Unidad #14.

1.
EL MUNICIPIO
Concepto. Caracterización. Esencia
Desentrañar la esencia o naturaleza de una cosa implica tanto como comprender su

valor, su significado y su realidad. En nuestro caso, determinar qué cosa es el municipio
asume la condición de requisito principal para abordar el estudio del derecho municipal, desde
que el municipio es su objeto propio. Sin embargo, la empresa no parece que pueda ser
cumplida con sólo formular alguna definición, o pasar revista a las muchas que se han dado
por parte de los diferentes autores. Es que las fórmulas compuestas de palabras son más
apropiadas para definir los objetos de las ciencias exactas o naturales que para traducir el
sentido real de los objetos culturales. Entre nosotros fue Horacio Rosatti el primero que llamó
la atención sobre esto, indicando que las instituciones jurídicas son difícilmente definibles por
el que llama “método de las palabras”, y en cambio son posibles de caracterizar, es decir de
acercarse progresivamente al objeto, mediante la confrontación de diversas combinaciones de
ideas, imágenes y palabras. 1
Con la aclaración formulada de que no creemos en la exactitud de las definiciones,
hemos de recorrer algunas de ellas como forma de aproximarnos al concepto del municipio,
cuyo estudio encaramos en esta asignatura.
Es ya clásica la construcción formulada por el maestro cubano Adriano Carmona
Romay: “El municipio, en razón de su gobierno y administración, es, pues, la organización
político-administrativa de la sociedad local”. 2
El profesor platense Ricardo Zuccherino sostiene que el municipio es la “unidad
básica, autónoma y fundamental, generada naturalmente en función de la suma de intereses y
necesidades determinados por la vecindad y provista por la ley de la categoría de persona
jurídica de derecho público.”3
Fernando Bunge, a su turno, lo ha definido como “la entidad encargada de velar por el
bienestar (salud y seguridad), a quien se le confía los medios conducentes a ese propósito,
dentro de un territorio determinado, para una población compacta y estable, que vive en
vecindad...”4
Para Clodomiro Zavalía, el municipio es “un conjunto de familias e individuos unidos
por los vínculos de la contigüidad de domicilio o habitación permanente y por las relaciones y
necesidades comunes que de ella misma se derivan.” 5
Desde una óptica administrativista, el notable Rafael Bielsa señaló que el municipio es
“la unidad administrativa más simple y bien podría considerársela como la célula del Estado” 6
1
“Hace tiempo que descubrimos que el ‘método de las palabras’ es insuficiente (por decir lo menos) y en todo
caso irrepresentativo, para capturar por sí solo a una realidad tan peculiar como la municipal. Los módulos
clásicos, en gran medida tergiversados, ‘gastados’ y/o superados, están necesitados de reemplazo por nuevas
ideas o de re-formulación. Por tal causa, a despecho de las definiciones (aunque sin menoscabo de su rol
instrumental e indicativo), hemos de tratar de ‘acercarnos’ a una caracterización del municipio a través de
sucesivas lecturas que consideren al objeto de nuestras meditaciones en función de parámetros (ideas, corrientes
de pensamiento, palabras) que –obrando como estímulos- permitan arribar a esa sincronía hoy extraviada...”
Rosatti, Horacio. “Tratado de Derecho Municipal” Ed. Rubinzal Culzoni. Santa Fe.1987. T. I Pág. 16.
2
Carmona Romay, Adriano. “Ofensa y Defensa de la Escuela Sociológica del Municipio” Revista de la Facultad
de Derecho de la Universidad del Zulia, Venezuela. 1962. Pág. 58.
3
Zuccherino, Ricardo M. “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1992. T. III
Pág. 4.
4
Bunge, Fernando. “El Municipio y sus Contribuyentes” Ed. Julio Suárez. Bs. As. 1928. Pág. 16.
5
Zavalía, Clodomiro. “Tratado de Derecho Municipal” Ed. Guillermo Kraft. Ltda. Bs. As. 1941. Pág. 19.
6
Citado por Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 2.
1
En la doctrina actual española, Juan Migallón Rubert, siguiendo a Rafael Entrena
Cuesta sostiene que el municipio es el “ente público menor, territorial y primario”. 7
Antonio María Hernández (h), por su parte, plasmó en su Anteproyecto de Ley
Orgánica Municipal para la Provincia de Córdoba el siguiente concepto: “El municipio es la
sociedad organizada políticamente, en una extensión territorial determinada, con necesarias
relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los gastos del
gobierno propio y con personalidad jurídica pública estatal”. 8
El profesor de La Plata Dardo Rubén Difalco, a su turno, señala que “El municipio,
municipalidad o comuna es, jurídicamente, una persona de derecho público, constituida por
una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y
peculiares intereses y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública
superior, el Estado Provincial o Nacional”. 9
Evidentemente, existen entre los autores que han tratado este tema diferentes puntos de
vista fundamentales respecto de la esencia del municipio; estas diferentes visiones pueden
clasificarse básicamente en dos líneas principales:
1. Las Escuelas Sociológicas: Para esta corriente, el municipio es esencialmente, una
consecuencia natural de la convivencia de una comunidad en un espacio territorial
determinado. Se trata, entonces, de una entidad natural, cuya existencia no es producto de
una decisión deliberada de la autoridad, sino que se produce por la necesidad de proveer a la
satisfacción de las necesidades comunes por parte de los miembros de la comunidad local. El
municipio surge de la naturaleza de las cosas, y sus atribuciones y potestades son
consecuencia de sus fines, por lo tanto propias, naturales y no delegadas por el Estado. Se
trata de un municipio multiforme, que adopta diversas regulaciones según las distintas
comunidades en que surge el instituto, a sus tradiciones, cultura, historia y necesidades
concretas. Dentro de esta corriente, puede ubicarse, con diferentes matices:
a. El jusnaturalismo, cuyos representantes más destacados son, entre otros, Carmona Romay,
Giner de los Ríos, Krause, Ahrens, y Hostos. Esta línea de pensamiento sostiene que el
municipio es una comunidad natural, anterior al Estado, surgida con el objeto de satisfacer las
necesidades comunes, las que no se pueden atender individualmente. Esta escuela postula
que, después de la familia, el municipio es la segunda comunidad natural. 10 Es clásica la
construcción de Alexis de Tocqueville: “El municipio es la única asociación tan identificada
con la naturaleza, que allá donde haya hombres reunidos se formará espontáneamente un
municipio. La sociedad municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualesquiera que sean
sus costumbres y leyes. Es el hombre quien hace los reinos y crea las repúblicas; el municipio
parece salir directamente de las manos de Dios...” 11
b. La Escuela Social Católica, apoyada en las doctrinas de Santo Tomás de Aquino, quien
enseñara que por la naturaleza social y política del hombre, el municipio constituye una
comunidad natural, dirigida al bien común, que mediante una escala jerárquica y ascendente
de personas, funciones y bienes, llega al Estado, sociedad política perfecta. La doctrina social
de la Iglesia, por su parte, fundando la organización social y política en el principio de
subsidiariedad, por el cual las comunidades mayores no deben hacer todo aquello que puedan
realizar adecuadamente las comunidades inferiores, y como consecuencia de ello el Estado no
7
Migallón Rubert, Juan. “Manual de Derecho Local” Ed. Dilex S.L. Madrid. 1997. Pág. 65.
8
Hernández, Antonio María (h) “Derecho Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1997. Vol 1 Pág. 246.
9
Difalco, Dardo Rubén. “Algunas Consideraciones sobre el Municipio” Ed. Instituto de Derecho Municipal y
Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1984. Pág. 9.
10
Hernández, Antonio María. (h) Op cit. Vol. 1 Pág. 224 a 229. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 5 a
7.
11
De Tocqueville, Alexis. “Del Sistema Municipal de América” en “La Gestión Municipal” Obra Colectiva. Ed.
Fundación Jorge Esteban Roulet. Bs. As. 1990. Pág. 35.
2
debe absorber ni anular a las familias, los municipios, y demás corporaciones económicas o
culturales.12
c. La escuela economicista, en la que se inscriben entre otros, Nitri, Salandra, Warner y
Ferraris, que postula que el municipio es una agrupación de familias, destinada a obtener
objetivos económicos.13 Se critica a esta concepción la estrechez de la óptica con que aborda
el complejo fenómeno municipal, difícilmente abordable desde una mirada unívoca y
simplificadora como la expuesta.
d. La escuela institucionalista, aplicación al tema municipal de las teorias de Maurice
Hauriou. Para esta línea de pensamiento, institución es “una idea de obra o de empresa que
se realiza y dura jurídicamente en un medio social y que para la realización de dicha idea se
organiza un poder que le procura órganos y al mismo tiempo, en el medio social se origina un
sentimiento de comunión con aquélla...” 14 Entre nosotros, es la postura sostenida por Horacio
Julio Storni, en su tesis doctoral de 1946. Los elementos constitutivos de una institución son,
en consecuencia, 1) la idea o necesidad; 2) la manifestación de comunión; 3) el derecho
institucional y 4) la autoridad. En este sentido, afirma que el municipio es una institución
natural, con autonomía jurídica, una agrupación de familias, con el fin de satisfacer sus
necesidades recíprocas, con su propio régimen jurídico, y su respectiva autoridad. 15
2. La postura contraria es la que representan las escuelas legalistas o jurídicas. Para esta
línea de pensamiento, el municipio es una creación de la ley, un arbitrio de la voluntad del
legislador. Nada lo exige ni su existencia es, en consecuencia, necesaria, sino tan sólo
contingente, es decir que el municipio podría existir o no existir, sin que ello altere orden
natural alguno. No existen, para esta postura, por lo tanto atribuciones propias del municipio,
sino que éste sólo posee las que el legislador le delegue, pudiendo libremente hacerlo con
mayor o menor amplitud. Dentro de esta concepción fundamental, encontramos diversas
escuelas de pensamiento, a saber:
a. La escuela liberal individualista: su origen histórico se remonta a la Revolución Francesa
de 1789. Como consecuencia de la centralización de todo el poder en el Estado, representante
del pueblo, la organización constitucional del régimen político y administrativo surgido de
estas ideas, origina el municipio como simple delegación arbitraria de las potestades estatales,
con fines de mayor eficacia, pero sin estar ello exigido de manera alguna por la naturaleza de
las cosas. Se genera entonces un municipio de creación legal, cuyas potestades no son
naturales sino simples delegaciones de los poderes del Estado, y por lo tanto, podrían ser unas
u otras, mayores o menores. Al mismo tiempo, siendo una creación de la ley, se unifica el
régimen político de los municipios, conforme la simple voluntad del legislador. El municipio
es, en suma un simple órgano del Estado central. 16
12
El principio de subsidiariedad es un postulado clásico del pensamiento social católico pero fue enunciado con
total claridad por Pio XI cuando señalara: “Pues aun siendo verdad, y la historia lo demuestra claramente, que,
por el cambio operado en las condiciones sociales, muchas cosas que en otros tiempos podían realizar incluso las
asociaciones pequeñas, hoy son posibles sólo a las grandes corporaciones, sigue, no obstante, en pie y firme en la
filosofía social aquel gravísimo principio inamovible e inmutable como no se puede quitar a los individuos y dar
a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo,
constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo
que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya que tada acción de la
sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no
destruirlos y absorberlos.” Pio XI. Quadragesimo anno. N° 79.
13
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 231-232. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 7.
14
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol. 1 Pág. 232.
15
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol. 1 Pág. 232 a 236.
16
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 8; Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 236 y 237.
3
b. La teoría general del Estado de Hans Kelsen: El gran jurista austríaco concibe, en su
conocida obra al municipio como una creación de la ley, entidad jurídica infraestatal,
condicionado por un sustrato natural, es decir la comunidad local y su asiento territorial. 17
c. La escuela administrativista: de singular aceptación en nuestro país, con cultores como
Rafael Bielsa, Alcides Greca y más modernamente Miguel S. Marienhoff, tienen en común
postular al municipio como una entidad administrativa, autárquica, creada por la ley, y
desprovista de connotación política, que carecen de potestades propias u originarias, dado que
todas sus atribuciones son otorgadas por la ley, la cual puede darle mayores o menores
cometidos y funciones.18 En esta línea de pensamiento, aunque con matices, se inscribe el
gran administrativista uruguayo Daniel Hugo Martins, que sostiene que “el municipio en una
entidad política administrativa territorial, basada en la vecindad, organizada jurídicamente
dentro del Estado para satisfacer las necesidades de la vida de la comunidad local en
coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales...” 19
3. Existen, asimismo, posturas negatorias del municipio. Se trata de concepciones
ideológicas que, con enormes diferencias entre sí, tienen sin embargo como punto de
coincidencia su negación del carácter natural del municipio, y su afirmación de que el
legislador puede crear o no la institución. En definitiva son posiciones vinculadas a las
llamadas corrientes legalistas. Pueden citarse las experiencias italiana de 1934, con el
sistema del podestá, en épocas de Benito Mussolini, y la ley alemana de 1935, bajo el
gobierno de Adolf Hitler, con el sistema del burgomaestre. En ambos casos se trataba de
funcionarios delegados de los Estados centrales que administraban los servicios y asuntos
locales, sin forma alguna de participación de la población de las ciudades. Un sistema
parecido en cuanto a centralismo se aplicó al estado soviético, bajo la engañosa denominación
de “centralismo democrático”, el sistema del partido único transformó a las organizaciones de
las comunidades locales en simples organismos partidarios destinados a aplicar las directivas
de la jerarquía dominante. 20
4. Finalmente, es posible reconocer posturas intermedias o pragmáticas. Se trata de
posiciones en las cuales, reconociéndose la sustancia social del municipio, se niega sin
embargo su carácter de institución natural. En esta línea de pensamiento es posible ubicar en
primer lugar a Horacio Rosatti. El jurista santafesino luego de sostener la insuficiencia de
los intentos de “definir” el municipio, y de juzgar que es preferible caracterizarlo, afirma que
se encuentran en crisis los conceptos tradicionales de “autosuficiencia” y “vecinalismo” que
sirvieron históricamente para encuadrar al municipio. Señala que si bien es la ley la que crea
los municipios, lo hace sobre la base de una realidad concreta, “una comunidad con vida
propia”, expresión tomada de la Constitución de Santa Fe de 1962. La ley, entonces, no crea
de la nada al municipio, sino que lo hace sobre la realidad conformada por una comunidad,
sus intereses, la vida local, la economía local. 21 Concluye su criterio claramente ecléptico en
la necesidad de restablecer lo que llama “proporción” o “armonía hombre-medio” con lo que
excluye como verdaderos municipios a las megalópolis, por la pérdida de verdadero affectio
17
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 9 y 10. Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 237.
18
Comadira, Julio Rodolfo. “Acto Administrativo Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1992. Pág. 9.
19
Martins, Daniel Hugo. “El Municipio en el Mundo Contemporáneo” Disertación en la Primeras Jornadas de
Derecho Municipal y Urbanismo. Necochea. 1980. Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo.
Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1982. Pág. 45.
20
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 10. Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol. 1 Pág. 237-238.
21
“Una ley no ‘crea’ un municipio, porque no lo hace de la nada; tampoco se limita al reconocimiento fáctico,
porque entonces sería vacuo. Podríamos decir que, al proyectarse sobre una realidad concreta, del Derecho
formula un ‘reconocimiento atributivo’: ‘reconocimiento’ significa aceptación de algo dado; ‘atributivo’ implica
asignación de consecuencias que la realidad dada no peseía...” Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 17.
4
municipalis entre sus habitantes, así como a los territorios extremadamente extendidos, que
eliminan la mínima noción de “vecindad”. 22
En una línea aproximada, otro jurista santafesino Enrique J. Marchiaro, siguiendo al
español Francisco Lliset Borrell, postula que el municipio no es una realidad natural sino
histórica. Afirma que la entidad municipio no existió siempre, ni tuvo la misma
significación, sino que es una creación cultural determinada por una situación política y
social dada.23 Niega también que el municipio haya existido antes que el Estado, o que sea
producto de la asociación de familias, sino que, afirma, es consecuencia de los clanes, no
asentados en lazos de sangre ni situados en el mismo territorio. Semejante posición no
explica la existencia de municipios en los más distintos sistemas políticos, en las más
diferentes tradiciones, situaciones sociales y culturales.
Otro representante de las tendencias intermedias es el español Juan Migallón Rubert,
quien siguiendo a Entrena Cuesta, afirma que “no se conceptúa al Municipio como Entidad
Natural, anterior al Estado y con unas atribuciones propias que aquél deba respetar, ni
tampoco como mera creación estatal como quiere la tesis legalista, sino que se mantiene la
siguiente tesis intermedia: el Municipio es creado o reconocido por el Estado; pero esta
creación o reconocimiento se apoya en la existencia de un círculo de intereses propios de la
comunidad local, a la cual el Estado otorga la personalidad y prerrogativas públicas
necesarias para la gestión autónoma de los intereses...”24
5. Nuestra opinión: En la disputa doctrinaria entre las escuelas sociológicas o legalistas,
estimamos que le asiste razón a las primeras. En efecto, el municipio no es una mera
creación libre de la voluntad del legislador. Se trata de una entidad surgida de la naturaleza
de las cosas, y cuya realidad no depende del reconocimiento legal. En efecto, la ley que
“crea” un municipio tiene consecuencias jurídicas concretas, como lo señala agudamente
Rosatti. No se trata de un simple reconocimiento de una situación de hecho. Es como el
mismo Rosatti lo define, un “reconocimiento atributivo”, que hace nacer a la persona jurídica
y sus consecuencias. Pero esa ley no es una simple decisión voluntaria del legislador. Se
trata de una ley exigida por la naturaleza de las cosas. Aun antes de la ley, el fenómeno
municipal existe, porque existe la comunidad, las relaciones de vecindad, las necesidades
colectivas, el affectio municipalis, los intereses compartidos. Solamente falta la
institucionalización de lo que ya “es”. Pero la ley de creación es necesaria, como la partida
de nacimiento es necesaria para la inscripción de un recién nacido. Sin embargo, ni la ley de
creación del municipio ni la partida “hacen” al municipio o al niño, se limitan a reconocer,
con enormes consecuencias jurídicas, lo que la realidad ha establecido antes. Del mismo
modo, una ley que creara un municipio en las heladas planicies de la Antártida, podría ser
formalmente válida, pero carente de toda consecuencia en la realidad de las cosas, porque no
podría hacer surgir un municipio allí donde no hay comunidad, ni vecindad, ni intereses
comunes, ni affectio municipalis. Para decirlo con las palabras de Salvador Dana Montaño,
“...La naturaleza del Municipio es la que determina cómo debe ser la legislación municipal y
no al revés, como desgraciadamente lo entienden algunos legisladores. No se puede legislar
para que el Municipio sea una cosa que no puede ser... Ésa es la tragedia y la razón de la
22
Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 39 a 61.
23
“...El régimen local no es pues, universal, no es común a todos los tiempos y lugares, sino que es una creación
histórica por lo que afecta a nuestra civilización occidental, con arranque en el municipio romano, en cuanto que
organización autónoma respecto del poder político de la Civitas...” Marchiaro, Enrique J. “Derecho Municipal”
Ed. Ediar. Bs. As. 2000. Pág. 19, con cita de Francisco Lliset Borrell.
24
Migallón Rubert, Juan. Op. cit. Pág. 65.
5
decadencia principal del Municipio contemporáneo, que es la inadecuación de su naturaleza
sociológica con la legislación positiva...”25
Con relación a la prioridad temporal, señala con agudeza Hernández que “el municipio
no pudo ser anterior al Estado, porque el municipio, para ser tal, siempre debe estar inserto en
el orden estatal...”26 Sin embargo ello no destruye el argumento central de las escuelas
sociológicas. En efecto, lo que es posterior al Estado es la creación de una organización
especializada en la gestión de los intereses locales, subordinada en mayor o menor medida a
una entidad de orden superior. Sin embargo, el fenómeno municipal es anterior a toda
organización institucional: la primera preocupación del hombre agrupado en sociedad ha sido
proveer a la administración de los intereses comunes locales, motivo y razón de la misma
tendencia natural humana a vivir en sociedad. No existía, en cambio, una organización
especializada, porque la misma institución que reglaba los intereses locales se encargaba de
la guerra, la paz, el comercio, y el gobierno general del Estado. Sólo una evolución posterior
del pensamiento político estableció la diferencia entre los organismos atribuyendo las
materias que hoy son del Estado Nacional a uno, y reservando la gestión de los intereses y
servicios locales a otro, es decir, al municipio. Es que, siguiendo el pensamiento de grandes
maestros del derecho municipal como Adolfo Posada y Adolfo Korn Villafañe, sostenemos
que el municipio es una manifestación del Estado, en nuestro sistema federal, existen tres
niveles del Estado, el nacional, el provincial y el municipal. Por lo tanto no existe
contradicción alguna en cuanto a la presunta preexistencia de uno con relación al otro: lo
verdaderamente preexistente es el fenómeno social que da origen y basamento al municipio.
En la actualidad, la doctrina mayoritaria sostiene el carácter natural del municipio 27, y
asimismo son muchas las constituciones provinciales 28 que han receptado esta teoría, que
conduce el reconocimiento de su carácter político, y a la existencia de atribuciones naturales
y propias, que la legislación no le puede desconocer y debe limitarse a regular.
25
Dana Montaño, Salvador. “Problemática General del Municipio” Disertación en las Primeras Jornadas de
Derecho Municipal y Urbanismo. Mecochea. 1980. Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo.
26
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1. Pág. 240.
27
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 10 y 11. Martínez, Patricia “Perspectiva Política del Municipio
Argentino” en “El Municipio” Obra Colectiva. Ed. Ciudad Argentina. Bs. As. 1996. Pág. 121. Carlos Mouchet y
otros “El Régimen Municipal en la Constitución” Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1959. Pág. 11 y ss. Hernández,
Antonio M. (h) Op. cit. Vol. 1 Pág. 240 y ss. Dromi, Roberto “Ciudad y Municipio” Ed. Ciudad Argentina. Bs.
As. 1997. Pág. 112 y ss.
28
Córdoba, art. 180, primera parte; San Luis (art. 247); Santiago del Estero (art. 216); Catamarca (art. 244);
Chubut (art. 224); Río Negro (art. 225); Tierra del Fuego (art. 169).
6
2. EVOLUCION HISTORICA DEL MUNICIPIO
Los Orígenes de la Institución. El Municipio en Roma
La cuestión municipal, como gobierno de los intereses locales, tiene necesariamente la

misma antigüedad que la ciudad humana. Sin embargo, no siempre ha existido un organismo
especializado destinado a gestionar los asuntos propios de la materia que hoy denominamos
municipal. El estudio de los antecedentes históricos de la institución municipal constituye
una valiosa búsqueda de las esencias que definen al municipio de todos los tiempos. No se
trata, entonces, de una mera ejercitación más o menos erudita del saber, sino de una muy
necesaria investigación destinada a desentrañar las razones del presente. Por eso, Francisco
Eduardo Trusso pudo señalar “...Podrá advertirse como una recta interpretación del presente
jurídico está subordinada al conocimiento de su pasado, pero en una dimensión muy distinta a
la que acostumbra abarcársela. Porque al hablar del ‘pasado’ de una institución, no
entendemos referirnos al estudio de sus antecedentes y fuentes, lo que supone dos objetos de
conocimientos distintos: la institución del presente y aquella en su antecedente o fuente en el
pasado, sino que entendemos referirnos a otro momento o posición en el tiempo de una misma
y única institución...”29
El origen del municipio es, con todo, un tema controvertido. El autor venezolano
Salvador Leal Osorio sostiene que apareció en el Antiguo Egipto, en un proceso que se
reprodujo en Grecia y Roma.
Otra postura sitúa el nacimiento de la institución en la creación de los demos de
Atenas, por obra de Clístenes. Las polis griegas, ciudades-estado, no eran municipios, pese a
su dimensión compatible con una pequeña ciudad, por cuanto no existía en la Grecia antigua
una organización estatal superior a las polis, y por lo tanto faltaba el elemento esencial que
caracteriza al municipio: su situación de organismo territorial dependiente de un nivel estatal
superior.30 Cada polis era, en cambio, un estado independiente, sin reconocer sobre sí
autoridad alguna.31
Sin embargo, la profunda reforma política llevada a cabo por Clístenes en la
Constitución de Atenas, hacia 507 a.C. resulta ciertamente un antecedente necesario en la
evolución hacia el municipio. En efecto, el gobierno de Atenas estaba a cargo de todos los
ciudadanos varones, que deliberaban al menos diez veces al año en un órgano que se
denominaba ecclesia, sin embargo la verdadera administración estaba a cargo de magistrados
cuya designación, por elección o por sorteo, se realizaba mediante un complejo sistema de
alguna manera representativo. Los dos cuerpos más poderosos del gobierno ateniense eran el
Consejo de los Quinientos, llamado Bulé, y los tribunales con sus grandes jurados
populares.32 La reforma de Clístenes, juzgada como “demagógica” por sus contemporáneos 33,
consistió en reformular las antiguas cuatro tribus de Atenas, en diez nuevas tribus, todo ello a
los fines de abolir la hegemonía de los intereses aristocráticos tradicionales. Para ello
Clístenes dividió el Ática en tres áreas geográficas de población equilibrada (zona central o
29
Trusso, Francisco Eduardo “Derecho Histórico Argentino” Ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales,
Bs. As. 1975. Pág. 89.
30
Bielsa, Rafeal “Principios de Régimen Municipal” Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1962. Pág. 62.
31
Albi, Fernando. “Derecho Municipal Comprado del Mundo Hispánico” Ed. Aguilar. Madrid. 1955. Pág. 49.
32
Sabine, George H. “Historia de la Teoría Política” Ed. Fondo de Cultura Económica. México. 1965. Pág. 17 y
ss.
33
Heródoto. “Historia”. Libro V. 66.2; 69.2.
7
Mesogea, zona marítima o Paralia y zona urbana o Asty), ninguna de las cuales constituía por
sí una región geográfica natural. Luego, se dividió cada zona en diez tritías o distritos de
población equivalente, dentro de cada uno de ellos había un números variable de demos,
gobiernos locales destinados a abolir las antiguas comunidades gentilicias o culturales. Por
último, se agruparon tres tritías, una de cada región, a los fines de conformar una nueva tribu.
De tal manera, los miembros de las tribus no tenían contactos personales ni intereses comunes
ni geográficos compartidos. 34
Los demos, eran de alguna manera pequeñas unidades administrativas de un barrio o
zona de la ciudad, pero en realidad la pertenencia a ellos no era estrictamente geográfica sino
hereditaria. En efecto, una persona perteneciente a un demos, en caso de mudarse a otra zona
de la ciudad seguía perteneciendo al mismo demos. Esto los diferencia absolutamente de un
gobierno local auténtico, dado que su principal función era electoral. Se trataba de las
unidades básicas de la deliberación popular a los fines de la elección de los magistrados, y la
base de la nueva hegemonía popular que desplazó a la aristocracia tradicional. 35 Los demos
no llegaron a ser verdaderos municipios, pero fueron un paso evidente hacia un verdadero
gobierno local.36
Por ello, la mayoría de los autores, postura que compartimos, sostiene que el
municipio se originó en el período de la expansión de Roma. 37
Con anterioridad a la existencia y expansión de Roma, se hallaba generalizada en la
Península Itálica la práctica de las alianzas de tipo federativo entre pueblos con comunidad
étnica, lingüística o religiosa. Al surgir Roma actuó dentro de este sistema expandiéndose, y
sobreponiéndose a las otras comunidades, mediante las armas primero y la diplomacia
después.38 A lo largo de este proceso, Roma disolverá algunas comunidades, creará otras y
34
Schrader, Carlos. Comentarios y Notas a la “Historia” de Heródoto. Ed. Gredos. Madrid. 2000. Libro V. Pág.
124 y ss. nota 330.
35
“...Para fines de gobierno local lo atenienses se dividían en unos cien demos, o podríamos decir barrios,
parroquias o distritos. Estos demos eran las unidades del gobierno local. Pero en un aspecto no eran estrictamente
comparables a las unidades del gobierno local; la pertenencia a ellos era hereditaria, y aunque un ateniense se
trasladase de una localidad a otra, seguía siendo miembro del mismo demos. En consecuencia, aunque el demos
era una localidad, el sistema no era puramente de representación local. Sin embargo los demos tenían un cierto
grado de autonomía local, y ciertas obligaciones de policía de importancia bastante escasa. Además eran la
puerta por la que el ateniense entraba a la ciudadanía, ya que tenían el registro de sus miembros y todo mozo
ateniense era inscripto en él a la edad de dieciocho años. Pero su función de verdadera importancia era la de
presentar candidatos para los diversos cuerpos en los que se desarrollaba el gobierno central. El sistema era una
combinación de elección y sorteo. Los demos elegían candidatos en número aproximadamente proporcionado a
su tamaño, y la suerte designaba quiénes de los incluidos en esta lista habían de desempeñar los cargos. Para la
mentalidad griega, este modo de nombrar para los cargos públicos por sorteo era la forma de gobierno
característicamente democrática, ya que igualaba las posibilidades que todos tenían de desempeñarlos...” Sabine,
George H. Op. cit. Pág. 18.
36
Sin embargo, Fernando Albi considera contrariamente que los demos eran los municipios griegos propiamente
dichos. Op. cit. Pág. 49.
37
Hernández, Antonio María “Derecho Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1997, Pág. 111. Con citas de Posada y
Bielsa. En idéntico sentido Tenaglia, Iván D. “Elementos de Derecho Municipal Argentino” Ed. Universitaria de
La Plata. La Plata. 1997. T. 1 Pág. 24 y ss.
38
El proceso de consolidación y expansión de Roma se inicia a comienzos del siglo IV a.C. Hacia mediados de
ese siglo Roma era apenas una pequeña ciudad menos poderosa que otras ciudades etruscas del norte y griegas
del sur de la península. La definitiva unificación de Italia bajo la hegemonía romana se logra a comienzos del
siglo III a.C. con las victorias sobre los samnitas (316 a 304 a.C) y la derrota de Pirro en la batalla de Benevento
(275 a.C.). La definitiva consolidación de Roma como potencia mundial, en cambio es posterior a la segunda
guerra púnica (218 a 201 a.C). Conf. Bloch, León. “Roma Antigua. Sus Luchas Sociales.” Ed. Alameda S.A.
México. 1954. Pág. 13 a 15, 118 y 120-121.
8
mantendrá a la mayoría estableciendo nuevas relaciones con los pueblos itálicos,
convirtiéndose de hecho en el vértice de convergencia de todos los lazos federativos. 39
Surgen así, en esta primera etapa, dos situaciones esencialmente diferentes en la
relación de Roma con otras ciudades itálicas: la sumisión (deditii) o la alianza (socii o
foederatii). La sumisión ocurría cuando un pueblo era vencido y pronunciaba la fórmula de
deditio entregando en consecuencia al pueblo romano sus personas, murallas, tierras, aguas,
casas, templos y dioses. Es decir que renunciaban no sólo a su gobierno local, sino también a
su derecho privado y a sus religión. 40 Los aliados, en cambio, conservaban su régimen local y
seguían organizados en ciudades, con su derecho particular y magistrados, pero, habiendo
pronunciado la fórmula “Majestatem populi romani comiter conservato”, pasaban a depender
de Roma, pagaban tributo y cumplían órdenes del gobernador de la provincia. 41 Al surgir esta
segunda forma de relaciones políticas se constituyen los elementos propios de la institución
municipal, esto es una entidad política inferior, con facultades de gobierno local, inserta en
una organización política de orden superior. Podemos decir que nos hallamos en presencia
del surgimiento o aparición del municipio en la historia. 42 Las civitates aliadas conservan su
territorio, ciudadanía, moneda y derecho pero no pueden tener política exterior propia, y están
obligadas a seguir a Roma en sus conflictos bélicos.43 El tributo al que se encontraban
obligadas recibía la denominación de munera, y de allí derivan munícipe y municipio. 44 Los
“munera” o cargas públicas, pueden ser personales, patrimoniales o mixtas. Su origen es
claramente de las regiones helenísticas, donde se lo denominaba liturgia o angaria,
extendiéndose luego a todo el imperio. 45
La característica principal y distintiva de los municipios en esta etapa de la expansión
de Roma en la Península Itálica fue la de la extensión de la ciudadanía romana a sus
habitantes.46 Ello les confería no solamente los derechos políticos sino la aplicación del
derecho romano en la esfera privada. Se supone, asimismo, que durante la primera etapa de la
expansión romana en la península, cada ciudad latina que se establecía como municipio era
organizada mediante una ley especial. 47 Existían, asimismo, otras ciudades sin autonomía
39
Lapieza Elli, Angel E. “Historia del Derecho Romano” Ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales. Bs.
As. 1978. Pág. 154.
40
Fustel de Coulanges, Numa D. “La Ciudad Antigua” Ed. Selene. Bs. As. 1985, Pág. 517. Hernández, Antonio
María (h) Op. cit. Pág. 112. Con relación a la distinta situación de las ciudades respecto de Roma es esta etapa,
Fustel de Coulanges distingue cuatro categorías: a) los aliados, con gobierno y leyes propias, y sin lazos de
derecho con los ciudadanos romanos; b) las colonias, que participaban del derecho civil romano, sin goce de los
derechos políticos; c) las ciudades de derecho itálico, es decir las que por merced de Roma habían obtenido la
propiedad de sus tierras, como si hubiesen estado en italia; y d) las ciudades de derecho latino, es decir aquellas
cuyos habitantes, según el antiguo uso del Lacio, podían convertirse en ciudadanos romanos, tras haber ejercido
una magistratura municipal. Tenaglia, Iván. Op. cit. Pág. 28. Henández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 113.
41
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 112. Tenaglia, Iván D. Op. cit. Pág. 28.
42
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 112.
43
Lapieza Elli, Angel E. Op. cit. Pág. 154 y ss.
44
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 112. Bielsa, Rafael. Op. cit. Pág. 65, con cita de Mainz.
45
Lapieza Elli, Angel E. Op. cit. Pág. 216.
46
“...Municipio es una comunidad a la que se ha extendido la ciudadanía romana, que conserva de su anterior
status de civitas soberana una mayor o menor autonomía administrativa. Se trata simplemente de ciudades
estados que al ser absorbidas en la hipertrofiada ciudad estado Roma conservan en cierta medida sus antiguos
órganos, reducidos ahora a una gestión de asuntos locales. Al crecer Roma muy por encima de los límites
normales y compatibles de la estructura de la civitas, hubo que desglosar de la dirección del Estado –confiada a
los órganos con sede en Roma- la atención de los problemas locales –a cargo de los órganos del municipio-...”
47
Bielsa sostiene, con cita de Pacchioni, que lógicamente las leyes dictadas para organizar los municipios eran
diferentes entre sí hasta la época de la guerra social, pero luego, al extenderse la ciudadanía romana a todos los
habitantes de Italia, naturalmente se produjo la igualación de las legislaciones. En este sentido algunos sostienen
que ello ocurrió en 90 a.C. con la Lex Iulia de Civitate, citando como antecedente la Lex Municipalis de Taranto.
9
municipal, las prefecturas, donde la administración de justicia estaba a cargo de un magistrado
designado por Roma, el prefecto, y cuyos habitantes no eran ciudadanos romanos. 48 El
sistema municipal era un privilegio fundamentalmente urbano, dado que la campaña carecía
de él.49
Los elementos constitutivos del municipio romano son: a) Un territorio determinado;
b) Un Pueblo, cuya forma de deliberación era la Asamblea General; c) La Organización
Administrativa, llamada Curia, y sus Magistraturas; y d) El culto local.50 Desde el punto de
vista jurídico, cada municipio constituía una persona jurídica enteramente diferente de sus
habitantes, con capacidad para poseer bienes, estar en juicio, y contraer obligaciones. 51 Se
trataba de personas jurídicas de derecho privado, concepto que aparece en el derecho romano
con la constitución de los municipios.52
Esta primera etapa, caracterizada por la distinta situación en que se encontraban
municipios y colonias dentro de Italia, y fuera de ella, se extiende hasta el 88 a.C. fecha en la
que Roma extiende la ciudadanía a todas las civitates de Italia. Consecuentemente, los que
hasta ese momento eran ciudadanos sine sufragio, es decir sin derechos políticos, pasaron a
ser ciudadanos romanos optimo iure, o sea, con la plenitud de los derechos del ciudadano
romano.53 La condición de latino, sin embargo continuó otorgándose a comunidades
peregrinas ubicadas fuera de Italia. 54
La segunda etapa de la evolución del sistema municipal romano se extiende desde la
extensión de la ciudadanía romana a toda Italia, producida en 88 a.C. y hasta el 212 d.C.
Durante esta época, el sistema municipal en Italia y la Galia Cisalpina fue unificado por la Lex
Iulia Municipalis, dictada en 44 a.C. Un régimen similar era aplicado fuera de Italia a los
municipios romanos optimo iure. Cada municipio era gobernado por un sistema de
magistraturas básicamente establecido como copia del existente en la metrópoli. Existían dos
magistrados con facultades administrativas y judiciales: los dunviros, llamados duoviri iure
dicundo, equivalentes a los dos cónsules romanos, que tenían a su cargo tanto la gestión
administrativa, como el mando de la milicia local, y la jurisdicción civil en asuntos de menos
de 10.000 o 15.000 sestercios.55 Periódicamente los duoviri iure dicundo ejercían una
censoria potestas local, confeccionaban la lista de los nuevos decuriones, el censo de los
Sin embargo la postura más difundida sostiene que la unificación sólo ocurrió con la Lex Iulia Municipalis de 44
a.C.
48
Bielsa, Rafael. Op. cit. Pág. 65.
49
50
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 113. Tenaglia. Iván D. Op. cit. Pág. 28.
51
“...A Roma la comunitá gode d’una personalitá propria, distinta da quella dei singoli (homines), da quella di
Roma (caput)...” Santangelo Spoto, Ippólito. “Diritto Municipale” en Digesto Italiano. Enciclopedia Metodica e
Alfabetica di Legislazione, Dottrina e Giurisprudenza. Torino. 1928. Tomo XV, Pág. 1026. En el mismo
sentido, Bielsa, Rafael. Op. cit. Pág. 66.
52
Tenaglia, Iván D. Op. cit. Pág. 30, con citas de Savigny y Peña Guzmán y Argüello. Bielsa, Rafael. Op. cit.
Pág. 66.
53
Ello comprendía tanto los derechos políticos, es decir el ius sufragii y el ius honorum, y la obligación militar,
así como los derechos privados, es decir el ius commercii, el ius connubii, la testamentafactio activa y pasiva, el
ius actionis, el ius provocationis ad populum, y la tria nomina. Conf. Lapieza Elli, Angel E. Op. cit. Pág. 142.
54
“...La condición latina –situación intermedia entre el status de ciudadano y el de peregrino, desaparecida de la
península cuando se extendió la ciudadanía romana- comenzó a ser otorgada por Julio César y después por los
Príncipes a comunidades peregrinas en la forma del llamado ius latii, con la automática conversión en
ciudadanos romanos de quienes fueran elegidos magistrados en esas comunidades, y, en algunos casos, también
a quienes fueran designados miembros de la curia...” Lapieza Elli, Angel E. Op. cit. Pág. 212.
55
La Lex Rubria estableció la diferencia entre el imperium, reservado al magistrado imperial, y la iurisdictio,
atribuida al dunviro municipal. Santangelo Spoto, Ippolito. Op. cit. Pág. 1027.
10
munícipes y residentes –incolae- y los registros de arrendamiento del ager publicus, es decir
las tierras fiscales.56
Existían también, los duoviri aediles, funcionarios encargados de la policía de la
ciudad, de los mercados, de las distribuciones del trigo, de las calles y los monumentos
públicos, y de organizar los socorros contra el fuego. Se llamaban genéricamente
cuadrunviros tanto a los dunviros como a los aediles. Había también dos cuestores, que tenía
a a su cargo el tesoro público recibían los ingresos municipales y distribuían este dinero en las
oficinas de los pagadores. 57
El senado comunal se denominaba curia u ordo decurionum, estaba conformado por
cien miembros elegidos hasta el siglo III por los duoviri iure dicundo, entre los antiguos
magistrados y munícipes de alto rango. Luego fue el mismo cuerpo quien elegía a sus nuevos
miembros.58 Los miembros de la curia eran llamados decuriones o conscriptos, y tenían a su
cargo cada uno el mando de diez jinetes de la milicia local. 59
La participación popular se realizaba en los comicios, integrados por diez curias o
tribus, dentro de cada una de las cuales votaban los ciudadanos de acuerdo a su origen y
domicilio. Dentro de cada curia, cada ciudadano valía un voto, y luego el voto mayoritario de
cada curia valía un voto en elecciones de segundo grado. Tenían funciones electivas respecto
de los magistrados y sacerdotes.60 El sistema electoral indirecto utilizado dentro de cada curia
resulta asombrosamente similar a algunos sistemas actuales. En efecto, cada ciudadano podía
votar dentro de la curia en la que estuviese registrado; los residentes ciudadanos romanos no
avencidados en la ciudad, podían votar, y para ello eran distribuidos por sorteo entre las
curias; los candidatos eran proclamados con anterioridad pudiendo serlo por los duoviri o por
los propios candidatos propuestos por éstos, que adquirían el derecho a su vez de proponer a
otros, o inclusive todo ciudadano podía postularse. Los comicios funcionaban dentro de las
septae, es decir recintos empalizados, donde los ciudadanos votaban mediante tablillas, donde
se inscribía el nombre de los candidatos votados; cada candidato podía designar
“interventores” con funciones similares a un fiscal de mesa, y que tenía derecho a sufragar en
el colegio cuya urna custodiare; los cargos eran de duración anual y no podía reelegirse a un
magistrado sino con un intervalo de cinco años. La elección era indirecta, es decir que se
votaba por curia o colegio, y cada colegio valía un voto en la elección de segundo grado sin
importar en ella ni el número de ciudadanos que sufragaban en cada colegio ni la cantidad de
votos obtenido por cada candidato dentro de cada colegio. Era perfectamente posible que los
candidatos con más votos populares no ganaran la elección, por tener concentrados sus
sufragios en uno o pocos colegios, mientras otro con menos votos ganaba más colegios y era
electo. Este procedimiento permitía a los más poderosos distribuir al pueblo bajo en pocos
colegios populosos, y reservarse muchos colegios poco numerosos que les garantizaban la
elección. Los electos debían prestar juramento antes de tomar sus cargos, y lo hacían por
Júpiter y por el emperador. Los candidatos al postularse debían ofrecer caución y fiadores a
la hacienda municipal de que conservarán intacto el caudal común que habrían de
administrar.61
A partir del gobierno de Nerva (96 a 98 d.C.), el emperador empezó a designar
curadores para supervisar a las municipalidades, con lo que la ingerencia del princeps se tornó
56
57
León, Rafael y Canales, Alfonso “Lex Flavia Malacitana” Ed. de la Delegación de Cultura del Exmo.
Ayuntamiento de Málaga. Málaga. 1969. Pág. 23.
58
59
León, Rafael y Canales, Alfonso. Op. cit. Pág. 27.
60
61
León, Rafael y Canales, Alfonso. Op. cit. Pág. 21 a 39.
11
creciente, en el control y la dirección de los gobiernos locales. 62 Puede decirse, entonces, que
los municipios romanos evolucionaron de una autonomía perfecta a un sistema de mayor
dominio imperial.63
Durante todo este período se observa la existencia de leyes municipales de
organización en la civitates ubicadas fuera de Italia, que parecen responder a una ley
municipal general, adaptada a casos particulares. Si bien no existen pruebas definitivas pues
el texto de una ley municipal general para todo el Imperio no ha sido conservado, a esa
conclusión se arriba por los numerosos fragmentos de leyes municipales particulares hallados
tanto en España como en Italia. Así se encontraron rastros de la ley del municipio de
Salpensa, conjuntamente con la Lex Flavia Malacitana, relativa al municipio de Málaga,
ambas encontradas en Málaga en 1851. También se conservan fragmentos de la ley municipal
de Osuna, algunos pequeños fragmentos de Elche, y Sevilla, con coincidencias casi literales
con el texto malagueño, le ley de Oviedo, publicada en 1817, cuyo contenido es idéntico a la
segunda mitad de uno de los capítulos de la ley de Osuna, y también a las de Aljustrel uno de
cuyos bronces fuera publicado en 1876, y otro en 1907, que no es parte del mismo texto que
el anterior, sino una ley genérica y modelo de todos las otras, que resultan ser adaptaciones
ocasionales.64 De Italia se conservan fragmentos de las leyes de Tivoli, Preneste, Ferentino,
entre otras, que confirman la tesis de una ley municipal genérica de las que éstas son
aplicaciones particulares. 65
Durante esta etapa, todas las ciudades de Italia y la Galia Cisalpina eran municipios
optimo iure, como vimos, pero subsistían en otras provincias del Imperio situaciones
diferentes, encontrándose junto a los municipios romanos optimo iure, colonias romanas,
colonias latinas, civitates foederatae y liberae, y civitates deditiae, estas dos últimas con el
carácter de municipios ius latii o sine sufragio.
La tercera etapa se inicia con el edicto o constitución de Caracalla, de 212 d.C. que
extendió la ciudadanía romana a todas las ciudades del Imperio. 66 Esta medida política del
emperador Antonio Caracalla resultó sorpresiva. En efecto, al extenderse la ciudadanía
romana a todos los hombres libres habitantes del Imperio, condición por la que luchaban
quienes se encontraban privados de ella, y que resultaba muy difícil de adquirir en el derecho
anterior, colocó a todos los habitantes y a todas las ciudades en igualdad de condición,
unificándose de hecho el sistema municipal. Desaparecieron así súbitamente las antiguas
condiciones diferenciales entre las ciudades y colonias que veníamos estudiando. El motivo
aparente de tal inesperada medida habría sido fiscal: la extensión de la ciudadanía romana
implicaba automáticamente el pago de elevados tributos a la herencia y la emancipación,
62
63
Santangelo Spoto, Ippolito. Op. cit. Pág. 1026.
64
“...todo ello nos lleva a ver, con el Prof. Torres López, la existencia de una Lex fundamental a cuya imagen se
fueron creando las diversas leyes municipales, leyes a través de las que, por inducción, se puede idealmente
reproducir el sentido de aquella. Todo lo cual tiene apoyo en la analogía de las disposiciones de Osuna y de
Málaga con las italianas de Tarento; en la indicada reproducción, por el fragmento de Sevilla, de disposiciones
que constaban en la ley malagueña; en la expresada identidad del fragmento de Oviedo con la ley de Osuna; en
la analogía que ofrece cierta rúbrica malacitana con un fragmento del estatuto municipal de Sauriacum en la
Norica, y en la significación arqueológica que el segundo bronce de Aljustrel representa para el de 1907. Torres
López ha destaca principalmente la expresión ‘el que deduzca colonias’, del capítulo 104 de la ley de Osuna (Lex
Ursoniensis o Lex Coloniae Genetivae Juliae), con la frase ‘el que deduzca colonias, cree municipios,
prefecturas, etc.’ de la Lex Mamilia Roscia Peducea Aliena Fabia, poniendo de manifiesto que el texto de
aquélla sólo es la adaptación a un caso concreto de la fórmula genérica y matriz conservada por ésta...” León,
Rafael y Canales, Alfonso. Op. cit. Pág. 13 y 14.
65
Santangelo Spoto, Ippólito, Op. cit. Pág. 1026.
66
Lapieza Elli, Angel E. Op. cit. Pág. 213, y lámina 7.
12
llamado vigésimos, de los que se encontraban exentos los latinos y peregrinos. 67 Recuérdese
que la base económica de la expansión política romana era la de hacer recaer el peso del
mantenimiento del Estado sobre las provincias y no sobre la metrópoli, por ese motivo los
habitantes de las provincias pagaban, además de la centésima rerum venialis, es decir un
impuesto del uno por ciento de las ventas en subasta pública, vigente también en Italia hasta el
reinado de Calígula, quien lo suprimió dejándolo subsistente en las provincias, tributación
sobre el suelo, como una forma de canon al pueblo romano por sus derechos de conquista, y
tributos personales –tributum capitis- consistente en una cantidad fija o uniforme, cuyo
alcance no está suficientemente determinado por las investigaciones actuales. 68 Los
habitantes de Italia, en cambio sólo pagaban la vicesima hereditatum y la vicesima libertatis,69
es decir impuestos a la herencia y a las manumisiones de esclavos, del cinco por ciento en
cada caso.70
La consecuencia más importante del edicto de Caracalla fue la afirmación definitiva de
la autonomía de los municipios y su consolidación en el Imperio. 71 En esta etapa conocida
como el Alto Imperio, o Principado, se evidencia un gran desarrollo y esplendor de la vida
municipal. El Imperio se presenta como una constelación de ciudades autónomas, pero
carentes de soberanía, dado que se encuentran absolutamente subordinadas al poder central
del Princeps.72 Los municipios se encuentran subordinados al poder y supervisión de los
gobernadores de provincia. 73
Posteriormente, hacia 395 d.C., se produjo la división del Imperio en dos partes,
Oriente y Occidente. La decadencia del Imperio Occidental fue muy anterior a la del
Oriental, cuya capital Bizancio (Constantinopla) se convirtió en el centro espiritual y político
del mundo romano. La división trajo profundas modificaciones en el régimen municipal, y
comenzó a acentuarse la influencia del emperador en los municipios, a través del defensor
civitatis, que reemplazó al curator, a partir del siglo IV74, al tiempo que se producía el
comienzo de la injerencia de las jerarquías eclesiásticas en el gobierno de las cosas
temporales.75 Roma y Constantinopla, como excepción, poseían un régimen local propio, a
cargo de un praefectus urbi, con facultades jurisdiccionales, administrativas y militares, que
presidía el senado.76
El Municipio Medieval
67
Fustel de Coulanges, Numa Dionisio. Op. cit. Pág. 531 y ss, quien sin embargo afirma que no puede precisarse
ni la fecha ni el principal autor de esta medida. Tenaglia, Iván D. Por su parte, ubica la fecha del edicto de
Caracalla en 217 d.C. vide. Op. cit. Pág. 29. En el mismo sentido respecto del sentido fiscal del edicto de
Caracalla opina Angel E. Lapieza Elli; Op. cit. Pág. 214.
68
Lapieza Elli, Angel E. Op. cit. Pág. 214 y 215.
69
70
“...El viejo ideal de Estado de los políticos prácticos –no el de los filósofos- se realizaba cada vez en mayor
medida. Según él, los ciudadanos romanos debían vivir a costa del exterior. Por eso Roma a partir de su política
de dominio mundial, y no a pesar de ella, se permitió el lujo de suprimir todos los impuestos directos que
pesaban sobre los ciudadanos, a excepción del 5% del valor de los esclavos a quienes se les concedía la
libertad...” Bloch, León. Op. cit. Pág. 112.
71
72
73
74
75
76
13
La caída de Roma, ocurrida en 476 d.C. y la irrupción política de los pueblos bárbaros
produjeron el decaimiento de la vida urbana en la Europa de la Alta Edad Media. 77 Es que los
pueblos germánicos que terminaron con la autoridad del decadente Imperio de Occidente,
tenían una idiosincrasia claramente diferente a la romana. Mientras éstos eran una cultura
básicamente urbana, los bárbaros eran naciones rurales, y en aquel período,
fundamentalmente nómades. 78 La vida transcurre en la campaña, y las ciudades languidecen.
Roma, que en su esplendor llegó a tener más de un millón de habitantes, quedó reducida a
unos veinte mil, y a pesar de ello, seguía siendo una de las ciudades más grandes de esa
época.
Esta decadencia de la vida urbana, se inicia en el Siglo VI y dura hasta el Siglo XI,
aunque pueden citarse claros ejemplos del resurgimiento de ciudades en el Siglo X. El
comercio se reduce enormemente; los artesanos se retiran de las ciudades y se refugian en las
Villae, donde se produce todo lo que sus habitantes necesiten; las ciudades que subsisten, se
repliegan sobre sí, y se amurallan, aunque no cuentan con más que un puñado de habitantes.
Junto con la vida de las ciudades desaparece, casi por completo, el régimen municipal
autónomo que caracterizó al Bajo Imperio Romano, reemplazada la administración por la
jefatura militar o religiosa. 79 Sin embargo, en algunas ciudades, en algunas viejas provincias
del Imperio, el municipio romano de alguna forma subsiste, adaptado a las nuevas
circunstancias.80
A partir del Siglo X y especialmente del Siglo XI, comienza el proceso de
resurgimiento de las ciudades. Este proceso no es homogéneo en todo el occidente europeo, y
tampoco sus causas son unívocas. Para algunos, este renacimiento es obra casi exclusiva de
los comerciantes y artesanos, los que, luego de un largo período de nomadismo, se habrían
afincado espontáneamente en los lugares mejor situados, señalados por un castillo, una
abadía, un mercado. Para otros, la conformación de las comunas se debió a la intención de
consolidar la paz y acabar con las querellas y agresiones entre vecinos, y con las costumbres
de brutalidad y violencia. 81 Los concejos comenzaron a desarrollarse en toda Europa, pero
especialmente en Italia y Alemania, como forma de oponerse y limitar la autoridad de los
feudales, en base a inmunidades o Cartas concedidas por los soberanos.82
En Francia, se distinguen tres tipos de ciudades: las comunes, las villes de simple
franchise, y las agglomerations de consulat.83 Las comunes correspondían a una forma muy
precisa de organización municipal caracterizada por el juramento común, que constituía la
asociación voluntaria entre iguales, que luego es confirmada por el rey o el señor local,
mediante la carta de comune. Las comunas así constituidas tenían el carácter de personas
morales o jurídicas, ejercían el gobierno local, y su difusión fue favorecida grandemente por
los monarcas franceses, a partir de Felipe Augusto. 84 Las villes de simple franchise son
gobernadas por el preboste del rey o del señor local, y carecen de derechos políticos, aunque
77
Hernández, Antonio María Op. cit. pág. 114.
78
Touchard, Jean “Historia de las Ideas Políticas”, Ed. Tecnos, Madrid, 1999. Pág. 142.
79
Touchard, Jean Op. cit. pág. 142.
80
Bielsa, Rafael “Principios de Régimen Municipal” Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1962. Pág. 67. En contra, sin
embargo, se expide Salvador Dana Montaño que afirma “…El municipio contemporáneo no tiene nada que hacer
respecto de aquel Municipio de los griegos ni de los romanos; es una institución que se forma después de la Edad
Media, que se forma por la convivencia...” Su disertación “Problemática General del Municipio” en Primeras
Jornadas de Derecho Municipal y Urbanismo. Necochea. Noviembre de 1980. Ed. Instituto de Derecho
Municipal y Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1982. Pág. 37.
81
Touchard, Jean Op. cit. pág. 142 y ss.
82
Tenaglia, Iván D. Op. cit. Pág. 36 y ss.
83
Antonio María Hernández (h), siguiendo a Juan Reglá Campistol, los denomina recíprocamente: municipio
rural, municipio privilegiado y municipio consular. Op. cit. Pág. 115.
84
14
poseen sus habitantes derechos civiles, concedidos por privilegios, otorgados por los
monarcas o señores locales, por su sola voluntad. Por su parte, las agglomerations de
consulat disfrutan de una autonomía municipal completa, cimentada en los vestigios del
antiguo municipio romano. Los cónsules tenían las atribuciones ejecutivas, legislativas y
judiciales, contando con un órgano deliberativo, el consejo, y un órgano consultivo, la
asamblea general de los ciudadanos. 85 Algunas ciudades evolucionaron de esta forma de
gobierno, a un sistema de fuerte personalismo, “el podestá, personaje único, especie de
comandante supremo, a menudo extraño a la ciudad, ocupaba el lugar de los cónsules.” 86
El Municipio en España
La evolución de la institución en el territorio que actualmente pertenece a España tuvo

matices diferenciados de lo ocurrido en el resto de Europa. Los visigodos, el pueblo que
irrumpió en la vieja provincia romana de Iberia, luego de la invasión de los suevos, vándalos
y alanos, que comenzaron hacia el 409, eran parte de la gran nación de los godos, procedentes
de la Península Escandinava, como los ostrogodos, que ocuparon gran parte de la actual Italia.
Se trataba de un pueblo germánico, de prolongado contacto con el poder romano antes de la
caída de Roma, llegaron a Iberia como mandatarios del Imperio, y si bien impusieron sus
costumbres, en especial la monarquía electiva, pero subsistieron en muchos lugares entre otras
instituciones, el municipio romano, mucho más que en otras provincias del viejo Imperio.
Paulatinamente se produjo la evolución hacia los concejos rústicos. 87
Una particular institución incorporaron los visigodos al gobierno local ha sido el
conventus publicum vicinorum, asamblea de los hombres libres, que se organizaba en cada
población o distrito rural, y cuya competencia era edilicia, como policía de seguridad, en la
búsqueda de siervos fugitivos, y en materia judicial en la aplicación de ciertas penas. 88 Se
trata de un evidente antecedente del municipio medieval típico de España, es decir, el concejo.
El concejo o concilium es la forma que adoptó el municipio medieval en España, y se
caracterizaba por la existencia de una asamblea de los pobladores, con funciones judiciales,
por aplicación de las disposiciones del Liber Iudiciorum, llamado impropiamente Fuero
Juzgo, que constituía la subsistencia de la antigua Asamblea Judicial germánica. Dicha
asamblea tenía facultades electivas, siendo la autoridad originaria el judex reemplazado más
tarde por el comes, designado por el rey o señor del lugar. La competencia territorial de tales
concejos comprendía la villa o ciudad, segregada del condado o territorio señorial en el que se
encontraba. Constituía así una especie de excepción a la autoridad de los feudales, vigente en
el resto del territorio. Subsistió además, en el período visigótico la curia, donde se inscribían
los testamentos, y las donaciones. 89
Más discutible, en cambio, parece haber sido la participación de los concejos en los
Concilios de Toledo, asambleas del reino visigótico que se consideran verdaderos precursores
del constitucionalismo moderno. Algunos, como Patricio Randle sostienen que en el
Concilio de 1020 estaban representadas las villas y caseríos, se reconocen los gobiernos
locales, se restauran las leyes escritas y se establecen las franquicias o fueros particulares, que
van a permitir el florecimiento urbano.90 Para otros, en cambio, los concilios de Toledo no
85
86
87
Ballesteros Beretta, Antonio “Síntesis de Historia de España” Salvat Editores S.A. Barcelona. 1950 Pág. 40-
46.
88
Bielsa, Rafael Op. cit. pág. 67-68.
89
Bielsa, Rafael Op. cit. pág. 68.
90
Randle, Patricio H. “Los Orígenes de la Ciudad Hispanoamericana y su trasplante en la Argentina” en La
Ciudad. Ed. Fades. Bs. As. 1984, pág. 162.
15
eran mucho más que reuniones religiosas, con la presencia del rey, y la asistencia sin mayores
atribuciones de los nobles y los representantes del burgo. Gabaldon Marquez, citando a La
Fuente dice que en aquellos concilios “el clero y el rey eran casi todo, poco los nobles, el
pueblo nada”.91 Con todo, parece seguro que los concejos estaban representados en aquellas
asambleas del reino visigodo, lo que habla del vigor de las autoridades locales.
Pero producida la invasión de los moros, el estado visigótico resultó arrollado y los
cristianos se redujeron a la región de Asturias, donde organizaron la resistencia y la
Reconquista. Las antiguas instituciones romanas y germánicas, corrieron la misma suerte que
el viejo reino de los visigodos. “Arrinconado en Asturias, el pueblo godo procede a
reorganizarse para emprender la Reconquista. Pero la Reconquista no fue sólo una operación
militar; fue mucho más que eso: la estructuración de una Nación. Esa estructuración va a
tener como núcleos neurálgicos a las ciudades”. 92
La restauración de los municipios en España ha sido consecuencia de la Reconquista. 93
Los reyes, al conseguir éxitos militares y ocupar villas y ciudades antes dominadas por los
moros, requerían de pobladores cristianos dispuestos a ocupar tales lugares, siempre riesgosos
por la cercana y acechante presencia del belicoso enemigo sarraceno. Para ello, los reyes
otorgaban a quienes se dispusieren a tal repoblación Cartas pueblas o Fueros especiales 94, que
contenían tanto el derecho privado aplicable a la villa, cuanto los derechos políticos de
administración y gobierno locales, y en especial la facultad de elegir a los jueces en lo civil y
criminal, con apelación al Tribunal del Rey. El ayuntamiento surge como ejercicio del
reconocimiento real de tales derechos concedidos a perpetuidad. El municipio es, entonces,
parte de una estrategia bélica y política nacional; el instrumento de un pueblo en armas. Al
mismo tiempo, constituían una limitación a las prerrogativas de la nobleza, como forma de
asegurar el predominio real y las libertades del estado llano. 95 “Las ciudades de esta época,
análogamente a las que surgirían en América por obra de los Adelantados, eran un poco obra
de la iniciativa individual, resultado del contrato de los vecinos, verdaderas micro-repúblicas,
pero institucionalizadas sabiamente. Los fueros de León sirvieron sirvieron como ordenanzas
para las ciudades; la parte general regía para toda la península. Por eso es que durante toda la
Edad Media se fortaleció la autonomía local...” 96 Los fueros constituían la base de todo el
sistema jurídico de las ciudades que los poseían, por cuanto coexistían ciudades de derecho
real, que carecían de fueros, y por lo tanto eran gobernadas por funcionarios directamente
designados por el soberano. 97
La concesión de tales libertades, obra de la corona, fue al mismo tiempo un
mecanismo destinado a debilitar el poder de los nobles feudales, a quienes se impedía adquirir
bienes inmuebles dentro de las ciudades, y construir fortalezas en ellas. Así mediante el
otorgamiento de Fueros, Privilegios y Exenciones, las villas y ciudades se van convirtiendo en
municipios. Durante toda esta etapa, las características del sistema eran la inexistencia de dos
91
Gabaldón Márquez, Joaquín “El Municipio Raíz de la República” Ed. Academia Nacional de la Historia.
Caracas. 1977 pág. 28-29.
92
Randle, Patricio H. Op. cit. pág. 162.
93
Gabaldón Márquez, Joaquín Op. cit. pág. 47 y ss.
94
Carlos Sánchez Viamonte distingue los fueros propiamente dichos, que se otorgaban a las ciudades ya
pobladas como un privilegio o conceción regia, mientras que las Cartas-pueblas tenían por objeto establecer las
condiciones con que se va a formar una población nueva. “Las Instituciones Políticas en la Historia Universal”
Ed. Bibliográfica Omeba. Bs. As. 1962. Pág. 436.
95
Gabaldón Márquez, Joaquín Op. cit. pág. 48.
96
Randle, Patricio H. Op. cit. pág. 163.
97
La importancia de los fueros para los habitantes de las ciudades se pone de manifiesto en la fórmula del
juramento con que confirmaban su sumisión al nuevo rey: “Nos que valemos tanto como vos e juntos mas que
vos, os facemos Rei si guardais nuestros fueros e libertades, o sinon, non”. Randle, Patricio H. Op. cit. pág. 163,
con cita de Adolfo Garretón “El Municipio Colonial” Bs. As. 1932.
16
municipios con idéntico régimen jurídico, la vigencia de diversos modelos o tipos
municipales; la existencia en todos los casos del Concejo Abierto, con la participación de
todos los vecinos en el gobierno municipal; una excentralización del poder, por no existir
todavía un poder fuerte y centralizado; el carácter integral de los Fueros, que contienen todo
el régimen jurídico, privado y público de la comunidad vecinal. 98 La autoridad municipal
electa por el concejo era el Alcalde (del árabe Al Qadi = el juez). En los otros reinos
españoles, como Aragón, Navarra y Cataluña, especialmente en esta última, los omes buenos
o probi homines, participaban en las Cortes del reino, mientras se desarrollaban distintas
formas municipales en territorio aragonés y navarro, algunos muy rudimentarios, y con escasa
complicación burocrática, y otros más desarrollados, con diversos funcionarios
especializados, como alcaldes, escribano, etc. 99 En realidad, la participación de los
representantes de los concejos en las Cortes del reino constituye una nota esencial del sistema
político español durante la última etapa de la edad media. Las Cortes, constituyen un
antecedente del constitucionalismo moderno. Deliberan y en gran medida limitan el poder
real, siendo obligatoria su participación para el establecimiento de tributos extraordinarios, y
servicios especiales.100
Pero a medida que avanzaba la Reconquista, y se consolidaba el poder de la
monarquía, la autonomía amplia de que gozaban las ciudades durante el primer período de la
Reconquista, fue cediendo terreno ante la injerencia real. Los municipios se transforman. El
Concejo Abierto cede terreno y aparecen las formas de gobierno cerrado, el Ayuntamiento y
el Cabildo o Consell, integrado por los regidores y demás funcionarios, con un Alcalde electo
por el propio ayuntamiento. 101 En 1348, en las Cortes de Alcalá de Henares, aparece la
figura de los corregidores, autoridades nombradas por la Corona, que ejercían una especie de
superintendencia sobre el gobierno comunal, similares a lo que más tarde fueron los
intendentes en América.102 En 1480, los Reyes Católicos extendieron la institución de los
corregidores a todas las ciudades y villas, y convirtieron gran cantidad de magistraturas antes
electivas en oficios provistos por la corona, al tiempo que los Concejos Abiertos desaparecen
de las grandes ciudades y quedan reducidos a las pequeñas poblaciones.
Durante el gobierno del emperador Carlos V -Carlos I de España- el avance sobre las
atribuciones tradicionales de las ciudades fue todavía mayor, pretendiendo extender a todas la
regia jurisdicción. Ello derivó en el enfrentamiento de las tropas de los comuneros, la llamada
Junta Santa, acaudilladas por Padilla y de la Vega, que resultan vencidos por las tropas reales,
al mando del Conde de Haro, en los campos de Villalar, en 1521. Como consecuencia de la
batalla son ajusticiados los tres jefes militares de la Junta Santa, es decir Juan de Padilla, Juan
Bravo de Segovia y Francisco Maldonado de Salamanca. 103 Con esto concluye la etapa de
esplendor del sistema comunal español, y se impone el centralismo que desembocará en el
absolutismo un siglo más tarde.
El Municipio en la América Española
La instalación del municipio americano fue una verdadera paradoja de la historia. En

efecto, mientras la derrota de los comuneros de la Junta Santa en Villalar acababa con la
98
Migallón Rubert, Juan “Manual de Derecho Local” Ed. Dilex S.L. Madrid. 1997. Pág. 60.
99
Ballesteros Beretta, Antonio Op. cit. pág. 91-92.
100
Sierra, Vicente Daniel “Historia de la Argentina” Ed. UDEL, Bs. As. 1956. T.I pág. 19. Gabaldón Márquez,
Joaquín. Op. cit. pág. 54.
101
Migallón Ruberto, Juan, Op. cit. pág. 60.
102
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I pág. 20.
103
Ballesteros Beretta, Antonio. Op. cit. pág. 247 y ss.
17
añeja tradición municipal española en el continente, la ocupación y población del nuevo
mundo exigía es establecimiento de instituciones de gobierno local en los nuevos territorios.
Así América fue el escenario de la restauración del municipio que casi simultáneamente era
aniquilado en la metrópoli. La forma jurídica de aquella curiosa revancha de la historia fue el
cabildo, nombre que, por entonces se utilizaba para denominar a las formas de gobierno local
vigentes en la península. El cabildo hispanoamericano ha sido el transplante al suelo
recientemente descubierto de la vieja institución castellana. Sin embargo, no todos los autores
comparten una visión optimista respecto de las atribuciones y funciones cumplidas por los
cabildos.104
La institución transplantada a América es, en realidad, una aplicación local del viejo
municipio castellano-leonés de la segunda época, es decir aquel en el que la asamblea de los
vecinos –concejo abierto- es suplantada por magistrados y funcionarios, y el pueblo sólo es
consultado en contadas y excepcionales circunstancias.105 La institución se hallaba en
territorio español convertida en una ruina respecto de su antiguo esplendor medioeval. Sin
embargo, “...aquí en las Indias, al fundarse alguna ciudad, el viejo y alicaído ayuntamiento
reverdece. El nuevo entorno geográfico, las distancias a la metrópoli y las nuevas
circunstancias sociales, imprimen al Cabildo una vitalidad sorprendente…” 106
Al establecerse los españoles en un territorio americano, el Adelantado que
comandaba la expedición se hallaba facultado para fundar las ciudades requeridas para
asegurar la presencia y dominio sobre el terreno de la corona, y al mismo tiempo y a medida
que se iba fundando y poblando “se fuese introduciendo y disponiendo al mismo tiempo del
gobierno político, prudente y competente que en ellos se requería” y “se creasen Cabildos y
Regidores y demás oficiales necesarios en tales repúblicas y poblaciones, los cuales todos los
años sacasen y eligiesen entre los mismos vecinos sus jueces o alcalde ordinarios... no de otra
suerte que si por el rey mismo hubiesen sido nombrados...”107
Así como en la reconquista española, el municipio fue instrumento de la recuperación
territorial e instrumento de la lucha por las libertades civiles contra la opresión de los
feudales, en América fue un adecuado instrumento al servicio de la población y dominio del
nuevo territorio conquistado y de la expansión civilizadora, y una eficaz aliado del rey contra
los abusos de los malos funcionarios de este lado del mar. 108
La institución se denominaba oficialmente “Cabildo, Justicia y Regimiento”. El
término cabildo, deriva del latín capitulum, y significa “cabeza” en el sentido de que el
ayuntamiento era la cabeza de la ciudad. Justicia, en razón de las funciones judiciales que
desempeñaban los alcaldes, y regimiento porque el cabildo regía la vida de la ciudad. 109
Los cabildos constituían el organismo fundamental del Estado indiano, y expresaban
legalmente la existencia de una ciudad, distinguiéndola netamente de las simples
agrupaciones de población. Sólo constituido el cabildo podía decirse completada la fundación
104
Una visión crítica de la importancia de los cabildos americanos puede leerse en “Los Cabildos Seculares en la
América Española” de Constantino Bayle S.J. Ed. Sapientia S.A. Madrid. 1952. En igual sentido la clásica obra
de Juan Agustín García “La Ciudad Indiana” E. Rosso. Bs. As. 1937. En contra, sosteniendo la función de los
cabildos en el nacimiento de la conciencia democrática y autonómica, Joaquín V. González y Ezequiel Ramos
Mejía. En Venezuela se reproduce la misma polémica; así mientras José Ladislao Andara se incribe en la
corriente que exalta el valor de los cabildos en el desarrollo de las democracias americanas, en tanto que
Laureano Ballenilla Lanz, en su obra “Integración y Desintegración” sostiene un criterio intermedio; citado por
Gabaldón Márquez, Joaquín. Op. cit. pág. 61 y ss.
105
Sierra, Vicenta Daniel. Op. cit. t. I Pág. 22.
106
Soto Araya, Alejandro. La Municipalidad. Ed. Jurídica de Chile. Santiago 1992. Pág. 13.
107
Gabaldón Márquez, Joaquín. Op. cit. Pág. 71.
108
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I Pág. 22. Soto Araya, Alejandro. Op. cit. Pág. 13.
109
Zuccherino, Ricardo. “Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal”. Ed. Depalma. Bs. As. 1992. T. III
Pág. 49. Tenaglia, Iván D. Op. cit. Pág. 56 y ss.
18
de una ciudad.110 Al comienzo la institución se implantó sin una adecuada reglamentación
legal, pero a mediados del Siglo XVI comenzaron a plasmarse algunas normas sancionadas en
la metrópoli, y algunas locales.
Al establecerse una población, el adelantado o gobernador que tenía a su cargo la
expedición, procedían, junto con el reparto de las tierras, a designar a los integrantes de la
primera integración del cabildo, entre los pobladores originales. Las designaciones eran de
carácter anual. Al cabo de dicho período, los integrantes salientes del cabildo tenían derecho
a designar a quienes los debían reemplazar. 111 Dicha elección se efectuaba el primer día de
cada año. No se permitía la reelección inmediata de los cesantes, ni la de parientes del
gobernador o virrey o deudores del fisco. Para ser elegible se requería ser vecino afincado,
con casa poblada en la ciudad, y no ejercer los oficios viles, entre los que se encontraba el
comercio minorista.112 El procedimiento carecía de carácter democrático y popular, y
constituía a su acentuado matiz oligárquico, que lo caracterizó especialmente a partir del Siglo
XVII y especialmente en el Siglo XVIII. 113
El cabildo era un organismo colegiado, y sus miembros recibían genéricamente la
denominación de regidores. Su número era variable conforme a la importancia de la ciudad.
Generalmente lo integraban entre seis y doce miembros, habiéndose registrado casos, como el
de Méjico en que hubo dieciocho o más regidores.114 El virrey, o en su caso el gobernador
presidían sus deliberaciones, y en su defecto lo hacían los alcaldes por su orden.
Integraban el cabildo los siguientes funcionarios, que recibían genéricamente el
nombre de regidores:115
Alcaldes: había dos el de “Primer Voto”, que reemplazaba al gobernador en la
presidencia del cabildo, y ejercía la magistratura judicial en materia civil y criminal, en
primera instancia, con apelación ante la Audiencia. Era asimismo gobernador provisorio en
caso de vacancia. Y el de “Segundo Voto” que desempeñaba funciones judiciales, intervenía
en la apertura de testamentos y protocolizaciones, y en asuntos de menores e incapaces. 116
Alférez Real: Su nombre proviene del árabe Al Feriz, el jinete o el caballero. Era
preferido jerárquicamente a todos los regidores dentro y fuera del cabildo. Portaba el
estandarte real en las festividades civiles y religiosas. Gozaba de un salario duplicado al de
los demás regidores. Sustituía a los alcaldes ordinarios con prelación al resto de los regidores.
Tenía voz y voto en el cabildo. 117
110
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T I Pág. 120. Zorraquín Becú, Ricardo. Historia del Derecho Argentino. Ed.
Abeledo Perrot. Bs. As. 1978. T. I Pág. 155.
111
Greca, Alcides “Derecho y Ciencia de la Administración Municipal” Ed. Imprenta de la Universidad. Santa
Fe 1937. Pág. 75.
112
Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 77.
113
Soto Araya, Alejandro. Op. cit. Pág. 13.
114
Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 77 quien cita una opinión de Ravignani en el sentido de que dicho número podía
llegar a veinticuatro regidores. Sin embargo, en el actual territorio argentino, los cabildos tenían normalmente
hasta seis regidores. El de Buenos Aires, en 1810, en vísperas de la revolución estaba integrado por diez
miembros: los dos alcaldes y ocho regidores, de los cuales cinco eran criollos y cinco europeos. Conf. Sierra,
Vicente Daniel. Op. cit. T. IV Pág. 509.
115
“La función de los regidores se desprende de su título: regir, administrar la ciudad y cuidar de sus bienes, de
su policía, del urbanismo, de los abastos, de las licencias de mercaderes y oficios, del reconocimiento de cargos
desde el de gobernador y obispo hasta el de pregonero y verdugo. Entraba en sus funciones velar por la salud y
la instrucción públicas, es decir cuanto constituía el haber temporal y espiritual de la ciudad. Por Regimiento se
entendía su personificación ante el rey y ante los vecinos. Al principio predominó cierta tendencia real a
reservarse los Regimientos para otorgarlos como mercedes perpetuas...” Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I Pág.
123.
116
Greca, Alcides, Op. cit. Pág. 83.
117
Soto Araya, Alejandro. Op. cit. pág. 15. Zorraquín Becú señala que fue un oficio vendible, pero no
habiéndolo, el cabildo designaba como tal a uno de sus miembros. Op. cit. pág. 157.
19
Alguacil Mayor: Proviene del árabe Al Uazir, el lugarteniente. Era el ejecutor de las
decisiones judiciales, cuidaba de las cárceles y detenidos y perseguía a los transgresores y el
juego ilegal. Fue un oficio vendible.
Fiel Ejecutor o Fedejecutor: Tenía a su cargo el contraste de pesas y medidas.
Procuraba que la ciudad estuviese bien abastecida y controlaba la observancia de los precios y
tarifas. En ocasiones fijaba también los precios de los productos. Establecían los sitios
destinados a basurales públicos. 118 Otros regidores oficiaban como defensores de pobres y de
menores.119
Oficios Extracapitulares: Fuera de los miembros integrantes del cabildo, se
designaban también otros oficios, como los procuradores, que representaban al cabildo en
juicios o contratos, pudiendo realizar peticiones ante los tribunales inclusive en contra de lo
resuelto por los cabildos120; el mayordomo de la ciudad o más tarde llamado tesorero de
propios, que administraba los bienes comunales; los Alcaldes de la Santa Hermandad:
designados para administrar justicia y ejercer funciones de policía de seguridad en la
campaña. También se los llamaba Prebostes de Hermandad, cuyas funciones son asimilables
a las que hoy poseen los comisarios de policía. 121 Existían también los alcaldes de la ciudad,
con funciones de policía urbana y los alcaldes de aguas, que administraban las acequias en las
ciudades mediterráneas.122 Los escribanos, con funciones de llevar los libros de actas de las
sesiones guardando el secreto de lo dicho en las mismas.123 El Depositario General,
encargado de custodiar los bienes en litigio. 124
Las funciones del Cabildo eran amplias y variadas. Designaba Corregidor en la

provincia en el caso de vacancia del gobernador. Levantaba tropas municipales y formaba
depósitos militares con los recursos de la región; designaba jefes a los que entregaba las
tropas de la ciudad; organizaba la justicia civil y criminal de primera instancia, dejando a
salvo los privilegios de la Corona; convocaba a los vecinos a Cabildo Abierto para tratar
asuntos de extraordinaria importancia, un cambio de gobierno o la realización de obras
públicas que exigieran una especial contribución al vecindario; reglamentaba el trabajo de
negros, esclavos e indios dados en encomienda; proveía lo necesario al embellecimiento y
aseo de la ciudad, trazado de calles, edificación, cercos y veredas; administraba hospitales y
cárceles municipales; organizaba espectáculos públicos y festividades religiosas;
reglamentaba el comercio minorista; proveía al abastecimiento de la ciudad; colaboraba en la
represión de los delitos y faltas; ejercía el patronato de menores; adoptaba disposiciones sobre
los gremios, comercios, vigilancia nocturna, cuidado de bienes municipales; enseñanza
primaria, asistencia a los pobres y la explotación de la hacienda salvaje. 125
Una cuestión debatida es la relativa a la jurisdicción territorial que correspondía a los
cabildos. Así Greca sostiene que comprendía la ciudad y su zona de influencia, llamada alfoz
y que comprendía la amplia zona rural circundante hasta la jurisdicción de otro cabildo. 126
118
119
Rosa, José María. Historia Argentina. Ed. Oriente. Bs. As. 1974. T. I. Pág. 246.
120
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I Pág. 124 y ss.
121
Greca, Alcides, Op. cit. Pág. 83 y ss.
122
Zorraquín Becú, Ricardo. Op. cit. T. I Pág. 158.
123
124
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I Pág. 125.
125
Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 85 y ss.
126
Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 81, con cita de A. Garretón “La Municipalidad Colonial” quien señala:
“...Además de la planta urbana, el Concejo de Buenos Aires cuidaba de los términos de la ciudad y de implantar
las instituciones nacionales en tierras inmensas. Lindaba por el norte con las jurisdicciones de Santa Fe y
Córdoba y se extendía por el sur hasta el Estrecho de Magallanes, correspondiéndole jurisdicción sobre el
20
Soto Araya, por su parte, sostiene que la competencia territorial abarcaba “...la ciudad a la que
pertenecía y los términos; es decir, toda una amplia zona, rural o no, que caía bajo la
jurisdicción de la ciudad...”127 Rosa, a su turno, sostiene que las funciones de gobierno
provincial sólo las ejercía el cabildo en casos de ausencia o vacancia del gobernador,
constituyéndose así en Cabildo-Gobernador.128 Para otros autores, como Vicente Fidel
López, “...el Cabildo o Ayuntamiento gobernaba el distrito poblado y sus suburbios...”129
Antonio M. Hernández (h) señala que “...La jurisdicción del cabildo abarcaba las zonas
urbana (ejido) y rural (alfoz), esta última dividida en partidos y a cargo de los alcaldes de
hermandad, con funciones de policía de seguridad, designados por el cabildo...”130 El término
ejido, del latín exitus, salida en su primera acepción significa “campo común de todos los
vecinos de un pueblo, lindante con él, que no se labra, y donde suelen reunirse los ganados o
establecerse las eras”, porque este campo se encontraba “a la salida” del pueblo. 131 En
nuestro país se emplea como sinónimo de “término municipal”, lo que, sin embargo, parece
contradictorio con la etimología de la palabra. 132 Las tierras del ejido permanecían baldías.133
Por su parte Alfoz deriva del árabe Al-hawz, el distrito, y significa “arrabal, término o pago de
algún distrito o que depende de él” o bien “distrito con diferentes pueblos, que forman una
jurisdicción sola.” También pueden usarse los términos antiguos de alhoz o foz.134
Océano Pacífico. En la Banda Oriental del Plata, llegaba el alfoz del ayutamiento de Buenos Aires hasta Rio
Grande, siendo territorios propios los que hoy forman la República del Uruguay y la Provincia de Entre Ríos,
que fueron poblados por vecinos de la ciudad...”
127
Soto Araya, Alejandro. Op. cit. Pág. 14. Este autor señala que “...El primer cabildo en Chile fue organizado
en 1541 por Pedro de Valdivia, y correspondió a la ciudad de Santiago, cuyos términos iban desde el Río Choapa
al Río Maule. Otras ciudades chilenas con cabildos, más o menos permanentes fueron La Serena, cuyos
términos iban desde el río Copiapó al Choapa; y Concepción, cuyos términos comenzaban en el río Maule y
terminaban en la península Lavapié. En general, dada la situación de guerra permanente, las ciudades chilenas
no tuvieron cabildos. A los ya nombrados deben agregarse las ciudades trasandinas de Mendoza, San Juan y El
Tucumán...” Op. cit. Pág. 14.
128
Rosa, José María. Op. cit. T. I Pág. 251.
129
López, Vicente Fidel “Historia de la República Argentina” Ed. G. Kraft. Bs. As. 1913. Tomo 1. Pág. XX.
130
“Perspectiva Histórica del Municipio” en “El Municipio” Obra colectiva. Ed. Ciudad Argentina. Bs. As.
1996. Pág. 56. En igual sentido, Tenaglia, Iván D. Op.cit.Pág. 64.
131
María Moliner señala que ejido es el participio de exir, verbo antiguo, derivado del latín exire o sea salir, a su
vez de ire o sea ir. “Diccionario de Uso del Español” Ed. Gredos. Madrid. 1997, Pág. 1061.
132
En realidad, el ejido se hallaba legislado en las Ordenanzas de población de 1573 en la acepción tradicional
de tierras comunes que no se labran y se destinan a la reunión de los ganados. Además, se ordenaba la
demarcación de dehezas para los bueyes de labor, para los caballos y para el ganado de la carnicería. Sin
embargo, Garay omitió hacerlo en Buenos Aires, repartiendo tierras de labor inmediatamente a continuación del
ejido. Mariluz Urquijo, José M. “El Régimen de la Tierra en el Derecho Indiano” Ed. Perrot. Bs. As. 1978. Pág.
64.
133
“Las tierras del ejido no podían ser vendidas sin autorización superior pero los cabildos buscaron el modo de
extraerles un provecho, especialmente durante el siglo XVIII, cuando se da la triple conjunción de valorización
de las tierras, de crecientes erogaciones a cargo del Cabildo ocasionadas por nuevas necesidades urbanísticas y
del consenso general que rechaza la propiedad colectiva y exalta la individual. Para soslayar la inalienabilidad
del ejido, el Cabildo de Buenos Aires empezó hacia 1724 a repartir sus tierras ‘por vía de depósito’, lo que no
fue objetado por el Gobernador, quien prefería esa solución a que las tierras del ejido permanecieran baldías...”
Mariluz Urquijo, José M. Op. cit. Pág. 65.
134
Iván D. Tenaglia, con cita de J.M. Sáenz Valiente, refiere que la jurisdicción del Cabildo de Buenos Aires
comprendía las poblaciones de Chascomús, Ranchos, Monte, Lobos, Guardia de Areco y Salto, y sobre los
últimos años de su existencia, se extendía al núcleo urbano de la ciudad, sus bandas norte y sur y los partidos de
Palermo, Barracas, San José de Flores, Costa de San Isidro, Las Conchas (hoy San Fernando), los Quilmes,
Santa María, Magdalena, Matanza, San Vicente, Cañada de Morón, Arrecifes, Pergamino, Baradero, San Pedro,
San Nicolás de los Arroyos, Chascomús, Ranchos, Guardia del Monte, San Salvador de los Lobos, Guardia del
Salto y Areco Arriba, contando en consecuencia con veintitrés alcaldes de la hermandad. Por su parte, el
Cabildo Sufragáneo de Luján ejercía jurisdicción sobre los Partidos de Pilar, Cañada de la Cruz y San Antonio
de Areco, además de la villa de Luján naturalmente. Op. cit. Pág. 66 y ss.
21
Fueron frecuentes los conflictos entre los gobernadores militares y los cabildos, en
especial por la continua tendencia de los jefes militares a entrometerse en la designación de
los oficios capitulares, desplazando el derecho de los vecinos a su nombramiento, así como la
pretensión de los gobernadores de nombrar Tenientes de Gobernador para los reemplazos de
aquellos jefes militares, atribución reclamada frecuentemente por los cabildos como propia,
en cabeza de los alcaldes ordinarios. 135 El cabildo, no obstante su condición oligárquica,
representaba el sentimiento autonómico de las ciudades, herencia de la vieja tradición
castellana, contra las pretensiones centralistas de los funcionarios de la burocracia del reino.
Hacia el Siglo XVII y francamente en el Siglo XVIII se fue generalizando la práctica
de subastar los oficios capitulares. Esta costumbre se originó en la pretensión de escalar en la
escala social, por parte de personas enriquecidas pero carentes de antecedentes familiares
prestigiosos, pero se extendió como forma de allegar recursos a las haciendas públicas. 136
Ello contribuyó no poco al desprestigio de la institución, especialmente a comienzos del Siglo
XIX.
Otra medida política, adoptada desde la metrópoli, afectó singularmente la importancia
y el poder de los cabildos: la Real Ordenanza para el establecimiento é instrucción de
Intendentes de Exército y Provincia en el Virreinato de Buenos Aires, conocida generalmente
como la “Ordenanza de Intendentes”, dispuesta por Carlos III el 28 de enero de 1782, es decir
poco tiempo después de crear el virreinato del Río de la Plata. Esta ordenanza, y su
modificatoria, las Declaraciones de agosto 5 de 1783, entraron conjuntamente en vigencia a
fines de 1783. La ordenanza establecía las nuevas divisiones del territorio, creando una
Superintendencia general de Ejército y Provincia de Buenos Aires, unificándose desde 1788 el
cargo de virrey con el de superintendente; además establecía intendencias en Asunción,
Córdoba del Tucumán, Salta del Tucumán, Charcas o Chuquisaca, cuyo intendente era a la
vez Presidente de la Audiencia, Potosí, Cochabamba y La Paz. Creaba asimismo cuatro
gobiernos político-militares en Montevideo, Misiones, Moxos y Chiquitos. El nuevo sistema,
de inspiración francesa como la casa reinante de los borbones, implantaba una rígida
centralización que condujo a la dependencia de los cabildos, los que debían darle cuenta a los
intendentes de todo cuanto resolvieran para que éste lo aprobara, sin cuyo requisito no entraba
en vigor. En ejercicio de sus atribuciones, los intendentes legislaron ampliamente en materia
fiscal, edilicia, comercial, de fomento, mediante bandos, instrucciones y reglamentos. 137 Una
evolución similar se impuso en el resto de los reinos de ultramar, constituyendo la aplicación
de las orientaciones del despotismo ilustrado, por entonces vigentes.
Peculiar importancia ha tenido para la historia americana el instituto del Cabildo
Abierto. Constituyeron una reminiscencia de las viejas asambleas populares del primitivo
municipio hispano-romano, y directas herederas del Conventus Publicus Vicinorum de los
visigodos. El cabildo abierto constituyó una verdadera expresión democrática, en el sentido
moderno, dentro de una institución indisimulablemente oligárquica. No existió una
legislación que los reglara. En el territorio actualmente argentino, fueron muy frecuentes en
135
Joaquín Gabaldón Márquez cita el enfrentamiento entre el cabildo de Santa Ana del Coro y el Gobernador de
Venezuela, por la pretensión de éste apoyado por la audiencia de Santo Domingo, de designar un Teniente del
Gobernador Ambrosio Alfinger, en detrimento del derecho de los alcaldes ordinarios de gobernar hasta la
provisión, por parte del rey de un nuevo gobernador militar. Op. cit. Pág. 73 y ss.
136
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I Pág. 121.
137
Zorraquín Becú, Ricardo. Op. cit. T. I Pág. 136 y ss. “Según las reglas que lo permitían, el Cabildo abierto
era una asamblea de los vecinos afincados que constituían el municipio, convocados a conocer sobre algún
incidente imprevisto de los interes communes. .. en los poquísimos casos en que se había practicado, desde el
comienzo de la colonización española hasta mediados del siglo XVIII, había sido sólo para asuntos puramente
municipals, y nuca para aquellos que hubieran podido tener conexión alguna con las relaciones generals del
gobierno…” López, Vicente Fidel “Hisoria de la República Argentina” Ed. G. Kraft. Bs. As. 1913 T. II Pág. 11.
22
el Tucumán, por las continuas alternativas de las guerras contra los indios. En Buenos Aires,
en cambio, las más de las veces se trataron asuntos de naturaleza económica.138 A estas
reuniones tenían derecho a concurrir los vecinos padres de familia, con casa poblada en la
ciudad. Estaban excluidos los hijos de familia, los extranjeros y los que se dedicaban a
oficios viles. Desde luego no participaban las mujeres.
En nuestra historia resultaron de especial importancia los cabildos abiertos realizados
el 14 de agosto de 1806, celebrado dos días después de la reconquista de Buenos Aires, luego
de la primera invasión inglesa, en el cual se pidió la renuncia del virrey Sobre Monte y se lo
reemplazó por Santiago de Liniers139; más tarde, y frente a la amenaza de una nueva invasión
se realizaron dos cabildos abiertos: el 23 de enero y el 6 de febrero de 1807. Desde luego el
más famoso de todos fue el del 22 de mayo de 1810, que diera inicio al proceso
revolucionario.140 En Chile se destaca el realizado en septiembre de 1810, donde se resolviera
adoptar la misma conducta que otras ciudades americanas, constituyendo una junta de
gobierno provisorio en reemplazo del rey encarcelado.141
Destacada fue la actuación del cabildo en los años primeros de la revolución
emancipadora, ya que, depuesto el resto de las autoridades, no tardaron en constituirse en
únicos representantes de las ciudades, eligiendo diputados en representación de los pueblos142
y trocándose al poco tiempo en el origen de las legislaturas provinciales. En este sentido,
puede afirmarse que los cabildos han sido, al mismo tiempo el antecedente de los municipios
como de las provincias argentinas.
La supresión de los cabildos se debió a una decisión política carente de sentido de la
realidad y sustentada en convicciones librescas. En efecto, caído el gobierno central
encabezado por el Director Supremo Rondeau, la Provincia de Buenos Aires durante el
gobierno del Gral. Martín Rodríguez, siendo su Ministro de Gobierno Bernardino Rivadavia,
dicta la famosa ley del 24 de diciembre de 1821, que lleva el número 124 del Registro Oficial
mediante la cual, por su artículo primero se suprimen los cabildos “...hasta que la
representación crea oportuno establecer la Ley General de las Municipalidades...” 143
La supresión de los cabildos dispuesta por la ley rivadaviana de 1821 sólo comprendía
a los existentes en el territorio de la provincia de Buenos Aires, es decir los de Buenos Aires y
Luján. Sin embargo, su influencia fue grande en el interior, dado que una tras otra las
provincias fueron disponiendo la derogación de sus respectivos cabildos, de manera que en
1837 se derogó el de San Salvador de Jujuy, y hacia 1853, cuando se pone en vigencia la
Constitución Nacional de aquel año, sólo quedaba en el actual territorio patrio en funciones el
cabildo de Orán, en Salta.
138
Sierra, Vicente Daniel. Op. cit. T. I. Pág. 126.
139
“No cabe duda de que este grave suceso vino a modificar por su base la antigua práctics de los Cabildos
abiertos a toque de campana, y de que se le sustituyó por una asamblea popular que hacía, o que podía hacer a su
antojo, el gobierno directo de los intereses públicos, y cambiar el orden de las autoridades constituídas por el
empuje del número y por la fuerza de las armas. El Cabildo abierto dejó de ser pues el común municipal que las
leyes vigentes autorizaban para mayor consejo; y convirtiéndose en una entidad tumultuaria, vino a ser como una
oficina en que el pueblo hacía oir, registrar y cumplir sus mandatos soberanos…” López, Vicente Fidel. Op. Cit.
T. II Pág. 13.
140
Zorraquín Becú, Ricardo. Op. cit. T I. Pág. 161.
141
142
143
Bielsa, Rafael. Op. cit. Pág. 88. Allí el autor en nota trae la curiosa afirmación de que no sería Rivadavia el
autor de la derogación de los cabildos de Buenos Aires, que atribuye a Heras. No compartimos en absoluto
semejante afirmación, que contradice la opinión general y concordante de los historiadores y especialistas en
derecho.
23
El juicio de la historia es, en general, muy duro con la decisión de anular los cabildos
sin reemplazarlos por otra institución municipal. 144 El odio por la tradición española, y la
formación libresca de Rivadavia parecen ser la inspiración de tan poco feliz medida, que
sustituyó las instituciones municipales tradicionales, por la autoridad de los jefes de policía
establecidos en cada pago o parroquia rural, dejando a los pueblos sin gobierno propio. Las
funciones judiciales, por su parte, fueron atribuidas a cinco jueces letrados, dos con asiento en
la ciudad, y tres itinerantes en la campaña. Atento a la distancia y la gran cantidad de
poblados que éstos debían atender, eran asistidos en cada parroquia rural por un juez de paz,
lego, que tenía funciones de auxiliar de la justicia, y conforme el texto del artículo noveno de
la ley hasta que se dictaren los códigos respectivos debían “juzgar en todas las demandas que
las leyes y práctica vigente declara verbales, arbitrar en las diferencias, y en la Campaña
reunirán las de los Alcaldes de Hermandad que quedan suprimidos...” Este es el origen de la
añeja institución de los jueces de paz, hoy letrados, en cada cabecera de partido.
Más allá de la desafortunada técnica legislativa por la cual se derogaba la institución
del cabildo sin reemplazarla por otra, y sólo anunciando que se lo haría oportunamente, la
institución no obstante su antigüedad, podía todavía, con las reformas necesarias, continuar
siendo útil al país. 145 El cabildo debía ser democratizado y renovado, no derogado como se
hizo por imprudencia o por odio. 146
Los Cabildos y el Municipio Actual
Uno de los temas debatidos en la historia del municipio es si la institución actual

reconoce como antecedente el sistema de los cabildos, o si por el contrario, no existe
continuidad histórica alguna, y estamos en presencia de una institución enteramente nueva.
Se inscriben en la primera de las posturas Rafael Bielsa 147, Tomás D. Bernard148, José
R. Dromi149, la IX Conferencia Nacional de Abogados, San Francisco, Córdoba, 1979, pero
también Juan B. Alberdi, Domingo F. Sarmiento, Ramos Mejía y Bas, además de los más
modernos como Héctor C. Massolo, Ricardo Zuccherino, Segundo V. Linares Quintana y
Juan Lazarte.150
Sostiene por el contrario, la segunda tesis Alcides Greca, que señala “...Podemos dejar
establecido que el régimen municipal que, con algunas ligeras variantes, rige actualmente en
todo el territorio, muy poco le debe al viejo cabildo colonial. Nuestro régimen, propiciado
por los hombres que llevaron a cabo la organización institucional del país, tiene su origen en
las ideas liberales del siglo XIX, hijas de la revolución francesa y de las instituciones
144
Zavalía, Clodomiro. “Tratado de Derecho Municipal” Ed. Guillermo Kraft. Bs. As. 1941. Pág. 46 y ss.
145
Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 93. Zuccherino, Ricardo. Op. cit. T. III Pág. 52. Comparten la opinión crítica
Rafael Bielsa, Juan B. Alberdi, E. Ramos Mejía, Tomás Diego Bernard, etc.
146
Vicente Fidel López, evidente partidario de Rivadavia, critica sin embargo esta medida señalando “...Con
mejor doctrina, y con más sentido práctico, la institución podía haber revivido y producido preciosos servicios si
en vez de suprimirla se le hubiesen introducido los elementos fundamentales del régimen municipal inglés o
norteamericano, descentralizándola y vertebrándola con el gobierno vecinal, de manera que quedasen rotas las
prácticas anteriores, y que la tiránica policía de Estado hubiese sido un departamento municipal, de modo que
jamás pudiese intervenir en la vida y en común de los habitantes...” Op. cit. T. IX Pág. 121.
147
En su obra “Principios de Régimen Municipal” Ed. de 1930, aunque en posteriores ediciones de la misma
obra relativizó su postura afirmando que “Algunos municipios argentinos nacieron de los antiguos cabildos
coloniales (transplantados de la madre patria), pero ellos no son los continuadores de aquellas instituciones...”
Ed. 1962, Pág. 83 y ss.
148
Bernard, Tomás Diego “Régimen Municipal Argentino”. Ed. Depalma, Bs. As. 1976. Pág. 13 y ss.
149
“...en el cabildo se encuentra la raíz histórica del gobierno local desde la época de la colonia...” Federalismo y
Municipio. Ed. Ciudad Argentina. Mendoza. 1983. Pág. 138.
150
Conf. Tenaglia, Iván Darío. Op. cit. PÁG. 105.
24
democráticas, en plena experimentación entonces en los Estados Unidos de Norte América.
La supresión de los cabildos bajo el gobierno de Martín Rodríguez, y la carencia de toda
forma de gobierno municipal por un espacio de tres décadas, desconectó por completo la
institución colonial de las nuevas corporaciones municipales que surgieron a raíz de la
implantación de formas constitucionales definitivas... No hay continuidad entre el gobierno
municipal de la Colonia y el de la época constitucional. La generación que vio practicar el
primero había desaparecido cuando se implantó el nuevo régimen local, estaba informada por
otros principios y había empezado a experimentar los postulados de la democracia...”151
Pese a la florida prosa y evidente autoridad de la opinión de Greca, no compartimos
este criterio y suscribimos la tesis de que, los cabildos son el antecedente directo del régimen
municipal vigente en la Argentina. En primer lugar, es falsa la premisa histórica. No han
transcurrido tres décadas sin forma alguna de gobierno municipal. Ello sólo es válido para la
Provincia de Buenos Aires, pero las demás provincias fueron derogando sus cabildos
sucesivamente, persistiendo mientras tanto, durante varios años, la institución en vigencia.
Prueba de ello son el Régimen de Administración de Córdoba, del 30 de enero de 1821, bajo
el gobierno de Bustos, y el Reglamento Constitucional de Catamarca, del 11 de julio de 1823,
así como el Estatuto Jujeño, del 4 de febrero de 1839, entre otras normas.152 Es que los
cabildos continuaron funcionando, con sus vicios y defectos, en varias provincias, y por lo
tanto no es cierto que no quedara memoria de ellos, ni que los años transcurridos fueran
suficientes para aniquilar la experiencia y los testigos de su acción, cuando llegó el momento
de establecer los municipios previstos en la Constitución de 1853. 153 Así como Vélez
Sarsfield redactó un código de Derecho Civil enteramente nuevo, pero desde luego apoyado
en toda la tradición del derecho romano occidental, y en los aportes de los juristas que le
antecedieron, y la práctica multisecular del derecho en España y en América, del mismo modo
al legislarse para las nuevas municipalidades, la memoria colectiva de la tradición de tres
siglos del cabildo americano fue innegablemente la base de las nuevas normas. En materia de
instituciones políticas, la tradición y la memoria histórica son la fuente privilegiada de las
normas jurídicas. Desde luego, no puede soslayarse la innegable influencia de los cabildos
abiertos en los acontecimientos revolucionarios originados a partir de 1810, y su evidente
connotación de representación genuina de los pueblos, origen de todo gobierno comunal sano
y legítimo. Lo mismo debe decirse de la influencia del pensamiento de Alberdi en la etapa
constitucional, expuesto en sus “Elementos de Derecho Público Provincial Argentino”,
modelo para la Constitución Provincial de Mendoza, y de otras muchas provincias argentinas,
y es claro que para el tucumano las municipalidades y cabildos que proponía restaurar, eran
herencia de la etapa hispana. 154
Por otra parte, en varias provincias argentinas, aun después de la vigencia de la
Constitución de 1853, la institución municipal mantuvo su antigua denominación de
151
Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 92 y ss. Otros autores que se inscriben en la misma opinión son Aristóbulo del
Valle, Juan Agustín García, Salvador Dana Montaño y Montes de Oca. Conf. Tenaglia, Iván Darío. Op. cit. Pág.
105.
152
Conf. Zuccerino, Ricardo. Op. cit. T. III. Pág. 52 y ss.
153
Antonio M. Hernández (h) cita a Dana Montaño y refiere que los cabildos fueron derogados en la Prov. de
Tucumán por ley del 29 de marzo de 1824; en la de Córdoba, por decreto del 31 de diciembre de 1824; en
Corrientes, por el art. 9 de la Constitución de 1824; en Salta por ley del 9 de febrero de 1825, no así en Jujuy,
que dependía de ella; en Santiago del Estero por ley del 31 de octubre de 1832; y en Santa Fé, por ley del 13 de
octubre de 1833. Además, citando a Carlos R. Melo, señala que continuó funcionando hasta la sanción de la
Constitución de 1853 el cabildo de la ciudad de Orán, en Salta. Op. cit. Pág.132.
154
Alberdi, Juan Bautista. Derecho Público Provincial Argentino. Ed. La Cultura Argentina. Bs. As. 1917. Pág.
120. Tenaglia, Iván Darío. Op. cit. Pág. 156. Seghesso de López, María Cristina. “El Municipalismo de
Alberdi” en Derecho Público Provincial y Municipal. Instituto Arentino de Estudios Constitucionales y Políticos.
Ed. La Ley. Bs. As. 2003. T. I Pág. 304.
25
“Cabildo”, prueba más que elocuente de la continuidad entre ambas etapas. En efecto, tal
como lo señala el Dr. Guillermo Entrala en un reciente y enjundioso trabajo “...Cabe señalar
que la Constitución de Catamarca, sancionada por la Convención Constituyente del 08-05-
1855, aprobada por Ley Nacional Nº 40 del 29-08-1855, establecía en su art. 77: “Los
municipios o cabildos son restablecidos...”, la Constitución de Córdoba, sancionada por la
Convención Constituyente del 16-08-1855, aprobada por Ley Nacional Nº 46 del 19-09-1855,
establecía en su art. 72: “Quedan restablecidos las Municipalidades o Cabildos...”, la
Constitución de La Rioja, sancionada por la Convención Constituyente del 23-03-1855,
aprobada por Ley Nacional Nº 37 del 27-08-1855, establecía en su art. 53: “Los Cabildos son
restablecidos. En cada Capital de Departamento se instalará un Cabildo...”, la Constitución de
Mendoza, sancionada por la Convención Constituyente del 14-12-1854, aprobada por Ley
Nacional Nº 36 del 22-08-1855, establecía en su art. 57: “Las Municipalidades o Cabildos son
restablecidos. En cada cabeza de Departamento se instalará un Municipio...”, la Constitución
de Corrientes, sancionada por la Convención Constituyente del 12-10-1855, aprobada por Ley
Nacional de fecha 25-09-1856, establecía en su art. 61: "Se reestablece las Municipalidades o
Cabildos...".155
En los debates acerca del régimen municipal en la Convención Constituyente de la
Provincia de Buenos Aires de 1870-1873, los argumentos del diputado Guido, entre otros,
buscaron antecedentes en el Cabildo de Buenos Aires que “ordenadamente había gobernado
toda la ciudad”.156
Este enlace histórico es mucho más evidente y claro en el resto de las naciones
hispanoamericanas. En Chile, por ejemplo, el tránsito histórico entre los cabildos y las
municipalidades que le sucedieron no presenta solución de continuidad, legislándose para los
cabildos en la Constitución Política de 1822, en el Reglamento Orgánico de 1823, en las
“Leyes Federales” de 1826 y 1827, en la Constitución de 1828, y recién se cambia la
denominación por el de “municipalidades” en la Constitución de 1833, pero manteniéndose la
designación de Alcalde y Regidores. La denominación de Alcalde para el jefe de gobierno
municipal se mantiene hasta la fecha. 157 En muchos países del continente se mantiene hasta
ahora la designación de Alcalde y Regidores, v.g. en Perú158, Colombia159, Bolivia y en
general la mayoría de los países centroamericanos 160, lo que claramente manifiesta la
continuidad histórica entre los cabildos y el nuevo régimen municipal republicano.
La evolución en el Derecho Público Argentino. Los Pagos
155
Entrala, Guillermo. “Régimen Municipal de la Provincia de San Luis” (Inédito), estudia el autor en particular
el art. 58 de la Constitución de San Luis del 18 de abril de 1855, citando como fuente de todos estos textos
constitucionales provinciales el “Registro Oficial de la República Argentina, que comprende los documentos
espedidos desde 1810 hasta 1873, Tomo Tercero: 1852 á 1856, Publicación Oficial, Buenos Aires, Imprenta de
La República, 1882.” En el mismo sentido Segheso de López Aragón, María Cristina. “Historia del Derecho
Público Mendocino” Ed, Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos. Mendoza 1991. Pág. 98 y
99. La denominación de cabildos desaparece del derecho público mendocino con la reforma constitucional de
1894. También concuerda Tenaglia, Iván D. Op. Cit. Pág. 186.
156
Pérez Ghilhou, Dardo “Liberales, Radicales y Conservadores. Convención Constituyente de Buenos Aires.
1970-1873” Ed. Plus Ultra. Bs. As. 1997. Pág. 117-118.
157
Soto Araya, Alejandro. Op. cit. Pág. 19 y ss.
158
Ley 23.853, art. 16. Conf. Alfaro Limaya, Javier. “Manual de Gestión Municipal” Ed. Fecat. Lima. 1997.
Pág. 479.
159
Combatt, Gustavo “La Participación en el Municipio Contemporáneo”, en El Municipio, Obra Colectiva, Ed.
Ciudad Argentina. Bs. As. 1996. Pág. 186.
160
Albi, Fernando. “Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico” Ed. Aguilar. Madrid. 1955. Pág. 285.
26
Con la desaparición de los cabildos en la mayor parte del actual territorio argentino, se
produjo un vació en cuanto a la existencia de un organismo propiamente investido de las
atribuciones correspondientes al municipio. Sin embargo, esa falta de una autoridad
específica fue de hecho llenado mediante la vigencia de un sistema informal de autoridades
locales que se asentaban en cada una de las parroquias de la campaña. En efecto, cada
parroquia daba lugar a un “pago”161 o distrito escasamente poblado, antecedente de los
partidos provinciales. En cada pago se asentaba un comisario de policía, o comandante
militar al mando de algunos efectivos, un juez de paz, fruto de la conocida ley del 24 de
diciembre de 1821 que derogó los cabildos, y naturalmente el cura párroco, que tenía a su
cargo el registro de los nacimientos, defunciones y matrimonios.
Resulta controvertido, sin embargo, cual de las autoridades del pago ejercía la
verdadera jefatura local. El testimonio de la época, transmitido por Vicente Fidel López,
señala que “quedó imperando un departamento de policía que por su carácter más militar que
civil, era poco compatible con los fundamentos del gobierno libre, liberal y
representativo...”162 Sin embargo, parece razonable especular que ello era variable, en cada
caso, dependiendo de las diferentes situaciones particulares, personalidad de los funcionarios,
y la fuerza efectiva que cada uno de ellos poseía. 163
Este sistema no era realmente un gobierno municipal, sino apenas un método de
transición, que permitió establecer algún tipo de autoridad local, hasta el momento en que se
restableció el régimen municipal.
Después de la batalla de Caseros, el Director Provisorio de la Confederación
Argentina, General Justo José de Urquiza dictó un decreto de fecha 2 de septiembre de 1852,
a fin de organizar la Municipalidad de Buenos Aires, que estableció un sistema de elección
directa para sus miembros, excepto el Presidente de la Municipalidad, el que sería designado
161
Pago, del latín pagus, pueblecito o aldea, y por extensión lugar, pueblo o región. Tiene la misma raíz latina
que la palabra país, que se aplica a un territorio o región.
162
López, Vicente Fidel. Op. cit. Pág. 121. En igual sentido, se expide Adolfo Korn Villafañe. “En el período
que corre entre la supresión de los cabildos y el restablecimiento del régimen municipal por imperio del art. 5 de
la Constitución de 1853, las provincias argentinas atendieron a las necesidades del gobierno local en las ciudades
residencias de los gobernadores por medio de un jefe de policía, calcado sobre el modelo centralizado de los
prefectos franceses del tiempo del imperio napoleónico, y en los distritos rurales por medio de los comandantes
militares, a cuyas órdenes estaban los jueces de paz, los alcaldes y los tenientes de alcaldes...” Derecho Público
Político. Bs. As. 1941. Pág. 39, citado por Dromi, Roberto. “Ciudad y Municipio” Ed. Ciudad Argentina. Bs. As.
1997. Pág. 141.
163
En el sentido de que la máxima autoridad era el jefe de policía se expresan Juan B. Alberdi y Tomás Diego
Bernard. En contra, en el sentido de que era el Juez de Paz, la opinión de Iván Darío Tenaglia, en Op. cit. Pág.
116 y ss. quien cita en apoyo dos conocidas estrofas de la segunda parte del Martín Fierro, es decir “La Vuelta de
Martín Fierro” que se transcriben:
Hacete amigo del juez
No le des de que quejarse;
Y cuando quiera enojarse
Vos te debes encoger,
Pues siempre es güeno tener
Palenque ande ir a rascarse.
Nunca le llevés la contra

Porque él manda la gavilla:
Allí sentao en su silla
Ningún güey le sale bravo;
A uno le da con el clavo
Y a otro con la cantramilla.
27
por el Presidente de la Confederación Argentina. 164 Este decreto es considerado valioso
antecedente del restablecimiento del régimen municipal que se produciría con el dictado de la
Constitución de 1853.165
La sanción de la Constitución Nacional de 1853 produjo el renacimiento de la
institución municipal como consecuencia del art. 5° del texto constitucional que exigía a las
provincias asegurar el régimen municipal. Este resurgimiento se produjo mediante el dictado
de las constituciones provinciales que una tras otra fueron dando cumplimiento a la
disposición constitucional, y dictando la normativa específica al respecto. De todas maneras
los regímenes municipales que se fueron dando las provincias argentinas resultaban muy
imperfectos, con instituciones como el voto calificado, elecciones indirectas, designación de
autoridades municipales por parte de los gobiernos provinciales, supervisión de los
municipios por parte de delegados de los gobiernos provinciales, etc. 166 Esta primera etapa
debe considerarse de prevalencia absoluta de la idea de autarquía del municipio, al que se
consideraba una delegación menor de los poderes provinciales. 167
El 6 de mayo de 1853, la Convención Constituyente, actuado como Congreso
Nacional, sanciona la primera Ley Orgánica Municipal de la Ciudad de Buenos Aires. Esta
norma, sancionada no obstante que Buenos Aires permanecía segregada del resto de la
Confederación, reproduce en gran medida el decreto de Urquiza de 1852, sin embargo careció
de aplicación práctica por la circunstancia antes aludida.
La provincia de Buenos Aires, por su parte, sancionó la Constitución de 1854,
actuando como un estado soberano. Posteriormente, dictó la ley 35 de municipalidades.
Disponía esta ley dos formas de municipio: una para la ciudad capital, compuesta por dos
municipales por cada una de las once parroquia de la ciudad, y presidida por el Ministro de
Gobierno. En cada uno de los partidos de la campaña, en cambio, la municipalidad estaba
presidida por el juez de paz, al que secundaban cuatro vecinos propietarios, elegidos en forma
popular, en la misma forma que los diputados. El juez de paz, por su parte era elegido en
forma indirecta, por el gobernador, a propuesta en terna por las municipalidades, con una
duración anual.168
Otro hecho de enorme significación para la historia del municipio argentino lo
constituyó la sanción de la Constitución de la Provincia de Santa Fe de 1921. En ese año,
luego de agitados debates ideológicos y hasta teológicos, puesto que lo que se discutía era
nada menos que la existencia de Dios169, la Convención Santafesina sancionó las reformas a la
164
El texto completo de los considerandos del decreto se puede consultar en Hernández, Antonio M. (h) Op. cit.
Pág. 133 y ss.
165
Tenaglia, Iván Darío. Op. cit. Pág. 121.
166
Greca, Alcides. Op. cit. Päg. 109. Dromi, Roberto. Op. cit. Pág. 145 y ss.
167
Conf. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 53 y ss.
168
Tenaglia, Iván Darío. Op. cit. Pág. 150 y ss. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 54 y ss.
169
La discusión religiosa había agitado los ánimos y dividido a la sociedad santafesina hasta el punto de poner en
peligro la paz social. Un sector de la convención, que respondía al Partido Demócrata Progresista cuyo líder era
Lisandro de la Torre, y al que pertenecía el gobernador Dr. Enrique M. Mosca, pretendía eliminar del texto toda
referencia a Dios y cualquier invocación religiosa, mientras los demócratas y radicales propiciaban el
mantenimiento de las tradicionales invocaciones religiosas que, por otra parte, resultaban consecuentes con el
art. 2° de la Constitución Nacional. Ello hizo que el Presidente de la Nación, Dr. Hipólito Yrigoyen dirigiera al
gobernador de Santa Fe una célebre carta fechada el 22 de abril de 1921 donde se lee “...Las leyes no generan ni
extinguen las creencias en las almas y entre tanto la pública discusión de sus postulados y preceptos crea siempre
antagonismos...” La discusión teológica, sin embargo continuó. Por unos pocos votos decidieron que Dios no
existe, y en esos trámites agotó el plazo por el que la convención había sido convocada. Como no se había
logrado debatir los temas habilitados para la reforma, la convención decidió extender su propio plazo de
vigencia, lo que era claramente violatorio de la ley. La constitución sancionada no pudo ponerse en vigencia real
por el intenso debate que provocaba su legitimidad o no al haber excedido el plazo. La provincia fue
28
constitución que incluyeron la categorización de los municipios en tres categorías conforme a
su población, y el reconocimiento, por primera vez en un texto constitucional, a los
municipios de primera categoría, es decir los más poblados que superaran los 25.000
habitantes, de la facultad de dictarse su propia Carta Orgánica, o constitución de tercer grado.
La Constitución de 1921 tuvo efímera vigencia entre 1932 y 1935, para luego ser
definitivamente derogada, habiendo constituido, sin embargo, un valioso antecedente
histórico, y abrió una nueva etapa en la evolución del municipio argentino, donde el debate
acerca de la autonomía comunal dividió profundamente las opiniones y las escuelas. La
“Escuela del Litoral”, cuyos máximos exponentes fueron Alcides Greca y Rafael Bielsa, si
bien entre ambos existía marcados matices diferenciales, postulaba la condición de autarquía
de los municipios, mientras que la “Escuela de La Plata” cuyo mentor original fuera Adolfo
Korn Villafañe, y su teoría de la “República Representativa Municipal”, batallaba a favor del
reconocimiento de la autonomía.
La tercera fase de la evolución institucional se inicia con el ciclo de reformas de
constituciones provinciales que se iniciara en 1957 hasta 1965, que presentó diversos
ejemplos del reconocimiento de la autonomía plena de los municipios. Merecen citarse los
casos de las constituciones de Santiago del Estero, Misiones, Neuquén, Río Negro, Chubut,
Formosa y Catamarca.170 Este proceso se hace mucho más intenso en el segundo período de
reformas provinciales, que se inicia en 1986, y en el que se sancionan varios textos que
reconocen de una manera amplia la autonomía plena, y el dictado de cartas locales se
generaliza. Son los casos de las provincias de Córdoba, San Luis, La Rioja, Salta, San Juan,
Catamarca, Tierra del Fuego, entre otras.171
Estas constituciones que consagran plenamente la autonomía municipal han sido uno
de los argumentos tomados en consideración por la Corte Suprema al cambiar, en el caso
“Rivademar c. Municipalidad de Rosario” de 1989, su tradicional jurisprudencia acerca del
reconocimiento de la autonomía de los municipios.
La reforma constitucional de 1994, por su parte, corona el largo proceso de
afirmación del municipio autónomo en la Argentina, con la ajustada y precisa síntesis del
nuevo artículo 123° de la Constitución Nacional. 172 Desgraciadamente, algunas provincias
todavía no han completado el ciclo reformista, incorporando en sus textos las nuevas
disposiciones constitucionales. Es el caso de Mendoza, Santa Fe, Tucumán y Buenos
Aires173, entre los más significativos.
3. LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO
El Municipio constituye una manifestación del Estado. Se trata del Estado local o del
Estado Municipal como lo sostenían Adolfo Posadas y Adolfo Korn Villafañe. Es por ello
que, sus elementos constitutivos no son otros que los elementos del Estado. La doctrina
tradicional al respecto, señala que tales elementos son tres: el territorio, la población y el
intervenida. La reforma, no obstante, fue puesta en vigencia por el gobierno del General Justo entre 1932 y
1935. Después se la derogó definitivamente.
170
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 165.
171
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 166 y ss. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 62 y ss.
172
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Pág. 180 y ss.
173
El caso de Buenos Aires es especialmente grave, por cuanto habiendo sancionado su reforma constitucional
con posterioridad a la reforma del texto nacional de 1994, es decir, cuando ya se hallaba en vigencia el nuevo art.
123°, la mayoría de aquella convención provincial impidió la incorporación de las reformas en la sección
referida al régimen municipal, cayendo de hecho la constitución de Buenos Aires en una incostitucionalidad por
omisión.
29
poder.174 Esta división no es, sin embargo pacífica en la doctrina municipal. En efecto,
algunos autores como Ricardo Zuccherino enumeran junto al territorio y la población, a la
descentralización política, las competencias y facultades municipales, la organización
gubernativa, el ordenamiento jurídico, las facultades de normación, la autosuficiencia
económico-financiera, y la idoneidad técnica. 175 Daniel Hugo Martins, por su parte,
menciona a la población, el territorio, la organización, las competencias, la materia municipal,
el ordenamiento jurídico, la potestad normativa, el patrimonio propio, la capacidad
económico-financiera, la integración democrática, la descentralización autárquica, la
autonomía política, y la capacidad técnica. 176 Por nuestra parte, sostenemos que en ambos
casos, se trata de una innecesaria división de diferentes aspectos correspondientes al elemento
poder. Trataremos, en consecuencia, conforme la doctrina tradicional de los tres elementos
constitutivos del municipio, el territorio y la población como elementos materiales, y el poder,
como elemento moral o jurídico. 177
El Territorio
Se trata del supuesto físico, o la base territorial donde se asienta el municipio. Por otra
parte, es el ámbito espacial dentro del que se ejerce el poder municipal. 178 En nuestro país se
suele denominar “ejido” al territorio o término de un municipio. Se trata de una convención, y
ya se sabe que un idioma es un conjunto de convenciones comúnmente aceptadas por una
comunidad que sirve para comunicarse. En ese sentido lo aceptamos, pero no sin señalar que
se trata de un claro error. En efecto, ejido, del latín exitus, salida, es el nombre que reciben los
campos comunes de un pueblo, o lindantes con él, que no se labran y donde suelen reunirse
los ganados o establecerse las eras.
La determinación de esta delimitación geográfica puede hacerse de diferentes formas,
dando lugar a la aparición de diversos sistemas teóricos, originándose así un arduo debate
doctrinario respecto de cuál es el sistema más apropiado. Este debate no está resuelto ni
acabado hasta el momento. Expondremos los principales sistemas o teorías respecto a la
determinación del territorio municipal:
Sistema del Municipio Partido: El municipio en este sistema se identifica con una
división territorial que comprende un departamento o partido. El territorio del municipio
comprende, entonces una amplia superficie cuyos límites se extienden hasta el comienzo del
partido o departamento vecino, de manera que todo el territorio provincial es adjudicado a
alguno de los municipios, no quedando zona alguna sin pertenecer a alguno de ellos. En cada
departamento se erige una y sólo una municipalidad. Este gobierno “local” tiene su asiento en
una ciudad, normalmente la más importante, que se llama “cabecera”. El territorio
comprende el resto de los centros poblados, a menudo de menor importancia y población, y la
174
López, Mario Justo. “Manual de Derecho Político” Ed. Kapelusz. Bs. As. 1986. Pág. 223 y ss. En cambio,
Germán Bidart Campos distingue cuatro elementos: el territorio, la población, el poder y el gobierno.
“Lecciones Elementales de Política” Ed. Ediar. Bs. As. 1991. Pág. 198. En nuestra opinión no se justifica la
distinción entre el poder y el gobierno que efectúa Bidart Campos, pues se trataría del mismo elemento en dos
momentos o formas de su acción: el poder sería la potencia, y el gobierno, en cambio el acto.
175
Zuccherino, Ricardo M. “Tratado de Derecho Federal, Estadual y municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1992. T.
III Pág. 11 a 30.
176
Citado por Hernández, Antonio M. (h) “Derecho Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1997. Vol. 1. Pág. 246 y
247. Nota N° 80.
177
La ley municipal española N° 7/1985, en su art. 11.2, establece que son elementos del municipio el territorio,
la población y la organización. Conf. Migallón Rubert, Juan. “Manual de Derecho Local” Ed. Dilex S.L.
Madrid. 1997. Pág. 66.
178
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol. 1. Pág. 247. Zuccherino, Ricardo Miguel. Op. cit. T. III Pág. 11.
30
zona rural, a menudo muy extensa, comprendida en la demarcación territorial. En las
localidades menores normalmente se nombra un “delegado” del gobierno municipal, el que es
designado directamente por éste, sin intervención de la población de cada una de estas
localidades subordinadas. 179 Es el sistema que impera en la provincia de Buenos Aires, de
acuerdo al art. 190 de la Constitución Provincial, y también en Mendoza (art. 197) y La Rioja
(art. 157).
Este sistema supone una concepción del municipio como creación legal, puesto que la
base territorial no está determinada por la realidad sociológica de la ocupación real del
espacio por una comunidad determinada, sino que los límites de una amplia circunscripción
rural son determinados por una ley, y tales límites pueden ser modificados por la simple
voluntad del legislador.180
El modelo resulta verdaderamente antinatural por vulnerar el concepto mismo de
municipio como gobierno de la comunidad local, y desvincular completamente lo municipal
con el fenómeno sociológico de la vecindad. 181 Sin embargo, su aplicación en algunas
provincias argentinas, en el Uruguay 182, y en algunos estado brasileños, como el de Espíritu
Santo, le dan vigencia en la normativa municipal positiva.
La aplicación de este sistema a la Provincia de Buenos Aires reconoce una raíz
histórica: la despoblación de las enormes llanuras de la provincia, salpicadas por escasas y
pequeñas poblaciones. En tales condiciones, extender el régimen municipal solamente a las
ciudades hubiera significado excluir a las mayorías de tal derecho. 183 Se buscó, entonces, una
solución alejada de purismos técnicos, pero apoyada en la experiencia de la administración
rural. Se dividió el territorio provincial en partidos, tal como un estanciero divide sus amplias
posesiones en varios potreros, colocando al frente de cada uno de ellos a un puestero, lo que le
permite administrar una gran extensión desde la casa principal, y sin grandes
desplazamientos. En este caso al Intendente haría la función de los puesteros, y el
Gobernador la del estanciero. La historia explica muchas de las desafortunadas elecciones del
pasado, pero difícilmente alcance para justificar el mantenimiento hasta el presente de tan
antifuncional sistema, con su secuela de querellas separatistas, la enojosa situación de las
localidades dependientes de una cabecera, siempre alejadas de las decisiones y de las
soluciones, y siempre dispuestas a rebelarse. 184
Sistema del Municipio Ciudad: Se trata del sistema más técnico y apropiado al
concepto de municipio como organización de la comunidad local. El territorio o término
municipal se extiende a la zona ocupada por la población urbana, y sólo hasta donde llegan
efectivamente los servicios públicos. Es decir que el municipio abarca la zona urbana y
eventualmente la suburbana, pero nunca alcanza a la zona rural, la que sólo es alcanzada por
la jurisdicción provincial. En este sistema, los municipios aparecen como islas dentro del
179
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III. Pág. 13.
180
“Un sistema de municipio-partido es un sistema en el que impera la norma porque fija –en función de un
esquema distributivo considerado eficaz por la técnica gubernamental-, un ámbito de obligatoriedad jurídica que
no concuerda con el área geográfica de real influencia comunitaria...” Rosatti, Horacio. “Tratado de Derecho
Municipal” Ed. Rubinzal Culzoni. Santa Fe. 1987. T. I Pág. 25.
181
“...Consideramos necesario que la jurisdicción de los gobiernos municipales sea limitada al radio de su ejido.
La actual situación de casi todas las provincias con gobiernos municipales que ejercen jurisdicción también sobre
la zona rural de un partido o departamento, no resiste el análisis de la sana razón...” Korn Villafañe, Adolfo.
“Derecho Público Político” Ed. Librería Santa Catalina. Bs. As. 1936. T. I Pág. 111.
182
“...En Uruguay entonces, la jurisdicción municipal no es exclusivamente local o urbana, como en Europa,
sino departamental o regional, en el sentido de intermunicipal...” Martins, Daniel Hugo. Su disertación “El
Municipio en el Mundo Contemporáneo” en Primeras Jornadas de Derecho Municipal y Urbanismo. Necochea.
1980. Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1982. Pág. 46.
183
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 12.
184
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 13. Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 26 y ss.
31
territorio provincial, dado que, desde el fin del territorio de uno y el comienzo de otro, suele
extenderse una zona más o menos extensa de tierras rurales sustraídas a la jurisdicción de los
municipios y sólo alcanzadas por la provincia.
Este modelo es el más difundido en Europa, y en la mayoría de las provincias
argentinas.185 Se ha criticado la aplicación de este criterio a la realidad argentina como poco
realista, y generador de otras deformaciones como las “zonas de nadie”, es decir el territorio
desprovisto de jurisdicción municipal y alejado del gobierno provincial. También se señala la
pérdida de importantes recursos tributarios para los municipios. 186 Otra crítica que
comúnmente se señala es que multiplica la cantidad de municipios, dado que cada centro
poblado de cierta entidad se transforma automáticamente en un municipio, lo que genera
algún costo de funcionamiento, no obstante la evidente austeridad de la gran mayoría de ellos.
Sin embargo, no puede dejar de señalarse las ventajas que tiene el sistema al evitar que una
localidad de cierta importancia quede sometida o subordinada a otra, viendo postergada su
vida local, la atención de sus necesidades y la correcta prestación de los servicios urbanos
básicos.187 Este modelo elimina definitivamente las tensiones separatistas tan comunes en el
sistema del municipio-partido, y guarda mucha mayor coherencia con un municipio
concebido como entidad natural producida por la vecindad. 188
Sistema del Municipio-Distrito: La base de esta teoría consiste en integrar lo urbano,
lo suburbano y lo rural, en el distrito. En la localidad más importante del distrito se
establecerá una municipalidad, con sus órganos de gobierno, y en cada localidad menor una
comisión vecinal electiva, que constituye un verdadero cuasi-municipio. El sistema permite
mitigar los efectos más deformantes del Municipio-Partido, sin incurrir en los inconvenientes
prácticos que el método Municipio-Ciudad origina en nuestra realidad. El modelo se originó
en la Constitución de Santa Fe de 1921, y su aplicación práctica resultó en muchos aspectos
satisfactoria.189 El Proyecto de Reforma Constitucional de la Provincia de Buenos Aires de
1989-1990 establecía un sistema de estas características.
Modificación del Territorio. Ello puede ocurrir por modificación del límite, por la
anexión de territorio o por la reducción del mismo; por la formación de un nuevo municipio,
en territorio antes perteneciente a otro u otros municipios; por la disolución de un municipio,
con incorporación de su término a otro u otros; y por la fusión de dos o más municipios para
formar uno nuevo.190
185
El sistema del municipio ciudad es adoptado por Catamarca (art. 244), Córdoba (art. 185), Chaco (art. 186),
Chubut (art. 227), Entre Ríos (art. 180), Formosa (art. 174), Jujuy (art. 179), La Pampa (art. 115), Neuquén (art.
182), Salta (art. 164), San Juan (art. 239), San Luis (art. 249 y 256), Santa Cruz (art. 140), Santa Fe (art. 106),
Santiago del Estero (art. 216 y 217), Tierra del Fuego (art. 169 y 170) y Tucumán (art. 111)
186
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 14 y 15.
187
Citando a Tomás D. Bernard, Horacio Rosatti señala que “...El régimen del municipio-ciudad, con su base
territorial dada por la demarcación del radio urbano, suburbano, quintas y chacras, hasta donde lleguen los
servicios públicos de la comuna presenta una doble ventaja: primero, parte de una base realista, acorde con la
naturaleza e índole del gobierno local, de la ‘ciudad’ circunscribiendo su acción hasta donde efectivamente actúa
con sus ‘cincuenta brazos’ la comuna y, segundo, fomenta el espíritu de progreso de sana emulación en la labor
específica del poder local, al ampliar su radio o esfera jurisdiccional en la misma medida en que se expanden y
consolidan los servicios públicos del municipio...” Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 26.
188
“...Un sistema normativo que extienda el radio municipal hasta donde se proyecten las relaciones sociales de
un vecindario sería un sistema que privilegia el ser gregario del hombre. Esta es la tesis de Giner de los Ríos:
‘La esfera a que se extiende la competencia del municipio está determinada por la relación de vecindad que
abraza la coexistencia y solidaridad que se establecen entre las personas enlazadas en este círculo común de
vida’...” Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 25 y 26.
189
Es el método recomendado vivamente por Ricardo M. Zuccherino. Op. cit. T. III Pág. 15 y 16.
190
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 251 y 252, con cita de Otto Gonnenwein.
32
La fijación del límite territorial de un municipio suele ser materia de la legislatura
provincial respectiva, mediante el dictado de una ley específica o general, 191 en los casos no
conflictivos, o determinación del superior tribunal de la provincia respectiva, en los casos
conflictivos.192
Si bien el debate acerca de las distintas teorías acerca de la asignación de base
territorial de los municipios subsiste, hoy existen otros problemas, como el de los
conglomerados urbanos, como el Gran Buenos Aires, entre otros, donde existen muchas
autoridades municipales, cuyas jurisdicciones resultan ser divisiones más o menos arbitrarias,
generando el problema de la necesidad de coordinar acciones y regulaciones, a los efectos de
no hacer estériles sus acciones. Existen inclusive diversas jurisdicciones estaduales
competentes sobre el mismo conglomerado, que configura sociológicamente una sola
ciudad.193
La Población
El conjunto humano asentado voluntariamente en el territorio del municipio,

constituye su población. Desde luego no resulta concebible un municipio sin población. Este
elemento, por otra parte, ha sido en numerosas legislaciones elegido como criterio objetivo
para determinar la existencia misma del municipio. En efecto, son numerosas las
constituciones provinciales argentinas, y de países extranjeros, que subordinan el
reconocimiento de que un centro urbano constituye un municipio a que alcance un número
determinado de habitantes.194 En otros casos, la población sirve como criterio de clasificación
de los municipios, los que se dividen por categorías, de acuerdo con la población de cada uno.
Este sistema de categorización reconoce su origen en la Constitución de Santa Fe de 1921, y
en la actualidad es de aplicación general entre las provincias.
La población, como elemento objetivo, permite presumir la mayor o menor capacidad
económica de un municipio, dato relevante para determinar el grado de complejidad de la
organización político-administrativa del gobierno local. Sin embargo, es evidente que
comunidades menos pobladas, pero más ricas son capaces de sostener una administración más
completa que otros, más poblados, pero pobres. Ello conduce a descartar como criterio único
de clasificación al número de habitantes de un municipio, no obstante su objetividad. Por ello
son preferibles criterios que combinen tanto el número de habitantes como la efectiva
capacidad económica medida en términos de producción de bienes y servicios, y otros
criterios que contemplen las funciones que cada municipio cumple dentro del espacio
provincial.195
No resulta posible contestar con sencillez a la cuestión del número de habitantes ideal
de un municipio, que ya preocupaban a Platón y Aristóteles. Es evidente que los extremos no
son aconsejables, y que el adecuado equilibrio, como en tantas otras cosas se encuentra en el
justo medio.196 En efecto, un municipio demasiado pequeño carecería de los elementos
humanos y materiales necesarios para dar respuesta a las necesidades de la comunidad local.
En tanto que uno demasiado grande hace perder el concepto de vecindad, y de gobierno
propio, como ocurre en las megalópolis.
191
Hernáncez, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 254.
192
193
Revidatti, Gustavo Adolfo. “Perspectiva Institucional del Municipio Argentino” en El Municipio. Obra
colectiva. Ed. Ciudad Argentina. Bs. As. 1996. Pág. 93.
194
Hernández, Antonio M. Op. cit. Vol 1 Pág. 264.
195
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 260. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 20 y ss.
196
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 255 y ss.
33
En nuestro país, y en muchos otros, es necesario destacar el fenómeno de los pequeños
municipios, que constituyen numéricamente la enorme mayoría de los municipios existentes.
Estos municipios, por su escasa capacidad económica plantean diversos problemas políticos y
de administración, dado que muy a menudo se encuentran en serias dificultades para financiar
el costo de sus gobiernos, aunque estos sean normalmente sencillos y austeros. Se plantean
así distintas soluciones, a saber: a) la gratuidad de los cargos municipales. Esta solución es
inadecuada por cuanto la correcta dedicación de un concejal a su función de legislar y
controlar requiere mucho tiempo. Exigir la gratuidad de tales funciones implica condenar a
las personas honestas a no poder ocupar cargos municipales, o hacerlo inadecuadamente, sin
poder dedicarle el tiempo necesario, salvo que se trate de personas adineradas, que no
necesitan trabajar para ganarse la vida. b) la supresión de los municipio pequeños. Este tipo
de procedimientos son típicos de los gobiernos centralistas y autoritarios, y un claro
desconocimiento de las tradiciones y de la naturaleza misma del municipio. Fue adoptada por
el fascismo italiano, por la antigua Unión Soviética, entre 1959 y 1961, y otras “democracias
populares” como Bulgaria en 1959, Polonia, Yugoslavia en 1955. También se aplicó esta
medida en Portugal en 1930, Suecia y Japón. 197 c) la asociación de municipios, que puede
ser voluntaria o forzosa. Se conocen diversas alternativas como el twotier system anglosajón,
el double niveau francés, el Kreis en Alemania, etc. 198
Los centros poblados que no alcancen el número mínimo de habitantes que cada
legislación establezca para alcanzar el nivel de municipio suelen constituir cuasi municipios,
es decir, “una entidad comunal que, aun careciendo de personalidad completa y operando
siempre en mayor o menor grado bajo la dependencia del municipio en cuyo territorio está
enclavada, tiene a su cargo una peculiar actividad municipal, aunque secundaria, rentas
propias y un órgano particular de gobierno de tipo deliberatorio, poseyendo, por lo tanto, una
verdadera categoría municipal de carácter restringido...”199 Se trata de las que en España se
llaman “Entidades Locales Menores” o “Entidades de ámbito territorial inferior al municipal”,
y en argentina “juntas o comisiones de fomento”. Su estudio más detallado lo haremos en el
punto 5 de este capítulo.
La población del municipio guarda estrecha relación con el cuerpo electoral del
mismo. En efecto, es frecuente extender los derechos electorales a nivel municipal a los
habitantes con prescindencia de su nacionalidad, como ocurre en las provincias argentinas,
dado que la vida comunal interesa a los vecinos y no sólo a los ciudadanos.
El Poder
El poder, en su sexta acepción del Diccionario de la Real Academia es definido como

“fuerza, vigor, capacidad, posibilidad, poderío”. Este concepto nos acerca notablemente al
sentido con el que nos referimos a él como elemento del Estado, y por lo tanto del Municipio.
Profundizando el análisis, Germán Bidart Campos señala que el poder a solas no significa
nada, que adquiere sentido cuando se lo relaciona con un fin: “no ‘se puede’ a secas, ‘se
puede’ algo”, en otras palabras, cada vez que haya un objetivo a cumplir, podrá hablarse de un
fin para conseguirlo. Es así que el poder puede ser definido como “la aptitud, capacidad,
energía, fuerza o competencia de que dispone el estado para cumplir un fin”. 200 M. Hauriou,
por su parte, sostenía que el poder “es una fuerza nacida de la voluntad social destinada a
197
Hernáncez, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 259. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 22.
198
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 259 y 260. Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 23.
199
Fernando Albi, “Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico” Ed. Aguilar. Madrid. 1955. Pág. 359.
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 266.
200
Bidart Campos, Germán J. “Lecciones Elementales de Política” Ed. Ediar. Bs. As. 1991. Pág. 209.
34
conducir al grupo en la búsqueda del bien común y capaz, llegado el caso, de imponer a los
miembros la conducta que ella ordena.” 201
Inaceptable simplificación resulta, en cambio, confundir al poder con el gobierno. Es
claro que el gobierno constituye el núcleo del poder institucional, pero ese poder se encuentra
en una relación dinámica con otros elementos de la ecuación política que actúan sobre él en
direcciones contrapuestas: factores del poder que apoyan la gestión y voluntad del gobierno, y
factores negativos que se oponen a esta voluntad, y pretenden impedirla o menguarla. El
poder resulta, entonces, el complejo resultado de una operación con múltiples protagonistas,
cuyas capacidades o energías se suman, a veces, se compensan otras veces, y se modifican
siempre. El poder es susceptible de grados, de intensidad, de crecimiento y de decrecimiento.
El poder político puede expandirse o retraerse. 202 A menudo se señala que el poder político se
conserva ejerciéndolo en plenitud, y que se pierde, cuando no se ejerce. Sin embargo, es
Estado de Derecho no concibe un poder ilimitado o absoluto. El derecho es el límite y la
legitimidad del poder.
La política tiene como elemento esencial la administración y el ejercicio del poder. El
poder en el municipio se encuentra indudablemente afectado e influido por los tres actores
fundamentales que describimos supra. El núcleo del poder, claramente se encuentra
constituido por el gobierno municipal, dotado de facultades legales y de energía política para
la consecución de sus fines. Sobre él, actúan en sentido contradictorio los factores de poder
locales. Por un lado, factores coadyuvantes del núcleo del poder, como el partido político
oficialista, las organizaciones sociales, comerciales, industriales, espirituales, que aceptan la
línea general del gobierno, apoyan sus medidas, y suman sus voluntades y energías para
favorecer las acciones del gobierno. Del otro lado, factores del poder que se oponen y
pretenden impedir o amortiguar las acciones del núcleo del poder: la prensa opositora, los
partidos políticos opositores, las organizaciones sindicales, sociales, espirituales, comerciales
o industriales que se oponen, articulan protestas, huelgas, denuncias, presentaciones
judiciales, etc. poniendo claros límites a la pretensión del gobierno de marchar derechamente
al logro de sus objetivos.203 Existen asimismo, grupos organizados destinados a actuar sobre
el poder, comúnmente denominados con la palabra inglesa lobbies, que define a un sistema
organizado de ejercicio de influencia sobre los órganos del gobierno, destinados a obtener
determinadas medidas, o a impedir que se tomen otras. Estos grupos, cuya actuación se
encuentra legislada en algunas democracias y es totalmente clandestina en otras, como en el
caso de Argentina, también actúan a su modo y dentro de su escala ante el gobierno
municipal, formando parte de la compleja ecuación que constituye el poder real, e influyendo
directamente sobre la opinión pública, que constituye un factor de poder ineludible. 204
4. LA POLÉMICA ACERCA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL
La cuestión más discutida en torno al municipio ha sido, entre nosotros, el debate

acerca de la autonomía municipal. Esta polémica agitó las opiniones y las pasiones de todos
los cultores de esta rama del derecho, y en el curso de este debate se derramaron ríos de tinta
y montañas de papel. De un lado se encolumnaban quienes sostenían que el municipio es una
201
Hauriou; Maurice “Precis de Droit Constitutionnel” París. 1929. Pág. 14.
202
Bidart Campos, Germán J. Op. cit. Pág. 211.
203
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 269. Bidart Campos, Germán J. Op. cit. Pág. 212.
204
“...la opinión política además de ser un instrumento, una función política que se ejerce en la vida pública,
también puede ser concebida como la corporización de un factor de poder dentro del campo de la teoría
política...” Badeni, Gregorio. “La Opinión Política” Ed. Plus Ultra. Bs. As. 1972. Pág. 29.
35
entidad autárquica, una descentralización administrativa de los poderes provinciales, cuyos
fines y atribuciones se encuentran subordinados a la delegación que les efectuare la provincia
respectiva.205 En el otro bando, se colocaban quienes defendían que el municipio era una
entidad autónoma, de raíz política, y dotado de fines y competencias propias, no dependientes
de ninguna delegación. 206 Sin embargo, la polémica tenía algo de formal y mucho de
prejuicio. En efecto, Horacio Rosatti fue tal vez quien con mayor agudeza denunciara que
esta forma de discutir no arrojaba, en definitiva, suficiente luz sobre la verdadera naturaleza
del debate.207
Es cierto, por otra parte, que la polémica aparece hoy, a la luz de los cambios
constitucionales operados en el orden federal y en muchas de las provincias como una vexata
questio, cuestión superada, o al menos en vías de total superación, subsistiendo, no obstante,
algunos casos especialmente graves e importantes, como nada menos el de Buenos Aires. Sin
embargo, un panorama completo de esta asignatura no puede prescindir de analizar el tema,
por la importancia histórica de su desarrollo, y por las evidentes consecuencias prácticas de su
desenlace.
Se hace necesario, en primer lugar, precisar los términos y situar el conflicto en sus
justos límites. La cuestión en debate se refiere al grado de independencia o de
descentralización en que se mueven cada uno de los diferentes órdenes del Estado, en especial
en una organización federal, como la adoptada por nuestro país. Así, el Estado Nacional, que
no reconoce sobre sí autoridad alguna, presenta el máximo grado de independencia, al que
llamaremos soberanía.208 Debajo del Estado soberano, y formando parte de él, se encuentran
las provincias, cuya existencia, anterior al propio Estado Argentino, y su reconocimiento
constitucional de facultades propias y originarias, así como el derecho a darse su propia
organización, dentro de determinados principios y obligaciones federales, los coloca en la
situación de autonomía.209 Dentro de cada provincia existen, asimismo, los municipios.
Estos organismos poseen una base territorial, una población y un poder y gobierno propios,
así como fines y facultades reconocidos por la legislación. La polémica consiste,
205
En este sector es necesario mencionar en primer lugar a Rafael Bielsa, y en general a todos los autores del
derecho administrativo, como Miguel S. Marienhoff, Juan Carlos Cassagne, Manuel M. Diez, Julio Comadira,
entre tantos otros.
206
Es necesario mencionar aquí a Adolfo Korn Villafañe, Tomás Diego Bernard, Carlos Mouchet, Ricardo M.
Zuccherino, Antonio M. Hernández (h), Germán J. Bidart Campos, entre otros.
207
Rosatti, Horacio. “Tratado de Derecho Municipal” Ed. Rubinzal Culzoni. Santa Fe. 1987. T. I Pág. 88 y ss.
208
“La soberanía se aplica al Estado y es un concepto político y jurídico. Significa un poder sobre el cual no
existe ningún otro. Es la voluntad superior del Estado, expresa el poder supremo del Estado.” Difalco, Dardo
Rubén. “Algunas consideraciones sobre el municipio” Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo. Ed.
Notarial Argentina. La Plata. 1984. Pág. 28.
209
“La autonomía... es la facultad que poseen determinados entes para organizarse, darse sus propias normas de
gobierno y administrarse, desde ya, dentro de prefijados límites legales.” Difalco, Dardo R. Op. cit. Pág. 28. Por
su parte Salvador Dana Montaño sostiene que la autonomía “no es tan sólo un conjunto más o menos grande de
poderes más o menos extensos; es una cualidad específica de la corporación que la distingue de las demás: su
capacidad de gobierno propio y, con más precisión, su facultad de organizarse dentro de las condiciones de la ley
fundamental o poder constituyente, de darse sus instituciones o poder legislativo, y de gobernarse con ellas, con
prescindencia de todo otro poder...” “La Autonomía Municipal” Ed. Instituto de Derecho Municipal y
Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1982. Pág. 24 y 25. A su turno, Ricardo M. Zuccherino,
afirma que es “la facultad poseída por un ente a los fines de darse sus propias instituciones dentro de los marcos
de sujeción jurídica natural que lo obligan en relación de otro ente de gradación superior...” Tratado de Derecho
Federal, Estadual y Municipal. Ed. Depalma. Bs. As. 1991. T. III Pág. 94. En la doctrina española, Juan
Migallón Rubert señala que “la palabra autonomía referida a los entes locales significa tan solo el
reconocimiento de su personalidad jurídica plena o, lo que es lo mismo, su capacidad de autodeterminación o
autoadministración para la gestión de los intereses específicamente locales, sin necesidad, por tanto de que sus
actos sean complementados con los de otros sujetos administrtivos, salvo alguna excepción en materia de
urbanismo.” Manual de Derecho Local. Ed. Dilex S.L. Madrid. 1997. Pág. 199.
36
precisamente en determinar si los municipios revisten asimismo el carácter de autónomos, o
por el contrario, dada su peculiar situación se encuentran en un grado menor de
descentralización meramente administrativa, al que llamamos autarquía.210 Soberanía,
autonomía y autarquía aparecen así, como tres niveles de descentralización o de
independencia política o administrativa. 211 Como si se tratara de tres círculos concéntricos, en
el que en el exterior estuviera la soberanía, en el medio la autonomía y en centro la autarquía.
¿Cuál es la condición que corresponde asignar a los municipios? Responder a esta pregunta
pareció, durante buena parte del siglo XX la clave de todos los estudios municipales.
El análisis etimológico de los términos, por otra parte, tampoco arroja demasiada luz
sobre la cuestión. Autonomía, proviene el griego, auto, a sí mismo, y nomos, norma o ley, es
decir la facultad de darse su propia ley. Autarquía, por su parte, tiene la misma raíz, y arkho,
mandar, autoridad, y significa darse su propio gobierno o regirse por sí mismo. Su aparición
en el debate municipal resultó una cuestión tardía y curiosa212. En efecto, en el texto de la
Constitución de 1853/60 no aparecen los conceptos de autonomía y autarquía, los que fueron
incorporados al debate como producto de la reflexión jurídica posterior. Sin embargo, a
despecho de lo insustancial del marco de la polémica, esta se desarrolló con inusitado énfasis,
y podríamos decir que agotó las mayores energías en el estudio de los temas municipales.
Diferentes teorías.
Las posiciones teóricas en torno al tema podrían ser definidas en tres líneas
principales:
a. Una tesis que afirmaba que los municipios eran simples divisiones administrativas
dependientes de los poderes provinciales, es decir, organismos autárquicos, cuyos fines y
atribuciones eran asignados por la delegación que a tal efecto efectuaran los poderes
provinciales. Es la postura clásica de Rafael Bielsa, expuesta en numerosos trabajos pero
fundamentalmente en su obra más importante sobre este tema “Principios de Régimen
Municipal”. Para esta postura, los municipios son entidades autárquicas, y ello resulta de que
poseen una personalidad jurídica de derecho público, poseen fines públicos, son de creación
210
“La autarquía, concepto propio del derecho administrativo, significa la facultad que tiene un ente o entidad de
administrarse a sí misma, prerrogativa derivada de la ley.” Difalco, Dardo R. Op. cit. Pág. 28. En el mismo
sentido Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 94 y 95.
211
“Autonomía y autarquía representan distintos grados de la descentralización de las funciones del Estado”
Mouchet, Carlos “La Legalidad en el Municipio” Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1965. Pág. 22. En cuanto a la
relación entre soberanía y autonomía, Juan Migallón Rubert señala: “La autonomía local no supone soberanía,
sino que hacer referencia a un poder limitado por un Ordenamiento jurídico superior, emanado de Entes públicos
territoriales en cuyo ámbito se encuentra a los Entes locales...” Op. cit. Pág. 199. Por su parte, el Tribunal
Constitucional de España en su sentencia 4/1981, de 2 de febrero de 1981, señaló “Resulta claro que la
autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía y aún este poder tiene sus
límites y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el
principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es, precisamente, dentro de éste donde alcanza su
verdadero sentido...” Citado por Migallón Rubert, Juan. Op. cit. Pág. 199 nota 5.
212
“La expresión autarquía en nuestro país empezó a aplicarse primero en la doctrina, luego en las leyes y por
último en la jurisprudencia, de suerte que se puso en orden en la clasificación de los órganos, diferenciándose los
descentralizados administrativamente, o autarquías, de los descentralizados políticamente, o sea las provincias.
El concepto de autonomía quedó exclusivamente referido a las provincias, pero ha sido empleado también
relativamente, para significar que una actividad determinada es independiente, aun dentro de una entidad
autárquica...” Bielsa, Rafael. “Principios de Régimen Municipal” Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1962. Pág. 30 y
31.
37
directamente legal, y están sujetas a control por los niveles superiores del Estado. 213 La
mayor parte de la doctrina administrativista sostiene, dentro de esta línea de opinión, que los
municipios son “entidades autárquicas territoriales”. 214
b. Una segunda postura, afirmaba categóricamente que los municipios eran entidades políticas
naturales, dotadas de autonomía, y cuyos fines y atribuciones eran propios y no dependientes
de delegación en mayor o menor grado de parte de los poderes provinciales, sino sólo
susceptible de ser reconocidos como tales y garantizados. Esta es la postura inicialmente
enarbolada por Adolfo Korn Villafañe, creador de la Escuela de La Plata, y su Teoría de la
República Representativa Municipal. La tesis, básicamente expone que el municipio creado
por la Constitución Nacional debe ser simétrico al tipo de Estado diseñado para el orden
federal y para cada una de las provincias, es decir un tipo de estado republicano y
representativo.
En esta corriente de pensamiento es necesario señalar el fundamental aporte de Adolfo
Carmona Romay, Salvador Dana Montaño, Alcides Greca 215, Carlos Mouchet216, y más
modernamente Ricardo M. Zuccherino y Antonio María Hernández (h). La mayoría de los
cultores del Derecho Constitucional adhieren a esta posición, v.g. Germán J. Bidart
Campos.217 La autonomía municipal es sostenida por abundante legislación y doctrina
extranjera, tanto europea218 como americana.219
c. Una postura intermedia, para la cual la cuestión no era central, y correspondía en cambio
prescindir del debate y resolver, en cada caso, el problema de los fines y atribuciones del
municipio sin acudir a supuestos principios superiores. Esta es la postura de Horacio
Rosatti220, quien afirma que el municipio es un ente “que tiende a la autonomía plena” 221, y
aunque con matices de Enrique J. Marchiaro. 222 También parece colocarse en esta postura
Jorge R. Vanossi, cuando afirma que el municipio “es un ejemplo de self-government y de
autarquía”.223
Nuestra Opinión: Desde el punto de vista que propiciamos, y siguiendo las

conclusiones del Primer Congreso Interamericano de Municipios de La Habana, 1938,
sostenemos que la autonomía municipal es una condición propia de los municipios, diferente
a la autonomía de las provincias, no existiendo obstáculo alguno para la coexistencia de estos
dos niveles de autonomía diferentes. 224
213
Bielsa, Rafael. Op. cit. Pág. 29 y 30.
214
Cassagne, Juan Carlos. “Derecho Administrativo” Ed. Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales. Bs. As.
1977. T. I Pág. 389. Marienhoff, Miguel S. “La supuesta autonomía Municipal” L.L. 1990-B-1013; Bianchi,
Alberto. “La Corte Suprema ha extendido Carta de Autonomía a las Municipalidades” L.L. 1989-C-47;
Comadira, Julio “Acto Administrativo Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1992. Pág. 8 y 9.
215
Greca, Alcides. “Derecho y Ciencia de la Administración Municipal” Ed. Imprenta de la Universidad. Santa
Fe. 1937. Pág. 104 y ss.
216
Mouchet, Carlos. Op. cit. Pág. 40 y ss.
217
Bidart Campos, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho constitucional Argentino” Ed. Ediar. Bs. As. 1993.
T. I Pág. 258 y 259.
218
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 107. Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 99 y ss. Hernández, Antonio M.
(h) “Derecho Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1997. Vol 1 Pág. 353 y ss.
219
Zuccherino, Ricardo M. Op. cit. T. III Pág. 107 y ss. Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 358 y ss.
220
Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 91 y ss.
221
Rosatti, Horacio. Op. cit. T. I Pág. 107.
222
Marchiaro, Enrique J. “Derecho Municipal” Ed. Ediar. Bs. As. 2000. Pág. 17 y ss.
223
Vanossi, Jorge Reinaldo. “El Municipio en el Régimen Constitucional Argentino” en “El Municipio” obra
colectiva. Ed. Ciudad Argentina. Bs. As. 1996. Pág. 130.
224
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 386
38
La autonomía comprende cuatro aspectos fundamentales, a saber: a) la autonomía
institucional, que comprende la facultad de que el municipio se dicte su propia carta orgánica;
b) la autonomía política, es decir la facultad de elegir, libremente y sin interferencias de los
otros niveles del Estado, sus propias autoridades locales; c) la autonomía administrativa, es
decir la facultad de prestar los servicios públicos, y demás actos de la administración; y d) la
autonomía económica y financiera, o sea la facultad de dictar su presupuesto, determinando
libremente los ingresos y gastos correspondientes a la gestión propia del municipio.
Comprende asimismo la facultad de crear impuestos y todo tipo de tributos, establecer sus
niveles, perseguir su falta de pago mediante los adecuados procedimientos judiciales y
administrativos, e invertir las rentas con absoluta independencia de todo otro poder. La plena
autonomía financiera comprende el reconocimiento de las facultades tributarias originarias de
los municipios.225 Se trata, sin dudas, de la condición más necesaria para asegurar la plena
vigencia de la autonomía municipal, pues sin autonomía económica y financiera, la autonomía
municipal no es más que un conjunto bonito de palabras. Afirmamos, asimismo, que un
municipio que posea simultáneamente las cuatro condiciones de la autonomía, posee lo que
llamamos “autonomía plena” o “absoluta”. Se trata de los “municipios de convención”, es
decir aquellos que poseen capacidad para darse su propia organización institucional. En
cambio, un municipio que sólo posea la autonomía política, la autonomía administrativa, y la
autonomía económico-financiera, tendría una “autonomía semi-plena” o “relativa”, pero no
por ello dejaría de ser un ente autónomo, para transformarse en una entidad autárquica. 226 Se
los denomina “municipios de delegación”, porque su organización institucional le es dada por
otro nivel estatal.
Sostenemos que la autonomía es la condición propia del municipio, por cuanto, a
diferencia de las simples entidades administrativas, éste posee un indudable carácter político,
y no simplemente administrativo, que se manifiesta especialmente en la elección de sus
autoridades227, porque el municipio es una entidad natural, surgida espontáneamente por el
fenómeno de la vecindad, y no una simple creación legal 228, porque su creación es
constitucional, y no simplemente legal 229, por la imposibilidad de su supresión o
desaparición230, por sus fines, amplios, generales y asimilables a los del Estado 231, a diferencia
de los fines particulares y específicos de toda entidad autárquica 232, por el alcance de
legislación local que poseen sus ordenanzas y acuerdos, a diferencia de las simples decisiones
administrativas que expiden las entidades autárquicas 233, porque los municipios poseen una
225
Hernández, Antonio María (h) Op.cit. Vol 1 Pág. 386 y ss. En el mismo sentido Zuccherino, Ricardo M. Op.
cit. T. III Pág. 100.
226
Hernández, Antonio María (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 386. También Horacio Rosatti afirma la existencia de
tipos de autonomía, una “plena” o “mayor” y una “menor”, pero considera que los contenidos o notas de la
autonomía municipal son: 1. Autonormatividad constituyente, equivalente a la autonomía institucional; 2.
Autocefalía, compatible con la autonomía política; 3. Autarcía o Autarquía, es decir la autosuficiencia
económica; 4. Materia Propia; y 5. Autodeteminación Política, equivalente a no recibir presiones, o controles
desde otro nivel de gobierno. Finalmente concluye afirmando la existencia de “grados” de autonomía aplicables
a cada uno de los aspectos en que divide a la autonomía. Op. cit. T. I Pág. 98 a 108. Ricardo M. Zuccherino
también acepta la existencia de dos formas de autonomía, una absoluta, y otra relativa, cuando falta la capacidad
de dictarse su carta orgánica, Op. cit. T. III Pág. 100, y en el mismo sentido Dromi, Roberto “Ciudad y
Municipio” Ed. Ciudad Argentina. Bs. As. 1997. Pág. 118.
227
Sobre el particular, nos extendemos en el Capítulo V, punto 1.
228
Ver este mismo capítulo, punto 1.
229
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 387.
230
231
232
Véase en este mismo Capítulo, punto 5. Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 387.
233
Véase Capítulo V, punto 2. Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1. Pág. 388.
39
personalidad jurídica de carácter público, expresamente prevista en el art. 33, inc. 1. del
Código Civil, conjuntamente con el Estado Nacional, las provincias y la Iglesia Católica, a
diferencia del resto de las entidades autárquicas, que si bien pueden tener también una
personalidad pública, están previstas con el resto de las personas jurídicas, en el inc. 2. 234,
porque los municipios pueden, a su vez, crear entidades autárquicas lo que no parece
compatible con el eventual carácter autárquico que se les atribuyera 235. Muchas de estas
argumentaciones, que son compartidas por gran parte de la doctrina municipalista, fueron
recogidas por la Corte Suprema de Justicia, en el importante fallo “Rivademar”.
Estado de la Doctrina y la Jurisprudencia hasta 1994. El precedente “Rivademar”. Las

nuevas constituciones provinciales. Las Razones del Desencuentro
Las doctrinas dominantes a principios del siglo XX eran indudablemente las

favorables al criterio de autarquía, y ello se reflejaba en el texto de la mayoría de las
constituciones provinciales de la época, con la conocida excepción de la Constitución de
Santa Fe de 1921.
La jurisprudencia de la Corte Suprema, por su parte, era sólida y permanente en el
sentido de que los municipios eran meras “delegaciones de los mismos poderes provinciales,
circunscriptas a fines y límites administrativos, que la constitución ha previsto como entidades
del régimen provincial y sujetas a su propia legislación”. 236 Esta doctrina fue completada y
sostenida en numerosos pronunciamientos a lo largo del siglo XX.237
Con el ciclo de reformas constitucionales iniciado en 1958 y que duró hasta 1965 se
fueron produciendo las primeras declaraciones a favor del reconocimiento de la autonomía de
los municipios. En muchos casos, esto no pasaba de simples manifestaciones de principio,
carentes de efectos prácticos. Sin embargo, en otros casos, la declaración iba acompañada del
reconocimiento de las facultades municipales de dictarse sus propias Cartas Orgánicas, como
fue el caso de Santiago del Estero.
A partir de 1984, varias provincias reformaron sus constituciones, y en ese ciclo se
profundizó el reconocimiento de la plena autonomía de los municipios, con lo cual se fue
generalizando el dictado de cartas orgánicas como afirmación de la autonomía institucional.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sufrió un cambio
fundamental en 1989, con el dictado del histórico fallo en autos “Rivademar, Ángela D. B.
Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario” del 21 de marzo de 1989, registrado en
Fallos 312: 326, y L.L. 1989-C Pág. 47 y ss. En esta sentencia se analizó el caso llegado por
Recurso Extraordinario interpuesto contra la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de
Santa Fe, que había hecho lugar a la demanda ordenando a la Municipalidad reconocer la
incorporación de la actora como empleada municipal, que había sido dispuesta por Decreto
1709, del 15 de septiembre de 1983. El municipio de Rosario se negó a otorgar validez a un
decreto provincial que disponía la incorporación de personal a la planta permanente comunal,
por cuanto ello implicaba vulnerar su autonomía administrativa. El fallo reviste gran
importancia por cuanto significó modificar la larga y sostenida jurisprudencia anterior. En
suma, el Alto Tribunal entendió que los municipios revestían el carácter de entidades
autónomas, aun en el caso de Santa Fe, en que no estaban facultadas por la constitución local
para dictarse sus propias cartas orgánicas, y ello en base a un cuidado razonamiento que luce
234
Hernáncez, Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1 Pág. 387 y 388.
235
236
C.S.J.N. Fallos T. 114 Pág. 282. Idem. Fallos T. 123 Pág. 313.
237
C.S.J.N. Fallos T. 154 Pág. 25; T. 156 Pág. 323; T. 192 Pág. 17; Fallos 199 Pág. 423; Fallos 249 Pág. 99;
Fallos 259 Pág. 166, entre otros.
40
en el considerando 8 del decisorio, cuyos aspectos fundamentales son: 1. Que desde 1957,
distintas constituciones provinciales han venido reconociendo el carácter autónomo de los
municipios, autonomía que podía ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas
orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza a esa atribución; 2. Que los municipios tienen
origen constitucional, y no simplemente legal, como las entidades autárquicas; 3. La
existencia de una base sociológica del municipio, constituida por la población, ausente en las
entidades autárquicas; 4. La imposibilidad de su supresión o desaparición, por estar asegurada
su existencia en la Constitución Nacional; 5. El carácter de legislación local de las ordenanzas
municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de
las entidades autárquicas; 6. El carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter
necesario de los municipios, conforme lo establecido en el artículo 33 del Código Civil, frente
al carácter posible o contingente de las entidades autárquicas; 7. El alcance de sus normas,
que obligan a todos los habitantes del territorio, y no sólo a las personas vinculadas
administrativamente; 8. La posibilidad de que los municipios creen, a su vez, entidades
autárquicas, ya que no parece lógico que una entidad autárquica cree a su vez a otra entidad
del mismo tipo, dependiente de la primera; 9. La elección popular de las autoridades
municipales, inconcebible en las entidades autárquicas. Apoyado en este razonamiento, que
recoge claramente las principales líneas del pensamiento doctrinario autonómico, la Corte
Suprema hizo lugar al recurso interpuesto por la Municipalidad de Rosario, y revocó la
sentencia del máximo tribunal santafesino, por entender que, siendo los municipios siempre
entidades autónomas, aunque en algunos casos con un grado de autonomía pleno, y en otros,
como en el de los municipios santafesinos, una autonomía sólo relativa o semiplena.
¿Cuáles fueron las razones que llevaron a tan grande desencuentro de las opiniones de
los juristas que se ocuparon de la cuestión municipal? Resulta desconcertante que
examinando la misma institución, hombres eminentes y evidentemente profundos
conocedores del derecho, abiertos de espíritu, inteligentes todos, hayan llegado a conclusiones
tan distintas y a posturas tan encontradas. En nuestra opinión, ello se ha debido al distinto
punto de vista en el que situaban cada uno de los bandos de esta centenaria polémica del
municipalismo. En efecto, por un lado los defensores de la autarquía de los municipios
observaban fundamentalmente la situación jurídica vigente en la mayoría de las provincias
argentinas, y así constataban que muchos intendentes eran designados por los gobiernos de
provincia, que existía el voto calificado en muchos municipios del país, ya que sólo podían
votar los contribuyentes, y que los municipios debían regirse por leyes dictadas por las
legislaturas provinciales, sin reconocérseles facultades de autonormación, y con un campo de
atribuciones sumamente restringido. Todo ello los conducía a concluir, con total honestidad
intelectual que los municipios eran simples reparticiones administrativas de los gobiernos
provinciales, cuya creación y existencia dependía de una simple decisión legislativa, lo mismo
que la amplitud de sus facultades, en especial las tributarias. Es decir, que los defensores de
la tesis de la autarquía atendían fundamentalmente al ser de los municipios, a la realidad del
derecho positivo, por entonces vigente. 238
Del otro lado de la polémica, los defensores de la autonomía municipal observaban la
realidad sociológica e histórica del municipio; analizaban el sentido de su regulación
238
En este sentido, cabe citar las clásicas formulaciones de Rafael Bielsa: “...Las comunas –y no se excluyen
aquéllas cuyo sistema responde más al concepto de autonomía- no se dan sus propias cartas orgánicas. Son,
según la definición de la Corte Suprema, delegaciones de los gobiernos locales (provinciales) y la extensión de
sus poderes está determinada en las leyes que regulan la institución y funcionamiento de las comunas, cualquiera
sea el tipo de gobierno. Las Comunas son autárquicas, y ese carácter resulta: 1°, de su personalidad jurídica de
derecho público; 2°, del fin de su institución; 3°, de la creación directamente legal; 4° del contralor, por
atenuado que sea, que ejerce el poder central, es decir el gobierno provincial respecto de las comunas de
provincias...” Op. cit. Pág. 29.
41
constitucional; cuestionaban la legislación positiva por entonces vigente y afirmaban la
necesidad de su modificación, esgrimiendo los múltiples argumentos históricos, políticos y
jurídicos que lo exigían. Es decir, que los defensores de la autonomía, a la postre los
ganadores de la polémica, atendían al deber ser de los municipios, examinando la naturaleza
de las cosas y cuestionando el estado del derecho para conseguir las modificaciones que
pedían.239 En esta polémica, nos colocamos resueltamente del lado de las corrientes
autonomistas, por convicción profunda respecto de la naturaleza de los municipios, pero
fundamentalmente porque estamos convencidos que la labor del jurista es pensar el derecho
desde la realidad de las cosas, y propiciar los cambios necesarios para adecuar las normas
positivas a las exigencias de las cosas, y no limitarse a describir las normas vigentes, como si
el derecho se limitara a ello. En un país de derecho continental, como el nuestro, donde una
ley se cambia en el día, con una simple sanción de las cámaras, nada hay menos permanente
que el derecho positivo. En cambio, ninguna norma puede modificar la realidad de la noche a
la mañana. Además, el derecho es el que debe adecuarse a la realidad, y no a la inversa. Por
ello nos parece que la postura ecléctica de Rosatti, que se limita a describir las normas
vigentes, sin tomar partido por postura alguna de esta secular disputa, no es una postura
jurídica correcta. El jurista debe indagar las normas y juzgarlas a la luz de la razón y de su
coherencia con la esencia de las cosas. Lo contrario implica tanto como reducir la ciencia del
derecho a una buena colección del Boletín Oficial. Este largo desencuentro quedó finalmente
resuelto en el derecho argentino, por lo menos en el plano estrictamente teórico, con la
reforma constitucional de 1994.
La Reforma Constitucional de 1994. El nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional
En 1994, al reformarse la Constitución Nacional, se incorporaron diferentes normas

relativas al municipio. La más importante, sin duda, ha sido el nuevo artículo 123°. Este
artículo, reemplaza al antiguo art. 106, de la Constitución de 1853/60, proveniente a su vez de
la llamada reforma de 1860. El texto actualmente vigente del artículo 123° dice: “Cada
provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando
la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero.” La incorporación de la autonomía municipal al
texto constitucional, como condición necesaria del contenido de cada una de las
constituciones provinciales representa un innegable y definitivo avance en el reconocimiento
del municipio como entidad política, y su carácter de gobierno autónomo. Se trata, en
definitiva, del fin de una larga polémica. 240 Ya no es posible discutir qué tipo de municipio
prevé la Constitución Nacional. No pueden caber dudas de que se trata de un municipio
239
Claro ejemplo de ello es la contundente afirmación de uno de los más prestigiosos defensores de la corriente
autonomista: “La naturaleza propia del Municipio es la que determina cómo debe ser la legislación municipal y
no al revés, como desgraciadamente lo entienden algunos legisladores. No se puede legislar para que el
Municipio sea una cosa que no puede ser; si ha nacido varón, debe ser varón, y si ha nacido mujer, tiene que ser
mujer y vestir los trajes apropiados. Ésa es la tragedia y la razón de la decadencia principal del Municipio
contemporáneo, que es la inadecuación de su naturaleza sociológica con la legislación positiva, es decir con el
aspecto jurídico. Desde luego, si el Municipio es una entidad que se forma naturalmente en el seno de la
sociedad para satisfacer necesidades de vecindad, es decir, servicios que provocan la convivencia inmediata,
aproximada, de los vecinos tiene que ser una entidad no de tipo político como el Estado, es decir, no puede ser
soberana como el Estado, pero no puede ser tampoco otra cosa que no sea autónoma. ¿Por qué? Porque es una
entidad política; el Municipio es una entidad política, quiéranlo o no lo quieran los autores que lo han
discutido...” Dana Montaño, Salvador. Su disertación “Problemática General del Municipio” en Primeras
Jornadas de Derecho Municipal y Urbanismo. Necochea 1980. Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo.
240
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 415.
42
plenamente autónomo.241 Cada provincia podrá y deberá, desde luego, dictar sus propias
normas locales “reglando el alcance y contenido” de esa autonomía, lo que no podrá es
desconocérsela, ni limitarla, pues deberá contener, de ahora en más, los aspectos institucional,
político, administrativo, económico y financiero.242 El margen de las regulaciones
provinciales en esta materia es, desde luego amplio, pero el empleo del vocablo “asegurando”
referido a la autonomía municipal, no puede sino interpretarse en el sentido de que desde
ahora la autonomía, en todos sus aspectos, no se puede desconocer o retacear, en especial en
el aspecto institucional. 243
Quedan, sin embargo, algunas cuestiones no resueltas. Una de ellas es que ocurre con
las provincias que, como Buenos Aires, entre otras, se encuentran largamente en mora en el
cumplimiento de esta obligación federal. Ya hemos tenido oportunidad de señalar que, a
nuestro juicio, se trata de un claro caso de incumplimiento de obligaciones constitucionales
que colocan a la provincia en condiciones de ser intervenida por el gobierno federal., en virtud
de lo previsto en los arts. 5, 6 y 123 de la C.N.244 Del mismo modo habría que reformar en
breve las constituciones de Mendoza, Entre Ríos, Santa Fe y Tucumán. 245 En este sentido se
plantea la cuestión de un eventual conflicto entre un municipio perteneciente a alguna de las
cinco provincias que no admiten todavía la autonomía institucional, que dictara sin esta
regulación su propia carta orgánica. ¿Sería válida una carta así establecida? ¿Podría el
municipio ampararse en la Constitución Nacional ante el desconocimiento provincial de lo
dispuesto? Entendemos que ambas preguntas deben responderse afirmativamente, como
resguardo efectivo de la autonomía municipal, por un lado, y como directa aplicación del
orden de prelación o escala de normas que prevé el art. 31 de la Constitución Nacional, que
establece la plena vigencia de las disposiciones constitucionales “no obstante cualquier
disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales”. De otro
modo, la simple inacción de las provincias al no adecuar sus constituciones a la nueva
redacción el art. 123° frustraría la efectiva vigencia de la autonomía. 246 La garantía de la
241
Sin embargo, parte de la doctrina continúa sosteniendo una postura ambigua al respecto. En tal sentido
Gregorio Bandeni señala que “...Se trata de una autonomía derivada impuesta y creada por la Ley Fundamental
o, en todo caso y con mayor propiedad, de una autarquía originaria...” Badeni, Gregorio “Tratado de Derecho
Constitucional” Ed. La Ley. Bs. As. 2004. T. I Pág. 256.
242
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 419 y ss. Marchiaro, Enrique J. Op. cit. Pág. 46 y ss. Dromi,
Roberto. Op. cit. Pág. 116 y 117.
243
Marchiaro, Enrique J. Op. cit. Pág. 47.
244
Filloy, Daniel José “Algunas Reflexiones acerca de la Inconstitucionalidad del Régimen Municipal de Buenos
Aires” Revista Investigare. Secretaría de Investigaciones. Facultad de Derecho de la U.N.L.Z. N° 3, Diciembre
de 1997. Pág. 79. Idem “Acerca de la Inconstitucionalidad del Régimen Municipal de Buenos Aires” en Revista
Crecer en Democracia. Ed. Fundación Ricardo Rojas. Bs. As. 2000. Segunda Época N° 1. Pág. 40. Hernández,
Antonio M. (h) Op. cit. Vol 1. Pág. 417.
245
Marchiaro, Enrique J. Op. cit. Pág. 47. Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 418.
246
“Si alguna provincia no cumple con el mandato constitucional, además de la posibilidad de intervención
federal, compartimos el criterio de Quiroga Lavié de que al existir una inconstitucionalidad por omisión tanto los
tribunales provinciales como federales deben tutelar ese derecho que tienen los municipios. En esta línea
interpretativa, el distinguido constitucionalista comprende todos los órdenes de la autonomía, ejemplificando que
si una provincia no garantiza un régimen mínimo de autoorganización, autoadministración y de autonomía
económica y financiera, con los recursos suficientes para los municipios, éstos pueden disponer medidas por sí
mismos, en aplicación del art. 123 y que los tribunales federales deberán tutelar la acción municipal, mediante
medidas de no innovar, frente a las acciones impeditivas del gobierno provincial...” Hernández, Antonio M. (h)
Op. cit. Pág. 418 y ss. con nota de Quiroga Lavié, Humberto. “Constitución de la Nación Argentina Comentada”
Pág. 704 y ss.
43
autonomía debe, sin embargo, ser efectivamente establecida en las constituciones provinciales
y las leyes que a partir de las mismas se dicten. 247
Se abre, entonces, un amplio campo de acción para las provincias y los municipios,
que será la adecuación de las normas provinciales y municipales a la nueva disposición de la
constitución federal. La atribución de reglar el alcance y contenido, evidentemente confiere a
las provincias la facultad de disponer mayor o menor alcance de las facultades autonómicas
de los municipios 248, y dentro de este aspecto, es claro que será posible asignar diferentes
categorías municipales, dado que no todos los centros poblados estarán en condiciones de
dictarse sus propias cartas, en algunos casos por insuficiencia de recursos humanos y
económicos, tendrán una autonomía relativa; otros, en cambio podrán disponer de la plenitud
de la autonomía.249 El análisis de las reformas a verificarse en las legislaciones provinciales,
y el desarrollo de los nuevos conceptos de la autonomía serán las tareas a desempeñar por los
juristas que se dediquen a esta asignatura.
La segunda cuestión es de tipo político. Se trata de saber si el municipio establecido
por la reforma constitucional de 1994 será capaz de generar mejores condiciones de vida para
las comunidades locales, o si, por el contrario, la autonomía será utilizada para beneficiar a
los funcionarios y a los gobernantes. Mayores prerrogativas deben servir para mejores
acciones de gobierno, mejores y más eficientes soluciones, y menores interferencias, pero no
deben ser excusa para mayor discrecionalidad, más dispendio del gasto y menos control.
Como decía el presidente Hipólito Yrigoyen, las autonomías son de los pueblos y para los
pueblos, y no para los gobiernos.250 La autonomía municipal es un excelente instrumento
para que, en las manos de buenos administradores, de eficientes gobernantes se puedan crear
las mejores condiciones de vida para las ciudades. Pero como todo instrumento, puede ser
mal empleado y conducir al desastre. El bisturí que permite el corte genial del cirujano
experto, también sirve para la mutilación criminal, y todo depende de la intención con que se
utilice, de la pericia con que se ejerza, y la honradez con que se trabaje.
5. LOS CUASI-MUNICIPIOS. LAS COMUNAS. COMISIONES VECINALES. LAS

ENTIDADES LOCALES MENORES
Conforme con lo expresado en el punto 2 de este Capítulo, cuando la legislación

vigente en una provincia o en un estado reconoce la existencia de un municipio en cada
núcleo de población que supere un determinad número de habitantes, se plantea el problema
de aquellos asentamientos humanos que no alcancen aquella cantidad de pobladores. 251 En
247
Sumamente interesante resulta la disposición contenida en el art. 225, segunda parte de la Constitución de Río
Negro: “...La Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y en caso de
superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del municipio en
materia específicamente comunal.”
248
“Una dosis mínima –que no viene determinada- es indispensable en las cinco esferas que señala el art. 123:
institucional, política, administrativa, económica y financiera...” Bidart Campos, Germán J. “Tratado Elemental
de Derecho Municipal Argentino” Ed. Ediar. Bs. As. 1997. T. VI Pág. 522.
249
Marchiaro, Enrique J. Op. cit. Pág. 51.
250
Yrigoyen, Hipólito. Comunicación al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, de fecha 9 de enero de 1917.
251
“El problema de las formas de gobierno local se complica cuando nos encontramos ante agrupaciones
demográficas de escaso volumen, que carecen de capacidad económica suficiente para atender a las obligaciones
mínimas de un Municipio. Estas circunstancias se presentan siempre en las zonas de población diseminada,
donde ya no se trata, simplemente, de la distinción entre lo urbano y lo rural, a efectos competencia, sino de
resolver cómo ha de realizarse la conexión jurídica entre la entidad jurídica denominada “Municipio” con el
número infinito de minúsculas aglomeraciones de viviendas, casi sin contenido material, que se desparraman por
toda la extensión de determinados territorios, y que constituyen la situación normal en el medio americano y
44
estos casos, pueden ensayarse distintas soluciones tendientes a garantizar a estos pequeños
centros poblacionales de alguna capacidad para proporcionar los mínimos servicios locales,
asegurar el equipamiento urbano imprescindible, y gestionar los elementales intereses
comunes de la población afectada. Una primera variante consiste en disponer derechamente
la inexistencia de forma de gobierno local y asignar al gobierno provincial o estatal las
atribuciones correspondientes. Esta vía conduce a menudo a la ausencia casi total de toda
forma de gestión real de los intereses locales, dada la distancia al centro político provincial, y
la escasa importancia electoral que estos centros poco poblados generalmente presentan.
Otro camino, en cambio, resulta la constitución de alguna forma de organización local,
de rango inferior al municipio, dotada de ciertas competencias limitadas destinadas a
satisfacer las necesidades de gestión local de los servicios y obras públicas esenciales. Se
trata de los “cuasi-municipios”, o entidades locales menores, los cuales pueden o no estar
vinculados a los municipios cercanos.252 Este tipo de organización en general carece de
personería jurídica perfecta, y constituye una mera descentralización administrativa de alguna
institución mayor. A diferencia de los municipios, pueden ser disueltos por ley 253, o por
simple decreto de acuerdo con el sistema constitucional o legal de cada provincia, o inclusive
por decisión del municipio que lo ha creado en su caso y a veces a iniciativa del propio cuasi-
municipio. También pueden ser intervenidos, ya sea por ley provincial o bien por el
municipio del que dependen. En todos los casos carecen de autonomía. 254 Así Fernando Albi
lo ha caracterizado en los siguientes términos: “...entendemos por cuasimunicipio una entidad
comunal que, aun careciendo de personalidad completa y operando siempre en mayor o
menor grado bajo dependencia del Municipio en cuyo territorio está enclavada, tiene a su
cargo una peculiar actividad municipal, aunque secundaria, rentas propias y un órgano
particular de gobierno de tipo deliberatorio, poseyendo, por lo tanto, una verdadera categoría
municipal de carácter restringido...”255
Por nuestra parte, entendemos que lo que caracteriza a los “cuasi-municipios” es que
carecen de uno o más de los elementos o requisitos propios de los verdaderos municipios, ya
sea porque no tienen personería jurídica perfecta, o porque carecen de autonomía económico-
financiera para darse sus propios presupuestos, o bien porque no tienen autonomía política,
para designar a sus propias autoridades, en los casos en que son nombrados por las
autoridades centrales, o porque no tienen la facultad de dictar las normas aplicables, debiendo
ajustarse a la legislación que dicte el municipio o la provincia a que corresponden.
Esta forma de administración local se encuentra legislada en diversos países y
constituye en algunos casos la manifestación de antiguas instituciones tradicionales,
conservadas hasta nuestros días.256 En efecto en España la ley 7/1985 sustituyó la
denominación tradicional de “entidades locales menores”, proveniente de la ley de 1877, por
la aparentemente más adecuada de “entidades de ámbito territorial inferior al municipio”,
disponiendo que las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen local regularan lo
relativo a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, destinadas a la gestión
filipino...” Albi, Fernando. “Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico” Ed. Aguilar. Madrid. 1955.
Pág. 353.
252
Brügge, Juan Fernando y Mooney, Alfredo. “Derecho Municipal Argentino” Ed. Mateo José García.
Córdoba. 1994. Pág. 545. Hernández, Antonio M. (h) “Derecho Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1997. T. I Pág.
266.
253
Es el caso de Córdoba. Conf. Brügge, Juan y Mooney, Alfredo. Op. cit. Pág. 549.
254
Albi, Fernando. Op. cit. Pág. 363.
255
Albi, Fernando. Op. cit. Pág. 359.
256
Se trata de los casos de Bélgica, con sus sectionements; Francia, con sus Sections, e Italia y sus Frazioni,
todas ellas formas de división territorial del espacio bajo jurisdicción de un municipio. Albi, Fernando, Op. cit.
Pág. 357 y ss.
45
descentralizada de núcleos de población separados bajo sus denominaciones tradicionales de
caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos, y otros,
o bien las denominaciones que establezcan las leyes que al efecto se dictaren.257 Estas
entidades son abundantes especialmente en Galicia, y pueden, al igual que los municipios, ser
titulares de bienes comunales, es decir aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute se efectúa
conforme un régimen de explotación común o cultivo colectivo.258 Su administración está a
cargo de un órgano ejecutivo unipersonal, llamado “alcalde pedáneo”, y un órgano colegiado
de control, denominado asamblea o junta vecinal, cuyos miembros no pueden ser menos de
dos ni más de un tercio de los concejales del ayuntamiento correspondiente, elegidos
conjuntamente con las autoridades del respectivo municipio, aunque también se admite el
régimen de concejo abierto, para las agrupaciones menores a cien habitantes, o aquellas que lo
conserven tradicionalmente. Estas entidades tienen competencia, conforme el art. 38 del Real
Decreto 781/1986, respecto de la construcción, conservación y reparación de fuentes,
lavaderos y abrevaderos; la policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos; la limpieza de
calles; la mera administración y conservación de su patrimonio, incluido el forestal, y la
regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales; la ejecución de obras y la
prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés de
la entidad, cuando no esté a cargo del respectivo municipio. Pueden ser suprimidas a petición
de la propia entidad o por acuerdo del Concejo de Gobierno de la respectiva comunidad
autónoma, previa audiencia de la entidad y ayuntamiento afectados, y con un informe
consultivo del órgano competente, que demuestre la insuficiencia de recursos de la entidad
para el sostenimiento de los servicios mínimos de su competencia. 259
Formas de “cuasi-municipios” fueron comunes en las naciones hispanoamericanas
desde el siglo XIX. Fernando Albi, en su clásica obra los clasificaba en dos grandes grupos:
en el primero colocaba a los que llamaba “Cuasimunicipios con órganos de representación
popular”, y en el segundo a los que designaba “Cuasimunicipios con órganos de
nombramiento municipal”. 260 En el primer grupo colocaba los casos de los Concejos de
Distrito de Perú, las parroquias o freguesias de Portugal y las Juntas de Sección, Pueblo o
Congregación de los estados de Campeche, Puebla y Zacatecas en Méjico.261
En el segundo grupo, Albi coloca a las Juntas Locales de Uruguay, las Juntas
Municipales de Distrito en República Dominicana; las Juntas Municipales de sección o
pueblos libres de los estados de Chihuahua y Durango en Méjico; las Juntas Departamentales
de Venezuela; las Comisiones Municipales de la provincia de Mendoza, en Argentina 262, las
Juntas Parroquiales de Ecuador, los Distritos Municipales del estado de Ceará en Brasil,
gobernados por un subprefecto designado por el prefecto municipal, y el ya estudiado caso de
las Juntas Vecinales de España. 263
En Paraguay, la Ley Orgánica de las Municipalidades de 1882 dispuso que en las
poblaciones de menor importancia funcionarán juntas económico-administrativas, integradas
por tres miembros nombrados por el Poder Ejecutivo.264 En Uruguay existió también un
257
Migallón Rubert, Juan. “Manual de Derecho Local” Ed. Dilex, S.L. Madrid. 1997. pág. 82 y 83.
258
Migallón Rubert, Juan. Op. cit Pág. 321.
259
Migallón Rubert, Juan. Op. cit. Pág. 83 y 84.
260
Albi, Fernando. Op. cit. Pág. 359 y ss.
261
Albi, Fernando. Op. cit. Pág. 359-360.
262
Por ley 1079 del 16 de enero de 1934 las municipalidades podían nombrar a requerimiento vecinal, una
comisión administrativa en los distritos que tuvieren radios poblados y urbanizados, con funciones limitadas,
actuando como agentes cooperadores de las autoridades municipales. Conf. Greca, Alcides. “Derecho y Ciencia
de la Administración Municipal” Ed. Imprenta de la Universidad. Santa Fe. 1937. Pág. 414.
263
Albi, Fernando. Op. cit. Pág. 359 y ss.
264
Zavalía, Clodomiro. “Tratado de Derecho Municipal” Ed. Guillermo Kraft. Ltda.. Bs. As. 1941. Pág. 735.
46
sistema semejante en los pueblos y villas secundarias, regidos por Comisiones Auxiliares, con
muy limitados medios y atribuciones, relativos a los servicios locales, y nombrados por la
Junta Departamental.265
En nuestro país los cuasi-municipios aparecen en los casos en que la provincia adopte
el sistema de municipio ciudad, o bien el de municipio distrito, por cuanto en el sistema de
municipio partido o departamento, los centros poblacionales menores quedan
indefectiblemente bajo la jurisdicción de un municipio cuya cabecera es una ciudad más
poblada. En esos casos surgen estas formas de organización bajo las denominaciones de
comunas, juntas vecinales, comisiones municipales, etc.266 En estos casos se reconoce a
estos núcleos poblacionales que no alcanzan el número de habitantes requerido para ser
considerados municipios algunas competencias, normalmente restringidas, destinadas a
prestar exclusivamente ciertos servios locales de menor complejidad, realizar pequeños
trabajos públicos, y una mínima administración. Tales comunas pueden o no hallarse dentro
de la jurisdicción territorial de algún municipio, conforme la organización que cada provincia
adopte.
La forma de gobierno de estas organizaciones es a menudo la de comisión, es decir un
órgano colegiado, de pocos miembros, con representación de las minorías, aunque también
existen casos de administración unipersonal, e inclusive de un órgano unipersonal ejecutivo y
un órgano colegiado deliberativo, y tales autoridades pueden ser electivos o designados por
alguna autoridad municipal o central. Un claro antecedente de ello fueron las Comisiones de
Fomento previstas en la vieja ley Nº 1532 del 16 de octubre de 1884, dictada por el Congreso
de la Nación para los territorios nacionales, excepto la Gobernación de Los Andes. Se
establecía allí un sistema de comisiones de fomento para los núcleos poblados con menos de
mil habitantes, integrado por cinco vecinos, designados por el gobernador del territorio, por
dos años, sin gozar de remuneración y con las atribuciones de gestión de servicios locales, ad
referéndum del gobernador del territorio. 267
La Legislación argentina es variada. En la Ley Orgánica de las Municipalidades de
Córdoba, por ejemplo, se establece que tales comisiones se formen por tres miembros y que
se elijan por el sistema de lista incompleta. 268 En Jujuy, el art. 179, inc. 2 de la Constitución
Provincial dispone: “Ninguna población quedará excluida de los beneficios del régimen
municipal. La ley contemplará la situación de las poblaciones pequeñas, o rurales, vinculadas
con la ciudad o localidad más próxima, debiendo prever la formación de entidades
comunitarias para sus relaciones con la autoridad municipal.” 269 En Catamarca, el art. 255
de la Constitución dispone que habrá una comuna, integrante de la jurisdicción municipal, en
cada localidad con menos de quinientos habitantes.270 En Corrientes, el art. 156 de la
Constitución Provincial faculta a la Legislatura a la formación de municipios rurales, en
núcleos que no alcancen el mínimo de quinientos habitantes para constituir un municipio. 271
265
Zavalía, Clodomiro. Op. cit. Pág. 740.
266
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo. Op. cit. Pág. 545.
267
Korn Villafañe, Adolfo. “Derecho Público Político” Ed. Librería Santa Catalina. Bs. As. 1936. T. I Pág. 118.
268
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo. Op. cit. Pág. 546.
269
El sistema de Comisiones Municipales aplicable a los centros poblados que no alcancen los requisitos
necesarios para ser reconocidos como municipios proviene de la Constitución Provincial de 1935, art. 127, y las
leyes 188 de 1911, 311 de 1916 y 1213, de 1935. Conf. Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 410 y ss. Zavalía,
Clodomiro. Op. cit. Pág. 74.
270
El sistema de la Constitución Provincial de 1895 y la ley del 27 de diciembre de 1929 preveían en los centros
poblados menores a los 3000 habitantes una comisión designada por el Poder Ejecutivo. Conf. Greca, Alcides.
Op. cit. Pág. 400.
271
El art. 159 de la Constitución Provincial de 1913, y las leyes 270 del 15 de noviembre de 1919 y 397 del 17
de octubre de 1922 preveían comisiones de fomento de cuatro miembros designados por el Poder Ejecutivo en
47
A su vez, la ley provincial 4752, en sus arts. 80 a 86, establece que estos municipios rurales
son centros para la organización y prestación de servicios de interés común a la población
local, sin revestir la personería y autarquía plena que caracterizan a las municipalidades
propiamente dichas, y se instituyen y funcionan bajo la dependencia del Concejo Deliberante
o Municipal cabecera del respectivo departamento. Los municipios rurales son gobernados
por una comisión de tres miembros designados directamente por el Concejo Deliberante o
Consejo Municipal respectivo, pudiendo ser removidos directamente por la misma autoridad.
Sus presupuestos, así como las tasas e impuestos que cobran estos cuasi-municipios son
aprobados por el Concejo Deliberante o Municipal correspondiente. En San Juan, el art. 252
de la Constitución Provincial establece que “Los municipios podrán crear Comisiones
Vecinales en aquellos grupos poblacionales de más de quinientos habitantes que así lo
requieran, para un mejor gobierno comunal, por razones geográficas, históricas, sociales, de
servicio o económicas. La ley orgánica o carta municipal ordena la forma e constitución,
régimen y funcionamiento de las Comisiones Vecinales.” Se trata de un claro caso de cuasi
municipios, creados por un municipio, y regulados por él.272 En Tierra del Fuego, el art. 171
de la Constitución Provincial prevé la constitución de comunas en centros poblados con al
menos cuatrocientos habitantes, y distantes a más de treinta kilómetros de un municipio. En
San Luis el art. 252 de la Constitución Provincial prevé que “En los centros rurales que
cuentes con más de 80 electores puede crearse por ley una delegación municipal que depende
del municipio más cercano y está a cargo de un delegado, elegido por los mismos en sufragio
universal, a simple pluralidad, simultáneamente con un delegado suplente que lo reemplaza en
caso de vacancia...” Los presupuestos de la delegación son proyectados por el delegado
conjuntamente con el intendente municipal o presidente de comisión o intendente
comisionado, según corresponda, y elevados para su aprobación al Poder Ejecutivo. El
delegado tiene a su cargo la ejecución de las ordenanzas y resoluciones municipales, y las
obras públicas locales. Más dudosa es, en cambio, la situación jurídica de las Comisiones
Municipales e Intendentes Comisionados. 273 En Tucumán, el art. 111, inc. 3º de la
Constitución Provincial prevé que la ley podrá establecer comunas en los centros poblados
que no alcancen la categoría de municipios, y en las áreas de proyección rural, que estará a
cargo de un comisionado, elegido por el pueblo, sin facultades de crear tributos, y limitado a
ejecutar las leyes y decretos provinciales. En el proyecto integral de reforma constitucional
de la Provincia de Buenos Aires, de 1989/90, se contemplaba la constitución de Comisiones
Vecinales electivas en las localidades que no sean cabecera de partido, dependientes del
municipio, pero con la atribución de prestar los servicios públicos locales.
6. LAS FORMAS DE GOBIERNO MUNICIPAL
La institución municipal tiene vigencia universal, y ha ido adoptando diferentes formas y

sistemas. Pasaremos una breve revista, entonces, a las principales formas de gobierno
municipal que han tenido o conservan vigencia, y sus características. Al respecto se han
las poblaciones menores de 4000 habitantes. Conf. Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 405. Zavalía, Clodomiro. Op.
cit. Pág. 105.
272
El sistema de la antigua ley 288 del 16 de marzo de 1928 preveía para los distritos cuya renta no alcance a los
10.000 pesos anuales o que no inviertan el 50% en obras públicas su administración directa por un comisionado
designado por el Poder Ejecutivo. Conf. Greca, Alcides. Op. cit.Pág. 419.
273
En la vieja ley 1213 del 22 de octubre de 1931 se establecían Comisiones Municipales en los centros
poblados de más de 1000 y menos de 5000 habitantes, cuyas autoridades eran designadas por sufragio calificado,
y con escasísimas atribuciones. Conf. Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 422. Asimismo, la Ley N° 1977 de 1947
contenía una disposición análoga en su artículo 3°, lo que se repetía en el artículo 2° de la Ley N° 2159 de 1950.
Conf. Entrala, Guillermo. “Régimen Municipal de la Provincia de San Luis” (Inédito).
48
ensayado diferentes clasificaciones o esquemas de estas formas de gobierno, no siempre
coincidentes.
Un esquema que podríamos llamar clásico distingue las siguientes formas de gobierno
municipal:
El sistema tripartito o “bicameral europeo” de acuerdo con la clasificación de
Fernando Albi. Consiste en la existencia de dos órganos colegiados, una asamblea de
elección popular, dotada de amplias facultades de legislación, una comisión más pequeña,
elegida por aquella, con funciones meramente administrativas, y un órgano unipersonal, que
preside las asambleas y cumple funciones de representación, y ejecutivas. Este sistema fue
adoptado por España, Portugal y con algunas variantes Finlandia, Holanda, Italia, Noruega,
Polonia, Rumania y Suiza. 274 En el caso de España, la asamblea de elección popular recibe el
nombre de Pleno del Ayuntamiento, está integrado por los concejales y el Alcalde; en los
municipios de más de 5000 habitantes, existe una Comisión de Gobierno, dotada de las
facultades ejecutivas que le delegue el Pleno o el Alcalde, e integrada por un número de
concejales no superior al tercio; el órgano ejecutivo unipersonal es el Alcalde, elegido
indirectamente por los concejales o directamente por el pueblo, según las respectivas
legislaciones, que cuenta asimismo con Tenientes de Alcalde, designados libremente por el
Alcalde entre los concejales, y sustituyen al Alcalde por su orden, en casos de licencia. 275
El sistema unicameral o anglo-germánico. Se caracteriza por la existencia de un
único órgano colegiado de elección popular, y de amplias facultades en materia normativa,
denominado “Concejo Municipal”276, cuya presidencia es ejercida por un funcionario elegido
por el Concejo o por elección popular, denominado Alcalde o Mayor, Presidente o Director
Municipal.277 La característica principal de este sistema es que el Concejo Municipal está
integrado no sólo por representantes populares sino también por técnicos, que participan como
asesores en las comisiones en el modelo inglés 278 y como miembros plenos en algunas
aplicaciones del modelo alemán. 279
El sistema francés, cuya principal nota es la existencia de un órgano colegiado, el
Concejo Municipal, de elección popular, que designa a un “Alcalde” o “Maire”, quien ejerce
funciones ejecutivas y administrativas, así como la delegación del Estado y del Cantón o
Departamento, actuando en el doble carácter de presidente de la corporación municipal y de
agente del Gobierno Nacional para hacer cumplir las leyes y la Constitución del país 280. Este
274
Brügge, Juan F. Y Mooney, Alfredo “Derecho Municipal Argentino” Ed. Mateo José García. Córdoba, 1994.
Pág. 194/95. Aramouni, Alberto “Derecho Municipal” Ed. Némesis, Bs. As. 1999. Pág. 26.
275
Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, arts. 19, 20, 21 y conc. Conf. Migallon Rupert, Juan
“Manual de Derecho Local” Ed. Diles S.L. Madrid. 1997. Pág. 87 y ss.
276
Martins, Daniel Hugo “Regímenes Municipales Contemporáneos” en “El Municipio” Obra colectiva. Ed.
Ciudad Argentina. Bs. As. 1996. Pág. 19.
277
Horacio Rosatti ubica esta forma de gobierno municipal en lo que clasifica como tipo “parlamentario”,
señalando como posibles variantes que el jefe ejecutivo puede ser elegido por su liderazgo político, recibiendo en
este caso el nombre de intendente o presidente de la municipalidad, o puede ser designado por su solvencia
técnica, y en ese caso nos encontraremos frente al sistema del “manager” o gerente municipal. Tratado de
Derecho Municipal. Ed. Rubinzal Culzoni. Bs. As. 2001. T. IV Pág. 20 y ss.
278
Se trata de la figura del Town Clerk (Secretario Municipal) y los aldermen elegidos por el concejo. Greca
Alcides “Derecho y Ciencia de la Administración Municipal” Ed. Imprenta de la Universidad. Santa Fe 1937.
pág. 381.
279
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo Op. cit. pág. 195/6.
280
“...el Alcalde, elegido por el Concejo Municipal, es a la vez un agente del Estado y sólo queda ligado a las
decisiones del Concejo en lo puramente municipal. Por ello –concluye Chapman- el Municipio francés no puede
ser considerado únicamente como una circunscripción de la Administración Local, sino también como la
demarcación elemental de ciertos servicios administrativos del Estado. Este doble carácter del Municipio y esa
49
sistema es apropiado para un estado unitario como Francia, donde su aplicación es bastante
homogénea en todo el territorio.281 Greca señala que, junto al Maire existe un funcionario, el
Secretario General, que tiene ciertos puntos de contacto con el town clerk del sistema
inglés.282
El sistema presidencialista, también llamado sistema presidencialista norteamericano
o ejecutivista, 283 consiste en la existencia de dos órganos, uno ejecutivo unipersonal, y uno
deliberativo, colegiado, ambos de elección popular. 284 Se señala como nota principal de este
sistema la división de poderes y equilibrio recíproco entre el Ejecutivo, dotado de las
facultades de gobierno y administración, y el deliberativo, que dicta la legislación local y
controla políticamente al primero. 285 Este sistema originario de los Estados Unidos, donde se
aplica en las principales ciudades, en la mayoría de los países hispano americanos, 286 y desde
luego en la Argentina. 287 El sistema prevé la independencia formal de los dos órganos del
gobierno local, pero en los hechos implica la clara preponderancia del ejecutivo, dotado de la
facultad de ejercer la administración general en forma exclusiva. 288
El sistema de comisión, en el que todas las facultades, ejecutivas y legislativas
corresponden a una comisión electiva, ejerciendo la legislación en forma conjunta, y
asignándole áreas determinadas de la tarea ejecutiva y administrativa a cada uno de los
miembros de la comisión, la cual puede a su vez elegir a uno de sus miembros que actúe como
presidente.289 Surgió como ensayo en Galveston, Texas,290 como necesidad de sustituir parte
del sistema de división de poderes, por una forma más ágil y ha sido aplicado en algunas
comunas pequeñas de nuestro país.291 No permite la adecuada representación de las minorías
por las dificultades de que convivan diferentes opiniones o doctrinas políticas en la comisión
dotada de facultades ejecutivas. 292
El sistema del administrador municipal o manager . Se basa en la división absoluta
entre las funciones políticas y las administrativas. El órgano político es una comisión electiva
que posee las atribuciones de legislación, y contrata a un gerente o city manager encargado de
administrar profesionalmente la ciudad, aplicando los criterios políticos delineados por la
doble responsabilidad del Alcalde, ante el Concejo Municipal y ante el Estado, son causas de complicaciones
que es difícil encontrar en Inglaterra...” Martins, Daniel H. Op. cit. Pág. 20.
281
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo Op. cit. pág. 193. Aramouni, Alberto. Op. cit. pág. 26.
282
Greca, Alcides, Op. cit. pág. 381.
283
Así lo denomina Horacio Rosatti. “Tratado de Derecho Municipal” Ed.Rubinzal Culzoni. Santa Fe. 2001. T.
IV Pág. 19.
284
En la Clasificación de Horacio Rosatti, se trata del sistema “ejecutivista” o sistema “Alcalde-Concejo” o
“Concejo-Intendente”. Op. cit. T. IV Pág. 19 y ss.
285
Pulvirenti, Orlando Daniel “Honorable Concejo Deliberante” Ed. Del Autor, La Plata 1998. Pág. 19/20.
286
Por ejemplo México, Panamá, Brasil, Puerto Rico, Paraguay, Bolivia, Perú. En el caso de Brasil, la
Constitución Federal establece una estructura idéntica en todo el país, consistente en un órgano ejecutivo,
denominado Prefecto, y uno legislativo, llamado Cámara de Vereadores, uno y otro electos popularmente, por
sufragio universal, secreto y directo. Martins, Daniel H. Op. cit. Pág. 27.
287
Pulvierenti, Orlando Daniel Op. cit. pág. 20. Hernández, Antonio María “Derecho Municipal” Ed. Depalma,
Bs. As. 1997. T. 1 pág. 531. Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo, Op. cit. pág. 196 y ss.
288
Conf. Rosatti, Horacio. Op. cit. T. IV Pág. 20.
289
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo Op. cit. pág. 200. Aramouni, Alberto Op. cit. pág. 27. En la clasificación
de Rosatti, se habla de sistema “colegiado”. Op. cit. T. IV Pág. 20.
290
Orlando D. Pulvirenti, Op. cit. pág. 22. Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo Op. cit. pág. 200.
291
Hernández, Antonio María Op. cit. pág. 531. Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo, Op. cit. pág. 201
mencionan los casos de las pequeñas comunas de Santa Fe y Entre Ríos, y la posibilidad de su aplicación en los
municipios de la Prov. de Córdoba que así lo determinen mediante sus respectivas Cartas Orgánicas. Por su
parte, Greca se explaya en la experiencia santafesina para las comisiones de fomento en las poblaciones de
menos de 8.000 habitantes. Conf. Greca, Alcides, Op. cit. pág. 367/68.
292
Pulvirenti, Orlando Daniel,Op. cit. pág. 22. Greca, Alcides, Op. cit. pág. 383.
50
comisión electiva. La figura del gerente, consiste en un técnico especializado en la gestión
municipal, cuya introducción responde al criterio de eficacia en la función municipal. 293 En
este sistema puede existir un Alcalde o Intendente, con funciones casi puramente protocolares
o eventualmente de presidir la Comisión. 294 El administrador o gerente carece de toda
función política, y se encuentra sometido a la Comisión que lo contrata, pudiendo ésta
removerlo en cualquier momento, por su propia decisión. Sus orígenes según Fernando Albi
hay que rastrearlos en algunos municipios de los Estados Unidos295 y Canadá habiéndose
extendido a Irlanda y Portugal. En Hispano América los primeros ensayos fueron en Puerto
Rico y Cuba. Actualmente se encuentra prevista en la legislación de Venezuela y en la Ley
Orgánica de Municipios de la Provincia de Córdoba, dependiendo de las respectivas Cartas
Orgánicas.296 Evidentemente se trata de una figura cercana al administrador de una empresa
comercial, contratado por el Directorio de la Sociedad para la gestión administrativa. 297 El
administrador no requiere ser vecino del distrito, ni siquiera ciudadano, se lo busca entre
todos los profesionales capacitados y se lo contrata por un buen sueldo. Generalmente asiste,
con voz pero sin voto a las deliberaciones de la Comisión. Este sistema pretende alejar
definitivamente las necesidades de la política de la gestión administrativa, y en parte lo
consigue.298
Sistema del órgano unipersonal o totalitario. Consiste en una forma de gobierno en
la que la totalidad de las atribuciones o las más relevantes están en poder de una sola persona,
cuya voluntad es suficiente para tomar las decisiones de gobierno. En desuso en la actualidad,
fueron las formas adoptadas por la legislación italiana de 1934, en que el “podestá” ejercía las
funciones ejecutiva y legislativa, existiendo un órgano colegiado consultivo, cuyas
resoluciones no eran vinculantes para aquél. El “podestá” era designado por decreto real. Un
sistema similar, el “Burgomaestre” existió en Alemania por ley de 1935, donde desde luego,
no se realizaban elecciones municipales. 299
Sistema de gobierno directo, o democracia pura. Consiste en el gobierno de toda la
población, reunida en asamblea o concejo, en ejercicio de la democracia directa, es decir no
representativa. Era, desde luego la forma de gobierno de algunas Polis griegas, en la
antigüedad, y la forma que adoptaron los municipios medievales, en especial en Castilla y
Aragón. En la actual Constitución de España, y en la legislación municipal de ese reino 300, se
encuentra reconocido el sistema llamado Concejo Abierto, que confugura una verdera
excepción al sistema de gobierno municipal adoptado para el resto del país. Se trata de una
tradición que se remonta a la Edad Media, y que ha llegado vigente a nuestros días. En dichos
municipios, la mayoría de ellos muy pequeños y ubicados en el tercio norte de España,
aunque no exclusivamente, 301 y consiste en la inexistencia de órganos colegiados propiamente
dichos, dado que son los propios electores, todos ellos, los que reunidos en Asamblea Vecinal,
citada de ordinario “al toque de campana”, discuten, y resuelven los asuntos que en un
municipio de régimen representativo, corresponderían al órgano deliberante, concejo,
293
Brügge, Juan F. y Mooney Alfredo Op. cit. pág. 201. Pulvirenti, Orlando Daniel, Op. cit. pág. 21. Greca,
Alcides Op. cit. Pág. 380.
294
Pulvirenti, Orlando Daniel, Op. cit. pág. 21. Aramouni, Alberto, Op. cit. pág. 27.
295
Según Greca la primera experiencia de este sistema fue en Stauton, Virginia, en 1908. Op. cit. pág. 382.
296
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo, Op. cit. pág. 202.
297
Pulvirenti, Orlando Daniel, Op. cit. pág. 21. Greca, Alcides, Op. cit. pág. 382.
298
Greca, Alcides, Op. cit. pág. 382/3.
299
Brügge, Juan F. y Mooney, Alfredo, Op. cit. pág. 199/200. Greca, Alcides. Op. cit. Pág. 98.
300
Constitución española, art. 140; Ley 7/1985, arts. 19 y ss.
301
En la Provincia de Alicante, rige en los municipios de Benillup (81 habitantes), Famorca (72 habitantes) y
Tollos (41 habitantes); conf. Migallón Rupert, Juan “Manual de Derecho Local” Ed. Diles S.L. Madrid, 1997.
Pág. 163 y nota 1.
51
ayuntamiento, o cualquiera otra denominación que se le diere. El régimen, de acuerdo al art.
29 de la ley municipal española 7/1985, corresponde a todos aquellos municipios que
tradicionalmente lo tuvieran, y a todos aquellos que posean menos de cien habitantes, salvo
para el caso de Cataluña, en que la ley 8/1987, eleva este número a doscientos cincuenta
habitantes. El sistema puede extenderse a aquellos municipios que, por sus especiales
características los requieran, mediando petición de la mayoría de los vecinos, aprobación del
Ayuntamiento por mayoría de dos tercios de sus integrantes, y autorización de la respectiva
comunidad autónoma. En este sistema de gobierno, los órganos son el Alcalde, elegido por
sistema mayoritario, y la Junta Vecinal, formada como vimos por todos los electores, que
deliberan directamente. Desde luego no existen concejales. 302 Un sistema parecido, también
vestigio medieval, es el aplicado a algunos pequeños municipios de algunos cantones suizos,
donde rige el Landsgemeinde. Este sistema de democracia directa se aplica en los cantones
de Unterwalden Alto, Unterwalden Bajo, Glaris, Appenzel Rodees Exterior y Appenzel
Rodees Interior. El Landsgemeinde es una asamblea cantonal, con facultades de Poder
Constituyente y Poder Legislativo local, constituyendo la suprema autoridad local en el
ámbito político decisorio.303
La división de poderes en el gobierno municipal
Al haber adoptado la generalidad de las provincias argentinas, y diversas naciones

americanas el sistema presidencialista, han aplicado de hecho un sistema de división de
poderes o funciones entre los órganos políticos del municipio. Esta doctrina tiene su origen
en la necesidad de limitar el poder absoluto que estaba en manos de los soberanos, para
distribuirlo, de manera que siendo ejercidas las diferentes funciones por órganos diversos,
ninguno tuviera la totalidad del poder, y al mismo tiempo cada órgano sirviera de control y
contrapeso de los otros. Se atribuye su formulación moderna a la pluma de Charles-Luis de
Secondat, barón de la Brede y de Montesquieu, quien fundamentalmente en su obra Del
Espíritu de las Leyes formuló una teoría del contrapeso recíproco de los órganos del gobierno
(“Es preciso que el poder detenga al poder”), conocida como teoría de la separación de los
poderes, que decía fundar en la observación de la Constitución Inglesa. En realidad,
Montesquieu estaba lejos de sostener una rigurosa división de los poderes, como se la
postulara mucho más tarde, sino que se contentaba con señalar la necesidad de que las
funciones ejecutiva, legislativa y judicial no debían encontrarse en las mismas manos. Se
trata de una teoría de la armonía de los poderes, o como lo señala Louis Althusser, una
concepción del equilibrio de los poderes.304
Se ha señalado, sin embargo, que las ideas de Montesquieu están lejos de ser
novedosas en el pensamiento político. “Esta idea era, desde luego, una de las más antiguas de
la teoría política. La idea de la forma mixta de gobierno era tan vieja como Las Leyes de
Platón y había sido utilizada por Polibio para explicar la supuesta estabilidad del gobierno
romano. La monarquía templada o mixta fue una concepción familiar en toda la Edad Media
y, a diferencia de la monarquía moderna que habían pretendido un poder soberano, el
constitucionalismo medieval se había basado en realidad en una división de poderes...” 305 De
302
Migallón Rupert, Juan Op. cit. pág. 164.
303
Spota, Alberto Antonio “Democracia Directa y Semi-Directa en Suiza” Ed. Plus Ultra, Bs. As. 1971. Pág. 83
y ss.
304
Touchard, Jean “Historia de las Ideas Políticas” Ed. Tecnos. Madrid, 1999. Pág. 311.
305
Sabine, George H. “Historia de la Teoría Política” Ed. Fondo de Cultura Económica. México. 1965. Pág. 411.
52
todas maneras, la división de poderes, como forma moderna del “gobierno mixto”306 terminó
por imponerse y generalizarse en la democracia moderna.
La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, en su Art. 16
establece que toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la
separación de poderes determinada, carece de Constitución. 307 A partir de ello, una a una las
constituciones políticas de los estados modernos fueron estableciendo la separación de los
poderes en la práctica, y la doctrina se fue convirtiendo paulatinamente en un dogma. 308
En el orden municipal, como vimos, la adopción del sistema presidencialista implica la
aplicación de la doctrina de la división de los poderes en el gobierno local. Así, las
funciones del Poder Ejecutivo serán desempeñadas por quien ejerza la jefatura administrativa
y ejecutiva, ya sea el Intendente, como en los municipios argentinos en general y en particular
los de la Provincia de Buenos Aires, o el Alcalde, Mayor, Maire, Presidente de la
Municipalidad o cualquiera que fuere el título del funcionario. Tendrá a su cargo la
administración general, la ejecución de las ordenanzas, la gestión presupuestaria, la
representación del municipio y la mayoría de las atribuciones políticas, como la de convocar
al cuerpo deliberativo a sesiones, convocar a elecciones locales, y otras similares. El
ejecutivo tiene normalmente funciones co-legislativas, como las de propiciar proyectos de
ordenanzas, o las de promulgar y vetar los proyectos de ordenanzas sancionados por el
concejo.
Las funciones del Poder Legislativo, corresponden a los cuerpos colegiados,
normalmente llamados concejos deliberantes o concejos municipales, pero también
ayuntamientos, etc. Tienen a su cargo la formación y sanción de la legislación local,
pudiendo iniciar los proyectos, o tratar las iniciativas remitidas por el Ejecutivo. Ejercen el
control del Ejecutivo, por cuanto depende del concejo la aprobación del presupuesto que
implica la autorización general para gastar los fondos propios del municipio, y el juzgamiento
político de la conducta del ciudadano a cargo del ejecutivo, pudiendo sancionarlo o inclusive
destituirlo llegado el caso. En ello radica el control y el contrapeso tan central en la teoría de
Montesquieu.309
Las funciones judiciales, no se encuentran normalmente tan bien establecidas. Por un
lado existen legislaciones que prevén la existencia de Tribunales Municipales de Faltas y
Contravenciones, pero tales organismos no constituyen propiamente un Poder Judicial
Municipal, sino que configuran Tribunales Administrativos, que ejercen funciones
materialmente judiciales. Estos jueces administrativos son generalmente designados por el
Ejecutivo con acuerdo del Deliberativo, pero una vez en funciones son inamovibles mientras
dure su buena conducta. Su juzgamiento está a menudo atribuido al Deliberativo o a
organismos especiales –jurados de enjuiciamiento- con participación de los miembros del
deliberativo, lo que constituye su control o contrapeso. También ejercen funciones judiciales
locales los Juzgados de Paz Letrados, que integran el Poder Judicial Provincial, pero cuya
jurisdicción territorial coincide con la del municipio.
306
Para un estudio completo del “gobierno mixto” véase Bobbio, Norberto “Estado, Gobierno y Sociedad” Ed.
Fondo de Cultura Económica. México. 1997. Pág. 154 y ss.
307
López, Mario Justo “Manual de Derecho Político”Ed. Kapelusz, Bs. As. 1986. Pág. 391.
308
Para un estudio detallado de la doctrina de la separación o división de poderes, véase Bidart Campos, Germán
J. “Lecciones Elementales de Política” Ed. Ediar. Bs. As. 1991. Pág. 215 y ss.
309
En contra, Alcides Greca sostenía “...del análisis de las funciones atribuidas, en general, a nuestros concejos
deliberantes, se deduce que éstos tienen un carácter eminentemente administrativo, y que sólo por excepción
ejercitan algunas actividades de orden político y legislativo. No sólo dictan reglamentaciones generales, sino
que intervienen en numerosos asuntos de orden técnico o simplemente práctico, en el ejercicio de funciones
puramente ejecutivas.” Op. cit. Pág. 161.
53
El sistema presidencialista, con división de poderes, en el orden municipal
normalmente conduce a la existencia de ejecutivos fuertes y deliberativos débiles, como en el
caso de la Provincia de Buenos Aires. El control recíproco entre los órganos del gobierno
municipal, tampoco se ha demostrado sumamente eficaz. En su favor se señala la existencia
de sólidos liderazgos políticos, ejercidos normalmente por los intendentes. En contra, la clara
tendencia a favorecer los intereses políticos de la fracción del ejecutivo y la frecuente traba a
las gestiones de gobierno por desencuentros políticos, que han dado como consecuencia la
aparición de los llamados “regímenes de eficacia” como el gobierno de comisión y el sistema
del manager.310
7. LA INTERVENCION A LOS MUNICIPIOS
La Constitución Nacional, en su art. 6° ha previsto la facultad del gobierno federal de

intervenir en una provincia, por las causas y con los recaudos allí establecidos. Se trata de un
recurso destinado a garantizar la forma republicana de gobierno, repeler invasiones
exteriores, o para sostener y restablecer a las autoridades legítimas de las provincias,
depuestas por la sedición o invasión de otra provincia. El llamado remedio federal es un
instituto destinado a garantizar la vigencia plena de las instituciones provinciales legítimas, y
en definitiva constituye una salvaguardia del federalismo311.
En forma similar, diversas constituciones estaduales han regulado acerca de la
intervención en sus municipios, que consiste en la sustitución de las autoridades locales por
un interventor designado por el Poder Ejecutivo Provincial 312, como forma de preservar la
vigencia del régimen municipal previsto en la disposición del art. 5° de la Constitución
Nacional, y reglamentada a su vez en cada una de las constituciones provinciales.313 Sin
embargo, esta regulación ha sido el fruto de una reelaboración del Derecho Público
Provincial, ocurrida a lo largo del siglo XX. En efecto, en un importante trabajo sobre la
materia publicado en 1976, Salvador Eduardo Bauza señalaba “Hacia este año 1976, catorce
provincias han previsto en sus respectivas constituciones el caso de la intervención a los
municipios. Si se considera que estas disposiciones plenamente corroborada la existencia de
una permanente –y vigorosa en este caso- actualización del derecho municipal argentino,
situación esta que se acentúa no bien se advierte, por otra parte, que las seis provincias
originales que se han ocupado del tema lo han hecho en constituciones reformadas en el
quinquenio 1960/1965 (Corrientes 1960; San Luis 1962; Santa Fe 1962; Catamarca 1965;
Mendoza 1965 y Santiago del Estero 1965)... Los constituyentes de 1853 consideraron que el
municipio era una institución natural y necesaria en la organización política y administrativa
del país y por tal motivo impusieron a las provincias la obligación de asegurar el régimen
310
Una crítica contundente al sistema de división de poderes en el orden municipal puede encontrarse en Greca,
Alcides, Op. cit. pág. 361 y ss.
311
“La finalidad de la intervención dispuesta para garantizar la forma republicana de gobierno puede advertirse
en dos sentidos: a) mantener la relación de subordinación propia del federalismo, preservar la similitud de
formas políticas entre las provincias y el estado federal, y asegurar la reproducción del esquema trazado por la
constitución federal; b) obligar a las provincias a acatar el condicionamiento impuesto por el art. 5° para
depararles el goce y ejercicio de sus instituciones...” Bidart Campos, Germán J. “Tratado Elemental de Derecho
Constitucional Argentino” Ed. Ediar. Bs. As. 1993. T. I Pág. 267.
312
Hernández, Antonio María (h) “Derecho Municipal” Ed. Depalma. Bs. As. 1997. Vol 1 Pág. 538.
313
Salvador Dana Montaño se formula esta inquietante pregunta: “¿quién y cómo se asegura el régimen
municipal cuando éste no funciona o cuando funciona mal?...” Dana Montaño, Salvador. “La Autonomía
Municipal” Ed. Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1982.
Pág. 79.
54
municipal en sus respectivas constituciones (art. 5° Constitución Nacional). Las provincias
acataron este mandato ineludible, pero nada dijeron acerca de la posibilidad de intervenir
directamente en los municipios. Cabría acotar aquí que la vida apacible de las pequeñas
poblaciones de nuestro país en aquella época hacía totalmente innecesario ocuparse de un
problema prácticamente inexistente e insospechado. En cambio, las complejidades crecientes
de la vida política actual han obligado al legislador contemporáneo a encarar esta cuestión que
puede ser enmarcada dentro de las garantías de la autonomía municipal que se refiere al
funcionamiento de la municipalidad...”314
Teniendo en cuenta la obligación constitucional antes citada de asegurar el régimen
municipal, y dado que no existe previsión alguna respecto de la intervención a los municipios
que resulte de la Constitución Nacional, resulta lógico que el derecho de las provincias a
intervenir a sus respectivos municipios está destinada sólo a garantizar el adecuado
funcionamiento y preservación de las instituciones municipales y su autonomía, y de ninguna
manera a obstruirla o desvirtuarla, o a imponerle determinada dirección política o criterio
compatible con alguna mayoría provincial. 315 De todas maneras, la intervención al municipio
constituye un caso excepcional y anómalo, sólo justificable en casos extremos, y con el objeto
de restablecer lo antes posible la normalidad institucional.316
Otra cuestión a analizar es si, dispuesta la intervención a una provincia, ella comporta
simultáneamente la intervención a sus municipios. Si bien la práctica constitucional al
respecto es bastante concordante en el sentido afirmativo, tal como aconteció por ejemplo con
la intervención a la Provincia de Corrientes, dispuesta en 2000, la doctrina más reciente
sostiene que ello sólo será así si la ley de intervención así lo dispone expresamente, y en caso
contrario el interventor federal no podrá intervenir a los municipios.317
Causas de intervención
Las diferentes constituciones provinciales han regulado, de manera diversa, el instituto

de la intervención a los municipios, estableciendo causales de intervención no siempre
coincidentes.
Acefalía: Se trata de la llamada “acefalía total”, también llamada “definitiva”, que consiste en
que “...el órgano colegiado no pueda proveer o resolver la cuestión del reemplazo del
intendente municipal...”318 La acefalía simple, o transitoria consiste en la simple ausencia del
intendente, la que normalmente puede ser suplida con la asunción permanente o transitoria de
un concejal, normalmente perteneciente al mismo partido político que el jefe del Ejecutivo.
Cuando ello no es posible, por agotamiento o negativa de los suplentes naturales, o por
carencia de parte de ellos de las calidades legales para ser intendente (por ejemplo por ser
extranjeros), se produce una situación institucional de ausencia de autoridad legítima, cuya
solución sólo puede ser encarada mediante el llamado a una elección, a los fines de suplir con
nuevos electos, los cargos vacantes, y recuperarse así la continuidad y regularidad
institucional. Esta causa de intervención es la más frecuente en el Derecho Municipal
Argentino, se encuentra prevista como tal o directamente habilitando la designación de un
314
Bauza, Salvador Eduardo “La Intervención a los Municipios en el Derecho Público Argentino” en L.L. 1977-
B Pág. 742.
315
Bauza, Salvador E. Op. cit. Pág. 743.
316
Dana Montaño, Salvador. Op. cit Pág. 79 y ss. Massolo, Héctor C. “El Municipio Argentino” Ed. Instituto de
Derecho Municipal y Urbanismo. Universidad Notarial Argentina. La Plata. 1983. Pág. 87 y ss.
317
Hernández, Antonio M. (h) Op. cit. Pág. 419, con nota concordante de Quiroga Lavié, Humberto.
“Constitución de la Nación Argentina comentada” Pág. 705/6.
318
55
comisionado municipal, como en el caso de Buenos Aires319, en veinte constituciones
provinciales, y sólo no la registran las de Catamarca 320, Jujuy y Tucumán.321
Subversión o Grave Alteración del Régimen Municipal: Con diferentes giros, varias
constituciones estaduales prevén como causa de intervención una situación institucional
alterada o grave, que podría consistir tanto en un conflicto entre los órganos del gobierno
municipal, o la imposibilidad de ejercer el mandato por parte de las autoridades legítimas,
hasta la misma subversión por parte de un grupo de personas que se arrogare el ejercicio de
las funciones municipales. Se ha criticado la amplitud de esta causal, que podría permitir
abusos interpretativos por parte de los gobiernos provinciales, que concluyeran ejerciendo una
injustificada limitación a la legítima autonomía de los municipios, inclusive exenta del control
judicial.322 Incluyen esta causal, con diferentes redacciones, las siguientes constituciones
provinciales: Corrientes, Chaco, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquen, Salta, San
Juan, Santa Fe, y Santiago del Estero. En Catamarca se incluye la posibilidad de intervenir
“Para asegurar la constitución de sus autoridades...” En todos estos casos se dispone que la
intervención debe ser resuelta por ley, con diferentes recaudos de mayoría, excepto en el caso
de San Juan, en que se faculta a disponer la intervención por esta causal al Poder Ejecutivo, lo
que amplía extremadamente el rango de la discrecionalidad. 323
Grave Desorden Económico Financiero: Esta causal suele incluir la falta de cumplimiento de
los servicios de la deuda municipal, y se traduce en desequilibrios económicos o financieros
superiores a los simples problemas ocasionales que muchas administraciones pueden
soportar, y susceptibles de poner en riesgo la continuidad económica del municipio. Se ha
criticado a esta causal los mismos problemas de amplitud y falta de objetividad que
permitirían un alto grado de discrecionalidad, resultando preferible incluir alguna pauta
objetiva que permita determinar, lo más aproximadamente posible, el criterio objetivo
319
El art. 197 de la Constitución de Buenos Aires establece que “En caso de acefalía de una municipalidad, el
Poder Ejecutivo convocará inmediatamente a elecciones para constituirla”. Si bien no menciona expresamente la
palabra “intervención” es claro que la designación de un comisionado para administrar la transición y convocar a
elecciones, tal como lo establece el art. 265, inc. 2° de la L.O.M. no es otra cosa que una intervención. Sin
embargo Iván D. Tenaglia en su “Ley Orgánica de las Municipalidades” Ed. Librería Editora Platense. La Plata.
2000. Pág. 804, señala la Constitución de Buenos Aires “Prevé la acefalía, no así la intervención....” Aunque,
más abajo, al tratar el caso de la acefalía del concejo, señala que “...se faculta a la Provincia de designar un
comisionado, un interventor...” ídem, Pág. 819.
320
Sin embargo al comentar el caso de Catamarca, Iván D. Tenaglia, Op. cit. Pág. 804 sostiene que si bien la
Constitución Provincial no prevé la acefalía expresamente, se presume su tratamiento por cuanto establece entre
las causales expresas: “…asegurar la constitución de las autoridades constitucionales, lo que bien puede
encuadrar en la acefalía…”
321
El art. 118 de la Constitución de Tucumán establece que las causas de intervención serán las que determine la
ley.
322
“...Al respecto hay que tener en cuenta que el gobierno provincial es el único llamado a establecer cuándo
existe una situación de subversión que justifique una medida de tan extrema gravedad y que su criterio no puede
ser revocado por el Poder Judicial local desde el momento de que a los jueces provinciales –inclusive a los
Tribunales Superiores de Justicia- les estaría vedado, en principio, resolver una cuestión política propia del
gobierno local, en virtud de la aplicación del principio de la separación de poderes...” Bauza, Salvador E. Op.
cit. Pág. 744.
323
Dardo Pérez Guilhou sostiene que “las constituciones de Buenos Aires y Entre Ríos que han negado la
intervención, y las constituciones de Córdoba y Mendoza que la han limitado al caso de acefalía, no excluyen la
posibilidad legal de que las autoridades provinciales, llegado el grave caso señalado de subversión institucional
deban y puedan intervenir un municipio...” Pérez Guilhou, Dardo. “Intervención al Municipio” en Derecho
Público Provincial y Municipal. Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos. Ed. La Ley. Bs.
As. 2003. T. I, Pág. 472.
56
previsto por la respectiva constitución. 324 Esta causa se encuentra prevista en Catamarca,
Formosa, La Rioja, Misiones, Salta, San Luis y Santa Cruz.
Falta de Prestación de los Servicios Públicos: Teniendo en cuenta que la prestación de los
servicios públicos constituye una de las principales funciones del municipio, su
incumplimiento constituye una grave anomalía. En tales condiciones, algunas constituciones
han previsto dicho incumplimiento como causa de intervención a los municipios; es el caso de
Catamarca y Formosa, en ambos casos vinculada a lo que se define como “grave desorden
económico financiero”.
Impedir la Fiscalización del Gasto o no Rendir Cuentas: La constitución de Santa Cruz, en
su art. 147, inc. 2) apartado b), prevé que las municipalidades podrán ser intervenidas
“...cuando por actos u omisiones se impida la fiscalización de los organismos de control de la
legalidad del gasto y de las cuentas municipales...” 325
Causales Previstas en las Cartas Orgánicas Municipales: Como corolario del creciente
reconocimiento de la autonomía institucional de los municipios, muchas provincias han
incorporado la facultad del dictado de las Cartas Orgánicas, por parte de los municipios.
Consecuentemente, dichas cartas pueden establecer causales de intervención autónomas. En
esa línea de pensamiento, las constituciones de Catamarca, Chubut, La Rioja, Neuquen, Salta,
y Tierra del Fuego han incorporado como causal autónoma las situaciones eventualmente
previstas por las respectivas cartas orgánicas municipales.
Otras causas: Algunas constituciones provinciales han previsto causas especiales, que
constituyen opciones diferentes a las generalizadas en el resto de los estados provinciales. Es
el caso de la Constitución de Tierra del Fuego que en su art. 185 establece como causas de
intervención la existencia de conflictos entre sus órganos que comprometan gravemente la
vigencia del principio de autoridad y las instituciones municipales; y el desconocimiento
manifiesto de la constitución provincial, las cartas orgánicas o la Ley Orgánica de
Municipalidades y Comunas por parte de la totalidad de las autoridades. En San Juan, se
encuentra prevista la intervención, cuando se hubieren producido graves conflictos de poderes
entre ambos departamentos del gobierno municipal, o se hubieren comprobado graves
irregularidades en la gestión de los negocios públicos.326
La doctrina mayoritariamente señala la inconveniencia de las diferentes causas de
intervención establecidas en las constituciones provinciales, por su alto grado de subjetividad
y alta posibilidad de manipulación política, excepto la acefalía total y definitiva, que
constituye una causal claramente objetiva, y es la única que debe mantenerse. 327
Procedimiento para decidir la intervención
324
325
“...Se trata en realidad de una sanción muy grave para el incumplimiento de una obligación a la que se le ha
fijado un plazo relativamente muy breve. Para la aplicación de la intervención por esta causal entendemos que
se hace necesario una intimación previa del Tribunal de Cuentas y la fijación de un término adicional para la
presentación del balance anual requerido...” Bauza, Salvador E. Op. cit. Pág. 744.
326
Art. 150, inc. 29 de la C.P.
327
Sin embargo, Antonio María Hernández (h) señala que el Primer Congreso Argentino de Asuntos
Municipales, Bs. As. 1960, recomendó reducir las causas de intervención a los casos de acefalía, grave desorden
económico o financiero, la violación de la Carta Orgánica que implique una alteración del régimen municipal, o
la falta de prestación de los servicios públicos esenciales, por causas imputables exclusivamente al municipio.
Op. cit. Pág. 552 y ss.
57
Existen diferentes procedimientos previstos en las respectivas constituciones
provinciales. Sin embargo, en líneas generales, en la mayoría de los casos la decisión
corresponde al Poder Legislativo, es decir que se debe dictar una ley. Sin embargo, ello no es
así en Buenos Aires328, Mendoza329 y Entre Ríos330. En los dos primeros casos, procede
directamente el Poder Ejecutivo, y en el caso de Entre Ríos, la constitución dispone que la
Ley Orgánica de Municipalidades establecerá un procedimiento breve para proveer a la
suplencia de las autoridades. Un caso especial es el de la provincia La Pampa331 en que se
establece que la intervención será dispuesta por el Poder Ejecutivo, con acuerdo de la Cámara
de Diputados.
En el resto de las provincias, la intervención debe ser dispuesta por ley. Sin embargo,
no en todas las provincias se trata de una ley ordinaria, puesto que en Catamarca, Córdoba,
Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tierra del
Fuego, la ley debe ser sancionada por las dos terceras partes de la legislatura respectiva. En el
resto de los casos, bastará con una simple mayoría 332. En el caso de receso del Poder
Legislativo, la mayoría de las constituciones prevén que la intervención pueda ser dispuesta
por el Poder Ejecutivo, ad referéndum de la Legislatura. En el caso de Catamarca, el art. 254
de la C.P. dispone que la mayoría de dos tercios debe computarse sobre los miembros
presentes, y que la ley que dispone la intervención no podrá ser vetada por el Ejecutivo.
Existen, además, algunos casos en los que la intervención por causa de acefalía puede ser
dispuesta por el Poder Ejecutivo, como en San Luis y San Juan, mientras que para el resto de
las causas se requiere el dictado de una ley.
La doctrina mayoritariamente se ha inclinado por sostener la necesidad de generalizar
la exigencia de una ley con mayoría agravada para adoptar una decisión como la intervención
a un municipio por su innegable gravedad institucional. 333
Alcances y objeto de la intervención
Normalmente la intervención comprende conjuntamente a ambos departamentos del

gobierno local, cesando en consecuencia todos sus integrantes. 334 El interventor designado
por el gobierno provincial asume las funciones del intendente y las del concejo en forma
transitoria, conforme los alcances del instrumento de su designación, debiendo ceñirse
estrictamente a las funciones de administración y conservación del patrimonio municipal,
asegurando la continuidad jurídica y funcional del municipio. Sin embargo, en el caso de
Buenos Aires, el art. 265 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, prevé expresamente el
caso de acefalía del concejo, y el procedimiento para su solución mediante el nombramiento
de un comisionado. Se trataría del caso de una intervención limitada a uno solo de los
departamentos.
328
Art. 197 C.P.
329
Art. 207 C.P.
330
Art. 194 C.P.
331
Art. 119 C.P.
332
El caso de Tierra del Fuego es peculiar, pues requiere simple mayoría en los casos de acefalía, y mayoría de
dos tercios de los miembros de la Legislatura en el resto de los casos. Art. 185 C.P.
333
En ese sentido Antonio María Hernández, con cita de las conclusiones del Primer Congreso Argentino de
Asuntos Municipales, Bs. As. 1960, Op. cit. Pág. 553. Además, este autor critica la posibilidad que prevén
algunas constituciones provinciales de que el Poder Ejecutivo intervenga directamente los municipios, en receso
de las legislaturas, como los casos de Jujuy (art. 182 inc. 2), San Luis (art. 280) y Santiago del Estero (art. 220,
inc. 19). Op. cit. Pág. 569. En el mismo sentido Pérez Guilhou, Dardo. Op. Cit. Pág. 474; Dana Montaño,
Salvador. Op. Cit. Pág. 79.
334
Bauza, Salvador E. Op. cit. Pág. 744 y ss.
58
“El objeto de la intervención, expresamente señalado por las constituciones o
implícitamente sobreentendido, es el de restablecer el normal funcionamiento del municipio
mediante la elección de las nuevas autoridades municipales por el cuerpo electoral del
mismo…”335 En tales condiciones, restablecido el orden institucional alterado, cesan las
causas y la necesidad de la intervención, debiendo restablecerse la plena vigencia de las
autoridades legítimas del municipio. Es que la intervención debe considerarse una verdadera
excepción a la plena vigencia de la autonomía municipal, y como tal debe ser restrictivamente
aplicada y ejecutada.
Plazo de la intervención
Conforme lo señalado supra, la intervención constituye un caso excepcional y

anómalo en la vigencia plena de las instituciones municipales. En tales condiciones, varias de
las constituciones provinciales ha establecido plazos máximos de duración, que limitan
estrictamente la duración de las eventuales intervenciones. Dichos plazos van desde el
brevísimo de 30 días que establece el art. 207 de la Constitución de Mendoza, pasando por los
60 días que prevén las constituciones de Corrientes y Santiago del Estero, los 90 días que
establecen las de Córdoba, Neuquen y Tierra del Fuego, y los 180 días de La Pampa, Jujuy, y
Chubut. La constitución de San Luis no establece el plazo de la intervención, pero en cambio
sí determina que deberá llamarse a elecciones dentro de los sesenta días, contadas desde el
decreto de intervención. Otras constituciones no prevén plazos de intervención, sino que
establecen que serán determinados por la respectiva ley. De todas maneras, se sobreentiende
que el plazo deberá ser razonable y breve.
La doctrina sostiene la conveniencia de establecer en la constitución provincial, plazos
breves y concretos, a los efectos de disminuir la vigencia de esta anomalía institucional.
Extensión de las atribuciones de la intervención
Teniendo en cuenta el cometido de restablecer la plena vigencia de las instituciones

locales, es claro que las atribuciones de la intervención han de considerarse excepcionales,
restrictivas y estrictamente destinadas al cumplimiento del cometido central antes
mencionado.336
Algunas constituciones se refieren expresamente a ello, y aunque otras guarden
silencio, no debe interpretarse ello en sentido de que poseen amplias facultades asimilables a
las autoridades ordinarias del municipio, porque ello desvirtuaría gravemente la naturaleza de
la institución en análisis. 337
Los comisionados pueden ser destituidos libremente, aún antes del vencimiento
del plazo, por el Poder Ejecutivo, y son responsables, en igual forma que los funcionarios
ordinarios, conforme las disposiciones vigentes.
335
336
337
Bauza, Salvado E. Op. cit. Pág. 747.
59
60
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