LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO COMO VÍA DE TUTELA DE DERECHOS

LABORALES Y SU RELACIÓN CON EL PROCESO LABORAL: BUSCANDO

(¿O IDENTIFICANDO?) LAS “INTERSECCIONES” DE AMBOS CAMINOS

Manuel Gonzalo De Lama Laura1 2

Resumen Ejecutivo: Este trabajo procura dar mayores alcances sobre aquellos
aspectos de la labor de la inspección del trabajo, que, desde nuestra perspectiva,
encuentran mayores reparos y cuestionamientos por parte de los administrados y
que son considerados como una “invasión” de algunos ámbitos y facultades que,
se entienden, son exclusivas del Poder Judicial. Para ello, se parte del objetivo al
cual se dirige el Estado al proveer a la ciudadanía ambas vías: la protección de los
derechos laborales.

Introducción

Caso 1: una empresa ha sido objeto de una fiscalización laboral, en materia de

contratos sujetos a modalidad. Los inspectores comisionados han procedido con
sus actuaciones inspectivas de investigación y han concluido que la entidad
fiscalizada no ha celebrado dichos contratos de conformidad con la legislación que
regula la celebración de los mismos: algunos no contienen la causa objetiva
correspondiente, otros, teniéndola, se han celebrado fraudulentamente, entre
otras situaciones que el legislador ha considerado como causales de
desnaturalización de aquellos. Seguidamente, los inspectores han dispuesto que,
mediante la respectiva medida inspectiva de requerimiento, dicho empleador
proceda con modificar la condición de los trabajadores afectados, de tal manera
que ya no sean considerados como trabajadores temporales, sino como
trabajadores contratados a plazo indeterminado. El empleador no cumple con

1Profesor universitario a nivel de pre y posgrado. Magíster en Derecho del Trabajo por la PUCP y Abogado por la
Universidad de Piura. Cuenta con una Diploma en Estudios Avanzados en Derecho Social por la Fundación de la
Universidad de Salamanca. Contacto: mdelama@pucp.pe

2Los puntos de vista expresados en el presente artículo corresponden al autor y no reflejan necesariamente la
posición del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

1 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 dicha medida inspectiva alegando que este mandato de corrección solo podría
disponerlo el Poder Judicial.

Caso 2: los integrantes de la Junta Directiva de un sindicato, han sido despedidos

a los pocos días de haber tomado conocimiento, el empleador, de la constitución
de la mencionada organización. Realizada la denuncia ante la inspección del
trabajo, los inspectores comisionados, como producto de las actuaciones
inspectivas de investigación realizadas, han concluido que dicho cese es un acto
antisindical han procedido con requerir que se proceda con “reponer” a los
trabajadores despedidos. Nuevamente, el empleador no cumple con dicha medida
inspectiva, alegando que, dicho mandato de corrección solo podría disponerlo el
Poder Judicial.

Los casos relatados son solo una pequeña muestra de cómo la inspección del
trabajo, en el desarrollo de las funciones que la normativa le reconoce,
necesariamente, realiza un ejercicio de interpretación jurídica, similar al que lleva
a cabo el Poder Judicial cuando conoce de un conflicto puesto a su resolución,
interpretación que en algunos casos, incluso, se ve reforzada con la opinión
técnica, o la posición, que sobre el particular hayan emitido los órganos de la
Autoridad Administrativa de Trabajo, facultados para ello3 4.

Adicionalmente a lo indicado, en ocasiones, aquella dispone, requiere, ordena,

etc., a los empleadores (administrados) que subsanen el incumplimiento
advertido, a fin de no ser sancionados, facultad que es cuestionada al considerarse
que la misma no corresponde a la inspección del trabajo.

A partir de dicha constatación, este breve trabajo procura dar mayores alcances
sobre aquellos aspectos de la labor de la inspección del trabajo, que, desde
nuestra perspectiva, encuentran mayores reparos y cuestionamientos por parte de

3En algún caso, por ejemplo, en el marco de una inspección realizada a una microempresa, se verificó que la misma
no retenía los aportes previsionales a sus trabajadores. Generada la duda sobre la supuesta infracción en materia
previsional, se realizó la consulta respectiva a la Dirección de Seguridad Social (unidad orgánica de la Dirección
General de Trabajo del Ministerio de Trabajo-MTPE), la cual consideró, mediante el Informe Nº 188-2016-
MTPE/2/14.3, que todo trabajador que ingrese a laborar debe afiliarse a un sistema previsional, por lo que la
posibilidad de que los trabajadores de este tipo de empresa, puedan optar por afiliarse o no a un régimen previsional,
no resulta viable dado que la misma conllevaría generar una situación de desprotección contraria al derecho
constitucional a la seguridad social.

4Además de la referida Dirección de Seguridad Social (que actualmente es además de Migración Laboral), diversas
unidades orgánicas del MTPE tienen como función, de acuerdo al Texto Integrado del Reglamento de Organización
y Funciones de esta entidad, aprobado por Resolución Ministerial N° 308-2019-TR, emitir opinión técnica
especializada en el marco de sus competencias, como por ejemplo, la Dirección de Normativa de Trabajo, la Dirección
de Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales Laborales y la Dirección de Seguridad y Salud en el
Trabajo.

2 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 los administrados y que son considerados como una “invasión” de algunas ámbitos
y facultades que, se entienden, son exclusivas del Poder Judicial. Para ello,
previamente, resulta necesario referirnos al objetivo que se dirige el Estado al
proveer a la ciudadanía de ambas vías de protección de los derechos laborales.

1. La misma finalidad: la búsqueda de eficacia del ordenamiento jurídico

laboral y la especial atención a la vigencia de los derechos laborales
fundamentales

Tanto la Administración del Trabajo como la Jurisdicción Laboral, dirigen su

actuación a la tutela del ordenamiento jurídico laboral, comportándose, en buena
cuenta, como mecanismos que el Estado pone a disposición de los ciudadanos en
la búsqueda de dicha protección, cuando consideran se han lesionado o se han
puesto en peligro la vigencia de sus derechos sociolaborales.

En efecto, por ejemplo, respecto de la responsabilidad del Estado en el campo

social, se ha indicado que la Administración del Trabajo es aquel instrumento
dirigido a salvaguardar los derechos humanos fundamentales de los trabajadores
y, en particular, para garantizar el respeto de la edad mínima de admisión al
empleo, la abolición del trabajo forzoso, la libertad sindical, el derecho a la
negociación colectiva, la no discriminación, y la igualdad de remuneración por un
trabajo de igual valor. En el mismo orden de ideas, se ha señalado que la
administración del trabajo es una herramienta que está a disposición de los
gobiernos para lograr los objetivos de trabajo decente de la OIT, fortalecer la
legislación laboral, y brindar soluciones a los diversos problemas complejos que
enfrenta el mundo del trabajo5.

Ahora bien, ciertamente, el mecanismo o herramienta de la Administración del

Trabajo que se privilegia o emplea con más frecuencia, tanto por parte de los
ciudadanos como por iniciativa propia de aquella, es el servicio público de la
inspección del trabajo, sin embargo, ello no significa que, en general, varias de
las demás funciones que desarrolla aquella no se dirijan en la misma dirección que
hemos destacado. Resulta indudable que la inspección del trabajo permite a la
Administración Pública, la identificación de incumplimientos a la normativa
sociolaboral a fin de buscar, en un primer momento, un remedio a los mismos, y
de no darse o no ser posible ello, la imposición de una sanción, lo cual le provee
de un especial protagonismo en la estructura orgánica y relevancia dentro de las
funciones que tiene a su cargo la Administración del Trabajo; no obstante, no es

5 Casale, Giuseppe y Sivananthiran, Alagandram. Los fundamentos de la administración del trabajo. Oficina
Internacional del Trabajo, Ginebra, 2011, pp. 3 y 4.

3 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 la única labor de esta que se orienta en la búsqueda de la efectiva vigencia del
ordenamiento jurídico sociolaboral.

En relación con la importancia de la inspección del trabajo, en el marco de las

funciones que desarrolla la Administración del Trabajo, es sabido que esta se
comporta como un elemento fundamental de la misma, en la medida en que
constituye un medio para lograr los objetivos de mayor envergadura, tales
como la buena gobernanza y el desarrollo social y económico del país; asimismo se
considera que es uno de los instrumentos básicos para poner en práctica el
Programa de Trabajo Decente de la OIT, dado que tiene un papel fundamental
en la promoción del cumplimiento de los principios y derechos de las normas
internacionales del trabajo6.

Lo descrito se constata en nuestro ordenamiento jurídico al apreciar que la labor

de la inspección del trabajo encuentra un sustento del más alto rango jurídico,
debido, en buena cuenta, a la cláusula de Estado Social que tiene recepción en
nuestro texto constitucional, al mandato de respeto de los derechos
constitucionales del trabajador, previsto en el artículo 23 de la misma norma, y a
nuestras obligaciones internacionales asumidas, a través de la adopción del
Convenio 81 de la OIT7.

Por su parte, respecto del proceso en general, la doctrina ha indicado que este no
es un fin en sí mismo, sino el instrumento para obtener la tutela del derecho
sustancial, brindar a las personas un medio adecuado para la protección de sus
situaciones jurídicas, lo cual, en el ámbito laboral, implicaría garantizar y hacer
efectivos los derechos laborales8.

En el mismo orden de ideas, Priori enfatiza que la esencia misma del proceso
consiste en ser un instrumento de la efectividad del ordenamiento jurídico, por lo
que, reafirmar dicha instrumentalidad es llenar de contenido a dicho instituto,

6 Ibídem, p. 51

7 En relación con este punto, hacemos nuestros los argumentos delineados al respecto por Cavalié, Paul. Cfr.
“Balances y Perspectivas de la Inspección del trabajo en el Perú”. En: Libro del VI Congreso Nacional de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima, 2014, pp.
451-452.

8 Al respecto, ver las fuentes citadas y el trabajo de: Paredes, Paul. “El nuevo proceso laboral peruano dentro del
sistema de mecanismos de protección de los derechos laborales”. En: Laborem 13. Sociedad Peruana de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social, Lima, 2013, p. 209.

4 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 darle un sentido a su existencia y encontrarle una justificación y una tarea dentro
del ordenamiento jurídico: servir de medio de tutela9.

Y es que, en buena cuenta, tomando como referencia lo expuesto por Baylos y

Terradillos10, consideramos que tanto la inspección del trabajo como el proceso
laboral se convierten en aquellos mecanismos que el Estado otorga a la ciudadanía
para proveer un sistema reforzado de tutela a la normativa sociolaboral, en la
medida en que, ante la pervivencia de la desigualdad natural de la relación laboral,
no superada de manera significativa por la normativa heterónoma, el riesgo de su
ineficacia se reduce con la provisión de dichas vías de tutela.

Ahora bien, reforzada la idea de “instrumentalidad” ínsita a la jurisdicción laboral

y a la inspección del trabajo, con miras a la eficacia del ordenamiento sociolaboral,
cabe poner en relieve que dicha noción se robustece aún más en el caso de la
protección de ciertos derechos considerados como “fundamentales”11 12. Muestra
de ello, por parte de la normativa que regula el procedimiento inspectivo, se
aprecia con la previsión de las multas aplicables cuando se afectan estos derechos,
cuyo cálculo se realiza sin tener en cuenta la real cantidad de trabajadores
afectados (criterio general junto con la gravedad de la infracción para realizar
dicho cómputo), ni la dimensión de la empresa infractora13, sino, considerando las

9 Priori, Giovanni. “La efectiva tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas materiales: hacia una necesaria
reivindicación de los fines del proceso”. En: Ius et veritas. Nº 26, Lima, 2003, pp. 273 y 274.

10 Cfr. Baylos, Antonio y Terradillos, Juan. Derecho Penal del Trabajo. Trotta, Valladolid, 1990, pp. 8-9.

11Respecto a ellos, Jenks, citado por Vega Ruiz, considera que los mismos se conciben como prioritarios a los demás
ya que proporcionan los instrumentos necesarios para luchar libremente por la mejora de las condiciones de trabajo
individuales y colectivas; es decir, debido a su calidad “de base facilitadora”, es imposible garantizar la igualdad si
hay trabajo forzoso o hablar de igualdad en el trabajo, si un niño se ve obligado económicamente a trabajar; la
igualdad no existe si no existen los medios efectivos para garantizar todos los derechos en el trabajo (la libertad de
sindicación y la negociación colectiva) y si se sigue utilizando al ser humano en trabajos obligatorios o intolerables.
Cfr. Vega, María y Martínez, Daniel. Los principios y derechos fundamentales en el trabajo, OIT, Ginebra, 2002, pp. 10-
12.

Sin perjuicio de lo indicado, cabe añadir que, ciertamente, reflejar la relevancia de estos derechos y de sus formas de
tutela en nuestro ordenamiento jurídico interno, responde, en buena cuenta, a que el estado peruano ha ratificado
los denominados Convenios Fundamentales de la OIT, y que su más o menos reciente puesta en “valor”, ha coincidido
con la suscripción de diversos acuerdos comerciales por parte del Perú con algunos estados, y en los que se consigna
la denominada “cláusula social”.

12 Inclusive, este énfasis especial dirigido hacia la protección y tutela de estos derechos, se reflejó en la
reorganización de la estructura del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, con la aprobación de su
Reglamento de Organización y Funciones, mediante el Decreto Supremo Nº 004-2010-TR, el cual insertó, como
órgano de línea del Viceministerio de Trabajo, a la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud
en el Trabajo.

13La norma inspectiva, gradúa, de mayor a menor cuantía respectivamente, la sanción de multa de acuerdo a si la
empresa inspeccionada es una microempresa, pequeña empresa o si no es ninguna de estas (No MYPE), criterio de

5 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 cuantías más altas que impone la inspección (casos de trabajo infantil y trabajo
forzoso), el número total de trabajadores de la empresa (casos de afectación del
principio de no discriminación y algunos lesivos de la libertad sindical 14), el número
de trabajadores del ámbito de la negociación colectiva o de la huelga o el número
de trabajadores afiliados a la organización sindical (cuando se afectan derechos
colectivos), más una sobretasa del 50% de la cuantía calculada, en estos tres
últimos casos.

En el caso de las normas procesales laborales, dicho énfasis se visibiliza, por

ejemplo, al revisar las reglas de comparecencia especial previstas en los artículos
8, 9 y 10 de la Ley Nº 29497, según las cuales, entre otras, los menores de edad
pueden comparecer sin necesidad de representante legal, los sindicatos pueden
comparecer al proceso laboral en causa propia, en defensa de los derechos
colectivos y en defensa de sus dirigentes y afiliados, sin necesidad de poder
especial de representación; mientras que, en el caso de las pretensiones derivadas
de la afectación al derecho a la no discriminación en el acceso al empleo o del
quebrantamiento de las prohibiciones de trabajo forzoso e infantil, pueden ser
formuladas por los afectados directos, una organización sindical, una asociación o
institución sin fines de lucro dedicada a la protección de derechos fundamentales
con solvencia para afrontar la defensa a criterio del juez, la Defensoría del Pueblo
o el Ministerio Público; y, cuando se afecten los derechos de libertad sindical,
negociación colectiva, huelga, a la seguridad y salud en el trabajo y, en general,
cuando se afecte un derecho que corresponda a un grupo o categoría de
prestadores de servicios, pueden ser demandantes el sindicato, los representantes
de los trabajadores, o cualquier trabajador o prestador de servicios del ámbito.

Revisada brevemente la “instrumentalidad” de ambos caminos de tutela

proporcionados por el estado peruano a los ciudadanos para obtener la protección
y eficacia de sus derechos laborales, corresponde también revisar las
características propias de cada uno de estos caminos e ir advirtiendo aquellos
encuentros que acercan dichos senderos.

graduación que se obvia cuando se identifican, entre otras, ciertas infracciones que afectan dichos derechos
fundamentales, procediéndose con emplear la tabla de multas que corresponde a la NO MYPE.

14 Esto sucede, por ejemplo, cuando se verifica la realización de actos que impiden la libre afiliación a una
organización sindical, que promuevan la desafiliación de la misma u obstaculicen la representación sindical.

6 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 2. Identificando los “caminos distintos” y “entrecruces” que hay entre la
inspección del trabajo y el proceso judicial

Ciertamente, la primera diferencia que existe entre ambos mecanismos de tutela

de los derechos laborales consiste en la forma en que se da su activación: en el
caso de la inspección del trabajo, es la misma administración pública la que de
oficio impulsa el inicio de las investigaciones sobre la existencia de
incumplimientos a la normativa sociolaboral, inclusive, si dicha iniciativa proviene
de una denuncia realizada por algún trabajador, sindicato, tercero ajeno a la
relación laboral, etc. Por su parte, en el caso del proceso judicial, su inicio se da
siempre a iniciativa de parte, de acuerdo a las reglas generales de comparecencia
y/o legitimación especial que recoge la Ley Nº 29497.

En segundo lugar, advertimos una diferencia respecto a los participantes o

intervinientes en cada uno de ellos. En el caso de la inspección del trabajo, la
relación jurídica se da principalmente entre la Administración Pública y el
empleador que es fiscalizado, aunque el denunciante (que en la mayoría de casos
es el trabajador y/o sindicato afectado), es considerado como persona con legítimo
interés; mientras que en el caso del proceso laboral, la relación jurídica se da
entre el demandante y el demandado, quienes, en la mayor parte de los casos,
suelen ser el trabajador y/o sindicato y el empleador, respectivamente.

En tercer lugar, queda clara la “fuerza jurídica”, por decirlo de un modo, de los
pronunciamientos definitivos de cada una de ellas: en el caso de la inspección del
trabajo, la resolución que agota el procedimiento administrativo sancionador,
puede ser impugnada en la vía judicial, mediante el proceso contencioso
administrativo. En el caso de la solución definitiva en el ámbito procesal, es decir,
cuando la sentencia respectiva adquiere calidad de cosa juzgada, la misma es
irrevisable e irrecurrible ante cualquier otro órgano jurisdiccional15.

En cuarto lugar, aunque relacionado íntimamente con la magnitud de cada una de

las soluciones que brinda cada vía, encontramos una diferencia adicional, relativa
con los mecanismos con los que cuentan tanto el Poder Judicial como la Inspección
del Trabajo para obligar a los ciudadanos a cumplir determinada conducta; en
efecto, se sabe que el primero tiene a su favor mecanismos de “coacción” más
contundentes que la segunda, como por ejemplo, los embargos, ejecuciones
forzadas, etc., mientras que la Inspección del Trabajo, solo procede con la

15Salvo las excepciones de su cuestionamiento en la vía procesal constitucional, por la afectación de alguna garantía
del debido proceso, o mediante la nulidad de cosa juzgada fraudulenta.

7 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 imposición de la multa administrativa como disuasivo del incumplimiento
sociolaboral advertido16 17.

Algunos autores, consideran que hay una diferencia más entre ambas vías de tutela
de derechos laborales: una relacionada con las materias que se pueden apreciar
en cada una de ellas, y sobre el resultado al que puede arribarse al término de las
mismas18. Al respecto, creemos que a dicha afirmación habría que realizarse
algunas precisiones. En efecto, se indica, en relación con la primera de ellas, que
la inspección del trabajo no puede ejercer sus funciones respecto a la reposición
luego de un despido, mientras que en el proceso laboral se puede ventilar cualquier
materia19. Justamente, a partir de ello explicaremos a qué nos referimos con
aquellas funciones de la inspección del trabajo y del proceso laboral que, de alguna
manera, se asemejan.

2.1. Sobre las competencias que “no tiene” la inspección del trabajo

Resulta claro, que cada una de estas vías logra su cometido de protección de los
derechos laborales, bajo sus propias características, las cuales hemos reseñado
brevemente a partir de las diferencias mencionadas, sin embargo, en el desarrollo
de sus funciones, en algunos casos, las mismas encuentran más similitudes que
contrastes.

En primer lugar, queremos partir de una percepción, errada en nuestra

consideración, de algunos administrados (empleadores) y autores, sobre la
facultad de la inspección del trabajo de “ir más allá” de una mera ejecución de la
normativa sociolaboral, cuyo cumplimiento se encarga de verificar.

16 Al respecto, cabe precisar que, si bien es cierto la Inspección del trabajo, como parte de la Administración Pública,
cuenta con capacidad de ejecución coactiva, la misma se limita a la exigencia, con dichas características, del pago de
la multa aplicada al administrado infractor. Sin perjuicio de ello, cabe precisar que la resolución administrativa de
trabajo que reconoce obligaciones ha sido considerada como título ejecutivo en el marco de un proceso laboral de
ejecución, tal como lo prevé el artículo 57 de la Ley Nº 29497.

17 Sobre el particular, corresponde precisar también que, recientemente, se ha previsto un nuevo tipo de sanción
administrativa que puede imponer la Inspección del Trabajo, cuando se advierta la ocurrencia de un accidente mortal
de algún trabajador en el centro de trabajo, la cual consiste en el cierre temporal del área de una unidad económica
o una unidad económica,

18Cfr. Toyama, Jorge Higa y García, Alfonso. “La Prueba en el Derecho Laboral: El Proceso Inspectivo y la Justicia
Oral”. En: Derecho & Sociedad. Nº 37, Lima, 2011, pp. 220-231.

19En relación a este punto, también puede revisarse la crítica realizada por Elías, Fernando. “Inspección de Trabajo:
Problemas y Soluciones”. En: Libro del VI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Sociedad
Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima, 2014, pp. 451-452.

8 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 En efecto, en ocasiones, en relación con la facultad de la inspección del trabajo
de identificar la incorrecta celebración de contratos sujetos a modalidad, por
ejemplo, algunas apelaciones presentadas en el marco de procedimientos
administrativos sancionadores sobre la materia, cuestionan que aquella no es
competente para determinar si un contrato de trabajo ha sido desnaturalizado 20;
en similar sentido, por su parte, los gremios empresariales, en su momento,
cuestionaron el proyecto normativo elaborado por la SUNAFIL como protocolo para
las actuaciones inspectivas sobre la mencionada materia, al cual, se le acusó de
otorgar facultades a los inspectores laborales para que puedan considerar
"desnaturalizados" los contratos a plazo fijo o temporales que se celebran entre el
empleador y el trabajador21.

Ahora bien, llegados a este punto, cabe realizar (reiterar) la siguiente precisión:
no es nuestra intención asimilar los efectos o la “fuerza jurídica” de la aplicación
de la norma sociolaboral que realiza la Inspección del Trabajo y la Judicatura
Laboral, sino mas bien, hacer notar que ciertamente, aquella, al desarrollar su
labor de verificación del cumplimiento de dicha normativa, en diversos casos, lo
que va a tener que realizar es una “interpretación” de la misma, y no solamente
ser un mero ejecutor de ella, tal como, también en no pocas ocasiones, sucede en
el ámbito de la justicia laboral.

Al respecto, puede constatarse que las administraciones públicas actuales, no

solamente ejecutan las normas que el Poder Legislativo emite, función que
tradicionalmente se le reconoce de acuerdo a una perspectiva inicial y tradicional
del principio de separación de poderes, sino que también tiene una función cuasi
o para jurisdiccional, al momento de analizar una norma aplicable a un caso
concreto que es sometido a su conocimiento.

Justamente, tal como lo reconoce un sector de la doctrina constitucional, si bien

es cierto, no existe la jurisdicción administrativa, lo acertado, en todo caso, es
admitir que la administración pública tiene atribuidas potestades cuasi-
judiciales22, atribución que le permite estar en constante contacto con una

20Entre otros casos, pueden revisarse los argumentos de la apelación precisados por la Intendencia de Lima
Metropolitana, en la Resolución de Intendencia Nº 007-2015-SUNAFIL/ILM (se puede acceder a dicha resolución
mediante el siguiente enlace: https://drive.google.com/file/d/0B08-Xp1bRNSBT3ktS0Fva243T1k/view).

Cfr. “Industriales acusan a Sunafil de pretender desnaturalizar los contratos a plazo fijo”. En: Gestión. Lima, 22 de
21

mayo de 2016. Consulta: 15 de setiembre de 2020.

22Castillo, Luis. “Administración pública y control de la constitucionalidad de las leyes: ¿otro exceso del TC?” En: La
defensa de la Constitución por los Tribunales Administrativos. Palestra, Lima, 2007, p. 79.

9 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 diversidad de conflictos intersubjetivos a fin de resolverlos, aunque no
definitivamente.

De este modo, tomando una idea de Bullard 23, se constata que actualmente la
Administración Pública ejerce una función “cuasijuridiccional” porque, a pesar de
impartir justicia, no pueden emitir pronunciamientos definitivos e irrevisables,
potestad que es exclusiva del Poder Judicial; es decir, la Administración Pública
hace y dice justicia sin perjuicio que corresponda a las Cortes determinar de
manera definitiva si hicieron y dijeron justicia de manera correcta.

Lo indicado, siguiendo a Carmona24, no significa soslayar el principio de separación

de poderes que conforma una de las bases teóricas de nuestro Estado de Derecho
en la medida en que, este principio, actualmente, no implica una repartición clara
de facultades específicas para cada “poder” del Estado, sino mas bien, desde un
punto de vista material, se advierte que los órganos legislativos, administrativos y
jurisdiccionales llevan a cabo, en cierto grado, actos materialmente legislativos,
administrativos y jurisdiccionales, lo cual, no hace sino confirmar que no existe
una tajante y rígida división de poderes, sino una armónica coordinación entre
éstos para realizar óptimamente los fines del Estado.

En suma, ya no estamos en el judicialismo del siglo XIX para seguir insistiendo en

una idea rígida de la separación de poderes, que planteaba una tradicional forma
de entender el principio de legalidad al cual se encontraba sujeta la
Administración Pública; es por ello, que, coincidiendo con Vignolo, somos de la
opinión que es urgente adaptar y darle solvencia al principio de legalidad y a la
cláusula del Estado de Derecho frente a la nueva idea general de relación entre
los poderes estatales, en la que la administración no sólo es un “mero ejecutor
jurídico” de los dictados legislativos25.

Y es que la inspección del trabajo, en ocasiones, no solamente subsume el

supuesto incumplimiento que está investigando, sin mayor dificultad, en alguna de

23Bullard, Alfredo. “Kelsen de cabeza: verdades y falacias sobre el control difuso de las normas por las autoridades
administrativas”. En: Themis. Nº 51, Lima, 2005, p. 93.

24 Carmona, Jorge. “La división de poderes y la función jurisdiccional”. En: Revista Latinoamericana de Derecho. Nº 7-
8, México D.F., 2007, pp. 180-181. Disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/7/cnt/cnt7.pdf. Consulta: 15 de setiembre de
2020.

25Vignolo, Orlando. “La cláusula del estado de derecho, el principio de legalidad y la administración pública.
Postulados básicos y transformaciones”. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Nº 131, México D.F., 2011, p.
813. Disponible en: http://www.scielo.org.mx/pdf/bmdc/v44n131/v44n131a10.pdf. Consulta: 15 de setiembre de
2020.

10 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 las infracciones previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
trabajo (RLGIT)26, sino que la situación objeto de su verificación, al relacionarla
con los incumplimientos previstos como infracciones en la mencionada norma,
motiva un ejercicio valorativo e interpretativo que no tendría por qué dejar de
realizar, ante el entendido erróneo de que no cuenta con esa facultad, cuando en
realidad, su finalidad es justamente velar por el cumplimiento de la normativa
sociolaboral que está interpretando en el marco de su labor de verificación, la
cual, indudablemente, debe estar acompañada de la adecuada motivación y las
demás garantías correspondientes al debido procedimiento.

Al respecto, hay diversos ejemplos que reflejan que la inspección del trabajo ha
desarrollado, en buena cuenta, un ejercicio interpretativo de la normativa
sociolaboral, cuyo cumplimiento se encarga de velar, en su labor de investigación
y posterior identificación de alguna de las infracciones previstas en el RLGIT. Así,
solo por citar algunos casos27, presentamos el siguiente cuadro que muestra cómo
la inspección del trabajo no solo se ha limitado a ser un “mero” verificador del
cumplimiento de la normativa sociolaboral:

26Dicho reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, aunque el mismo ha sido
modificado en reiteradas oportunidades.
27Algunos de ellos, han sido tomados de: Toyama, Jorge y Rodríguez, Fernando. Manual de Fiscalización
Laboral. Gaceta Jurídica, Lima, 2014, pp. 617 y ss.

11 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 Tema analizado Reseña de resolución de la Inspección Resolución
Análisis de La celebración de este tipo de contrato, debido al crecimiento transitorio o Resolución de
validez de eventual de la producción, no implica la desnaturalización del mismo ya que la Intendencia N°
contrato por celebración de este tipo de contrato, en razón del incremento de las actividades 129-2015-
incremento de ya existentes, no importará una temporalidad de las mismas, las que por el SUNAFIL/INII
actividad contrario tienen una vocación de permanencia, sino será su carácter incierto.

Asimismo, la Intendencia considera que el hecho de que existan trabajadores

contratados bajo esta modalidad realizando labores similares a las llevadas a
cabo por personal permanente, no configura por sí solo una causal de
desnaturalización, puesto que este tipo de contrato supone precisamente la
realización de actividades propias de la empresa conjuntamente con
trabajadores contratados a tiempo indeterminado.
Análisis de En el Acta de Infracción, los inspectores comisionados dejaron constancia que si
desnaturalización bien en el plano formal, la empresa ha presentado contratos por necesidades de
de contrato mercado que señalan la supuesta causa objetiva, esta no ha sido acreditada en
por necesidad la realidad. En el plano de lo real (primacía de la realidad); es decir, las causas
de mercado que podrían originar un contrato por necesidades de mercado, como son los
cambios coyunturales en la demanda de sus productos (pedidos/clientes), si bien Resolución
ha quedado demostrado, que estos cambios se han dado, también es cierto que Directoral N°
no guarda relación con la contratación de personal bajo esa modalidad. 452-2013-
MTPE/1/20.4
Cuando la demanda ha disminuido y ha disminuido la producción se ha
incrementado la contratación de personal bajo la modalidad mencionada y
viceversa, es decir, que cuando se ha incrementado la demanda y aumentado la
producción ha disminuido la contratación de personal bajo esta modalidad, por
lo que se habría configurado la desnaturalización de los contratos de trabajo

12 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 sujetos a modalidad y la infracción muy grave en materia de relaciones
laborales, según lo descrito en el artículo 25 numeral 25.5 del DS 019-2006-TR.
Análisis de la En el caso resuelto por la Intendencia, la inspección del trabajo procuraba Resolución de
calificación de un identificar si una trabajadora, que ejercía el cargo de tesorera, y que había sido Intendencia N°
trabajador de considerada por su empleador, como una trabajadora de dirección, lo era 042-2016-
dirección realmente, a fin de determinar si estaba en la posibilidad de decidir la SUNAFIL/ILM
oportunidad de su descanso vacacional, dado que no se le había abonado su
indemnización vacacional.

Al respecto, la Intendencia verificó que dicha trabajadora no era de dirección

dado que, de acuerdo a la información de sus boletas de pago y de la planilla
electrónica, no ganaba una remuneración alta y tampoco percibía beneficios
adicionales como suele suceder con los trabajadores de dirección, tales como el
pago de gastos de representación, viáticos, asignación de vehículos, teléfonos,
vivienda, viajes, entre otros.
Análisis sobre la Los inspectores comisionados verificaron que el registro implementado por la Resolución de
necesidad de que empresa inspeccionada, permitía la modificación de las horas de ingreso y salida Intendencia N°
el registro de por parte del personal de Recursos Humanos, lo cual no fue negado por la 307-2015-
asistencia cuente inspeccionada, sino mas bien, alegaba que no se habían advertido SUNAFIL/ILM
con las medidas específicamente cuáles eran las medidas de seguridad a aplicarse, y que la
de seguridad que norma no sancionaba posibilidades de modificación del registro sino la comisión
impidan su de hechos concretos.
adulteración,
deterioro o Al respecto, la Intendencia señaló que, si bien es cierto el artículo 3 del Decreto
pérdida Supremo N° 004-2006-TR, no exige de forma concreta qué medidas de seguridad
deben aplicarse, deja en libertad al empleador para que, de considerar que
debe implementar un registro con soporte físico o digital, adopte las medidas

13 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 de seguridad para evitar la adulteración, deterioro o pérdida, lo cual no se
realizó en el presente caso, lo cual implica prácticamente que no se contaba
con dicho registro conforme a ley.
Análisis de El empleador manifestó que el trabajador reconoció –de manera voluntaria y Resolución de
validez de expresa– que le presentó una rendición de gastos con facturas adulteradas, Intendencia N°
descuento de generando que el empleador le pague una suma indebida que posteriormente le 208-2016-
liquidación de fue descontada de la liquidación de beneficios sociales. SUNAFIL/ILM
beneficios
sociales por La Intendencia de Lima Metropolitana señala que no ha existido una afectación
adeudos del al principio de irrenunciabilidad de derechos dado que “el descuento autorizado
trabajador por el trabajador en la liquidación de beneficios sociales no puede implicar una
renuncia de los derechos puesto que ha sido realizada de manera voluntaria
aceptando un adeudo respecto a su empleador”. No se trata de un descuento
que haya sido indebidamente realizado por el empleador pues este fue
autorizado por el ex trabajador.
Análisis de El empleador alegó que la asignación familiar es un concepto remunerativo que Resolución de
validez del pago está sujeto a disminución por inasistencias y tardanzas, siendo así que su cálculo Intendencia N°
proporcional de se realizó en función de los días laborados por el trabajador. 125-2016-
la asignación SUNAFIL/ILM
familiar Al respecto, la Intendencia de Lima Metropolitana manifestó que la Ley N°
25129, que regula la asignación familiar, no establece la posibilidad de realizar
pagos proporcionales a favor de los trabajadores con derecho al beneficio,
posición que ha sido confirmada en el Informe N° 028-2012-MTPE/2/14, emitido
por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en el que se señala
que la asignación familiar “no presenta un tinte contraprestativo que conlleve
la posibilidad de sujetarla a ningún tipo de descuento, encontrándose el
empleador obligado a otorgarlo en su integridad”.

14 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 Análisis sobre El inspector comisionado había verificado las siguientes infracciones en materia Resolución de
vulneración del de igualdad y no discriminación: Intendencia N°
principio de 164-2015-
igualdad y no i) Que una trabajadora de la empresa inspeccionada, pese a que se encontraba SUNAFIL/ILM
discriminación afiliada al sindicato de la misma, había sido excluida de los efectos del convenio
colectivo 2013-2014, mediante un acta de acuerdo en reunión extraproceso,
mediante el cual se hacía extensivo los alcances de dicho convenio a ocho
trabajadores afiliados al sindicato negociante.
ii) Falta de otorgamiento del pago del bono económico único realizado en el mes
de febrero de 2014 a doce trabajadores que se afiliaron con anterioridad a dicho
mes, no obstante haber sido otorgado a otro trabajador que ostentaba la calidad
de afiliado.

En relación con la primera infracción, la Intendencia señaló que se advierte un

trato diferenciado puesto que no se incluyó dentro de los beneficios del
convenio colectivo a la trabajadora pese a encontrarse en la misma situación
que el resto de trabajadores comprendidos en el Acta de Acuerdo en Reunión
Extraproceso.

Sobre la segunda, la Intendencia indicó que la celebración del convenio

colectivo 2013-2014 y la decisión del empleador de otorgar en el mes de febrero
de 2014 los mismos beneficios de dicho convenio a los trabajadores no
sindicalizados, generó que existiera un número de trabajadores que se afiliaron
al sindicato previamente a dicho otorgamiento y que no fueran beneficiados ni
por el convenio colectivo ni por el acto de liberalidad del empleador, situación
que evidencia un trato diferenciado respecto de dichos trabajadores.

15 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 Análisis de Se evidencia que la elaboración de cartas de desafiliación y tramitación de las Resolución
afectación de la mismas por la inspeccionada, constituyen actos de intrusión e intromisión en la Directoral N°
libertad sindical administración del Sindicato, la cual debe ejercitarse en forma libre y autónoma 416-2013-
cuando el de toda acción directa o indirecta por parte del empleado, transgrediéndose así MTPE/1/20.4
empleador una de las manifestaciones de la libertad sindical, la de desafiliación, decisión
elabora cartas de que debe ser hecha libre de todo intervencionismo y de manera voluntaria; por
desafiliación ende, podemos afirmar que la inspeccionada sí vulneró la libertad sindical de
sindical los trabajadores afiliados al Sindicato, conclusión válida a la que también
arribaron el acta de infracción y la resolución apelada.
Análisis de La aplicación de tal procedimiento de despido es a todas luces atentatorio Resolución
afectación de la contra la libertad sindical toda vez que los criterios de evaluación para Directoral N° 48-
libertad sindical determinar la causa justa de despido de cinco dirigentes sindicales que 2013-
mediante despido laboraban como gestores de cobranza difícil, incluidos el secretario de MTPE/1/20.4
de organización y el secretario de relaciones exteriores, actas y archivos, quienes
sindicalizados por gozaban de fuero sindical, supuestamente por haber incurrido en infracción
incumplimiento relativa al incumplimiento de las obligaciones de trabajo que supone el
de parámetros de quebrantamiento de la buena fe laboral; y al secretario de economía, por no
productividad sin haber cumplido con comunicar debidamente su actualización de domicilio, se
base objetiva tiene que tales despidos han sido interpuestos de forma arbitraria por la
empleadora inspeccionada, al reconocer en apelación que “las metas
establecidas a cada trabajador respondían a criterios de cada administrador de
agencia, realizados tomando en cuenta cada una de las carteras de cobranza
que cada uno de los trabajadores manejaba, no quedando esto plasmado en
documento alguno”, de lo que se colige que las metas exigidas a su personal,
como en el cargo de gestores de cobranza de cartera difícil, es diseñada por el
responsable de cada agencia y para cada trabajador, el cual le es informado por
las denominadas “actas de compromiso de baja productividad, no habiendo la

16 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 inspeccionada acreditado de forma concreta los valores objetivos o bases de
cálculo para su determinación y distribución a cada personal.
Análisis del La movilización interna de los trabajadores de una empresa para cubrir las Resolución
“esquirolaje labores de otros trabajadores en huelga, así como en general cualquier otro Directoral N° 32-
interno” como comportamiento que tenga como finalidad restarle efectividad a la huelga, 2013-
afectación del califican como una infracción muy grave en materia de relaciones laborales por MTPE/1/20.4
derecho de impedir el libre ejercicio del derecho de huelga, conforme al artículo 25.9 del
huelga Decreto Supremo No 019-2006-TR, Reglamento de la Ley General de Inspección
del trabajo dado que tal comportamiento vulnera los objetivos de la huelga, es
decir, que exista proporcionalidad y carácter recíproco de las privaciones y daño
económico para las partes en conflicto.
Análisis sobre los En el caso resuelto, la empresa inspeccionada indicaba que los descuentos por Resolución de
requisitos a tener ayuda solidaria a compañeros y familiares con problemas de salud, por Intendencia N°
en cuenta para inasistencias a la asamblea y el descuento autorizado por tres trabajadores por 231-2015-
proceder con el ciertos periodos, no cumplían los requisitos de ley para ser considerados como SUNAFIL/ILM.
descuento de la “cuota extraordinaria” puesto que el descuento por ayuda solidaria no
cuota sindical establecía los nombres de cada uno, el de inasistencia no era común a todos y
extraordinaria el descuento autorizado no fue aprobado por la organización sindical en su
estatuto ni en su asamblea.
Al respecto, la Intendencia indicó que la empresa inspeccionada no consideró
que los requisitos legales para proceder con el descuento de la cuota sindical
extraordinaria son los referidos, los cuales se encuentran previstos en el artículo
28 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.

17 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 Adicionalmente a lo explicado, cabe indicar que, inclusive, la misma tipificación de
diversos incumplimientos sociolaborales como infracciones sancionables por la
inspección del trabajo, consta o comprende un tenor “ejemplificativo” a fin de que
el intérprete de la misma (inspector, autoridad sancionadora y, eventualmente, el
Poder Judicial, en el marco de un proceso contencioso28), a partir de los supuestos y
parámetros expresamente recogidos, pueda concluir que otros supuestos análogos
califican como infracciones. Justamente, este tipo de técnica de tipificación 29 ha
sido acogida por el RLGIT en algunos casos, como por ejemplo en aquellas
infracciones previstas en los numerales 25.9, 25.10, 25.15, 25.17 del artículo 25 del
RLGIT.

En segundo término, queremos llamar la atención sobre aquella, también,

cuestionada facultad de la Inspección del trabajo de requerir al empleador la
reposición de un trabajador mediante la medida inspectiva correspondiente, lo cual
está relacionado con una crítica mencionada respecto del tipo de materias a las que
la labor de verificación de la inspección no alcanza. Nuestra disconformidad parte
de coincidir con la postura del profesor Arce, cuando señala que tanto el Convenio
Nº 81 como la Ley General de Inspección del trabajo, Ley Nº 28806, admiten un
ámbito de fiscalización sumamente amplio u omnicomprensivo de materias que
contiene la legislación laboral nacional, incluyendo a los derechos de los
trabajadores ante un despido30, por lo que, en nuestra consideración, resulta posible
que la inspección del trabajo pueda requerir mediante la medida inspectiva
correspondiente la reposición de un trabajador31.

28 Al respecto, cabe indicar que por ejemplo la Corte Suprema, mediante la Casación Nº 3480-2014-Lima, refiriéndose
a la infracción prevista en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, ha interpretado, creemos acertadamente, lo
siguiente:

“Décimo Primero: Que, la infracción relacionada con la realización de actos que impidan el libre ejercicio del derecho de
huelga, comprende también el caso en que el empleador efectué movilizaciones internas de su propio personal para
ejecutar las labores de los trabajadores en huelga, y en general, cualquier otro comportamiento del mismo que esté
destinado a restarle efectividad a cualquier medida de acción iniciado por los trabajadores en huelga”

29 A este tipo de regulación de infracciones administrativas, la doctrina las ha denominado como “cláusulas de
interpretación analógica”, y han sido consideradas como válidas por el Tribunal Constitucional. Para una revisión más
detallada del tema puede leerse: Espinoza, Frank. La infracción administrativa laboral. Tesis de Maestría de Derecho del
Trabajo y la Seguridad Social. Lima, PUCP (Escuela de Posgrado), Lima, 2013, pp. 61 y ss. Disponible en:
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/5245/ESPINOZA_LAUREANO_FRANK_INFRAC
CION_ADMINISTRATIVA.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Consulta: 15 de setiembre de 2020.

30 Arce, Elmer. “Luces y sombras de la inspección del trabajo”. En: Libro del VII Congreso Nacional
de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social. Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima, 2016, pp. 815-816.

31 Una opinión similar a la nuestra, y cuyos argumentos de sustento compartimos, puede revisarse en: Béjar, Elio.
“Facultad de la inspección del trabajo para requerir la reposición laboral”. En: Soluciones Laborales. Nº 135. Gaceta
Jurídica, Lima, 2019, pp. 107-117.

18 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 En efecto, por ejemplo, podría suceder que un empleador despida a uno o varios
trabajadores que han conformado un sindicato o a un trabajador sindicalizado, por
el solo hecho de tener esta condición, siendo, ambos casos, supuestos de infracciones
recogidos en el RLGIT (ver numerales 25.10 y 25.12 del artículo 25 de esta norma),
lo cual, a la vista y análisis del inspector, amerite de la disposición de una medida
de requerimiento que permita resarcir el incumplimiento advertido, la cual, en estos
casos, consistirá básicamente, en la reinstalación del trabajador afectado.

Dicha medida inspectiva, de acuerdo al artículo 14 de la LGIT, permite que el

inspector actuante, al comprobar la existencia de una infracción al ordenamiento
jurídico sociolaboral, requiera al sujeto responsable de su comisión la adopción, en
un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento
de las disposiciones vulneradas. Este precepto, se ve complementado por el numeral
20.3 del artículo 20 del RLGIT, el cual prevé que las mismas, “pueden consistir en
ordenar al empleador, que en relación con un trabajador, siempre que se
fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre
en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de
pago, se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo
indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización
o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre
prevención de riesgos laborales, entre otras” (resaltado nuestro).

Las palabras destacadas que componen los preceptos citados, no dejan duda, en
nuestra opinión, sobre la variedad de posibilidades que puede adoptar una medida
de requerimiento; inclusive, desde una perspectiva literal de estos preceptos, queda
claro que el mandato de la medida inspectiva de requerimiento se puede “amoldar”
a cada situación reñida con la legislación sociolaboral y que haya sido advertida por
el inspector, de tal manera, que dicha orden de dar, hacer y/o no hacer, que
comprende tal medida, pueda consistir, en los casos ejemplificados, en que el
empleador reponga al trabajador.

En esa línea, creemos que justamente el RLGIT plantea esta regulación

ejemplificativa que puede adoptar la medida de requerimiento, en concordancia con
la finalidad a la que apunta la inspección del trabajo; ello, en sentido contrario, nos
lleva a pensar que no resultaría coherente, con miras a la eficacia del ordenamiento
sociolaboral a la que se dirige la labor de la inspección del trabajo, considerar que
esta no cuenta con la capacidad de exigir que el empleador infractor reponga a un
trabajador en el caso de la afectación de alguno de sus derechos fundamentales
mediante el despido, más aún si este tipo de lesión afecta gravemente el

19 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 ordenamiento jurídico cuya vigencia y eficacia se le ha encargado vigilar a este
servicio público.

En ese orden de ideas, resultarían erróneas las apreciaciones que sustentan que la
inspección del trabajo no puede requerir la reposición del trabajador, al estimar
que esta facultad sólo está reservada únicamente al Poder Judicial, por tratarse de
un reconocimiento de derechos a favor de aquel; y es que, nuevamente, creemos
que la diferencia que marca la distancia de las atribuciones de cada vía de tutela
que hemos referido, no parten de las materias que cada una de ellas puede revisar,
interpretar y resolver, sino, en la fuerza jurídica y medios de coacción que cada una
de ellas provee y tiene a su disposición para darle eficacia a las respuestas brindadas
a cada caso que resuelven.

Por otro lado, no creemos tampoco que lo previsto en el numeral 2 del artículo 2 de
la Ley Nº 29497 pueda considerarse un fundamento normativo para sustentar que la
facultad de disponer la reposición, sea exclusiva de la jurisdicción laboral, dado que
aquel precepto, en nuestra opinión, se dirige a establecer un tipo de vía judicial que
el trabajador podría emplear para obtener una tutela restitutoria.

Lamentablemente, la postura de negar esta posibilidad a la inspección del trabajo

ha sido respaldada, aunque entendemos que con desacierto, en alguna ocasión por
el Poder Judicial, en el marco de un proceso contencioso administrativo, en el que,
justamente un administrado (empleador) había cuestionado que aquella lo haya
sancionado por no haber dado cumplimiento a este tipo de requerimiento.

Nos referimos a la sentencia expedida por la Segunda Sala Laboral de la Corte

Superior de Justicia de Lima, recaída en el Expediente N° 00470-2009-0-1801-JR-
LA08, la que, en relación con el particular, concluyó que dicha atribución o facultad
no ha sido contemplada en las normas inspectivas ya que la misma es exclusivamente
jurisdiccional, siendo susceptible de ser ordenada por un juez constitucional en un
proceso de amparo, o un juez laboral en un proceso de nulidad de despido, sin
realizar mayor desarrollo o motivación para arribar a esta conclusión, lo cual, de por
sí ya implica una afectación al deber de motivación adecuada y suficiente de toda
decisión judicial.

El referido error, en nuestra opinión, se magnifica al advertir que en la mencionada

sentencia la Sala Laboral ni siquiera, aplicando una interpretación literal de las
normas inspectivas, llega a advertir que las mismas sí contemplan dicha facultad, tal
como lo hemos notar líneas atrás. Ahora bien, cabe precisar que dicha sentencia no

20 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 tiene el carácter de precedente de observancia obligatoria ni configura un criterio
que conforme una doctrina jurisprudencial, por lo que sus efectos se reducirían solo
al caso concreto, lo cual, no implica que, en nuestra consideración, dicho
razonamiento judicial deje de ser un yerro exento de críticas.

2.2. Los problemas que acarrea la conclusión del procedimiento inspectivo por
“cuestión litigiosa” en sede judicial

Otra crítica que se le realiza también a la inspección del trabajo se presenta cuando,
en simultáneo con el proceso judicial, conoce de una “cuestión litigiosa” que
involucra a los mismos hechos, sujetos, y fundamentos. Al respecto, se sustenta que
cuando aquella advierte de la presencia de todos aspectos, debe declinar su
intervención y proceder con el archivo del expediente administrativo.

En un primer momento, cuando la SUNAFIL reguló este tema, mediante la Directiva

Nº 001-2016-SUNAFIL, aprobada mediante Resolución de Superintendencia Nº 039-
2016-SUANAFIL, dispuso que el inicio de las acciones judiciales durante el trámite de
las actuaciones inspectivas, no era causal de inhibición por parte de los inspectores,
salvo que exista mandato expreso que así lo disponga; es decir, en buena cuenta, las
actuaciones inspectivas debían continuar, pese a tramitarse en el ámbito judicial la
misma “cuestión litigiosa”. Sin embargo, actualmente, ante la derogatoria de la
mencionada Directiva, mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-
SUNAFIL32, la vigente normativa de la SUNAFIL prevé que en caso el inspector tome
conocimiento que se está tramitando en sede judicial una cuestión litigiosa sobre los
mismos, hechos, sujetos y fundamentos, debe disponer su término y proceder con el
archivo o cierre de la orden de inspección correspondiente33.

Sobre el particular, consideramos que si bien es cierto, a este vigente precepto de

la inspección del trabajo, subyace la intención de evitar una posible duplicidad o
contrariedad de decisiones, es decir, una idea de generar seguridad jurídica por
parte de las vías que el Estado ha puesto a disposición de los ciudadanos para que el
ordenamiento sociolaboral obtenga eficacia, dicha intención podría “chocar” y/o
afectar directamente los intereses legítimos de un denunciante de adquirir medios

32 Que aprueba la Directiva Nº 001-2020-SUNAFIL/INII, Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva.

33Al respecto, cabe añadir que este cambio de postura a la interna de la Inspección del trabajo, no se ha dado solamente
desde que la SUNAFIL es la Autoridad Central del Sistema de Inspección, sino también desde antes de su creación. Cfr.
Huamán, Elmer. La suspensión del procedimiento de inspección laboral frente a la existencia de un proceso judicial
“vinculado”. En: Libro del VI Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Sociedad Peruana de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Lima, 2014, pp. 668-674.

21 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 probatorios o de reforzar los que ya tiene34, a fin de incorporarlos al proceso judicial
iniciado en busca de una tutela por parte de la Judicatura.

En efecto, piénsese en aquel trabajador que ha laborado o brindado sus servicios en

la completa informalidad, situación que complicaría la aportación de medios
probatorios en un eventual proceso laboral, y que acude a la inspección del trabajo,
justamente, para que esta, a partir de su investigación, pueda brindarle los
suficientes medios probatorios, que le permitan comparecer, con una adecuada
aptitud de actuar pruebas, en un proceso laboral. Inclusive, en el caso de aquel, que
habiendo acopiado medios probatorios para obtener una respuesta favorable de la
Judicatura, requiere de la intervención de la inspección del trabajo para fortificar
su material probatorio ante la eventual identificación de una infracción
administrativa por parte de su empleador.

Al respecto, cabe caer en cuenta que, inclusive, el artículo 21 de la Ley Nº 29497

permite que las partes puedan presentar, extraordinariamente, medios probatorios
que se hayan obtenido con posterioridad a los actos postulatorios y hasta el momento
previo a la actuación probatoria, lo cual puede darse cuando la inspección del trabajo
ha emitido un acta de infracción luego de que el trabajador, eventualmente
favorecido con la misma, haya presentado su demanda, la cual, ciertamente, será
valorada por el juez, en conjunto con los demás medios probatorios presentados por
las partes a fin de dar solución al conflicto puesto a su conocimiento 35.

Por otro lado, la “triple” identidad (sujetos, objeto y fundamento) a la que se refiere
la vigente normativa de la SUNAFIL36, para proceder con la conclusión de las
actuaciones inspectivas, no se presenta en rigor. Efectivamente, en primer lugar, las
partes del procedimiento inspectivo y del proceso judicial no son las mismas (en el
primero es la inspección del trabajo frente al empleador, mientras que en el caso
del proceso laboral, normalmente, son el empleador con el trabajador), y, en

34 Recordemos que de acuerdo con el artículo 16 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que
se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos, aunque,
ciertamente, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los
interesados.

35Nótese que, inclusive, en el Pleno Jurisdiccional Nacional Laboral del año 2018, se ha concluido que, de manera
excepcional, es posible incorporar y valorar un medio probatorio extemporáneo, fuera de las oportunidades previstas
en el artículo 21 de la Ley Nº 29497, como por ejemplo, en la vista de la causa correspondiente a la segunda instancia.

36En relación con ello, cabe precisar que la prevista “triple identidad” a la que se refiere el numeral 7.2.1 de la Directiva
Nº 001-2020-SUNAFIL/INII, apunta a reflejar y recoger en el ámbito inspectivo, lo previsto en el artículo 75 del Texto
Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-
2019-JUS (TUO-LPAG).

22 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 segundo lugar, se advierte también que el fundamento que sustenta las funciones de
cada vía de tutela apunta en diferentes sentidos, ya que en el primer caso, se
determina la responsabilidad administrativa del empleador, mientras que en el
segundo, se define si le corresponde o no el derecho reclamado al trabajador.

Ahora, si bien es cierto, en estricto dicha “triple” identidad no se produce,

consideramos que sí queda claro que, por lo menos, el aspecto del “fundamento” de
cada una de ellas, puede considerarse como el mismo, en la medida en que mediante
ambas vías, el Estado, como Administración Pública y Poder Judicial, busca brindarle
eficacia al ordenamiento sociolaboral, por lo que, el trámite en simultáneo del
mismo “conflicto”, podría resultar, por un lado, innecesario, inclusive desde un
punto de vista de optimización de los recursos públicos, y por el otro, riesgoso, ante
la posibilidad de la duplicidad o contrariedad de soluciones que puedan darse en
ambas vías.

De esta manera, confrontando esta última idea, con nuestra postura de que las
actuaciones investigatorias de la inspección del trabajo no deberían archivarse,
creemos que podría, en todo caso, sustentarse que la suspensión referida se
concretice en el caso que dichas actuaciones motiven el inicio del procedimiento
administrativo sancionador, atendiendo a que de esa forma, por un lado, el
trabajador igualmente pueda obtener medios probatorios de carácter público, que
le permitan, en conjunto con el restante material probatorio incorporado al proceso,
procurarle generar convicción al juez laboral sobre su postura, impidiéndose, por el
otro, que la inspección del trabajo prosiga con la determinación de la sanción
administrativa propuesta por el inspector mediante dicha acta 37 (atendiendo, a que
es en el marco del procedimiento administrativo sancionador que la inspección del
trabajo finalmente determina que el sujeto inspeccionado ha vulnerado o no la
normativa sociolaboral), evitando, de esa manera la posibilidad de que ambos
instrumentos estatales de tutela de derechos laborales emitan decisiones disímiles.

37 Sobre el particular, cabe recordar que el año 2017, el Poder Ejecutivo presentó al Congreso de la República el Proyecto

de Ley Nº 1437/2016-PE, que plantea la inclusión, en la LGIT, del artículo 45-A, en los siguientes términos:

“El procedimiento sancionador se suspende cuando el sujeto inspeccionado comunica a la Autoridad Inspectiva de Trabajo
que, antes del inicio o durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, ha sido demandado en sede jurisdiccional por el
incumplimiento de las mismas obligaciones, periodos y trabajadores comprendidos en el Acta de Infracción.

La Autoridad Inspectiva del Trabajo que suspende el procedimiento debe comunicar dicha decisión a la autoridad judicial
que conoce el proceso judicial que motiva la suspensión”.

23 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022

 3. Reflexión final

En ocasiones, un trabajador que acude al Poder Judicial puede encontrar un respaldo

o auxilio probatorio en los productos de la investigación que haya podido realizar la
inspección del trabajo. Esta es, ciertamente, una correcta percepción de la labor de
la inspección del trabajo, pero ello no implica que solo de esta manera, este servicio
público de la Administración del Trabajo coadyuva en la labor de brindar eficacia al
ordenamiento sociolaboral.

El hecho de que la inspección del trabajo no tenga el mismo poder de coerción que
la judicatura para requerir el cumplimiento de la normativa sociolaboral, y que la
entidad o fuerza de sus decisiones finales sean dispares, no significa que en el
desarrollo de su labor no tenga la posibilidad de verificar el cumplimiento de
cualquier materia sociolaboral o realizar un ejercicio interpretativo de dicha
normativa, cuando corresponda, tal como lo hace el juez laboral, al resolver un
conflicto jurídico puesto en su conocimiento.

Reafirmarnos en estas ideas finales, creemos, nos ayudarán también a repensar y a

apreciar la real importancia y dimensión que tiene (o debería tener) la labor de la
Inspección del Trabajo no solo en la búsqueda de la eficacia del ordenamiento
sociolaboral, cuya vigilancia tiene a su cargo, sino también, y a partir de esta
finalidad, como instrumento medular con miras a mejorar nuestros niveles y
estándares de trabajo decente, como partícipes de una comunidad internacional que
apunta decididamente a este objetivo.

****

24 BOLETÍN INFORMATIVO LABORAL N° 121 – ENERO 2022