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CAPÍTULO PRIMERO
DE LA ERECCIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO
A LA CONSTITUCIÓN LOCAL DE 1917
El federalismo mexicano en el siglo XIX fue un acto fundador de

la República, que constituyó el Estado, y que promovió la unidad
nacional; en su inicio no fue un acuerdo de comunidades políticas
llamadas entidades federativas, ya que fue a partir de 1824 cuando
empezaron los estados a integrarse, después de que el Congreso
Constituyente decidió adoptar el sistema federal de gobierno. Las
características con las cuales nació el federalismo lo dejaron mar-
cado en su futura trayectoria política. Cada estado de la República
afrontó de manera específica la relación con la federación y orga-
nizó su política interna, de acuerdo con su posición geográfica, a la
tendencia política de las autoridades que encabezaban los poderes
estatales (centralistas o federalistas), a la aplicación de las disposi-
ciones liberales que se habían dado con la Constitución de Cádiz
de 1812, y a la cantidad y tipo de población con importancia vital
del porcentaje de indígenas.
Al igual que en el país, el federalismo del Estado de México se
transformó y se interrumpió por otras formas de gobierno, sin
llegar a consolidarse. El accidentado federalismo decimonónico
creó las bases para integrar políticamente a la entidad federativa
del siglo XX, se dio un aprendizaje complejo de cultura política
federal basado en el respeto entre los tres poderes estatales (Le-
gislativo, Ejecutivo y Judicial), y de éstos con el nivel federal y con
el municipal. En este primer apartado presentamos en un primer
momento la organización de los poderes estatales, para dejar un
espacio particular al nivel municipal por su importancia en la es-
7
8 ESTADO DE MÉXICO. HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES
tructura política del Estado de México. Ambos apartados bajo la

mira de las Constituciones políticas expedidas en la entidad fe-
derativa.
Entre 1824 y 1917 hubo seis periodos en los que formalmen-
te se llevó a la práctica el sistema federal en el país en busca de
un proyecto viable para construir la nación mexicana: la prime-
ra República federal (1824-1835), la segunda República federal
(1846-1852), la Reforma (1855-1863), la República restaurada
(1867-1876), el porfiriato (1877-1910) y el periodo revolucionario
(1910-1917). Estos periodos estuvieron divididos por una década
de gobierno centralista, por unos años de dictadura santaanista
y por casi un lustro de imperio francés; aunque estos gobiernos
representaron opciones diferentes al federalismo, aportaron a la
estructura gubernativa del Estado de México elementos liberales
significativos, que se irían incorporando al federalismo.
I. LOS PODERES GUBERNAMENTALES.

ENTRE PUGNAS Y CAMBIOS
El arranque de la vida política del Estado de México dentro

del federalismo, en 1824, se caracterizó por cuatro sucesos: a) la
disminución de los privilegios sociales, económicos y políticos
que tuvo la provincia de México durante la época colonial; b) la
pérdida de población y de altas contribuciones, al ser designada
la ciudad de México como Distrito Federal; c) la limitación pro-
gresiva de las numerosas células de poder que representaban los
ayuntamientos, de acuerdo con la aplicación de la filosofía liberal
iniciada con la Constitución española, y d) la tendencia política
al centralismo interno del Congreso y del gobernador Melchor
Múzquiz.1
1 SalinasSandoval, María del Carmen, “Del Imperio al federalismo. Estado

de México, 1823-1827”, en Vázquez, Josefina (coord.), El establecimiento del fe-
deralismo en México (1821-1827), México, El Colegio de México, 2003, pp. 445-
474; Vázquez, Josefina Zoraida, “De la difícil constitución de un Estado: México,
CONSTITUCIÓN LOCAL DE 1917 9
El Estado de México era uno de los más importantes estados

dentro de los 19 estados que formaron la federación en 1824.
Su extenso territorio (107,619 km2) conservaba los límites de la
antigua intendencia de México: al norte San Luis Potosí, al sur
el océano Pacífico, al este Veracruz, Puebla y Oaxaca, y al oeste
Querétaro y Michoacán.
Era la entidad federativa más poblada del país, con 1.300,000
habitantes, que contaba con una mayoría indígena (77%). Disfru-
taba de la tercera parte de la riqueza nacional, con sus haciendas
productivas y una minería que había sido próspera, reduciéndose
en forma drástica por la guerra de Independencia.2 Al terminar la
guerra, fue evidente la ruptura de la estructura política virreinal
y de sus redes económicas. En la provincia de México se conjun-
taron la inseguridad y el abandono de los caminos con la dismi-
nución en la producción agrícola y minera y la decadencia del
comercio. Las carencias del erario y la obstrucción de los canales
de recaudación entorpecieron el funcionamiento de la adminis-
tración y la fiscalidad. Después de la experiencia del efímero im-
perio de Agustín de Iturbide, el estado arribó cautelosamente a
la vía republicana federal por los cambios que sufriría a su situa-
ción privilegiada durante la Colonia. Durante la primera Repú-
blica federal (1824-1835) las autoridades del Estado de México se
comprometieron con el pacto federal, en los primeros años, sin la
total convicción de que era la mejor opción de gobierno, porque
trataba de mantener su posición hegemónica como sede de los
poderes civiles y eclesiásticos. Aunque en 1824 no pareció inte-
resarse en la autonomía estatal, el curso de los acontecimientos
llevaría al Estado de México a modificar esa actitud.
1821-1854”, en Vázquez, Josefina Zoraida (coord.), Interpretaciones de la historia

de México. La fundación del Estado mexicano, México, Nueva Imagen. 1994, pp.
9-28.
2 En 1824, el Estado de México comprendía lo que hoy son el Distrito Fe-
deral, los estados de Morelos, Guerrero e Hidalgo y el municipio de Calpulalpan

en Tlaxcala. Macune, Charles, El Estado de México y la Federación mexicana,
México, Fondo de Cultura Económica, 1978, pp. 7-13.
1. Primeros ensayos de gobierno

El establecimiento del federalismo en el Estado de México, más
que una forma de gobierno, significó el aprendizaje de una nue-
va cultura política, que se nutrió de las expectativas regionales,
de las experiencias gaditanas que dieron forma a instituciones li-
berales, e incluso de los enfrentamientos políticos por las com-
petencias de poder entre federación y estado. Los obstáculos a
vencer para alcanzar la unidad política fueron inmensos: proble-
mas con la federación, pugnas entre las logias masónicas, escasez
financiera, poder local de líderes insurgentes y atomización del
poder municipal.
Los liberales de la época, tanto federalistas como centralistas,
no formaban todavía verdaderos partidos. Los grupos políticos
pronto se ligaron a las logias masónicas, ya fuera del viejo rito
escocés introducido por los militares peninsulares o del nuevo
rito yorquino reconocido por sus pares norteamericanas. Entre
los escoceses predominó una tendencia centralista, por sus con-
vicciones gaditanas, mientras que los yorquinos eran federalis-
tas radicales. Tanto las logias escocesas como yorquinas actuaron
como procuradores de puestos públicos, garantes de la tranqui-
lidad pública y de promotores de candidaturas políticas, lo que
desencadenó la paralización de la administración, fuertes enfren-
tamientos entre grupos de poder (tanto civiles como militares) y
ruptura del incipiente orden legal.
Como en otros estados, en el de México, entre 1824 y 1826, los
escoceses mantuvieron el predominio (estaban representados por
el gobernador Melchor Múzquiz y la mayoría legislativa). El Con-
greso Constituyente del Estado de México, formado en su ma-
yoría por centralistas, esbozó su breve plan para la organización
provisional del estado, en marzo de 1824.3 Varios de sus diputa-
dos eran del grupo de José María Fagoaga y como ex miembros de
la Diputación Provincial de México (José María Luis Mora, Anto-
nio Velasco de la Torre, Benito José Guerra, José Francisco Gue-
3 Macune, op. cit., p. 195, apéndice E.

rra y Pedro Martínez de Castro) contaban con esa experiencia. El

Congreso reconoció como forma de gobierno la “republicana re-
presentativa popular”, dividido en tres poderes. El Legislativo era
el poder preponderante, residente en un Congreso, que nombra-
ba al Ejecutivo (gobernador y Consejo) y al Judicial. Este último
empezó a funcionar con los mismos tribunales autorizados por
las Cortes, pues los ministros del Supremo Tribunal de Justicia
nombrados en septiembre desempeñaron su labor hasta marzo de
1825.4 El Congreso confirmó los ayuntamientos y demás corpora-
ciones civiles y eclesiásticas existentes.5
Al hacerse la elección del gobernador interino el 2 de marzo
de 1824, aquélla recayó en el coronel Melchor Múzquiz, quien
pasó de jefe político superior de la provincia a gobernador del
Estado de México, como producto de los lazos existentes entre
la experiencia colonial y el nuevo sistema. Dos días después, los
legisladores eligieron al brigadier Manual Gómez Pedraza como
gobernador permanente, pero como había sido comisionado para
la gubernatura del estado de Puebla, declinó el nombramiento.
Múzquiz, elegido teniente gobernador, volvió a la cabecera del
Ejecutivo, y fue ratificado en el puesto en septiembre de 1824, y
ocupó el cargo hasta el 7 de marzo de 1827, en que presentó su
renuncia. Múzquiz se esforzó en ordenar el nuevo gobierno basa-
do en una autonomía interna, enfrentado a un panorama difícil:
construir los cimientos del gobierno estatal, sin datos estadísticos
ni recursos económicos, con una división irregular del territorio,
una población diseminada y con los alcaldes municipales, en su
mayoría desconocedores de sus atribuciones.
4 Gaxiola, Francisco Xavier, Gobernantes del Estado de México. Múzquiz-
Zavala-Olaguíbel, edición facsimilar de la de 1899 preparada por Mario Colín,

México, Biblioteca Enciclopédica del Estado de México, 1975, p. IX.
5 “Sobre la organización provisional del gobierno interior del Estado de
México, compuesto de los partidos que comprendía la provincia de este nom-

bre, 2 de marzo de 1824”, Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos
Constituyente y Constitucional y por el Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de
México, Toluca, Tipografía del Instituto Literario, 1848-1911, vol. I, pp. 5 y 6.
La tarea prioritaria del Congreso estatal fue la redacción de la

ley fundamental provisional para el gobierno interior. El 15 de
marzo de 1824, el Comité Constitucional sometió a considera-
ción del pleno la Ley Orgánica Provisional del Estado de México,
que completaba el plan de gobierno presentado unos días antes,
con una influencia sensible del liberalismo gaditano. Los legisla-
dores, encabezados por José María Luis Mora, trabajaron en sus
modificaciones hasta el 6 de agosto, en que fue aprobada.6
Una vez definidas las atribuciones del gobernador y las faculta-
des del Congreso, se puso en vigor la legislación judicial españo-
la, creándose el Tribunal Superior y los tribunales de letras, para
dirimir las competencias de jurisdicción, conocer de los procesos
contra los funcionarios públicos y del recurso extraordinario de
nulidad. Se especificó la división político-territorial del estado en
ocho distritos (gobernados por prefectos), subdivididos en par-
tidos (con subprefectos) y éstos en municipalidades (con ayun-
tamientos). Se estableció la tesorería general y la contaduría de
glosa. Estaba pues organizada la administración pública.7
La Ley Orgánica que buscaba responder a las necesidades ad-
ministrativas del estado funcionó como ley fundamental hasta el
14 de febrero de 1827, fecha en que se promulgó la Constitución
del Estado de México, una de las últimas de la federación. Antes
de esta promulgación, los diputados consideraron imprescindi-
ble legislar sobre otros asuntos para el buen funcionamiento del
estado: Decreto para la Organización de Ayuntamientos del Es-
tado, Decreto sobre Organización de los Partidos del Estado, Re-
glamento del Supremo Tribunal de Justicia, Decreto sobre Esta-
6 La comisión redactora del proyecto de la Ley Provisional para el Gobier-
no Interior estuvo integrada por José María Luis Mora, Alonso Fernández, José
María Jáuregui, José Ignacio Nájera, Pedro Martínez de Castro y Mariano Case-
la. Baranda, Marta y Lía García (comps.), Estado de México. Textos de su historia,
México, Instituto José María Luis Mora, Gobierno del Estado de México, 1987,
vol. I, p. 122.
7 “Sobre el juramento y publicación de la Ley Orgánica Provisional, 6 de
agosto de 1824”. Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos, cit., vol. I,
pp.19-30; Gaxiola, op. cit., p. VIII.
blecimiento de la Casa de Moneda, Decreto sobre Arreglo de la

Secretaría del Congreso, Decreto sobre Arreglo de la Hacienda,
Decretos sobre Elecciones [de diputados al Congreso general y al
estatal], Decreto Mandando se Trasladen a la Ciudad de Texcoco
los Supremos Poderes del Estado, Decreto sobre Alcaldes Conci-
liadores y Decreto sobre Minería.8 Esta legislación proporcionó
bases imprescindibles en la Constitución estatal: su división po-
lítico-territorial, la organización municipal, el proceso electoral,
el sistema hacendario y el funcionamiento interno de los poderes
Judicial y Legislativo.
El 9 de diciembre de 1825, los diputados José María Luis Mora,
Joaquín Villa y José María Jáuregui asumieron la Comisión de
Constitución que redactó el proyecto, presentado el 11 de abril
y puesto a discusión el 5 de junio de 1826. Mora manifestó que
era un proyecto incompleto, ante el obstáculo que provocaron las
manipulaciones de las logias masónicas yorquinas para elegir di-
putados y senadores al Congreso federal, que impidieron a la co-
misión, incorporar las reflexiones de los otros poderes.9 Algunas
disposiciones del proyecto se retiraron, entre ellas los “derechos
imprescindibles del hombre”: libertad, igualdad, seguridad y pro-
piedad privada, que no aparecieron en la Constitución federal, así
como la prohibición de establecer nuevas órdenes religiosas.10
La Constitución se dividió en siete títulos. El primero reunió
las disposiciones que precisaban el gobierno del estado; se defi-
nió como parte integrante de la federación mexicana, “libre, inde-
pendiente y soberano” en su administración y gobierno interno,
8 Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos, cit., vol. I, pp. 30-
130.
9 “Sesión de 5 de junio de 1826”, Actas del Congreso Constituyente del Esta-
do Libre de México, revisadas por el mismo Congreso e impresas de su orden, s.l.,

Imprenta a cargo de Martín Rivera, 1826, p. 423.
10 “Constitución Política del Estado Libre de México, 14 de febrero de 1827”,
Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos, cit., vol. I, pp. 105-138,
Biblioteca del Congreso del Estado de México (BCEM), t. 22, exp. 18, año 1825,
“Llegado el caso de que se forme la Constitución del Estado, 9 de diciembre de
1825”.
pero sujeto a los poderes federales. Como gobierno republicano,

representativo y popular, estaría dividido para su ejercicio en tres
poderes electos por los ciudadanos o sus representantes. Dispuso
normas generales que no se consideraron en la Constitución fe-
deral, como la condena de la esclavitud, la valoración del trabajo
honesto, la supresión de los títulos nobiliarios y empleos o pri-
vilegios hereditarios. El estado asumió la propiedad de muebles
e inmuebles vacantes en su territorio y de bienes intestados sin
herederos. No reconoció autoridades nombradas por poderes ex-
ternos al estado y, lo más notable (aunque procedente desde los
borbones): suprimió en “lo sucesivo las adquisiciones de bienes
raíces por manos muertas”.11 Esta cláusula, tan preciada por Mora,
fue justificada como una de las causas más importantes de la po-
breza y un obstáculo para la prosperidad, al concentrar bienes
urbanos y rurales en manos de regulares y clero secular. El mismo
título especificó los requisitos para que los vecinos se convirtie-
ran en ciudadanos: los naturales o naturalizados que gozaban de
la categoría de vecino, sin haber sido procesados criminales ni
deudores a los caudales públicos o vagos, sirvientes domésticos,
analfabetos, menores y eclesiásticos.
El segundo título se dedicó al Poder Legislativo, investido en
una sola cámara, integrada por 21 diputados por lo menos, elegi-
dos indirectamente en tercer grado. Ésta se repondría de manera
parcial cada dos años, uno por cada 50,000 habitantes. El tercer tí-
tulo, correspondiente al Poder Ejecutivo, se dividió en dos partes:
la primera correspondía al “Gobierno del Estado”, confiado a un
gobernador y un consejo (teniente gobernador y cuatro conseje-
ros), elegidos por el Congreso; funcionarios encargados de hacer
cumplir las leyes estatales y federales, cuidar de la tranquilidad y
orden públicos y velar por el buen funcionamiento de la milicia
local. La segunda parte del título se dedicó al “Gobierno político y
11 “Sesión
del 6 de junio de 1826”, Actas del Congreso Constituyente del Es-
tado Libre de México, cit., p. 435; Colín, Mario, Guía de documentos impresos del
Estado de México (1824-1835), México, Biblioteca Enciclopédica del Estado de
México, 1976, t. I, pp. 70-137.
la administración de los pueblos”, encargado a prefectos, subpre-

fectos y ayuntamientos.
El título cuarto legisló sobre el Poder Judicial, encargado a un
Tribunal Superior de Justicia (seis magistrados y un fiscal), ele-
gido por el Congreso, y a jueces letrados y conciliadores. El tí-
tulo quinto reglamentó la hacienda pública. Las contribuciones
dictaminadas por el Congreso se concentrarían en la Tesorería
General, una contaduría general iba a glosar las cuentas de los
caudales públicos y el Congreso decidiría el presupuesto anual de
gobierno. El sexto título se refirió a la instrucción pública, con-
centrada en el Instituto Literario y por lo menos en una escuela de
primeras letras en cada municipalidad. Estableció también este
título, la obligatoriedad de observar la Constitución, ya que no
podría ser modificada antes de 1830.12 La Constitución del estado
no precisó en quién residía la soberanía, pero los diputados asu-
mieron que residía en el “pueblo”, tal como lo dictaba la Consti-
tución federal.13
Mora precisó que “el estado en lo interior de su gobierno es
central”, aunque los distritos, partidos y ayuntamientos no eran
soberanos, sólo los poderes estatales. Como el estado era miem-
bro integrante de la federación, su soberanía estaba subordinada
en ciertos puntos a la Constitución federal;14 por eso, el Congreso
local declaraba la pertenencia del estado a la federación y definía
estrictamente su labor legislativa, sin que fuera incompatible que
al interior centralizara el poder.
Los diputados se propusieron dar forma legal a una sociedad
dispersa, mantener la integridad de su territorio, sistematizar la
administración pública y la hacienda pública, reglamentar la jus-
ticia y organizar las municipalidades. Hicieron hincapié en re-
12 “Constitución Política del estado Libre de México”, Colección de los De-
cretos Expedidos por los Congresos, cit., vol. I, pp. 105-130, 14 de febrero de
1827.
13 “Discurso sobre la independencia del imperio mexicano”, en Mora, José
María Luis, Obras sueltas de…, México, Porrúa, 1963, p. 465.

14 Actas del Congreso Constituyente del Estado Libre de México, cit., pp. 498
y 499, sesión del 19 de junio de 1826.

partir el poder político entre los tres poderes, señalando forma

de elección, atribuciones y restricciones; pero de acuerdo con la
tendencia general, el Poder Legislativo asumió el predominio.
Como lo expresaría Mora, la ciudadanía y la vecindad iban a
ser un fundamento constitucional; el derecho de elegir y ser elegi-
do no podía ser otorgado a personas por su ignorancia y pobreza,
pues no conocían ni podían apreciar su importancia.15 La ciuda-
danía, el derecho para intervenir en la vida pública, debía restrin-
girse a propietarios, ya que sólo los individuos con bienes o pro-
fesión ofrecían garantías a la sociedad. Dentro de esta tónica, los
vecinos eran la base productiva y económica que garantizaba una
nueva sociedad liberal y progresista. De acuerdo con la Constitu-
ción, vecino era el que el tenía un año de residencia en el estado
con “algún arte, industria o profesión” o el dueño de alguna pro-
piedad raíz en el estado, con un valor mínimo de seis mil pesos.
Con la Constitución, el Estado de México adquirió la forma
legal que le permitía relacionarse con los estados que integraban
la federación. Puso los cimientos para construir y organizar la
entidad federativa; su relación con la federación se restringió a lo
estipulado en la Constitución federal. La posibilidad de estable-
cer acuerdos o alianzas con otros estados estuvo limitada por la
aprobación del Congreso federal. Los diputados eran federalistas
cuando se trataba de defender los derechos de autodetermina-
ción de su entidad en asuntos internos, ya que les permitían la
centralización de sus instituciones. El diputado Joaquín Villa ex-
puso que la independencia y soberanía de los estados consistía en
proceder en su administración interior, sin reconocer otro poder
superior.16
Las relaciones conflictivas entre el Estado de México y el go-
bierno federal se fueron intensificando en la defensa de asuntos
fiscales, la elección de diputados de 1826, los ingresos eclesiásti-
15 Mora, op. cit., “Discurso sobre la libertad civil del ciudadano”, pp. 505-
510,
16 “Sesión extraordinaria del 7 de diciembre de 1826”, Actas del Congreso
Constituyente del Estado Libre de México, cit., p. 213.

cos y la creación del Distrito Federal en la ciudad de México, que

había sido la primera capital del estado. En abril de 1826 se llevó
a cabo la separación territorial, política y económica del Distrito
Federal, proceso iniciado en octubre de 1824, lo que redujo nota-
blemente las finanzas estatales, su población y su representación
en los Congresos local y general, pero fortaleció su posición autó-
noma ante la federación.
El establecimiento del federalismo posibilitó a las autoridades
locales, seguir con la cultura política heredada de la diputación
provincial, al participar en la organización interna de la una en-
tidad federativa y en las negociaciones con la federación. Los di-
putados precisaron los principios de su política interna: difundir
facultades y limitaciones de los tres poderes estatales, reorganizar
la hacienda pública, reestructurar la división político-territorial,
considerar a los ayuntamientos como parte del Poder Ejecutivo,
mantener el proceso electoral indirecto para diputados en segun-
do grado y en primer grado para ayuntamientos, restringir la par-
ticipación ciudadana y fomentar la milicia cívica.
La tradición liberal que se forjó en la entidad durante la pri-
mera República federal fue legalista y formal, fundando en ella
el cambio social y la unidad de la estructura política interna. Los
diputados tuvieron que luchar contra la diversidad de intereses
regionales buscando como alternativa viable el centralismo inter-
no. La Constitución estatal trató de romper con el pasado colonial
y fue desarrollando un conjunto de valores liberales que recono-
cían su existencia política con derechos judiciales autónomos. Sin
embargo, la integración estatal no fue una lógica conclusión de
este primer federalismo, ya que se llevó varias décadas más para
concretarse, en las cuales la fragmentación política y territorial al
interior del estado, y por tanto del pacto federal, fue evidente.
En el primer periodo de descomposición del federalismo
(1829-1834), el país pasó de un gobierno que aspiraba al popu-
lismo con Vicente Guerrero, a un gobierno con clara tendencia al
centralismo con Anastasio Bustamante, frente a un federalismo
radical con Valentín Gómez Farías. En estos cambios participó
activamente el Estado de México, hasta desembocar en una nota-

ble pérdida de confianza pública en el sistema federal, tanto para
manejar los asuntos estatales como los federales.
La tendencia liberal moderada que mantuvieron las autorida-
des del Estado de México entre 1824-1826, con un centralismo en
la política interior, cambió a partir del triunfo electoral de los yor-
kinos en el Congreso local, dado en octubre de 1826. Este triunfo
fue calificado como fraudulento por los escoceses situados en los
poderes estatales, pero fue reconocido por las autoridades fede-
rales, lo que provocó la renuncia del gobernador Melchor Múz-
quiz, en marzo de 1827. A partir de entonces hasta abril de 1829,
Lorenzo de Zavala, importante líder yorkino, asumió el gobierno
estatal e inició decisivos cambios políticos y económicos, propios
de un liberalismo radical. Una de sus primeras decisiones fue
trasladar la capital del estado, de Texcoco (donde se estableció
después de perder la ciudad de México como su primera capi-
tal) al pueblo de San Agustín de las Cuevas, al cual le concedió
el título de ciudad de Tlalpan. La capital del estado permaneció
aquí de 1827 a 1830. El gobierno de Zavala se caracterizó por las
medidas radicales que tomó, junto con el Congreso, para impul-
sar el desarrollo económico de la entidad, que no se concretó. En
el ramo de educación, Zavala fundó y autorizó la organización
provisional del Instituto Literario, antecedente de la Universidad
Autónoma del Estado de México.17
Los principales acontecimientos que alteraron el orden cons-
titucional en el Estado de México durante el tiempo de Zavala
fueron tres: la expulsión de los españoles fomentada por el grupo
de los yorkinos (decreto estatal en octubre de 1827 antes que el
17 “Memoria en que el gobierno del Estado Libre de México da cuenta de
todos los ramos que han sido a su cargo en el año de 1827”, Biblioteca del Con-
greso del Estado de México (BCEM), Primera Legislatura, 1828, tomo 47, exp.
325; Memoria en que el Gobierno del Estado Libre de México da cuenta al Primer
Congreso Constitucional de todos los ramos que han sido a su cargo desde el 16 de
octubre de 1826 hasta el 15 de igual mes en 1827. Presentada el día 13 de marzo de
1828, Tlalpan, Imprenta del Gobierno a cargo de Juan Matute y González, 1828,
passim.
decreto federal), la conspiración de los oficiales Manuel Montaño

y Nicolás Bravo contra el sistema federal y la elección fraudulenta
para presidente de la República, que bajo el clima de desorden polí-
tico y social se eligió a Vicente Guerrero como presidente de la Re-
pública, quien estuvo en funciones de abril a diciembre de 1829, y
se refugió en el sur del estado, donde conservaba una importante
influencia en los pueblos, que defendieron a su líder con su sis-
tema de guerrilla. No fue posible que la sucesión presidencial se
llevara a cabo dentro de la legalidad, ya que los principios libera-
les y republicanos quedaron truncos para dejar paso al derecho
del más fuerte. Desde diciembre de 1829, algunos estados temían
por los fundamentos del sistema federal y por la unidad nacional;
principalmente a partir del fusilamiento de Guerrero en febrero
de 1831 se agudizó la crisis.
Melchor Múzquiz nuevamente tomó posesión del gobierno es-
tatal, como liberal moderado (de abril de 1830 a agosto de 1832),
bajo la presidencia de la República de Anastasio Bustamante.
Múzquiz reivindicaba el republicanismo y la forma de gobierno
federal, pero con una tendencia al centralismo. Explicó que el te-
rritorio del estado había sido utilizado como teatro de conmocio-
nes funestas por las pretensiones de los “partidos” que disputaban
el poder. Los principales problemas eran desorden en el gobierno,
la escasez de recursos, la falta de tranquilidad interior, paraliza-
ción de giros comerciales y “vicios en los ciudadanos”. La inesta-
bilidad política del país, propiciada ahora por medidas represivas
del propio Bustamante, malogró los frutos del Banco de Avío y del
mejoramiento hacendario, que se habían creado.
Como resultado de las sublevaciones de los liberales federalis-
tas de todo el país contra el gobierno centralista de Bustamante,
resultaron electos Santa Anna para presidente de la República y
Valentín Gómez Farías para vicepresidente, quedando éste en el
Ejecutivo. El país se vistió con gobernadores reformistas radica-
les, entre abril de 1833 y el mismo mes de 1834, cuyas medidas
momentáneas dejaron una huella indeleble en el proceso liberal
del país, resurgiendo en las Leyes de Reforma. En el Estado de
México, el gobernador Lorenzo de Zavala cumplió ese papel (oc-

tubre de 1832 a noviembre de 1833). Zavala gobernó en medio de
tensiones ocasionadas por una terrible epidemia del cólera, que
provocó gran mortandad, así como por el acoso de jefes milita-
res opositores a las reformas radicales. Entre ésas destacaron: la
instrucción pública laica, la confiscación de algunos bienes ecle-
siásticos y la supresión de la coacción civil para pagar el diezmo.
Al salir Zavala del Ejecutivo como resultado de los levantamien-
tos contra las reformas liberales, llegó al gobierno Félix María
Aburto, quien continuó con una línea política semejante. Al poco
tiempo tomó el Ejecutivo Manuel Díez de Bonilla, propulsor de
medidas que echaron por tierra las de Zavala, por considerarlas
anticonstitucionales. Moderados y conservadores triunfaban en
el ámbito nacional. En octubre de 1835 inició la preparación de
una república centralista. El primer intento federalista había fra-
casado, y quedó interrumpido por once años (1835-1846).
2. El centralismo toma el poder
El Estado de México dejó de ser entidad federativa para con-

vertirse en Departamento de México, con lo cual terminó su sobe-
ranía y con su derecho de nombrar gobernador, Congreso estatal
y Tribunal Superior, ya que éstos eran nombrados desde el centro.
La ciudad de México, inútilmente reclamada en el federalismo,
era restituida ahora como capital del departamento, que por otra
parte se agrandaba con lo que había sido el estado de Tlaxcala.
Durante la República centralista (1836-1846) se establecieron
juntas legislativas, luego asambleas departamentales, que en al-
gunos aspectos funcionaron como las cámaras de diputados. El
Departamento de México tuvo organismos de esa naturaleza, que
produjeron ordenamientos legales de interés local, pero en los
principales asuntos estuvo regido por las dos leyes fundamentales
nacionales: Leyes Constitucionales de la República Mexicana y las
Bases Orgánicas de la República Mexicana. Se pretendió diluir
las instancias de poder intermedias (gobiernos estatales) y loca-
les (municipios) en beneficio del poder nacional; sin embargo,

siguieron funcionando, aunque tuvieron restricciones en las elec-
ciones y en la representación ciudadana. Para ser ciudadano era
necesario tener una renta anual de cien pesos de capital fijo o mo-
biliario o de trabajo honesto, y en 1843 aumentó a doscientos pe-
sos, condición que contrastaba con las disposiciones federalistas,
que requerían de la calidad de ser “vecino” (un año de residencia
o dueño de una propiedad con valor mínimo de seis mil pesos)
mayor de dieciocho años que no fuera deudor ni ebrio ni vago.
Las Siete Leyes Constitucionales sancionaban: “el sistema guber-
nativo de la nación es el republicano, representativo y popular”.18
No se especificaba el carácter centralista del gobierno, pero éste se
manifestaba en la manera como estaban estructurados los pode-
res y en la relación con los departamentos, lo que provocó nuevos
conflictos entre los grupos políticos. Esta Constitución reconocía
que gobernarían en los departamentos los tres poderes (Ejecuti-
vo, Legislativo y Judicial), pero elevaba a rango constitucional la
dependencia marcada en las Bases Constitucionales de 1835. Se
dictaba: “el gobierno interior de los departamentos estará a car-
go de los gobernadores, con sujeción al gobierno general”.19 El
reconocimiento de la división de poderes departamentales no se
especificó en la segunda Constitución; pero en la documentación
interior del Departamento de México sí se señalaba.
Entre 1836 y 1843, el presidente de la República debía nombrar
a los gobernadores para el gobierno interior de los departamen-
tos, cada ocho años, a propuesta de las juntas departamentales,
que daban una lista de tres individuos. Con los cambios estableci-
dos en 1843, la asamblea departamental debía aumentar el núme-
ro de candidatos a cinco individuos, para que el presidente nom-
brara al gobernador, que duraría en su puesto cinco años.
Las elecciones de gobernadores en el Departamento de Méxi-
co se tuvieron que realizar más constantemente que las señaladas
18 Tena Ramírez, Felipe, “Decreto del 23 de octubre de 1835”, Leyes funda-
mentales de México, 1808-1998, México, Porrúa, 1998, p. 203.

19 Tena Ramírez, “Leyes constitucionales”, cit., p. 239.
por la ley. En la mayoría de las ocasiones se cumplió con el pro-

cedimiento legal, donde el presidente de la República los elegía
teniendo como base la lista que proponía la junta o la asamblea
departamental. Se respetaba la opinión de los elegidos para acep-
tar o no el cargo, y se estudiaba la conducta política de los candi-
datos. Uno de los casos en que no se siguió la norma legal de elec-
ción fue al tomar la presidencia el general Gómez Pedraza, quien
hizo caso omiso de la terna ofrecida por la asamblea, y nombró
como gobernador al general Nicolás Bravo, en marzo de 1846, al
dejar este general el puesto, un mes después, en manos de Luis
Gonzaga Chavarri, vocal de la asamblea. No se siguió el orden
legal, pero de cualquier manera quien decidió el nombramiento
fue el presidente.20
Entre julio de 1835 y agosto de 1846 hubo diecinueve goberna-
dores en el Departamento de México; el número de ellos muestra
la inestabilidad política en el departamento, como reflejo inme-
diato de lo que sucedía en los poderes generales.
Por primera vez en el país se establecieron constitucionalmen-
te y de manera explícita los derechos de los mexicanos: propie-
dad, libertad de pensamiento y defensa a través de medios legales.
Incluir estos derechos fue un logro de la expresión liberal de los
legisladores, que se propusieron los medios más adecuados para
fomentar la seguridad del individuo en su persona y sus perte-
nencias. Marcaban su distancia con las ideas coloniales, para en-
trar en el fomento de la sociedad constituida por individuos, con
derechos y obligaciones de índole privada. Eran derechos que te-
nían todos los habitantes, a diferencia de los que fueron señalados
solamente para los ciudadanos, que tenía un sector reducido de
20 BCEM, Asamblea Departamental, 1841, t. 109, exp. 161, “Sobre haber

formado nueva terna que el Excmo. Sr. Presidente pueda nombrar Gobernador
para este Departamento”, 1844, t. 135, exp. 310, “Sobre elección de Gobernador
de este Departamento”; Vázquez, Josefina, “Continuidades en el debate federa-
lismo centralismo”, en Falcón, Romana y Buve, Raymond (coord.), Don Porfi-
rio Presidente... nunca omnipotente, hallazgos, reflexiones y debates, 1876-1911,
México, Universidad Iberoamericana, 1999, pp. 313-334.
la sociedad, por los requisitos económicos y morales que debían

cumplir.
El centralismo buscó la eficacia en la administración, la unión
entre funcionarios y el deterioro de la autoridad local. El sistema
de gobierno central se desarrolló en una época de convulsiones
políticas y económicas, con pugnas entre los grupos centralistas y
federalistas. No pudo fortalecer el cambio político ni mantener la
legitimidad como proyecto decisivo para formar la nación mexi-
cana. Tuvo puntos de encuentro con el federalismo al considerar
a la Constitución como la panacea y el eje rector del cambio social
y político y del éxito del sistema político. Los principios liberales
unieron la primera República federal con el centralismo, y éste
con el retorno del federalismo.
3. Entre el federalismo y el centralismo
En agosto de 1846 se restableció el federalismo y con ello la

vigencia de la Constitución estatal de 1827, cuando la guerra con
el ejército estadounidense había iniciado. En septiembre, el go-
bernador Francisco Modesto de Olaguíbel reinstaló en Toluca los
poderes del estado, bajo el sello del federalismo radical, por lo
cual entró en dificultades con el gobierno federal y con un sec-
tor de la propia legislatura. Se le llegó a inculpar de no colaborar
oportunamente en la guerra nacional, colaboración que sí hizo,
pero siempre reservando recursos para la defensa del territorio
estatal. Cuando el invasor se acercó al Estado de México, Olaguí-
bel trató de detenerlo inútilmente motivando a autoridades loca-
les y a habitantes a cooperar en la defensa. Los estadounidenses
penetraron al estado en agosto de 1847, estableciéndose en algu-
nos lugares, como Toluca, durante seis meses, hasta el Tratado de
Guadalupe Hidalgo, donde se demostró la carencia de una nación
mexicana.
Olaguíbel reabrió el Instituto Literario, entre sus obras posi-
tivas, en junio de 1847. Entre los maestros se contaban Ignacio
Ramírez y Felipe B. Berriozábal, y entre los alumnos destacaría
Ignacio Altamirano. A partir de esta media se fue fortaleciendo la

más importante institución educativa de la entidad.
Uno de los opositores de Olaguíbel fue otro liberal: Mariano
Ariscorreta, quien ocupó la gubernatura de 1848 a 1849. El go-
bierno de Ariscorreta hubo de afrontar dos principales proble-
mas: uno fue la segregación de los distritos de Chilapa, Taxco y
Acapulco, para formar, con el poblano de Tlapa y el municipio
michoacano de Coyuca, un nuevo estado, que recibiría el nombre
de Guerrero; y el otro problema consistió en el ambiente con-
flictivo que se vivía en las fincas rústicas. Los peones indígenas
solían recibir bajísimos salarios, y su pago ni siquiera era en efec-
tivo, sino en vales; por otra parte, se iban viendo privados de sus
tierras comunales. Para 1850, cuando gobernaba Mariano Riva
Palacio, los hacendados llegaron a contar con policía rural, y en
materia de impuestos el aguardiente seguía aportando uno de los
mayores ingresos.
A Riva Palacio le sucedió en la gubernatura Luis Madrid, a quien
correspondió ejecutar una nueva división territorial del estado. La
población total de estos distritos alcanzaba la cifra de 978,106 ha-
bitantes. La situación del país se iba tornando más grave: los in-
dios asolaban el norte, aventureros y asaltantes merodeaban con-
tinuamente, los pronunciamientos se multiplicaban por doquier y
la prensa hacía polvo al gobierno del presidente en turno, que era
Mariano Arista. En tales circunstancias, brotó en Guadalajara un
nuevo plan, llamado “Del Hospicio”, que pedía el regreso de Santa
Anna, y al cual estaban adhiriéndose conservadores y liberales.
Santa Anna tomó posesión en abril de 1853. Pronto decretó el re-
ceso de las legislaturas, y luego se restauró la nomenclatura cen-
tralista de departamentos. Con ello se interrumpía nuevamente la
trayectoria del federalismo. Esta vez el Departamento de México
conservó como capital a Toluca. Santa Anna gobernaría dictato-
rialmente, y en tal forma fue designando a los gobernadores: Ma-
nuel Torres Cataño, Mariano Salas y Antonio Ayesterán.
La insurrección popular que desató el Plan de Ayutla, en marzo
de 1854, triunfó, y Plutarco González ocupaba la gubernatura del
estado, quien secundado por el legislador Manuel Alas mostra-

ron la necesidad de un nuevo orden constitucional en el estado,
porque presentaron numerosas modificaciones a la Constitución
vigente, en aspectos electorales, en los requisitos para ser ciuda-
dano, en el territorio del estado, la sustitución del gobernador
en caso de renuncia. El general González, siguiendo los postula-
dos del Plan de Ayutla, decretó el Estatuto Orgánico Provisional
para el Gobierno Interior del Estado de México, en septiembre de
1855. El Estatuto fungió como un nuevo orden jurídico nacido
de la Revolución de Ayutla, mientras se continuaba con la lucha
contra los seguidores de Santa Anna. En el Estatuto se enumeran
por primera vez en el estado las garantías individuales tanto para
evitar arbitrariedades para no ser detenido sino por una orden de
la autoridad judicial, y el derecho de ser juzgado por jueces esta-
blecidos, como para preconizar la libertad de trabajo, seguridad y
propiedad. Sobre esta última establecía:
A ningún habitante del estado, o corporación civil o eclesiástica, se
podrá privar ni impedir el legal uso o aprovechamiento de sus bie-
nes, derechos y acciones, sino por causa de utilidad pública y previa
la competencia indemnización que sin ulterior recurso y con ple-
no conocimiento de causa, decreta el Tribunal Supremo en acuerdo
pleno y público.21
Por las condiciones extraordinarias en que surgió este orden

jurídico se establece que el gobernador sería un magistrado civil,
y se convocaría a elecciones para integrar un congreso constitu-
yente, el cual quedó integrado por 22 diputados.
La segunda Constitución federal se sancionó en febrero de 1857,
quedando con vigencia hasta la Revolución, pero interrumpida por
la Guerra de Reforma y por el imperio francés de Maximiliano de
Habsburgo. En la Constitución quedaban plasmados, ideales del
21 Constituciones del Estado de México, 1827, 1861, 1870, 1917, edición pre-
parada por Mario Colín, Conmemoración del sesquicentenario de la erección
del Estado de México, 1824-1874, México, Biblioteca Enciclopédica del Estado
de México, 1974, p. 54.
liberalismo y del federalismo moderado. Esta carta consagró las

garantías individuales y reivindicó la soberanía del poder laico.
En los poderes estatales se recibió con agrado el nuevo docu-
mentó federal. De acuerdo con él, se eligió como gobernador a
Mariano Riva Palacio. El código fundamental exigía una nueva
Constitución local, por lo que en noviembre de 1857 se redac-
tó un Proyecto Constitucional, que no fue llevado a la práctica
por la Guerra de Tres Años. El proyecto precisaba los derechos
del hombre, retiraba el requisito de tener propiedades raíces en
el territorio para ser vecino, no establecía la libertad religiosa y
concedía las mismas atribuciones al gobernador, argumentando
en la exposición de motivos que era necesario que el Legislativo
tuviera una intervención directa en el Ejecutivo, para que existie-
ra “armonía” en el desarrollo de la vida política del estado.
Por los intereses afectados con la Constitución federal de 1857,
los partidos Liberal y Conservador ahondaron sus diferencias en
una profunda guerra civil: la Guerra de Reforma se inició con el
Plan de Tacubaya en 1857. Su objetivo principal era la abolición
de la Constitución liberal. Al siguiente mes, el Plan de La Ciuda-
dela reafirmaba ese propósito. Desde entonces hasta mediados de
1860 el territorio del actual Estado de México estuvo bajo el con-
trol de los conservadores. De tal manera irían fungiendo varios
gobernadores conservadores.
En enero de 1861, Benito Juárez entró victorioso a la capital
de la República para restablecer el orden constitucional de 1857.
En julio de ese año se presentó en el estado un nuevo proyecto
de Constitución, que con muy pocas modificaciones fue aproba-
do en octubre de 1861. Se expidió la segunda Constitución del
Estado de México, en la cual la organización de los poderes y de
las funciones del estado se mantuvo incólume, y se conservó la
división de poderes. La Legislatura del estado buscó equilibrar
mejor los poderes públicos, prescribió la mayoría absoluta en la
discusión y votación de leyes, redujo los periodos de sesiones del
Legislativo, amplió las facultades municipales y exigió la residen-
cia en el estado para ser diputado, sin requerirlo en cambio para
la gubernatura. Una innovación importante estableció que el go-

bernador sería elegido en forma indirecta, en primer grado y en
escrutinio secreto; ya no sería la Legislatura la que lo elegiría; du-
raría en sus funciones cuatro años, y no podría ser reelegido in-
mediatamente. Los diputados conservaron la facultad de elegir a
los ministros y fiscales previas listas de candidatos, que formaría
el gobernador de acuerdo con el Consejo. Se respetó la idea de
tres secretarios de despacho que exponía el Proyecto de 1857.
En su capítulo sobre las garantías individuales reconoció las
garantías de la Constitución de 1857, pero con presión reprobó
la esclavitud, los privilegios de los títulos de nobleza, los servicios
personas obligados y gratuitos, la imposición de penas sin previa
audiencia, gozar de fueros otorgados por algún servicio público,
privar el derecho de terminar sus diferencias por medio de jueces
árbitros y por las sentencias que ofrecieran, la ocupación de la
propiedad de las personas sin su consentimiento sino por causa
de utilidad pública. Tuvo una importancia política la educación
pública al aprobar una escuela de artes, oficios y agricultura, y por
lo menos una escuela de primeras letras en cada municipalidad.
En la exposición de motivos se estableció:
En vano se procurará en nuestro país la consolidación del sistema
federativo, mientras no se tenga generalizada la instrucción de las
masas. Sólo la ilustración del espíritu y la formación del corazón
desde los primeros días de la infancia serán capaces de formar ciu-
dadanos virtuosos, capaces de apreciar un sistema de abnegación
y patriotismo.22
Otro asunto relevante fue precisar en “Las prevenciones gene-

rales” la prohibición de adquisiciones por manos muertas; aplica-
ción de penas propias de autoridad judicial, independencia entre
los negocios de la Iglesia y del Estado, la protección del ejercicio
del culto católico y de los demás cultos que se establecieran en el
estado. Esta Constitución tuvo muy corta existencia, ya que en
22 “Exposición de motivos a la Constitución de 1861”, Constituciones del
Estado de México, cit., pp. 83-99.

marzo de 1862 el presidente Juárez se vio obligado a decretar una

conscripción militar ante la inminente intervención extranjera.
Al prevalecer la causa liberal en los campos de batalla, las re-
formas pudieron llevarse a cabo hasta que la paz pública empezó
a sembrarse; así fue el caso de la Ley de Desamortización o Ley
Lerdo, que consistía en transferir la propiedad de las corporacio-
nes civiles y eclesiásticas a particulares, de preferencia a los mis-
mos que la usufructuaban. La Ley Lerdo había sido dada desde
1856, pero no surtió efectos considerables sino hasta 1861, incre-
mentados fuertemente por otra ley, la de Nacionalización de Bie-
nes de la Iglesia, dictada por Juárez en 1859. En efecto, a lo largo
de 1861 se vendieron en Toluca bienes de la Iglesia por 369,500.34
pesos. La enajenación continuaría, incluso durante los días de la
Intervención y del Imperio, pero en menor proporción.
4. Del imperio francés a la República

En 1862, las tropas francesas e inglesas, sumándose a las es-
pañolas, vinieron al país a exigir el pago de deudas al gobierno
del presidente Juárez, asunto que se fue arreglando con los dos
últimos, pero al pretender Francia instalar una monarquía por
invitación de conservadores mexicanos, la República tuvo que
ir declinando. La guerra civil de Reforma, todavía inconclusa, se
transformó en guerra nacional contra la intervención francesa.
Francisco Ortiz de Zárate se hallaba al frente del Ejecutivo esta-
tal, quien tuvo que ejecutar una orden del presidente Juárez para
crear tres distritos militares-políticos: uno al occidente con capi-
tal en Toluca, otro al norte con capital en Actopan, y el tercero al
sur con capital en Cuernavaca. El decreto obedecía a necesidades
de defensa, pero esta división representó el inició de la separa-
ción de los territorios que formarían posteriormente (1869) los
estados de Hidalgo y Morelos.23
23 Baranda, Marta y García, Lía, Estado de México, una historia compartida,
México, Gobierno del Estado de México, Instituto de Investigaciones “Doctor

José María Luis Mora”, 1987, p. 153.
Los franceses llegaron a Toluca en julio de 1862, y rápidamente

ocuparon el resto de la entidad; aunque la legislación y las dispo-
siciones tenían una marcada influencia liberal, estaban dirigidas
a establecer un imperio subordinado. El gobierno juarista se apre-
suró a organizar la defensa a través de guerrillas: Vicente Riva Pa-
lacio fue designado gobernador y comandante militar del primer
distrito del Estado de México.
La victoria de la República sobre el imperio, y del liberalismo
sobre las ideas conservadoras, fue el marco general donde gober-
nadores y diputados retomaron el federalismo.
Durante la República Restaurada (1867-1876), las autoridades
y habitantes se enfrentaron a abrumadores problemas económi-
cos y políticos; sobresalieron los conflictos electorales, el desequi-
librio en la hacienda pública, enfrentamientos obrero-patronales,
escasez de vías de comunicación, segregación de municipalidades
para erigir los estados de Hidalgo y Morelos y sublevaciones por
tierras. La estructura del gobierno estatal enfrentó todos ellos, lo-
grando algunas soluciones y avances en las relaciones de poder y
en el fomento de la economía; sin embargo, subsistieron varios de
ellos. Fue una época de transición y agitación política, que varias
veces desembocó en la lucha armada. La nueva República federal
de Benito Juárez y Sebastián Lerdo de Tejada era producto de una
herencia de adaptaciones y modificaciones a la Reforma liberal y
de una oposición al imperio francés; para consolidarse fue nece-
sario reforzar las bases constitucionales.
De igual forma que en el ámbito federal, en el estatal ocupó la
atención de legisladores la revisión general de la legislación. Entre
los cambios destacaron la expedición de una nueva Constitución
local, del Código Civil, del Código Penal, de la reglamentación
de los jefes políticos, las nuevas disposiciones sobre las tierras de
común repartimiento adjudicadas según la Ley de Desamortiza-
ción, las reformas a la educación pública tanto elemental como
técnica, y la Ley Electoral y sus modificaciones, que disponen la
elección directa para gobernador y ayuntamientos.
En mayo de 1867 se volvió a poner en vigor la Constitución

estatal de 1861, y el gobernador y el Congreso consideraron que
había que hacer reformas importantes a la Constitución, porque
consideraban que ya no se adecuaba a la realidad, ya no era “la
base de una institución política”, y porque su observancia se ha-
bía interrumpido durante la intervención francesa. Se presenta-
ron varios proyectos, entre ellos el presentado por los diputados
Manuel Alas García y Alcántara, que aprobó la nueva Legislatura
con algunas modificaciones en octubre de 1870. El proyecto apro-
bado no se expuso como reformas a la Constitución de 1861, sino
como “Una ley fundamental” de la entidad federativa.
Hubo varias diferencias entre las Constituciones estatales de
1861 y la de 1870, que estuvo vigente hasta 1917. Entre los aspec-
tos más importantes que se cambiaron en el código de 1870 que
introdujeron modificaciones en la organización política, señala-
mos: se suprimieron los artículos que reproducían los derechos
del hombre consignados en la Constitución federal de 1857, ex-
plicándolo así el gobernador Riva Palacio: “porque siendo supe-
rior la fuerza de la Constitución general a la de toda la ley que el
estado pudiera dictar, las prescripciones de aquélla obligan a éste
sin necesidad de ser consignadas en sus leyes particulares”.24 Sin
embargo, la población no lo apreció así, ya que cuando se apoya-
ron en esos derechos para demandar solución a algún problema
lo hicieron refiriéndose a la Constitución federal, pensando que
era olvido o desprecio de las autoridades estatales para no incluir
los derechos del hombre en la Constitución local.
Se reconocieron como principios constitucionales las garan-
tías individuales, entre ellas: primero, todos los habitantes que
24 “Gobernación y policía. Constitución del Estado”, Memoria presentada a
la H. Legislatura del Estado de México, por el C. Gobernador Constitucional del

mismo, Mariano Riva Palacio, en cumplimiento de la fracción 4a del art. 71 de la
Constitución del estado; leída en las sesiones de los días 3, 6 y 7 de marzo de 1871,
por el C. Jesús Fuentes y Muñiz, Secretario General del Gobierno, Toluca, Tipogra-
fía del Instituto Literario, dirigida por Pedro Martínez, 1871, s. p.
litigaban en los tribunales tenían el derecho de terminar sus di-

ferencias en materia civil por medio de “jueces árbitros”, y se-
gundo, reconocía el libre culto religioso. Esta última disposición
abrió el camino a los protestantes para disminuir la fuerza de los
católicos.
La Constitución sustituyó la clasificación de natural, vecino y
ciudadano, por la de vecino, ciudadano y transeúnte. Aumentó
los derechos de los vecinos, permitiéndoles participar en las elec-
ciones y ser votados para desempeñar cargos municipales, con la
excepción de que los extranjeros podían votar, pero no ser presi-
dentes municipales.25
Otra reforma importante fue adoptar la elección directa para
el cargo de gobernador, dejando la directa para elegir a los di-
putados, medida que acercó el ejercicio del poder al pueblo. Se
reglamentó en la Ley Orgánica para las Elecciones Políticas y
Municipales del Estado, de octubre de 1871, la cual se modificó
cuatro años después, para otorgar la misma gracia a los ayunta-
mientos.26
A partir de 1870 los electores de los municipios eligieron ayun-
tamiento, en lugar de municipales, de la misma manera que se
hacían en las municipalidades. Los ciudadanos que votaban en
las secciones electorales debían elegir siete electores por lo menos
en todo el municipio o municipalidad para elegir ayuntamiento,
independientemente del número de habitantes. De acuerdo con
la Ley Electoral de 1871, los electores de los municipios y munici-
palidades debían seguir eligiendo como autoridades municipales
a ciudadanos con algún capital, profesión o industria “honesta”,
25 Constituciones del Estado de México, cit., pp. 107, 170 y 171; Riva Pala-
cio, Mariano, Discurso Pronunciado por el C. Mariano Riva Palacio, al cesar en

sus funciones de gobernador constitucional del Estado de México, y entregar el
gobierno al C. gobernador interino Lic. Antonio Zimbrón, Toluca, Tipografía del
Instituto Literario 1871.
26 “Ley electoral para las elecciones políticas y municipales del estado, 13 de
octubre de 1871”, Constituciones del Estado de México, cit., pp. 180 y 181, Archi-
vo Histórico del estado de México (AHEM) C.011.0, 1871, vol. 36, exp. 3.
vecinos del territorio que iban a gobernar, que supieran leer y es-
cribir y no fueran jornaleros.27
En 1875, la participación ciudadana en las elecciones de ayun-
tamientos cambió notablemente, porque pasaban a ser una elec-
ción directa. Era la primara ocasión que bajo el régimen federal
se autorizaba y practicaba, a nivel municipal, este tipo de elección
en el Estado de México. Los ciudadanos de las secciones elegían
a los integrantes del ayuntamiento, y no a un elector. Las seccio-
nes electorales de los municipios fueron más grandes, ya que de
500 habitantes que comprendían pasaron a 1,000 habitantes.28
Otra reforma importante en la Constitución de 1870 se dio en
la organización del Poder Judicial. Se disminuyeron los magis-
trados de la Suprema Corte de Justicia, de nueve a seis. Marcó
el término de seis años para sus funciones, que antes eran inmo-
vibles, y señaló dos tercios de los votos de los diputados que los
elegían cuando fuera un candidato propuesto por el Ejecutivo.
(Antes sólo se requería la simple mayoría). Las elecciones de los
jueces de primera instancia, que antes la hacía el Ejecutivo, ahora
se haría por el Tribunal Superior, para asegurar la separación de
los poderes.29
Esta separación de poderes también se señaló cuando se otor-
gó al Congreso la obligación de revisar las cuentas de gastos del
estado, y le encomendó el nombramiento del contador de glosa,
actividades que antes estaban a cargo del Ejecutivo.30
Las modificaciones al código estatal de 1870 son de tinte más
liberal que la anterior Constitución, admitiendo otros cultos reli-
giosos; es más republicana, abriendo la participación ciudadana
27 “LeyOrgánica para las Elecciones Políticas y Municipales del Estado”, 13

de octubre de 1871. Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos, cit.,
vol. IX, pp. 178-212, ,
28 “Decreto reformado y modificando los artículos respectivos de la Ley Or-
gánica Electoral, expedida en octubre de 1871, 17 de octubre de 1875”, Colección

de los Decretos Expedidos por los Congresos, cit., vol. IX, pp. 224-27.
29 Constituciones del Estado de México, cit., p. 185.
30 “Constitución del Estado”, Memoria presentada a la H. Legislatura del Es-
tado de México, cit., s. p.

y especificando los límites de las facultades de las autoridades.

Es más federal, al determinar la división de poderes, todo como
consecuencia de la lucha contra el imperialismo francés y los con-
servadores mexicanos.
Los poderes estatales buscaron crear los fundamentos legales
impregnados de derechos liberales para reafirmar la república
federal y terminar de construir una sociedad de individuos que
sustituyera a la de corporaciones. Por ello se expidieron códigos
judiciales, la reorganización fiscal, la delimitación territorial, la
regulación de las funciones y atribuciones de los jefes políticos y
la reforma electoral.
La modernidad impulsada en esta época sería la bandera de lu-
cha que retomaron con mayor ímpetu los gobernadores porfiris-
tas, principalmente Vicente Villada. Esta modernidad consistió
en el fomento de las vías de comunicación, como los ferrocarriles
y los caminos locales, la reorganización de la hacienda pública, la
construcción de obras públicas, como acueductos, y el desarrollo
económico con el fomento de la agricultura y de la industria textil
(entre 1868 y 1871).31
En mayo de 1872 tomó el poder Ejecutivo Jesús Alberto Gar-
cía, quien promovió la instrucción pública primaria, haciéndola
gratuita y obligatoria, impuso un sistema de inspectores y fun-
dó la carrera de profesor en el Instituto Literario. Inauguró el
ferrocarril México-Veracruz, en el tramo que atraviesa la zona
oriental de la entidad. Asimismo, el gobernador García expidió
dos códigos de importancia: el Penal y el de Procedimientos Ju-
diciales.
Al final de la República Restaurada se eligió como nuevo go-
bernador a Gumersindo Enríquez, quien estuvo pocos meses en
el poder, porque había estallado la revolución de Tuxtepec (1876),
que oponiéndose a la reelección de Juárez y de Lerdo habría de
llevar al poder a Porfirio Díaz.
31 Memoria presentada a la H. Legislatura del Estado de México, 1871, cit.,
passim.
5. Administración y modernidad porfiriana

Al triunfar la Revolución de Tuxtepec fueron gobernadores
Felipe N. Chacón, por unos meses, y luego Juan N. Mirafuentes
(1877-1880). Éste inició en el estado la era de “poca política y mu-
cha administración”, consagrándose de lleno al desarrollo de la
entidad. Las principales tareas durante el primer año de gobierno
de Mirafuentes fueron: a) recuperar el control político del estado,
fragmentado por la rebelión de numerosos pequeños grupos que
apoyaron el movimiento de Tuxtepec; b) equilibrar la hacienda
estatal, que tenía las arcas vacías; c) reparar las obras públicas des-
truidas por las luchas de Tuxtepec (como las líneas telegráficas,
los caminos, puentes, bordes de ríos), y d) fomentar nuevos tra-
bajos públicos que respaldaran su labor administrativa, como es-
cuelas, el hospicio de niños, la línea férrea entre México y Toluca,
el acueducto de Meyuca y algunos palacios municipales. El efecto
positivo que persiguió con esas mejoras fue innovar el comercio,
la comunicación y la educación.32
Mirafuentes pensaba que los logros administrativos alcanza-
dos durante su gobierno se verían reflejados en la vida social y
económica de los municipios. “La paz porfiriana” empezaba a
afianzarse en el Estado de México. Tres serían los principales go-
bernadores porfiristas: José Zubieta, José Vicente Villada y Fer-
nando González.
Los principales intereses gubernamentales de José Zubieta
(1880 a 1889, con tres breves intervalos) fueron las cuestiones
educativas y el fomento del desarrollo económico y comercial.
Entre las educativas destacaron: la reorganización de la Junta Su-
perior de Instrucción Pública Primaria del Estado de México en
1881; la fundación de las juntas auxiliares en cada uno de los dis-
tritos políticos para colaborar en la recaudación de fondos para
la instrucción pública y en el establecimiento de una academia
32 Memoriapresentada a la H. Legislatura del Estado de México por el C.

Gobernador Constitucional Juan N. Mirafuentes, correspondiente al segundo año
de su administración, Toluca, Imprenta del Instituto Literario dirigida por Pedro
Martínez, 1879, pp. 3-71.
nocturna para artesanos; la creación de la Normal de Profesores,

que quedó anexa al Instituto Literario en 1882; la reglamentación
de la enseñanza secundaria y preparatoria entre 1883 y 1886; la
adopción de libros de texto obligatorios en las escuelas oficiales
en 1885; la expedición de la nueva Ley Orgánica para el Instituto
Literario, por lo que se estableció que dicha institución llevaría el
nombre de Instituto Científico y Literario del Estado de México,
que quedó consagrado a la enseñanza secundaria y preparatoria
en 1886.33 Para el liberal Zubieta, apoyar la educación significaba
impulsar la superación de la sociedad mediante la superación del
individuo.
El general José Vicente Villada ocupó la gubernatura del Esta-
do de México durante cuatro periodos consecutivos, de marzo de
1889 a mayo de 1904. Él saneó la administración estatal endeuda-
da durante el gobierno de Zubieta, utilizando una prudente polí-
tica de egresos. Ésta permitió la realización de importantes obras
públicas, principalmente en Toluca. Su labor administrativa fue
ejemplar en educación y en el fomento agrícola, industrial y mi-
nero. Los logros en las numerosas obras públicas fueron posibles
por: a) el apoyo que el Ejecutivo tenía de jefes políticos y autori-
dades municipales; b) la unificación de los impuestos, la concen-
tración de fondos públicos y su buena recaudación; c) la garantía
que ofrecía la fuerza del estado para conservar la seguridad públi-
ca, y d) la participación de las veintenas de los pueblos.34
Villada reconoció como logros de su administración el respeto
de las garantías individuales, la concentración y escrupuloso ma-
33 Memoria presentada a la H. Legislatura del Estado de México por el Go-

bernador Constitucional Lic. José Zubieta correspondiente a los cuatro años de su
administración, Toluca, Imprenta del Instituto Literario, 1885, pp. 3-26; Baranda,
Marta y García, Lía, Estado de México, una historia compartida, México, Gobier-
no del Estado de México, Instituto de Investigaciones “Doctor José María Luis
Mora”, 1987, pp. 229 y 230.
34 Memoria de la Administración Pública del Estado de México presentada a
la XV Legislatura por el Gobernador Constitucional General José Vicente Villada,

cuatrienio 1889-1893, Toluca, Imprenta, Litografía y Encuadernación de la Es-
cuela de Artes y Oficios, 1894, pp. 1-8.
nejo de los fondos públicos, la extensión de la enseñanza oficial

y la correspondencia entre los actos administrativos y las nece-
sidades públicas. Los beneficios se dieron de manera diversa en
las diferentes regiones, lo que expresaba un desarrollo desigual.
En 1903 promovió en la Legislatura un proyecto para una nueva
Constitución redactado por los diputados Francisco Gaxiola, Ig-
nacio Guzmán y Joaquín Zendejas, pero al pasar a la deliberación
en la siguiente Legislatura no fue aceptado.
Villada murió en mayo de 1904, por lo cual el Congreso del
estado nombró gobernador a Fernando González, quien perma-
neció en el puesto hasta finalizar el porfiriato. En su administra-
ción destacó el fomento por la industria minera, se incrementó
la producción y surgieron nuevos centros productivos debido al
ingreso de más capital extranjero, a las exenciones de impuestos
y a los bajos salarios. Respetó los presupuestos de las finanzas pú-
blicas estatales, ocupando preferente atención los gastos en agri-
cultura, seguridad pública, educación, desamortización y obras
públicas.35
Con Zubieta, Villada y González, la administración fue eficien-
te, la tranquilidad pública se controló a través de la fuerza militar,
la política estatal estuvo acordada entre el gobernador y el presi-
dente Porfirio Díaz y la política municipal estuvo dirigida por los
poderes estatales. La cadena gubernativa se había consolidado,
aunque no respondía a los ideales del federalismo y del libera-
lismo de la primera década de vida independiente del Estado de
México. Un eslabón decisivo de esta cadena fue el gobierno mu-
nicipal.
La actuación de las diferentes legislaturas en la época porfi-
riana estuvo acorde con la política social y económica que pro-
puso cada gobernador. Ofrecieron las bases legales para que el
gobernador pudiera reelegirse, para fomentar e influir en el de-
35 Discurso
pronunciado por el general Fernando González, Gobernador in-
terino del Estado de México, al abrir la XX Legislatura constitucional del mismo
el cuarto y último periodo de sesiones ordinarias, Toluca, Oficina Tipográfica del
Gobierno en la Escuela de Artes y Oficios, 1904, pp. 6-25.
sarrollo económico y para negar o conceder las peticiones de la

población en materia de contribuciones, elecciones y asuntos
municipales. Las facultades del Congreso estatal se centraban
en trece tareas gubernamentales: a) participar en las funciones
electorales; b) fijar anualmente los gastos del estado y las con-
tribuciones necesarias; c) determinar la creación o sus pensión
de empleos públicos; d) proporcionar las reglas para la organi-
zación de los cuerpos municipales y determinar su supresión o
establecimiento; e) realizar y modificar la división política terri-
torial del estado; f) aprobar los arbitrios que se utilizaban en las
obras públicas; g) sistematizar la instrucción pública; h) iniciar
leyes generales dirigidas al Congreso de la Unión; i) crear su re-
glamento interno; j) dictar leyes para la administración y gobier-
no interno del estado; k) cumplir las obligaciones señaladas por
el Congreso de la Unión; l) nombrar gobernador sustituto, y m)
llamar a los diputados suplentes en caso de muerte o inhabilidad
de los propietarios.36
Fueron diecisiete legislaturas constitucionales las que funcio-
naron en el Estado de México en esta época; la mayoría de ellas
tuvieron diecisiete diputados propietarios. En el proceso electoral
de los diputados locales había injerencia del Ejecutivo estatal y del
federal. La mayoría de ellos se reeligieron; solamente era notable
el cambio del grupo legislativo, al empezar cada nuevo goberna-
dor su administración. Las personas nuevas en la política guber-
namental eran los diputados suplentes, que pocas veces podían
participar en las decisiones legislativas.37
Las reformas a la Constitución estatal de 1870, hechas por los
diputados entre 1877 y 1910, consistieron en: reforma de la frac-
ción XXIV del artículo 55, y los artículos 81, 83, 87 y 97, relativos
36 Constitución Política del Estado de México de 1870, Constituciones del

Estado de México, cit., pp. 177-179,
37 Venegas, Aurelio, Índice cronológico de los gobernantes del Estado de Méxi-
co y de los beneméritos y ciudadanos del mismo, Toluca, Talleres de la Escuela de

Artes 1912, pp. 26-57.
a los delitos comunes de las autoridades y a la integración del

Poder Judicial, en 1879. En 1883 se derogaron las reformas de la
fracción XXXIV del artículo 55 y del 97, y se modificó el artículo
33, sobre las sesiones del Congreso.
En 1891 se reformó el artículo 65, del cual se retiró la frase que
no permitía que el gobernador fuera reelegido inmediatamente;
también ese año se reformaron las fracciones II, XXV y XXXIV
del artículo 55, sobre las facultades y obligaciones del Congreso,
y la fracción V del artículo 71, sobre la obligación de gobernador
de presentar anualmente el presupuesto de ingresos y egresos y la
cuenta del ejercicio fiscal anterior. Asimismo, se reiteró la facul-
tad del Congreso y del gobernador de conceder indulto o amnis-
tía por delitos de la competencia de los tribunales del estado, y se
modificaron los artículos 55 (fracción XVI) y 70 (fracción V), en
los que se incluyó la posibilidad de indultar al plagiario. A partir
de estas modificaciones se concedieron más indultos. Las últimas
reformas constitucionales se basaron en detalles relacionados con
las rentas del estado y con las autoridades responsables de ellas; se
reformaron en 1897 los artículos 31, 77, 105, 106, 107 y 108.38
La administración de justicia en el Estado de México estaba a
cargo de: a) el Supremo Tribunal de Justicia (en la residencia de
los poderes estatales); b) los jueces de primera instancia (uno en
cada cabecera de distrito y dos en Toluca), y c) los jueces concilia-
dores (un propietario y dos suplentes en cada cabecera municipal
y dos propietarios y cuatro suplentes en la capital del estado).
La legislación que normó los actos judiciales durante 1877-
1910 fue la Constitución estatal de 1870 (sección III del libro se-
gundo sobre el Poder Judicial); el Código Civil expedido en 1870,
el cual sufrió reformas en 1873, 1877, 1878, 1880, 1883, 1884,
1889, 1904 y 1909; la Ley Orgánica de los Tribunales del estado y
de Procedimientos Judiciales, de julio de 1868, que estuvo vigente
hasta octubre de 1884, fecha en que se expidió la Ley de los Tribu-
38 Decretos que reformaban el texto original de la Constitución Política del
Estado de México del 14 de octubre de 1870, Constituciones del Estado de Méxi-

co, cit., pp. 197-210.
nales del estado junto con el Código de Procedimientos Judiciales

en Materia Civil, este último como complemento del Código Ci-
vil; el Reglamento del Tribunal Superior de Justicia del Estado de
México, de marzo de 1885; el Código Penal, de enero de 1875, que
fue reformado en abril de 1875, octubre de 1878, mayo de 1894
y octubre de 1903; y para establecer con todo detalle los órganos y
actos necesarios para enjuiciar a una persona cuando se le acusa-
ra de cometer un delito, se expidió el Código de Procedimientos
Judiciales en materia criminal en marzo de 1876.39
El Tribunal Superior de Justicia se componía de seis magis-
trados y un fiscal, que formaban dos salas. Eran elegidos por el
Congreso estatal por mayoría absoluta de los votos de los diputa-
dos, quienes los escogían en una lista previa de candidatos que les
daba el gobernador. Duraban seis años en el ejercicio de su car-
go. El Tribunal se encargaba de asuntos criminales, de deslindar
responsabilidades entre autoridades (jefes políticos, tesoreros,
jueces) y atendía las controversias que ocurrían sobre pactos o
negociaciones que celebraba el gobierno con individuos o corpo-
raciones civiles. Los jueces de primera instancia conocían los ne-
gocios jurídicos que ocurrían en el distrito político de su jurisdic-
ción. En la gama de delitos civiles y criminales que sentenciaron
los jueces de primera instancia, sobresalieron por su frecuencia
y continuidad durante 33 años (1877-1910) las heridas, los ho-
micidios, los robos, los raptos y las perturbaciones de la paz. Los
jueces conciliadores estaban en cada cabecera municipal que tu-
viera los recursos suficientes para cubrir los gastos que originaba
su creación, levantaban actas de juicios verbales de asuntos me-
nores, realizaban contratos de conciliación y compromiso entre
particulares, y daban curso a los expedientes de actos criminales
mayores para remitirlos a las instancias superiores.40
39 Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos..., cit., véanse las
fechas de los decretos en los vols. VIII, XVII y XVIII.
40 Memoria presentada a la H. Legislatura del Estado de México, 1879, cit.,
varias páginas sin número; Memoria de la Administración Pública del Estado

de México., 1894, cit., varias páginas; Concentración de los Datos estadísticos del
Al Poder Judicial del estado le correspondía mantener el orden

jurídico y dar seguridad y equidad a la aplicación del derecho
para evitar el desorden social y proteger el proyecto económico y
político de los gobiernos estatal y federal. La relación del Poder
Judicial con los otros dos poderes se establecía con las disposicio-
nes legislativas expuestas en el derecho y en la elección directa e
indirecta de los diferentes jueces que comprendían la estructura
jerárquica judicial.
Con la batuta del Ejecutivo, los tres poderes estatales cumplie-
ron con sus objetivos gubernativos: adaptar la base legal para el
impulso financiero, educativo y comercial, para la reelección de
autoridades, para conservar la paz pública, para extender la in-
fraestructura, para garantizar la propiedad privada y para con-
trolar la participación ciudadana. En el porfiriato se consolidan
las instituciones que se habían formalizado desde que se erigió el
Estado de México; sin embargo, el federalismo tenía una marcada
tendencia a la centralización.
6. Durante la Revolución
Francisco I. Madero encabezó el movimiento constitucional

democrático, con base en el mandato popular, y después de la
renuncia forzada de Porfirio Díaz fue electo presidente de la Re-
pública, por primera vez de manera democrática. Con Madero, la
democracia pasó a ser, de manera irreversible, la única fuente le-
gitimadora del poder auténticamente representativo y, por ende,
la sola fórmula consecuente con el régimen republicano sometido
al mandato popular y la ley como la verdadera expresión de la
voluntad popular.
Madero inició una revolución con un postulado contundente:
la no reelección, que pronto se convirtió en una exigencia de la
Estado de México 1898-1911, Toluca, Oficina Tipográfica del Gobierno en la Es-

cuela de Artes y Oficios.
gran mayoría. El 20 de noviembre de 1910 se inició la revolución

maderista, quedando al frente del gobierno federal en forma inte-
rina Francisco León de la Barra. En el Estado de México renunció
como gobernador Fernando González, quedando Carlos Castillo,
pero en junio de 1911 los generales revolucionarios Alfonso Mi-
randa Zavaleta y Francisco Blanco entraron triunfantes en To-
luca y nombraron gobernador interino a Rafael Hidalgo, quien
convocó a elecciones constitucionales. Se realizaron éstas, y re-
sultó electo el candidato maderista Manuel Medina, quien gober-
nó cuando el estado se encontraba en pleno movimiento armado
dominando las fuerzas zapatistas en el sur. En febrero de 1913 se
produjo el lamentable suceso llamado Decena Trágica, que cul-
minó con el asesinato del presidente Madero y del vicepresidente
José María Pino Suárez, por la fuerza e instigación de Victoriano
Huerta. En el estado se realizó una farsa electoral, donde resultó
electo como gobernador Francisco León de la Barra. Durante su
administración se aprobaron algunas reformas a la Constitución
vigente de 1870; entre ellas la que dio inicio al movimiento revo-
lucionario “Sufragio efectivo. No reelección”; también se disponía
que la elección de diputados fuera directa y popular.
Después del asesinato de Madero, la Revolución social tomó
entonces definitivamente su parte en la historia nacional, y fue
Venustiano Carranza quien vino a derrocar al usurpador Huerta
en 1914, y quien reestableció un nuevo orden constitucional. Para
Carranza, el cauce natural hacia el establecimiento de una patria
ordenada y, sobre todo, más justa, era precisamente el respeto a la
Constitución federal, como lugar de encuentro de todos los mexi-
canos. A partir de ese momento, y después de un prolongado pe-
riodo de transformación y consolidación pacífica de las institu-
ciones, la sociedad mexicana —cada vez más amplia y diversa—,
reafirmó su afinidad con el sistema federal como la mejor forma
de organizar al Estado mexicano.
Como consecuencia del proceso revolucionario, se creó en el
país una nueva ley fundamental a nivel nacional el 5 de febrero
de 1917. Bajo esta norma fue electo como gobernador Agustín
Millán, y como secretario de gobierno, Andrés Molina Enríquez.

Desde junio de 1917 se iniciaron los trabajos tendentes a la for-
mación de una nueva Constitución local. El Congreso Constitu-
yente fue instalado por el general Rafael Cepeda, y asesorado por
Molina Enríquez, principalmente en materia agraria.
La Constitución local del 1917 recogió algunas bases legales de
las anteriores Constituciones promulgadas en el estado, y de las
reivindicaciones de una parte de los revolucionarios. Las cuatro
Constituciones locales (1827, 1861, 1870, 1917) fueron produc-
to de los cambios sociales, económicos y políticos del momento
histórico; sin embargo, la estructura legal permaneció dentro del
marco del federalismo, lo que permitió que el gobierno estatal
se dividiera en los tres poderes gubernativos a pesar de las cons-
tantes alteraciones de la paz, lo que también permitió fue la falta
de delimitación de competencias, diluyéndose el pacto federal de
respeto entre los tres poderes y entre el nivel federal y el estatal.
Así, el gobierno municipal estuvo impregnado de una herencia
centralista iniciada desde la primera década de vida independien-
te de la entidad.
La Constitución local de 1917 reflejó la situación prevalecien-
te, al retomar la estructura federal decimonónica, agregándole las
reivindicaciones sociales asimiladas por la Constitución federal y
reclamadas por sus mismos habitantes. Tuvo un valor en su tiem-
po de restaurar el orden legal, y tuvo un valor posterior, porque
las bases de organización política y social que establece sirvieron
de norma a las que actualmente están vigentes.
La Constitución estatal de 1917 establecía que el Estado de
México era libre, soberano e independiente en su régimen inte-
rior: “La soberanía del estado reside en el pueblo y se ejerce por
los poderes del estado y por los cuerpos municipales”. Además,
reiteraba que la forma de gobierno es republicana, representativa,
popular, pero atendiendo la legislación federal reconocía como
base en su división territorial y de su organización política y ad-
ministrativa, el municipio libre. El municipio se convirtió en la
base de la organización política, con personalidad jurídica, con
derechos y obligaciones. Se suprimió el Consejo de Estado, pre-

sente en todas las anteriores Constituciones. El ejercicio de la
función judicial se seguía depositando en el Tribunal Superior de
Justicia y en los jueces de primera instancia. 41
Estableció una forma de gobierno republicana, representativa,
demócrata y federal. Se refrendó la división de poderes en Ejecu-
tivo, Judicial y Legislativo. La principal novedad era la incorpo-
ración de las garantías sociales en la Constitución local. Propo-
nía la creación del Departamento del Trabajo y Previsión Social,
que resolvería todos los asuntos relacionados con el trabajador, y
los principios de la reforma agraria, precisando las características
de un latifundio, en qué momento sería fraccionado y bajo qué
reglas. Estableció las normas de expropiación como derecho del
Estado.
Precisó dos cambios fundamentales referentes al Poder Legis-
lativo; cambió de Congreso a Legislatura del estado, y a partir de
entonces los diputados locales han sido electos directa y popular-
mente. Cada diputado representaba cincuenta mil habitantes o
fracción mayor de veinticinco mil. La creación de los municipios
se daba con base en el censo de sus habitantes y al poder recauda-
torio que tuvieran para atender su ámbito de competencias. Or-
denaba que se dictaran todas las leyes necesarias para el funciona-
miento de los municipios con arreglo a las disposiciones relativas
de la Constitución local y del municipio libre en el artículo 115 de
la Constitución federal, incluyendo los ingresos que debían cons-
tituir la hacienda municipal.
Se dieron nuevas reglas para la participación ciudadana y para
la participación de las autoridades en el proceso electoral de dipu-
tados, gobernador y ayuntamientos. Asimismo, precisó las nor-
mas para que la Legislatura se erigiera en colegio electoral para
nombrar gobernador sustituto y para hacer la elección de magis-
trados del Tribunal Superior de Justicia y de jueces de primera
instancia.
41 “Constitución Política del Estado de México de 1917”, Constituciones del
Estado de México, cit., p. 215.

La Constitución local de 1917 dejó a los poderes estatales la

responsabilidad de expedir y ejecutar las leyes necesarias para lle-
var a cabo los cambios dispuestos. Se empezaron a expedir las le-
yes orgánicas y reglamentos que obligaron a la reconstitución del
ámbito político estatal. Los gobiernos posrevolucionarios ejercie-
ron un fuerte control sobre los ciudadanos, en una primera etapa,
a través de las relaciones personales de los caudillos revoluciona-
rios, y, en un segundo momento, mediante la institucionalización
de esas relaciones, primero por el Partido Nacional Revolucio-
nario (1929); después, por el Partido de la Revolución Mexicana
(1938), y más adelante por el Partido Revolucionario Institucio-
nal (1946).
II. Gobierno municipal. Un poder

controlado
Como expresión del Estado federal en el territorio mexiquen-

se, los municipios son instituciones democráticas reconocidas
constitucionalmente a partir de 1917, cuyas autoridades son legí-
timamente electas. Además, son las instituciones más cercanas a
la ciudadanía, a las comunidades y a sus intereses cotidianos. Su
desarrollo se ha dado al interior del proceso histórico que integró
y fortaleció políticamente al Estado de México.
Cuando revisamos el federalismo decimonónico del Estado de
México resulta imprescindible analizar la trayectoria del munici-
pio, dado que en la construcción legal de la administración y el
gobierno local surgieron de nuevos y diversos actores. Se integró
una institución con estrecha relación con el ámbito estatal, para
que éste tuviera el respaldo social y político necesario para actuar
frente al nivel federal, integrando así una estructura política con
la cual se pudiera gobernar al joven país.
Tanto en su etapa de construcción de la entidad federativa
(1824-1876) como en la de consolidación de la centralización
interna (1877-1910) encontramos a las municipalidades y a los
municipios,42 como una de las instituciones principales que ayu-

daron a forjar la unidad política y económica del estado.
Los ayuntamientos españoles y las repúblicas de indios, fo-
mentadas en la época colonial, se caracterizaron por actuar como
células dinámicas con posibilidad de decisión. A partir de que la
Constitución liberal de 1812 unió ayuntamientos con repúblicas
de indios para integrar ayuntamientos constitucionales se fue li-
mitando el poder local. Al retomar la organización municipal, las
legislaturas del Estado de México se fueron convirtiendo en entes
políticos dependientes de los poderes superiores.
A continuación presentamos dos apartados de acuerdo con
la etapa del federalismo decimonónico del Estado de México: a) la
construcción de las bases territoriales, administrativas y de go-
bierno, y b) el éxito de la centralización municipal.
1. Construcción de las bases municipales (1824-1876)
Durante la vigencia de las Constituciones federales en el país,

de 1824 y 1857, la organización y administración del gobierno
municipal estuvo a cargo de los poderes estatales de cada enti-
dad federativa. Una de las primeras tareas del primer Congreso
Constituyente del Estado de México (1824-1826) fue legislar so-
bre la organización municipal, ya que se propuso establecer las
leyes para gobernar eficazmente un extenso territorio sembrado
de múltiples unidades de poder, que se regían por algunas reglas
consuetudinarias y por las disposiciones liberales de la Constitu-
ción de Cádiz. De esta última, los diputados obtuvieron las pri-
meras experiencias republicanas y liberales de organización mu-
nicipal, alejándose de los privilegios señalados por la Colonia y
fuera de la división entre Repúblicas de indios y ayuntamientos
42 Las municipalidades existieron en el Estado de México desde que se erige
la entidad federativa en 1824 hasta la Constitución de 1917, y los municipios se

erigieron en 1852, con una categoría político-administrativa menor que la de las
municipalidades, pero con autoridades municipales electas. Durante la Repúbli-
ca restaurada y el porfiriato coexistieron municipalidades y municipios.
españoles. Asimismo, también tuvieron las primeras disposicio-

nes para restringir la existencia de un ayuntamiento constitucio-
nal, limitándolo a “mil almas”.
La primera ley municipal del estado se erigió en 1825; en ella
se fijaba el número de ayuntamientos a uno por cada 4,000 habi-
tantes, se articulan en ella las actividades de los ayuntamientos
a las decisiones de los prefectos y subprefectos,43 se estableció el
proceso electoral indirecto y se precisaron requisitos de profesión
y alfabetizado para poder ser parte del ayuntamiento. Los dipu-
tados estatales, con una marcada influencia de José María Luis
Mora, quien estaba al frente del Congreso, empezaron a poner
en práctica una política centralista al interior del estado, y fede-
ralista al exterior. Los legisladores se habían caracterizado por no
compartir los principios federalistas, en los momentos en que se
firmó el pacto federal de 1824; por ello, al legislar sobre su gobier-
no interno pusieron en práctica sus ideas de unidad política con
tendencia centralista, como garante de un buen gobierno.
La ley municipal estuvo vigente hasta la República Restaurada,
combinándose con las Ordenanzas Municipales expedidas en el
Departamento de México durante la República centralista (1840
y 1845), particularmente en lo referente a los ramos administrati-
vos del ayuntamiento. Estas Ordenanzas precisaron las funciones
y obligaciones del presidente municipal, los síndicos y regidores;
pusieron normas para mejorar las finanzas públicas y estrecha-
ron la relación entre ayuntamientos y prefectos. Las Ordenanzas
fueron aceptadas e incorporadas por los federalistas al gobierno
municipal para mejorar la administración, hasta su obsolescencia
en la época revolucionaria. Su práctica adecuada se dio hasta el
43 El Estado de México estuvo dividido para su administración territorial,
entre 1824 y 1861, en distritos o prefecturas, y éstas en partidos. Los primeros

eran gobernados por un prefecto, y las prefecturas, por un subprefecto. Los par-
tidos, a su vez, estuvieron divididos por municipalidades. A partir de la segunda
Constitución estatal (1861), los partidos desaparecieron, y se amplió el número
de distritos, que se subdividieron en municipalidades y municipios. Al frente del
distrito estuvo el jefe político, como autoridad intermedia entre el gobernador y
los ayuntamientos.
régimen de Porfirio Díaz, ya que en la época que se expidieron, la

dinámica social y política local no lo permitió; aunque en la pri-
mera República centralista se sustituyeron la mayoría de ayunta-
mientos por jueces de paz, la vida municipal siguió activa.
Durante la guerra con el ejército norteamericano (1846-1848),
la participación de las municipalidades dejó ver que aún tenían
algunos espacios de autogobierno, a pesar de los esfuerzos de ho-
mogeneización que habían hecho los legisladores y gobernado-
res centralistas y federalistas de las dos décadas anteriores. Mu-
chos de los habitantes y autoridades municipales participaron en
la guerra con víveres y dinero, en contraste con otros, que no lo
hicieron; su decisión fue independiente de las órdenes del gober-
nador. Sin embargo, se manifestó que había un avance de la in-
fluencia sobre el gobierno municipal de los prefectos y subprefec-
tos, como representantes del Ejecutivo en los distritos y partidos.
Estas autoridades habían sido autorizadas por el Congreso, desde
1824, para la vigilancia y organización de las municipalidades,
con el fin de impedir su “natural tendencia a la independencia”,
siendo nombradas por el gobernador. Fueron incrementando su
poder paulatinamente, lo que permitió la articulación del mundo
municipal con las disposiciones de los poderes estatales, alcan-
zando su mayor solvencia cuando se convirtieron en jefes políti-
cos, con la segunda Constitución estatal (1861) y con su ley regla-
mentaria (1868).
El federalismo mexicano requería de entidades federativas con
similares características demográficas y económicas que les per-
mitieran mantener un equilibrio entre ellas; por ejemplo, cuando
se requería la representación de los ciudadanos en el Congreso
de la Unión o cuando se hacía la distribución arancelaria a cada
entidad federativa de acuerdo con su población. Por su gran ex-
tensión territorial y su riqueza económica, el Estado de México
recibió importantes cortes a su extensión territorial; los más sig-
nificativos fueron la pérdida de la ciudad de México como su pri-
mera capital (1824) al constituirse en Distrito Federal, la segre-
gación de los distritos del sur para erigir el estado de Guerrero
(1848), y veinte años más tarde, la segregación de los distritos que

integraron los estados de Morelos e Hidalgo. Con este proceso
de desmembración, el estado perdió aproximadamente noventa
municipios: veintitrés se fueron a Guerrero, dieciocho a Morelos,
y 49 a Hidalgo. Entre 1824 y 1871, el Estado de México perdió
86,466 kilómetros cuadrados de los 107,619 kilómetros cuadra-
dos que tenía originalmente.44
Por las desmembraciones territoriales que tuvo el estado y la
erección y supresión de algunos municipios, el número de éstos
fue variando durante el siglo XIX: de 182 municipalidades en
1826, quedaron cien en 1870 (cuando terminaron las desmem-
braciones), y 116 entre municipalidades y municipios concluye-
ron el porfiriato (véase gráfica):
44 McGowan, Gerald L., “Las desmembraciones”, Historiageneral del Estado

de México, Zinacantepec, Estado de México, El Colegio de Mexiquense, A. C.-
Gobierno del Estado de México-LIII Legislatura del Estado de México-Tribunal
Superior de Justicia, 1998, vol. IV, pp. 75-133.
En las últimas décadas del siglo XIX, el Estado de México ad-

quirió los límites territoriales y la división municipal cercanos a
los actuales; con ello, su base territorial administrativa quedaba
integrada. El 96% de los municipios vigentes (actualmente son
125 municipios) se erigió entre el siglo XVII y el XIX. La mayoría
de ellos tienen sus raíces en las disposiciones liberales de la Cons-
titución gaditana de 1812. La base territorial fue integrándose en
diferentes momentos del siglo XIX, siendo mínimos los cambios
durante los siglos XX y XXI (véase cuadro):
Años en que fueron erigidos los 125

municipios actuales del Estado de México
Años Número de Años Número de
municipios erigidos municipios erigidos
Siglo XVII 1 1857 1
1773 1 1861 1
1811 1 1862 2
1812 2 1863 1
1814 1 1864 1
1820 20 1866 1
1821 4 1868 5
1822 4 1869 4
1823 2 1870 7
1824 10 1871 2
1825 4 1872 2
1826 24 1873 1
1827 1 1874 4
1840 1 1875 3
1843 1 1879 1
1847 2 1881 1
1849 1 1963 1
1851 1 1973 1
1853 1 1994 1
2001 2
2003 1
Total 125
Fuente: Miño, Manuel, Estadísticas para la historia de la población del Esta-
do de México, 1826-1910, pp. 83-492.
Desde 1825, las autoridades estatales actuaron con la tendencia

de evitar el incremento de las municipalidades; por lo tanto, eri-
gieron los menos municipios posibles, con el fin de alcanzar una
mejor administración local (a diferencia de otros estados, que im-
pulsaron la fragmentación municipal). Mantuvieron su tendencia
a pesar de las constantes solicitudes de muchos pueblos para eri-
gir su propio municipio, argumentando que deseaban continuar
con su tradición de tener sus propias autoridades, como en las
repúblicas de indios. Entre 1868 y 1875 se abrió la posibilidad de
integrar nuevos municipios; era el momento en que se segregaron
los numerosos municipios que integraron los estados de Morelos
e Hidalgo, durante la apertura política existente en la República
restaurada, para cerrarse nuevamente la oferta municipal en las
tres décadas del porfiriato, cuyos gobernadores optaron por can-
celar algunos de ellos.
Dentro de la estructura de gobierno federal republico tuvo sin-
gular importancia el proceso electoral de los integrantes de los
ayuntamientos, el cual se transformó de indirecto a directo. Entre
1825 y 1875 los ciudadanos que hubiera en cada sección electoral
formada por quinientos habitantes elegían a un elector en una
primera junta electoral, y en una segunda junta se reunían todos
los electores del municipio para elegir a los integrantes del ayun-
tamiento. A partir de 1875 hubo cambios; los ciudadanos eligie-
ron directamente a los integrantes del ayuntamiento. Se buscaba
que los ciudadanos estuvieran más involucrados en la elección de
las autoridades, como resultado de las modificaciones motivadas
por la Constitución estatal de 1861, que respondía a la federal de
1857. La elección directa fue una idea liberal que habían mane-
jado los legisladores imperiales de Maximiliano. En la República
restaurada, el Congreso estatal concedió el beneficio de elección
directa para elegir gobernador del estado (1871), pero no para
elegir a los diputados federales ni locales, que siguieron eligién-
dose de manera indirecta, para continuar cuidando el proceso
que elegía a las personas que llegaban a ser los representantes de
la nación.
Una tarea vital de los diputados a nivel nacional y estatal fue

quitar el carácter corporativo de los ayuntamientos, para trans-
formar a sus integrantes en funcionarios públicos. Se dieron im-
portantes avances durante la primera República federal y en la
época centralista, pero fue a partir de las Leyes de Reforma cuan-
do se consolidó el proceso. En 1825 se dictaron medidas que es-
pecificaban las características de alfabetización y ocupación “ho-
nesta”, como requisitos que deberían tener los integrantes de los
ayuntamientos, que restringían las oportunidades de ser autori-
dad municipal a un grupo selecto de la población, cuyos intereses
individuales quedaban fuera de los intereses corporativos de los
pueblos, y dejaban fuera a los jornaleros y a los empleados do-
mésticos. Con la aplicación de la Ley Federal de Desamortización
de los Bienes de las Corporaciones Civiles y Eclesiásticos (1856),
los ayuntamientos se quedaron sin el respaldo económico pro-
porcionado por los bienes raíces de su propiedad, completando
así las condiciones para la actuación de un funcionario, que ad-
ministraba de manera moderna los impuestos de los ciudadanos,
que el Congreso había dispuesto, y no los de antiguo régimen. En
la desamortización de los bienes de los ayuntamientos no hubo
oposición, como sucedió en la desamortización de los terrenos
comunales de los pueblos. Éstos responsabilizaban a las autori-
dades municipales de la mala aplicación de la Ley de Desamorti-
zación, mas no se defendían de convertir la propiedad territorial
comunal en lotes privados. La mala aplicación de esa ley fue la
queja más generalizada por parte de los habitantes, contra sus au-
toridades locales, acusándolas de que no se identificaban con sus
derechos de propiedad, adjudicando los lotes a personas extrañas.
Hubo tanto descontento popular, que los diputados estatales hi-
cieron dos modificaciones a la Ley de Desamortización relaciona-
das con el cobro de la contribución generada sobre el valor de los
pequeños terrenos adjudicados; una modificación fue en 1868, y
la otra en 1875. La aplicación de la ley se generalizó en la mayor
parte de los pueblos al finalizar el siglo XIX, quedando muy pocos
con sus tierras comunales.
Durante esta etapa, ni los diputados de la federación ni los de

los estatales percibieron al nivel municipal como el escalón ini-
cial de la pirámide del sistema federal. Estas ideas se empezaron
a manejar en las sesiones del Congreso Constituyente federal de
1856-1857 (por los diputados Ignacio Ramírez, Castillo Velasco
e Isidoro Olvera), sin ninguna aceptación, y más aún, en 1876-
1877, cuando Porfirio Díaz incorporó en sus planes políticos de
La Noria y de Tuxtepec la promesa de libertad municipal, como
garante de beneficio económico y democracia electoral si él lle-
gaba al Ejecutivo federal. Para Olvera, Ramírez y Velasco, la or-
ganización municipal se había convertido sólo en una plataforma
electoral, que no beneficiaba a los habitantes, no les permitía me-
jorar sus condiciones de vida, fomentar el desarrollo económico
ni mejorar su nivel educativo, por lo que había que transformar
esta institución.45
Como respuesta a las promesas políticas de Porfirio Díaz, di-
versos pueblos del estado manifestaron su interés en cambiar
aspectos del gobierno municipal que afectaban su vida. Sin em-
bargo, durante el porfiriato no hubo modificaciones a las dispo-
siciones legales relacionadas con los municipios, continuando su
trayectoria en cada estado. En el Estado de México sólo hubo ma-
yor atención a las mejoras en la administración pública en general
y a las obras públicas en particular, con la finalidad de proporcio-
narles bienestar a los habitantes.
Los ideólogos más radicales de la época (1876-1877) acogieron
la propuesta de Porfirio Díaz sobre libertad municipal, debido a
que cuestionaban el tipo de federalismo que hasta el momento se
había alcanzado, que se caracterizaba por ser un federalismo mo-
derado cercano a las ideas de los centralistas. Tanto los federalis-
tas radicales como los que se llamaban “socialistas” estaban cons-
cientes de la importancia que tenían los municipios, en cualquier
tipo de gobierno. La tendencia política que se practicaba en los
45 “Plan de Tuxtepec modificado en Palo Blanco”, El Monitor Republicano,
22 de noviembre de 1876.
municipios era la que determinaba la estructura general del siste-

ma de gobierno del Estado de México. Los impulsores del cambio
municipal expresaban que había pasado el momento histórico en
que se requirió circunscribir el municipio a las normas legales de
su respectiva entidad federativa; proponían que se tomara el mu-
nicipio como una pequeña república, donde la gente aprendiera
a gobernar tomando sus decisiones razonadas de acuerdo con su
realidad. Sin embargo, el régimen de Porfirio Díaz no retomó las
inquietudes que había despertado su iniciativa.
2. Éxito de la política municipal restringida
Tanto la trayectoria formal del municipio como las alternativas

propuestas para modificarla estuvieron impregnadas de ideales
liberales: igualdad legal entre los individuos, respeto a la propie-
dad privada, libertad de expresión, garantías en la impartición de
justicia y creación de una sociedad de individuos y no de corpo-
raciones. El municipio había llegado a constituirse en una insti-
tución a cargo de funcionarios locales responsables de un espacio
administrativo territorial preciso, donde el orden dictado por el
Legislativo y el Ejecutivo estatales fuera acatado hasta en el pue-
blo más alejado. Objetivo que se consolidó durante el porfiriato,
cuando las condiciones de “paz social”, de organización adminis-
trativa y saneamiento hacendario lo permitieron.
Las medidas legales en el Estado de México referentes al ám-
bito municipal, entre 1877 y 1910, fueron mínimas en compara-
ción con las expedidas en la anterior etapa. Las bases legales ya
se habían dado; ahora quienes tomaron mayor importancia en el
ámbito municipal fueron los gobernadores porfiristas (Mirafuen-
tes, Zubieta, Villada y González). Éstos se propusieron alcanzar
una boyante administración municipal, con el fin de fomentar la
educación, de alcanzar el saneamiento hacendario e incrementar
las obras públicas. De esta manera esperaban fomentar el cambio
social esperado desde el nacimiento del México independiente.
Con la optimización de esos ramos se promovería el progreso en
todas las localidades; por lo tanto, sus habitantes y ayuntamientos

ya no requerirían la libertad municipal. Las autoridades estatales
propusieron como alternativa, seguir proporcionando a los mu-
nicipios los medios materiales necesarios para su mejoramiento,
sin permitir la participación ciudadana en la política ni tolerar
las manifestaciones sociales, que podrían resultar dañinas para la
organización de la sociedad.
Los diputados pusieron especial empeño en los presupuestos
municipales, tratando de dictar las mismas medias para que todos
los municipios tuvieran los mismos rubros en egresos e ingresos.
Para evitar que hubiera municipios con déficit hacendario, se au-
torizó al gobernador, en 1896, para suprimir los municipios que
no fueran lo suficientemente sólidos para satisfacer sus necesida-
des; por esta causa disminuyeron algunos de ellos.46 Organizar la
hacienda municipal fue el ramo más complejo al que se enfren-
taron las autoridades estatales. Para ello tuvieron que funcionar
otros ramos, como la tranquilidad pública, ampliar los caminos y
las vías de comunicación, el control estadístico de la población
y de sus ocupaciones, establecer el valor de las fincas, etcétera.
Los primeros frutos de la organización hacendaria se dieron al
iniciar el siglo XX, por lo que las autoridades estatales siguieron
proponiendo mejoras.
La participación política de los ciudadanos a través de las elec-
ciones también fue acotada por la legislación que regía el pro-
ceso electoral, y por los lazos de poder político y económico se
fue fortaleciendo y limitaron el juego político. La legislación que
promovía la elección directa se cumplía, en términos generales,
pero la aplicación de ésta y la falta de reglamentar algunos deta-
lles provocó que se fuera centralizando la elección en un pequeño
grupo privilegiado de cada cabecera municipal, grupo que reunía
a personas con poder político (jueces, con algún cargo del ayun-
tamiento, jefes políticos) y a personas con poder económico (ha-
cendados, comerciantes, mineros). Varios hechos contribuyeron a
46 Colección de los Decretos Expedidos por los Congresos, cit., vol. XXIV, pp.
400-469, 480 y 481.

crear ese grupo privilegiado: la participación de jefes políticos en

el proceso electoral, la posibilidad de que una persona podía ser
elegida año tras año para ocupar puestos diferentes en el ayunta-
miento y los requerimientos legales para ser autoridades, como la
solvencia moral y económica y ser alfabeto. Esta última condición
representó un impedimento real para elegir a diferentes perso-
nas, porque había localidades con pocos o carecían de individuos
con la “mínima instrucción”. Aun en la municipalidad de Toluca,
donde el número de alfabetos era mayor a otras municipalida-
des (17%), los integrantes del ayuntamiento permanecieron por
varios años en este cuerpo, y sólo cambiaban de puesto: de pre-
sidentes pasaban a regidores o a síndicos. No se cuestionaba su
elección, porque los elegidos eran personas cuyo reconocimiento
y presencia social y económica eran públicos.47
Las prácticas republicanas en los municipios, iniciadas por Cá-
diz para impulsar a los ciudadanos a participar en las elecciones
de sus autoridades locales, fueron acotándose. La expresión ciu-
dadana, para elegir sus representantes, como para manifestar al-
guna petición o queja, se hacía por las estrechas vías legales, a tra-
vés del jefe político o del juez conciliador. De esta manera, se fue
limitando la dinámica municipal propia de la primera mitad del
siglo XIX, donde los habitantes opinaban sobre las prácticas ad-
ministrativas y políticas de su ámbito jurisdiccional, y en muchas
ocasiones llegaban a influir en decisiones de prefectos, subprefec-
tos y diputados.
Entre 1824 y 1876, el Poder Legislativo fue el poder estatal que
tuvo mayor influencia en los municipios; pero a partir de 1877,
el poder Ejecutivo, por medio de los jefes políticos, extendió sus
redes de control sobre ellos, decidiendo lo que era mejor para la
organización y avance de cada municipio. Se ocupó de la mar-
cha apropiada de la administración municipal tratando de res-
tringir los actos políticos. A través del jefe político, los goberna-
47 Alanís Boyso, José Luis, Autoridades municipales de Toluca, 1830-1895,
Toluca, Gobierno del Estado de México y H. Ayuntamiento de Toluca, 1985, pp.

152-256.
dores estuvieron pendientes de la mayoría de las actividades del

nivel municipal: de la existencia de escuelas, de la recolección de
contribuciones, que fueran más o menos homogéneas para todos
los municipios, que sus gastos fueran controlados, que los ayun-
tamientos cumplieran con los fondos de gobierno reconocidos
por la ley sin salirse de los lineamientos, que los ayuntamientos
recibieran y respetaran las disposiciones estatales, que los auxilia-
res de los pueblos funcionaran, que todas las manifestaciones de
descontento fueran controladas rápidamente, que se canalizaran
los problemas de tierras y aguas, que se concluyera con el proceso
de desamortización de los terrenos comunales, que funcionara el
registro civil y que se diera el apoyo necesario a las haciendas y a
los incipientes centros productivos.
Desde el punto de vista del funcionamiento administrativo
territorial, se había llegado a un punto estable. Los objetivos de
organización municipal con una centralización desde los pode-
res estatales, propuestos por los diputados locales del Congreso
Constituyente de 1824-1827, se vieron alcanzados en el porfiria-
to, en términos generales. Llegaban a expresarse algunos descon-
tentos sociales o a comprobarse resultados poco favorables en las
planeaciones estatales, como en los ramos de educación y hacien-
da, y como en el caso de los problemas por tierras o de abusos de
autoridad. Estas expresiones, sin embargo, no afectaban el curso
político ni se salían del control del Ejecutivo.
A pesar de las continuas alternancias de grupos políticos en el
poder, de la inestabilidad política del país por las luchas civiles,
de la intervención francesa y el imperio de Maximiliano y de la
tensión por las relaciones internacionales con países como Espa-
ña y Estados Unidos, se construyó la institución municipal del
Estado de México. En los albores del siglo XX, el gobierno muni-
cipal se caracterizó por una división político-territorial cercana
a la actual, una jerarquía de autoridades municipales acorde con
la cantidad de población (ayuntamientos con diferente número
de regidores y auxiliares en los principales pueblos), disposicio-
nes legales que reglamentaron la actuación de todos los ayunta-
mientos (incluyendo el aspecto hacendario), independientemen-

te de las particularidades del municipio, la transformación de las
autoridades municipales a funcionarios, la vigilancia cercana y
efectiva de los municipios por un agente del Poder Ejecutivo (el
jefe político), y la participación ciudadana logró limitarse por las
normas del proceso electoral y por las presiones del grupo gober-
nante articuladas con los intereses de los terratenientes.
El nivel municipal que funcionó en el Estado de México du-
rante el régimen de Porfirio Díaz fue el heredero de un proceso
municipal iniciado con el liberalismo de la Constitución de 1812
y formalizado en 1825 con las disposiciones estatales. Hizo posi-
ble la gobernabilidad de pueblos, que tenían diferencias en su ad-
ministración y gobierno, bajo los mismos lineamientos legales. Se
dio así, el fortalecimiento de la entidad federativa, entre la prime-
ra República federal y la Restaurada, donde cada ayuntamiento
funcionaba de acuerdo con las líneas marcadas desde los poderes
estatales, constituyéndose el municipio en la base de la estructura
gubernamental.
La manera de dirigir y legislar sobre los municipios del Esta-
do de México respondió principalmente a los requerimientos de
su política interna. La política nacional sólo influyó en el estado
cuando estuvo vigente otro sistema de gobierno diferente al fe-
deralismo (República centralista, la dictadura de Santa Anna y
el Imperio de Maximiliano); pero hubo disposiciones sugeridas
o decretadas en esos sistemas que fueron retomadas por las au-
toridades del estado. Los lazos de organización municipal fueron
tejidos por las autoridades estatales, alcanzando éxito en las últi-
mas décadas del siglo XIX. Los lineamientos municipales del Es-
tado de México fueron responsabilidad histórica de las diferentes
legislaturas estatales.
La incorporación del municipio libre en la Constitución federal
y estatal significó la posibilidad de otorgar la mayor libertad po-
sible a los gobiernos municipales y a sus habitantes, garantizando
el respeto al pacto federal. Tendría la capacidad de generar, re-
caudar y administrar los recursos hacendarios en su jurisdicción;
capacidad de organizarse y elegir a sus autoridades, y capacidad

de generar sus propios reglamentos acordes a sus necesidades so-
ciales, económicas y políticas. Este desarrollo municipal no se dio
solamente con establecer el municipio libre en la Constitución,
sino que ha tomado casi un siglo en implementarlo.
Durante las primeras cinco décadas de vida independiente del
país, la antigua provincia de México se fue convirtiendo en una
entidad federativa (1824-1876), que legisló para centralizar las
principales decisiones políticas y económicas en el Legislativo y el
Ejecutivo. Estableció bases liberales de comportamiento público
para ir sustituyendo los antiguos hábitos corporativos. A partir de
la República Restaurada y durante el periodo que correspondió
al régimen de Porfirio Díaz, se caracterizó por consolidar un go-
bierno federal “centralizante” en su política interior (1877-1910).
Esto implicó una limitación en el ejercicio del poder municipal,
ante lo cual se buscaron alternativas en la etapa revolucionaria
con la controvertida disposición sobre el “municipio libre”, reco-
nocida por la Constitución federal de 1917.
Entre 1824 y 1917, las Constituciones marcaron la cultura po-
lítica del estado; sin embargo, el orden legal surgido y practicado
fuera de los periodos constitucionales ha dejado huella en las nor-
mas federales; por ello, propongo analizar también la Ley Orgá-
nica Provisional para el Arreglo del Gobierno Interior del Estado
Libre, Independiente y Soberano de México, de 1824, las normas
decretadas en la época centralista por la Junta Departamental a
la sombra de las Bases y Leyes Constitucionales de la República
Mexicana, 1836, y Bases Orgánicas de 1843; el Estatuto Orgánico
Provisional para el Gobierno Interior del Estado de México, de
1855, y las leyes liberales dictadas durante el imperio de Maximi-
liano de Habsburgo. Hay 27 años de vida política que ayudarán a
explicar el federalismo mexicano.
Con el mismo objetivo de entender el federalismo surge la ne-
cesidad de acompañar la trayectoria constitucional con los acon-
tecimientos sociales, las reacciones de los grupos políticos y la
lucha armada. Esto nos permitirá entender, a través de la historia,
la búsqueda de la justicia y la libertad del pueblo mexicano, don-

de las Constituciones llegaron a ser la consagración en el campo
del derecho un anhelo popular.
El análisis de las Constituciones estatales nos proporciona las
herramientas jurídicas para conocer en qué medida el sistema
federal mexicano permitió a las entidades federativas llevar a la
práctica su autonomía en la organización, planeación y ejecución
de su gobierno interior. Desde este punto de vista, el federalismo
posibilitó al Estado de México organizar sus poderes gubernati-
vos y el gobierno municipal con tendencia al centralismo. Cuando
hubo injerencia del Ejecutivo federal se dio a través del goberna-
dor, llegando al extremo, durante el porfiriato, de pasar el control
de la estructura del gobierno del Legislativo al Ejecutivo.
A través de las etapas del sistema federal decimonónico, los
municipios mexiquenses se convirtieron en células dependien-
tes de los poderes estatales. Su diversidad étnica, lingüística, cul-
tural, económica y política se trató de aglutinar en torno de las
necesidades comunes detectadas por el nivel estatal. Junto con
los logros de la política estatal se acrecentaron inconformidades
ocultas entre los habitantes. Al no poderse atender las especifici-
dades, la proclama de municipio libre se generalizó en el Estado
de México, como en otras entidades del país, durante el proceso
revolucionario. Se convirtió en un problema que pasó a la esfera
federal, donde se han atendido lentamente las demandas políticas
y sociales de los municipios, a partir de 1917 y de manera más
intensiva de 1982 en adelante, con las reformas al artículo 115 de
la Constitución federal. Los reclamos a la trayectoria municipal
decimonónica hicieron evidente que el sistema de gobierno fede-
ral requería garantizar desde la federación las relaciones munici-
pales, como base de su estructura.
Con la forma de gobernar su vida municipal de manera cen-
tralizada, durante el siglo XIX, quedó marcado el federalismo del
Estado de México. No sólo se trataba de terminar con la injeren-
cia de los jefes políticos (medida con la que se empezó a fomentar
la libertad municipal a partir de la Revolución mexicana), sino de
crear prácticas políticas que enseñaran a los ciudadanos a partici-

par en la moderna vida política, y a las autoridades municipales a
tomar decisiones políticas y económicas responsables, aprendiza-
je que quedó trunco bajo la cobija de las autoridades estatales.
La fortaleza del federalismo del Estado de México se arraigó
en los poderes estatales, que construyeron la entidad federativa
armando el rompecabezas municipal. Esa etapa del federalismo
decimonónico fue útil para el momento histórico, que requería
de un pacto federal convenido entre estados componentes, y no de
una decisión tomada por un poder aglutinante superior. La tra-
yectoria municipal tuvo sus tiempos de romper con esta inercia
para construir el piso firme del federalismo (1857 y 1877), que
cambiaría con su tendencia “centralizante”. Pero los poderes esta-
tales estuvieron conformes con el rumbo que tenía la estructura
política interna, ya que la consideraban la adecuada para alcan-
zar sus objetivos de progreso y “modernización”, acordes con los
principios que fomentaban los poderes federales. Era más fructí-
fero mantener la vida municipal como parte de los poderes esta-
tales, que permitirles su participación activa en la forma de go-
bierno, lo que podía modificar la estabilidad alcanzada después
de décadas caracterizadas por la inestabilidad política.
Las relaciones de poder del sistema federal han estado en cons-
tante cambio para dinamizar ordenadamente sus cimientos en to-
das las áreas político-administrativas, de acuerdo con los reque-
rimientos de la época. En el siglo XIX, la limitación municipal se
vio como una garantía de gobernabilidad, y durante el siglo XX se
apreció la necesidad de crear el “municipio libre” como la posibi-
lidad de construir el tercer nivel de la estructura federal.

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El federalismo mexicano en el siglo XIX fue un acto fundador de

tructura política del Estado de México. Ambos apartados bajo la

I. LOS PODERES GUBERNAMENTALES.

El arranque de la vida política del Estado de México dentro

1 SalinasSandoval, María del Carmen, “Del Imperio al federalismo. Estado

El Estado de México era uno de los más importantes estados

1821-1854”, en Vázquez, Josefina Zoraida (coord.), Interpretaciones de la historia

deral, los estados de Morelos, Guerrero e Hidalgo y el municipio de Calpulalpan

1. Primeros ensayos de gobierno

3 Macune, op. cit., p. 195, apéndice E.

rra y Pedro Martínez de Castro) contaban con esa experiencia. El

4 Gaxiola, Francisco Xavier, Gobernantes del Estado de México. Múzquiz-

Zavala-Olaguíbel, edición facsimilar de la de 1899 preparada por Mario Colín,

México, compuesto de los partidos que comprendía la provincia de este nom-

La tarea prioritaria del Congreso estatal fue la redacción de la

6 La comisión redactora del proyecto de la Ley Provisional para el Gobier-

blecimiento de la Casa de Moneda, Decreto sobre Arreglo de la

do Libre de México, revisadas por el mismo Congreso e impresas de su orden, s.l.,

pero sujeto a los poderes federales. Como gobierno republicano,

la administración de los pueblos”, encargado a prefectos, subpre-

12 “Constitución Política del estado Libre de México”, Colección de los De-

María Luis, Obras sueltas de…, México, Porrúa, 1963, p. 465.

y 499, sesión del 19 de junio de 1826.

partir el poder político entre los tres poderes, señalando forma

Constituyente del Estado Libre de México, cit., p. 213.

cos y la creación del Distrito Federal en la ciudad de México, que

activamente el Estado de México, hasta desembocar en una nota-

17 “Memoria en que el gobierno del Estado Libre de México da cuenta de

decreto federal), la conspiración de los oficiales Manuel Montaño

México, el gobernador Lorenzo de Zavala cumplió ese papel (oc-

2. El centralismo toma el poder

El Estado de México dejó de ser entidad federativa para con-

les (municipios) en beneficio del poder nacional; sin embargo,

18 Tena Ramírez, Felipe, “Decreto del 23 de octubre de 1835”, Leyes funda-

mentales de México, 1808-1998, México, Porrúa, 1998, p. 203.

por la ley. En la mayoría de las ocasiones se cumplió con el pro-

20 BCEM, Asamblea Departamental, 1841, t. 109, exp. 161, “Sobre haber

la sociedad, por los requisitos económicos y morales que debían

3. Entre el federalismo y el centralismo

En agosto de 1846 se restableció el federalismo y con ello la

Ignacio Altamirano. A partir de esta media se fue fortaleciendo la

estado, quien secundado por el legislador Manuel Alas mostra-

Por las condiciones extraordinarias en que surgió este orden

liberalismo y del federalismo moderado. Esta carta consagró las

la gubernatura. Una innovación importante estableció que el go-

Otro asunto relevante fue precisar en “Las prevenciones gene-

22 “Exposición de motivos a la Constitución de 1861”, Constituciones del

Estado de México, cit., pp. 83-99.

marzo de 1862 el presidente Juárez se vio obligado a decretar una

4. Del imperio francés a la República

23 Baranda, Marta y García, Lía, Estado de México, una historia compartida,

México, Gobierno del Estado de México, Instituto de Investigaciones “Doctor

Los franceses llegaron a Toluca en julio de 1862, y rápidamente

En mayo de 1867 se volvió a poner en vigor la Constitución

24 “Gobernación y policía. Constitución del Estado”, Memoria presentada a

la H. Legislatura del Estado de México, por el C. Gobernador Constitucional del

litigaban en los tribunales tenían el derecho de terminar sus di-

cio, Mariano, Discurso Pronunciado por el C. Mariano Riva Palacio, al cesar en