Trabajo de Titulación

UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTAD DE PSICOLOGÍA
CARRERA DE PSICOLOGÍA SOCIAL
“ANÁLISIS DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL

SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN
EL CANTÓN CUENCA”
Trabajo de titulación previo a la obtención del título de

Psicóloga/o Social
AUTORES:
Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo.
CI: 0103265203
Fabián Santiago Nugra Sánchez.
CI: 0104911383
DIRECTOR:
Magister Guido Antonio Ávila Ordoñez
CI: 1102436555
Cuenca, junio de 2017.

RESUMEN
La presente investigación fue desarrollada con la participación de actores claves
como coordinadores, directores, técnicos de organismos e instancias gubernamentales y
no gubernamentales, que trabajan en el tema de la protección integral de derechos de
niños y adolescentes en el cantón Cuenca establecido en el art. 190 del Código de la Niñez
y Adolescencia.
La finalidad de esta investigación fue analizar el proceso de construcción e

implementación del Sistema de Protección Integral de Derechos de Niños y Adolescentes
en el cantón Cuenca, para entender y comprender el proceso social bajo las normativas
legales vigentes y la coordinación entre las instancias gubernamentales y la sociedad civil
para la construcción del Sistema de Protección Integral y su consecuente desarrollo en
Cuenca.
El estudio se aborda desde un enfoque cualitativo a partir de la revisión de la

literatura y la aplicación de quince entrevistas; información que fue analizada en el
programa Atlas ti 7,5 mostrando que en Cuenca la estructuración e implementación de
este sistema fue un proceso participativo, de la sociedad civil como del Estado, que
mostro sus logros y limitaciones en la organización, definición y funcionamiento de los
medios para efectivizar, garantizar y proteger el goce y ejercicio de derechos, deberes y
responsabilidades de niños y adolescentes, y que en su transcurso el mismo sistema de
protección, los marcos normativos y políticos proporcionan una serie de lecciones y líneas
a seguir.
Palabras clave: sistema de protección, derechos, niñez y adolescencia, políticas públicas,

participación, sociedad civil.
Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Fabián Santiago Nugra Sánchez 2
ABSTRACT.
The present investigation was developed with the participation of key actors like
coordinators, directors, technical agencies, governmental and non-governmental
organizations, who work on the issue of the comprehensive protection of Children and
Teenagers of the city of Cuenca, established in the art.190 of the Childhood and
Adolescence Code.
The purpose of this investigation was to analyze the progress of construction and
implementation of the Comprehensive Protection of Children and Adolescents System in
the city of Cuenca, to understand the social process under the legal regulations in force
and the coordination between governmental organizations and the Civil society for the
construction of the Comprehensive Protection of Children and Teenagers System and its
subsequent development in Cuenca.
The study is approached from a qualitative approach from the literature review
and the application of fifteen interviews; analyzed information in the program Atlas ti 7,5
showing that in Cuenca, the structuring and implementation of this system was marked
by a participative process, of the civil society as the State, that showed their achievements
and limitations in the organization, definition and functioning of the media to exercise,
ensure and protect the enjoyment of the rights, duties and responsibilities of children and
Teenagers, and that in the course of the same protection system, the regulatory and policy
frameworks provide a series of lessons and lines to follow.
Key words: System of protection, rights, childhood and adolescence, public policies,
achievements, participation, civil society.

INDICE.
SIGLAS. ................................................................................................................................... 9
INTRODUCCIÓN................................................................................................................. 10
Doctrina de la Protección Irregular y Doctrina de la Protección Integral................... 10
Marco normativo de niños y adolescentes. ...................................................................... 12
Política pública en niñez y adolescencia. ......................................................................... 13
Sistema de protección integral de niñez y adolescencia. ................................................ 14
Investigaciones acerca del Sistema de Protección Integral de Niños y Adolescentes. . 16
METODOLOGÍA. ................................................................................................................ 17
Preguntas de investigación. .............................................................................................. 17
Objetivos. ........................................................................................................................... 18
Enfoque y tipo de investigación........................................................................................ 18
Participantes. ..................................................................................................................... 18
Instrumentos de Investigación. ........................................................................................ 20
Procedimiento. ................................................................................................................... 20
RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN. ................................................................................ 21
Análisis y discusión de resultados. ....................................................................................... 31
Sistema de protección integral de niñez y adolescencia: ................................................ 34
Marco Legal. ...................................................................................................................... 36
Política Pública. ................................................................................................................. 38
Organismos de prestación de servicios para niños y adolescentes: .............................. 41
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. ................................................................. 42
Conclusiones. ..................................................................................................................... 42
Recomendaciones. ............................................................................................................. 43
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS. ............................................................................... 45
PARTE COMPLEMENTARIA........................................................................................... 47
Anexo 1: Solicitud de consentimiento informado para la aplicación de entrevistas. .. 47
Anexo 2: Guía de entrevista semiestructurada. .............................................................. 48

CLÁUSULA DE DERECHO DE AUTOR.

CLÁUSULA DE DERECHO DE AUTOR.

CLÁUSULA DE PROPIEDAD INTELECTUAL.

CLÁUSULA DE PROPIEDAD INTELECTUAL.

SIGLAS.
CCNA Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia

CCPD Consejos Cantonales de Protección de Derechos
CDN Convención sobre los Derechos del Niño
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CNI Consejos Nacionales para la Igualdad
CNII Consejo Nacional para la Igualdad Intergeneracional
CNA Código de la Niñez y Adolescencia.
CNNA Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia
COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización
GLBTI Gays, Lesbianas, Bisexuales, Transgénero e Intersexuales
JCPD Juntas Cantonales de Protección de Derechos
GAD Gobierno Autónomo Descentralizado
IIN Instituto Interamericano del Niño
INNFA-INFA Instituto Nacional del Nino y la Familia- Instituto del Nino y la Familia
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
LOCNI Ley Orgánica de Consejos Nacionales para la Igualdad
MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social
MSP Ministerio de Salud Pública
NNA Niños, Niñas y Adolescentes
ONGs Organizaciones No gubernamentales
ONU Organismo mundial de la Organización de las Naciones Unidas
PDOT Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
PNDPINA Plan Nacional Decenal de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
SNDPINA Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y
Adolescencia
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.

INTRODUCCIÓN.
En el cantón Cuenca existe un total de 417.632 habitantes, de los cuales 163.128 son niños
y adolescentes, comprendidos entre los 0 y los 17 años de edad, que representa el 39% de
los habitantes del Cantón. (INEC & SENPLADES, 2010); Pero, hasta el inicio del
presente siglo, por la legislación vigente, coexistieron con una fatalidad de
“invisibilización y exclusión” de las dinámicas sociales, políticas y culturales del país
producto de la dominación de la cultura adulto centrista, que se limita a reconocer a la
niñez y adolescencia como sujetos de derechos y como un miembro activo y participante
en el entorno familiar y social (Moya, 2013). En consecuencia, sumado a estos factores
de invisibilización y exclusión; y basados en la doctrina de la situación irregular, las
diferentes instituciones, organismos e entidades que trabajaban con niños y adolescentes
estaban desarticulados y aislados del Estado, de los propios niños y adolescentes, de la
familia, de la comunidad y de la sociedad, orientando sus acciones desde una visión
paternalista y asistencialista.
Y es que a partir de 1990 con la ratificación por parte de Ecuador a la Convención
sobre los Derechos del Niño, el Estados se ve en la necesidad de adoptar medidas de
carácter normativo, económico, político, institucional y cultural para efectivizar sus
derechos y promover su inclusión social; por lo que establece el Código de Niñez y
Adolescencia para dar cumplimiento a los derechos y responsabilidades de niños y
adolescentes; además organiza todo un Sistema de Protección Integral de Niñez y
Adolescencia.
Es por esta razón que la investigación se enfoca en este proceso de construcción e

implementación de este sistema de protección integral en la ciudad de Cuenca, con interés
de identificar y analizar aspectos o acontecimientos importantes en el proceso de
construcción del sistema, porque de esta manera se determina los procesos históricos-
sociales en el que se enmarca la participación de la sociedad civil, de actores claves, de
instituciones, organizaciones y entidades gubernamentales que han sido autores en este
proceso.
Doctrina de la Protección Irregular y Doctrina de la Protección Integral.

Este proceso histórico de construcción y reconstrucción del reconocimiento de los
derechos de los niños y adolescentes se fundamentan en dos doctrinas:

La Doctrina de la Situación Irregular, marca una diferencia entre menores y niños,
pues considera como menor aquel niño que se encuentra en situaciones sociales difíciles;
mientras, que se les llama niños a aquellos que acceden a servicios de salud, educación,
servicios básicos, etc. (Isch & López, 1998).
Además, para Farith Simon dentro de esta doctrina ya se reconoce la titularidad

de ciertos derechos de los niños, pero por su incapacidad no pueden ejercerlos y lo ejerce
una tercera persona; es decir, pasa a ser un objeto de derechos hasta que cumplan la
mayoría de edad, 18 años, edad en que se les considera ciudadanos y pueden representarse
por sí mismos. (Simon, 2008). Siguiendo la lógica de la doctrina de la situación irregular,
se establece el Código de Menores que percibe a los niños maltratados, huérfanos,
abandonados, mendigos o trabajadores como niños que están en situación irregular y que
requieren de compasión y represión (Maluf, 2002).
Esta doctrina estuvo vigente hasta la aprobación de la Convención sobre los

Derechos del Niño en 1989 y por la presión ejercida por la sociedad civil derivo en el
desarrollo de los sistemas de protección integral en América Latina.
Desde la visión de Emilio García Méndez, la Doctrina de la Protección Integral

se refiere a un conjunto de instrumentos jurídicos internacionales que adopta un nuevo
paradigma y se determina un nuevo marco filosófico, conceptual, normativo y jurídico
sobre los derechos de niños y adolescentes que establece una serie de
corresponsabilidades entre la familia, el entorno y el Estado para que los niños y
adolescentes sean considerados como sujetos de derechos y por ende titulares de derechos
con la facultad de exigirlos. (García Méndez, 1994).
Para Farith Simon (2008) existen principios básicos en este enfoque: considerar a
la niñez y adolescencia como sujetos plenos de derechos; reconocer todos los derechos
para todos los niños y adolescentes; diferenciar entre niños y adolescentes víctimas de
violencia e infractores; establecer diferenciación entre protección social y protección
jurídica. Estos principios son los que organizan la institucionalidad del sistema de niñez
y adolescencia, además, garantizan la permanencia y creación de organismos prestadores
de servicios para niños y adolescentes que avalen su protección.
Se considera que:

"La doctrina de protección integral: es un salto cualitativo fundamental en la
consideración de la infancia: es una legislación aplicable a todos los niños y
adolescentes, no es excluyente; la función judicial asume la función específica de
dirimir conflictos de naturaleza jurídica; las situaciones de mayor riesgo son
atribuidas a la falta de políticas sociales básicas y no a patologías personales, por
tanto, el niño, niña o adolescente deja de estar en situación irregular, pasando a
hacerlo la institución y órgano que tiene bajo su competencia la protección de la
niñez; asegura el principio básico de igualdad ante la ley; elimina la privación de
libertad a no ser en casos de comprobada participación en delitos o
contravenciones; considera a la infancia como sujeto pleno de derechos; incorpora
los principios constitucionales relativos a la seguridad de la persona y
concretamente el reconocimiento de los derechos de los infantes y adolescentes,
así como los principios básicos del derecho contenidos en la Convención sobre
los Derechos del Niño." (INNFA; UNICEF).
Marco normativo de niños y adolescentes.

La Convención sobre los Derechos del Niño supera las instituciones del patronato,
la tutela o los consejos tutelares del Estado, que se basan en la doctrina de la situación
irregular y en la concepción de que los niños son objetos de protección; para ubicarlos en
la doctrina de la protección integral, cuya concepción los reconoce como sujetos de
derecho, dotados de capacidad de vivir, tener salud, educación, convivencia familiar,
identidad y dignidad. Para garantizar esta nueva concepción de niños y adolescentes los
países de la región que ratificaron la convención establecen nuevos marcos legales
normativos.
De acuerdo a la Unión Europea, NU, y a la Comisión Económica para América

Latina y el Caribe, CEPAL, la mayoría de países de América Latina han adoptado desde
la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño, leyes generales de protección
o códigos de niñez. Son los casos de La Argentina (2005), Bolivia (1999), Brasil (1990),
Colombia (2006), Costa Rica (1998), Ecuador (2003), El Salvador (2009-2010),
Guatemala (2003), Honduras (1996), México (2000), Nicaragua (1998), Paraguay (2001),
Perú (1992), República Dominicana (2003), Uruguay (2004) y República Bolivariana de
Venezuela (2000). (NU; CEPAL, 2010).

En la actualidad, las políticas públicas de los países de América Latina y el Caribe,
están marcadas por el drástico cambio en la percepción de la infancia y la adolescencia,
producto de la progresiva integración doctrinaria propuesta por la Convención sobre los
Derechos del Niño, pues marca y abre nuevos caminos en el enfoque de la infancia y la
adolescencia, reconociendo al Estado, gobierno local, familia y sociedad como
corresponsables en el diseño y la ejecución de políticas públicas, lo que obliga a los
Estados a adoptar medidas de carácter normativo, económico, político, institucional y
cultural buscando corregir una serie de condiciones estructurales e históricas de exclusión
de la niñez y adolescencia para efectivizar sus derechos y promover su inclusión social;
en el caso Ecuatoriano, se ratifica la Convención sobre los Derechos del Niño, en febrero
de 1990, que produjo cambios a nivel normativo: reforma al Código de Menores (1998),
aprobación de la Constitución de la República del Ecuador (1998), aprobación del Código
de Niñez y Adolescencia (2003).
Política pública en niñez y adolescencia.

La Convención sobre los Derechos del Niño, establece que el Estado y la sociedad
son los responsables en la formulación y ejecución de políticas públicas, porque al adoptar
el paradigma de la protección integral, se concibe a los niños como sujetos de derecho,
dotados de capacidad de vivir, que acceden a servicios de salud, educación, convivencia
familiar, identidad y dignidad. Por lo que el país tiene que ajustar sus marcos normativos
y sus condiciones socioeconómicas y políticas para garantizar la definición y ejecución
de estas políticas públicas.
En este sentido el Instituto Interamericano del Niño considera que, una Política
Pública es un “conjunto articulado de acciones en busca de una finalidad” que incluye un
nivel nacional, un nivel intermedio, del Estado, provincia, departamental y un nivel local
y/o municipal. Dicha articulación de acciones ocurre cuando el Estado y la sociedad civil
logran trabajar mancomunadamente por el derecho, por la promoción, la defensa y la
protección de los derechos de los niños y los adolescentes. (IIN, 2012)
Sin embargo, a pesar de que exista una política nacional o local definida, con sus
respectivos, planes, programas y proyectos, su operatividad es más o menos difícil,
porque requieren de recursos o tienen que superar problemas estructurales y
organizacionales que pueden afectar su eficacia y eficiencia.
Sistema de protección integral de niñez y adolescencia.
De acuerdo a la Teoría General de Sistemas desarrollada por el biólogo
Bertalanffy, un sistema es un conjunto organizado de elementos que interactúan entre sí
o son interdependientes, formando un todo complejo, identificable y distinto. Los
elementos de este sistema incluyen no sólo componentes físicos, sino las funciones que
estos realizan; dentro del sistema se encuentran subsistemas que conforman un conjunto
de elementos siempre y cuando estos se mantengan en relación entre sí y los hace
identificable y distinto. (Bertalanffy, 1985)
Sobre el sistema de protección de la infancia, el Fondo de las Naciones Unidas

para la Infancia, UNICEF, considera que los sistemas de protección están conformados
por un conjunto de leyes, políticas y servicios necesarios en todos los ámbitos sociales—
especialmente en el ámbito del bienestar social, la educación, la salud y la justicia— para
apoyar la prevención de los riesgos relacionados con la protección y la respuesta en este
sentido (Morlachetti, 2013).
Por otro lado, de acuerdo al Art. 190 del Código de la Niñez y Adolescencia, el
Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia “es
un conjunto articulado y coordinado de organismos, entidades y servicios, públicos y
privados, que definen, ejecutan, controlan y evalúan las políticas, planes, programas y
acciones, con el propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia;
define medidas, procedimientos; sanciones y recursos en todos los ámbitos para asegurar
la vigencia, ejercicio, exigibilidad y restitución de los derechos de niñez y adolescencia”.
(CNA, 2003).
Para la implementación de este sistema se requiere la participación de todos los

actores para que sea una construcción colectiva y que responda a características
culturales, sociales, étnicas, financieras, a necesidades locales y aspiraciones de sus
miembros. Además, de un cambio de visión del gobierno local, que permita que se
asuman estas nuevas funciones y responsabilidades; asimismo, se requiere que las
instituciones que trabajan con niños se agrupen en torno a un objetivo común para lograr
legitimidad y asegurar el ejercicio y garantía de derechos y no se vuelva un organismo
burocrático con intereses particulares o clientelares. (Sampedro, 2004)

La conformación de este Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral
de Niñez y Adolescencia está conformada por tres niveles interrelacionados: 1.
Organismos de definición, planificación, control y evaluación de política: Consejo
Nacional de la Niñez y Adolescencia y Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia.
2. Juntas Cantonales de Protección de Derechos y Administración de Justicia
Especializada de Niñez y Adolescencia y otros organismos. 3. Organismos de ejecución
de políticas, planes, programas y proyectos: entidades públicas y privadas de atención
(CNA, 2003).
En palabras de Verónica Moya, la Constitución de 1998, recoge este mandato de

la Convención sobre los Derechos del Niño y organiza el SNDPINA que es ratificado por
la Constitución de la República del Ecuador del 2008, en el art. 341, como el responsable
de asegurar los derechos de este grupo poblacional y menciona que este sistema será el
encargado de asegurar el ejercicio de derechos de niñez y adolescencia y que serán parte
de este sistema las instituciones públicas, privadas y comunitarias (Asamblea
Constituyente, 2008); sin embargo, dispone la organización de un Sistema Nacional de
Inclusión y Equidad Social para asegurar la protección de los grupos de atención
prioritaria (Moya, 2013).
A partir del año 2014 con la aprobación de la Ley Orgánica de los Consejos de la
Igualdad Intergeneracional se plantea modificaciones y cambios en el SNDPINA, para
dar paso a un sistema integral para todos los grupos de atención prioritaria, a través de un
proceso de reestructuración: los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia serían
reemplazados por los Consejos Cantonales de Protección de Derechos y las Juntas
Cantonales de Protección de Derechos formarían parte de la Defensoría del Pueblo o
entidades de justicia. Además, el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, COOTAD, en el art. 54, literal j, ya establece funciones
para los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales donde se determina que
entre sus competencia está implementar los sistemas de protección integral que aseguren
el ejercicio, garantía y exigibilidad de derechos y la conformación de Consejos
Cantonales, Juntas Cantonales y redes de protección para grupos de atención prioritaria
(COOTAD, 2010); aquello supone un cambio estructural importante con adeptos y
detractores sobre todo en cuanto a la especialidad de protección integral de niñez y

adolescencia.
Investigaciones acerca del Sistema de Protección Integral de Niños y Adolescentes.

Durante las últimas décadas ha existido un importante interés en torno a la
implementación de sistemas de protección de derechos de niñez y adolescencia a partir
de la influencia de la sociedad civil, compuesta mayoritariamente por ONGs,
instituciones y entidades no estatales y del propio Estado, que han impulsado que se
desarrollen una serie de investigaciones tanto en Latinoamérica como en Ecuador.
Lismary Marcano y Yamile Cumana en el 2009, plantean un estudio descriptivo

del sistema de protección de derechos de niñez y adolescencia en el Municipio Península
de Macanao en Venezuela, la investigación es de tipo descriptivo y el diseño
metodológico de campo; se aplicó cuestionarios a funcionarios del Consejo Municipal de
Derechos, representantes de la comunidad organizada y a niños y adolescentes quienes
conforman una muestra de estudio intencional de 72 personas.
La información recolectada permitió conocer que una de las debilidades del

sistema es la no formulación de políticas públicas municipales de protección al niño y
adolescente además que la participación de la sociedad como corresponsable de la
protección de la infancia no solo impone la adopción de una nueva ética social y de
significativos cambios en la estructura institucional del Estado, sino que de esa
participación depende el éxito de un nuevo paradigma. (Marcano & Cumana, 2009)
Mientras que en México en el año 2008-2010, Annie Herrera Zamora realizó un

estudio sobre el impacto de la doctrina de la protección integral de los derechos de la
infancia en los derechos económicos, sociales y culturales en el Distrito Federal;
partiendo de un análisis de los cambios a partir de la firma de la Convención sobre los
Derechos del Niño y de los programas que representan políticas públicas basadas en
dichas leyes para ver la consistencia con la Convención sobre los Derechos del Niño y
los principios de la Doctrina de la Protección Integral así como un análisis de las
recomendaciones internacionales al país en la materia.
Esto permitió conocer que cada Estado cumple sus obligaciones derivadas de la
firma de tratados internacionales de diferentes maneras, los cambios han sido graduales
y muy recientes, particularmente en derechos económicos y sociales; la adopción de la

doctrina de la protección integral contenida en la Convención sobre los Derechos del Niño
ha quedado en esfuerzos legislativos que no se ven reflejados, necesariamente, en
políticas públicas. (Herrera, 2011)
Finalmente, la Organización Visión Mundial durante el año 2011 y 2012, realizó

una investigación regional a nivel nacional y comunitario en 10 países de América Latina
y el Caribe sobre los sistemas de protección integral. Este análisis parte del uso de la
herramienta de análisis, diseño y planificación (ADAPT, Analysis, Design and Planning
Tool) donde los niños y adolescentes son los actores para identificar y analizar los
problemas prioritarios de protección de la niñez y las fortalezas y brechas en el sistema
de protección de la niñez a nivel comunitario y nacional.
Los resultados que obtuvieron fue que las leyes rara vez coinciden con la realidad
y no se adaptan a los contextos locales. Existen importantes brechas entre el sistema
formal de Protección y las necesidades locales de atención básica a los derechos de la
niñez, por ejemplo, la falta de cobertura, encontrando una notoria ausencia en las áreas
geográficas en donde se realizó las investigaciones de las principales instituciones de
Estado responsables de la protección especial a la niñez; esto genera indefensión para la
población infantil. Existe una ausencia constante de información útil y consistente acerca
de los niños y adolescentes, lo cual hace que parezca difícil crear nuevas leyes. La
aplicación de los mecanismos para la protección de la niñez y la adolescencia son débiles
o no existen, lo cual resulta en leyes que son relativamente inútiles. Existe una falta de
colaboración entre el Estado y los municipios o gobiernos locales y sucede lo mismo entre
el Estado y los actores informales, lo cual debilita cada vez más al sistema de protección
de la niñez. (Organización Visión Mundial, 2014).
METODOLOGÍA.
Preguntas de investigación.
a. ¿Cuáles son los procesos sociales y normativos de base que permitieron la
organización e implementación del Sistema de Protección Integral del cantón
Cuenca?
b. ¿Cuáles son los logros y limitaciones del proceso de operación del Sistema de
Protección Integral de Derechos de niños y adolescentes de la ciudad Cuenca?
c. ¿Cuáles son las lecciones aprendidas del proceso de implementación y operación
del Sistema de Protección Integral de Derechos de niños y adolescentes de la
ciudad Cuenca?
d. ¿Cuáles son los alcances y acciones que ejecutan las autoridades responsables del
GAD de Cuenca a favor de niños y adolescentes en el ámbito de la Protección
Integral?
Objetivos.
Objetivo General.
Analizar el proceso de desarrollo, implementación y operación del Sistema de

Protección Integral de Derechos de niños y adolescentes en el cantón Cuenca.
Objetivos Específicos.
a. Determinar la relación entre las políticas, marco normativo y procesos sociales

para el diseño, implementación y operación del Sistema de Protección Integral
del cantón Cuenca.
b. Analizar los lineamientos estratégicos, cobertura, registro y referencia de
atención del Sistema de Protección Integral del cantón Cuenca.
c. Contrastar el proceso de diseño y ejecución de las políticas públicas de
Protección Integral en torno a la prestación de servicios especializados para
niños y adolescentes.
Enfoque y tipo de investigación.
La investigación es de carácter cualitativo de tipo exploratorio- descriptivo que se
basa en la metodología interpretativa o hermenéutica; ya que recurre a la recolección de
información y trata de conocer los hechos, los procesos y los fenómenos en general para
el desarrollo de conceptos.
Participantes.
La muestra en esta investigación es de tipo no probabilística y estuvo dirigida a
quince expertos en el tema por cuanto nos concierne casos que nos ayuden a entender el
problema y a responder las preguntas de investigación; por lo que en este estudio se
necesitó la opinión de actores claves tanto de la sociedad civil como del propio Estado,
entendiendo a la sociedad civil como aquellas ONGs o instituciones no gubernamentales,
que han participado en procesos del Sistema de Protección Integral, representantes de
coordinación y técnicos ejecutores partícipes de los procesos de discusión de políticas
públicas; y por parte del Estado aquellos actores claves, autoridades y funcionarios tanto
del Ministerio de Inclusión Económica y Social como del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal de Cuenca.
IDENTIFICACIÓN FUNCIÓN.
Arq. Fernando Cordero Ex alcalde de la ciudad Cuenca; periodos 1996-2005
Ing. Marcelo Cabrera Alcalde de la ciudad Cuenca; periodo 2014-2019
Dra. Catalina Mendoza Ex secretaria ejecutiva del CCNA- Cuenca.
Mgtr. Silvia Oleas Secretaria Ejecutiva del CCPD- Cuenca.
Mgtr. Xiomara Ortiz Coordinadora de la JCPD- Cuenca.
Msc. Fernando Vásquez Ex miembro de la JCPD- Cuenca.
Ing. Andrés Peñafiel Ex director de la Dirección de Desarrollo Social del GAD

Cuenca.
Lic. Jorge Ordoñez Director actual MIES- Cuenca.
Mensajeros de la Paz: Padre José Luis Sánchez.
Fundación María Amor- Cuenca: Coordinadora Ing.

Marlene Villavicencio.
Defensa de los Niños Internacional (DNI): Lcdo. Manuel

Organizaciones Sociales
Martínez.
Aldeas Infantiles SOS- Cuenca: Coordinadora Sonia

Machuca.
Director de Word Visión: Dr. Fernando Sánchez.
Mgtr. Verónica Moya. Secretaria Ejecutiva SNDPINA Quito.

Msc. Germán Luzuriaga Consultor experto en planificación local (GAD Cuenca) y
Docente de la Facultad de Psicología de la Universidad de
Cuenca.
Instrumentos de Investigación.
Las técnicas utilizadas en esta investigación para lograr los objetivos planteados
fueron cualitativas, como entrevistas de tipo semiestructuradas dirigidas a actores claves
de la sociedad civil y del Estado quienes han participado en la construcción del sistema
de protección integral de niñez y adolescencia o han estado en relación al tema. Para la
obtención de la información se construyó la guía de entrevista que fue validada en una
aplicación, posteriormente siendo ajustada para su uso definitivo, lo que permitió que los
participantes recuerden aspectos referentes de la construcción e implementación del
sistema de protección integral de niñez y adolescencia en Cuenca; además de recabar
información a fondo de esta construcción e implementación. (Ver Anexo 2.)
Procedimiento.
El procesamiento de la información estuvo compuesto por 2 etapas:
Selección de la documentación: se obtuvo información en fichas nemotécnicas

respecto al Sistema de Protección Integral, recolección, clasificación, análisis e
integración de la misma; estos criterios de selección fueron establecidos de acuerdo a los
componentes del sistema de protección integral, marco legal de niños y adolescentes,
política pública y organismos prestadores de servicios a niños y adolescentes.
Para el procesamiento de la información obtenida a través de la implementación

de entrevistas se inició con la digitación y transcripción de cada una de las entrevistas que
fueron registradas en audio. Posterior a esta etapa se procedió al volcado de la
información en el software Atlas ti, versión 7.5, que nos permitió organizar la información
obtenida mediante el establecimiento de códigos. Al finalizar esta actividad se obtuvo
reportes en función de los códigos planteados que corresponden a un resultado integro de
todo el conjunto de entrevistas estructurado de acuerdo a los objetivos planteados al
inicio.
El análisis de la información global se dio a partir de los reportes obtenidos con el

programa Atlas ti 7,5, estos fueron trasladados a un conjunto de matrices divididas por
logros, limitaciones, líneas a seguir y lecciones aprendidas creadas en el software Excel,
esto nos permitió contrastar la información recopilada. Mediante el Atlas ti también se
crearon redes categoriales con los diferentes componentes de la investigación que nos
asintió identificar relaciones e influencias entre los distintos componentes del sistema.
RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN.
A continuación, se presentan los resultados del proceso de investigación de
campo; este se divide en cuatro componentes básicos (Sistema de protección integral de
niñez y adolescencia, marco legal de niñez y adolescencia, políticas públicas y
organismos público- privados de prestación de servicios en niñez y adolescencia) que
orientan y determinan la investigación con sus respectivos: logros, limitaciones, lecciones
aprendidas y líneas a seguir.
Componentes:
Sistema de protección integral de niñez y adolescencia.

Logros del sistema de protección integral de niñez y adolescencia.
En la ciudad de Cuenca existieron iniciativas ciudadanas y autoridades
comprometidas en fortalecer los derechos y establecer una política integral de atención
de niños y adolescentes, además de establecer servicios de atención para los sectores más
vulnerables de la ciudad: se crearon espacios de primera acogida para la niñez y
adolescencia, además con el apoyo de ONGs se desarrollaron mesas de trabajo en el que
se definieron programas y proyectos; se crearon rutas y protocolos para la restitución de
derechos, además, se destinaron recursos económicos para procesos de capacitación
técnica de seguimiento y evaluación de los programas implementados: programas del
ORI, etc.
Por lo que podría considerarse a Cuenca como pionera en lo que se refiere a

política pública, a nivel regional y nacional, por el conjunto de iniciativas de diversos
grupos, colectivos y organizaciones de la sociedad civil que coordinaba procesos
mediante un trabajo conjunto con la mesa cantonal de niñez y adolescencia.
En Cuenca, existían experiencias de trabajo en red entre los diferentes organismos

para la prevención y atención de niños víctimas de maltrato desde antes del
establecimiento del Código de Niñez y Adolescencia; y es que a partir del establecimiento
de este Código en el año 2003, se cuenta con una base legal para la promoción de procesos
de protección de derechos de niños y adolescentes, además de definir la creación de un
sistema de protección integral de derechos, proceso promovido desde la sociedad civil,
movimientos sociales y ONGs, con una postura clara y definida sobre la protección de
derechos de niños y adolescentes y con la participación de 30.000 personas entre niños,
adolescentes y adultos aproximadamente.
El GAD cantonal de Cuenca en el año 2010 impulsa la creación del Consejo de

Protección de Derechos de niños y adolescentes, y en el año 2012 se crea el plan de
erradicación de toda forma de abuso; posteriormente el Estado asume esto ya como una
política pública.
Limitaciones del sistema de protección integral de niñez y adolescencia.

El sistema se construyó con un enfoque institucional, entendiendo que el sistema
era la sumatoria de instituciones, pero no es así, puesto que hay un nivel social por la
presencia de los sujetos; esto provocó que las entidades que conforman el Sistema de
Protección Integral se limiten en sus funciones y competencias, creando políticas, planes,
programas y proyectos rígidos sin vinculación de la sociedad.
La asignación presupuestaria por parte del GAD cantonal de Cuenca para la

inversión social se estancó en el 10% del presupuesto y asimismo no se especifica dentro
de la ley si ese 10% es únicamente para niñez y adolescencia o para la atención de todos
los grupos de atención prioritaria y como o en que se debería invertir esos recursos.
Ecuador ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño en 1990, sin
embargo, aún se mantiene una infancia que es invisibilizada por una cultura
adultocentrista dominante, por la falta o la existencia de profesionales no especializados
y sin formación desde el enfoque de derechos, que provoca que sus acciones se basen en
el tecnicismo y en la burocracia institucional.
Lecciones aprendidas del sistema de protección integral de niñez y adolescencia.

La sociedad civil, los movimientos sociales y las entidades privadas compartían
un sentimiento social de apoyo para establecer un sistema de protección integral de niños
y adolescentes; además, la voluntad política de las autoridades permitió posicionar la
normativa de niñez y adolescencia a través de la organización y movilización ciudadana

y política.
La formación continua, bajo el enfoque de la doctrina de la protección integral, de

los diferentes técnicos y personas que trabajaban con el tema de derechos fue importante
porque permitió compartir y difundir experiencias y procesos vividos.
La inversión presupuestaria en el momento de la implementación y construcción

del sistema de protección integral de niñez y adolescencia estuvo acorde, pero en la
actualidad no ha sido revisada ni ha existido algún incremento, y se hace necesario
considerar que, en el día de hoy, las condiciones y las demandas en la problemática de
niñez y adolescencia han incrementado.
El Consejo Cantonal de Protección de Derechos es un ente que transversaliza los

componentes de protección mediante la participación y la conformación de redes
institucionales de los organismos de protección y restitución de derechos con los
organismos de prestación de servicios.
Líneas a seguir del sistema de protección integral de niñez y adolescencia.

A pesar de que exista la ley de los consejos de la igualdad intergeneracional se
debe garantizar la permanencia de un sistema de protección especializado en Niñez y
Adolescencia, pero también de una justicia especializada para niños y adolescentes, es
decir, donde los jueces tengan la formación adecuada y la cobertura únicamente de este
grupo de atención.
Es necesario realizar evaluaciones al sistema de protección integral en niñez y

adolescencia con sus respectivos logros y retrocesos, además, es importante fortalecer los
procesos de participación social y generar nuevos espacios de participación para
fortalecer la corresponsabilidad entre los diferentes niveles y organismos, público-
privados, que conforman el Sistema de Protección Integral de niñez y adolescencia.
Marco legal relacionado con niñez y adolescencia.

Logros del marco legal de niñez y adolescencia.
Con la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1990 en el
Estado se producen varios cambios en el marco normativo: en 1998 se reforma el Código
de Menores, y en este mismo año, se reforma la Constitución de la República del Ecuador
y en el año 2003 se aprueba el Código de la Niñez y Adolescencia.
Para la implementación de este Código de Niñez y Adolescencia y para crear el
sistema de protección integral de niñez y adolescencia, las instituciones públicas y de la
sociedad civil fueron claves en procesos participativos de capacitación y formación desde
una mirada de derechos centrada en criterios y necesidades de protección especial de
La Constitución del 2008, reconoce los derechos de las personas, comunidades,

pueblos, nacionalidades y colectivos, además, recobra su responsabilidad al convertirse
en garantista de derechos, establecidos en la Constitución y en los marcos internacionales,
con énfasis en grupos de atención prioritaria. Recoge las temáticas de niños y
adolescentes, reconoce el Código de Niñez y Adolescencia y al SNDPINA; a la vez,
plantea la creación de los Consejos Nacionales para la Igualdad Intergeneracional, pero
manteniendo la prioridad absoluta de niñez y adolescencia sobre los grupos de atención
prioritaria.
A partir del año 2014 se aprueba el sistema nacional de inclusión y equidad social,
con ello, las agendas de la igualdad intergeneracional que proporcionan otra dinámica que
modifica la especificidad y especialidad del sistema de protección de niñez y
adolescencia. Con este nuevo sistema los consejos cantonales de niñez y adolescencia
pasan a llamarse Consejos Cantonales de Protección de Derechos y las Juntas Cantonales
de Protección de Derechos son absorbidas por las defensorías del pueblo, entidades de
justicia u otra entidad del Estado, y asumen funciones descritos en el COOTAD, pues este
Código, como normativa local fortalece las Políticas Públicas al establecer las respectivas
competencias y funciones de los diferentes niveles de gobierno.
A nivel cantonal se han creado ordenanzas y reglamentos que han guiado procesos
de promoción, vigilancia, exigibilidad y restitución de derechos de niñez y adolescencia,
tal es el caso de la Agenda Social de la Niñez y Adolescencia 2007-2010, el Plan Cantonal
de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia 2008-2020.
El Consejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia, se constituyó en el 2005

presidido por el Ing. Marcelo Cabrera, alcalde de Cuenca, esto significó tener un
organismo colegiado a nivel cantonal, encargado de elaborar y proponer políticas públicas
para la protección de los derechos de niños y adolescentes; y para que esto se efectivice,

en el 2008 se aprueba la ordenanza municipal para destinar recursos para el desarrollo de
políticas públicas de acuerdo a los principios de prioridad absoluta establecidos en el
Código de la Niñez.
Limitaciones del marco legal de niñez y adolescencia.

Los organismos que conforman el Estado están centralizados en un solo poder
político que vulnera lógicas participativas para la protección y restitución de derechos de
niños y adolescentes; además, estos entes no deberían tener afiliación política porque
pueden debilitar y restringir la autonomía de organismos públicos y/o privados.
El no empoderamiento de las agendas de la igualdad intergeneracional por los

actores, sujetos o colectivos en su construcción, pierden principios de especificidad y
especialidad de niñez y adolescencia y limita acciones para llevar acciones de concreción
de la política pública.
Lecciones aprendidas del marco legal de niñez y adolescencia.

Los instrumentos internacionales constituyen referentes para validar el trabajo
local respecto a niños y adolescentes y nos indica que estas acciones y procesos no son
un interés o un abordaje nacional y local, sino que es un interés generalizado e
internacional que ha logrado orientar este proceso de construcción.
Las agendas de la igualdad intergeneracional se construyen desde el ciclo de vida

y no desde la intergeneracionalidad; porque se considera el desarrollo por etapas mientras
que lo intergeneracional se refiere a las relaciones entre distintos niveles de desarrollo
entre niños, personas adultas, personas con discapacidad, etc. y a la vez, estas relaciones
encubren el ejercicio de poder. También, es importante que estas agendas respondan a las
necesidades locales y a los colectivos sociales, porque de ello depende la articulación y
estructuración de los diferentes consejos de la igualdad intergeneracional.
La construcción de políticas públicas fue un proceso en doble vía, que partió del
involucramiento y la movilización de los actores sociales, ONGs e instituciones hacia el
Estado, donde al aprobarse como política pública el Estado adopta un rol de garantista y
promotor de los derechos.
La gobernabilidad obedece a un tema estructural y de enfoque de derechos y

experticia en lo social, donde se da peso a los actores sociales, se debe considerarlos e
integrarlos a los diferentes niveles de gobierno con el propósito de que estos puedan
incidir en la toma de decisiones.
Líneas a seguir del marco legal de niñez y adolescencia.

Los marcos legales, reglamentos y códigos de la niñez deben ser revisados y
ajustados a la situación actual de la niñez y adolescencia; siendo conveniente reformar la
legislación de niñez y adolescencia, especializada y propia para este grupo.
Se debe fortalecer procesos de participación y crear nuevos espacios de

protagonismo desde los niveles de gobierno local y de la sociedad civil para recobrar ese
sentido de pertenencia, de interés y de lucha social que promuevan cambios a nivel
político y social.
La política pública debe nacer de las necesidades reales de los grupos de atención
prioritaria que permita flexibilidad y ajustes para su ejecución, en consecuencia, debe ser
una estructura abierta y flexible. Asimismo; es importante que las metas de las diferentes
políticas públicas sean claramente definidas y que permitan reflejar resultados reales y
medibles, caso contrario, estás no se ejecutan de forma efectiva en el territorio.
El sistema de protección integral debería crear y ejecutar políticas públicas que

generen programas y proyectos que beneficien a los grupos de atención prioritaria, como
niñez y adolescencia, mujeres embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad,
personas con enfermedades catastróficas, etc.
Política pública en materia de niñez y adolescencia.

Logros de las políticas públicas en niñez y adolescencia.
Las políticas públicas establecidas durante los últimos años por el Estado han
propiciado el cumplimiento de los derechos más elementales: de supervivencia, de acceso
a servicios de salud, educación e inclusive en términos de justicia; además se evidencia
un aumento de los estándares de calidad en el país que pueden ser equiparados con los
estándares de grandes países de la región como Argentina y Brasil.
El Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia, tiene la rectoría a nivel nacional
del sistema de protección integral de niñez y adolescencia, es el encargado de formular
políticas públicas sectoriales y vigilar su cumplimiento. El Consejo Cantonal de
Protección de Derechos, tiene la competencia de observar y exigir que se cumpla o

implemente la política pública local y transversalizar políticas a nivel nacional.
Limitaciones de las políticas públicas en niñez y adolescencia.

La política pública se concibe únicamente como la oferta de servicios, por lo que
en la ciudad de Cuenca el modelo de desarrollo se basa en un modelo neoliberal,
sustentado en “Cuenca patrimonio cultural de la humanidad”, y que en la actualidad se
requiere de un cambio de modelo a uno más incluyente y equitativo enfocado a los grupos
de atención prioritaria. Asimismo, en el Cantón se han diseñado y aprobado políticas
públicas, que para su operación requieren de un presupuesto específico encaminado a los
grupos de atención prioritaria pero que muchas veces es limitado.
La burocracia de administraciones municipales y las tecnocracias hacen que

muchas veces las políticas promuevan actos y servicios clientelares de beneficio subjetivo
que se convierten en instancias asistencialistas o paternalistas que imposibilitan el
ejercicio real de los derechos.
Las políticas públicas se vuelven rígidas en la práctica y no se diseñan desde las

peculiaridades del propio territorio ni desde las necesidades de los colectivos, lo que
representa que las personas, los grupos de atención prioritaria tengan que ajustarse a la
propuesta de la política pública. Así mismo, procesos de seguimiento y evaluación de
políticas públicas son desconocidos lo que representa una debilidad en su avance.
Lecciones aprendidas de las políticas públicas en niñez y adolescencia.

La política pública a nivel nacional está definida y respaldada en la Constitución
del 2008 y en el COOTAD y a nivel local esta propuesta en el PDOT, esto sustenta los
marcos de acción para que las instituciones, organizaciones, público-privadas, generen
políticas, programas y proyectos de protección integral de niñez y adolescencia.
Las Políticas Públicas, deben estar coordinadas con todos los entes responsables,
nacionales y locales, para optimizar recursos y esfuerzos; además deben estar vinculadas
con otras normativas legales como la ordenanza local del sistema de protección para
asegurar la protección integral de derechos y garantías de niños y adolescentes.
Líneas a seguir de las políticas públicas en niñez y adolescencia.
Para la construcción de políticas públicas se requiere de la participación y de la
corresponsabilidad entre la ciudadanía, la sociedad civil y el Estado, y están determinadas

por las particularidades del contexto, sea urbano o rural, de las problemáticas y
necesidades de los beneficiarios, por lo que es primordial contar con un seguimiento
específico y especializado de los logros alcanzados, para reformular acciones desde los
actores locales.
Fortalecer la gestión pública del GAD, en el que se coordine, se plantee estrategias

y lineamientos para superar problemáticas en función de las necesidades de los grupos de
atención prioritaria. Es necesario que la política pública robustezca las acciones de las
instituciones privadas mediante la creación o mejora de las redes de coordinación entre
los diferentes organismos del SNDPINA, porque las entidades gubernamentales ya
cuentan con el apoyo financiero y de recursos del gobierno central.
En el Cantón Cuenca se debe recuperar procesos de participación social y

comunitaria, debe incluirse a gran parte de la población que conforma los grupos de
atención prioritaria, porque se tiene que proponer y aprobar políticas, programas y
proyectos para estos grupos; también es necesario involucrar a las Defensoría
Comunitarias.
Organismos publico privados de prestación de servicios para niños y adolescentes.

Logros de organismos público-privados del sistema de protección integral de
derechos de niños y adolescentes.
El sistema de protección integral de niñez y adolescencia en el cantón Cuenca es
un sistema global en la que las instituciones público- privadas, basan su accionar en la
observancia, protección y exigibilidad de derechos; restitución de derechos y prestación
de servicios.
Los servicios y competencias de los organismos que conforman el sistema de

protección rigen su atención bajo los principios de la Convención sobre los Derechos del
Niño y del Código de la Niñez y Adolescencia que han logrado fortalecer el sistema.
Limitaciones de organismos público-privados del sistema de protección integral de

derechos de niños y adolescentes.
El SNDPINA se construyó con un enfoque institucional, a partir de la sumatoria
de instituciones del Estado y de la sociedad civil; sin considerar las demandas, el nivel
social y comunitario o los territorios urbano-rurales.

La política social ha sido vista única y exclusivamente como la prestación de
servicios; así como el hecho de que estos servicios estén localizados en el área urbana o
estén centralizados en un determinado sector y no esté distribuido en el ámbito rural; esto
ha permitido que las problemáticas se mantengan y dificulten la efectividad de los
derechos de niñez y adolescencia.
Los organismos de protección del municipio se desconectan de la política nacional

por brindar servicios que muchas veces son competencia de otras instituciones, y que
pueden generar interferencias en la consecución de los grandes objetivos y metas
nacionales. En la prestación de servicios se mantienen limitaciones burocráticas y
administrativas, que conlleva, a que primen esas concepciones de re-victimización y
vulneración de derechos.
Con la aprobación del sistema nacional de inclusión y equidad social se ha perdido

claridad en los organismos que conforman el sistema de protección integral de niñez y
adolescencia, respecto de cómo se debe dar este proceso de estructuración y articulación
para dar respuesta a todos los grupos de atención prioritaria. Así, por ejemplo, la JCPD,
organismo más importante dentro del sistema de protección integral, actualmente no tiene
definido a que entidad pertenece, si es a la municipalidad, a la administración de justicia
o a la defensoría del pueblo; por otro lado, no está claro si seguirán teniendo la
responsabilidad de protección y exigibilidad de derechos únicamente de niños y
adolescentes o de todos los grupos de atención prioritaria.
Lecciones aprendidas de los organismos público-privados del sistema de protección

integral de derechos de niños y adolescentes.
Se requiere mayor articulación entre los distintos organismos de prestación de
servicios en el territorio para coordinar acciones a favor de la protección o restitución de
derechos en Niñez y Adolescencia y no limitarse a cumplir únicamente sus competencias
sin tener en cuenta las necesidades y características de los grupos de atención prioritaria
a los que responde.
Es necesario fortalecer a las entidades de atención y prestadoras de servicios

privados, en este sentido a aquellas ONGs y/o instituciones, porque los organismos del
Estado al ser parte del gobierno central ya tienen financiamiento; mientras que las

organizaciones civiles son débiles en este sentido; pueden prestar servicios, pero estos
pueden no alcanzar estándares mínimos de calidad.
Los organismos de protección integral y de prestación de servicios para niñez y

adolescencia deben generar procesos de atención en tiempo real conjuntamente con los
actores comunitarios para garantizar una protección inmediata en el propio contexto con
la finalidad de prevenir situaciones de vulneración o violación de derechos.
Líneas a seguir de los organismos público-privados del sistema de protección

integral de derechos de niños y adolescentes.
Se requiere mayor articulación entre los distintos organismos de prestación de
servicios en el territorio para coordinar acciones a favor de la protección o restitución de
derechos en Niñez y Adolescencia y no limitarse a cumplir únicamente sus competencias
sin tener en cuenta las necesidades y características de los grupos de atención prioritaria
a los que responde.
Es necesario fortalecer a las entidades de atención y prestadoras de servicios

privados, en este sentido a aquellas ONGs y/o instituciones, porque los organismos del
Estado al ser parte del gobierno central ya tienen financiamiento y recursos propios;
mientras que las organizaciones civiles son débiles en este sentido; pueden prestar
atención y servicios, pero estas prestaciones pueden no alcanzar estándares mínimos de
calidad.
Los organismos que conforman el sistema de protección integral en sus diferentes

niveles deben generar procesos de atención en tiempo real conjuntamente con los actores
comunitarios para garantizar una protección inmediata en el propio contexto con la
finalidad de prevenir situaciones de vulneración o violación de derechos.

Análisis y discusión de resultados.
Gráfico N° 1
Fuente: elaboración propia.
El proceso de construcción e implementación del sistema de protección integral

de niñez y adolescencia, se deriva de la adhesión a instrumentos jurídicos nacionales e
internacionales: la Convención sobre los Derechos del Niño, la Constitución de la
Republica de 1998 y el Código de la Niñez y Adolescencia del 2003.
Esta Convención sobre los Derechos del Niño ratificada en 1990 tiene como eje
fundamental la doctrina de la protección integral, y es que reconoce a los niños y
adolescentes como sujetos de derechos, dejando atrás la doctrina de la situación irregular.
Este cambio produce que el Estado ecuatoriano adopte medidas respecto a condiciones
de desarrollo socioeconómicas y políticas generales para la garantía de derechos de niños
y adolescentes, como lo establece la Constitución de la República de 1998, en el Art. 49,
que proclama que los niños y adolescentes gozarán de los derechos comunes al ser
humano, además de los específicos de su edad; y para su garantía en el Art. 50, el Estado
adopta medidas para el cumplimiento de derechos como la atención prioritaria, protección
especial, prevención, entre otros y a partir de ello se reestructura el Código de Menores.
En esta transición del Código de Menores al Código de Niñez y Adolescencia y

por ende en la construcción del sistema de protección integral en el cantón Cuenca, esta

Ciudad, fue pionera en el proceso de definición e implementación de políticas públicas
locales por iniciativas y acciones de los actores de la sociedad civil, formada por diversos
grupos, colectivos y ONGs, y por la voluntad política de las autoridades locales con el
propósito de fortalecer los derechos y establecer una política global de atención de niños
y adolescentes.
El Código de la Niñez y Adolescencia promulgado en el año 2003 constituye el

marco normativo más importante y significativo en el proceso de implementación y
construcción del sistema de protección, por tanto, establece la obligatoriedad al Estado
de definir y aprobar una Política Nacional de Protección Integral y un nuevo marco
jurídico institucional de carácter descentralizado y participativo, es decir, la creación del
SNDPINA. Para la implementación de este Código, en el cantón Cuenca se ejecutaron
mesas de trabajo para la definición de programas y proyectos, estrategias de acción,
protocolos y mecanismos de atención para la promoción y fortalecimiento de los derechos
de niños y adolescentes con su respectiva inversión económica en el que se desarrollaron
procesos de capacitación técnica y administrativa, seguimiento, monitoreo y evaluación
de programas y proyectos específicos de niñez y adolescencia.
En respuesta a estos cambios normativos el Consejo Cantonal Municipal de

Cuenca en el 2004, crea la Ordenanza que Regula y Organiza el Funcionamiento del
Sistema de Protección Integral de Niñez y Adolescencia y un año después, se constituye
el Consejo Cantonal de Niñez y Adolescencia; esto significo que la ciudad cuente con un
organismo encargado de elaborar políticas públicas y vigilar su cumplimiento y
exigibilidad de derechos. Además, se crea la agenda social de niñez y adolescencia 2007-
2010 y el plan cantonal de protección integral a la niñez y adolescencia 2008-2020; para
guiar estos procesos de promoción, vigilancia, exigibilidad y restitución de derechos se
establece una normativa local para destinar recursos para el desarrollo de políticas en
niñez y adolescencia.
En el 2008 se aprueba la Constitución de la República del Ecuador que reconoce

los derechos de las personas, pueblos, nacionalidades y colectivos y considera al Estado
como garante de derechos. En consecuencia, en el Art. 45, se consolida los derechos de
los niños y adolescentes desde su especificidad.

“…Los niños y adolescentes gozarán de los derechos comunes del ser humano,
además de los específicos de su edad. El Estado reconocerá y garantizará la vida,
incluido el cuidado y protección desde la concepción. Los niños y adolescentes
tienen derecho a la integridad física y psíquica; a su identidad, nombre y
ciudadanía; a la salud integral y nutrición; a la educación y cultura, al deporte y
recreación; a la seguridad social; a tener una familia y disfrutar de la convivencia
familiar y comunitaria; a la participación social; al respeto de su libertad y
dignidad; a ser consultados en los asuntos que les afecten; a educarse de manera
prioritaria en su idioma y en los contextos culturales propios de sus pueblos y
nacionalidades; y a recibir información acerca de sus progenitores o familiares
ausentes, salvo que fuera perjudicial para su bienestar. El Estado garantizará su
libertad de expresión y asociación, el funcionamiento libre de los consejos
estudiantiles y demás formas asociativas.” (Asamblea Constituyente, 2008).
Desde el 2009, se instituyen las Juntas Cantonales de Protección de Derechos,

organismo encargado de la protección y restitución de derechos de niños y adolescentes
cuando estos han sido vulnerados o violentados, por lo que se crean alrededor de 180
JCPD a nivel nacional; sin embargo, durante el transcurso estas entidades se han reducido
a la mitad por vacíos legales o de competencias.
Otro de los procesos muy importantes en temas de niñez y adolescencia que se

logró a nivel nacional es la implementación del Plan Decenal de Educación (2010), donde
ya se universaliza la educación y se vuelve obligatoria desde los primeros años con la
creación de programas de atención para el desarrollo y estimulación.
Esta Constitución del 2008, reconoce las temáticas de niños y adolescentes,

reconoce el Código de Niñez y Adolescencia y el SNDPINA; pero también plantea la
creación de un Sistema Nacional de Igualdad y Equidad Social para garantizar los
derechos de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos; además,
reconoce constitucionalmente al SNDPINA como aquel sistema especializado en
protección de niños y adolescentes.
Sin embargo, con la aprobación de la Ley Orgánica de los Consejos de la Igualdad

Intergeneracional (2014) y con ello las Agendas de la Igualdad Intergeneracional, se

modifica y desnaturaliza la especificidad y especialidad del sistema de protección integral
en niñez y adolescencia, e integraría a todos los grupos de atención prioritaria desde el
nacimiento hasta la vejez en un solo sistema; en consecuencia, los Consejos Cantonales
de Niñez y Adolescencia pasan a ser Consejos Cantonales de Protección de Derechos, en
un proceso de transición, con un cambio de orientación para albergar a todos los grupos
de atención prioritaria, como son: niños y adolescentes, jóvenes, mujeres embarazadas,
adultos mayores, personas con discapacidad, personas privadas de la libertad, personas
con enfermedades catastróficas, víctimas de violencia, colectivos GLBTI, y personas en
situación de movilidad; por otro lado, las Juntas Cantonales de Protección de Derechos
son absorbidas por las defensorías del pueblo, o entidades judiciales. Durante este mismo
año para dar respuesta a la Ley Orgánica de los Consejos de la Igualdad Intergeneracional,
el GAD Cantonal de Cuenca aprueba la Ordenanza de Creación, Organización e
Implementación del Sistema de Protección Integral de Derechos, para generar las
condiciones para la protección integral de los derechos de todos los habitantes a lo largo
de todo el ciclo de vida.
En este proceso de construcción de la política pública hasta el establecimiento del

sistema de protección integral de niñez y adolescencia asumido por el Estado, existieron
procesos significativos y que aún están presentes dentro del sistema de protección de
derechos que evidenciaron logros, limitaciones, lecciones aprendidas y líneas a seguir en
los diferentes procesos sociales, organizacionales, operativos, políticos, legales:
Sistema de protección integral de niñez y adolescencia:

De acuerdo con el planteamiento de Sergio Boisier, un sistema de protección de
derechos es más que la institucionalidad, pues incluye otros elementos como las políticas,
planes, acciones, normas, etc. que, además, contribuyen a la complejidad sistémica de la
protección integral de los niños, y es necesario concebirlos no únicamente como la
institucionalidad sino como el principio de organización y funcionamiento social
(Boisier. 2003).
En este sentido, Cuenca, fue pionera en el desarrollo de procesos sociales y

políticas públicas desde las iniciativas sociales y apoyados por la voluntad política para
coordinar acciones de fortalecimiento de los derechos y establecer una política global de
atención para niños y adolescentes; es así que con el apoyo y financiamiento de ONGs
nacionales e internacionales (INNFA, UNICEF) y del propio Estado, se desarrollaron
mesas de trabajo para definir programas, proyectos; se crearon espacios de primera
acogida para niños y adolescentes; se diseñaron estrategias, protocolos y rutas de
intervención y restitución de derechos; se generaron procesos de capacitación técnica,
seguimiento y evaluación de los programas y proyectos implementados en la Ciudad.
Desde las autoridades municipales se aposto por viabilizar acciones a favor de la niñez y
adolescencia, se gestionó programas y proyectos, en la actualidad existe la apertura y
compromiso de llevar a buen término propuestas de niñez y adolescencia en Cuenca.
“…La formación de los técnicos, coordinadores fue una estrategia muy importante y hay
que volverla a retomar y otra estrategia se basa en el convencimiento a las autoridades
para comprometerlas en las gestiones referentes a temas en torno a la niñez.” Ing. Marlene
Villavicencio.
Sin embargo, en base a las diversas definiciones sobre los sistema de protección
desarrollados por Bertalanffy, Boisier, Morlachetty y descrito en el mismo Código de
Niñez y Adolescencia, se evidencia que en la practica la implementación de este sistema
de protección se desarrolló bajo una visión adultocentrista y mecanicista, entendiendo
que el sistema no es más que la sumatoria de instituciones, limitando la participación de
niños y adolescentes y la sociedad civil; ocasionando que los organismos que conforman
el SNDPINA establezcan políticas, planes, programas, proyectos y servicios sin la
adecuada vinculación social que responda a los problemas y a las necesidades reales.
“… Existen situaciones complicadas, primero esta esa mirada adultocentrista donde aún
no se ha mejorado esa situación y todavía persiste esa mirada de adultocentrismo, en
donde de alguna manera los adultos queremos vivir la vida de los niños o darles viviendo,
pero como adultos sin respetar las dinámicas de niños.” Mgtr. Silvia Oleas.
Por lo que es necesario que este sistema de protección responda al territorio y a
los propios niños y adolescentes, retomando procesos de participación social; también,
fortaleciendo la corresponsabilidad y coordinación entre los diferentes organismos
públicos y privados que conforman el SNDPINA en la protección, garantía y restitución
de derechos y que estas acciones tengan un proceso continuo de seguimiento, monitoreo
y evaluación.

“… El tema de infancia es un tema más centrado en la institucionalidad, a pesar
de que hubo todo un trabajo de la sociedad civil que logro normativas, pero ahora esta
sociedad civil de alguna manera se la debilito y al contrario se empodero a la institución,
entonces, claro, la institucionalidad genera todas las condiciones y nos vuelve
paternalistas y en consecuencia cada vez menos la sociedad civil se involucra; entonces
el sistema de protección de derechos debe aprender de esta situación y evitar que sea
solamente institucional sino que tenga un fuerte componente social.” Msc. Fernando
Vásquez.
Por otro lado, el COOTAD (2010), en el art. 249, establece que los GADs deben
asignar un porcentaje del por lo menos, el diez por ciento (10%) de sus ingresos para
financiar programas sociales para grupos de atención prioritaria. Esa asignación
presupuestaria del GAD cantonal Cuenca para la inversión social se mantiene, pero no
está claro cómo se debe asignar ese recurso para la atención de todos los grupos de
atención prioritaria y no se define como se debería invertir ese presupuesto dentro de la
política pública de niñez.
“Entonces creo que está faltando el poder mirar con mayor detenimiento y
claridad en que se invierten los recursos destinados para la población; la norma esta, si
nos dice el 10% nosotros estamos cumpliendo con el 20%, pero analicemos en que se está
invirtiendo y creo que esa es la debilidad no solamente del GAD de Cuenca sino de todo
el país.” Silvia Oleas.
En esta implementación del sistema de protección se alcanzaron lecciones

importantes que orientaron el proceso de construcción, pues, la participación de la
sociedad civil fue un eje fundamental antes y durante la aprobación del Código de la
Niñez y Adolescencia con su respectivo SNDPINA; asimismo fue necesario el desarrollo
de procesos de formación para los diferentes técnicos, coordinadores, personas que
trabajaban con niñez y adolescencia, organizaciones e instituciones, bajo el enfoque de
derechos de la doctrina de la protección integral.
Marco Legal.
Los marcos jurídicos que guían todos los procesos y cambios sucedidos con niños
y adolescentes parten de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, la

Constitución del 1998 y el Código de la Niñez y Adolescencia del 2003; estas normas
legales rigen la construcción y establecimientos de planes a nivel local, por lo que en
Cuenca en el año 2004 se crea la ordenanza para implementar el Sistema de Protección
Integral de Niñez y Adolescencia.
En el año 2008 se establece una nueva Constitución de la República del Ecuador,

que define al Ecuador como un Estado garante de derechos que reconoce el Código de la
Niñez y Adolescencia, el sistema de protección integral y los derechos de las personas,
niños y adolescentes, pero los derechos de niños y adolescentes con prioridad absoluta
frente a otros grupos de atención prioritaria. Asumir este rol garantista de derechos es
fundamental en el Estado ecuatoriano porque se asume la responsabilidad en la protección
de derechos y se regula a un sin número de ONGs que venían cumpliendo ese papel, por
lo que crea y establece entidades rectoras que viabilicen estos procesos.
Según el artículo 341, de la Constitución del Ecuador, el Estado generará las

condiciones para la protección integral de sus habitantes a lo largo de sus vidas, que
aseguren los derechos y principios reconocidos en la Constitución, en particular, la
igualdad en la diversidad y la no discriminación, y priorizará su acción hacia aquellos
grupos que requieran consideración especial por la persistencia de desigualdades,
exclusión, discriminación o violencia, o en virtud de su condición etaria, de salud o de
discapacidad. (Constituyente, 2008, pág. 159).
Conjuntamente, en el año 2010 se aprueba el COOTAD que brinda a los diferentes
niveles de gobierno autonomía y descentralización para que puedan promover políticas
públicas locales que orienten los procesos de protección de niñez y adolescencia, pero en
concordancia con los grandes planes y políticas nacionales, en consecuencia, el GAD
cantonal de Cuenca elabora un plan de ordenamiento territorial (PDOT) que es el sustento
para la elaboración de políticas públicas a nivel local.
A pesar de que la carta Magna del Ecuador reconoce al SNDPINA, en el año 2014
se aprueba la ley de los consejos de la igualdad intergeneracional que reformula el
SNDPINA, vulnerando su especialidad y especialización porque organiza un sistema que
integra a todos los grupos de atención prioritaria. Y es que, es evidente la necesidad de
construir procesos de interacción en el campo de la familia, donde están presentes sujetos
en diferentes etapas de vida, niños, jóvenes, mujeres embarazadas, adultos mayores, etc.;

pero, estas agendas no mencionan esas interrelaciones que son elementos que disfrazan
el ejercicio del poder entre una generación y otra, entre un niño y un adolescente, entre
un niño y un adulto mayor, etc.
“En la ley de los Consejos de la Igualdad hay vacíos conceptuales y operativos,

que demandan la necesidad de que se reforme la Ley de los Consejos de Igualdad, que se
complete o que se dicte la ley de los sistemas de protección de derechos a nivel nacional
que posiblemente permitan resolver estos vacíos existentes” Msc. Fernando Vásquez.
El proceso recorrido nos indica que el trabajo emprendido en Cuenca fue de doble
vía, que nace en la sociedad civil con la participación social y más tarde el Estado lo
asume como una política pública, pero a la vez el Estado al asumir esta garantía de
derechos organiza un Código de Niñez y Adolescencia con un sistema nacional de
protección donde se materializan estos derechos a través de la integración, coordinación
y la consecución de objetivos compartidos entre los organismos del Estado y de la
sociedad civil; además estos procesos que nacen de la sociedad civil son validados por
experiencia e instrumentos internacionales evidenciando la existencia de un interés
compartido para la construcción de políticas públicas para la protección de derechos de
“…Para mí ahí hay una trayectoria bien importante desde lo local hacia lo nacional
y desde lo nacional hacia políticas nacionales que obviamente recojan la diversidad de
políticas públicas” German Luzuriaga.
Política Pública.
De acuerdo con Sojo, la política pública es toda acción de gobierno encaminada a
atender o resolver un problema relativo al interés público. Es una actividad que se
desarrolla de manera cotidiana y capaz de ordenar prioridades en torno a diferentes
finalidades y propósitos. En otras palabras, las políticas públicas son el conjunto de
concepciones, criterios, principios, estrategias y líneas fundamentales de acción a partir
de las cuales la comunidad organizada y el Estado deciden hacer frente a desafíos y
problemas que se consideran de naturaleza pública. Definen espacios de acción no solo
para el gobierno, sino también para los actores ubicados en los sectores social y privado,
y se expresan en decisiones adoptadas en forma de instituciones, programas, criterios,

lineamientos y normas. (Sojo Garza, 2006)
En estos casos, las políticas públicas expresan de manera concreta, las formas
institucionalizadas que rigen la interacción gubernamental entre la sociedad y el Estado,
responsable de diseñar y ejecutar política dirigida a un sector mayoritario de la población;
esa política puede involucrar no sólo acciones, sino también omisiones respecto a asuntos
de interés para determinados sectores.
A partir de este acercamiento teórico, las políticas públicas deben estar orientadas
al mejoramiento de las condiciones de vida de niños y adolescentes, fundamentándose en
instrumentos legales, nacionales e internacionales, y coordinado con los diferentes entes
responsables para optimizar recursos y esfuerzos que contribuyan a proteger y desarrollar
el capital humano y social que apoye a la construcción de la ciudadanía.
En Ecuador, ha existido prioridad para establecer políticas públicas en beneficio

de niños y adolescentes durante los últimos años, ello ha propiciado el cumplimiento de
derechos elementales como: de supervivencia, acceso a servicios de salud, acceso a la
educación, disminución del trabajo infantil, cambios en la justicia, que puede ser
traducido como el aumento de los estándares de calidad en el país.
En materia de políticas públicas para niños y adolescentes, estas, nacen desde el

Consejo Nacional de Niñez y Adolescencia y el Consejo Cantonal de Niñez y
Adolescencia, la una a nivel nacional y la otra a nivel local, estas entidades además tienen
la competencia de observar y exigir el cumplimiento de las políticas localmente y
transversalizar las políticas a nivel nacional. Además, es necesario mantener una posición
neutral en la protección y restitución de derechos porque se podría distorsionar la
incidencia en políticas públicas si se está ligado a un partido o movimiento político.
“La política pública no puede ser única y exclusivamente como la oferta de los
servicios; la política pública son aquellos elementos que nos permiten aterrizar los
grandes sueños que tenemos sobre nuestra ciudad... Y en materia de niñez este momento
no tenemos en el país ni en la ciudad” Msc. Fernando Vásquez.
A pesar que las políticas públicas estén aprobadas y establecidas, los municipios,
muchas veces, se desvinculan de la política nacional y realizan intervenciones a través de
la entrega de servicios, asistencialistas o clientelares; que provoca que la política pública
se desarticule de los territorios entregando directamente servicios de salud, de educación,
que no son sus competencias y es ahí cuando surgen problemas. Una política pública de
excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados
con un objetivo político definido en forma democrática, desarrollados por el sector
público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado.
Asimismo, las políticas públicas tienden a ser muy rígidas por lo que las personas
tienen que ajustarse a esas características, requerimientos y/o lineamientos y muchas
veces los técnicos no tienen la posibilidad de flexibilizar aquella política que puede o no
corresponder con la realidad; y es que para la política pública todas las personas, niños,
mujeres, etc. tiene que ser iguales en todas las regiones; por ejemplo, en el Coca, en Quito,
Guayaquil o Cuenca, entonces no se flexibiliza ni se contextualiza las políticas públicas.
Otro de los factores que han limitado la operatividad de la política pública ha sido
su presupuesto limitado, y es que la inversión para los grupos de atención prioritaria no
se ha modificado desde la construcción e implementación del sistema, es decir, la
asignación para desarrollo social de acuerdo al COOTAD es del 10%, presupuesto que se
mantiene sin tomar en consideración que en la actualidad la demanda y cobertura de
atención ha aumentado.
De esta manera, lo manifiesta Fernando Sánchez “Hay políticas, pero hay que
hacer análisis, un contraste, en el plan nacional de desarrollo del 2009 al 2013 se planteó
el 75 % de cobertura en desarrollo infantil; para el plan nacional 2013 se redujo al 65%
por problemas de recursos, pero si se escarba más no solo es problema de recursos sino
de metodologías, los temas críticos en cuanto a la localización y calidad de inversión…”
La política pública en términos de líneas a seguir, debería responder a aquellas

necesidades específicas con instrumentos especializados para atender los derechos de la
gente; debe tener mecanismos de seguimiento específico y especializados sobre el avance,
el cumplimiento de las metas; es decir, debería ser evaluado frecuentemente; contar con
presupuesto acorde a la cobertura y fortalecer la gestión pública del municipio, establecer
coordinación y lineamientos para superar problemáticas en la política de niñez y
adolescencia.

Organismos de prestación de servicios para niños y adolescentes:
De acuerdo al art. 209 del CNA, los organismos de ejecución de políticas,
programas y proyectos son entidades públicas y privadas de atención que ejecutan
políticas, planes, programas, acciones y medidas de protección y sanción, de acuerdo a
las políticas y planes definidos por los organismos competentes y a las instrucciones de
la autoridad que legitimó su funcionamiento. (CNA, 2003; pág. 77)
En este caso los organismos responsables de la atención a niños y adolescentes

como el MIES, Ministerio de educación, de salud, o de justicia, el Consejo Cantonal de
Derechos, la Junta Cantonal de Derechos, el Municipio, etc., han logrado de alguna
manera articularse y trabajar coordinadamente; debido a que este sistema de protección
al ser un sistema integral esta interrelacionado institucionalmente con entidades estatales
y privadas especializadas en la prestación de servicios; de observancia, protección,
exigibilidad; y de restitución de derechos. La Constitución crea estos organismos de
protección de derechos y define a un ente rector, como el MIES, cada uno con un rol
definido y con profesionales preparados, especializados en la perspectiva de derechos.
Entre las limitaciones de los organismos encargados de la prestación de servicios

y de restitución de derechos que conforman el sistema de protección integral de niños y
adolescentes, tienden a desconectarse de la política nacional para brindar servicios
aislados o asistencialistas; es decir, aún se mantienen limitaciones burocráticas y/o
administrativas en los procesos que provocan concepciones de re-victimización y lentitud
en los casos, en consecuencia que las soluciones sean, poco o no, efectivas.
Por lo que es necesario recuperar la lógica de los servicios y de manera

fundamental el GAD cantonal Cuenca debe asumir y ejecutar aquellos servicios que están
vinculados a la aplicación, restitución y exigibilidad de los derechos desde el contexto
rural, es decir, que la atención sea oportuna y en tiempo real (economía procesal), se debe
activar organismos de prestación de servicio desde el propio contexto.
Finalmente, es transcendental señalar que, en el mismo Código de la Niñez y

Adolescencia, en el art. 213, se indica que estas entidades están sujetas al control,
fiscalización y evaluación (CNA, 2013; pág.78). Por lo que es fundamental que la
prestación de servicios mantenga un estándar de calidad y calidez. También deben regirse

y estar regulados por una normativa establecida en la política pública, que defina las
competencias, funciones y acciones. A nivel cantonal, es necesario generar procesos y
espacios de participación social y comunitaria, involucrando a las Defensoría
Comunitarias, entre otras entidades.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
Conclusiones.
Concluimos que la investigación “análisis de la construcción e implementación
del sistema integral de niñez y adolescencia en el Cantón Cuenca” y en base a los
objetivos planteados se determinó que la ciudad de Cuenca fue un referente nacional en
el proceso de construcción e implementación del sistema de protección integral de niñez
y adolescencia, a partir del protagonismo de la sociedad civil, conformada por colectivos,
organizaciones sociales y ciudadanía en general, y apoyada por la voluntad política
institucional, cuyas acciones se orientaban a la búsqueda y establecimiento de mejores
condiciones para niños y adolescentes. Esta lucha social se desarrolló a nivel
latinoamericano, a partir de procesos sociales que proponían cambios sociales para
mejorar las condiciones de la niñez; basándose en los principios de la convención del
niño, que respaldaron y fortalecieron los derechos de los niños y adolescentes desde la
concepción de sujetos de derechos.
Para la construcción del SNDPINA las entidades públicas y privadas trabajaron

de forma organizada; sin embargo, en el desarrollo del sistema se presentaron quiebres,
por tanto, el CNA al establecer organismos de definición de políticas, organismos de
protección y restitución de derechos y organismos de prestación de servicios, de alguna
manera jerarquizo y fracciono las relaciones organizacionales al dotarles de competencias
y acciones específicas. Al mismo tiempo, a partir de la Constitución del 2008 se establece
normativas legales que limitaron las acciones de la sociedad civil buscando normar y
regular a ONGs, organismos y entidades de la sociedad civil.
Al mismo tiempo, el establecimiento de marcos normativos y legales, nacionales

e internacionales, respaldaron la construcción e implementación del sistema de protección
integral de niñez y adolescencia. Y es que a partir de la Convención sobre los Derechos
de los Niños se definió un nuevo código de la niñez, que en el trascurso del mismo se
visualizaron avances y retrocesos en el ejercicio, protección y restitución de derechos,
convirtiéndose en políticas públicas asumidas por el Estado.
Estas políticas públicas establecidas para niños y adolescentes, representan esas

grandes líneas de acción consideradas como el eje que dinamiza y que plantea una política
de Estado, independientemente de una tendencia política para que se efectivice desde las
necesidades y problemas de los grupos de atención. Mientras que los organismos de
prestación de servicio que conforman el sistema de protección integral de niñez y
adolescencia, en sus diferentes niveles, constituyen los medios necesarios y
fundamentales para generar acciones a favor de la niñez y adolescencia que han sido
favorecidos por la definición de políticas públicas de niñez y adolescencia que ha
garantizado la exigibilidad de derechos y las condiciones técnicas y presupuestarias.
Con la aprobación de la Ley de los Consejos de la Igualdad Intergeneracional se

presentan dificultades en el SNDPINA, porque la atención especializada a niñez y
adolescencia pierde su accionar al momento de establecer un sistema único que responda
a todos los grupos de atención prioritaria, en el que las políticas públicas de niñez son
generales y ambiguas que limitan el aterrizaje en la práctica.
Organismos que conforman el sistema de protección integral de niños y

adolescentes como el CCPD en la actualidad se encuentran en un proceso de transición
buscando albergar a todos los grupos de atención prioritaria; además la JCPD, entidad
responsable de la protección y restitución de derechos, no ha logrado constituirse como
aquel ente encargado de velar por los derechos de los niños y adolescentes, y más bien ha
convertido en una instancia burocrática y con limitada eficiencia. Respecto a las
defensorías comunitarias, vistas como formas de organización social para la promoción,
defensa y vigilancia de derechos de niños y adolescentes, no han logrado concretarse a
nivel local ni nacional en el que puedan incidir o tener un frente activo y representativo
en la toma de decisiones de cara a los procesos y políticas de niñez y adolescencia.
Recomendaciones.
Es transcendental recuperar procesos y espacios de participación desde los actores
sociales donde se puedan coordinar y fusionar acciones comunes desde las instituciones
y la ciudadanía, en el sentido de la corresponsabilidad, por cuanto, en este proceso de
construcción e implementación de un sistema de protección integral de niños y

adolescentes, por un lado, se dio una construcción participativa, pero que durante su
desarrollo y operatividad se fue disolviendo, porque se volvió un organismo institucional,
alejado del territorio y de la población, que no responde a las necesidades, problemas e
intereses de los niños y adolescentes.
Es importante, que los marcos legales sean flexibles a las demandas ciudadanas y
que respondan a los contextos, cambios y actualizaciones de acuerdo a las condiciones
y/o requerimientos nacionales e internacionales, ello evidencia la nueva reforma al
Código de la Niñez y Adolescencia en el que podrían la ciudadanía y las instituciones
ejecutar acciones de observancia y veeduría ciudadana.
Se debería fortalecer las diversas políticas públicas de participación, de protección

integral, especial y de exigibilidad de derechos; a partir del seguimiento y evaluación a
las mismas, así como la promoción de espacios y recursos necesarios para la formación
ciudadana de niños y adolescentes, que garantice el pleno ejercicio de sus derechos,
además de preservar y restituir, frente a situaciones de amenaza o violación de derechos.
Esto será posible con al apoyo y compromiso de las instituciones, familias y comunidades
en la vigilancia del cumplimiento de los derechos y las políticas, por lo que el sistema de
protección debería fortalecer la base comunitaria de corresponsabilidad.
Desde las entidades rectoras actualmente se ve la necesidad de continuar con

procesos de fortalecimiento de experiencias de trabajo en redes; así como la articulación
de los colectivos, de las entidades, públicas y privadas, de prestación de servicios.

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Sojo Garza, A. (2006). Políticas Públicas en Democracia. México: Fondo de Cultura
Económica.

PARTE COMPLEMENTARIA.
Anexos.
Anexo 1: Solicitud de consentimiento informado para la aplicación de entrevistas.
CONSENTIMIENTO INFORMADO.
Estimado/a Señor/a:
Usted ha sido invitado/a, a participar en la investigación “ANÁLISIS DEL PROCESO

DE CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN
INTEGRAL DE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN EL CANTÓN CUENCA” dirigido por
el Magister Guido Ávila, docente académico de la Universidad de Cuenca.
El objetivo de esta investigación es…
Por intermedio de este documento se le solicita que nos proporcione información para
esta investigación, porque Ud. representa o desempeña… (Autoridad, director,
organización social y de prestación de servicios, expertos en el tema)
El propósito de esta investigación es…
Este estudio permitirá…
Su participación es voluntaria, consistirá en la aplicación de una entrevista en la que nos

pueda proporcionar información suficiente y objetiva sobre la temática que se planteará
a continuación.
La entrevista a ejecutarse tendrá una duración de……minutos aproximadamente.
Una vez finalizado la investigación Ud. podrá tener acceso y consultar los resultados y
aportes obtenidos sobre la construcción e implementación del Sistema de Protección
Integral de niñez y adolescencia en el cantón Cuenca”
Agradezco desde ya su colaboración, y le saludo cordialmente.
----------------------------- ----------------------------------
Santiago Nugra Sánchez. Isabel Mogrovejo Mogrovejo.

Anexo 2: Guía de entrevista semiestructurada.
DATOS INFORMATIVOS.
INSTITUCIÓN:
NOMBRES: CARGO:
DIA DE LA ENTREVISTA: ENTREVISTADOR:
DURACION DE LA ENTREVISTA:
Objetivo de la investigación: Analizar el proceso de construcción e implementación del
Sistema de Protección Integral de niñez y adolescencia en el cantón Cuenca” lo que se
requiere es recopilar información y contrastar con los procesos logrados y el marco
jurídico.
Marco Legal.
1. ¿Bajo qué principios de la convención derechos del niño se ha regido la
intervención de Sistema de Protección y por qué?
2. ¿Cómo se estructuró el Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral
de Niñez y Adolescencia (SNDPINA)?
3. ¿Qué representó la implementación del Código de Niñez y Adolescencia en
nuestro Cantón?
4. ¿Bajo qué normativas legales se amparan para llevar acciones de protección o
restitución de derechos?
5. ¿Las agendas intergeneracionales de la igualdad como se perciben en torno a niñez
y adolescentes?
Logros, limitaciones.
1. ¿Con el Código de la Niñez y Adolescencia del 2003, se reconoce los derechos a

partir de ello cuáles han sido logros?
2. ¿Cree que se han dado avances en el cumplimiento de los derechos de la niñez y
adolescencia en el Cantón desde la aprobación de la Constitución del 2008?
3. ¿Qué aspectos positivos y negativos permitió alcanzar o retroceder con la
constitución del 2008 respecto a la implementación del sistema de protección
integral de niñez y adolescencia en Cuenca?
4. ¿Qué limitaciones encuentra en el Sistema de Protección a nivel general?

5. ¿Qué limitaciones ha tenido el Sistema de Protección Integral de niñez y
adolescencia concretamente en el Cantón?
6. ¿Las medidas administrativas, legales adoptadas por organismos de restitución de
derechos ha sido efectiva en la restitución de derechos de niños y adolescentes?
Organismos del sistema de protección integral.
1. ¿Cómo están organizados para la defensa, promoción y vigilancia de los derechos

de los niños, niñas y adolescentes?
2. ¿Cuáles son las líneas estratégicas de actuación de este organismo Protección
Integral del Cantón Cuenca, en protección de derechos?
3. ¿Cuáles fueron las líneas a seguir, en cuanto al Sistema de Protección Integral
para alcanzar los objetivos en atención a niñez y adolescencia?
4. ¿Cómo se coordinan las acciones inter instituciones para la protección,
exigibilidad y restitución de derechos de niñez y adolescencia?
5. ¿De qué manera cree que la sociedad civil aporta para el cumplimiento de los
derechos de la niñez y adolescencia a nivel local?
6. ¿Qué recomendaría a las entidades de atención del Cantón Cuenca y a la sociedad
civil para el cumplimiento de los derechos de niñez y adolescencia?
Políticas Públicas.
1. ¿Qué es una política pública local y como se ha gestionado en función y beneficios

de niños, niñas y adolescentes?
2. ¿Para la construcción de políticas, planes, programas que proceso se lleva acabo?
3. ¿Cómo las políticas públicas, programas aterrizan y se viabilizan el contexto
local?
4. ¿Con la construcción de Políticas Públicas de niñez y adolescencia cuáles han sido
los avances?
5. ¿Cómo se visualizan la efectividad de estas acciones a favor de niñez y
adolescencia en el cantón Cuenca?
6. ¿Cuáles son las proyecciones de inversión económica en niñez y adolescencia a
nivel local?

DEDICATORIA.
El presente trabajo investigación significa el esfuerzo y la dedicación para

alcanzar el objetivo anhelado, está dedicado a Dios por haberme permitido llegar hasta
este momento importante de mi vida profesional; a mi familia de manera especial a mi
madre por brindarme todo el apoyo y motivación, a mi esposo, por su respaldo,
comprensión y amor incondicional. A mis profesores, gracias por el tiempo brindado y
por compartir sus enseñanzas y conocimientos que han influenciado en el desarrollo de
mi formación profesional; a mis amigos que han sido fuente de estímulo y apoyo para
culminar este camino emprendido.
Isabel.
Esta investigación lo dedico al creador, por darme la oportunidad de culminar este

logro; a mis padres, Narcisa y Vicente, quienes han sido un pilar fundamental en mi vida
y me supieron brindar su apoyo y confianza incondicional para que emprenda y culmine
esta meta profesional. Además, reconozco por este logro a mis hermanos, abuelita y más
familiares, a mis amigos, compañeros y profesores que formaron parte de mi vida
académica pues supieron apoyarme incondicionalmente y aportar con su experiencia y
sabiduría. Esto se los dedico a ustedes, mi fuente de motivación y lucha para el logro de
mis metas.
Santiago.

AGRADECIMIENTO.
Expresamos nuestros sinceros agradecimientos al Master Guido Ávila, que en su

rol de tutor nos guio con excelente calidad humana y profesionalismo durante todo el
proceso investigativo, extendemos nuestro agradecimiento al Master Marco Muñoz que
con su apoyo y asesoría de forma desinteresada nos permitió concretar los objetivos
planteados.
Al Magister German Luzuriaga que como docente y tutor del diseño de este
proyecto de investigación nos apoyó de forma incondicional desde el inicio con su
conocimiento y experiencia en la construcción y finalización del esquema de
investigación.
Por otra parte, agradecemos a aquellos docentes que formaron parte de nuestra
vida universitaria, a nuestros compañeros con los que compartimos nuestra formación
profesional y con aquellos amigos con los que compartimos un vínculo de camarada.
A todas aquellas entidades público- privadas que nos brindaron la apertura y el

espacio para poder realizar el trabajo de campo de manera especial al GAD Municipal
de Cuenca, Consejo Cantonal de Protección de Derechos, Junta Cantonal de Protección
de Derechos, MIES; a las organizaciones que trabajan con Niñez y Adolescencia: Aldeas
Infantiles SOS, Fundación María Amor y de manera personal, al Arq. Fernando Cordero
(ex alcalde de Cuenca), Magister Fernando Vázquez y Dra. Catalina Mendoza (ex
miembros de la JCPD-Cuenca) y otros actores que trabajan en temas de Niñez y
Adolescencia en el Municipio Metropolitano de Quito; porque ellos constituyeron la
fuente de información respecto al proceso del sistema y a la vez nos facilitaron la
concreción de los objetivos de investigación.
Isabel y Santiago.


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UNIVERSIDAD DE CUENCA

“ANÁLISIS DEL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL

Trabajo de titulación previo a la obtención del título de

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo.

Fabián Santiago Nugra Sánchez.

Magister Guido Antonio Ávila Ordoñez

Cuenca, junio de 2017.

La finalidad de esta investigación fue analizar el proceso de construcción e

El estudio se aborda desde un enfoque cualitativo a partir de la revisión de la

Palabras clave: sistema de protección, derechos, niñez y adolescencia, políticas públicas,

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

CCNA Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Es por esta razón que la investigación se enfoca en este proceso de construcción e

Doctrina de la Protección Irregular y Doctrina de la Protección Integral.

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Además, para Farith Simon dentro de esta doctrina ya se reconoce la titularidad

Esta doctrina estuvo vigente hasta la aprobación de la Convención sobre los

Desde la visión de Emilio García Méndez, la Doctrina de la Protección Integral

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Marco normativo de niños y adolescentes.

De acuerdo a la Unión Europea, NU, y a la Comisión Económica para América

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Política pública en niñez y adolescencia.

Sobre el sistema de protección de la infancia, el Fondo de las Naciones Unidas

Para la implementación de este sistema se requiere la participación de todos los

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

En palabras de Verónica Moya, la Constitución de 1998, recoge este mandato de

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Investigaciones acerca del Sistema de Protección Integral de Niños y Adolescentes.

Lismary Marcano y Yamile Cumana en el 2009, plantean un estudio descriptivo

La información recolectada permitió conocer que una de las debilidades del

Mientras que en México en el año 2008-2010, Annie Herrera Zamora realizó un

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Finalmente, la Organización Visión Mundial durante el año 2011 y 2012, realizó

Analizar el proceso de desarrollo, implementación y operación del Sistema de

a. Determinar la relación entre las políticas, marco normativo y procesos sociales

Arq. Fernando Cordero Ex alcalde de la ciudad Cuenca; periodos 1996-2005

Ing. Marcelo Cabrera Alcalde de la ciudad Cuenca; periodo 2014-2019

Dra. Catalina Mendoza Ex secretaria ejecutiva del CCNA- Cuenca.

Mgtr. Silvia Oleas Secretaria Ejecutiva del CCPD- Cuenca.

Mgtr. Xiomara Ortiz Coordinadora de la JCPD- Cuenca.

Msc. Fernando Vásquez Ex miembro de la JCPD- Cuenca.

Ing. Andrés Peñafiel Ex director de la Dirección de Desarrollo Social del GAD

Lic. Jorge Ordoñez Director actual MIES- Cuenca.

Mensajeros de la Paz: Padre José Luis Sánchez.

Fundación María Amor- Cuenca: Coordinadora Ing.

Defensa de los Niños Internacional (DNI): Lcdo. Manuel

Aldeas Infantiles SOS- Cuenca: Coordinadora Sonia

Director de Word Visión: Dr. Fernando Sánchez.

Mgtr. Verónica Moya. Secretaria Ejecutiva SNDPINA Quito.

Mercedes Isabel Mogrovejo Mogrovejo

Selección de la documentación: se obtuvo información en fichas nemotécnicas