INTRODUCCIÓN

Una de las principales apuestas de las políticas del Consenso en Washington

implementadas con fuerza en el Perú desde inicios de la década de 1990, fue
promover las inversiones en el sector minero. Con ese fin, se generaron
importantes reformas a nivel normativo e institucional para plasmar el nuevo
modelo de aprovechamiento de estos recursos, acorde con las expectativas del
capital transnacional. Para tal efecto, se reguló una política tributaria promotora
de la inversión y se generaron instrumentos para dotar de seguridad jurídica a
los inversionistas mineros mediante contratos de estabilidad jurídica y
administrativa. Se introdujeron en la legislación instrumentos de gestión
ambiental, así como incentivos económicos y tributarios; el sistema de entrega
de concesiones mineras fue flexibilizado al máximo dejando, en el camino,
grandes vacíos en el plano social, lo que se ha traducido en un número
importante de conflictos sociales generados a propósito del desarrollo de estas
actividades.

En 1991 se promulgó la Ley de Promoción de Inversiones en el sector minero,

Decreto Legislativo 708, que modifica en parte la Ley General de Minería de
1981 (Decreto Legislativo 109). Posteriormente, en 1992, se promulgó el Texto
Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería (Decreto Supremo 014-92
del Ministerio de Energía y Minas), que consolida las normas contenidas en las
dos leyes antes mencionadas.

En términos generales, con esta legislación desaparece la predominancia de la

actividad minera estatal sobre la privada y, a la vez, se reduce la intervención y
el control estatal.

Asimismo, se declaró de interés nacional la promoción de inversiones en el

sector minero, para lo cual se establecieron una serie de incentivos a los
inversionistas en el sector. Entre ellos tenemos:
 Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa;

 La tributación grava únicamente la renta que distribuyen los titulares de

la actividad minera;

 El Estado reconoce la deducción de tributos que inciden en la

producción;

 Las inversiones en infraestructura de servicio público aprobadas por la

autoridad, son deducibles de la renta neta;
 Devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado del 19%10.

 Se establece un régimen de depreciación acelerada de cinco (5) años.

 El arrastre de pérdidas se arrastra de 4 a 8 años para proyectos con

plazos de inversiones superiores a los 4 años.
 SITUACIÓN DE LA CONCESIÓN MINERA EN EL PERÚ

1. Contexto Económico – Político

El sostenido incremento de la demanda mundial de bienes primarios, a

raíz del acelerado crecimiento económico de las economías asiáticas en
los últimos veinte años, ha empujado a un auge de los precios
internaciones de los mismos, en especial de los metales y del petróleo.
En particular, la demanda mundial de metales e hidrocarburos, se ha
incrementado debido a la extraordinaria expansión económica de China
desde la década de 1990, la cual se ha visto reforzada a partir de 2000,
por los procesos de crecimiento de la India y otras economías
emergentes.

Así, la CEPAL asegura que “la demanda de hierro, cobre y aluminio,

entre otros minerales de exportación, está asociada al crecimiento de los
sectores de la construcción, la infraestructura y la manufactura (que
requieren acero, conductores eléctricos, metales industriales, entre
otros); estos sectores presentaron una rápida expansión en el marco del
proceso de aceleración del desarrollo económico que han
experimentado las grandes economías asiáticas. La rapidez del
crecimiento económico de estas economías también ha contribuido a
impulsar la demanda mundial de petróleo crudo y otros bienes
primarios”.

Se estimaciones del Banco Mundial “las economías de Asia, en especial

China, continuarán con sus tasas de crecimiento, aunque más
moderadas que durante los años previos. El gigante asiático
experimentará tasas de crecimiento más moderadas y otros países,
como la India e Indonesia, mantendrán o aumentarán su actual ritmo de
expansión”. Dada la inercia de los procesos de desarrollo económico en
curso en Asia y otras regiones emergentes, cabe esperar que continúe
 el impulso de la demanda mundial de bienes primarios y, por tanto, se
prolongue el actual ciclo favorable de los precios internacionales de los
metales, el petróleo y otras exportaciones primarias de la región a
mediano plazo.

En ese sentido tal como mencionamos, este incremento en la

producción tiene su correlato en la demanda que proviene en buena
cuenta de China, tal como podemos contemplar en el gráfico 1. Allí
podemos observar que la demanda de dicho país supera largamente la
de los siguientes países, especialmente en zinc, estaño y acero.

GRÁFICO 1
EL CONSUMO DE METALES SELECCIONADOS EN 2010: LAS ACCIONES DE LOS CINCO PRINCIPALES PAÍSES

CONSUMIDORES (%)

Fuente: Tomados del documento "Fragmentation or Cooperation in Global Resource Governance?". Disponible
en: http:// www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2013_RP01_hlp_mdn.pdf

El hecho de que el precio de los metales, y también del crudo, se haya

mantenido en niveles históricamente altos o haya mostrado una rápida
recuperación tras su corrección a la baja durante la crisis de las
hipotecas de alto riesgo de 2008 y 2009 y la crisis de la deuda europea
de 2011, demuestra la persistencia del actual auge de los precios. En
 términos reales, según la CEPAL “el nivel de precio de los metales en el
período 2009-2013 continúa siendo altamente favorable en comparación
con el precio medio de los últimos 25 años”. Estimaciones, tanto del
Banco Mundial como del Fondo Monetario Internacional, dan cuenta de
que los precios "mantendrían" niveles aun altos en comparación a los
promedios de años anteriores para los próximos diez años. Observando
el gráfico 1, elaborado sobre la base de las estimaciones mencionadas,
encontramos que en el caso del cobre y del oro, los precios se
mantendrán por encima de los promedios de los últimos años. En el
caso de la plata y el zinc, los precios seguirán también por una senda
similar, aunque con caídas algo más pronunciadas.

GRÁFICO 2
PRECIOS DE LOS PRINCIPALES MINERALES PROMEDIO ANUAL Y PROYECCIONES, 1990 – 2025

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) / Banco Mundial / Fondo Monetario Internacional
Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
1.1. Contexto y Dinámica de las Inversiones en el Perú

Como es sabido, la región de Latinoamérica es importante receptora de

inversión minera, situación que la ha llevado a convertirse en importante
productora y, con los precios de los minerales rozando cotizaciones
históricas, le ha permitido capturar una importante renta. El Perú no ha sido
ajeno a este proceso económico, pues no solo modificó su marco legal a fin
de facilitar la llegada de inversión al sector minero, sino que además
configuró una serie de beneficios tributarios que permitieron un flujo
permanente de inversión hacia el sector.

Un primer punto a considerar es que según la Constitución Política del Perú

la propiedad de los recursos natrales es de la Nación y en su artículo 66
señala: "Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio
de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley
orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a
particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha
norma legal". Este artículo constitucional, así como el Art. 67 que señala
que el Estado promueve el uso sostenible de sus recursos naturales, son
desarrollados en la Ley Orgánica Para el Aprovechamiento Sostenible de
los Recursos Naturales. En ella, si bien se reconoce que la propiedad de los
recursos naturales es de la nación, se señala que los productos obtenidos
de ellos son propiedad de quien pueda explotarlos. Expresamente señala
"Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o
no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los
recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley,
son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos."

A partir de dicho artículo de la constitución, desde la década de los noventa,

el Estado peruano impulsó una legislación promotora de la inversión en el
sector minero. Así, con la nueva legislación desaparece la predominancia
de la actividad minera estatal sobre la privada y, a la vez, se reduce la
intervención y el control estatal sobre dicha actividad. Esto es importante en
la medida que permite a la actividad privada "reproducirse" y "dispersarse" a
lo largo del territorio nacional.

Este nuevo marco busca atraer la inversión en minería e hidrocarburos en

general, otorgándole un régimen especial de incentivos que comprendía,
entre otros, convenios de estabilidad jurídica y tributaria, y con beneficios
como la reinversión de utilidades, la doble y acelerada depreciación de
activos, la propiedad del recurso (en el caso del petróleo), la no obligación
de vender el petróleo a la empresa estatal, entre varios otros. Algunos de
estos incentivos fueron suprimidos en Setiembre del 2000, debido a su
elevado costo fiscal y, también, porque la situación del país ya no era la
misma que a inicios de 1990. ¿Lograron estos incentivos atraer
inversiones? Según el Boletín Estadístico del Ministerio de Energía y Minas,
en los últimos diez años la inversión en el sector minero se ha multiplicado
por 30 veces y, al 2014, las inversiones programadas para los próximos 5
años bordean los US$ 60,000 millones. Por lo tanto, el nuevo marco sí ha
logrado atraer un flujo creciente de inversiones al sector minero.

GRÁFICO 3

INVERSIONES TOTALES EN MINERÍA

US$ MILLONES
Fuente: Boletín Estadístico de Minería 2013 - MINEM

2. ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO PARA EL DESARROLLO DE

LAS ACTIVIDADES MINERAS

2.1. Marco General

Para hablar del régimen legal de aprovechamiento de los recursos

minerales en nuestro país, es necesario remitirnos, en primer lugar, a la
Constitución Política, la misma que establece que los recursos naturales,
renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. En ese sentido, el
Estado es soberano en su aprovechamiento; sin embargo, su utilización
puede ser otorgada a particulares mediante modalidades establecidas por
una ley orgánica.

En la línea de lo establecido en la Constitución, para el caso de los recursos

minerales, el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería –norma
que diseña el marco general de las actividades mineras– establece que el
ejercicio de las actividades mineras, con excepción del cateo, la
prospección, la comercialización y el almacenamiento de concentrados de
minerales en depósitos ubicados fuera de las áreas de las operaciones
mineras, se realiza exclusivamente bajo el sistema de concesiones, al que
se accede bajo procedimientos de orden público, es decir, legalmente
establecidos. No cabe, pues, una modalidad de aprovechamiento distinta a
la de la concesión para el desarrollo de actividades mineras que requieran
un título habilitante por parte del Estado.

En ese sentido, las actividades mineras que requieren de la obtención de

una concesión para su desarrollo, son las siguientes:
 Actividad minera ¿Requiere concesión? Derechos concedidos a favor del titular

Cateo y Prospección No ---

Exploración y Sí: Permite al concesionario explorar y explotar

Explotación Concesión minera los recursos minerales concedidos.

Sí: Prestar servicios auxiliares a dos o más

Labor General
Concesión de labor general concesiones mineras.

Extraer o concentrar la parte valiosa de un

Sí: agregado de minerales desarraigados y/o a
Beneficio de
Concesión de beneficio fundir, purificar o refinar metales, ya sea
minerales
mediante un conjunto de procesos físicos,
químicos y/o físico-químicos.

Instalar y operar un sistema de transporte

Sí: masivo continuo de productos minerales
Transporte minero Concesión de transporte entre uno o varios centros mineros y un
minero puerto o planta de beneficio, o una refinería o
en uno o más tramos de estos trayectos.

Comercialización No ---

Almacenamiento de
minerales en
depósitos ubicados No ---
fuera de las áreas de
operación

Por la importancia que conlleva, en adelante vamos a centrar nuestro

análisis en la concesión que se otorga para el desarrollo de actividades de
exploración y explotación de minerales, es decir en la concesión minera.

2.1.1. Concesión Minera

La concesión minera otorga a su titular el derecho a la exploración y

explotación de los recursos minerales concedidos, por un tiempo indefinido
si es que cumple con las principales obligaciones establecidas en la
legislación para mantener su vigencia, las cuales son: (i) el pago del
derecho de vigencia y (ii) el trabajo de la concesión o la producción mínima.
En este último supuesto, existen excepciones en virtud de las cuales aun
cuando no se cumpla con la producción mínima, se puede evitar la
caducidad de la concesión. Así, por ejemplo, la legislación establece como
parte de estos supuestos en los cuales el concesionario no incurre en
causal de caducidad por la falta de trabajo de la concesión, si el
incumplimiento de la producción mínima, luego del décimo quinto año y
hasta por un plazo máximo de cinco años no prorrogables, se debe a
situaciones de caso fortuito, fuerza mayor o a hechos no imputables al
concesionario, el mismo que deberá estar debidamente sustentado y
aprobado por la autoridad competente.

Por otro lado, cabe indicar que la concesión minera se constituye como un
derecho distinto al que existe sobre el terreno superficial, lo cual significa
que para que el titular minero pueda llevar a cabo sus actividades, deberá
contar de manera complementaria con dos derechos diferentes: (i) la
concesión minera, que permite el aprovechamiento exclusivo de los
minerales que se encuentran debajo del predio; y, (ii) el derecho para el uso
del terreno superficial, que puede ser un derecho de propiedad,
servidumbre o arrendamiento.

De acuerdo con los alcances de la legislación minera vigente, las

concesiones mineras se clasifican en metálicas y no metálicas, según la
clase de sustancia que se pretende explotar, pudiendo ser transformada a
sustancia distinta de la que fue originalmente otorgada, mediante una
declaración del titular. Aquellas se otorgan en extensiones de 100 a 1,000
hectáreas, en cuadrículas o conjunto de cuadrículas colindantes al menos
por un lado, salvo en el mar, donde podrán otorgarse en cuadrículas de 100
a 10,000 hectáreas.

Cabe señalar que, a partir del año 1991, con la publicación del Decreto
Legislativo N° 708, se oficializa como método de medida de las concesiones
mineras el sistema de cuadrículas, a través del cual se dividió el territorio
nacional en unidades de superficie de un kilómetro de lado; es sobre esta
división que se conceden los derechos mineros. Ello, de la mano del
sistema de coordenadas Universal Transversal Mercator – UTM, el mismo
que, complementado con la aplicación del Sistema de Posicionamiento
Global (GPS, por sus siglas en inglés), permite determinar la ubicación de
los derechos mineros con precisión, a diferencia de las deficiencias que
presentaba el sistema anterior, donde la ubicación geográfica de las
concesiones era determinada por la referencia del punto de partida a
accidentes topográficos, visuales, puntos de referencia, etc., lo cual podía
ocasionar una serie de superposiciones de las mismas concesiones
mineras.

A nivel de gran y mediana minería, la instancia encargada de otorgar las

concesiones mineras es el INGEMMET, mientras que para los derechos
mineros correspondientes a pequeños productores mineros y mineros
artesanales, desde hace poco el ente encargado son las Direcciones
Regionales de Energía y Minas de los Gobiernos Regionales de la región
donde se ubica el derecho minero. Los Gobiernos Locales no participan en
el proceso de otorgamiento de derechos mineros, ni mantienen
competencias para regular y/o supervisar estas actividades tanto a nivel
regulatorio minero como en materia ambiental.

2.1.2. Procedimiento para la obtención de una concesión minera

El procedimiento para la obtención de una concesión minera se inicia con

una solicitud denominada petitorio minero, la cual se tramita ante cualquiera
de las mesas de partes del INGEMMET. Una vez presentada la solicitud, la
Dirección de Concesiones Mineras, órgano de línea del INGEMMET, es la
encargada de tramitar y resolver los petitorios mineros y evaluar que estos
cumplan con los siguientes requisitos:
  La identificación del peticionario (nombre, apellidos, RUC, entre
otros);

 Nombre de petitorio;

 Ubicación del petitorio;

 Clase de concesión (metálica o no metálica);

 Identificación de la cuadrícula o la poligonal cerrada del conjunto de

cuadrículas solicitadas, con coordenadas UTM, indicando la
ubicación del petitorio y el nombre de la carta;

 Extensión superficial del área solicitada, expresada en hectáreas;

 Identificación de la cuadrícula o conjunto de cuadrículas colindantes,

sobre las que se solicita la concesión, respetando los derechos
preexistentes; y,

 Nombres y domicilio del propietario del terreno superficial donde se

ubica la concesión minera, en caso fuere conocido.

En esta etapa, dicha Dirección evalúa que las coordenadas estén

correctamente formuladas, evalúa las superposiciones a derechos mineros
prioritarios, así como a áreas naturales protegidas, restos arqueológicos,
entre otros; advierte si éstas se superponen a lagunas, carreteras, ríos y
posibles áreas urbanas y, finalmente, determina la ubicación política del
petitorio, es decir define su ubicación geográfica.

Además de los requisitos anteriormente indicados, a partir del año 2003 se

incorporó como parte del procedimiento un compromiso previo en forma de
declaración jurada, mediante el cual, el peticionario se compromete a
diversas acciones con el fin de alcanzar el desarrollo sostenible. Éstas son:

 Contribuir al desarrollo sostenible de la población ubicada en el área

de influencia de la actividad minera procurando de manera conjunta
con ella, el desarrollo y el fortalecimiento de la institucionalidad local,
principalmente, y la articulación con los proyectos de desarrollo
productivo, que conlleven a la diversificación económica y la
sostenibilidad local, más allá de la vida útil de las actividades
mineras;

 Realizar las actividades mineras en el marco de la política ambiental

del Estado, en su interdependencia con el entorno social, buscando
la gestión social y ambiental con excelencia y el uso y manejo
responsable de los recursos naturales para impulsar el desarrollo
sostenible;

 Cumplir con los compromisos sociales asumidos en convenios,

actas, contratos y Estudios Ambiéntales;

 Respetar a las personas e instituciones, autoridades, cultura y

costumbres locales. Promover acciones que fortalezcan la confianza
entre los actores involucrados con la actividad minera, a través del
establecimiento y vigencia de procesos participativos y
favoreciéndose la prevención y gestión de conflictos y la utilización
de mecanismos alternativos de solución de conflictos;

 Fomentar preferentemente la contratación de personal local, para

realizar labores de la actividad minera o relacionadas con la misma
según los requerimientos del titular en las diversas etapas del ciclo
minero y de forma consensuada con la población del área de
influencia, pudiendo brindar para el efecto las oportunidades de
capacitación requeridas;
  Contribuir al desarrollo económico local y/o regional a través de la
adquisición preferente de bienes y servicios locales y/o regionales
en condiciones razonables de calidad, oportunidad y precio para
ambas partes y la promoción de iniciativas empresariales, que
busquen la diversificación de las actividades económicas de la zona;
y,

 Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades

regionales y locales, la población del área de influencia de la
actividad minera y sus organismos representativos, bajo un enfoque
intercultural, proporcionándoles información transparente, oportuna y
accesible sobre sus actividades mineras mediante el lenguaje y los
medios de comunicación adecuados, de modo que permita el
intercambio de opiniones, de sugerencias y participación de todos
los actores involucrados, de conformidad con las normas de
participación ciudadana aplicables.

De acuerdo con la legislación vigente, estos compromisos, que pueden

resultar meramente declarativos, deben ser materializados por los titulares
mineros como parte de los compromisos sociales recogidos en sus
Estudios Ambientales; y es en esa medida que, a la fecha, el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, viene supervisando como
parte de sus actividades el cumplimiento de los compromisos sociales
recogidos en los Estudios Ambientales de cada uno de los titulares mineros
de la gran y mediana minería.

Además, como parte del proceso de tramitación del petitorio minero, se

exige al peticionante la publicación del petitorio en el Diario Oficial "El
Peruano", así como en el diario encargado de la publicación de los avisos
judiciales de la capital del departamento en donde se encuentre ubicada el
área solicitada, con el fin de dar publicidad al hecho. De no mediar
oposición y con los dictámenes técnicos y legales favorables de
INGEMMET, no antes de los treinta (30) días calendario de efectuada la
última publicación en los respectivos diarios, el presidente del Consejo
Directivo del INGEMMET expedirá el título de la concesión minera.

Respecto a los mecanismos de difusión del procedimiento de obtención de

la concesión, podemos indicar que éstos presentan una limitación en su
alcance, dado que la publicación en diarios de la capital del departamento,
no asegura que las poblaciones donde se va a llevar a cabo la actividad,
que son las comunidades campesinas y los propios gobiernos locales,
conozcan del procedimiento que se está llevando a cabo. Según Leyva A. y
Del Castillo L.T una gran parte de las concesiones mineras otorgadas se
encuentra en territorios de las comunidades campesinas y nativas: se
estima que el 49.6% del territorio de las comunidades campesinas tienen
concesiones mineras.

Por otro lado, una vez obtenida la concesión minera, ésta va a otorgar a su
titular un derecho concedido por el Estado a través del cual se le faculta a
realizar actividades de exploración y explotación minera sobre un área
determinada, a fin de aprovechar los minerales que se encuentran en el
subsuelo de dicha área. Sin embargo, como ya se ha indicado, la
concesión minera no concede a su titular ningún derecho sobre la
superficie del terreno bajo el cual se encuentran los minerales. Para ello, el
titular minero deberá obtener derechos para el uso del terreno superficial,
que puede ser un derecho de propiedad, la servidumbre o el arrendamiento
de las tierras.

Resulta primordial tener presente que el título de la concesión minera no

autoriza por sí mismo al titular a realizar las actividades mineras de
exploración ni explotación, tal como lo indican el artículo 23 del Reglamento
de Procedimientos Mineros y el mismo título minero obtenido por el titular,
sino que previamente el concesionario deberá:
 a. Gestionar la aprobación por parte del Ministerio de Cultura de las
declaraciones, autorizaciones o certificados que son necesarios para
el ejercicio de las actividades mineras.

b. Contar con la certificación ambiental emitida por la autoridad

ambiental competente, con sujeción a las normas de participación
ciudadana.

c. Obtener el permiso para la utilización de tierras mediante acuerdo

previo con el propietario del terreno superficial o la culminación del
procedimiento de servidumbre administrativa, conforme a la
reglamentación sobre la materia.

d. Obtener las demás licencias, permisos y autorizaciones que son

requeridos en la legislación vigente, de acuerdo con la naturaleza y
localización de las actividades que va a desarrollar ( Las licencias
prioritarias para el desarrollo de actividades mineras son, entre
otras: concesión de beneficio, licencias de uso de aguas,
autorizaciones de vertimiento de aguas, autorización global de
explosivos, autorización de inicio de actividades, certificado de
operaciones mineras, licencias de operador de equipos de radiación
ionizantes, constancias de registro de consumidor directo de
combustibles líquidos).

2.1.3. Restricciones al otorgamiento de concesiones mineras

La legislación vigente establece algunas limitaciones al desarrollo de las

actividades mineras en nuestro país:

A. Actividades mineras en Áreas Naturales Protegidas (ANP).

La Ley de Áreas Naturales Protegidas establece que el aprovechamiento de
recursos naturales en área naturales protegidas sólo podrá ser autorizado si
resulta compatible con la categoría, zonificación asignada y el Plan Maestro
del área. En ese sentido, se dispone que el aprovechamiento de los
recursos no deba perjudicar el cumplimiento de los fines para los cuales se
ha establecido el área.

En esa misma línea la legislación establece que no se pueden llevar a cabo

actividades mineras en áreas naturales protegidas de uso indirecto,
entendiendo por ellas a las áreas que por su gran vulnerabilidad tienen un
mayor nivel de protección y es por ello que no se permite la extracción de
recursos naturales que puedan implicar una transformación de su ambiente
natural. Las áreas de este tipo son los Parques Nacionales, Santuarios
Nacionales y Santuarios Históricos. Es por ello que, años atrás, cuando se
estableció la posibilidad de realizar actividades en el Parque Nacional
Bahuaja Sonene, se presentaron algunas propuestas para recortarlo a fin
de dar viabilidad al proyecto, dado que no está permitido llevar a cabo
actividades extractivas en este tipo de áreas. Dicha propuesta no prosperó.

Respecto a las otras áreas naturales protegidas como lo son las áreas de
uso directo las Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Refugios de
Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos de
Caza y Áreas de Conservación Regionales, conocidas en la legislación
como áreas de uso directo, dado que en ellas se permite el
aprovechamiento y extracción de recursos naturales siempre que ello sea
compatible con los objetivos del área; sí es posible llevar a cabo actividades
mineras, siempre y cuando el desarrollo de éstas cuente con la opinión
previa favorable del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
(SERNANP). El mismo tratamiento se da a las zonas de amortiguamiento,
zonas adyacentes a las áreas naturales protegidas, que se constituyen con
la finalidad de garantizar la conservación de las áreas naturales protegidas,
razón por la cual requieren de un tratamiento especial.
En base a estas consideraciones, la legislación establece que para la
tramitación de petitorios mineros ubicados en un área natural protegida de
uso directo o en su zona de amortiguamiento, la respectiva concesión sólo
podrá otorgarse si cuenta con el informe técnico favorable de la autoridad
competente, en este caso SERNANP. En dicho informe, el SERNANP
evaluará la compatibilidad entre el desarrollo de la actividad y los fines de
protección del área. En un momento posterior, es decir, con la presentación
del Estudio Ambiental, SERNANP deberá volver a emitir opinión respecto
del proyecto minero y las medidas de control y mitigación que ha adoptado
el titular. Del mismo modo que con la compatibilidad emitida previo al
otorgamiento de la concesión, la opinión del SERNANP tiene que ser
favorable para que el proyecto prospere.

Sin perjuicio de lo antes indicado, debemos señalar que a la fecha pueden

existir casos de derechos mineros que han sido otorgados en áreas
naturales protegidas. Ello se puede explicar porque dichos derechos fueron
otorgados, ya sea antes de 2001, cuando entra en vigencia el Reglamento
de la Ley de Áreas Naturales Protegidas o, previamente a la clasificación y
categorización del área natural protegida, ya que la legislación establece el
respeto de los derechos que fueron adquiridos previos al cambio de una
nueva situación. Es decir, si se otorgó derechos mineros de manera previa
a la designación de, por ejemplo, la Reserva Nacional Pacaya Samiria, esos
derechos se mantienen y se respetan, pero las actividades que deben
desarrollar estos titulares deben estar alineadas con los fines de protección
del área.

Con base en lo antes indicado, podemos concluir que para el caso de la

tramitación de petitorios mineros ubicados en áreas naturales protegidas de
uso directo o sus zonas de amortiguamiento, la concesión sólo podrá
otorgarse previo informe técnico favorable del SERNANP. En caso la
creación del área sea posterior al otorgamiento de las concesiones mineras,
estos derechos se respetan, pero se exige que las actividades que se lleven
a cabo en el área deben tomar todas las medidas de precaución para no
poner en riesgo los fines de protección de la misma.

En este punto en particular, creemos importante hacer la precisión de que la

clasificación existente en la legislación de áreas naturales protegidas no
contempla las reservas territoriales. Estas áreas se encuentran recogidas
en otra legislación, en la cual se establece que son tierras delimitadas por el
Estado peruano, de intangibilidad transitoria a favor de pueblos indígenas
en situación de aislamiento o contacto inicial en tanto mantengan estas
condiciones. En vista de ello, en el caso que exista una superposición entre
una reserva territorial y un petitorio minero, INGEMMET no estaría obligado
legalmente –como si lo está en el caso de las áreas naturales protegidas– a
pedir una opinión previa favorable de otra entidad del Estado, que en este
caso sería el Ministerio de Cultura.

B. Actividades mineras en áreas urbanas y de expansión urbana.

La Ley Nº 27015, Ley Especial que regula el otorgamiento de concesiones

mineras en áreas urbanas y de expansión urbana, prohíbe el otorgamiento
de concesiones mineras en ellas, salvo que se cumplan con un conjunto de
requisitos. En el caso de áreas urbanas, la Ley establece que el
otorgamiento de una concesión minera es excepcional, en vista de lo cual
para su otorgamiento se requeriría de una Ley Especial que autorice la
admisión del petitorio y su otorgamiento. Por otro lado, en aquellos casos en
los que se evidencie la posibilidad de que el petitorio se encuentre en un
área urbana, sin que ésta haya sido calificada como tal por la Municipalidad
Provincial respectiva, el INGEMMET deberá oficiar a dicha Municipalidad a
fin de que emita y publique, en el plazo de 60 días hábiles (contados desde
la remisión del oficio), la Ordenanza que califique el área como urbana. Si
transcurrido dicho plazo, no se hubiere publicado la Ordenanza respectiva,
el INGEMMET aprobará la concesión minera siguiendo el trámite ordinario,
siempre que se haya cumplido con los requisitos establecidos en la
legislación.

En el caso de los petitorios mineros sobre áreas de expansión urbana, su

autorización requiere de una Resolución Ministerial del Ministerio de
Energía y Minas, previo acuerdo del Concejo de la Municipalidad Provincial
correspondiente. Para ello, a partir de la presentación del petitorio, la
Oficina de Concesiones del INGEMMET remitirá a la Municipalidad
Provincial la información correspondiente, solicitándole su pronunciamiento,
dentro de un plazo no mayor de 60 días calendario; en su defecto, se
aplicará el silencio administrativo negativo. Es decir que en caso la
Municipalidad Provincial no se haya pronunciado dentro del plazo
establecido, se entenderá denegado el otorgamiento de la concesión
minera.

Este punto resulta esencial, considerando que en muchas zonas se

presenta gran temor de parte de la población respecto a que eventualmente
zonas de su localidad hayan sido concesionadas. Como bien indica la
legislación, este tipo de concesiones se darán de manera excepcional y
requieren que la emisión de una Ley o el pronunciamiento de la
Municipalidad –hechos que impiden que el INGEMMET otorgue de manera
arbitraria– autorice las concesiones en estas zonas.

C. Actividades mineras en áreas límite de fronteras.

El artículo 71 de la Constitución Política, prohíbe la posibilidad de que

extranjeros realicen actividades mineras dentro de los cincuenta kilómetros
de las fronteras, salvo en casos de necesidad pública expresamente
declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros.
En esa línea, en la década de los noventa, mediante Decreto Legislativo Nº
757, Ley marco para el crecimiento de la inversión privada, se declaró de
necesidad nacional "la inversión privada, nacional y extranjera, en
actividades productivas realizadas o por realizarse en las zonas de frontera
del país. En consecuencia, las personas naturales y jurídicas extranjeras
podrán adquirir concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques,
aguas, combustibles, fuentes de energía y otros recursos que sean
necesarios para el desarrollo de sus actividades productivas dentro de
cincuenta kilómetros de las frontera del país, previa autorización otorgada
mediante resolución suprema refrendada por el Ministro que ejerza la
Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministro del Sector
Correspondiente.

Conforme con lo anterior, los extranjeros podrán ejercer derechos de

propiedad o posesión sobre las minas que se encuentren dentro de los
cincuenta kilómetros de la frontera del país, si es que previamente obtienen
una autorización del Ministerio de Energía y Minas y del Presidente del
Consejo de Ministros mediante Resolución Suprema.

La solicitud para obtener la autorización para el otorgamiento de una

concesión a favor de un extranjero deberá ser presentada ante el Ministerio
de Energía y Minas, señalándose información sobre el inversionista
extranjero (nacionalidad, porcentaje de participación del inversionista
extranjero en el capital de la empresa, etc.), así como sobre los bienes
objeto de la adquisición (tipos de bienes, derecho que se adquiere sobre los
bienes, descripción del proyecto, plazo previsto para realizar la inversión,
entre otros).

Si la evaluación es favorable, la solicitud será aprobada mediante

Resolución Suprema, refrendada por el Ministro que ejerce la Presidencia
del Consejo de Ministros y el Ministro de Energía y Minas, debiendo contar
con la opinión favorable del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Por último, esta autorización podrá establecer condiciones o limitaciones al
ejercicio del derecho de propiedad o posesión correspondiente,
fundamentadas en razones de seguridad nacional.

Un informe reciente de Cooperación da cuenta que durante el gobierno

aprista se dieron medidas (decretos supremos) para permitir que empresas
extranjeras adquieran concesiones en zonas de frontera con el Ecuador en
el norte y con Chile y Bolivia en el sur, lo cual es sumamente controvertido.
Por ejemplo, en diciembre de 2008 el Ministerio de Defensa autorizó
mediante DS 024-2008 adquirir directamente 35 concesiones en zona de
frontera con el Ecuador, cuyos titulares son Minera Mayari y Minera Majaz.

2.1.4. Supuestos de pérdida de la concesión

De acuerdo con la Ley General de Minería, se produce la caducidad del

petitorio y de una concesión minera cuando el titular no realiza el pago
oportuno del derecho de vigencia durante dos años consecutivos. En caso
se omita el pago de un año, su regularización podrá cumplirse con el pago y
acreditación del año corriente, hasta el 30 de junio del año en curso.

También se considera causal de caducidad de las concesiones mineras el

incumplimiento de las obligaciones de producción mínima durante dos años,
considerándose que la producción mínima no podrá ser inferior al
equivalente a una Unidad Impositiva Tributaria por año y por hectárea
otorgada, tratándose de sustancias metálicas. La norma establece, además,
que la producción deberá obtenerse no más tarde del vencimiento del
décimo año, computado a partir del año siguiente en que se hubiere
otorgado el título de la concesión. Dicha producción deberá acreditarse con
las liquidaciones de venta, que deberán ser presentadas a la autoridad.
 En caso que el titular no cumpliese con acreditar la producción mínima
antes indicada, la legislación establece que a partir del primer semestre del
undécimo año, contado a partir del siguiente a aquel en que se le ha
otorgado el título de concesión minera, el concesionario deberá pagar una
penalidad equivalente al 10% de la producción mínima anual, exigible por
año y por hectárea, hasta el año que cumpla con la producción mínima
anual. El pago de la penalidad es adicional al pago del derecho de vigencia.
En caso el titular haya incumplido hasta el vencimiento del décimo quinto
año de otorgada la concesión minera, se declarará la caducidad.

5.2 TÍTULOS HABILITANTES ADICIONALES A LA CONCESIÓN PARA EL

DESARROLLO DE ACTIVIDADES MINERAS

Es común pensar que una vez otorgada la concesión minera, el titular cuenta
con todos los derechos y se encuentra habilitado para el inicio de actividades y
el desarrollo de su proyecto de exploración o explo-tación; sin embargo, ello no
es así. La legislación es-tablece una serie de reglas previas adicionales que el
titular deberá cumplir a efectos de obtener todos los títulos legales habilitantes
para el inicio de sus actividades, los cuales radican prioritariamente en los
siguientes: (i) gestionar la aprobación del Minis-terio de Cultura de todas las
autorizaciones o certifi-caciones que son necesarias para el inicio de sus ac-
tividades; (ii) contar con la certificación ambiental emitida por la autoridad
ambiental competente, cumpliendo con los procesos de participación ciu-
dadana; (iii) obtener el permiso para la utilización de tierras mediante acuerdo
previo con el propieta-rio del terreno superficial o la culminación del pro-
cedimiento de servidumbre; y, (iv) obtener las de-más licencias y permisos
exigidos en la legislación que van desde la obtención de la licencia de uso de
agua hasta la obtención del certificado de operación minera para la
autorización de uso de explosivos, las cuales suman una serie de
autorizaciones a ser tra-mitadas de manera previa al inicio de actividades.

Si bien la concesión minera resulta un título legal importante para el desarrollo

de actividades mine-ras, no es ni el único ni el más importante, como
explicamos en párrafos anteriores. En ese sentido, a continuación
presentaremos mayores alcances de otras reglas que resultan prioritarias para
el inicio de actividades.
5.2.1 Terreno superficial

Como ya se ha señalado, la concesión minera va a otorgar derechos para el

aprovechamiento de los recursos minerales del subsuelo. No obstan-te, estos
recursos no podrán ser aprovechados si es que el titular no cuenta con los
permisos nece-sarios para el uso del suelo. En ese sentido, el permiso del
propietario del terreno superficial constituye uno de los principales títulos
adicio-nales con que el titular debe contar para iniciar sus actividades.

Nuestra legislación reconoce este título con la de-nominación de acuerdo

previo, por medio del cual el titular del terreno superficial autoriza al titular de la
concesión a través de la venta o arrendamien-to, la realización de actividades
mineras sobre sus tierras. No obstante ello, la legislación contempla que en
caso el titular de la concesión no logre el acuerdo con el titular del terreno
superficial, se es-tablezca un procedimiento de servidumbre minera, como
mecanismo alternativo,

Por otro lado, este título sobre el terreno superfi-cial no sólo aplica para los
casos de terrenos de pro-piedad privada, sino que en caso de tierras del Es-
tado, el titular minero deberá llevar adelante un proceso de adquisición de
tierras por medio de su-basta, venta directa o arrendamiento, conforme lo
establece el artículo 74 de la Ley General del Siste-ma Nacional de Bienes del
Estado.

Actualmente existe una fuerte demanda por las tie-rras de las comunidades
campesinas de la sierra y comunidades indígenas de la Amazonía, tanto des-
de la gran y mediana minería, como de la pequeña minería y minería artesanal.
Al respecto, recorde-mos que en 2008 mediante DS 994 el gobierno apris-ta
dispuso que las de las comunidades no inscritas en los registros públicos
pasaran al dominio del Es-tado y, por tanto, este podía disponer de ellas; pero
gracias a la presión dicho exceso fue corregido el mismo año46.

A continuación, detallamos los alcances de las figu-ras del acuerdo previo y

servidumbre minera:
a) Acuerdo previo.

La Constitución Política no sólo reconoce el de-recho a la propiedad como un

derecho funda-mental de las personas sino que, además, esta-blece que es
inviolable y en esa medida el Esta-do tiene la obligación de garantizarlo.
Además, reconoce que el ejercicio de este derecho debe realizarse en armonía
con el bien común y den-tro de los límites de la ley.
En esa línea, mediante la Ley Nº 26505, Ley de la Inversión Privada en el
desarrollo de las Activi-dades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional
y de las Comunidades Campesinas y Nativas, se reconoce que "la utilización
de tie-rras para el ejercicio de actividades mineras o de hidrocarburos requiere
acuerdo previo con el propietario o la culminación del procedimiento de
servidumbre que se precisará en el Reglamen-to de la presente Ley."

Esta ley reconoce el derecho de propiedad de los titulares de los terrenos

superficiales sobre los cuales se encuentran los recursos minerales y, en virtud
de dicho reconocimiento, se conce-de total libertad para que el titular de estas
tie-rras, negocie con el titular de un proyecto mine-ro las condiciones que
consideren pertinentes para el desarrollo de dicho proyecto sobre el te-rreno
superficial pudiendo para ello celebrar con-tratos de arrendamiento, venta,
cesión en uso, servidumbre, entre otros. Debemos señalar aquí que uno de los
principales problemas que ha encontrado esta libertad dada a los propietarios,
es que las negociaciones se dan en un ámbito privado entre las comunidades y
las empresas, sin participación alguna de instituciones del Es-tado para
proteger los intereses de las primeras ante la gran asimetría existente frente a
las em-presas (en información, capacidad económica y de negociación), lo que
redunda en perjuicio de las comunidades.

Por otro lado, la legislación establece un régi-men especial para el caso en que
la titularidad del terreno superficial sobre el cual se encuen-tren los recursos
minerales sea de comunidades campesinas o comunidades nativas. Así, se es-
tableció que para disponer de las tierras comu-nales de una comunidad
campesina de la costa, se requiere del voto a favor de no menos del cin-cuenta
por ciento de los miembros asistentes a la asamblea instalada con el quórum
correspon-diente47.

En cambio, si se trata de las tierras comunales de la sierra o selva, se

establece que para dispo-ner de estas tierras se requiere "del acuerdo de la
Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de
todos los miembros de la comunidad". Considerando que las activi-dades
mineras se ubican en la sierra de nuestro país, la mayor parte de empresas
han acudido a la figura del acuerdo previo para lograr la adqui-sición de los
terrenos superficiales a sus conce-siones mineras. Como bien se indicó
previamen-te, uno de los grandes problemas que ha existi-do al respecto, es
que este proceso termina sien-do desventajoso para las comunidades por la
asi-metría mencionada. La consecuencia de esto son los reclamos posteriores
de la población que con-sidera haber sido engañada pues el precio de sus
tierras no fue el adecuado. No obstante, y a pe-sar de que en algunas zonas
este problema per-siste, a la fecha las poblaciones ya se encuen-tran más
empoderadas en estos temas para po-der negociar acuerdos que les sean más
venta-josos y satisfactorios.
Más allá de los problemas que se generan en las negociaciones, se debe
considerar que la legis lación exige a las comunidades campesinas y las
comunidades nativas regularizar su organización comunal de acuerdo con los
preceptos Consti-tucionales antes de realizar una negociación de sus tierras.
Para ello se les exige cumplir con cier-tas formalidades como: (i) inscribir en
Registros Públicos a la comunidad, su Estatuto y el padrón de comuneros; (ii)
inscribir a la Directiva Comu-nal en el Ministerio de Agricultura y en Regis-tros
Públicos; (iii) tener su padrón de comune-ros al día con las formalidades que
exige la Ley General de Comunidades; y, (iv) asentar en el Libro de Actas de la
Asamblea General de la Co-munidad, el acuerdo de uso de las tierras al que
arribe (sea venta, arrendamiento, uso temporal de las tierras comunales, o
cualquier otro) con la empresa dueña del derecho de concesión mi-nero. El
cumplimiento de estas formalidades pre-vias es clave para evitar que se
produzca cual-quier vicio en la negociación.

b) Servidumbre minera.

En el supuesto de que el titular minero y el pro-pietario del terreno superficial

no hayan logra-do concretar el acuerdo previo, la legislación re-conoce el
derecho de aquel de solicitar ante la Dirección General de Minería, el
otorgamiento de una servidumbre legal minera para el uso del terreno y poder
ejercer su actividad. La norma es clara en señalar que la servidumbre minera
procederá únicamente en el caso que no enerve el derecho de propiedad, es
decir, que no limite el derecho de propiedad y limite el uso o disfru-te de la
propiedad.

El procedimiento administrativo para el otorga-miento de esta servidumbre ha

sido establecido mediante el Reglamento del artículo 7 de la Ley Nº 26505,
referido a las servidumbres sobre tie-rras para el ejercicio de actividades
mineras o de hidrocarburos. Dicho procedimiento contem-pla las siguientes
etapas:

(i) Etapa de trato directo: la legislación exige que la solicitud para el

otorgamiento de una servidumbre minera sólo se presentará lue-go de agotada
la etapa de trato directo en-

tre las partes. Esta etapa se inicia con la pro-puesta del titular minero de una
negocia-ción para pactar la realización de activida-des mineras sobre el terreno
superficial que contiene un yacimiento minero. Esta pro-puesta tiene que estar
dirigida al titular del terreno superficial, mediante carta notarial a fin de buscar
que las partes, hasta el últi-mo momento, logren un acuerdo privado.

Transcurridos treinta días de recibida la car-ta notarial por parte del propietario
del te-rreno superficial sin que se haya producido acuerdo entre las partes, el
titular minero notificará a la Dirección General de Mine-ría, a fin de que ésta
invoque a las partes a una conciliación, con el propósito de que prevalezca la
autonomía de la voluntad de las partes. Es preciso resaltar que antes del inicio
de la etapa conciliatoria, la Dirección General de Minería debe instruir al propie-
tario del terreno superficial sobre la legis-lación minera y de servidumbre legal
mi-nera, así como sobre los derechos que le asisten.

(ii) Etapa de conciliación: la conciliación se realizará durante diez días

hábiles ante un Centro de Conciliación y, en caso de que no se logre un
acuerdo en ese plazo, la Direc-ción General de Minería solicitará a la Di-rección
Regional Agraria de la jurisdicción del proyecto, la conformación de una ter-na
de la cual se elegirá a los miembros del Centro de Conciliación. Una vez
formado, el Centro de Conciliación tendrá un máxi-mo de treinta (30) días
hábiles para procu-rar el acuerdo económico respecto de la servidumbre.

Simultáneamente a la invocación a conci-liar, la Dirección General de Minería

desig-nará un perito minero para que se pronun-cie sobre la necesidad y
magnitud de la ser-vidumbre para el desarrollo de la actividad minera planeada;
solicitará al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento la designación
de un perito profesional, quien procederá a la tasación del área solicitada
elaborando, adicionalmente, un informe técnico debidamente sustentado que
ana-lice si la servidumbre es posible sin ener-var el derecho de propiedad, es
decir sin perjudicar al resto del predio de tal modo que lo haga inútil o lo afecte
de manera sustantiva respecto de los fines para los cuales estaba siendo
usado o estuviere des-tinado. Ambas pericias serán remitidas en el plazo
máximo de 15 días hábiles al Cen-tro de Conciliación y a la Dirección General
de Minería, para que sirvan de referencia o base de sus respectivos
procedimientos.

(iii) Establecimiento de servidumbre legal mi-nera: la falta de acuerdo

durante la etapa conciliatoria pondrá fin a la búsqueda de acuerdos entre las
partes y, en consecuen-cia, el titular minero podrá solicitar a la Di-rección
General de Minería, el inicio del pro-cedimiento administrativo de servidumbre
minera legal. Este procedimiento es dirigi-do por la Dirección General de
Minería, la cual determinará si es viable la imposición legal de una servidumbre
minera a favor del concesionario.

El análisis de la viabilidad de la servidum-bre minera parte de los informes

periciales producidos durante la etapa conciliatoria. Sobre el particular, tanto el
Director Gene-ral de Minería, como el Director General de Promoción Agraria
del Ministerio de Agri-cultura, emitirán cada uno su opinión téc-nica señalando
en forma expresa si la ser-vidumbre es posible sin enervar el dere-cho de
propiedad, teniendo para ello en cuenta los dictámenes periciales. En caso se
considere que las pericias contienen vi-cios o defectos, la Dirección General de
Minería ordenará que los peritos los sub-sanen en un plazo máximo de quince
(15) días hábiles.

Si se determina que la servidumbre es po-sible sin enervar el derecho de

propiedad – es decir, que no se perjudique el resto del

predio sirviente de tal modo que lo haga inútil o lo afecte de manera sustantiva
res-pecto de los fines para los cuales estaba siendo usado o estuviere
destinado–, el Director General de Minería preparará el proyecto de Resolución
Suprema que fija la indemnización, conjuntamente con la minuta de
establecimiento de la servidum-bre elevando todos los actuados para la
expedición de la Resolución Suprema que impondrá la servidumbre, la que
será re-frendada por los Ministros de Energía y Minas y de Agricultura.

Una vez expedida la Resolución Suprema, el titular minero tendrá el plazo

máximo de diez días (contados desde la notificación de la Resolución) para
consignar en el Banco de la Nación el monto de la indemnización, bajo pena de
declararse abandonada la so-licitud. La Resolución Suprema que otorgue la
servidumbre sólo podrá contradecirse ante el Poder Judicial respecto al monto
de la indemnización fijada, más no contra la servidumbre legal en sí.

En caso la Dirección General de Minería de-termine que la servidumbre

enervará el de-recho de propiedad, se denegará el pedido del titular minero
mediante Resolución Ministerial expedida por el Ministro de Energía y Minas.

Al respecto de esta figura legal, debemos señalar que si bien se encuentra

recogida en la legislación, las ocasiones en donde los concesionarios mineros
optan por seguir este procedimiento son muy esca-sas, casi inexistentes. En
primer lugar, para evitar futuros conflictos con las poblaciones locales; en
segundo, porque son muy poco comunes los casos en que se puede
desarrollar actividades mineras "sin enervar" el derecho de propiedad del titular
del te-rreno superficial. La práctica es tan poco usual, que una de las últimas
servidumbres mineras dadas en los últimos diez años fue impuesta el año 2010
para unos terrenos ubicados en Cajamarca. Esta se otor-gó luego de que la
empresa hubiera negociado pre-viamente de manera particular con cada uno
de los poseedores de los terrenos sin que pudiera alcan-zar un acuerdo con
todos. Al final, si bien se impuso la servidumbre, la empresa posteriormente
tuvo que dialogar con los pobladores para pagar una com-pensación adicional
al monto establecido en la re-solución que aprobó la servidumbre.

En ese escenario en el cual la imposición de una servidumbre legal puede

conllevar un conflicto so-cial, los titulares mineros están optando por la fi-gura
del acuerdo previo a efectos de operar legal-mente sus concesiones y
desarrollar sus activida-des mineras.

Finalmente, es preciso señalar que si bien en la le-gislación minera se recoge

como un derecho del

concesionario minero la posibilidad de solicitar la expropiación si la

servidumbre enerva el derecho de propiedad, esta disposición se encuentra
tácita-mente derogada debido a que contraviene otras disposiciones legales e
incluso disposiciones esta-blecidas en la misma Constitución. En ese sentido y
considerando lo establecido en el artículo 70 de la Constitución Política, hoy día
resulta inviable la po-sibilidad de una expropiación con fines mineros, por
cuanto el desarrollo de la actividad minera no cons-tituye un supuesto de
seguridad nacional o necesi-dad pública para que se justifique esta figura.

A continuación, se presenta un resumen de las op-ciones existentes para

obtener el permiso del pro-pietario del terreno superficial:
 SUPUESTOS LEGALES PARA LA ADQUISICIÓN DEL TERRENO SUPERFICIAL

Titular del derecho Primera opción Segunda opción

Si el titular del Acuerdo previo con el titular Culminación del procedimiento de

terreno es un o la culminación del servidumbre (sin enervar el derecho de
privado procedimiento. propiedad): (i) etapa trato directo, (ii) etapa
de conciliación, (iii) aprobación de resolución
suprema.

Si el titular del Acuerdo previo, que para Culminación del procedimiento de

terreno es una aprobarlo requiere el voto a servidumbre (sin enervar el derecho de
comunidad favor de no menos del propiedad): (i) etapa trato directo, (ii) etapa
campesina de la cincuenta por ciento de los de conciliación, (iii) aprobación de resolución
costa miembros asistentes a la suprema.
Asamblea instalada con el
quórum correspondiente.

Si el titular del Acuerdo previo, que requiere Culminación del procedimiento de

terreno es una el acuerdo de la Asamblea servidumbre (sin enervar el derecho de
comunidad General de la comunidad, con propiedad): (i) etapa trato directo, (ii) etapa
campesina de la el voto conforme de no de conciliación, (iii) aprobación de resolución
sierra o una menos de los dos tercios de suprema.
comunidad nativa todos los miembros de la
de la selva comunidad.

Sobre terrenos de Mediante las modalidades de

propiedad del subasta, venta directa, ---
Estado arrendamiento u otros.

5.2.2 Certificación Ambiental

Otro de los requisitos fundamentales que el titular minero requiere, previo al

inicio de sus operacio-nes, es la certificación ambiental aprobada por la
autoridad ambiental competente. En tanto que la gestión ambiental peruana es
transectorial –es de-cir que cada sector mantiene competencias ambien-tales
para las actividades que regula–, para el caso de las actividades mineras la
autoridad ambiental competente es la Dirección General de Asuntos
Ambientales Mineros (DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas.
En ese sentido, será dicha entidad quien apruebe los Estudios Ambientales y
otorgue la certificación ambiental al titular minero. No obstante ello, y dada la
transferencia de competencias ambientales que se han dado en los últimos
años, la supervisión de los compromisos ambientales y sociales asumidos por
el titular minero en dichos Estudios Ambienta-les estará a cargo del Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).

Respecto a la certificación ambiental, la Ley del Sis-tema Nacional de

Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) establece que no podrá iniciarse la
ejecución de proyectos o actividades que puedan causar im-pactos
ambientales negativos significativos, así como tampoco podrán ser aprobados,
autorizados, permi-tidos, concedidos ni habilitados por ninguna autori-dad
nacional, sectorial, regional o local, si no cuen-tan previamente con la
certificación ambiental ex-pedida por la respectiva autoridad competente. Para
la obtención de dicha certificación ambiental, los ti-tulares mineros,
dependiendo de la actividad que van a llevar a cabo podrán calificar en las
siguientes cate-gorías de Estudios establecidas en la legislación:
TIPOS DE ESTUDIOS AMBIENTALES
Certificación Actividades que requieren Estudio
Categoría Tipo de proyectos
ambiental Ambiental
Categoría Proyectos cuya ejecución no Declaración Proyectos de exploración minera que
I origina impactos ambientales de Impacto impliquen cualquiera de los siguientes
negativos de carácter significativo. Ambiental aspectos: (i) un máximo de 20
(DIA). plataformas de perforación, (ii) un área
efectivamente disturbada menor a 10
hectáreas, (iii) la construcción de
túneles de hasta 50 metros de longitud.
Categoría Proyectos cuya ejecución puede Estudio de Proyectos de exploración que
II originar impactos ambientales Impacto impliquen cualquiera de los siguientes
moderados y cuyos efectos Ambiental aspectos: (i) más de 20 plataformas de
negativos pueden ser eliminados Semidetallado perforación, (ii) un área efectivamente
o minimizados mediante la (EIA-sd). disturbada mayor a 10 hectáreas, (iii)
adopción de medidas fácilmente la construcción de túneles de más de
aplicables. 50 metros de longitud.
Categoría Proyectos cuyas características, Estudio de Proyectos de explotación minera,
III envergadura y/o localización, Impacto labor general, beneficio de minerales,
pueden producir impactos Ambiental transporte de minerales o de
ambientales negativos significativos, detallado almacenamiento de concentrados de
cuantitativa o cualitativamente, (EIA- d). minerales en depósitos ubicados fuera
requiriendo un análisis profundo de las áreas de las operaciones.
para revisar sus impactos y
proponer la estrategia de manejo
ambiental correspondiente.
La legislación establece un contenido mínimo que el titular minero debe cumplir
para la elaboración de sus Estudios de Impacto Ambiental Semidetalla-dos y
Detallados: (i) descripción del proyecto; (ii) una línea de base que precise las
características del área o lugar donde se ejecutará el proyecto; (iii) un plan de
participación ciudadana48; (iv) una caracte-rización del impacto ambiental; (v)
una estrategia de manejo ambiental que debe considerar un plan de
contingencias, un plan de relaciones comunita-rias, un plan de compensación,
un plan de manejo ambiental, un plan de cierre a nivel de propuesta; (vi)
valorización económica del impacto ambiental.

Es preciso indicar que todos los planes contenidos en la estrategia ambiental

tienen como principal ob-jetivo minimizar el impacto ambiental que generan las
actividades mineras. En esa línea, el instrumento del plan de cierre se convierte
en una herramienta útil para comprometer al titular minero a cerrar sus
operaciones de una manera ambientalmente adecua-da. Este instrumento –
muy poco conocido en la le-gislación de países en donde las actividades
mineras son prioritarias– se presenta a nivel de propuesta con el Estudio
Ambiental y a un año de aprobado dicho Estudio, el titular tiene la obligación de
presentar un plan de cierre al detalle, el cual además implica el otorgamiento
de una garantía financiera a favor del Ministerio de Energía y Minas que avale
las activida-des comprendidas en dicho plan.

Por último, es debemos indicar que la certificación ambiental mantiene una

vigencia de hasta cinco años desde la fecha de su emisión, si es que el titular
no ha iniciado la ejecución del proyecto. Es decir que, si se aprobó el Estudio
de Impacto Ambiental de un proyecto minero y éste no logra llevarse a cabo en
el plazo de cinco años, el titular deberá presentar un nuevo Estudio para poder
iniciar sus actividades.

5.2.3 Participación Ciudadana

Otro elemento que el titular minero debe tener en cuenta de manera previa al
inicio de sus operaciones, es el proceso de participación ciudadana que tiene
que cumplir como parte del proceso de eva-luación y aprobación de sus
Estudios Ambientales. Este requisito resulta esencial dado que, sin que se
cumpla con los mecanismos obligatorios estableci-dos, la Dirección General de
Asuntos Ambientales Mineros no podrá dar inicio a la evaluación del Es-tudio
Ambiental y, en este sentido, el titular minero no podrá contar con la
certificación ambiental obli-gatoria para el inicio de sus actividades de explora-
ción y explotación minera.

En ese sentido, el cumplimiento del proceso de par-ticipación ciudadana se

convierte en un requisito esencial, reconociendo este derecho como un de-
recho constitucional que tiene toda persona y que le permite "participar
responsablemente en los pro-cesos de toma de decisiones, así como en la
defini-ción y aplicación de las políticas y medidas relativas al ambiente y sus
componentes, que se adopten en cada uno de los niveles de gobierno".

Este derecho constitucional que es materializado en las normas ambientales,

faculta a todas las perso-nas a presentar opiniones, posiciones, puntos de
vista, observaciones y/o aportes en los procesos de toma de decisiones de la
gestión ambiental y en las políticas y acciones que incidan sobre ella. Asimis-
mo, en su posterior ejecución, seguimiento y con-trol circunscribiendo dicha
participación a una ac-tuación responsable, de acuerdo con las reglas y
procedimientos de los mecanismos formales esta-blecidos para tal fin y
conforme con los principios de buena fe, transparencia y veracidad.

Dentro de este marco, el Ministerio de Energía y Minas aprobó el Reglamento

de Participación Ciu-dadana en el Subsector Minero y las normas que regulan
dicho proceso. Ello a fin de poner a disposi-ción de la población involucrada
información opor-tuna y adecuada respecto de las actividades mine-ras
proyectadas o en ejecución, promover el diálo-go y la construcción de
consensos entre las empre-sas y las poblaciones locales. Asimismo, para
cono-cer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de
vista, observaciones y/o aportes de la población respecto de las actividades
mineras para la poste-rior toma de decisiones de la autoridad en los pro-
cedimientos administrativos a su cargo.

Conforme con dichos objetivos, las referidas nor-mas establecen diversas

etapas en las que se debe llevar a cabo dicho proceso, planteando asimismo
los mecanismos que se deben implementar en cada una de dichas etapas.
Cada uno de los mecanismos tiene como objetivo informar a la población sobre
las actividades que se están realizando o realizarán y en ese sentido, no
constituyen medidas de veto a favor de la población, pues buscan
prioritariamen-te mantenerlas informadas, absolver sus dudas y promover
espacios de diálogo para evitar conflic-tos socioambientales posteriores. Este
proceso que va desde el otorgamiento de la concesión hasta la fase de cierre,
comprende prioritariamente los si-guientes mecanismos:
MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EXIGIDOS POR CADA ETAPA DE LA ACTIVIDAD MINERA

Etapa de la actividad Mecanismo de participación ciudadana

Otorgamiento de la Eventos informativos (foros, conferencias, talleres, entre otros) de manera

concesión minera periódica a nivel regional o provincial a cargo del Ministerio de Energía y
Minas.
Exploración minera Al menos un taller informativo a favor del área de influencia directa del
(proyectos categoría proyecto.
I con DIA) Presentación del Protocolo de Relacionamiento comunitario 49
Acceso al Estudio Ambiental.
Difusión en la página web de la autoridad competente.
Remisión de aportes, comentarios y observaciones al Estudio Ambiental.
Exploración minera Talleres informativos.
(proyectos categoría Plan de participación ciudadana.
II con EIAsd) Acceso al Estudio Ambiental.
Difusión en la página web de la autoridad competente.
Remisión de aportes, comentarios y observaciones al Estudio Ambiental.
Publicación de avisos en periódicos.
Anuncios radiales.
Entrega de Estudio Ambiental a la población.
Explotación y Plan de participación ciudadana.
beneficio minero Acceso al Estudio Ambiental.
Difusión en la página web de la autoridad competente.
Remisión de aportes, comentarios y observaciones al Estudio Ambiental.
Talleres informativos.
Publicación de aviso en diario.
Anuncios radiales.
Carteles.
Presentación de aportes, comentarios u observaciones.
Audiencia pública.

Etapa de la actividad Mecanismo de participación ciudadana

Ejecución del Oficina de información permanente.

proyecto Monitoreo participativo.
Otros establecidos en el Plan de participación ciudadana.
Cierre de minas Publicación de avisos.
Acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido del Plan de
Cierre.
Difusión de información a través de un equipo de facilitadores.
Presentación de aportes, comentarios u observaciones.
Otros que el titular minero estime conveniente.
 MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN PARA ACTIVIDADES MINERAS

Mecanismo Sumilla

Acceso de la Entrega del resumen ejecutivo del Estudio Ambiental, por escrito, en medio
población a los digital y en cualquier otro medio que la autoridad competente considere
resúmenes idóneo, previa revisión y conformidad del contenido por parte de la DGAAM, a
ejecutivos y al las autoridades públicas, comunales o vecinales, y a las personas o entidades
contenido de los interesadas que puedan facilitar su difusión. La finalidad es promover que el
estudios proyecto minero y el Estudio Ambiental correspondiente sean fácilmente
ambientales comprensibles y hacer más sencilla la revisión del texto completo de tal
Estudio Ambiental, en las sedes indicadas por la autoridad.
Publicidad de avisos Difusión de avisos en los diarios de mayor circulación y anuncios radiales, en
de participación los que se dé cuenta de la presentación de un Estudio Ambiental ante la
ciudadana en medios autoridad competente, además del plazo para la revisión del texto completo
escritos o radiales del Estudio Ambiental y la presentación de observaciones y sugerencias.
Encuestas, Destinados a recabar información sobre actividades, intereses, percepciones y
entrevistas o grupos otro tipo de información que deba considerarse en el diseño de las
focales actividades de exploración y explotación del proyecto minero, y en la toma de
decisiones que le compete a la autoridad.
Distribución de Materiales escritos, de audio o audiovisuales que sirvan para ilustrar y dar a
materiales conocer, de manera sencilla y didáctica: (i) las actividades propuestas o en
informativos ejecución; (ii) las medidas de manejo ambiental que cumplirá o viene
cumpliendo la empresa; y (iii) otra información que pueda ser relevante.
Deben ser elaborados en un lenguaje sencillo, coloquial y usando la lengua
mayoritariamente usada y comprendida por la población involucrada.
 Mecanismo Sumilla

Visitas guiadas al Visitas guiadas por personal especializado dispuesto por el titular minero (con
área o a las o sin participación de la autoridad), a fin de mostrar: (i) las características del
instalaciones del lugar en el que se desarrollará el proyecto materia del Estudio Ambiental; (ii)
proyecto las medidas de prevención, control y mitigación empleadas en el caso que el
titular haya desarrollado proyectos previos; y (iii) cualquier otro aspecto
relevante para el proceso de participación ciudadana.

Interacción con la Dispuesta por el titular minero, en coordinación con la autoridad. El equipo de
población facilitadores visita el área de influencia del proyecto minero (casa por casa o
involucrada a comunidad por comunidad), para informar y recoger percepciones sobre el
través de un equipo Estudio Ambiental que se va a elaborar, se viene elaborando o está siendo
de facilitadores revisado por la autoridad. También sobre el proyecto minero, sus posibles
impactos y las medidas de prevención, control y mitigación a adoptarse.

Talleres Orientados a brindar información, establecer un diálogo y conocer

participativos percepciones, preocupaciones e intereses de la población respecto del
proyecto minero, antes de la elaboración del Estudio Ambiental, durante su
elaboración, o durante la evaluación a cargo de la autoridad.

Audiencias públicas Acto público dirigido por la autoridad competente, en el cual se presenta el
Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o Estudio de Impacto Ambiental
Semidetallado (EIAsd) de proyectos de explotación y beneficio minero. Se
registran los aportes, comentarios u observaciones de los participantes.

Presentación de Facilitar el ejercicio del derecho a la participación mediante la presentación de

aportes, aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente en el
comentarios u plazo establecido por el marco normativo aplicable.
observaciones ante
la autoridad
competente

Oficina de Establecimiento o disposición, por parte del titular minero, de un ambiente

información físico en un lugar apropiado para el acceso de la población involucrada. En
permanente este espacio se brinda información sobre el proyecto minero y se absuelven
las interrogantes que respecto de este y del Estudio Ambiental, o su
cumplimiento, pueda tener tal población.

Monitoreo y Promover, de manera organizada, la participación de la población involucrada,

vigilancia para el acceso y generación de información que se relacione con los aspectos
ambiental ambientales de las actividades de explotación minera. Esto ocurre luego de
participativo aprobados los EIA o EIAsd, a través del seguimiento y vigilancia del
cumplimiento de las obligaciones del titular minero.

Uso de medios Aquellas formas de participación identificadas, de acuerdo a las características

tradicionales sociales y culturales de la población involucrada. Deben ser planteadas por el
titular minero en la propuesta de Plan de Participación Ciudadana para la
consideración de la autoridad competente, sin perjuicio de que esta las
disponga de oficio.
 Mecanismo Sumilla

Mesas de diálogo Espacio permanente o temporal de interacción entre los representantes

acreditados de la población involucrada, de la sociedad civil organizada, de los
titulares mineros y las autoridades locales, regionales o nacionales con
competencias, en el que se aborda determinados asuntos ambientales o
socioambientales relacionados al proyecto minero, a fin de construir
consensos y establecer acuerdos. Es el Ministerio de Energía y Minas quien
promueve la conformación de la Mesa de Diálogo, en coordinación con las
autoridades regionales o locales con competencias en minería o medio
ambiente.

Es importante precisar que, en la selección de los mecanismos de participación

ciudadana que reali-ce el titular minero y que apruebe la DGAAM, se deberá
priorizar la protección del derecho a la par-ticipación ciudadana de la población
o poblaciones involucradas. En ese sentido, la DGAAM -autoridad competente
para orientar, dirigir y llevar a cabo pro-cesos de participación ciudadana
relacionados con las actividades mineras- seleccionará los mecanis-mos de
participación ciudadana tomando en cuen-ta el área de influencia del proyecto,
delimitada en función de sus impactos, así como los centros po-blados,
comunidades, autoridades locales o grupos de interés a quienes posiblemente
alcancen los im-pactos del proyecto.

Estos mecanismos de participación, en especial las audiencias públicas y los

talleres informativos, han cobrado tal importancia en los últimos años que
resultan determinantes para la evaluación del pro-yecto. Así, por ejemplo, el
caso de las fallidas au-diencias públicas de un proyecto ubicado en Are-quipa
han impedido, entre otros puntos, que el ti-tular obtenga la certificación
ambiental y con ello el inicio de operaciones del proyecto. No obstante, es
preciso recalcar que los resultados o conclusio-nes luego de este proceso no
son vinculantes para la autoridad competente y sirven únicamente como
referencia para la mejora de los Estudios Ambien-

tales y de los procesos de comunicación entre las partes; se convierten así en

instrumentos para bus-car el diálogo entre todos los actores.
Debemos señalar que los mecanismos de partici-pación ciudadana descritos
solo permiten una par-ticipación de baja intensidad, en el sentido que son
concebidos para proveer información, promover dialogo, recoger opiniones y
aportes, sobre las acti-vidades mineras, para la toma de decisiones. Pro-
blemas adicionales son la falta de definición preci-sa de la zona de influencia
del proyecto, dificulta-des prácticas para transmitir información técnica y
compleja a poblaciones con bajos niveles de edu-cación50 y la presencia de
actores con intereses di-versos en el territorio.

La reciente promulgación de la Ley de Consulta Pre-via, en 2011, que consagra

un derecho largamente esperado por las comunidades nativas, puede ge-nerar
en la práctica alguna confusión con el dere-cho a la participación ciudadana.
Por ello, es impor-tante describir este derecho, ante la importancia que ha
cobrado en los últimos tiempos.

CONSULTA PREVIA

Es el derecho que poseen los pueblos indígenas u originarios a ser consultados

con anterioridad sobre medidas legislativas o administrativas, así como planes,
programas o proyectos de desarrollo nacio-nal y regional que afecten
directamente sus dere-chos colectivos, existencia física, identidad cultural,
calidad de vida o desarrollo. Este derecho fue reco-nocido en el Convenio 169
de la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y
tribales en países independientes, al cual nuestro Estado se encuentra adscrito
desde 199551.

Este derecho recae solamente en pueblos indíge-nas, quienes son los únicos
destinatarios del mis-mo. Para ser considerado pueblo indígena u origi-nario, el
Convenio establece el cumplimiento de dos elementos, uno objetivo y otro
subjetivo. Están re-feridos a que estas poblaciones desciendan de po-blaciones
que habitaban en el país en la época de la colonización y que, cualquiera que
sea su situación jurídica actual, conserven sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Estas comunidades deben
reconocerse a si mismas como pueblos indígenas.

Cabe resaltar que las poblaciones que viven organi-zadas en comunidades

campesinas y nativas pue-den ser identificadas como pueblo indígena si es que
cumplen con los dos elementos mencionados pre-viamente. En esa medida, no
toda comunidad cam-pesina va a ser considerado pueblo indígena y, por ende,
no sería beneficiaria de este derecho.

El objetivo principal de la consulta es alcanzar un acuerdo o consentimiento

entre el Estado y los pue-blos indígenas u originarios, a través de un diálogo
intercultural que garantice su inclusión en los pro-cesos de toma de decisión
del Estado, con el objeti-vo de garantizar medidas respetuosas de los dere-
chos colectivos. El derecho a la consulta, sin em-bargo, no debe ser entendido
como un derecho a veto a favor de estos pueblos, tal y como lo señala el propio
Convenio 169.
De acuerdo con los alcances de la legislación en la materia, para la
materialización de este derecho las entidades estatales promotoras de la
medida legis-lativa o administrativa, deben cumplir las siguien-tes etapas
mínimas del proceso de consulta: (i) iden-tificación de la medida legislativa o
administrativa que debe ser objeto de consulta; (ii) identificación de los pueblos
indígenas u originarios a ser consul-tados; (iii) publicidad de la medida
legislativa o ad-ministrativa; (iv) información sobre la medida legis-lativa o
administrativa; (v) evaluación interna en las instituciones y organizaciones de
los pueblos indí-genas u originarios sobre la medida legislativa o administrativa
que les afecten directamente; (vi) proceso de diálogo entre representantes del
Esta-do y representantes de los pueblos indígenas u ori-ginarios; y (vii)
decisión.

Según el Reglamento de la Ley, las medidas legisla-tivas o administrativas a

consultar son entendidas como las normas reglamentarias de alcance gene-ral,
así como el acto administrativo que faculte el inicio de una actividad o proyecto,
o el que autori-ce a la Administración la suscripción de contratos con el mismo
fin, en tanto puedan afectar directa-mente los derechos colectivos de los
pueblos indí-genas. Bajo ese alcance, se entiende que los proce-dimientos
administrativos de otorgamiento de con-cesiones mineras no recaerían bajo el
concepto de medida administrativa, dado que esta autorización por si sola no
habilita al titular al desarrollo de las actividades mineras. Siendo así, el Estado
no reque-riría en esta etapa llevar a cabo un proceso de con-sulta, como sí lo
tendría que hacer de manera pre-via al otorgamiento del permiso de inicio de
activi-dades. Así, en tanto el Ministerio de Energía y Mi-nas, a través de la
Dirección General de Minería, no autorice el inicio de actividades, de lo único
que estamos hablando es de una asignación de un de-recho real respecto de
ciertos minerales en deter-minada zona.
DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EL DERECHO A LA CONSULTA
PREVIA

Derecho a la participación Derecho a la consulta

Temas
ciudadana previa

Beneficiarios Todos a nivel general. Sólo pueblos indígenas.

Etapa de desarrollo En cualquier etapa del Al otorgamiento de un acto

proyecto minero. administrativo que faculte
el inicio de la actividad.

¿Quién la ejecuta? Dependiendo de la etapa en la Estado.

que se dé, Estado y empresa.

¿Genera derecho a veto? No. No.

El reglamento de la Ley de Consulta Previa, publi-cado en abril del 2012, no

solo consideraba la ela-boración de la base de datos oficial de los Pueblos
Indígenas del Perú, sino que además precisaba que esta debe ser de "acceso
público". No publicarla y dejar que las comunidades indígenas se autovali-den
es no respetar los derechos ciudadanos y rela-tivizar el Convenio 169 de la
OIT. Las marchas y con-tramarchas del gobierno en esta materia contribu-yen
a generar mayor desconfianza, especialmente entre las comunidades
campesinas del ande, en cuyos territorios se asientan muchos proyectos mi-
neros.

5.2.4 Restos arqueológicos.

Considerando que el Perú posee un gran patrimo-nio arqueológico que no

necesariamente está re-gistrado, la normativa establece ciertas obligacio-nes
que todo titular de actividades mineras debe cumplir de forma previa y
permanente al desarro-llo de sus actividades, con la finalidad de preservar los
posibles vestigios arqueológicos que se encuen-tren en el área de influencia de
su concesión.

En este sentido, se obliga a todo titular minero a que cuente con un Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA), antes de realizar sus
actividades mineras. El CIRA es el documento me-diante el cual el Ministerio
de Cultura certifica que, en un área determinada, no existen evidencias ar-
queológicas.
Si durante el proceso de aprobación del CIRA se encontrase algún indicio de
evidencias arqueológi-cas, el Ministerio de Cultura desestimará la solici tud de
otorgamiento del Certificado. En el caso en que el titular de la actividad estime
continuar con el proyecto, será necesaria la presentación de un Proyecto de
Evaluación Arqueológica, con el que se realicen excavaciones restringidas con
el fin de de-limitar nuevamente el proyecto, a efectos de que no impacte en
restos arqueológicos o que se pro-ceda a rescatar los restos arqueológicos.
Este docu-mento debe ser evaluado y aprobado por el Minis-terio de Cultura,
en tanto cumpla con los lineamien-tos de protección establecidos en la
legislación.

Cabe indicar que el procedimiento de obtención del CIRA se realiza de manera

complementaria a la tra-mitación de la certificación ambiental, no así para la
obtención de la concesión minera. Sin embargo, en el mismo título de la
concesión minera se indica al titular que para el inicio de sus actividades tendrá
que cumplir con la obtención de este certificado.

5.2.5 Pequeña minería y minería artesanal

Si bien hemos centrado el análisis de este documen-to en las actividades de la

gran minería y la media-na minería, es preciso indicar que las actividades de
pequeña minería y minería artesanal también están reguladas con los mismos
principios legales antes indicados. Es decir, para el inicio de las activi-dades
mineras de este tipoes necesario contar con una concesión minera,
certificación ambiental y demás permisos y autorizaciones que su actividad
requiere, tales como permiso del propietario del terreno superficial y
certificaciones sobre restos arqueológicos, adecuadas al tipo de actividades e
impactos que van a generar. Por ejemplo, respecto de la certificación
ambiental, a un pequeño produc-tor minero no se le exigirá la presentación de
un Estudio de Impacto Ambiental, pero para obtener la certificación sí deberá
presentar una Declaración de Impacto Ambiental, es decir, un estudio más aco-
tado.

En mérito a la transferencia de competencias a los Gobiernos Regionales,

teóricamente son estas en-tidades las encargadas de otorgar las concesiones
mineras en el ámbito de sus jurisdicciones a partir de 2010. Asimismo, son
competentes para supervi-sar el cumplimiento de las obligaciones en materia
ambiental y regulatoria por parte de los concesio-narios mineros y para
fiscalizar las actividades de minería informal e ilegal. Sin embargo, hasta hace
poco, la entidad encargada de otorgar las concesio-nes mineras fue el Instituto
Geológico Minero y Metalúrgico del Perú (INGEMMET). La transferen-cia de
esta competencia en cuanto a pequeños pro-ductores y a productores mineros
artesanales fue realizada en 2009, por el DS 051-2009-EM. Pero es recién a
partir de enero de 2012 que algunas regio-nes como Moquegua y Tacna53
otorgaron, por pri-mera vez, títulos de concesión de pequeña minería y minería
artesanal. Es de conocimiento público que los gobiernos regionales asumieron
una responsa-bilidad muy grande y compleja, y que, lamentable-mente, este
proceso ha sido más formal que real, pues los gobiernos regionales carecen de
recursos humanos capacitados y de presupuesto para ejer-cerlo de manera
efectiva.

En diciembre de 2011, y dados los dramáticos im-pactos ambientales que

observaron como resulta-do de esta actividad, el Congreso de la República (a
través de la Ley 29815) delegó facultades al Poder Ejecutivo para legislar en
materia de minería ilegal. En ese marco se aprobaron varios Decretos Legisla-
tivos (DL) que debían ordenar la actividad minera artesanal a nivel nacional,
destacando el DL 1100, publicado el 19 de febrero de 2012, que regula la
interdicción54 de la minería ilegal. Posteriormente, los decretos legislativos
1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106 y 1107 establecieron medidas para el
fortalecimiento de la fiscalización ambiental, incor-poraron los delitos de
minería ilegal al Código Pe-nal, establecieron medidas de control y fiscalización
en la distribución, transporte y comercialización de insumos químicos,
modificaron la legislación sobre pérdida del dominio al incluir la minería ilegal,
pre-cisaron medidas para el proceso de formalización, la lucha contra el lavado
de activos y definieron medidas de control y fiscalización en la distribución,
transporte y comercialización de maquinarias y equipos. Hay que resaltar que
con estas medidas se introdujo la distinción formal ente minería ilegal y minería
informal. Luego, en 2013 se aprobó la Es-trategia Nacional para la interdicción
de la minería ilegal. A pesar de estas medidas legislativas, los avan-ces en la
lucha que ha emprendido el Estado aún no tienen resultados muy satisfactorios
y de gran escala.

¿En qué medida el actual sistema de concesiones facilita o permite el

crecimiento de la minería infor-mal en el país? Se sabe que una gran parte de
los productores mineros informales (pequeños y arte-sanales) operan en tierras
alquiladas a los titulares de la concesión minera y sin cumplir los requisitos
exigidos por ley. Uno de los obstáculos para el avan-ce de la formalización es
que los mineros no pue-den cumplir con la "acreditación de titularidad, con-trato
de cesión, acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión minera"55. Lo
que llama la aten-ción es que el Estado hace poco para presionar a los titulares
de las concesiones que se prestan para este sistema pernicioso de extracción
de minera-les. ¿No debería ser acaso esta actividad una causal para la nulidad
de la concesión minera, por incum-plimiento total del compromiso previo? Es
otra fa-lla del actual sistema.