75 AAÌƒÂ OS - JURISD CONT - ADM

Dr.
Cecilio Cedalise Riquelme
Colaboradores
Magistrado de la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia
Licda. Anisabel Rodríguez Ruiz

Asistente de Magistrado de la
Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia
Mgter. David Medina Magallón

Mgter. Elvia González

Mgter. María de los Ángeles Bunting E.

Mgter. Jenny G. Villarreal Jaramillo

Licda. Elizabeth George Falquez

Mgter. Rosario Martínez Patiño de Palma LL.M.

Mgter. Rolando Arturo Jaén Cedeño

Dr. Jaime Javier Jované Burgos

Mgter. Katia Rosas

Secretaria Judicial de la Sala Tercera de la
Nota
Editorial
N
uestra Revista Sapientia inicia el año 2018, con
el honor de formar parte de la conmemoración
de los setenta y cinco aniversarios de la
importante Jurisdicción Contenciosa Administrativa;
brindando sus páginas, para que los conocedores
de esta área del derecho, plasmen con dedicación
docente ensayos de figuras jurídicas que permitirán a
nuestros lectores profundizar en esta rama del saber
jurídico.
En este nuevo año, la Sección de Editorial y

Publicaciones del Centro de Documentación Judicial
redoblará esfuerzos para que nuestra Revista
Sapientia siga siendo un ejemplar de colección para
los amantes del derecho y materias afines, como
para hacer de su lectura un ejercicio obligado con
fines académicos.
Nuestra plataforma literaria se fortalece, día a día, con

la pluma de sus funcionarios quienes comprometidos
con el Órgano Judicial, van plasmando en sus
artículos los conocimientos y experiencia en cada RESEÑA
una de las instancias jurisdiccionales donde laboran DE LA PORTADA
o en las materias de su experticia, a todos ellos
les agradecemos sus importantes aportes y les Título: 75 años de la
exhortamos a mantener su interés en publicar en su Jurisdicción Contencioso
Revista Sapientia. Administrativa en Panamá.
Autor: Editorial del Órgano
Recogemos lo cosechado en el año 2017, experiencias Judicial
todas que nos servirán de sólida plataforma para que Fecha: 01 de marzo de 2018
en este nuevo año ampliemos horizontes en nuestros Técnica: Fotografía
contenidos, formas y presentación de la revista de Portada realizada con la
este Órgano del Estado panameño. fotografía del Doctor José
Dolores Moscote, quien logró
Carlos Arosemena establecer en la Constitución
Editor Política de 1941, las bases de
la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
MENSAJE DEL PRESIDENTE
N
uestra revista institucional
Sapientia, se honra en
conmemorar el setenta y
cinco aniversario de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, una de las
primeras jurisdicciones especiales con
las que contó la República de Panamá
en los albores de su consolidación como
Nación independiente y soberana. Por
tanto, su primera edición del año 2018,
se esfuerza por brindar a la comunidad
forense un compendio de ensayos
jurídicos que abordan, con elocuente
destreza pedagógica, instituciones
propias de esta rama del derecho patrio.
El presente escenario literario se suma a

tan solemne acontecimiento, dedicando
su contenido e ilustración a dar cuenta de los orígenes y evolución de esta
jurisdicción que es materia objeto de nuestra Sala Tercera de la Corte Suprema
de Justicia, cuyos integrantes la ventilan, día a día, con mística, dedicación y
perseverancia.
La revista Sapientia, se fortalece con esta edición exponiendo a los estudiosos

del derecho una propuesta bibliográfica nutrida del saber y la experiencia que
nuestros colaboradores van desarrollando en el bregar diario con la gestión y
actuación de esta trascendental área de derecho, que vela por dilucidar las
controversias que se suscitan entre la administración y los administrados.
Manifestamos nuestra enhorabuena a todos los que integran la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, por estos setenta y cinco años de evolución en
beneficio directo de la República de Panamá.
Hernán A. De León Batista

Magistrado Presidente, Encargado de la Corte Suprema de Justicia
Reseña: 75 años de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en Panamá
Mgter. Katia Rosas 9
75 años de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en Panamá: Gestión en Cifras
Mgter. Katia Rosas 12
El doble control jurisdiccional del acto
administrativo dentro de la jurisprudencia
panameña
Dr. Cecilio Cedalise Riquelme 16
El control judicial de las actuaciones de la
administración
Licda. Anisabel Rodríguez Ruiz 34
¿Es irrecurrible la decisión por la cual se resuelve
la solicitud cautelar promovida en la Jurisdicción
Contencioso - Administrativa panameña?
Mgter. David Medina Magallón 44
El silencio administrativo en la legislación
panameña
Mgter. Elvia González 58
La revocatoria de los actos administrativos,
aspectos normativos y jurisprudenciales
Mgter. María de los Ángeles Bunting Escobar 74
Cambio de paradigma hacia una corte
verde en el ámbito de la justicia contencioso
administrativa
Mgter. Jenny G. Villarreal Jaramillo 86
La tramitación del recurso de apelación contra
las decisiones de la junta relaciones laborales
de la Autoridad del Canal de Panamá
Licda. Elizabeth George Falquez 98
Los procesos indemnizatorios en la Jurisdicción
Contencioso Administrativa
Mgter. Rosario Martínez Patiño de Palma LL.M. 112
Aplicación de la tutela judicial efectiva en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa en la
actualidad
Mgter. Rolando Arturo Jaén Cedeño 128
La obligatoriedad de solicitar el
restablecimiento del derecho subjetivo
vulnerado en las demandas contenciosas-
administrativas de plena jurisdicción
Dr. Jaime Javier Jované Burgos 138
PALABRAS DEL PRESIDENTE
DE LA
SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
H.M. LUIS RAMÓN FÁBREGA S.
A
l cumplirse 75 Años de la expedición
de la Ley 135 de 1943 y el
establecimiento de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en Panamá,
la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia que me he honrado en presidir
durante los bienios 2015-2016 y 2016-
2017, ha querido destacar la fecha
en esta edición especial de la Revista
Sapientia, y subrayar la importancia
que desde su creación ha tenido esta
institución de garantías en la protección
de los administrados y la defensa del
Estado de Derecho.
La Sala Tercera ha revelado ser un tribunal que impone retos permanentemente,

tanto por la variedad y complejidad de materias sometidas a su conocimiento,
como por la alta litigiosidad en los asuntos de la administración pública, y
particularmente por ser el único tribunal en todo el país, que ejerce la
jurisdicción.
Trabajar en su transformación fue el objetivo en que concentré mis esfuerzos,

al detectar las múltiples limitaciones en materia de recursos económicos,
estructurales, tecnológicos y humanos que inveteradamente ha padecido este
tribunal.
Con el apoyo de los colegas que me han acompañado en la labor durante estos
años, y el de todos los funcionarios de la Sala Tercera, se fueron diseñando
las estrategias que han coadyuvado en el fortalecimiento y la mejora integral
de la jurisdicción, para brindar una mayor satisfacción a la sociedad, y un
servicio de calidad, efectividad y con transparencia. Los resultados fueron
muy favorables, en temas sensitivos como:
• la rápida evacuación y resolución de expedientes

• mejorar la calidad y condiciones del servicio a los usuarios
6
• optimizar y transparentar la gestión tribunalicia en general
En cuanto a la rápida evacuación y resolución de expedientes;

Se han logrado cifras récord en el índice de resolución de los expedientes,
con más de cinco mil expedientes resueltos en los últimos cinco años, como
revelan las estadísticas del tribunal que se incluyen en esta edición de la revista
Sapientia.
Mejora en la calidad de servicio a los usuarios y optimización de la

gestión secretarial en general:
Se ha dotado de infraestructura tecnológica y mayor mobiliario a la Secretaría
de la Sala Tercera, para brindar comodidad en la atención al público, lo
que incluye el tarjetario electrónico instalado en el año 2014, que dispensa
información de manera expedita, reemplazando el lento proceso de registro
y búsqueda manual de información de los expedientes. Como complemento
a esta funcionalidad, que resultó ser pieza clave en modernizar la atención al
usuario, se colocó una terminal de auto-consulta en la propia Secretaría de la
Sala Tercera, para que las partes puedan directamente acceder a información
de las etapas y trámites que se han adelantado en sus expedientes.
Esperamos que en un futuro cercano, para lograr la máxima utilidad de

la herramienta, esta información pueda estar en el portal web del Órgano
Judicial, y ser accesada vía internet desde cualquier parte del mundo.
El recurso humano de los despachos de Magistrados y de la Secretaría de la

Sala Tercera también se ha visto reforzado con el nombramiento del personal
necesario para la adecuada y ágil tramitación de negocios, que recibe
capacitaciones académicas permanentes, a fin mejorar la formación de sus
operadores y auxiliares.
Al día de hoy, cada uno de nuestros colaboradores no solo recibe mejores

salarios, sino también otras subvenciones que brinda el Órgano Judicial a
todos sus funcionarios, como bonificaciones económicas anuales, y un seguro
privado de vida y salud gratuito, que por el impacto que ha tenido en la vida
de nuestros funcionarios, ha representado el beneficio más significativo que
los servidores del Órgano Judicial han recibido de esta institución.
Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia de todos los actos emanados de la Sala Tercera y el espíritu
de rendición de cuentas para mantener la confianza ciudadana y la legitimidad
de nuestra función jurisdiccional, fue un objetivo que acompañó toda mi
gestión como Presidente de Sala Tercera en estos cuatro años.
Por ello, los repartos de expedientes se hacen de manera pública, siguiendo
Sapientia, ISSN 2070-3651, Año 9 No.1 marzo 2018 7

los parámetros establecidos en las normas legales, de acuerdo a los cuales
las causas quedan asignadas de manera aleatoria, siendo inmediatamente
comunicados al público, a través de su publicación en la página web del
Órgano Judicial.
Finalmente, conforme a la política institucional de rendición cuentas,

anualmente se han realizado actos públicos de rendición de cuentas por parte
de la Sala Tercera, en la que se brindan resultados estadísticos cualitativos y
cuantitativos de la gestión jurisdiccional, e informamos a la sociedad sobre los
temas relevantes que rodean nuestro desempeño y ejecución.
El marco de estos 75 años de Jurisdicción Contencioso Administrativa que con

gran regocijo celebramos, me permite recordar a todos, el significado que
para la sociedad panameña tiene una jurisdicción que controla la actividad
de la función pública, a fin de que sean respetados los derechos ciudadanos
y contenidos los posibles abusos o arbitrariedades en que pueda incurrir el
poder público. Pero además, me ha brindado el escenario para agradecer
sinceramente el esfuerzo, trabajo y respaldo de mis compañeros de la Sala
Tercera, y de todo el funcionariado que me ha acompañado en esta gestión
durante los años 2015-2017.
DOCTOR LUIS RAMÓN FÁBREGA S.

Magistrado Presidente de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo
8
Reseña
75 AÑOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA EN PANAMÁ
Lic. Katia Rosas
Secretaria Judicial de la Sala Tercera de la
L
a Corte Suprema de Justicia de la República Panamá, además
de ser guardiana de la constitucionalidad, ejerce a través de su
Sala Tercera la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo
que implica el control de legalidad de los actos y omisiones administrativas, prestación
deficiente de los servicios públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten,
adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas,
los servidores públicos.
Es un rol fundamental en la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho,

pues en estos casos, la Sala Tercera se constituye en órgano de control de los posibles
abusos, arbitrariedades e ilegalidades de los actos del poder público, cuando se actúa en
virtud de la función pública administrativa.
Se instituyó en Panamá fundamentalmente de la mano del Doctor José Dolores
Moscote, quien inspirado en el modelo francés, logró establecer en la Constitución Política
de 1941, las bases de la jurisdicción contencioso administrativa. Las Leyes No. 135 de 1943
y No. 33 de 1946, crearon por su parte, un tribunal especializado e independiente de los
otros Órganos del Estado, denominado “Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, -cuya
sesión inicial fue el 1 de junio del año 1943-, y contemplaron las acciones y procedimientos
que permitirían administrar justicia contencioso administrativa en el país.
Sin embargo, la vida del Tribunal de lo Contencioso Administrativo fue efímera. La
reforma constitucional del año 1956 a la Carta Política de 1946, eliminó el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, pero mantuvo la jurisdicción. De allí, que mediante la Ley
47 de 1956, se creara en la Corte Suprema de Justicia, la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo, que asumió las funciones del extinto tribunal, y conoce desde entonces, de
manera privativa, toda la litigiosidad en materia contencioso administrativa que se genera
en el territorio nacional.
Muy notables juristas han ejercido esta función a lo largo de los años, tanto en el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como en la Sala Tercera de la Corte.
Así, distinguieron el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (1943-1956)

personalidades como el propio Doctor José Dolores Moscote (Primer Presidente del
Tribunal), don Manuel Díaz Escala y Francisco Filós.
A partir de la reforma constitucional de 1956, la Sala Tercera de lo Contencioso

Administrativo también estuvo ocupada por juristas de excelsa trayectoria, como Ricardo
A. Morales, Germán López, Eduardo Chiari, Juan Materno Vásquez, Lao Santizo, Camilo
Pérez y Marisol Reyes de Vásquez.
En épocas más recientes, y con la nueva conformación de la Corte Suprema de Justicia

a partir del año 1990, la Sala Tercera ha contado con magistrados titulares y suplentes, cuyo
legado jurisprudencial ha dejado su impronta en la nueva era democrática de Panamá,
contribuyendo decisivamente al respeto de la legalidad, y con ello, al mantenimiento de la
democracia y la paz social.
Así, entre la década 1990-2000 la Sala Tercera fue ocupada por figuras como el doctor
César Quintero, Edgardo Molino Mola, y los también Presidentes de la Corte Suprema de
Justicia Arturo Hoyos, Mirtza Franceschi de Aguilera y Adán Arnulfo Arjona. Imposible
dejar de mencionar a Don Jorge Fábrega Ponce, Juan Antonio Tejada Mora, Luis Cervantes
Díaz, Dídimo Ríos y Graciano Pereira, por citar sólo algunos de los magistrados suplentes
“de lujo”, que honraron a la Sala Tercera con su integración.
Es obligatorio también enfatizar, la labor que cumplieron a su tiempo los Fiscales de

lo Contencioso Administrativo, precursores de la actual Procuraduría de la Administración,
cuyo papel en la asesoría y defensa de los intereses de la Administración Pública, es
complemento vital en el ejercicio de la jurisdicción, y cuya silla estuvo y ha estado ocupada
por importantes juristas de la vida nacional.
En la actualidad, la Sala Tercera está conformada por los Honorables Magistrados

Luis Ramón Fábrega Sánchez (Presidente), Cecilio Cedalise Riquelme y Abel Augusto
Zamorano, quienes con empeño trabajan en la transformación y mejoramiento permanente
de la jurisdicción contencioso administrativa.
No es tarea fácil para una “jurisdicción” concentrada en solo “tres jueces” a nivel
nacional, cuya dedicación tampoco puede ser exclusiva al control de legalidad pues ejercen,
al mismo tiempo, el control de la constitucionalidad como integrantes del Pleno de la Corte
Suprema de Justicia.
La competencia funcional de la Sala Tercera abarca más de dieciocho (18) tipos

distintos de procesos, acciones y recursos, temáticamente distribuidos en áreas de Derecho
Administrativo, Derecho del Trabajo, Derecho Civil y Derecho Comercial.
Se tramitan cinco (5) clases diferentes de acciones contencioso administrativas

propiamente tales; varias modalidades de consultas de legalidad y viabilidades jurídicas;
acciones de indemnización por responsabilidad del Estado; recursos de Casación Laboral;
10 Mgter. K. Rosas. Reseña: 75 años de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá.Pág. 9 a 11.

incidencias de la jurisdicción coactiva; decisiones de la Junta de Relaciones Laborales y
Laudos Arbitrales de la Autoridad del Canal de Panamá, e impugnaciones relativas a decisiones
sobre liquidaciones forzosas de bancos, casas de valores y aseguradoras, entre otras.
Las cifras de la Sala Tercera reflejan con elocuencia, tanto el volumen elevado de
causas nuevas que se reciben anualmente, y que rondan los mil expedientes por año, como
la productividad del tribunal, que desde el año 2010 a la fecha, ha resuelto y archivado más
de siete mil expedientes.
Pero más allá de los resultados estadísticos, son los fallos históricos de esta corporación
judicial, dictados por juristas probos y valientes en momentos de difícil coyuntura política
en el país, los que nos llenan de orgullo, pues han dado sentido al legado de Moscote,
convirtiendo a la jurisdicción contencioso administrativa en una auténtica institución de
garantías al servicio y protección del Estado de Derecho.
Actualmente, la Sala Tercera sigue haciendo frente a los modernos retos del Derecho
Administrativo y del Estado Social de Derecho. Las posturas jurisprudenciales de la última
década también van mostrando una evolución garantista y encaminada hacia la tutela judicial
de los administrados, en temas trascendentes como la protección del medioambiente;
legitimación de acciones por intereses difusos; respeto a la dignidad y estabilidad de los
servidores públicos y de las personas con discapacidad, lo que incluye el reconocimiento
de las prestaciones y beneficios económicos establecidas en la ley en casos de despidos
injustificados; así como en materia de responsabilidad contractual y extracontractual del
Estado, por mencionar sólo algunas.
Sin duda, los años venideros traerán nuevos desafíos a la jurisdicción contencioso
administrativa, a tono con los requerimientos de nuestra sociedad de alcanzar una justicia
cada vez más eficiente, legítima, oportuna y cónsona con el Derecho Administrativo del Siglo
XXI. Para ello, quedan varias asignaturas pendientes, como la eventual desconcentración
de la jurisdicción, y su dotación de una legislación sistemática y moderna, acorde con
las nuevas circunstancias globales y sociales que inciden en la Administración Pública de
hoy. Estas realidades son tremendamente distantes de las existentes cuando se fundó la
institución contencioso administrativa, en la década de los años 1940.
Cumplimos 75 años, y ello lo hace el momento más propicio para reflexionar en

el valor profundo de esta institución y su papel fundamental en la vida democrática del
país; para honrar a los hombres y mujeres que nos precedieron en su ejercicio, y a las
generaciones presentes y futuras, que emplearán sus mejores capacidades, vocación y
compromiso al servicio de la jurisdicción soñada y lograda por el doctor José Dolores
Moscote. Ha sido un extraordinario privilegio ser parte de esta historia.

75 años de la Jurisdicción
C o n t e n c i o s o A d m i n i s t r a t i v a e n Pa n a m á :
Gestión en Cifras
Documento preparado por la Lic. Katia Rosas, Secretaria Judicial de la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia y la Dirección de Estadísticas del Órgano Judicial de Panamá.
La Jurisdicción Contencioso
Administrativa fue establecida
constitucionalmente en el año
1941, e inició funciones el 1 de
junio de 1943, a través de un
Tribunal único e independiente
denominado Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
Desde el año 1956, opera bajo

la misma modalidad de tribunal de
única instancia en todo el territorio
nacional, pero a través de la Sala
Tercera de la Corte Suprema de
Justicia. Tiene competencia sobre
el Control de la Legalidad de los actos administrativos expedidos por los servidores
públicos de cualquier Órgano del Estado sin importar su jerarquía, y en todo el
país, siempre que actúen en ejercicio de la función pública administrativa.
Al ser una jurisdicción de única instancia, ello se refleja en la alta litigiosidad

provocada por esta exclusividad, y se evidencia en las estadísticas del tribunal.
Desde su creación hasta

nuestros días ha concentrado un
significativo número de casos,
alcanzando un total aproximado de
27,000 expedientes ingresados, tal
como se presenta en la gráfica.
Un comparativo de los
primeros 50 años de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en
cuanto al número de litigios
ingresados (1943-1989), con los
12 Mgter. K. Rosas. Reseña: 75 años de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá: Gestión en Cifras.Pág. 12 a 15.
últimos 25 años (1990-2017), es claramente indicativo de la forma vertiginosa
en que ha crecido el número de expedientes que ingresa al tribunal cada año, y
que prácticamente alcanza los mil nuevos negocios judiciales por año.
RECURSOS Y ACCIONES INTERPUESTAS ANTE LA SALA TERCERA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: AÑOS 2010 -2017
La competencia funcional de la Sala Tercera abarca más de dieciocho (18) tipos

distintos de procesos, acciones y recursos. Se tramitan cinco (5) clases diferentes
de acciones contencioso administrativas propiamente tales; varias modalidades
de consultas de legalidad y viabilidades jurídicas; acciones de indemnización
por responsabilidad del Estado; recursos de Casación Laboral; incidencias de la
jurisdicción coactiva; decisiones de la Junta de Relaciones Laborales y Laudos
Arbitrales de la Autoridad del Canal de Panamá, e impugnaciones relativas
a decisiones sobre liquidaciones forzosas de bancos, casas de valores y
aseguradoras, entre otras.
Durante los años 2010 al 2017 se

interpusieron 7,157 recursos y acciones ante
la Sala Tercera, destacando 5,373 (75%)
Acciones Contencioso Administrativas, 708
(10%) Recursos de Casación Laboral, 965
(13%) Juicios Ejecutivos y 111 (2%) otros
asuntos de su competencia jurisdiccional.

GESTIÓN JURISDICCIONAL DE LOS ASUNTOS VENTILADOS ANTE LA SALA
TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: AÑOS 2010 - 2017
Del total de 7,157 expedientes

adjudicados a la Sala Tercera en el
periodo 2010-2017, se resolvieron
7,372 recursos y acciones, lo que
representó una tasa de ejecución de
87%. Es importante destacar, que en
ese período se logró la cifra record
para el tribunal al dictarse 12,390
resoluciones judiciales, entre autos y
sentencias.
Tan sólo durante el último bienio,

se realizaron 288 repartos, con un total
de 1,810 expedientes adjudicados. En
total, fueron 1,972 procesos resueltos
y archivados, que en su conjunto conllevaron la emisión de 3,411 resoluciones
judiciales, de los cuales 2,530 fueron autos resolu3vos y 881 fueron sentencias.
Los expedientes de la Sala Tercera son atendidos por sólo tres magistrados,
con el apoyo del personal adscrito a sus despachos, y los funcionarios de la
Secretaría Judicial de la Sala Tercera.
14 Mgter. K. Rosas. Reseña: 75 años de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá: Gestión en Cifras.Pág. 12 a 15.
NUEVAS CORRIENTES JURISPRUDENCIALES DE LA SALA TERCERA EN LOS
ÚLTIMOS AÑOS
La última década ha mostrando una evolución jurisprudencial en temas como

la protección medioambiental, legitimación de acciones por intereses difusos;
respeto a la dignidad y estabilidad de los servidores públicos y de las personas con
discapacidad, lo que incluye el reconocimiento de las prestaciones y beneficios
económicos establecidas en la ley en casos de despidos injustificados; así como
en materia de responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, por
mencionar sólo algunas.

Foto: Artículo 190, 191 y 192 de la Constitución Política de 1941, de la República de Panamá
EL DOBLE CONTROL JURISDICCIONAL

DEL ACTO ADMINISTRATIVO DENTRO
DE LA JURISPRUDENCIA PANAMEÑA
Dr. Cecilio Cedalise Riquelme

Magistrado de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia
Correo electrónico: cecilio.cedalise@organojudicial.gob.pa
16
Recibido el 01 de marzo de 2018- aprobado el 15 de marzo de 2018
EL DOBLE CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DENTRO DE LA JURISPRUDENCIA PANAMEÑA
Resumen
Con estas anotaciones se aborda una problemática compleja y actual, dimanante

de las ideas que fijan las fronteras o límites de la jurisdicción contenciosa
administrativa frente a la jurisdicción constitucional ante la posibilidad de
impugnar en ambas vías la misma actuación administrativa y el conflicto surgido
al resolverse en sentido opuesto la cuestión que fue objeto de censura judicial,
tomando en cuenta el tratamiento divergente o no uniforme dispensado por la
jurisprudencia nacional desde finales de la década de los años noventa, pese a
que ambas jurisdicciones comparten la misma fuente y naturaleza jurídica: la
Constitución y el Derecho Público.
Abstract
These annotations address a complex and current problem, arising from the ideas
that set the boundaries or limits of the contentious administrative jurisdiction
before the constitutional jurisdiction before the possibility of challenging in both
ways the same administrative action and the conflict arising when resolving in
In contrast, the issue that was subject to judicial censure, taking into account the
divergent or non-uniform treatment provided by national jurisprudence since
the late 1990s, despite the fact that both jurisdictions share the same source and
legal nature: the Constitution and Public Law.
Palabras Claves
Acto administrativo. Control judicial. Ilegalidad. Constitucionalidad. Delimitación.
Keywords
Administrative act. Judicial control. Illegality. Constitutionality. Delimitation.
PREÁMBULO
La jurisdicción contenciosa administrativa legalidad, brindando protección a los

constituye una garantía del sistema ciudadanos en cuanto a sus intereses
jurídico que tiene por objeto someter y derechos que son afectados por los
los poderes públicos al principio de abusos y errores de la administración,

sea en ejercicio de sus facultades de la administración pública frente a los
legales o con ocasión de ejercerlas, principios de legalidad y libertad.
cuya eficacia podría estar delimitada
frente a la jurisdicción constitucional. El Sobre la formación de la jurisdicción
tema abordado representa una de las contenciosa administrativa, cabe señalar
polémicas más interesantes planteadas con GARCÍA DE ENTERRÍA (2015), que
en la jurisprudencia panameña, pues el ella vino a ser una institución del Consejo
tratamiento que se brinda a la existencia de Estado (Conseil d’Estat), creada por
de procesos que tengan concurrencia en la Constitución napoleónica del año
ambas jurisdicciones, cuando se impugna VIII para resolver las dificultades que se
el mismo acto administrativo, tendría que susciten en materia administrativa, y
estar basado en un enfoque articulado como órgano puramente administrativo,
del argumento de la reclamación y no en por supuesto, de asistencia al Gobierno,
la simple elección o escogencia de la vía va a admitir enseguida, primero las
donde se sustancia el reclamo. reclamaciones contra la Administración
basadas en derechos patrimoniales (que,
1. APARICIÓN Y EVOLUCIÓN DE LA dado el carácter formal de la separación
JURISDICCIÓN CONTENCIOSA de poderes, no tendrían acceso a los
ADMINISTRATIVA jueces ordinarios); pero enseguida,
y, sobre todo, admitirá también las
La historia registra que la quejas de los ciudadanos que se sienten
jurisdicción contenciosa administrativa agraviados por cualquier ilegalidad en la
se origina como una forma de combatir actuación administrativa.
las arbitrariedades de los monarcas y
reemplazar la concepción personal del En definitiva, esta jurisdicción
Estado, representada en la conocida frase especial surgió como una exigencia de
“el Estado soy Yo” de Luis XVI, dando lugar sumisión al control jurisdiccional de
al advenimiento de una organización la actuación de los poderes públicos,
política basada en el respeto a la majestad siendo ello visto como un derecho de los
de la Ley. ciudadanos que vino a representar una
conquista de la revolución francesa.
Tradicionalmente, se ha sostenido
que la jurisdicción contenciosa La necesidad y conveniencia de
administrativa fue instituida durante implantar esa jurisdicción, entre nosotros,
la última fase del antiguo régimen la recuerda DÍAZ ESCALA (1947), cuando
en Francia (1789), buscando impedir destacó la brillante exposición que
la interferencia proveniente de los hizo uno de sus precursores, en los
poderes públicos a la que había sido siguientes términos: el país no puede
sometida la administración del Rey. seguir por más tiempo bajo la coyunda
Originalmente, su objeto era mantener de autoridades administrativas que
separadas las funciones administrativas deciden como quieren haciendo de
de las funciones judiciales, como jueces y partes en los casos contenciosos
hasta el presente, imponiendo el que caen bajo su jurisdicción. Sería
equilibrio de los poderes exorbitantes muy extraño que habiéndose hecho
18 Dr. C. Cedalise. El doble control jurisdiccional del acto administrativo dentro de la jurisprudencia panameña. Pág. 16 a 32.
eco de tales aspiraciones los tres grupos promover la acción respectiva; que la
políticos que se enfrentaron en la pasada actividad jurisdiccional se limitaría a
contienda electoral, resultase, a la hora revocar o confirmar el acto censurado,
de las realizaciones concretas, que nada teniendo las responsabilidades que
se puede hacer porque el país no está ser determinadas en la jurisdicción
preparado -frase sacramental- o porque ordinaria; y que los órganos que tendrían
la implantación de esta institución exige las funciones y competencias en esa
un gasto que se considera inconveniente. jurisdicción serían establecidos en la Ley.
Todo lo que se necesita es que haya un
poco de lógica, de sinceridad y de moral Se observa que con la destacada
en las agrupaciones políticas para que actuación del publicista José Dolores
den paso a las reformas como la que se Moscote fue promovida la aprobación de
propicia, por lo cual clama a grito herido la Ley 135 del 30 de abril de 1943, mediante
la nación. la cual se puso en funcionamiento la
jurisdicción contenciosa administrativa,
Tales consideraciones sirvieron consagrada como una institución de
de soporte para la instauración de esa garantía en los preceptos constitucionales
jurisdicción especial en nuestro medio. de 1941, ya citados.
Para DOLORES MOSCOTE (1960), Dicha legislación se limitó a señalar

entonces, el establecimiento de la las funciones del Tribunal Contencioso
jurisdicción contenciosa administrativa Administrativo, disponiendo las
vino a ser el resultado de una ardua reglas de procedimiento aplicables a
lucha, librada dentro de nuestra vida las controversias suscitadas entre el
social, buscando instaurar el imperio administrado frente a la Administración,
de la legalidad frente a los actos de la y además vino a ser reconocida la figura
administración pública que contengan de un Fiscal que vendría a intervenir en
ofensas al ordenamiento jurídico. representación de los intereses nacionales
y municipales en todos los negocios que
En Panamá, después de fundada se tramitasen ante dicho Tribunal.
la Republica a partir de nuestra
primera Constitución no se contempló Posteriormente, se produjeron
ninguna fórmula de control judicial modificaciones a dicho régimen con
de la Administración Pública, lo que la expedición de la Ley 33 del 11 de
condujo a que la jurisdicción contenciosa septiembre de 1946, donde se dispuso
administrativa fuera establecida que podían demandarse la revisión de
con la Constitución Política de 1941, actos administrativos ante el referido
como expresamente se dispuso en los Tribunal contencioso administrativo,
artículos 190, 191 y 192. Tales preceptos ya sea anulando los actos acusados de
constitucionales, en su orden, precisaban ilegalidad o restableciendo del derecho
que ante esa jurisdicción se ejercería el particular violado o estatuyendo
control de la legalidad de los actos de disposiciones nuevas en reemplazo de las
la administración pública, pudiendo acusadas o, prejudicialmente, definiendo
únicamente las partes afectadas el sentido y alcance de un acto o de su

valor legal. Estos aspectos introducidos se en otros países y sistemas normativos
dieron bajo el amparo de la Constitución donde existen varias instancias.
Política de 1946.
En la Constitución Política de 1972,
En 1956, se dio una reforma se mantuvo el reconocimiento de la
constitucional donde se dispuso la jurisdicción contenciosa administrativa,
eliminación del Tribunal Contencioso quedando atribuido su ejercicio en la
Administrativo, lo cual condujo a que Corte Suprema de Justicia, en virtud
el control de la legalidad de los actos del actual artículo 206, cuyo contenido
administrativos fuera adscrito a la Sala es similar al precepto que tenía el
Tercera de la Corte Suprema de Justicia ordenamiento jurídico de 1946.
que tuvo su aparición ese año. Desde
entonces las funciones del Tribunal Tal como expuso HOYOS (2003),
Contencioso Administrativo fueron en una interesante literatura jurídica,
atribuidas a la Corte Suprema de Justicia, queda evidenciado que la redacción de
específicamente a la Sala Tercera de lo las normas constitucionales y legales,
Contencioso Administrativo. relacionadas con la aparición y evolución
de esta jurisdicción especial, se dio por
El control de la legalidad que vino a la influencia de José Dolores Moscote,
ser ejercido en la jurisdicción contenciosa quien retomara la iniciativa de su
administrativa, como indicaba PEDRESCHI creación en 1939, siguiendo el proyecto
(2017), su objeto se desdobla en varios de Ley que propuso el diputado Pedro
propósitos fundamentales. Así, cuando Vidal, en 1920, el cual no fue aprobado
opera en función de jurisdicción subjetiva por la Asamblea Nacional por cuanto
aspira a otorgar al individuo recursos no había asidero constitucional para
que le permiten proteger un derecho reconocerla en ese tiempo.
administrativo concreto que le ha sido
desconocido o lesionado por un acto Respecto de la manera como ha
de la administración. Cuando el control sido regulada la jurisdicción contenciosa
de la legalidad opera en función de la administrativa, espacio donde se
jurisdicción objetiva tiene por propósito controlan los actos de la administración
el simple mantenimiento de la legalidad pública, se han identificado tres períodos
administrativa, la simple sujeción de la distintos, tal como destaca ARAÚZ (2015),
administración a los dictados de la ley, a saber: el primero comprendido de
el aseguramiento de un régimen de 1904 a 1941, conocido como el período
legalidad en el plano de las actuaciones del control restringido de la legalidad; el
administrativas. segundo comprendido de 1941 a 1956,
denominado el período de la jurisdicción
De acuerdo con esa configuración especializada e independiente; y el
jurídica, acertadamente, nos dijo tercero comprendido de 1956 a la fecha,
MORGAN (1982) que en Panamá es nombrado el período de la jurisdicción
existe un solo órgano encargado de especializada y no independiente.
ejercer la jurisdicción sobre los actos El control judicial ejercido sobre la
administrativos, a diferencia de lo previsto actuación administrativa, en estos
últimos períodos, vino a cumplirse por de validez; así como demandas de
un ente autónomo, distinto del órgano indemnización por responsabilidad
judicial, y luego por una de las Salas de personal de los funcionarios del Estado
este último, respectivamente. y las restantes entidades públicas, por
razón de responsabilidad del Estado y
La jurisdicción contenciosa no restantes entidades públicas debido a
debe ser confundida con la justicia los daños y perjuicios causados por actos
administrativa, equiparada muchas administrativos y por responsabilidad
veces, ya que entre ellas como bien directa del Estado y demás entidades
explica el citado autor existe una notable públicas ante el mal funcionamiento de
diferencia, la cual radica en la función los servicios públicos.
que cumple cada una de ellas. Así, la
función contenciosa administrativa es También esa Corporación de Justicia
de carácter jurisdiccional, en tanto que la conoce de los recursos de casación
administrativa no lo es. laboral, los recursos de apelaciones y
de hecho contra decisiones dictadas
Es claro, entonces, que la justicia en la jurisdicción coactiva, incluyendo
administrativa impone el respeto del incidentes, excepciones y tercerías
principio de legalidad, desde el plano de (coadyuvantes o excluyentes), de la
la actuación gubernamental; mientras viabilidad jurídica de pago o refrendo
que la jurisdicción contenciosa cumple negado por el Contralor General de la
con establecer un control de esa República, las impugnaciones contra
actuación de la administración pública, decisiones dictadas por la Junta de
pero desde un nivel externo. Relaciones Laborales de la ACP, y los
recursos de ilegalidad contra los laudos
De lo antes dicho se desprende que arbitrales de la ACP, entre otros asuntos.
la observancia de la legalidad puede
lograrse desde la propia administración Además, se le atribuyó competencia
pública como imponerse por las para anular los actos administrativos
autoridades jurisdiccionales. expedidos por autoridades nacionales
que lesionaran derechos humanos,
No resulta ocioso anotar los asuntos buscando restablecerlos o reparar
que son atribuidos a la Sala Tercera el derecho violado, cuando fuere
de la Corte Suprema de Justicia, única procedente, esto es, que asegura la
instancia donde se ejerce la jurisdicción protección de derechos humanos; y la
contenciosa administrativa en la advertencia de ilegalidad cuando se
República de Panamá, en virtud de los advierta o una de las partes considere
preceptos constitucionales y legales. que la norma o normas reglamentarias
o el acto administrativo que sea objeto
En efecto, se ventilan ante la de aplicación o escrutinio tenga vicios de
Sala Tercera de la Corte Suprema ilegalidad.
de Justicia las acciones de nulidad
y plena jurisdicción, al igual que la Se observa que muchas de esas
interpretación prejudicial y apreciación cuestiones escapan de la verdadera

naturaleza contenciosa administrativa, que vino a complementarla y adaptarla
distanciándose del tratamiento que es a los cambios sociales. Entonces, no
asignado tradicionalmente a este tipo de cabe duda de que sigue pendiente la
justicia en otros sistemas jurídicos, por lo reformulación del diseño en cuanto a la
que sobre esa jurisdicción se impone una organización funcional.
reestructuración en nuestro país.
2. DELIMITACIÓN DEL CONTROL
Eso último no constituye el objeto de CORRECTIVO DE LA JURISDICCIÓN
esta comunicación, así que se dejará para CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA
ser abordado con mayor profundidad FRENTE A LA JUSTICIA
en otro ensayo. Sin embargo, respecto CONSTITUCIONAL: CUESTIÓN
del tema se han elaborado una serie DE LEGALIDAD VS CUESTIÓN DE
de estudios que contienen propuestas CONSTITUCIONALIDAD
claves sobre las necesarias reformas de
la jurisdicción contenciosa administrativa Es sabido que la jurisdicción
en Panamá, entre las cuales pueden contenciosa administrativa representa la
mencionarse las siguientes: como sugiere esfera donde se fiscaliza la arbitrariedad
HOYOS (2000) el establecimiento de y los excesos de poder, por razón de
nuevas medidas cautelares, y expansión los medios institucionalizados para
del campo de la suspensión del acto; como dirimir los conflictos jurídicos sometidos
anota ARJONA (2000) la redefinición del a su competencia o conocimiento
papel del Procurador de la Administración predeterminado en las normas jurídicas.
cuya actuación no debe ser en defensa Ante ella se trata de encausar la función
de la legalidad del acto impugnado administrativa y/o adecuar su actividad al
sino en interés de la Ley; y, atendiendo ordenamiento jurídico y a los principios
al enfoque de CARRASCO (2000), la de buena administración.
reconstrucción de la distribución de
competencia de jurisdicciones distintas Ese control jurisdiccional de la
y separadas (paralelas), contenidas en las administración pública no supone la
constituciones posteriores y la vigente, instauración de un gobierno de jueces,
dado que se encuentra artificial la división sino por el contrario implica el ejercicio
de la materia constitucional del ámbito de una función que consiste en lograr la
de legalidad en Panamá. realización de la actuación administrativa,
según JINESTA LOBO (1997), cuando
Como hemos visto, desde el puntualiza que la protección
ordenamiento constitucional quedó jurisdiccional del administrado constituye
configurada la jurisdicción contenciosa uno de los pilares básicos del derecho
administrativa como una garantía administrativo, pues la jurisdicción
controladora de la legalidad que debía contenciosa administrativa se instauró
regir toda la función administrativa del para proteger al individuo contra la
Estado y la potestad reglamentaria de la administración pública y no a la inversa.
actividad administrativa, al igual que se
dispuso que su desarrollo estaría a cargo Este tipo de control opera cuando
del legislador y no por la jurisprudencia se agota la vía gubernativa o resulta
infructuosa la revisión administrativa a derecho, respectivamente, según el
interna de la propia administración, actual ordenamiento constitucional
siendo necesaria esa supervisión o y legal. Los administrados o personas
vigilancia correctiva de la actuación afectadas pondrán en marcha estos
gubernamental que se produce desde mecanismos cuando se cumplan las
el terreno judicial, buscando asegurar exigencias previstas en las disposiciones
la observancia del ordenamiento jurídicas.
jurídico y la tutela de los derechos
ciudadanos. Esta forma de hacer valer el En la Constitución Política la
principio de legalidad se diferencia de la jurisdicción contenciosa administrativa
vertiente administrativa que tiene una está configurada de forma paralela con la
característica preventiva o interna. jurisdicción constitucional, aunque esta
última sea la que se ocupa de tutelar las
De acuerdo con la clasificación libertades y derechos de los ciudadanos,
expuesta por MALARET (2016), quien contemplados en esa normativa,
distingue la vertiente administrativa mediante distintos mecanismos de
de la vertiente jurisdiccional de control y defensa previstos en dicho
control, la primera ocurre en la propia instrumento jurídico como son las
Administración, es decir, aquella que acciones de inconstitucionalidad,
es cumplida a nivel interno mediante el consulta, advertencia, amparo de
ejercicio de los recursos administrativos; garantías, habeas corpus y habeas data.
mientras que la segunda tiene lugar
cuando se hace una inspección desde el Ahora bien, cabe preguntarse si es
terreno judicial para corregir la actuación o no viable o procedente que los actos
de la autoridad gubernamental y tutelar administrativos sean simultáneamente
los derechos de los ciudadanos. Ambas impugnados, tanto en sede contenciosa
formas de control de la administración administrativa como en la esfera
pública buscan mantener el diseño constitucional, mediante los mecanismos
de un modelo sistemático y unitario. de control judicial respetivos. Ante esa
También en la doctrina se emplean problemática vale la pena describir
otras terminologías para nombrar estas el tratamiento jurisprudencial que
modalidades, a saber: controles no refleja las posiciones encontradas
judiciales y controles judiciales; garantías que se han planteado en múltiples
formales y tutelas jurisdiccionales; control pronunciamientos que son extractados
interno y control externo; entre otras. abajo.
En nuestro medio el ejercicio de los Con relación a la pluralidad

recursos de nulidad y plena jurisdicción de la vía impugnatoria de los actos
provoca la activación del control judicial administrativos, entre nosotros, la
dentro de la jurisdicción contenciosa jurisprudencia nacional ha establecido
administrativa, y tiende a restablecer el criterio de la preferencia de la vía
el imperio de la legalidad y el derecho contenciosa administrativa sobre la
subjetivo lesionado frente a un acto esfera constitucional, basado en las
administrativo considerado contrario mayores oportunidades procesales de

participación y defensa que preserven la Ley en la vía gubernativa, así como la
los mejores intereses del accionante, jurisdicción contencioso administrativa
toda vez que en esta instancia se para la impugnación del acto respectivo.
pueden practicar pruebas pertinentes
y examinarse con mayor profundidad la De acuerdo con el citado principio
actuación del funcionario acusado, ya de definitividad, para objetar en
que cuando se sigue la vía procesal que amparo con éxito una resolución de tipo
no es la pertinente, para el caso que se administrativa, como es la naturaleza
juzga, se puede colocar una de las partes de la que se impugna, es menester que
en una situación desfavorable. previo a la interposición de la acción
constitucional referida se haya agotado
Dicho criterio judicial de la la vía gubernativa, incluso, la jurisdicción
mayoría del Pleno de la Corte Suprema contencioso administrativa, por cuanto
de Justicia, se sostuvo cuando se el proceso de amparo no constituye una
declararon inadmisibles las acciones de vía idónea para atacar actos emitidos por
amparos de garantías constitucionales servidor público contra los cuales tenga
incoadas contra actuaciones dictadas previsto la ley medios procesales para
por autoridades administrativas, donde impugnarles efectivamente.
fueron argumentadas cuestiones de
mera legalidad, tal como plantean las El principio de definitividad, más
sentencias de 23 de diciembre de 2002, propiamente de subsidiaridad, como lo
de 24 de mayo de 2006 y de 8 de abril de ha señalado este Pleno, persigue que la
2008, entre otras. acción de amparo no sea un mecanismo
recursivo que pueda ser utilizado, a opción
En efecto, el fallo de 23 de diciembre del amparista, en reemplazo de los medios
de 2002, el Pleno dispuso que cuando ordinarios de impugnación, puesto que
se trata de una impugnación contra un mediante éstos, se logra la finalidad
acto de naturaleza administrativa, una deseada, sin forzar la intervención del Pleno
vez agotada la vía gubernativa, debe en una suerte de tercera instancia, como
acudirse a la jurisdicción contenciosa ha señalado constante y reiteradamente
administrativa conforme el principio este Pleno”.
de preferencia de la vía contenciosa
administrativa sobre la vía constitucional, También esa postura fue acogida
en los términos siguientes: dentro de la sentencia de 24 de mayo de
2006, cuyo contenido medular sostuvo
“Por una parte, advierte la Corte, la lo siguiente:
resolución demandada en amparo tiene
carácter administrativo, por lo que en “…se advierte que la acción subjetiva
atención al principio de subsidiariedad de carácter constitucional, se interpone
o definitividad acogido por este Pleno contra una acción de personal aduciéndose
mediante reiterada jurisprudencia, debe la violación del debido proceso, en
la accionante acreditar que previo a la atención a que la medida de destitución
interposición de la presente acción de cuestionada, se dicta sin causa justificada,
amparo agotó los recursos previstos por violando las normas procedimentales que
expresamente consagra la Ley Orgánica determinación de la vía idónea para
de Educación, lo que en forma clara indica impugnar un acto administrativo
que la demanda que nos ocupa, se funda depende de dos aspectos esenciales, a
básicamente en cuestiones jurídicas saber: 1) el tipo de acto administrativo que
atendibles en el ámbito de la legalidad, se ataca; y 2) los motivos o fundamentos
no derivándose indefectiblemente la por los cuales son atacados, sea razones
vulneración de una garantía constitucional. de legalidad o constitucionalidad, junto a
los demás requisitos formales o de fondo
El análisis de la demanda permite exigidos por el ordenamiento jurídico.
advertir que tiene como finalidad la
revocación de un acto administrativo Los motivos de ilegalidad son
que se alega transgrede directamente aquellos que quedan enmarcados
disposiciones legales especiales que en el ámbito de la legalidad como
regulan el trámite para la imposición violatorios de las leyes, decretos, etc., y
de sanciones contra los funcionarios del no constituyen ni implican infracciones
ramo de la educación, lo que determina al ordenamiento constitucional, siendo
que la vía constitucional de amparo, no competencia de la Sala Tercera de la
es la instancia idónea para atender dicha Corte Suprema de Justicia. En cambio, los
petición”. motivos de inconstitucionalidad suponen
violaciones a los derechos y garantías
En sentencia de 8 de abril de 2008, el consagradas en la Constitución, y vienen
Pleno ha dicho que el amparo de garantías a ser atendidos de modo exclusivo por el
no es el medio idóneo para juzgar Pleno de la Corte. Así, queda establecida
un acto de naturaleza administrativa, la delimitación de la justicia contenciosa
porque el control judicial le corresponde administrativa y la justicia constitucional
a la jurisdicción contenciosa y no a la o, si se quiere, su ámbito de aplicación
justicia constitucional como se expuso y concreta.
reproduce a continuación:
La jurisprudencia citada donde fue
“…el acto que se está demandando elaborada y expuesta la tendencia de
con esta acción de amparo de derechos preferencia de la vía contenciosa, como un
fundamentales se ha producido en sede criterio dominante, ha sido cuestionada
administrativa, por lo cual en virtud cuando se plantea otra línea como es
del principio de preferencia de la vía la prevalencia de la vía constitucional,
contenciosa administrativa sobre la vía dentro de varias disidencias de uno
constitucional de amparo, una vez agotada de integrantes del Pleno de la Corte
la vía gubernativa la accionante debió Suprema de Justicia, tal como se observa
acudir a la Sala Contenciosa Administrativa en las sentencias de 22 de julio de 2004,
de la Corte Suprema, a través de una acción de 4 de febrero de 2005 y de 2 de febrero
de plena jurisdicción o de restablecimiento de 2009.
de los derechos subjetivos vulnerados”.
En salvamento de voto,
De acuerdo con tales concretamente plasmado en la sentencia
pronunciamientos se destaca que la de 22 de julio de 2004, se expuso que “…

la reiteración del principio de preferencia los puede instituir el Constituyente o el
de la vía contenciosa administrativa, que el Legislador.
Pleno ha venido proclamando en número
plural de sentencias y de conformidad con Los requisitos de admisibilidad de las
el cual no puede promoverse una acción de demandas de inconstitucionalidad están
inconstitucionalidad ni un amparo hasta previstos en los artículos 2559, 2560, 2561
tanto se hayan agotado las posibilidades y 2562 del Código Judicial. En ninguna
impugnativas que ofrece la jurisdicción de éstas normas aparece señalado que
Contencioso Administrativa, ha despertado para impugnar en sede constitucional
inquietudes sobre la exactitud de este es necesario que se haya agotado
criterio que solo causan desconcierto a la previamente el ejercicio de las acciones
ciudadanía y a la comunidad forense. Contenciosa Administrativas cuando
estemos ante la impugnación de un acto
…el alegado principio de preferencia de naturaleza administrativa”.
de la vía contencioso administrativa
es una elaboración que no cuenta con Las consideraciones anteriores han
respaldo legal para continuar invocándolo sido consistentes en otra disidencia,
como obstáculo para la admisión de las contenida en la sentencia de 4 de
demandas de inconstitucionalidad y los febrero de 2005, cuando se dijo que
amparos de garantías constitucionales “…en ningún momento el Legislador
condicionó la promoción del Amparo de
En lo que atañe a las demandas de Garantías contra actos administrativos
Inconstitucionalidad estimo que ni la al requisito del agotamiento de medios
Constitución ni la Ley han establecido el de impugnación ante la jurisdicción
cumplimiento de la exigencia previa que Contencioso Administrativa, Esta sola
he venido reclamando el Pleno en distintos observación es suficiente para descartar
pronunciamientos. la juridicidad del criterio jurisprudencia
que ha venido pregonando el Pleno
En nuestro Sistema Jurídico y desde hace bastante tiempo. Si la Ley
Constitucional la interpretación de los únicamente exigió el agotamiento previo
Tribunales tiene que desplegarse dentro para las resoluciones judiciales no creo
de un plano de razonabilidad que no que la Corte pueda extender por la vía
permite rebasar las fronteras marcadas de la interpretación éstas exigencias a la
en la Constitución o en la Ley. No es que se impugnación de actos administrativos
propugne por un asfixiante literalismo, sino a través del Amparo de Garantías
que se logre colocar el papel del Juez en el Constitucionales”.
lugar que naturalmente le corresponde de
conformidad con la orientación que fijó el El referido voto particular fue
Constituyente. planteado, en otra ocasión dentro del
fallo de 2 de febrero de 2009, bajo el
En mi opinión, los Tribunales no enfoque siguiente: “…la interpretación en
pueden por la vía de la interpretación crear torno a este punto tiene que inclinarse por
requisitos o formalidades para condicionar favorecer el acceso efectivo del ciudadano
el acceso a la justicia, ya que estos sólo a la tutela constitucional de garantía.
Cualquier criterio que trate de establecer La promoción de una acción
requisitos o exigencias no consagradas Contencioso-Administrativa usualmente
explícitamente en la Constitución, tiene toma en tramitarse no menos de un año,
que descartarse porque de admitirse se con lo cual se disiparía por el transcurso
estaría desnaturalizando o mediatizando del tiempo la exigencia de gravedad
el radio de protección que el Constituyente e inminencia que debe revestir el acto
quiso conceder a todas las personas. atacado a través de un Amparo. Debe
tenerse presente que de acuerdo al artículo
El exigir el agotamiento previo del 2615 del Código Judicial el Amparo tiene
Contencioso Administrativo en el caso de que ensayarse contra una orden de hacer
Amparo contra actos de la Administración, o de no hacer que provoque un daño de
además de no tener sustento constitucional manera grave e inminente y que requiera
ni legal, coloca al afectado en un virtual una inmediata revocación.
estado de desconcierto e indefensión. Ello
es que, no se necesita mayor esfuerzo para Si la acción culmina con una sentencia
advertir que si el afectado -acatando la de la Sala Tercera de la Corte Suprema de
jurisprudencia tradicional- promueve su Justicia, es evidente que el afectado con
acción primeramente ante el Contencioso el acto administrativo no puede entonces,
Administrativo se originan para él los después de un año, promover un Amparo
siguientes inconvenientes: de Garantías Constitucionales, pues, esto
infringiría claramente la restricción que
No obtiene un remedio rápido y efectivo establece el artículo 204 de la Constitución
a la violación, pues, la sola tramitación del Nacional, que prohíbe la admisión de
proceso Contencioso-Administrativo exige Amparos contra los fallos de la Corte
el despliegue de un conjunto de trámites Suprema de Justicia o sus Salas.
que en la práctica toman en concluirse por
lo menos un año y medio. Con el arreglo al artículo 2615 del
Código Judicial no cabe ninguna duda que
No se suspende la ejecución del el Amparo de Garantías Constitucionales
acto Administrativo atacado, salvo que ‘puede ejercerse contra toda clase de
la Sala Tercera de la Corte considere acto que vulnere o lesione los derechos o
discrecionalmente que es necesaria garantías fundamentales que consagra
la adopción de esta medida cautelar la Constitución. Ante la claridad de este
‘para evitar un perjuicio notoriamente precepto legal resulta francamente difícil
grave’. Hay que tomar en cuenta además sostener que el Amparo contra actos
que la Ley ha negado la posibilidad de administrativos tiene que someterse para
suspender provisionalmente ciertos tipos su admisión a requisitos que ni el Legislador
de acciones (Vgr. Las referentes a cambios, ni el Constituyente impusieron al efecto”.
remociones, suspensión o retiro en el
personal administrativo, salvo los casos De lo antes resaltado se advierte
de empleados para períodos fijos; las que existen dos posiciones distintas,
acciones sobre monto atribución o pago de respecto del control jurisdiccional de un
impuesto, contribuciones o tasas; cuando la acto administrativo, a saber: aquella que
Ley expresamente lo haya prohibido, etc.). estima procedente preferentemente la

esfera contenciosa administrativa y la situación excepcional e infrecuente, en
otra que considera que ello puede darse nuestro medio, podría comprometer
por la vía constitucional, inclusive, ya la garantía de certeza jurídica que
que ésta resulta prevalente, y además viene dada por la institución de la
ellas no se excluyen recíprocamente. cosa juzgada, al igual que el principio
Por tanto, los actos administrativos de la supremacía de la normativa
podrán ser atacados, tanto en la vía constitucional. No obstante, es un
contenciosa administrativa como en hecho que las sentencias provenientes
la esfera constitucional, cuando se de jurisdicciones distintas (legal y
invoquen y expliquen adecuadamente constitucional), tendrían que coexistir
los vicios de ilegalidad o vicios de o convivir porque versan sobre ángulos
inconstitucionalidad, lo que supone diferentes y no podrían considerarse
que el afectado en base a sus intereses como un obstáculo para la adopción o el
será quien determinará a dónde acudirá cumplimiento de aquella que sobrevino
a censurar la actuación que estima con posterioridad. Es importante
arbitraria o contraria al ordenamiento recordar que las decisiones que
jurídico (legal o constitucional). emanan de la jurisdicción contenciosa
administrativa no pueden ser objeto de
Se desprende entonces que podrán censura en la esfera constitucional.
ser activadas ambas jurisdicciones para
conocer y enjuiciar actos de naturaleza Finalmente, esta problemática
administrativa, sean disposiciones ha sido abordada de forma diferente
reglamentarias o resoluciones en otros sistemas jurídicos, como por
administrativas, siempre que las acciones ejemplo, en España donde el conflicto
correspondientes sean ejercitadas con entre jurisdicciones se produce por la
apego a las exigencias establecidas coexistencia de procesos contencioso
en nuestro sistema normativo, esto es, administrativos y constitucionales,
dentro de los plazos y formalidades referidos a un mismo acto o disposición
impuestas por disposiciones legales y reglamentaria basado en idénticos
jurisprudenciales. motivos, según anota FERNÁNDEZ
FARRERES (1992), siendo privilegiado
Ante la posibilidad de acceder a el monopolio jurisdiccional impuesto
ambas jurisdicciones para censurar la por el Tribunal Constitucional, sólo
misma actuación administrativa, cabe cuando alcanza la declaración de
preguntarse qué ocurriría si fuesen inconstitucionalidad de las Leyes y no
contradictorias o no fueran coincidentes cualquier aplicación de la Constitución,
los pronunciamientos dictados en ya que la vinculación directa de ésta
el ámbito contencioso y en el orden posibilita el que aquellos puedan enjuiciar
constitucional, puesto que ello puede la constitucionalidad de reglamentos y
constituir un aspecto que genera cierta de actos públicos y privados, declarando
incertidumbre o preocupación en la su invalidez cuando se concluya en su
comunidad forense. inconstitucionalidad, y otros autores
que integran la doctrina española como
Al respecto se advierte que esa son ARCE JARNAIZ (1991) y GÓMEZ
MONTORO (1990). los subterfugios que brindan las leyes, lo
que condujo a que se buscara un nuevo
La delimitación entre la jurisdicción mecanismo para evitar que se produzcan
contenciosa administrativa y la justicia situaciones de crisis o desajustes dentro
constitucional la impone el TCE, de ese esquema de estructuración del
privilegiando el ámbito regido por el poder político.
orden jurídico superior. En consecuencia,
el control jurisdiccional es y suele ser En tal sentido, se echa mano de un
visto en clave de conjunto. replanteamiento del papel que debe
jugar la Constitución, dando lugar a
3. TRANSICIÓN DEL ESTADO DE LA lo que se conoce como el Estado de
LEGALIDAD AL ESTADO DE LA la Constitucionalidad, consistente en
CONTSTITUCIONALIDAD privilegiar la supremacía de las normas
constitucionales al igual que subordinar
El modelo político que preconiza el todas las leyes al contenido de la
Estado de la Legalidad sobrevino al Estado Constitución, los valores ético-políticos y
autoritario del Rey, monarca o emperador, derechos fundamentales, cuya eficacia y
donde se concentraba el poder en la validez queda establecida por la justicia
autoridad de una sola persona. Este constitucional. Se trata de un nuevo
segundo tipo de organización política, modelo de esquema de organización
en su estructura, es determinada por política que supone la supremacía de los
la clase que domina el parlamento que derechos fundamentales sobre las leyes y
ejerce el poder de forma democrática. actos de autoridades públicas y aquellos
Hunde sus raíces en la separación de los provenientes de particulares, cuya
poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), aparición no produce el rompimiento del
los cuales se limitan recíprocamente, y modelo anterior, basado en instituciones
las leyes representan los instrumentos jurídicas donde se descarta el gobierno
que definen las competencias de las de hombres. En el Estado Constitucional
autoridades, derechos y garantías de los de Derechos la sujeción de los actos
ciudadanos. públicos y privados a la supremacía
constitucional viene a garantizarse con
Ese modelo de Estado tuvo su origen el control de constitucionalidad, tanto
en el contexto de la sociedad liberal y objetivo como subjetivo, mediante el rol
una de sus mayores fortalezas fue el activo y creativo de los jueces.
principio de legalidad como garantía
de protección de los ciudadanos, cuyo En definitiva, se aprecia una
estricto cumplimiento es contralado en la transición del Estado de Legalidad
jurisdicción contenciosa administrativa, hacia el Estado de Constitucionalidad
piedra angular del Estado de Legalidad. dentro de la descripción de los modelos
La debilidad de este modelo político se políticos del Estado, los cuales tienen una
muestra cuando las arbitrariedades y influencia en la construcción de la teoría
abusos son cometidos por las autoridades del Derecho, que aparece reflejada en
estatales, enmascarando su actuación esta disciplina con la frase del maestro
con un ropaje jurídico o fundándola con CASSESE (2010) cuando sostiene que el

Derecho Administrativo se adueña del intenta controlar jurisdiccionalmente una
Derecho Constitucional, dado que esa actuación administrativa, argumentando
expansión obedece a que el principio de que debe ser preferida la vía contenciosa
legalidad, principal canon del Derecho administrativa significaría negar la
Administrativo, se interpreta con apego a evolución de los divergentes esquemas
la Constitución. políticos del Estado y las distintas teorías
del Derecho que han sido elaboradas
Bien podría concluirse que oponerse para explicar su contenido y filosofía.
a la esfera constitucional, cuando se
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Dr. Cecilio Antonio
Cedalise Riquelme
Entre las obras publicadas por

el Magistrado Cedalise, se cuentan:
Impugnación de los Convenios Colectivos:
análisis crítico sobre legitimación, motivos
y tramitación procesal; y Tratamiento
jurídico de la Huelga en Panamá: especial
referencia a su fundada exclusión en el
Canal de Panamá.
Es Magistrado de la Corte Suprema Durante su trayectoria profesional,

de Justicia en la Sala Tercera Contencioso- se ha desempeñado como Asesor y
Administrativa. Licenciado en Derecho Consejero jurídico del Ministro de Trabajo
y Ciencias Políticas por la Universidad y Desarrollo Laboral, Asesor Legal de la
de Panamá, cuenta con una Maestría en Zona Libre de Colón; Juez Seccional de
Derecho del Trabajo y un Doctorado en Trabajo y al ejercicio profesional privado.
Derecho, con énfasis en Derecho Laboral,
también por la Universidad de Panamá. El Magistrado Cedalise es miembro
del Consejo Editorial de la Revista Lex, que
Especialista en Docencia Superior edita el Colegio Nacional de Abogados;
a nivel de Postgrado y un Diplomado de la Academia Panameña de Derecho del
en Normas Internacionales de Trabajo Trabajo y fue miembro de la Delegación
por la Universidad de EAFIT, Medellín, Oficial, Nivel Intermedio, durante la V,
Colombia junto con la Organización VI y VII Ronda de Negociaciones del
Internacional del Trabajo; ha ejercido Tratado de Libre Comercio entre Panamá
como docente en la Maestría en Derecho y Estados Unidos de América.
en varias universidades del país.
on José Dolores
Moscote nacía en
Cartagena de Indias,
durante la época en que el Istmo
de Panamá era aún parte de
Colombia, un 4 de abril del año
1879.
Se radicó en Panamá entre los años

1902 y 1903, luego de haber realizado
estudios y obtenido el título de Doctor en
Derecho y Ciencias Políticas en la
Universidad de Bolívar.
Por casi cincuenta años se dedicó al servicio

educativo de la República, a escribir obras y ensayos jurídicos y periodísticos,
constituyéndose en uno de los más ilustres y prolíficos intelectuales panameños.
Fue así, como entre las decádas de los años 1920 y 1930, el doctor Moscote, concentraba sus
esfuerzos en lograr el establecimiento en Panamá de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que amparase a los ciudadanos contra los actos arbitrarios e ilegales
emanados de la Administración Pública.
Finalmente, y gracias a su condición de integrante de la comisión redactora de la

Constitución Política de 1941, el doctor Moscote logra introducir dentro del Titulo XV de
aquella Constitución, la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En desarrollo de aquel texto constitucional se expidió, hace hoy exactamente 75 años, la Ley
135 de 1943 de 30 de abril de 1943, modificada posteriormente por la ley 33 de 1946, que
organizaron la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá, y que establecieron un
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuyo primer Presidente fue el Doctor José
Dolores Moscote.
Don José Dolores Moscote abandonó este plano terrenal un 4 de abril del año 1956,
legándole a las generaciones posteriores, una de las instituciones más trascendentales para
la democracia del país, y del Estado de Derecho.
Foto: Ley 135 de 1943, Orgánica de la Jurisdicción Contencioso -Administrativa
EL CONTROL JUDICIAL DE
LAS ACTUACIONES DE LA
ADMINISTRACIÓN
Licda. Anisabel Rodríguez Ruiz

Asistente de Magistrado de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia
Correo electrónico: anisabel.rodriguez@organojudicial.gob.pa
34
Recibido el 01 de marzo de 2018- aprobado el 04 de abril de 2018
EL CONTROL JUDICIAL DE LAS ACTUACIONES DE LA

ADMINISTRACIÓN
Resumen
La jurisdicción contencioso-administrativa constituye un instrumento de

control de la legalidad de los pronunciamientos de la Administración, que busca
garantizar la protección de los derechos de los ciudadanos, y asegurar el respeto
al Estado de Derecho, que limita la discrecionalidad administrativa a través de
normativas y regulaciones.
Abstract
The contentious-administrative jurisdiction constitutes an instrument of control

of the legality of the Administration´s pronouncements, in order to guarantee
the protection of fundamental rights of all citizens, and to assure the respect
for the Rule of Law which limits administrative discretion through statutes and
regulations.
Palabras Claves
Jurisdicción contencioso-administrativa, Administración, discrecionalidad.
Keywords
Contentious-administrative jurisdiction, Administration, discretionary.
E
n primer término, debe recordarse la Administración Pública es una especie
que el Derecho Administrativo de “super hombre” que puede sancionar,
surge como un derecho autoritario, expropiar, reglamentar, contratar, etc.,
sin embargo, en la actualidad es y ante tan múltiples prerrogativas,
considerado como aquél que regula el resulta propio y lógico el ejercicio de
interés subjetivo y el interés general. la discrecionalidad por parte de la
Por razón de ello, muchos autores no se Administración.
refieren a prerrogativas y privilegios de
la Administración, sino a potestades y La discrecionalidad es el espacio de la
deberes de la misma. Así, puede decirse Administración para brindar la respuesta
que el Derecho Administrativo es el que le parezca más justa para solucionar
Derecho Constitucional materializado. una situación. No obstante lo anterior, en
Ahora bien, debemos tener presente que muchas ocasiones esa discrecionalidad

se traduce en arbitrariedad por parte fallos que dictan, y que debe dispensar la
del Estado, entendida esta última por jurisdicción contencioso-administrativa
Coviello (2009) como “vicio de la potestad (en aquellos países en los cuales exista
discrecional administrativa”. esta jurisdicción), a fin de preservar
el interés superior conocido como el
Debe tenerse presente que el interés derecho a la tutela judicial efectiva.
general no puede ser la justificación para
cualquier tipo de arbitrariedad, y que la El derecho a la efectividad de la tutela
Administración no es dueña del interés judicial, entendido por la jurisprudencia
general sino la servidora del mismo. En constitucional patria como integrante
ese sentido, dicho interés general debe de la garantía constitucional del debido
reunir las siguientes características: proceso, es definido por el autor Estagnan
(1995) como “el derecho fundamental que
- Debe ser concreto; asiste a toda persona para obtener, como
- debe ser motivado, argumentado, resultado de un proceso sustanciado
es decir, debe existir un ejercicio de con todas las garantías previstas en el
raciocinio; ordenamiento jurídico, la protección
- debe procurar los derechos jurisdiccional de sus derechos e intereses
fundamentales de la persona, y en legítimos”.
definitiva, la dignidad del ser humano,
entendiéndose con esto último, que Ahora bien, el derecho a la tutela
los procedimientos y presupuestos judicial efectiva se garantiza, entre otras
deben ser diseñados tomando en cosas, a través del acceso a la justicia, y en
cuenta la dignidad humana; y, por nuestro caso particular, a través del acceso
último, a la justicia contencioso-administrativa.
- debe procurarse la participación.
Consecuentemente con lo expuesto,
Esta ligera descripción permite nuestra Constitución Política establece
advertir que la labor judicial de controlar las atribuciones de la Corte Suprema de
a la Administración es mucho más Justicia, cuerpo colegiado del Órgano
compleja que la del juez ordinario, –el Judicial, uno de los órganos jerárquicos
cual, por lo general, decide sobre un del Estado. De manera específica, el
marco más estable y con un conjunto de numeral 2 del artículo 206 de la Carta
normas y principios jurídicos radicados– Magna delimita las funciones de la Sala
en un conflicto entre particulares cuya Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
repercusión social o proximidad al interés preceptuando lo siguiente:
público o general es relativamente menor
o inexistente. Artículo 206. La Corte Suprema
de Justicia tendrá, entre sus
Así, el control judicial de la atribuciones constitucionales y
Administración se convierte en un límite legales, las siguientes:
ante cualquier desborde de la actuación ...
de los poderes públicos, control que 2. La jurisdicción contencioso-
ejercen los tribunales a través de los administrativa respecto de los
36 Licda. A. Rodríguez. El control judicial de las actuaciones de la administración. Pág. 34 a 42.

actos, omisiones, prestación lo indica el autor español Vacas (1996)
defectuosa o deficiente de los “en un Estado de Derecho, en el que
servicios públicos, resoluciones, los poderes públicos –y de manera
órdenes o disposiciones que particular, las distintas Administraciones
ejecuten, adopten, expidan o Públicas- cada vez intervienen más en la
que incurran en el ejercicio de vida cotidiana afectando en sus diversas
sus funciones o pretextando actuaciones, y de forma también cada
ejercerlas, los funcionarios vez más frecuente, a los derechos de
públicos y autoridades nacionales, los ciudadanos, resulta incuestionable
provinciales, municipales y de las que la tutela judicial efectiva frente a
entidades públicas autónomas la actuación administrativa carezca de
o semiautónomas. A tal fin, obstáculos y limitaciones que pongan
la Corte Suprema de Justicia trabas a la fiscalización de la actividad
con audiencia del Procurador administrativa”.
de la Administración, podrá
anular los casos acusados de En desarrollo de la disposición
ilegalidad; restablecer el derecho constitucional citada en párrafos
particular violado; estatuir nuevas anteriores, el Código Judicial patrio
disposiciones en reemplazo de identifica los procesos cuyo conocimiento
las impugnadas y pronunciarse le está atribuido a la Sala Tercera de la
prejudicialmente acerca del Corte Suprema de Justicia. En ese sentido,
sentido y alcance de un acto el artículo 97 dispone lo siguiente:
administrativo o de su valor legal.
Podrán acogerse a la jurisdicción Artículo 97. A la Sala Tercera le
contencioso-administrativa las están atribuidos los procesos
personas afectadas por el acto, que se originen por actos,
resolución, orden o disposición omisiones, prestaciones
de que se trate; y, en ejercicio de la defectuosas o deficientes de los
acción pública, cualquier persona servidores públicos, resoluciones,
natural o jurídica domiciliada en órdenes o disposiciones que
el país. ejecuten, adopten, expidan o
en que incurran en ejercicio de
Es importante resaltar el rango sus funciones o pretextando
constitucional que se le otorgó a ejercerlas, los funcionarios
las atribuciones confiadas a la Sala públicos o autoridades nacionales,
Tercera de la Corte Suprema de Justicia, provinciales, municipales y de las
encargada del control de la legalidad entidades públicas autónomas o
de las actuaciones administrativas, semiautónomas...
lo que en buena medida favorece el
criterio de acceso ciudadano a la justicia Ahora bien, siendo que la
contencioso-administrativa de actos que jurisdicción contencioso-administrativa
emanen del Estado. en la República de Panamá se encuentra
concentrada en un solo Tribunal: la Sala
En virtud de lo anterior, y tal como Tercera de la Corte Suprema de Justicia,

y no existen juzgados intermedios para para llegar, a través de él, al mismo o
asuntos contencioso-administrativos, las diferente resultado, lo que les convertiría,
sentencias que se profieren son finales, ciertamente, en administradores, sino
definitivas, obligatorias y no admiten en verificar si en el ejercicio de su
recurso alguno, a tenor del artículo 206 de libertad decisoria la Administración
la Constitución Nacional en concordancia ha observado o no los límites con los
con el artículo 64 de la Ley N° 135 de 1943 que el Derecho acota esa libertad y si
(que rige la jurisdicción contencioso- finalmente, la decisión adoptada puede
administrativa) y el artículo 99 del Código considerarse, en consecuencia, como
Judicial. Cabe resaltar que el Código una decisión racionalmente justificada
Judicial es norma de aplicación supletoria o, por el contrario, como el simple fruto
en la justicia contencioso-administrativa, de la voluntad desnuda de quien la ha
por virtud de lo dispuesto en el artículo adoptado”.
57c de la Ley N° 135 de 1943.
En atención a lo anterior,
Una vez realizado un análisis puede concluirse que la jurisdicción
del concepto de acceso a la justicia contencioso-administrativa es para
contencioso-administrativa y de las aplicar principios, para dar soluciones,
funciones atribuidas a la Sala Tercera de para controlar la arbitrariedad de
la Corte, es preciso referirse al control la Administración. Así, la justicia
judicial ejercido por esta Corporación de contencioso-administrativa debe
Justicia, en relación con las actuaciones procurar, a fin de cuentas, el derecho a
administrativas. la Buena Administración, por lo que no
basta que se examine el principio de
Algunos consideran que el control legalidad sino que la decisión judicial
judicial ha de limitarse, primordialmente, debe dejar satisfechos a los ciudadanos.
a la verificación por el juzgador de la
legalidad de la actuación por parte La buena administración o el
de la Administración Pública. Si ello buen gobierno es un concepto jurídico
fuera de esta forma, el control judicial indeterminado, gestado en el derecho
se convertiría en una mera operación comunitario europeo, que se ha ido
de examinar el caso concreto frente materializando en los países de América
al ordenamiento general, ciñéndose a Latina, y que ha implicado un compromiso
verificar que, aún dentro de la franja de para Panamá dentro de la Carta
discrecionalidad que puede brindar la Iberoamericana de Calidad en la Gestión
normativa, la Administración ha optado Pública, la cual fue aprobada por la X
por una solución justa y razonable y, por Conferencia Iberoamericana de Ministros
tanto, exenta de arbitrariedad para dar de Administración Pública y Reforma del
por satisfecha la tutela judicial. En ese Estado, en reunión celebrada en el año
sentido, los tratadistas españoles García 2008, y adoptada posteriormente por la
de Enterría y Fernández (2011) han XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes
señalado que “la tarea de los Tribunales de Estado y de Gobierno, realizada en El
no consiste, por tanto, en repetir el Salvador en el mes de octubre de 2008.
mismo ejercicio que la Administración La mencionada Carta Iberoamericana

de Calidad en la Gestión Pública brinda motivación de las decisiones por parte de
principios y reglas de funcionamiento la Administración, ello no es observado
para las Administraciones Públicas de en muchas ocasiones, a diferencia de lo
la región, y comprende los principios que ocurre en otras legislaciones, como
integradores de la Buena Administración es el caso de la española, en la cual se
como son: organización, articulación, exige responsabilidad al funcionario
eficacia, eficiencia, transparencia, si inadmite una prueba sin la debida
prestación de servicio a los ciudadanos, motivación, vulnerando el derecho
imparcialidad, tendiente hacia el interés de defensa del ciudadano. Así, puede
general, entre otros. decirse que la motivación es requisito
indispensable para garantizar que no se
Tomando en consideración lo produzcan vías de hecho.
anterior, corresponde al juzgador
verificar el equilibrio entre el contenido y Ahora bien, en materia contencioso-
la forma, como custodio de la legalidad, administrativa el elemento fundamental
recordando que si bien los actos de la tutela judicial efectiva son las
administrativos gozan de presunción medidas cautelares, pues las mismas
de legalidad, se trata de una presunción persiguen que no se causen daños
“iuris tantum”, es decir, que “no es irreparables al administrado. Por tanto,
absoluta, sino que puede ser desvirtuada debe existir un activismo protectivo
mediante prueba en contrario”. (Corte y garantista por parte de la Sala de lo
Suprema de Justicia de la República de Contencioso Administrativo tomando en
Panamá. Sala Tercera de lo Contencioso consideración la tutela judicial efectiva.
Administrativo. Sentencia de 12 de abril
de 2017) Ello es así pues, como se ha señalado,
el acto administrativo reposa sobre su
Así, por ejemplo, las decisiones presunción de validez y ejecutoriedad
expedidas en los últimos años por la que hacen que su cumplimiento, de
Sala Tercera contienen una ponderada manera general, se surta de forma
y justa apreciación desde la perspectiva inmediata. Esta característica del acto
del deber de motivación de los actos de administrativo en ninguna forma se
la Administración Pública. Por razón de ve afectada por el hecho que contra el
ello, en muchas ocasiones ha perdido la mismo se interponga una acción ante la
Administración al demostrarse que sus justicia contencioso-administrativa.
decisiones no son aptas, motivadas o
debidamente razonadas. Por razón de ello, la suspensión
provisional de los efectos del acto
En ese sentido, puede indicarse que administrativo (única medida
Sala Tercera está llena de demandas en que contemplada en la legislación
se atacan acciones de personal ejecutadas contencioso-administrativa patria) es
por la Administración, por insuficiencia una medida cautelar que busca impedir
de motivación en las mismas. Si bien en el surgimiento de agravios contra el
la legislación panameña existen distintas administrativo por la expedición de
normativas que se refieren al deber de actos con infracción de la Ley. En ese

sentido, el artículo 73 de la Ley N° 135 fallo del Tribunal de lo Contencioso
de 1943 indica que la Sala Tercera puede Administrativo, el cual representa otro de
suspender los efectos de la resolución, los componentes básicos del derecho a la
acto o disposición acusada si, a su criterio, tutela judicial efectiva.
ello es necesario para evitar un perjuicio
notoriamente grave. La jurisprudencia En ese sentido, dependiendo del
de la Sala se ha referido en numerosas tipo de vicio que se presente, el juez
ocasiones a los presupuestos que contencioso administrativo (en nuestro
deben concurrir para que la suspensión caso, la Sala Tercera de la Corte Suprema
provisional del acto demandado proceda, de Justicia) puede extender los efectos de
a saber: la apariencia de buen derecho su decisión en el tiempo hacia el pasado,
(fumus boni iuris) y la existencia de un pues no existe ninguna disposición que
perjuicio notoriamente grave (periculum se lo impida, y tomando en consideración
in mora). lo establecido en el artículo 206 de la
Constitución Política que señala que la
Debe enfatizarse que la posibilidad jurisdicción contencioso-administrativa
de obtener medidas cautelares integra podrá restablecer el derecho particular
el derecho a una tutela judicial efectiva, violado, y el propio artículo 43a de
y es por ello, que las actuaciones de los la Ley N° 135 de 1943 que indica que
servidores públicos no se encuentran si se solicita el restablecimiento de
–en principio-, inmunes al control un derecho, se deberán indicar las
judicial. No obstante lo anterior, existen prestaciones que se pretenden, “ya se
supuestos contenidos en leyes especiales trate de indemnizaciones o reforma
que prohíben de forma expresa la del acto demandado o del hecho u
suspensión provisional de ciertos actos operación administrativa que causa la
administrativos, tales como: el artículo 74 demanda”.
de la Ley N° 135 de 1943, por ejemplo el
caso de las acciones referentes a cambios, Finalmente, a guisa de conclusión,
remociones, suspensión o retiro de podemos señalar que un detenido
personal administrativo (salvo los casos examen de la legislación contencioso-
de empleados nombrados para periodos administrativa panameña vigente
fijos); los actos de la Autoridad del Canal permite entrever claramente la necesidad
de Panamá, de acuerdo al artículo 126 de adoptar un proceso de reformas
de la Ley N° 19 de 1997; las actuaciones sustanciales a una normativa que data
de la Superintendencia de Bancos que de la década de los años cuarenta, a fin
reorganizan u ordenan la liquidación de adecuarla a las exigencias sociales,
forzosa de una entidad bancaria, de económicas y políticas predominantes
acuerdo a los artículos 110-D y 118 del en nuestra época. Felizmente, existen
Decreto Ley N° 9 de 1998, modificado por iniciativas como la contenida en el
el Decreto Ley N° 2 de 2008; entre otros. Decreto Ejecutivo N° 378 de 24 de agosto
de 2016, mediante el cual se crea la
Por otro lado, resulta de especial Comisión Codificadora para la elaboración
relevancia una breve referencia al del Código Procesal Contencioso
derecho al cumplimiento efectivo del Administrativo, cuya labor culminó con la

presentación del Anteproyecto de Código tutela rápida y efectiva ante los actos
Procesal Contencioso Administrativo de la Administración que vulneren la
en el año 2017, que busca incorporar legalidad.
instrumentos que permitan brindar una
BIBLIOGRAFÍA
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Jurisdiccional de los intereses Zamorano.
colectivos a través de la legitimación
de los grupos. Madrid, España.
Editorial Dykinson.

Licda. Anisabel
Rodríguez Ruiz
año 2003, y en la actualidad se desempeña

como Asistente de Magistrado en el
Despacho del Magistrado Abel Augusto
Zamorano, en la Sala Tercera de lo
Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia. Ha sido docente en
la asignatura de Derecho Administrativo
en la Universidad Latina de Panamá.
Licenciada en Derecho y Ciencias

Políticas por la Universidad de Panamá.
Inició labores en el Órgano Judicial en el

Forma parte de
nuestro cuerpo de
Revista Jurídica del Órgano Judicial

Foto: Ley 33 de 1946, que reforma la Ley 135 de 1943.
¿ES IRRECURRIBLE LA DECISIÓN

POR LA CUAL SE RESUELVE LA
SOLICITUD CAUTELAR PROMOVIDA
EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVA PANAMEÑA?
Mgter. David Medina Magallón

Correo electrónico: david.medina@organojudicial.gob.pa
44
¿ES IRRECURRIBLE LA DECISIÓN POR LA CUAL SE RESUELVE

LA SOLICITUD CAUTELAR PROMOVIDA EN LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVA PANAMEÑA?
Resumen
Se analiza la divergencia de criterios respecto a la impugnabilidad de la

resolución por medio de la cual el Pleno de la Sala Tercera resuelve suspender
provisionalmente, o no, los efectos del acto administrativo demandado, conforme
la solicitud efectuada con la respectiva demanda, o en cualquier etapa del
proceso; en aras de consensuar una posición unificada acorde con la naturaleza
de los asuntos contenciosos administrativos, aclarándole a los intervinientes en
los mismos, las conductas procesales que le atañen para contradecir una decisión
judicial de este tipo, o bien lograr la tutela cautelar de sus intereses en conflicto.
Abstract
The divergence of criteria regarding the impugnability of the resolution is

analyzed by means of which the Plenary of the Third Chamber decides to suspend
provisionally, or not, the effects of the administrative act demanded, according to
the request made with the respective demand, or in any process stage; in order to
agree on a unified position according to the nature of contentious administrative
matters, clarifying the intervenors in them, the procedural conducts that concern
them to contradict a judicial decision of this type, or achieve the precautionary
protection of their interests in conflict.
Palabras Claves
Solicitud, Suspensión Provisional, acto administrativo demandado, recurso de

reconsideración, impugnación, irrecurrible, discrecionalidad, Sala Tercera.
Keywords
Application, Provisional Suspension, defendant administrative act, appeal for

reconsideration, challenge, irretrievable, discretion, Third Chamber.
INTRODUCCIÓN
L
a Ley 135 de 30 de abril de 1943 orgánica de la jurisdicción contencioso-
reformada por la Ley 33 de 11 de administrativa panameña, establece
septiembre de 1946, como excerta en su Capítulo V lo concerniente a

la posibilidad de cautelar el objeto NATURALEZA CAUTELAR DE LA
del proceso, ya que en su artículo 73 SUSPENSIÓN PROVISIONAL
se consagra la facultad que tiene la
Sala Tercera en Pleno, para suspender Es indudable el carácter precautorio
provisionalmente los efectos del acto inherente a la decisión de suspender los
administrativo demandado. efectos de un acto administrativo, que
se encuentra revestido del principio de
Por lo anterior, la circunstancia legalidad y ejecutividad del mismo, por
que justifica el presente análisis lo que resulta a todas luces una decisión
jurídico-procesal, deriva de la discusión que ejercita la tutela cautelar propia de
doctrinaria y jurisprudencial, que de quien espera que al final del proceso
manera alternada e inconsistente, se sus pretensiones no resulten ilusorias
ha mantenido respecto al mecanismo o la sentencia derive en letra muerta,
de impugnabilidad de la decisión por no obstante, de la lectura de texto que
la cual se suspende provisionalmente consagra dicha medida cautelar se infiere
el acto administrativo demandado, o el carácter discrecional que tiene el pleno
por el contrario, niega dicha medida de la Sala Tercera, para decidir sobre su
cautelar, para que la causa sometida a concesión o su denegación.
examen de legalidad, continúe el trámite
correspondiente hasta que se resuelva Aún bajo estas circunstancias, los
su mérito. litigantes ensayan sendos recursos de
reconsideración, fundamentándose en
En consecuencia, se hace necesario el criterio cimentado en la premisa de
un análisis jurídico de las normas del la impugnabilidad de las resoluciones
procedimiento civil panameño, a las judiciales, utilizando los recursos que
que hacen remisión las actuaciones son adecuados al caso y a la naturaleza
recursivas objeto de debate, toda vez cautelar de las mismas, en alusión a la
que en ocasiones, en vez de rechazar tutela judicial efectiva que debe primar
de plano los medios de impugnación en los procesos judiciales; no obstante,
promovidos en contra de la decisión dichos medios de impugnación fueron
cautelar, se entran a conocer los mismos, en principio rechazados de plano
bajo el criterio de recursividad de las por el Tribunal de lo Contencioso-
decisiones en materia cautelar. Administrativo, al considerar que
devenían en improcedentes, siguiendo la
Además, el presente estudio línea de pensamiento decantada desde
nos permite referirnos a legislaciones que se creó dicha jurisdicción.
extranjeras dentro de un contexto jurídico
similar al que es objeto de análisis en Ahora bien, la suspensión
esta ocasión, específicamente en cuanto provisional de los efectos del acto
al tratamiento dado a la impugnabilidad acusado de ilegal, resulta ser una
de este tipo de decisiones, tanto en medida cautelar “sui generis”, al estar
Colombia, como en Costa Rica, haciendo particularmente ajustada al ámbito
referencia expresa del fundamento legal especial de su aplicación, ya que según
correspondiente. Molino (2001): “no goza en nuestro
46 Mgter. D. Medina. ¿Es irrecurrible la decisión por la cual se resuelve la solicitud cautelar promovida en la Jurisdicción
Contencioso - Administrativa panameña?. Pág. 44 a 57.
derecho Contencioso Administrativo En ese sentido, dicho criterio
de todas las características propias de doctrinal ha tenido como precursor
las medidas cautelares en general”; lo y uno de sus mayores exponentes a
que tiene sentido considerando que Molino (2001), quien resalta el carácter
existe una serie de reglas establecidas irrecurrible de la decisión cautelar, en
en el Código Judicial para el trámite vista que el Tribunal de lo Contencioso
de las mismas (Artículo 531), las cuales Administrativo puede levantarla, dejando
resultan improcedentes y no se aplican sin efecto la suspensión provisional, si las
al momento en que se presenta la circunstancias así lo requieren; aunado
respectiva petición cautelar, sino al hecho que para la promoción de la
que la Sala Tercera en Pleno, entra medida cautelar in comento, no se exige
directamente a considerar si concurren caución de ninguna clase, ni se tramita en
los presupuestos necesarios del peligro el mismo proceso incidente por daños y
inminentemente grave (periculum in perjuicios.
mora) que pudiera causarse con los
efectos del acto acusado, y la apariencia Adicionalmente, el mencionado
de buen derecho (fumus bonis iuris), en jurista en su obra “Legislación
cuanto a los argumentos que sustenten Contenciosa Administrativa”, detalla los
los cargos de ilegalidad endilgados por siguientes aspectos:
el demandante, aunado a las pruebas
con la cuales se evidencien ambos En el pasado la jurisprudencia no ha
elementos a valorar, para conceder la sido constante en señalar la procedencia
medida cautelar requerida. del recurso de reconsideración contra el
auto que niega la suspensión provisional
AUSENCIA DE UN CRITERIO y ha sido reiterada en el sentido de que
DOCTRINAL UNIFICADO el auto que concede la suspensión es
irrecurrible. A partir de la instalación de
Tal como se ha venido exponiendo, la Sala Tercera en diciembre de 1990,
el concepto tradicional respecto a la la jurisprudencia ha sido terminante
medida cautelar en referencia, radica en señalar que el auto que resuelva
en la discrecionalidad de su adopción la petición de suspensión provisional
o desestimación, siendo esta línea de del acto acusado no es recurrible pues
pensamiento ponderada por autores sólo a la Sala compete modificar dicha
como Bernal, Carrasco y Domingo (2013), suspensión en la medida que cambien las
al señalar que: “la suspensión provisional circunstancias que la hicieran o no viable.
de los efectos del acto acusado es la Igualmente se dice que la naturaleza
única medida cautelar que existe en la misma de la suspensión excluye cualquier
jurisdicción contencioso-administrativa recurso, dado su carácter discrecional.
y, es discrecional de la Sala Tercera También se alega que cuando no se ha
decretarla”; por lo que se infiere que al ser admitido la demanda, no cabe hablar de
una atribución legalmente instituida para partes procesales propiamente, siendo
dicho tribunal, no es dable que se recurra estas las únicas que pueden interponer
en contra de la decisión que resuelve la recursos. Además, como el Auto es
concesión o no de la misma. dictado por el pleno de la Sala, también

es inapelable. (Molino, 2001) de reconsideración, en los siguientes
sentidos: reiterar la suspensión provisional
Por otro lado, existen diversas aplicada (Auto de 2 de octubre de 2000);
resoluciones por las cuales la Sala Tercera rechazar de plano “por extemporáneo”
en Pleno, no se ha limitado en rechazar dicho recurso horizontal (Auto de 16 de
los recursos de reconsideración que julio de 2008); mantener la decisión por
se hayan interpuesto en contra de las la cual se accedió al levantamiento de la
decisiones cautelares, sino que ha entrado suspensión (Auto de 4 de mayo de 2010);
a conocer dicho medio de impugnación, negar el recurso de reconsideración
lo que ha propiciado otro razonamiento (luego de entrar a conocerlo)(Auto de 4
más apegado a las reglas establecidas de febrero de 2014); y mediante el Auto
para las medidas cautelares en la esfera de 12 de febrero de 2016, se resolvió
ordinaria civil, y en ese sentido se han reconsiderar la decisión contenida en la
pronunciado distintos estudiosos del Resolución de 15 de octubre de 2015,
tema, cuando señalan que: “Otro aspecto emitida por la Sala Tercera, trayendo
de la suspensión provisional del acto como consecuencia el levantamiento
administrativo impugnado, es que el auto de la suspensión provisional que recaía
por el cual se accede o niega esta medida sobre el acto administrativo demandado.
es recurrible, según lo demuestran los
últimos pronunciamientos de esta Sala También la Sala Tercera se ha
Tercera de la Corte en este sentido. Al pronunciado en los siguientes términos:
respecto son consultables los autos de 13 “Por tal razón, el Tribunal se ve precisado
de abril de 2007; 31 de agosto de 2007; a DECLARAR NO PROBADO el incidente
22 de noviembre de 2007 y 18 de marzo presentado, luego de considerar que
de 2008. (Ábrego, 2009) el mismo no se enmarca dentro de los
supuestos previstos en el artículo 90 de
CRITERIOS JURISPRUDENCIALES la Ley 135 de 1943”, tal como se observa
en el Auto de 15 de octubre de 2015;
El escenario divergente nos permite siendo que con ello se entró a conocer
traer a colación el Auto de 14 de junio de un incidente de nulidad, cuya finalidad
2007, mediante el cual se niega un recurso era que se decretara la nulidad de lo
de reconsideración interpuesto en contra actuado desde que se ordenó levantar
de una resolución por la cual se negó a su la suspensión provisional que recaía
vez una solicitud de levantamiento de la sobre los efectos del acto administrativo
medida cautelar impuesta, siendo que en demandado, por lo que es evidente, que
dicha decisión se consignó un salvamento con dicho medio incidental se buscaba
de voto del entonces Magistrado Winston impugnar tal decisión ligada a la medida
Spadafora Franco, quien consideró que cautelar decretada, sin embargo, el
dicho recurso debió rechazarse de plano mismo no fue rechazado de plano por
y no entrar a examinar los argumentos improcedente.
del mismo.
Nótese que el breve recuento de
De igual modo se advierten decisiones que resuelven aspectos
resoluciones que resuelven recursos relativos a la concesión o rechazo
de la medida cautelar en referencia, impugnación, fundamentándose en que
incluyendo impugnaciones relacionadas tal ejercicio recursivo es propio de una
con el levantamiento o no de la misma, tutela judicial efectiva.
transciende a través de los años hasta
resoluciones de reciente data, como Esta última corriente doctrinal, es
ocurre en el caso del Auto de 21 de abril compartida por la jurista Ábrego (2009),
de 2015, en donde, si bien se resuelve quien así lo manifiesta en su obra “La
negar el recurso de reconsideración jurisdicción contencioso administrativa
promovido, lo cierto es que no fue en Panamá y la Tutela Cautelar”, en la que
rechazado de plano por improcedente, además manifiesta que dicha vertiente
como lo decanta la doctrina tradicional tutelar tiene entre sus promotores al
de la “irrecurribilidad”, sino que se entró a Exmagistrado Adán Arnulfo Arjona,
conocer el mérito del mismo, no sin antes quien ha expresado con antelación que
motivar tal conocimiento del recurso in no debe coartarse la posibilidad de
comento, señalando que: “El hecho de suscitar un reexamen de la situación a
que la Suspensión Provisional represente través del recurso de reconsideración, ya
una típica medida cautelar plantea como que no hay norma legal que lo prohíba,
consecuencia natural que ella debe ya que considera que la discrecionalidad,
permitir su impugnación a través de los en otras palabras, no significa que el acto
recursos ordinarios, ya que ésta es la pauta es irrecurrible.
general que consagra el artículo 1119
del Código Judicial normativa que tiene La discrepancia doctrinal se
carácter supletorio para la Jurisdicción enmarca en el contexto de las opiniones
Contencioso-Administrativa como lo que al respecto han manifestado diversos
contempla expresamente el artículo 57-C autores que han conceptualizado
de la Ley 135 de 1943, ante los vacíos respecto a decisiones de la Sala Tercera,
procedimentales sobre este tema”. como la que es objeto de estudio,
máxime que la norma que la instituye
Todo lo que se ha venido no expresa mecanismo recursivo en su
exponiendo con antelación devela contra; no obstante, por ser una decisión
concretamente dos grandes criterios judicial de tipo cautelar, existen juristas
respecto a la impugnabilidad de que consideran que debe ser recurrida
dicha decisión derivada de la petición en reconsideración, ya que resulta ser el
cautelar, ya que por un lado se medio de impugnación más ajustado al
encuentra la desestimación inmediata caso, considerando que se trata de una
del recurso de reconsideración, por resolución dictada en única instancia,
considerarlo improcedente (aunque y no posee una corporación de alzada
sea presentado dentro del término de para revisar sus decisiones.
ejecutoria de la resolución); y por el
otro, la aprehensión del conocimiento Como se ha podido observar, en
de dicho recurso, para cualquiera de el devenir histórico de la Sala Tercera
las decisiones que deriven del mismo, se encuentran posiciones jurídicas
independientemente si se accede o encontradas en cuanto a la posibilidad
no a lo pedido mediante ese medio de de recurrir en contra de una decisión

expuesta en el auto que resuelve Ahora bien, luego del examen de
la petición cautelar de suspender la concurrencia de los presupuestos
provisionalmente los efectos del acto cautelares necesarios, es que la Sala
administrativo impugnado. Tercera se pronuncia mediante una
resolución, ya sea suspendiendo
ANÁLISIS DE LA NORMATIVA provisionalmente los efectos del acto
APLICABLE administrativo demandado, o “contrariu
sensu”, negando dicha petición cautelar;
Es preciso transcribir el artículo 73 por lo que llegada esta etapa, nos
de la Ley 135 de 1943 reformada por la abocamos a exponer la normativa que
Ley 33 de 1946, como norma cardinal fundamenta la línea de pensamiento que
y especial que sostiene la posibilidad estima propicio el ejercicio recursivo en
de cautelar el acto demandado en la contra de esta decisión; confrontándola
jurisdicción contencioso-administrativa a su vez, con los aspectos procesales
panameña, considerando que dicha y jurídicos que desconfiguran su
excerta expresa que: “El Tribunal de lo aplicabilidad correcta, y dan paso al
contencioso-administrativo en pleno fortalecimiento del criterio tradicional
puede suspender los efectos de un acto, que considera irrecurrible este tipo de
resolución o disposición, si a su juicio, decisión en el ámbito contencioso-
ello es necesario para evitar un perjuicio administrativo.
notoriamente grave.”
Así, siendo la suspensión provisional
Con lo expuesto, expresamente se de los efectos del acto demandado, una
dispone que la Sala Tercera en Pleno, y medida cautelar, y de conformidad con
en ejercicio de su facultad discrecional el artículo 57-C de la Ley 135 de 1943,
conferida en su ley orgánica, tiene la reformada por la Ley 33 de 1946, en cuyo
posibilidad de cautelar los efectos del texto establece que “Los vacíos en el
acto acusado de ilegal, cuando señala procedimiento establecido en esta Ley se
que “puede” suspenderlo, soslayando llenarán por las disposiciones del Código
de este modo un mandato o deber de Judicial y las leyes que lo adicionen y
aplicar dicha suspensión provisional; reformen, en cuanto sean compatibles con
aunado a que en la misma excerta se la naturaleza de los juicios y actuaciones
reitera el carácter discrecional cuando que corresponden a la jurisdicción
taxativamente dispone la frase “si a su contencioso administrativa.”, es que se ha
juicio” (Sic), a efecto de considerar que interpretado la aplicabilidad del artículo
de no aplicarse dicha medida cautelar, 531 del Código Judicial, el cual dispone
se podría causar un perjuicio, que vale que “Sin perjuicio de lo dispuesto para los
decir, debe ser notoriamente grave casos especiales, las medidas cautelares
para que se restrinjan los principios de se regirán por las siguientes reglas:..”, por
legalidad y ejecutividad, inherentes a lo que se cita específicamente el numeral
todo acto administrativo que no haya 10 que establece que “Las resoluciones
sido previamente declarado nulo, por que decretan o rechacen las medidas
ilegal, precisamente por el Tribunal de lo cautelares admiten apelación, pero la
contencioso administrativo. interposición del recurso en ningún modo
suspende ni interrumpe la ejecución de contenido legal del precitado medio de
la medida”. impugnación, tal como lo establece el
artículo 1129 del Código Judicial, en cuyo
Visto lo anterior, resulta importante primer párrafo dispone que: “El recurso de
recordar que la norma remisoria de la ley reconsideración tiene por objeto que el
orgánica de la jurisdicción contencioso- Juez revoque, reforme, adicione o aclare
administrativa advierte que la aplicación su propia resolución”; por consiguiente, se
análoga de las normas de procedimiento denota que dicho recurso horizontal está
civil prosperarán siempre que sean diseñado procesalmente para que un juez
compatibles con la naturaleza de los unitario reexamine su decisión, siendo la
juicios y las actuaciones propias de excepción a esta regla, la contenida en el
dicha jurisdicción; en relación con dicha párrafo quinto de la mencionada excerta,
excerta, es preciso indicar que el propio en donde se permite este recurso para
artículo 531 del Código Judicial señala impugnar decisiones proferidas por un
que las reglas allí contenidas, pueden tribunal colegiado, bajo determinados
verse inaplicadas para casos especiales, supuestos.
como sucede con las particularidades de
la suspensión provisional, aunado a que el En lo concerniente al segundo
numeral citado, si bien determina que son párrafo de la norma ut supra, se advierte
recurribles las decisiones que entrañen la una disposición genérica que “prima
concesión o el rechazo de una medida facie” permite la reconsideración del auto
cautelar, lo cierto es que taxativamente cautelar, que en este caso no admite
señala al recurso de apelación como el apelación por haber sido proferido
adecuado para estos casos, no siendo por el Pleno de la Sala Tercera, cuando
menos importante indicar, que dicho dispone que: “Sólo son reconsiderables
examen en alzada no interrumpe el las providencias, autos y sentencias que
efecto suspensivo temporal aplicado al no admiten apelación; …”; mientras que
acto administrativo demandado, luego a párrafo tercero se establece que: “Lo
de decretada dicha restricción cautelar anterior se entiende sin perjuicio de la
facultad que tiene el Juez para revocar
No obstante, como se pudo ver con de oficio cualquier providencia o auto,
anterioridad, es el Pleno del Tribunal dentro del término de dos días”; siendo
Contencioso-Administrativo el que se dicha normativa inaplicable para un
pronuncia respecto a la solicitud cautelar, tribunal colegiado
por lo que no cabe recurso de apelación
en contra de sus decisiones; sin embargo, Sobre el cuarto párrafo de la norma
tanto la doctrina previamente expuesta, explicada, se observa que en el mismo
como las resoluciones detalladas en se expresa lo siguiente: “Los autos que
líneas precedentes, han encontrado para resuelven un recurso de reconsideración
esta circunstancia de única instancia, una no son susceptibles de reconsideración,
salida recursiva a través del recurso de salvo que contengan en su parte
reconsideración. resolutiva puntos nuevos no decididos o
en el caso contemplado en la parte final
En ese sentido, amerita explorar el del artículo 1640”; esto demuestra la

inconsistencia de este recurso horizontal del levantamiento o no, de dicha medida
frente a la suspensión provisional del acto cautelar.
demandado, en vista que si es recurrida
la concesión de la medida cautelar, por Otra limitante que hace
la contraparte en el proceso o por un improcedente el recurso de
tercero que se considere perjudicado reconsideración en contra de la resolución
en sus intereses por la misma, y se cautelar en referencia se encuentra en
decide confirmar la medida, no podría el segundo párrafo del artículo 1130
ser recurrida nuevamente en caso que del Código Judicial, ya que en éste se
sobrevenga una circunstancia que dispone que: “Toda reconsideración se
amerite levantar la suspensión, por lo surte sin sustanciación; pero la parte
que la característica preclusiva de este opositora puede alegar por escrito en
recurso sería contraproducente para los contra del recurso de reconsideración
intervinientes en la causa. dentro de los tres días siguientes al
vencimiento del término señalado en
Finalmente, el quinto párrafo del el párrafo segundo del artículo 1129. El
artículo 1129 establece que: “Los autos recurso se decidirá sin más trámite, por
expedidos por un Tribunal Colegiado que lo actuado, y la decisión se notificará
se limiten a confirmar una providencia inmediatamente por edicto, y no admite
o auto de primera instancia o una medio de impugnación alguno”; en ese
resolución del sustanciador no admiten sentido, se coarta la posibilidad de poder
reconsideración. Sí la admiten, en allegar nuevos elementos fácticos y
cambio, las resoluciones que revoquen, jurídicos, así como pruebas, después que
reformen, decreten prestaciones o hagan la Sala Tercera decidió lo concerniente a
declaraciones nuevas no discutidas la petición cautelar, para que mediante
por las partes, salvo que se trate de un posterior examen se pueda lograr
resoluciones contra las cuales se admite la medida de suspensión provisional
Recurso de Casación”; con lo expuesto (en caso que no se haya concedido) o
se infiere que dicho recurso también el levantamiento de la misma (en caso
es viable en contra de resoluciones contrario), en vista que la reconsideración
proferidas por un Tribunal Colegiado se resuelve con las piezas que constan en
como juzgador de segunda instancia el proceso en ese momento, ya que dicho
(Ad-Quem), para que este reconsidere ejercicio valorativo es lo que se sintetiza
su decisión, pero solamente cuando en en la expresión “por lo actuado”.
alzada se resuelva revocar o reformar la
decisión del juzgador Ad-Quo (primera No está de más referirnos a las
instancia); por tanto, lo contemplado en normas generales del Código Judicial,
la norma in comento, dista de guardar en lo que respecta a los “medios de
similitud con la posibilidad de recurrir en impugnación y consulta”, siendo que en
reconsideración contra el auto dictado su artículo 1119, se establece que “Las
en única instancia por el Pleno de la Sala resoluciones judiciales sólo podrán ser
Tercera, al resolver sobre la concesión o impugnadas por los medios y trámites
no, de la suspensión provisional del acto previstos en este Código, a efectos de
administrativo demandado, o respecto que el propio juez que ha dictado una
resolución o el respectivo superior aunque lo dispositivo le sea favorable
enmiende el agravio que estime se ha y pueda sufrir un perjuicio sustancial o
inferido”. procesal o justifique interés legítimo en
la impugnación”; por ende, en ambos
En ilación con lo anterior, encuentra escenarios que permiten la actividad
relevancia el párrafo segundo de la recursiva, se requiere la legitimación
precitada excerta legal, al disponer procesal de quienes impugnan la decisión
que: “Las resoluciones dictadas cautelar, para que actúen como partes
en procedimientos cautelares son propiamente reconocidas en el proceso,
igualmente recurribles, con arreglo a las con su debida representación judicial,
disposiciones de este Título. En este caso, lo que dista de ocurrir al momento en
el recurso no suspende la medida cautelar, se promueve la solicitud de suspensión
mientras no se ejecutoríe la resolución provisional del acto acusado junto con la
que lo decida favorablemente”; con lo presentación de la demanda contencioso-
que se denotan varias incongruencias administrativa.
con la realidad en la que se desenvuelve
la petición cautelar en la jurisdicción DERECHO COMPARADO
contencioso-administrativa, ya que en
ella no se surte un procedimiento cautelar La legislación contencioso
per se, como en la jurisdicción civil administrativa de Costa Rica establece
ordinaria, con las reglas establecidas en mecanismos adicionales a la suspensión
el artículo 531 del Código Judicial; y por provisional de los efectos del acto
otro lado es infructuoso que se recurra administrativo demandado, con la
en contra de la suspensión provisional finalidad de lograr la tutela cautelar
concedida, pues no enerva el efecto necesaria en las causas sometidas a su
suspensivo temporal inherente a dicha competencia, contemplando para ello el
medida; y en caso contrario, resultaría un método de audiencias, dentro de las cuales
contrasentido recurrir contra la negativa se podrán solicitar medidas cautelares
de acceder a la solicitud cautelar, porque de conformidad con lo dispuesto en los
igualmente se mantendría la vigencia y artículos 23 y 24 de su Código Procesal
efectos jurídicos del acto administrativo Contencioso-Administrativo (CPCA);
demandado. no obstante, en lo que atañe al análisis
comparativo del presente ensayo,
No menos importante para el interesa el contenido del artículo 30 del
presente análisis, es lo contemplado en mismo compendio legal, en cuyo texto
el tercer y cuarto párrafo de la norma se establece que: “Contra el auto que
in comento, en donde se expresa que: resuelva la medida cautelar cabrá recurso
“Los recursos pueden ser interpuestos de apelación, con efecto devolutivo,
por la parte agraviada, por el tercero para ante el Tribunal de Casación de
agraviado, o por el respectivo agente del lo Contencioso-Administrativo, el cual
Ministerio Público en los casos en que deberá interponerse en el plazo de
por disposición de la Ley interviene”; tres días hábiles”; al respecto, Jinesta
y que, “Cualquiera de las partes está (2006), señala que: “el recurso de
legitimada para impugnar una resolución apelación cabe en un solo efecto y no

en doble, de modo que no tiene eficacia En otro orden de ideas, en lo
suspensiva, consecuentemente, pese concerniente al Código de Procedimiento
a la impugnación en alzada, la medida Administrativo y de lo Contencioso
cautelar debe ser ejecutada y cumplida, Administrativo de Colombia, instituido
lo cual resulta plenamente consecuente mediante la Ley 1437 de 2011, es preciso
con la urgencia que las inspira. referirnos a su artículo 233, en el cual se
dispone que: “La medida cautelar podrá
Adicionalmente, el párrafo 2º del ser solicitada desde la presentación de
artículo 28 del mencionado código la demanda y en cualquier estado del
procesal costarricence, dispone que: proceso”, siendo en este aspecto similar
“Contra el auto que resuelva la caución al caso panameño; no obstante, también
u otra contracautela, cabrá recurso se establece el mecanismo de audiencias
de apelación, dentro del tercer día, para decidir lo concerniente a la solicitud
para ante el Tribunal de Casación de lo cautelar, tal como lo explica el autor
Contencioso-Administrativo”; a lo que el Pérez (2012), al señalar que si la medida
precitado jurista acota lo siguiente: es solicitada en audiencia, se deberá
tramitar de la siguiente manera: “…se
El auto que resuelve otorgar correrá traslado durante la misma a la
o denegar una medida cautelar no otra parte para que se pronuncie sobre
produce cosa juzgada material, en ella y una vez evaluada por el juez o
vista de la provisionalidad y la eficacia magistrado ponente podrá ser decretada
rebus sic stantibus de toda cautela, lo en la misma audiencia.”
que permite levantarla, modificarla u
ordenar una, pese a que con anterioridad En relación con la actividad
se ha denegado por la mutación de las recursiva, la parte final del artículo 234 del
circunstancias.” (Jinesta, 2006) Código de Procedimiento Contencioso-
Administrativo colombiano, dispone
En ese sentido el Dr. Jinesta (2006), que la decisión por la cual se adopta
trae a colación una sentencia de la antigua una medida cautelar por urgencia “…es
Sala de Casación, en la que se consideró susceptible de los recursos a que haya
que el auto que deniega o acoge la lugar…”; sin embargo, en el artículo 236
suspensión de la ejecución no es pasible se determina que: “…El auto que decrete
del recurso extraordinario de casación, una medida cautelar será susceptible
puesto que, en su criterio no produce la del recurso de apelación o del de
inmutabilidad de la cosa juzgada material súplica, según el caso. Los recursos se
al no decidir definitivamente cuestiones concederán en el efecto devolutivo y
debatidas ni le pone término al principal.” deberán ser resueltos en un término
máximo de veinte (20) días.”; aclarándose
Con lo anterior, se denota que al a párrafo seguido de la misma excerta
igual que lo consagrado en la normativa que: “Las decisiones relacionadas con
panameña, existe una primacía de la el levantamiento, la modificación o
discrecionalidad del juzgador, en lo que revocatoria de las medidas cautelares no
corresponde a las decisiones en materia serán susceptibles de recurso alguno”;
cautelar en lo contencioso-administrativo. con lo que se denota que la propia norma
in comento, establece una limitante el cumplimiento de las condiciones
discrecional a la impugnabilidad de dicha requeridas para decretar la misma;
decisión. acotando que contra el auto que resuelva
dicha solicitud, no procederá recurso
Mientras que en el caso contrario, el alguno; por lo que llama la atención esta
precitado autor Pérez (2012) manifiesta circunstancia, toda vez que opera de
que si la decisión del juez respecto a manera similar a las decisiones que la
la petición de la medida cautelar es Sala Tercera en Panamá, profiere bajo el
resuelta en el sentido de negarla, deberá criterio tradicional de la “irrecurriilidad”
solicitarse nuevamente cuando concurran de este tipo de auto judicial.
hechos sobrevinientes que justifiquen
CONCLUSIONES
La suspensión provisional de los civiles, en la jurisdicción contencioso

efectos acto demandado, es una medida administrativa no se caucionan con las
cautelar con rasgos particulares, que garantías pertinentes, los eventuales
impiden su tratamiento bajo los mismos daños o perjuicios que dicha medida
preceptos recursivos que operan para cautelar pudiera causar a alguna de las
impugnar las medidas cautelares en la partes o intervinientes, cuyos intereses
jurisdicción civil. converjan en un proceso surtido ante
dicha jurisdicción.
El carácter discrecional de la medida
cautelar en el contencioso administrativo, La ausencia de un criterio
lejos de restringir la oportunidad para jurisprudencial uniforme en cuanto a la
que sea promovida nuevamente (en caso posibilidad de recurrir en contra del auto
que haya sido negada), así como para que concede o niega la medida cautelar
contradecirla en aras de su levantamiento solicitada, ha propiciado que esta
(cuando ha sido concedida), permite su inconsistencia se haya propagado a todas
valoración cuantas veces sea requerido, las demás resoluciones que resuelven una
en uno u otro caso. situación concreta, en torno a la función
cautelar desplegada en la jurisdicción
Se salvaguarda la tutela contencioso administrativa.
cautelar, toda vez que la mencionada
discrecionalidad que caracteriza a la La irrecurribilidad de la decisión
medida de suspensión provisional in cautelar, no implica el desconocimiento
comento, permite valorar su aplicación del derecho a un recurso dentro de un
o levantamiento, dependiendo de las proceso judicial, como lo consagra la tutela
circunstancias que ostensiblemente judicial efectiva, por el contrario, permite
develen la necesidad de tomar una u otra atender dicha solicitud cautelar, así como
decisión, máxime que a diferencia de los sus solicitudes de levantamiento, sin los
instrumentos cautelares eminentemente formalismos que implica interponer un

recurso de reconsideración, atendiendo a le compete, en comparación con la
su normativa instituida para la esfera civil legislación de los países vecinos citados
ordinaria. en este ensayo, por lo que se hace
imperativo establecer una estructura
Es evidente que nuestra Ley funcional por instancias judiciales, así
Orgánica de la Jurisdicción contencioso- como contemplar otros mecanismos
administrativa, precisa ajustarse a las cautelares, así como audiencias para
realidades del ámbito cautelar que procurar la inmediatez cautelar.
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(Por la cual se reforma la Ley 135 de
1943, Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa).
Publicada el 2 de octubre de 1946, en
la Gaceta Oficial N° 10113.
Mgter. David Medina
Magallón
Se desempeñó como asistente de

abogado en el Departamento Legal
de la Superintendencia de Seguros y
Reaseguros de Panamá; posteriormente
inició sus labores en el Órgano Judicial en
el año 2008, como oficial mayor en la Sala
Tercera de lo Contencioso Administrativo;
luego funge como Juez Ejecutor de
la Autoridad de Turismo de Panamá,
Egresado de la Facultad de Derecho y actualmente se desempeña como
y Ciencias Políticas de la Universidad de asistente del Despacho del Magistrado
Panamá; cuenta con una Maestría en Cecilio Cedalise Riquelme.
Derecho con Especialización en Derecho
Procesal, de la misma casa de estudios
superiores.

Foto: Edificio sede de la antigua Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA
LEGISLACIÓN PANAMEÑA

Correo electrónico: kibkay25@hotmail.com
58
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN PANAMEÑA
“Semperque in omni parte orationis ut

uitae quid deceat est considerandum”.
Y siempre se ha de considerar, como una de
las partes de la vida, qué es lo conveniente
en cada una de las del discurso Cicerón
Orator, XXI, 71
Resumen
El silencio administrativo es un instituto de suma importancia en el sistema

jurídico porque garantiza la tutela judicial efectiva, que es un derecho
fundamental que tiene todo ciudadano a acceder a un proceso con todas las
garantías constitucionales y que debe culminar con una decisión de fondo,
debidamente motivada dentro de un proceso administrativo y esta resolución
será el acto administrativo impugnado. Este silencio administrativo está rodeado
de características específicas, se clasifica en negativo y positivo, si bien predomina
la figura del primero y se recogen normas de su aplicación en la legislación
Panameña.
Abstract
The Administrative silence is an institute of the maximum importance in the

legal system because it guarantees the effective judicial protection, which is a
fundamental right that every citizen has to have access to a process with all the
constitutional guarantees and that must culminate with a fundamental decision,
duly motivated within an administrative process and this resolution will be the
administrative act challenged. This administrative silence is surrounded by specific
characteristics, it is classified as negative and positive, although the figure of the
former predominates and rules of its application are included in Panamanian
legislation.
Palabras Claves
Silencio administrativo, silencio administrativo positivo, silencio administrativo

negativo, tutela judicial efectiva, acto administrativo.
Keywords
Administrative silence, positive administrative silence, negative administrative

silence, effective judicial protection, administrative act.

INTRODUCCIÓN ...
104. Silencio Administrativo. Medio
L
a doctrina y la jurisprudencia de agotar la vía administrativa o
establecen un plazo de dos meses para gubernativa, que consiste en el
decidir el recurso de reconsideración hecho de que la administración no
o el recurso de apelación interpuesto contesta, en el término de dos meses,
contra la decisión del negocio jurídico contado a partir de su presentación,
proferida por la autoridad administrativa. la petición presentada o el recurso
Cuando no existe el pronunciamiento, interpuesto por el particular. De
el ordenamiento es claro en establecer esta manera, se entiende que la
que la Administración, en virtud de la administración ha negado la petición
figura del silencio administrativo, ha o recurso respectivo, y queda abierta
negado el recurso respectivo y queda la vía jurisdiccional de lo contencioso-
abierta la Jurisdicción de lo Contencioso- administrativo ante la Sala Tercera de
Administrativa ante la Sala Tercera de la la Corte Suprema de Justicia, para que
Corte Suprema de Justicia, tras acreditarse si el interesado lo decide, interponga
debidamente que no se ha resuelto dicho el correspondiente recurso de plena
recurso, es decir, que operó la figura que jurisdicción con el propósito de que
se analiza. se le restablezca su derecho subjetivo,
supuestamente violado”.
El silencio administrativo
generalmente se entiende como De este concepto legal se despende
manifestación de voluntad negativa, claramente que, para poder acceder a la
pero la legislación panameña también Jurisdicción Contencioso-Administrativa
prevé el silencio administrativo positivo es un requisito primordial que exista
que, al contrario, autoriza lo pedido por un acto administrativo expedido por
actor o recurrente y al cual es necesario la Administración y la inactividad por
referirse para completar los elementos parte de la Autoridad para resolver la
que lo distinguen. petición o recurso presentado por los
administrados.
I. SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo negativo,
DEFINICIONES conforme al citado artículo 201 de la
Ley N° 38 de 2000, se produce cuando
El silencio administrativo negativo ha transcurrido el plazo de dos meses
se encuentra definido en la Ley N° 38 en que se entiende negado el recurso
de 2000, artículo 201, que regula el propuesto y entonces al recurrente no
procedimiento administrativo general, recibir ningún tipo de pronunciamiento
de la forma siguiente: sobre el recurso presentado y con la
debida certificación de la Autoridad,
“Artículo 201. Los siguientes términos con lo cual se demuestra el silencio
utilizados en esta Ley y sus reglamentos, administrativo negativo, por la falta
deben ser entendidos conforme a este de una resolución en el plazo legal, se
glosario: puede acudir al Tribunal Contencioso
60 Mgter. E. González. El silencio administrativo en la legislación panameña. Pág. 58 a 73.

Administrativo, es decir, la Sala Tercera que, habiendo transcurrido
de la Corte Suprema de Justicia. determinado plazo (que es dos
meses de acuerdo a la Ley N°
Silencio negativo: esta clase 38 de 2000) se entiende que la
de silencio se produce cuando la Administración ha negado la
administración no resuelve en un plazo petición o recurso propuesto por
determinado las solicitudes efectuadas el administrado, lo cual le permite
por el interesado, confiriéndole la Ley, concurrir al tribunal contencioso
un efecto desestimatorio a la petición. administrativo. Esto es lo que la
(Camargo, 1998) doctrina conoce como el silencio
negativo”.
En el fallo de 12 de noviembre
de 2009, emitido por la Sala Tercera Por otro lado, el silencio
de la Corte, para resolver la demanda administrativo positivo se concibe en
contencioso- administrativa de plena el artículo 157 de la Ley 38 de 2000, en
jurisdicción, se define el silencio los términos siguientes: “El silencio se
administrativo negativo bajo los criterios entenderá positivo, sin denuncia de
subsiguientes: mora, cuando así se establezca por
disposición expresa. Si las disposiciones
“Así, como nos indica el autor no establecen un plazo especial, éste será
Vicenc Aguado I Cudola el de dos meses, contados desde la fecha en
silencio administrativo “es que se presentó la petición o el recurso”.
aquella situación jurídica en Asimismo, la Ley N° 38 de 2000, establece
virtud de la cual, concluido su el silencio administrativo positivo, en
proceso formativo, se produce su artículo 157 que señala lo siguiente:
el nacimiento del acto presunto, Este silencio positivo, que es de carácter
mediante la constatación excepcional “se consagra en los casos
de la ausencia de actividad expresamente señalados en la Ley; es
administrativa con efectos decir, se entiende que la administración
suspensivos sobre el plazo pública resuelve favorablemente la
legalmente establecido, durante solicitud del peticionario, cuando ésta
el transcurso del tiempo, ante la guarda silencio. Por tal razón, constituye la
presentación de una solicitud por excepción, toda vez que sólo se configura
un interesado. (VICENC AGUADO en los casos previstos expresamente
I CUDOLA. Silencio administrativo en disposiciones especiales. (Camargo,
e Inactividad, Ediciones Jurídicas 1998)
Marcial Pons, Madrid, 2001,
páginas 94-95) “…Conforme a la doctrina,
prosiguen las letradas (Camargo,
En ese sentido, y siguiendo el Cinthia y Hernández, Marisol,
contenido del artículo 201 de Revista de Derecho, tercera
la Ley N° 38 de 2000, el silencio edición, marzo de 1998, pág. 51),
administrativo opera en beneficio el silencio negativo constituye
del particular estableciéndose la regla general, porque si la

administración no resuelve acuerdo a los plazos establecidos por
una solicitud del administrado, las normas que corresponden, entonces
su abstención equivale a una debe ser entendido como que la
denegación por mandato de la decisión debe haber sido notificada.es
ley. decir, dentro del mismo término de los
dos meses otorgado a la autoridad para
Esta clase de silencio se encuentra que resuelva el recurso de impugnación
prevista en los numerales 1 y 3 del presentado, también debe hacerse la
artículo 36 de la Ley 135 de 1946, notificación a las partes de lo decidido
modificado por el artículo 22 de y a pesar que la autoridad se haya
la Ley 33 de 1946; y el artículo pronunciado dentro del término de los
156 de la Ley 38 de 31 de julio de dos meses, pero la notificación de dicha
2000.” decisión se hizo después de los dos
meses, ocurre un silencio administrativo,
Ambas clases de silencio cuando se presente este caso.
administrativo, positivo y negativo,
se diferencias en que el segundo, al Una vez presentado un recurso
transcurrir el término de dos (2) meses impugnativo (reconsideración o
establecido en el numeral 1 y 3 del artículo apelación), la autoridad administrativa
36 de la Ley 135 de 1943, modificada queda compelida a decidirlo dentro de
por el artículo 22 de la Ley 33 de 1946, los dos meses siguientes, de lo contrario
agota la vía gubernativa, mientras que el se entiende que la decisión es favorable
primero, la vía gubernativa no se agota”. al recurrente. Es decir, en dicho término
(Benavides, 2012) la autoridad administrativa debe decidir
o resolver el recurso presentado contra
Ahora bien, es destacable que, el acto administrativo. De manera que,
para que se configure el silencio si la autoridad administrativa emite
administrativo positivo es necesario el una resolución decidiendo el recurso
transcurso del plazo establecido en cada dentro de los dos meses previsto por
norma de procedimiento y en los casos ley, automáticamente desaparece
específicos donde no se establezca un la figura del silencio administrativo
término se entenderá que el plazo es positivo, sin importar si las diligencias
dos (2) meses a partir de la fecha en de notificación o su notificación efectiva
que se presentó la solicitud o el recurso se hagan con posterioridad a los dos
respectivo. meses contemplados en la ley.
II. RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y Ahora bien, la resolución que

NOTIFICACIÓN decide el recurso y su notificación
son dos actos totalmente distintos
Las personas que han presentado con efectos diferentes. Por lo tanto, la
sus recursos en los procesos notificación sólo constituye un acto de
administrativos tienen el derecho comunicación de la resolución emitida,
de obtener una respuesta de la de acuerdo al artículo 22 de la Ley 38 de
Administración y esta debe ser de 2000, que señala lo siguiente:

“66. Notificación. Acción y iniciarse, a más tardar, dentro de los cinco
efecto de hacer saber, a la parte días siguientes a la fecha de su emisión”.
interesada, cualquiera sea su
índole, o a su apoderado o III. ACTO ADMINISTRATIVO
representante, una resolución o
acto del procedimiento, que la ley El silencio administrativo negativo
manda sea de su conocimiento. tiene una característica intrínseca, pues
Las notificaciones pueden ser es sancionador, pues ante la falta de
presuntas o tácitas, por edicto o respuesta en el tiempo legalmente
personales”. establecido, le atañe responsabilidad a
la Autoridad que no se pronuncia sobre
Concluyendo de la citada norma determinadas actuaciones o no toma en
que, la falta de notificación, la notificación cuenta las diligencias de notificación de un
tardía o la notificación hecha de forma acto administrativo, he ahí donde radica
distinta a la prevista por ley, en nada su importancia sancionadora y a la vez
invalida la resolución que pretende garantiza los derechos de las personas que
notificarse y la notificación tardía sólo actúan en estos procesos administrativos.
conlleva el retraso en la producción de
los efectos jurídicos de lo decidido o Es en este punto donde los actos
resuelto. administrativos son la forma principal
en que se expresa la función pública
La falta de diligencias de notificación administrativa que cumple el Estado por
o la notificación tardía puede ser objeto medio de actos materiales, operaciones
de denuncia por mora, una notificación administrativas, hechos administrativos
indebida acarrea la nulidad de la vías de hecho, omisiones administrativas
notificación, pero en ninguno de estos y los contratos administrativos. Es aquella
casos conlleva la nulidad de la resolución acción, consistente en un dar, hacer o no
que se pretende notificar, ni debe hacer, realizado por la Administración en
entenderse como si la administración no virtud de las potestades y competencias
dictó resolución alguna dentro de los dos establecidas por la Ley.
meses establecido como término para
ello. Hay un concepto amplio y uno
estricto. El primero guarda relación
En adición a ello, la Ley N° 38 de con un acto jurídico proveniente de la
2000 estipula las notificaciones en su Administración Pública en ejercicio de
artículo 89, en donde se mencionada que sus potestades, y sometido al Derecho
“las resoluciones que se emitan en un Administrativo y el segundo adquiere
proceso en el que individualmente haya importancia en cuanto afecta a los
intervenido o deba quedar obligado ciudadanos, positiva o negativamente, lo
un particular, deberán ser notificadas a interesante es el control de los mismos,
éste... Cuando se trate de resoluciones para garantía de los interesados.
que ponen término a una instancia o
que decidan un recurso, las diligencias Según el artículo 201, numeral 1, de
tendientes a la notificación deben la Ley 38 del 2000, el acto administrativo

se define de la forma siguiente: expresamente el lugar de
expedición, fecha y autoridad que
“Artículo 201: Los siguientes lo emite…”
términos utilizados en esta Ley
y sus reglamentos, deben ser Un especial comentario merece
entendidos conforme a este la posición del influyente tratadista De
glosario: Laubadére (1967), quien en su “Tratado
Elemental de Derecho Administrativo”
1. Acto administrativo: Declaración le otorga el carácter de actos de la
emitida o acuerdo de voluntad Administración únicamente a los actos
celebrado, conforme a derecho, unilaterales y hace la distinción entre los
por una autoridad u organismo actos jurídicos desde el punto de vista
público en ejercicio de una formal o material, otorgando mayor
función administrativa del Estado, importancia al material, siguiendo en
para crear, modificar, transmitir o este punto la escuela de Duguit, según la
extinguir una relación jurídica que cual son actos administrativos solo los de
en algún aspecto queda regida carácter individual.”
por el Derecho Administrativo.
El administrativista argentino
Todo acto administrativo Gordillo (1984) en su “Teoría General
deberá formarse respetando del Derecho Administrativo” define
sus elementos esenciales: al acto administrativo como “la
competencia, salvo que esta declaración realizada en ejercicio de
sea delegable o proceda la la función administrativa que produce
sustitución; objeto, el cual debe efectos jurídicos directos”. Señala una
ser ilícito y físicamente posible; diferencia de régimen entre aquellos
finalidad, que debe estar acorde que se realizan de común acuerdo con
con el ordenamiento jurídico y otro sujeto de derecho y los que la
no encubrir otros propósitos Administración realiza por su cuenta,
públicos y privados distintos, proponiendo reservar el concepto de
dela relación jurídica de que acto administrativo solo para los actos
se trate; causa, relacionada con unilaterales.”
los hechos, antecedentes y cl
derecho aplicable; motivación, En el derecho argentino, con
comprensiva del conjunto de anterioridad, Bielsa (1942), en cambio,
factores de hecho y de derecho definía el acto administrativo como
que fundamentan la decisión; “decisión general o especial, de una
procedimiento, que consiste en autoridad administrativa en ejercicio de
el cumplimiento de los trámites sus propias funciones, y que se refiere
previstos por el ordenamiento a derechos, deberes e intereses de
jurídico y los que surjan implícitos las entidades administrativas o de los
para su emisión; y forma, debe particulares respecto a ellas”, explicando
plasmarse por escrito, salvo las que el acto puede ser general o particular
excepciones de la ley, indicándose siendo los primeros los reglamentos.”

Es acto administrativo tanto si los antecedentes de hecho, el Derecho
tiene destinatario determinado o aplicado y la decisión adoptada.
determinable y agota su eficacia con una
sola aplicación, como si no ocurre así. La impugnación de los actos
Es decir, tal cual lo establece De Entería administrativos, en la vía gubernativa,
(1977), “No existe por ello obstáculo, es acatar la actuación o decisión de
sino todo lo contrario, en calificar a la autoridad encargada de resolver el
los reglamentos de actos jurídicos. En proceso administrativo; por lo tanto, los
consecuencia, si en ellos concurren las recursos que se pueden presentar son
otras dos notas expuestas (declaración de los siguientes:
voluntad de la Administración), deberán
ser considerados actos administrativos”. • El recurso de reconsideración, que
se presenta ante el funcionario
III. REVOCACIÓN DE LOS ACTOS administrativo de la primera o única
ADMINISTRATIVOS instancia, para que aclare, modifique,
revoque o anule la resolución
El acto administrativo es siempre • El recurso de apelación, el cual se
revocable, pues el principio dominante presenta ante el superior inmediato,
en esta materia es la voluntad con el mismo objeto. Este recurso
administrativa, en cuya virtud se ha puede traer como consecuencia,
generado el acto y en cuya virtud puede que el acto administrativo objeto
también extinguirse; sin embargo, del recurso, revoque, modifique o
cuando la voluntad administrativa inclusive anule el acto administrativo,
ha requerido el concurso de otra de acuerdo a las normativas legales
voluntad para generarse, la facultad que aplicables.
de revocatoria está restringida por • El recurso de hecho, se presenta ante
virtud de esos derechos que la el superior inmediato de la autoridad
entidad administrativa debe respetar. que denegó el recurso de apelación o
Debemos hacer notar que, cuando se que lo concedió en un efecto distinto
trata de un negocio jurídico bilateral, al que corresponde, para que se
siempre que exista acuerdo sobre la conceda el recurso de apelación que
extinción del acto, no estamos frente no fue concedido o para que se le
a la revocatoria, sino a la resciliación, conceda el efecto que la ley señala.
de acuerdo con las reglas generales • El recurso de revisión administrativa,
de la Ciencia Jurídica. En los actos se presenta contra resoluciones
administrativos la motivación del acto o decisiones que agoten la vía
administrativo consiste en la explicación gubernativa, para lograr la anulación
y enumeración de las razones que han de la decisión. Este recurso es una
llevado a la Administración a dictar el innovación incluida en la Ley 38
acto administrativo, su importancia de 2000, como un mecanismo
reside en que es la base para un posterior alternativo a la vía jurisdiccional,
control o fiscalización administrativa o dentro de propia vía gubernativa.
jurisdiccional, debiéndose establecer la Su utilización para agotar la vía
necesaria relación de causalidad entre gubernativa y abrir la posibilidad

legítima de ir a la Sala Tercera de Lo anterior hace referencia, al hecho
la Corte Suprema de Justicia e que, si la Sala Tercera de la Corte Suprema
impugnar el acto administrativo de Justicia no se ha pronunciado acerca
que lesiona sus intereses. Por lo de la legalidad o ilegalidad de un acto,
tanto, el acto administrativo es una entonces este se presume legal. Por, ende,
declaración de voluntad que puede se presume la legalidad de los actos de la
ser expresa, tácita o presunta según administración porque su actividad está
su modo de manifestarse. También sujeta a la norma jurídica.
puede ser una declaración de juicio,
deseo o conocimiento; procede de La justicia administrativa, en su
un órgano administrativo integrado aceptación más amplia, comprende todas
en una Administración Pública. De las normas e instituciones que tienden a
aquí se excluyen los contratos o asegurar la conformidad de los actos de
convenios que son consecuencia de la administración Pública a la ley. Aparte
un acuerdo de voluntades en el que de este concepto amplísimo, se pueden
concurren la Administración y los deslindar en la justicia administrativa dos
particulares; se dicta en ejercicio de esferas bien distintas: la gubernativa, que
una potestad administrativa distinta se ejerce por la propia Administración,
de la reglamentaria y de la política. en nombre de la equidad, reparando
Las Administraciones Públicas actúan espontáneamente o a instancia de parte,
en virtud de una norma que habilita sin las formalidades de los procesos, los
el ejercicio de la potestad y que por actos perjudiciales al interés o al derecho
tanto la configura y la limita; agotan del particular; y la contenciosa, que
la vía administrativa y los que no: generalmente tiene lugar una vez apurada
Los primeros también se denominan la vía gubernativa, esto es, cuando la
actos que causan estado. resolución administrativa causa estado, en
que el particular afectado en su derecho
Concerniente al aspecto de la por un acto administrativo recurre contra
presunción de legalidad, de acuerdo la Administración, buscando la protección
con la sentencia del 22 de noviembre de ante una jurisdicción independiente del
1983, el Pleno de la Corte Suprema de Poder que lo ha agraciado. Esta última
Justicia, estableció que en Panamá rige es la que constituye propiamente la
el principio de legalidad, basado en el Jurisdicción Contencioso Administrativa.
artículo 15 de nuestro Código Civil, que
reza así: En ese sentido, la Sala se ha
pronunciado en reiteradas ocasiones
“Artículo 15: Las órdenes y demás sobre los actos administrativos cuya
actos ejecutivos del Gobierno, impugnación no puede someterse
expedidos en el ejercicio de a verificación de la Sala Tercera,
la potestad reglamentaria, precisamente por tratarse de actos
tiene fuerza obligatoria y serán preparatorios o de mero trámite, en
aplicados mientras no sean atención al artículo 42 de la Ley 135
contrarios a la Constitución o las de 1943, que establece que sólo
leyes”. son recurribles ante la Sala Tercera

(Contencioso-Administrativa), los “actos o silencio administrativo es importante que
resoluciones definitivas”, o “providencias se presente copia del recurso promovido
de Trámite, si estas últimas deciden y la certificación de la institución donde
directa o indirectamente el fondo del conste que desde la presentación del
asunto, de modo que le pongan término recurso han transcurrido dos (2) meses
o hagan imposible su continuación”. sin que haya pronunciamiento sobre el
recurso presentado.
El artículo 42 de la Ley N° 135 de
1943, cuyo texto dice así: En los casos en que el demandante
no aporta la certificación que acredite
“Artículo 42. Para ocurrir en que en el caso en concreto se dio el
demanda ante el Tribunal de lo silencio administrativo y tampoco haya
Contencioso-administrativo es constancias que indiquen que se realizaron
necesario que se haya agotado gestiones para obtener la misma, la parte
la vía gubernativa, lo que se actora debe demostrar la imposibilidad
entenderá cuando los actos o de obtener dicha constancia por parte
resoluciones respectivos no de la entidad demandada, esta debe
son susceptibles de ninguno solicitarle al Magistrado Sustanciador
de los recursos establecidos en que antes de admitir la demanda, solicite
los artículos 33, 38, 39 y 41 o a la entidad demandada la constancia o
se han decidido, ya se trate de certificación de silencio administrativo.
actos o resoluciones definitivas,
o de providencias de trámite, El artículo 46 de la Ley No. 135
si estas últimas deciden directa de 1943, señala que el magistrado
o indirectamente el fondo del sustanciador le requiera a la entidad
asunto, de modo que le pongan demanda que confirme sino le ha dado
término o hagan imposible su respuesta a la parte actora que ha
continuación.” presentado un recurso.
De lo anterior se concluye que, el El Fallo de 7 de marzo de 2016, la Sala

artículo 200 de la Ley 38 de 2000, en su Tercera de la Corte Suprema de Justicia
numeral 4, establece que se considera señaló, lo siguiente:
agotada la vía gubernativa: cuando
se haya “interpuesto el recurso de “...De igual forma, tampoco hizo
reconsideración o el de apelación, según uso de la facultad que le confiere
proceda, o ambos, éstos hayan sido el artículo 46 de la precitada
resuelto”. Y la finalidad del agotamiento Ley y que dispone que “cuando
de la vía gubernativa busca darle una el acto no ha sido publicado,
oportunidad a la administración de o se deniega la expedición de
enmendar sus errores y pueda revocar la copia o la certificación sobre
el acto administrativo que afecta al publicación, se expresará así en
administrado. la demanda, con indicación de
la oficina donde se encuentre el
En los casos donde se alega el original, o del periódico en que se

hubiere publicado, a fin de que se de acuerdo con lo establecido
solicite por el Sustanciador antes en el Cuadro de Evaluación del
de admitir la demanda.” presente Capítulo.
Aquellas ejecutorias que no
V. LA LEGISLACIÓN Y EL SILENCIO sean del área de especialidad
ADMINISTRATIVO donde está ubicado el profesor
o del área donde el interesado
La regla general es que el silencio solicite ingresar por Banco de
administrativo genera efectos negativos Datos, deberán ser presentadas
y da paso a la acción contencioso a la comisión evaluadora del
administrativa de plena jurisdicción, pero área de especialidad de dichas
un recorrido por la legislación de Panamá ejecutorias. En aquellos casos
se puede advertir que la figura del silencio en que no existan especialistas,
administrativo en el curso del mismo esta comisión estará integrada
procedimiento administrativo asume por Profesores regulares de la
efectos negativos o positivos. Algunos máxima categoría de áreas afines.
de los ejemplos son los siguientes: Los profesores solicitarán
por escrito a la Secretaria
1. El Estatuto de la Universidad de Administrativa de la Facultad
Panamá, Aprobado en el Consejo o del Centro Regional, la
General Universitario N°22-08 de 29 de evaluación de sus ejecutorias que
octubre de 2008, promulgado en Gaceta acompañen la solicitud, todo lo
Oficial N°26,202 de 15 de enero de 2009 cual será remitido a la Comisión
y modificado por la Gaceta Oficial N° Evaluadora, en un plazo no
26,247 de 24 de marzo de 2009, Gaceta mayor de cinco (5) días hábiles.
Oficial N°26,979-C de 23 de febrero de Esta comisión dispondrá de un
2012 y la Gaceta Oficial N°27879-B de 30 término no mayor de treinta
de septiembre de 2015, en su artículo (30) días hábiles para evaluar
189 señala lo siguiente: la documentación presentada.
Vencido dicho término la
“Artículo 189: Por cada documentación será devuelta
especialidad o área de a la Secretaría Administrativa
conocimiento deberá existir de la Facultad o, si fuere el caso
una Comisión Evaluadora de a la Secretaria Administrativa
Ejecutorias, designada por el del Centro Regional para su
Decano o Director del Centro correspondiente registro,
Regional, según sea el caso certificados y notificación al
conformada por un mínimo de interesado. Estos certificados
tres (3) profesores especialistas serán válidos tanto para
regulares, preferiblemente de concursos como para ascensos
tiempo completo, la que avaluará de categoría.
solamente las ejecutorias A partir de la notificación de los
correspondientes al área de resultados de la evaluación al
especialidad de la Comisión, profesor, éste dispondrá de un

plazo de cinco (5) días hábiles Son causas justificadas que
para solicitar la reconsideración facultan al empleador para dar por
de la evaluación emitida. La terminada la relación de trabajo:
comisión tendrá un plazo de C. De naturaleza económica
quince (15) días hábiles para 1. El concurso o la quiebra del
resolver la reconsideración. empleador.
De no estar conforme con 2. La clausura de la empresa
la decisión expresa de la o la reducción definitiva
reconsideración, el interesado de los trabajos, debido a la
o su apoderado legal, podrán incosteabilidad notoria y
interponer recurso de apelación, manifiesta de la explotación
ante el Consejo Académico, o agotamiento de la materia
dentro del término de cinco (5) objeto de la actividad
días hábiles contados a partir de extractiva.
la notificación de la resolución 3. La suspensión definitiva de las
que resuelve el recurso de labores inherentes al contrato
reconsideración. o la disminución comprobada
Si no hubiere pronunciamiento de las actividades del
alguno en el término de los empleador, debidas a
quince (15) días hábiles se crisis económicas graves,
considerará denegado el recurso incosteabilidad parcial de
y el interesado o su apoderado las operaciones por razón de
legal, podrá presentar el disminución de la producción,
recurso de apelación ante el o por innovaciones en los
Consejo Académico, dentro procedimientos y equipos de
del término de cinco (5) días fabricación, o revocación o
hábiles, contados a partir del caducidad de una concesión
vencimiento del plazo…” (La administrativa, cancelación
negrita es nuestra) de pedidos u órdenes de
compra, o la disminución en
2. El artículo 215 del Código de Trabajo la actividad productiva de
en las acciones para solicitar el despido la empresa en los pedidos
por causas económicas el silencio u órdenes de compra o las
administrativo se entiende en sentido ventas, u otra causa análoga
positivo. Las normas correspondientes debidamente comprobada
expresan lo siguiente: por la autoridad competente.
Estos son casos de despidos por
“Artículo 213.- causa económica, se aplicarán las
(Modificados los numerales 1, siguientes reglas:
13, 15, y 16 del acápite A; los a) se empezará por los
numerales 4 y 5 del acápite B; y trabajadores de menor
el numeral 3 del acápite C, por el antigüedad dentro de las
artículo 32 de la Ley. Compendio categorías respectivas;
No. 44 de 12 de agosto de 1995). b) una vez aplicada la regla

anterior, se preferirá, para administrativa de trabajo no ha
determinar la permanencia en resuelto la solicitud, el empleador
el empleo, a los trabajadores podrá proceder al despido, el
panameños respecto de cual se considerará plenamente
quienes no lo son; a los justificado quedando obligado
sindicalizados respecto a al pago de la indemnización que
quienes no lo estén, y los establece el artículo 225.”
más eficientes, respecto a los
menos eficientes; 3. El artículo 21 de la Ley 26 de 1996,
c) las mujeres en estado de modificado por el artículo 31 del Decreto
gravidez, aun si no estuvieren Ley 10 de 2006, establece el silencio
amparadas preferentemente administrativo positivo en los procesos
por las reglas anteriores, llevados por la Autoridad Nacional de los
se despedirán en el Servicios Públicos, señalando lo siguiente:
último lugar, si fuere
absolutamente necesario y “Artículo 21. ...
previo cumplimiento de las “La autoridad tendrá un plazo de
formalidades legales; dos meses para decidir el recurso
d) en igualdad de circunstancias, de reconsideración o apelación
luego de aplicadas las reglas respectivo. Si en tal plazo no lo ha
anteriores, los trabajadores resuelto, la decisión se considerará
amparados por el fuero favorable al recurrente”.
sindical tendrán preferencia
sobre los demás para su La Resolución de 7 de marzo de 2016,
permanencia en el empleo. la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia señaló, lo siguiente:
Artículo 215.-
(Adicionado por el artículo 2 de la “...De igual forma, tampoco hizo
Ley No. 8 de 30 de abril de 1981). uso de la facultad que le confiere
Cuando el despido tuviese como el artículo 46 de la precitada
causa una de las señaladas en Ley y que dispone que “cuando
el acápite C del artículo 213, el el acto no ha sido publicado, o
empleador deberá comprobar se deniega la expedición de la
la causa respectiva ante las copia o la certificación sobre
autoridades administrativas de publicación, se expresará así en
trabajo. la demanda, con indicación de
En los casos de que trata este la oficina donde se encuentre
artículo, el despido sin el el original, o del periódico en
cumplimiento de los requisitos que se hubiere publicado, a
señalados en el inciso anterior, fin de que se solicite por el
se consideran de pleno derecho Sustanciador antes de admitir
injustificado. Sin embargo, si al la demanda.”
vencimiento de plazo de sesenta
días calendarios, la autoridad

CONCLUSIONES
Para acceder a la Jurisdicción Ley N° 38 de 2000, entonces se entiende

contencioso-administrativa es un que se ha negado el recurso propuesto y
requisito primordial que exista un en el caso de la Jurisdicción Contenciosa
acto administrativo expedido por la Administrativa al no tener la respuesta
Administración y debe configurarse del recurso presentado.
la falta de respuesta o inactividad por
parte de la Autoridad para resolver El silencio se entenderá positivo,
peticiones o recursos presentados por los sin denuncia de mora, cuando así se
administrados. establezca por disposición expresa.
Si las disposiciones no establecen un
El silencio administrativo puede plazo especial, éste será de dos meses,
ser negativo, debido a que de acuerdo contado desde la fecha en que se
al citado artículo 201 de la Ley N° 38 de presentó la petición o el recurso. Siempre
2000, establece que si ha transcurrido el salvaguardando la tutela judicial efectiva.
plazo de dos (2) meses de acuerdo a la
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Derecho, tercera edición, marzo de
1998, pág. 51

Licenciada en Inglés con énfasis en

traducción, egresada de la Universidad
Latina de Panamá, año 2010. Ha ejercido
diversos cargos dentro del Órgano
Judicial desde el año 2006, entre ellos
Oficial Mayor, Coordinadora del Registro
Único de Entrada de Chorrera y Panamá.
En el Tribunal de Cuentas, llevó

Magíster en Derecho Público con a cabo funciones de asistente de
énfasis en Responsabilidad Patrimonial, magistrado y actualmente ocupa el
Universidad de Panamá, año 2016. cargo de asistente de magistrado dentro
Licenciada en Derecho y Ciencias del Órgano Judicial.
Políticas, egresada de la Universidad
Autónoma de Chiriquí en el año 2007.

Foto: Carátula de expediente tramitado en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el año 1949
LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS, ASPECTOS
NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES
Mgter. María de los Ángeles Bunting Escobar

Correo electrónico:mabunting@organojudicial.gob.pa
74
LA REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, ASPECTOS

NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES
“Las leyes tienden a ser transitorias a la

larga; el acto creativo limitado por normas
es algo que no existe.”
Frank Herbert
Resumen
El correcto ejercicio de los poderes públicos en un Estado de Derecho es garantía

para los administrados de que la cosa pública, en correlación con los derechos
subjetivos, se gestionan adecuadamente, generando confianza legítima y
seguridad jurídica en la Administración Pública y su conducencia. Sin embargo,
ningún sistema de administración es infalible, generándose distintos medios
legales para corregir actuaciones viciadas o inconvenientes. La revocatoria de
oficio de los actos administrativos que emite la Administración Pública, constituye
uno de estos mecanismos, regulado en Panamá en la Ley 38 de 2000, con las
limitaciones para evitar arbitrariedades o abusos las autoridades.
Abstract
The proper exercise of public powers in a Rule of Law is a guarantee for those
under administration that public affairs, in correlation with subjective rights, are
properly managed, generating legitimate trust and legal security in the Public
Administration and its conduct. However, no administration system is infallible,
generating different legal means to correct flawed or inconvenient actions. The
official revocation of administrative acts issued by the Public Administration,
is one of these mechanisms, regulated in Panama in Law 38 of 2000, with the
limitations to avoid arbitrariness or abuse by the authorities.
Palabras Claves
Revocatoria, confianza legítima, certeza jurídica, buena fe, estabilidad de los

actos, irrevocabilidad de los actos.
Keywords
Revocation, legitimate trust, legal certainty, good faith, stability of the acts,
irrevocability of the acts.

E
l Estado en el ejercicio del internos de legalidad; situación esta
poder público, específicamente que se correlaciona con la aplicación
de las potestades o funciones de los principios de seguridad jurídica,
administrativas, con el objeto de buena fe y confianza legítima en las
satisfacer el interés público, manifiesta su actuaciones del Estado, produciéndose
voluntad o decisiones a través de actos así, los presupuestos necesarios para
administrativos, de conformidad con el la irrevocabilidad de dichos actos, por
orden legal establecido y los principios parte de su emisor; habida cuanta que,
rectores del Derecho Administrativo, al proferirse, se cumplen una serie de
creando, modificando, normando, trámites legales y se crean derechos y
transmitiendo o extinguiendo obligaciones, tanto para el Estado como
situaciones y relaciones jurídicas, en para los administrados.
referencia con los administrados, sujeto
de derecho público o privada; o ya sea, El principio de irrevocabilidad de
con carácter abstracto o individual. los actos administrativos además de
estar vinculado necesariamente con
En general, las actuaciones de la seguridad jurídica, está relacionado
la Administración Pública dentro de con el principio de buena fe en las
un Estado de Derecho, se encuentran actuaciones administrativas, en virtud
investida de la presunción de que son del cual la Administración no debe
dictados en estricta legalidad, ya que proceder de tal modo que genere
su surgimiento se realiza supeditado a consecuencias contrarias al querer de la
las condiciones y elementos dispuesto Ley y en perjuicio de los particulares y en
conforme a Derecho; no pudiendo fraude de la confianza que debe propiciar
revocarlos de oficio, al tratarse de respecto de los asociados, según
actos administrativos que resuelvan o refiere la jurisprudencia de la Sala de lo
dispongan sobre derechos subjetivos, Contencioso Administrativo de la Corte
como principio general, sino cuando Suprema de Justicia, en Resoluciones de
medie algún recurso o procedimiento fecha 13 de julio de 1991, 9 de febrero de
que se disponga legalmente. 2001 y de 26 de febrero de 2002.
Una vez adquieran firmezas dichos Como señala Palacios (2004) la

actos administrativos, alcanzando su imposibilidad de la Administración
ejecutoriedad y ejecutividad, también Pública para revocar de oficio sus propias
recae sobre ellos el principio de la actuaciones, se encuentra recogida en el
estabilidad que opera sobre actos principio de irrevocabilidad de los actos
declarativos de derechos a favor del administrativos, que “consiste en aquel
administrado, como una forma de que prohíbe a la Administración revocar
garantía, lo que presupone, para la sus propios actos que crean, reconocen
Administración Pública, la prohibición o declaren un derecho subjetivo a favor
de revocación o invalidación de los de los particulares, dado que en este caso
actos por ella emitida, una vez se la competencia de modificar, revocar o
hayan surtidos los recursos que la ley anular un Acto Administrativo que han
dispone para efectuar los controles agotado todas las instancias gubernativas
76 Mgter. M. Bunting. La revocatoria de los actos administrativos, aspectos normativos y jurisprudenciales. Pág. 74 a 85.
(Recurso de Reconsideración y Apelación) por autoridad competente que deja sin
corresponde a la Sala Tercera de lo efecto una decisión o acto anterior”. En
Contencioso Administrativo”.( pp. 32-33) este punto, es importante que aclaremos
que la revocatoria a la cual nos referimos
No obstante, la estabilidad del acto no es aquella que se produce dentro de
administrativo no es un principio absoluto, la vía recursiva, sino a la decisión de dejar
pues el mismo puede ser relegado cuando sin efecto un acto que ya se encuentra
se acredita que una actuación carece de en firme, es decir, contra el cual no cabe
alguna de sus condiciones esenciales ningún recurso ordinario.
de validez, o fue producido por errores
graves que vulneran su juricidad, que lo El autor colombiano Jorge Enrique
hacen irregular, pudiendo incurrirse en Santos Rodríguez, define la revocatoria
situaciones de violaciones de derechos; o del acto administrativo como “la
cuando han cambiado ciertas condiciones extinción de la vida jurídica del acto
que impiden su efectividad. Es decir, administrativo unilateral e individual por
excepcionalmente la estabilidad de los la propia Administración con fundamento
actos administrativos se ve afectada, en razones de oportunidad, mérito o
confiriéndosele a la Administración conveniencia, con apoyo en un cambio
Pública la facultad de revocar sus propios en las circunstancias de hecho o de una
actos dentro de la esfera administrativa, nueva interpretación de las mismas y,
regulándose para ello, los supuestos como regla general, con efectos hacia
bajo los cuales puede producirse su el futuro, es decir, con efectos ex nunc”.
revocación y el procedimiento a seguirse, (SANTOS, 2005, 57)
estableciéndose de esta forma límites a la
Administración, en su ejercicio. Con arreglo a los criterios doctrinales,
la revocatoria se constituye en un medio
Con la promulgación de la Ley 38 utilizado por la Administración para dejar
de 31 de julio de 2000, que regula el sin efecto un acto administrativo, cuando
procedimiento administrativo general así la ley lo permita, y conforme a los
y dicta otras disposiciones, se define supuestos y procedimientos establecidos.
el término revocatoria y se legitima la A considerar por parte de la autoridad
facultad la Administración Pública, a que este facultado para ello, no solo debe
través de sus distintas entidades, de ser revisado el supuesto que motiva la
revocatoria de los actos administrativos solicitud de revocatoria, sino que debe
de carácter particular que se encuentren atenderse las razones de oportunidad,
en firme, y el procedimiento a seguirse. mérito o conveniencia administrativa,
La norma mantiene el carácter e interés público, al adoptar la decisión
excepcional de la revocatoria, frente al de revocar un acto administrativo,
principio de irrevocabilidad de los actos criterios que debían ser ponderados
administrativos. con anterioridad a la vigencia del nuevo
procedimiento, en atención a lo dispuesto
Se dispone en el numeral 100 del en la jurisprudencia; pues si bien la figura
artículo 201 de la Ley 38 de 2000, que de la revocatoria es incluida por primera
la revocatoria es la “Decisión adoptada vez en la ley 38 de 2000, la jurisprudencia

establecida por la Sala Contencioso obtenerla;
Administrativa de la Corte Suprema de 3. Si el afectado consiente en la
Justicia ya hacía referencia a la misma y a revocatoria; y
los supuestos en los que podía operar, en 4. Cuando así lo disponga una norma
consideración a los criterios señalados: especial.
En contra de la decisión de revocatoria
En este punto es necesario o anulación, puede el interesado
aclarar que la revocatoria de los interponer, dentro de los términos
actos administrativos tiene lugar correspondientes, los recursos que le
cuando deja sin efectos un acto reconoce la ley.
de carácter particular por razones La facultad de revocar o anular de oficio
de conveniencia u oportunidad un acto administrativo, no impide que
ya sea a petición de parte o de cualquier tercero interesado pueda
oficio.” (Cita extracto del Fallo de 3 solicitarla, fundado en causa legal,
de enero de 1997 de la Sala Tercera cuando el organismo o funcionario
de la Corte Suprema como se citó administrativo no lo haya hecho.
en Batista, 2000, p.198.)
En esta única norma, aplicable de
El artículo 62 de la Ley 38 de 2000, forma general a todas las entidades
confiere a las entidades públicas la que conforman la Administración
facultad de revocatoria de oficio, Pública, se aprecia que están presentes
de aquellos actos administrativos aquellas características que la doctrina
declarativos de derecho subjetivos; así ha establecido, para la operatividad
como dispone los supuestos en los cuales de este mecanismo excepcional, tales
opera esta facultad, la legitimación para como la firmeza del acto administrativo
que terceros interesados también puedan a revocar, que el mismo verse sobre
solicitar la revocatoria y la posibilidad de el reconocimiento o declaración de
que los actos administrativos en los que derechos subjetivos, y que opera de
se enmarca la decisión de revocar, sean oficio. La Sala Tercera de lo Contencioso
objeto de los recursos que la ley reconoce. Administrativo, en Resolución 11 de mayo
La norma en comento señala: de 2017 se refiere al carácter restrictivo
del procedimiento de revocatoria de
Artículo 62. Las entidades públicas oficio cuando sostiene:
solamente podrán revocar o anular de
oficio una resolución en firme en la que Es relevante señalar que, en
se reconozcan o declaren derechos virtud del citado artículo 62 de la
a favor de terceros, en los siguientes Ley N° 38 de 2000, se introduce en
supuestos: nuestro ordenamiento jurídico el
concepto de revocatoria de oficio
1. Si fuese emitida sin competencia de los actos administrativos,
para ello; figura jurídica que si bien era
2. Cuando el beneficiario de ella aceptada y regulada en otros
haya incurrido en declaraciones o ordenamientos jurídicos, se
haya aportado pruebas falsas para convierte en una verdadera
innovación dentro de nuestro decide la revocatoria, puede ser recurrido
régimen legal donde hasta la en la vía gubernativa. De la misma forma,
fecha de su adopción, regía el no se dispone de un término específico
principio de irrevocabilidad de los dentro del cual proceda la revocatoria,
actos administrativos. simplemente que se presenten los
supuestos que la generen. Conforme
Así, el legislador patrio introdujo con lo establecido con la normativa,
en nuestro ordenamiento la Sala Tercera de la Corte Suprema de
procesal administrativo la figura Justicia, en Sentencia de 12 de abril de
de la revocatoria de oficio, la 2016, sostiene “Cabe indicar que nuestra
cual, tal como lo indica el propio legislación administrativa no prevé un
artículo 62 de la Ley N° 38 de término para solicitar la revocatoria de
2000, sólo puede ser utilizada de un acto administrativo, siendo los únicos
forma restrictiva y atendiendo a requisitos que la solicitud se fundamente
las causales que esta norma legal en alguna de las causales estipuladas en
establece expresamente el artículo 62 de la Ley N°38 de 2000, y que
... el acto administrativo cuya revocatoria
En base a lo anterior, podemos se solicite se encuentre en firme. (Sala
concluir señalando que la Tercera de lo Contencioso Administrativo.
revocatoria de oficio es una Luis Antonio Domínguez vs Dirección
potestad de la Administración Nacional de Reforma Agraria del
Pública que debe utilizarse de Ministerio de Desarrollo Agropecuario)
forma restrictiva, la cual debe
ser motivada adecuadamente, Respecto a la legitimación del tercero
puntualizando las razones de que puede solicitar la revocatoria de un
interés público que la aconsejan, acto administrativo, de la regulación de
y tomando en consideración la revocatoria se infiere que debe tener
la vigencia de los principios de un derecho subjetivo o interés legítimo
confianza legítima, seguridad directo con el acto a revocar, sin lo cual no
jurídica y buena fe.” (Corte podría elevar la petición. Respecto a este
Suprema de Justicia, Sala Tercera requisito, la Resolución de 28 de julio de
de lo Contencioso Administrativo, 2017, de la Sala Tercera de lo Contencioso
Resolución de 11 de mayo de administrativo, señala sobre la figura del
2017 CONSTRUCTORA ALFA, S. tercero interesado, respecto al actor, que
A. Vs Ministerio de Comercio e en calidad de tal se presentó a solicitar la
Industrias) revocatoria de una acto administrativo, lo
siguiente:
Adicional a ello, la norma también
dispone, que la revocatoria puede ser En efecto, la representación
solicitada por un tercero interesado, lo que judicial de Jean Figali Fighali no
supone una calidad de tercero específica; ha aportado documento alguno
que puede haber consentimiento del que acredite su condición como
afectado, entendiendo que la acción de tercero interesado, ya sea como
oficio no lo requiere; y que el acto que socio del Grupo F. Internacional,

S.A. y del cual pueda derivarse un dar cumplimiento a una orden de un
interés legítimo lesionado ante tribunal o de una agencia del Ministerio
la negativa tácita por silencio Público”. Al respecto, hay que entrar a
administrativo en que ha incurrido considerar, que los actos dictados bajo
el Ministerio de Economía y esta condición, más que obedecer a la
Finanzas. En relación con la figura voluntad unilateral de la Administración,
del tercero interesado, la Sala son consecuencias del cumplimiento de
Tercera de la Corte Suprema de una ordenanza.
Justicia, en Auto de 28 de agosto
de 2012, señala: De lo anterior se Se aprecia en los dos primeros
infiere claramente que el tercero supuestos normativos que la revocatoria
es una persona que no es parte procede por situaciones relacionados
en el proceso y comparece por con la validez o legalidad del acto
iniciativa propia, en defensa de administrativo que se pretende revocar,
su patrimonio o derechos, en una pues aluden a la falta de competencia y
controversia iniciada por otros, ya a la falsa información suministrada por
que posee un interés en la forma quien era beneficiado por la actuación, lo
como dicha litis será decidida. que lleva a que los fundamentos de hecho
Uno de los presupuestos del acto no sean los que correspondían
necesarios de la intervención es ser valorados para adoptar la decisión.
precisamente que el interviniente
debe ser un tercero en la relación Sin embargo, los otros dos supuestos
procesal y no ser parte originaria establecidos, solo hacen referencia a
en el proceso. (Corte Suprema cuando lo consienta el afectado por la
de Justicia, Sala Tercera de lo revocatoria, lo que implica un acuerdo
Contencioso Administrativo, con la Administración Pública; y cuando
Resolución de 28 de julio de 2017 normas especiales dispongan otros
Jean Figali Fighali. vs Ministerio supuestos.
de Economía y Finanzas)
En este último, podemos encontrar
Con la reforma introducida por el que la revocatoria no se circunscribe
artículo 3 de la Ley 62 de 23 de octubre únicamente algún vicio del acto
de 2009, es eliminado del procedimiento administrativo, sino a otros motivos,
la intervención del Ministerio Público, puesto que encontramos la posibilidad
quien debía emitir su opinión, antes de de revocar actos administrativos que no
que se adoptara la decisión. se encuentran viciados, ante el ejercicio
de la potestad sancionadora de la
Si bien hemos expuesto que Administración Pública, ante la caducidad
la revocatoria procede de forma de términos para desarrollar determinada
extraordinaria, para efectos de evitar actividad por incumplimiento de
equívocos, la ley 38 de 2000, de forma obligaciones de los beneficiados, o ante
expresa indica, en su artículo 63, que la modificación de las circunstancias de
no “podrán revocarse de oficio los hecho existentes al momento de dictarse
actos administrativos emitidos para el acto originario (DROMÍ, 1999, p.252);
así por ejemplo, tenemos la revocación efectivamente constituye una
de certificados de operaciones, licencias, extinción, ya sea total o parcial,
permisos, becas, entre otros. Es evidente de un acto administrativo de
que estas circunstancias deben ser carácter individual mediante el
reguladas a través de normas especiales cual se reconocen o declaran
que dejen claramente establecidos los derechos a favor de terceros, por
supuestos y razones que faculten a la parte de la propia Administración,
Administración a revocar por dichas basándose en las causales o
circunstancias. supuestos contenidos en la
norma citada, cuyo efecto es su
Otro aspecto de relevancia de desaparición del orbe jurídico.
esta figura jurídica, es que la decisión En base a lo anterior, podemos
de revocatoria adoptada por la concluir señalando en primer
Administración Pública, es objeto de lugar, que en efecto, ha quedado
control interno de legalidad, a través de acreditado en el expediente, que
los recursos que la ley señala para recurrir la Entidad pública demandada
dentro del proceso administrativo o vía revocó el acto administrativo
gubernativa. De la misma forma, pueden objeto de esta Demanda
ser objeto de control de legalidad Contencioso Administrativa de
judicial, a través de la acción contencioso Nulidad, con lo cual la misma
administrativa, con la finalidad de que se queda sin objeto, ante su
revise si la decisión de revocar se adecua extinción de la vida jurídica.
al sistema jurídico vigente. (Corte Suprema de Justicia,
Sala Tercera de lo Contencioso
Es importante señalar, que la solicitud Administrativo, Sentencia de 13
de revocatoria de un acto administrativo de Marzo de 2015, Celmira Duarte
no impide el ejercicio de la acción de Bonilla, vs Programa Nacional de
nulidad dentro de la esfera judicial contra Administración de Tierras.)
el mismo acto, pudiendo causar efectos
una decisión frente a otra. La decisión Por otro lado, el pronunciamiento
de revocar un acto administrativo en judicial, ya sea que declare o no ilegal
sede administrativa, influirá en la judicial, el acto que se pretende revocar,
en la medida en que todavía no exista definitivamente, causa efecto de cosa
pronunciamiento judicial, puesto que juzgada frente al procedimiento de
se produciría sustracción de materia revocatoria que se esté desarrollando.
ante la desaparición del mundo jurídico La Sala Tercera de lo Contencioso
del acto que se pretendía anular. Así lo Administrativo de la Corte Suprema
confirma la Sentencia de 13 de Marzo de Justicia, mediante Resolución 26
de 2015, dictada por la Sala Tercera de lo de febrero de 2016, señaló que el
Contencioso Administrativo, al indicar: proceso de revocatoria se extingue
ante pronunciamiento judicial sobre la
De la definición anterior se legalidad del acto administrativo cuya
desprende, que la revocatoria revocatoria se solicitaba, advirtiendo lo
de actos administrativos siguiente:

Ante lo planteado, esta Sala del negocio jurídico, tanto en la
advierte, que la Dirección esfera administrativa, como en la
Nacional de Reforma Agraria judicial.
le estaba vedado emitir un Esta Superioridad se ve precisada
nuevo pronunciamiento en la a señalar, que la situación jurídica
vía administrativa, sobre una decidida en su origen en el
controversia que había sido procedimiento de solicitud de
previamente resuelta por un revocatoria de la Resolución N°
Tribunal jurisdiccional; por lo que D.N. 4-1932 de 5 de septiembre de
se debió declarar en el proceso 2007, se realizó con el cocimiento
agrario, la sustracción de materia de la autoridad, de que antes
sobre la base de la norma del pronunciamiento en dicha
transcrita y en cumplimiento con esfera administrativa, ya se había
lo dispuesto en el artículo 65 de sido dirimida por la jurisdicción
la Ley 135 de 1943, que dispone: contencioso administrativo, en
Artículo 65. Una vez firme, la cumplimiento de su finalidad de
sentencia debe comunicarse, con ejercer el control de legalidad de
copia íntegra de su texto, para los actos administrativos.
su ejecución y cumplimiento, El efecto de la cosa juzgada de
a la autoridad o funcionario la Sentencia de 10 de febrero
correspondiente si fuera el caso. de 2010, no solo impedía
No obstante, la autoridad un pronunciamiento en la
administrativa, pese a la esfera administrativa, sino
Sentencia de 10 de febrero de que también impide que esta
2010, emitida por esta Sala, y Sala inicie un nuevo proceso
continuó con el trámite de la para dirimir en el fondo la
solicitud de revocatoria de dicho misma situación jurídica de
acto y emitió las resoluciones de la cual la Sala ya ha tenido
primera instancia, mismas que pronunciamiento, ya que el
fueron revocadas por el acto que control de legalidad que proceda
ahora se recurre ante esta Sala, sobre la Resolución ADM 126-
el cual también anula todo lo 2015 de 22 de junio de 2015,
actuado en dicho procedimiento dictada por el Administrador de
administrativo. la Autoridad Nacional de Tierras,
Al respecto, debe señalarse que la va dirigido a decidir sobre la
nulidad procesal decretada por la anulación de la revocatoria la
autoridad administrativa es una Resolución N° D.N. 4-1932 de 5 de
sanción de ineficacia de los actos septiembre de 2007, emitida por
jurídicos del proceso que fueron la Dirección Nacional de Reforma
realizados en incumplimiento de Agraria y la pretensión de la parte
los requisitos que la ley prescribe actora, es que dicha revocatoria
para su validez, es decir, de las recobre vigencia.
normas procesales que rigen y Consecuentemente, este Tribunal
deben cumplirse en el desarrollo se ve precisado a reconocer
que habiéndose configurado el conveniente que sea esclarecida la
fenómeno conocido como cosa figura del tercero interesado, así como,
juzgada, al tratarse la controversia los efectos de la revocatoria cuando el
de la legalidad del mismo acto, tema esté relacionado con inscripciones
lo procedente es no admitir la registrales y la reivindicación de
presente demanda, por dicha derechos subjetivos; toda vez que la
razón. (Corte Suprema de Justicia, norma no hace referencia a la restitución
Sala Tercera de lo Contencioso de derechos frente al acto revocado ni
Administrativo. Resolución 26 faculta a la autoridad para ello.
de febrero de 2016, Ángela M.
Samudio De Hernández y otros vs Finalmente, sería de provecho
Autoridad Nacional de Tierras.) hacer un análisis jurisprudencial dirigido
a recoger los distintos aspectos que ha
Conviene señalar que estos efectos, tenido que resolver la Sala Tercera de lo
así como otros efectos y circunstancias contencioso administrativo, y enlistar
que se pueden presentar dentro del aquellos aspectos que se estimen
procedimiento de revocatoria, no se deben ser objeto de ordenación, a fin
encuentran previstos en el artículo 62 de crear una propuesta de reforma a
de la Ley 38 de 2000; y a pesar de que este mecanismo, de tal forma que sea
la regulación de este mecanismo ha complementado su procedimiento y
sido novedoso con la emisión de dicha supuestos generales, a los cuales las
Ley, estimamos que la regulación es normas especiales puedan adecuarse.
incompleta y debe ser revisada.
Sin embargo, debemos atender
Un aspecto a notar es que, al a los señalamientos de Fortes (2006)
no haber un término para solicitar la quien considera que la revocación de
revocatoria, ni establecerse limitaciones los actos administrativos ha sido y en
a su ejercicio, dentro de un determinado la actualidad sigue constituyendo uno
asunto, podrían surgir varias solicitudes de los auténticos nudos gordianos de
de revocatoria contra el mismo acto, la disciplina iusadministrativista. No
cuando las anteriores no tengan es, por tanto, una cuestión azarosa que
resultados positivos, situación que la revocación de actos haya suscitado
atenta contra la estabilidad del acto y concitado a la vez el interés de la
administrativo y no dota de seguridad doctrina, precisamente por el cúmulo
jurídica al particular beneficiado con el de problemas que plantea y que no
acto que se pretende revocar. siempre han encontrado una adecuada
y satisfactoria solución ante la afección
De la misma forma, creemos sufrida por el ciudadano.

BIBLIOGRAFÍA
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Administrativo. Demanda Resolución 26 de febrero de 2016.
contencioso administrativa de plena Demanda contencioso administrativa
jurisdicción CONSTRUCTORA ALFA, de plena jurisdicción Ángela M.
S. A., vs Ministerio de Comercio e Samudio De Hernández y otros vs la
Industrias. Autoridad Nacional De Tierras.
Mgter. María de los Ángeles

Bunting Escobar
en Administración de Tribunales con

Énfasis en Evaluación de Desempeño,
por la Universidad Latina de Panamá;
y Postgrado en Docencia Superior, por
la Universidad Especializada de las
Américas.
Funcionaria judicial desde 1999,

ocupando diversos cargos. Desde 2003,
Licenciada en Derecho y Ciencias Asistente de Magistrado de la Sala Tercera
Políticas por la Universidad de Panamá, de lo Contencioso Administrativo de la
Magíster en Derecho Administrativo Corte Suprema de Justicia. Docente en la
con Mención Honorífica, con título Universidad Metropolitana de Ciencia y
de Postgrado en Especialización en Tecnología, y en el Instituto Superior de la
Derecho Administrativo y Diplomado Judicatura, Dr. Cesar A. Quintero Correa.

Foto: Edicto de notificación de resolución judicial, emitido por el Tribunal de lo Contencioso-Admnistrativo de 1949
CAMBIO DE PARADIGMA HACIA

UNA CORTE VERDE EN EL ÁMBITO
DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
Mgter. Jenny G. Villarreal Jaramillo

Correo electrónico: Jenny.villarreal@organojudicial.gop.pa
86
CAMBIO DE PARADIGMA HACIA UNA CORTE VERDE EN EL ÁMBITO

DE LA JUSTICIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“Exigimos el respeto de los derechos que la
ley consagra a favor de las comunidades
y sobre todo del principio universal que
reza, “El bien general prima sobre el bien
particular.”.
Dr. Jairo Slebi Medina
Resumen
La sociedad panameña tiene un rol más activo en las decisiones urbanísticas,

en donde las personas que viven en un determinado espacio territorial están
dispuestos a ser partícipes de las actuaciones administrativas que, de una
manera u otra puedan afectar su entorno, donde dicha participación tiene por
finalidad proteger el medio ambiente, y, sus intereses personales. La Sala Tercera
de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado que la participación ciudadana
es un instrumento fundamental para lograr un desarrollo sustentable en el
ordenamiento territorial, toda vez que las decisiones urbanísticas afectan el
interés general.
Abstract
The panamanian society has an active role regarding city planning, where people
living within a given territory are willing to have a share in public decisions that
directly affect their environment. This citizen participation seeks environmental
protection, and their own personal interests. The Third Chamber of the Supreme
Court of Justice of Panama has established the essential role of citizen participation
in land use planning and sustainable development, bearing in mind that decision-
making land use issues can affect public interests.
Palabras Claves
Decisiones Urbanísticas- Medio Ambiente- Participación Ciudadana- Interés

General- Desarrollo sustentable-
Keywords
Land use planning- Environmental -Citizen Participation- Environmental- General

Interests- Sustainable Development

L
a búsqueda de urbes más amigables ciudadana en que la planificación
y proporcionar planes para la de las ciudades es fundamental, pues
transformación de los espacios esta consiste en la intervención de los
públicos, ha dado paso al nacimiento de ciudadanos en el nacimiento de los
una disciplina denominada urbanismo. actos administrativos que los rigen en un
momento determinado o bien los afecte,
En ese sentido, según Pierre Soler- a través de las diferentes modalidades,
Couteax, (como se citó en GALVIS, 2014): como consulta pública, foros, y otros, por
citar algunos de ellos.
“el urbanismo apareció como la
ciencia de la ordenación de las Este instrumento tiene su génesis
ciudades, cuya consecuencia fue en el año 1972, cuando el medio
un problema nuevo el planteado ambiente se convirtió en una cuestión
por la organización de las masas de importancia internacional, a raíz de
sobre el suelo. Posteriormente, el la celebración en Estocolmo, capital de
urbanismo superó el estadio de una Suecia, de la Conferencia de las Naciones
simple disciplina de la ordenación Unidas sobre el Medio Ambiente
de las ciudades para extenderse Humano.
a la ordenación del espacio a
la escala de todo un territorio” La Declaración de Estocolmo, en el
(p.68). De allí entonces que, principio 19, establece que es esencial que
surgió el derecho urbanístico, los medios de comunicación de masas
el cual como señala el profesor eviten contribuir al deterioro del medio
Mauricio Rengifo (como se citó humano y difundan, por el contrario,
en GALVIS, 2014) es “un conjunto información de carácter educativo sobre
de normas de planificación, la necesidad de protegerlo y mejorarlo, a
gestión y control mediante las fin de que el hombre pueda desarrollarse
cuales se ordena el territorio de en todos los aspectos. (ARANA, CASTILLO
las ciudades con el propósito de & VILLALBA, 2017)
generar seguridad, salubridad
y bienestar a sus habitantes y Cabe indicar que la Convención
promover la realización efectiva Americana de Derechos Humanos,
de sus derechos, en el marco ratificada por Panamá, mediante Ley
del desarrollo sostenible y la No. 15 de 28 de octubre de 1977, en
participación ciudadana”. su artículo 23 literal 1, respecto a la
participación ciudadana estipula que:
De la definición del profesor “Todos los ciudadanos deben gozar de
Rengifo, nos permite orientar al lector, los siguientes derechos y oportunidades:
con el tema principal de este ensayo, a) de participar en la dirección de los
considerándose la participación asuntos públicos, directamente o por
ciudadana como un instrumento que medio de presentes libremente elegidos”.
permite la realización efectiva de los
derechos de las personas. Y es que allí Luego en la Conferencia de
radica la importancia de la participación las Naciones Unidas sobre Medio
88 Mgter. J. Villarreal.Cambio de paradigma hacia una corte verde en el ámbito de la justicia contencioso administrativa.
Pág. 86 a 97.
Ambiente y Desarrollo, celebrada en Urbanístico, Legislación y Jurisprudencia,
Río de Janeiro en 1992, específicamente “las decisiones urbanísticas
en el principio 10, se contempla la constituyen un asunto de interés
participación ciudadana en la toma de colectivo o general”.
decisiones ambientales, en el cual se
dispone: Sobre la interrelación entre los
derechos subjetivos y colectivos,
“El mejor modo de tratar las SANTOFIMIO (2009) señala que “con
cuestiones ambientales es con el derecho urbanístico se garantiza
la participación de todos los principalmente el disfrute por igual
ciudadanos interesados, en de los bienes protegidos, frente a
el nivel que corresponda. En contingencias que los pongan en peligro,
el plano nacional, toda persona que los hagan inviables o los afecten en
deberá tener acceso adecuado sus propósitos fundamentales. No existe
a la información sobre el medio la menor duda de que asuntos como
ambiente de que dispongan las los relativos al goce del espacio púbico
autoridades públicas, incluida la y la utilización y defensa de los bienes
información sobre los materiales de uso público, así como la realización
y las actividades que encierran de las construcciones, edificaciones y
peligro en sus comunidades, desarrollos urbanos respetando las reglas
así como la oportunidad de jurídicas, de manera ordenada, y dando
participar en los procesos de prevalencia al beneficio “de la calidad
adopción de decisiones. Por de los habitantes, son asuntos que
tanto, los Estados deberán involucran derechos e intereses de la
facilitar y fomentar la colectividad y su protección debe ser
sensibilización y la participación garantizada para el común, por medio
de la población poniendo la del cumplimiento estricto de las reglas
información a disposición de que les sirven de fundamento jurídico
todos, eso quiere decir, deberá a las licencias urbanísticas”.
proporcionarse acceso efectivo
a los procedimientos judiciales Desde esta perspectiva, la Sala
y administrativos, entre estos Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
el resarcimiento de daños y los se pronunció mediante la Sentencia
recursos pertinentes.” de 4 de agosto de 2015, señalando lo
siguiente:
De lo anterior, podemos soslayar
que la opinión pública bien informada “…
permite que los distintos mecanismos En estos términos, la Sala se
de participación ciudadana sean ha referido entre otros en Fallo
eficazmente utilizados, es decir, que de 18 de noviembre de 2009,
originen resultados en la toma de poniendo especial énfasis
decisiones urbanísticas; toda vez que, en la prevalencia del interés
como bien señala el autor colombiano, público sobre el particular
SANTOFIMIO (2009), en su obra Derecho cuando se trata de actuaciones

urbanísticas como las que ahora un elemento aislado de la zonificación, y
nos ocupa. menos aún una actividad administrativa
Al efecto la Sala ha señalado que: exenta del marco de legalidad establecido
“Bajo este marco de ideas, la Sala en la Ley 6 de 2006, en la que se señala
advierte que, en virtud de nuestra en correspondencia con el artículo 50
legislación en materia urbanística del Texto Fundamental como principio
al momento de emitirse el acto básico de la actividad urbanística la
impugnado (-Decreto Ejecutivo prevalencia del interés público sobre
No. 36 de 31 de agosto de 1998, el particular.
Decreto Ejecutivo No. 205 de 28
de diciembre de 2000-) se reguló Cabe considerar, además, que
en la Ley de Transparencia que los las actuaciones urbanísticas no están
actos relativos “de construcción de limitadas a procesos de zonificación o
infraestructuras” y “zonificación”, elaboración de planes de ordenamiento
que la Administración tuviese territorial, la autoridad urbanística
la obligación de permitir la también ejecuta otro tipo de actividades
participación de los ciudadanos. y procedimientos administrativos a través
A la par, el principio urbanístico de los cuales se adoptan decisiones que
relativo a la participación inciden o afectan “intereses y derechos
democrática, que consiste de grupos ciudadanos”, a los que, como
en que la acción urbanística se dijo antes, se refiere expresamente el
debe fomentar la concertación artículo 24 de la Ley 6 de 2002 y el artículo
entre los intereses sociales, 35 de la Ley 6 de 2006. Entre estas, no cabe
económicos y urbanísticos, la menor duda que la asignación de uso
mediante la participación de los de suelo incide por si sola en los intereses
pobladores y organizaciones. y derechos de la colectividad que forma
La Sala es del criterio que parte del entorno urbano en el que se ha
las decisiones urbanísticas establecido tal uso de suelo...”
constituyen un asunto de
interés colectivo o general, Por tales motivos, la orientación que
como lo señala Jaime Orlando proporciona el pronunciamiento de la
Santofimio en su obra Derecho Sala Tercera está dirigido a las entidades
Urbanístico, Legislación y administrativas que deben darle el
Jurisprudencia…” acceso a la información a los ciudadanos,
y este debe ser adecuado, completo y
Desde esta perspectiva, debe comprensible para todos, para lograr que
tenerse presente entonces que si bien la participación ciudadana sea eficaz;
el artículo 24 de la Ley 2 de 2002 como característica de este instrumento de
el artículo 2 literal k de la Ley 9 de 25 de gestión ambiental que ha sido reconocido
enero de 1973, hacen expresa alusión por esta Corporación de Justicia, en la
a la participación en actividades como Sentencia de 25 de mayo de 2016, en la
la zonificación, no menos cierto es que cual se resolvió:
bajo el razonamiento sostenido por esta
Sala la asignación de uso de suelo no es “…A continuación el examen de
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legalidad del acto administrativo finalidad única informar al
acusado de cara a la normativa ciudadano de una gestión
que se estima vulnerada, se pública o saber su opinión en la
procederá a desarrollar de adopción, sino que constituye un
manera conjunta por motivo mecanismo de integración en
de la correlación de normas y los asuntos que les afectan como
argumentos. ciudadanos y como comunidad;
En este orden de ideas, la un método de concienciación
participación ciudadana, es y evaluación de las opciones y
un asunto correlativo al tema decisiones que se pretenden
del derecho humano de acceso adoptar; una forma de apoyo
a la información o libertad y seguimiento en la ejecución
de información en poder de de la decisión y su efectivo
la Administración Pública u cumplimiento; un medio para
otros organismos privados que la educación sobre un tema en
brinden un servicio público. La particular de interés general y
información a recibir no sólo sus distintas afectaciones; un
va referida a su gestión, sino espacio para que el ciudadano
también a la conducta de los exprese y adopte su visión,
servidores públicos, al sustento lográndose niveles consenso,
de los criterio y decisiones compromiso y aceptación; y
de forma clara y oportuna, al también lograr el objetivo de la
manejo de los recursos que transparencia en las decisiones
forman parte del patrimonio del que se adopten en un gobierno,
Estado cuya administración es facilitándose en cierta forma
confiada a los gobernantes, y a el desarrollo y una democracia
que se dé a conocer en forma participativa.
clara y oportuna el sustento de De acuerdo a estos fines, en
los criterios que motivan sus nuestro ordenamiento positivo,
decisiones, así como la decisión el derecho a la participación
misma.Dentro del acceso a la ciudadana y al acceso y
información, la comunidad libertad de información se
o ciudadanía tiene derecho encuentra garantizado con la
a integrarse a las decisiones promulgación de la Ley 6 de
que adoptan quienes lo 22 de enero de 2002, que dicta
representan o gobiernan, a normas para transparencia en
través de la Administración la Gestión Pública, establece la
Pública, e incorporarse a las acción de Habeas Data y dicta
decisiones que como gestión otras disposiciones, cuyo objetivo
de la cosa pública se adoptan es hacer eficaz la transparencia
en interés general. en la gestión pública. En
… dicho cuerpo normativo, en
Y es que la participación su Capítulo VII, denominado
ciudadana, no tiene como “Participación Ciudadana en

las Decisiones Administrativas tipos de modalidades de participación
y sus Modalidades”, artículo ciudadana que las instituciones de la
24, se decreta la obligación de administración pública pueden realizar,
las instituciones estatales de las cuales son: consulta pública,
incluir en el procedimiento de audiencia pública, audiencia pública,
toma de decisión que afecten foros o talleres y participación directa.
intereses y derecho de grupos
de ciudadanos, la participación A la luz de la Ley de Transparencia,
ciudadana, mediante alguna de la Sala Tercera de la Corte Suprema de
las modalidades que para esos Justicia mediante Resolución de 24 de
efectos la ley dispone. …” mayo de 2016, se pronunció sobre el
derecho a la participación ciudadana,
Nuestro marco normativo, como bien al momento de resolver la solicitud
lo indica la precitada jurisprudencia, es la de medida cautelar de suspensión
Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, la cual provisional de un acto administrativo
dicta normas para la transparencia en que suspendió los códigos de zona de
la gestión pública, establece la acción de unas áreas de la ciudad de Panamá, de la
Hábeas Data, y dicta otras disposiciones, siguiente forma:
y específicamente en el Capítulo VII
denominado “Participación Ciudadana “…
en las Decisiones Administrativas y sus De allí que, este Tribunal constata
Modalidades”, contempla el derecho a la que, a prima facie, de una lectura
participación ciudadana en los artículos de la Ley, en primer lugar, no
24 y 25. se observa la competencia de
la autoridad demandada para
En ese sentido, en su artículo 24 se emitir una medida de suspensión
señala que las instituciones del Estado de los códigos de zonificación,
en el ámbito nacional y local, tendrán la conforme a lo dispuesto en
obligación de permitir la participación el artículo 25 de la Ley 6 de
de los ciudadanos en todos los actos 2006; y en segundo lugar, esta
de la administración pública que norma claramente contempla
puedan afectar los intereses y derechos que para cualquier cambio
de grupos de ciudadanos, mediante o modificación a los planes
las modalidades de participación nacionales y regionales, queda
ciudadana que al efecto establece la sujeto a los mismos requisitos
presente Ley. Estos actos que deben de su aprobación original,
ser sometidos al instrumento de y la decisión adoptada en la
participación, son entre otros, los relativos resolución que se recurre, implica
a construcción de infraestructuras, un cambio de zonificación que se
tasas de valorización, zonificación y ha mantenido en transcurso del
fijación de tarifas y tasas por servicios. tiempo.
Aunado a lo anterior, se aprecia
Asimismo, en el artículo 25 de la que las motivaciones por la cual
precitada normativa contempla los cuatro fue dictada la Resolución 486-
Pág. 86 a 97.
2014 de 22 de agosto de 2014, Por consiguiente, ha sido criterio
no se encuentra fundamentada reiterado de la Sala Tercera, que el
en informes técnicos, ni cambio de uso de suelo o su modificación
fue consultada con otras o prohibición, influye directa o
autoridades intervinientes indirectamente a otros intervinientes
en el tema, ni fue consultado en el derecho urbanístico, como los
al resto de los miembros de propietarios, constructores, y otros, es
la comunidad, que pueden decir, no sólo a los habitantes de esa
ver afectados por dicha comunidad, toda vez que, la toma de
situación, lo que obliga a la decisiones urbanísticas que conllevan
Sala a considerar los intereses una incidencia ambiental, impone
generales que intervienen en la ponderar la existencia de afectación
aplicación de estas normas. de intereses o derechos colectivos. Es
También se advierte el posible allí la importancia de la participación
daño que puede causar el acto ciudadana en la toma de las decisiones
impugnado y que podría ser urbanísticas de cada uno de los sectores,
irreversible por el transcurso no obstante, cabe indicar que, en
del tiempo que toma el trámite Panamá, la nota característica es que son
del proceso, ante el hecho de las mismas asociaciones o comunidades
no disponer de la zonificación las que participan, pero existen
legalmente establecida ante otros grupos menos activos y poco
la suspensión, y la afectación representativos, quienes también debe
de intereses de terceros o ser incluidos al momento de proferir el
derechos colectivos, que de acto administrativo.
ello se deriva, acreditándose
con ello el periculum in mora. Es En este punto, considero preciso
decir, pueda que quienes son hacer mención de la Sentencia de la
residentes o propietarios de Corte Federal de Nigeria, 2005, Gbemre
fincas dentro esa zona tenían V Shell Development Petroleum
proyectos de construcción o Company, toda vez que resalta la
de inversión, y los mismos no importancia de aquellos grupos
pueden realizarse por el acto menos representativos en los procesos
de suspensión de los códigos ambientales. La controversia resuelta en
de zona, en consecuencia, lo este fallo se encuentra relacionada sobre
más conveniente es ordenar los yacimientos petrolíferos en Nigeria
la suspensión del acto emitido que con el paso del tiempo ha traído
por el Ministerio de Vivienda más desigualdades y contaminación;
y Ordenamiento Territorial, en ese sentido, un ciudadano, Johan
porque esta supuesta medida Gbemre, en representación de la
provisional se ha mantenido comunidad Iwhrekan, demandó a Shell
en el tiempo, y esté hecho es Petroleum Company y otras compañías
una razón de valor que toma en multinacionales, ante el Tribunal
cuenta la Sala. Supremo de Nigeria, con la finalidad que
…” se declarara que la combustión de gas

vulneraba los derechos fundamentales el medio ambiente, etcétera, cuando
al medio ambiente, a la salud y a la las mismas son llevadas a cabo sin la
dignidad humana. (BARRERO, 2014) utilización de la participación ciudadana.
Por eso es importante dotar a los
El 14 de noviembre de 2005, el ciudadanos de herramientas jurídicas
Tribunal Supremo Federal de Nigeria que les permitan participar en los
dictó sentencia ordenándoles a asuntos que conciernen a la vida
las multinacionales suspender la pública y actuar como antagonistas
combustión de gas en el Estado del políticos protegiendo y haciendo
Delta, cuando por regla general, los respetar el interés general, a veces
países africanos no cuentan con incluso, actuando frente la propia
provisiones normativas, ni controles Administración Pública.
gubernamentales que exijan a las
empresas que sus operaciones sean En este punto, resulta necesario
lo menos contaminantes posibles, por hacer mención a la Ley No. 6 de 1 de
eso las multinacionales se radican allí. febrero de 2006, que reglamenta el
(BARRERO, 2014). ordenamiento territorial para el desarrollo
urbano, el cual establece en el artículo 35,
Expresado lo anterior, nos permite que las autoridades urbanísticas cuyos
indicar que nos encontramos en la era actos afecten los intereses o derechos
de la tecnología donde el acceso de grupos de ciudadanos, quedan
a la información y la participación obligados a permitir su participación a
ciudadana es más accesible, través de representantes idóneos, con el
transparente y de mayor impacto como propósito de promover la concertación
lo señala el autor Arana (2017), por tanto, de los intereses sociales, económicos
las instituciones de la administración y urbanísticos, mediante las distintas
pública están obligadas a publicar, modalidades de participación
antes de la celebración de cualquiera ciudadana que contempla la Ley 6 de
de los actos administrativos sujetos a 22 de enero de 2002.
participación ciudadana, cumpliendo las
formalidades requeridas por la Ley, y si Igualmente, el Decreto Ejecutivo
es necesario incluir la tecnología como No. 23 de 16 de mayo de 2007,
mecanismo de difusión de la información, modificado en el 2015, que reglamenta
en nuestra legislación. la Ley de Ordenamiento Territorial para
el Desarrollo Urbano, estipula que de
Así mismo, el autor Arana (2017) conformidad con lo establecido en la
expresa que la Administración Pública Ley de Transparencia, la participación
actúa como principal defensora de la población y de asociaciones
del ambiente, pero también como representativas de los diferentes
potencial destructor a través de las sectores de la comunidad, que incluye
numerosas actuaciones públicas propietarios, residentes, usuarios e
que realiza obras e infraestructuras, inversionistas privados, gremios, y
aprobación de normativas, desarrollo sociedad civil en general, adopta los
de planes y programas relacionados con mecanismos contemplados en dicha
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normativa, y para ser efectivo los mismos país, por tales razones, la Evaluación de
determina que la autoridad urbanísticas Impacto Ambiental de las actividades,
responsable (Ministerio de Vivienda o obras o proyectos, públicos o privados, que
Municipio), deberá publicar por tres por su naturaleza, características, efectos,
días consecutivos con antelación por lo ubicación o recursos pueden generar
menos de treinta días hábiles contados riesgo ambiental, la participación
a partir de la tercera publicación en un ciudadana es obligatoria, en distintas
periódico de circulación nacional, en modalidades según la categoría del
formato legible, el cual será pegado en estudio.
la autoridad urbanística, con un formato
establecido. En ese orden de ideas, es lugar
hacer mención a la Sentencia del
Por su parte, la legislación Tribunal Contencioso Administrativo
colombiana regula en el artículo 65 de de Cundinamarca de 15 de junio de
la Ley No. 9 de 1989, Ley Urbana, que los 2004, relativa a la responsabilidad de una
actos administrativos por medio de los Corporación Autónoma Regional por los
cuales se resuelvan las solicitudes de daños causados como consecuencia de
licencia y de patentes serán notificados la proyección, construcción y gestión
personalmente a los vecinos en la de una planta de tratamiento de aguas
forma prevista en los artículos 44 y 45 residuales, señaló que la corporación
del Decreto Ley No. 1 de 1984 (Código autónoma es responsable por la falta de
Contencioso Administrativo). La parte diligencia, y de supervisión, obligación a
resolutiva de dichos actos también será la que constitucional y legalmente estaba
publicada en un periódico de amplia obligada; toda vez que, se ocasionó
circulación, permitiendo así que puedan daños a la comunidad porque no se
el titular, los vecinos y los terceros podrán exigió el cumplimiento oportuno de
interponer contra el acto notificado y parte de la autoridad municipal de las
publicado, según sea el caso, los recursos recomendaciones formuladas por la
de la vía gubernativa que señala el misma entidad, derivadas de las visitas
Código Contencioso Administrativo. técnicas y de las quejas presentadas
por los ciudadanos, porque no se pudo
Ahora bien, en materia ambiental, la dimensionar ni la cuantía, ni la totalidad
participación ciudadana es un elemento de los impactos ambientales que
fundamental en la toma de decisiones, generaban la construcción de dicha obra.
es por esto que en la Ley General de
Ambiente, Ley No. 41 de 1 de julio de Así pues, la Administración está
1998, modificada por la Ley No. 8 de 25 de obligada a permitir la intervención
marzo de 2015, en el artículo 1 establece de todos los ciudadanos mediante
que el Estado debe promover el uso las modalidades de participación
sostenible de los recursos naturales, ciudadana estipulados en nuestra
y además, ordena la gestión ambiental Legislación, cumpliendo las
y la integra a los objetivos sociales formalidades exigidas porque, el derecho
y económicos a efecto de lograr el a la información, participación y
desarrollo humano sostenible en el justicia ambiental, como lo señala

Arana (2017), constituyen una premisa dejar esa concepción equivocada que la
para alcanzar un medio ambiente naturaleza es infinita que pertenece al
adecuado. Ello significa que un marco hombre para su explotación sin límite,
jurídico seguro y estable, supone una como afirma Teresa Vicente Giménez,
exigencia para la protección ambiental (2002)
que pasa por el reforzamiento de estos
derechos. Cabe concluir, que la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia tiene una
Lo antes expuesto nos permite función importantísima al momento
señalar que desde la justicia se debe de impartir justicia ambiental en temas
velar que se cumpla la garantía de la urbanísticos, y como se desprende de
participación ciudadana, toda vez que, la jurisprudencia citada en el presente
debe efectuarse una ponderación de ensayo, se perfila como una CORTE
intereses, en el sentido, de valorar si la VERDE que reconoce la participación
decisión urbanística afecta o no un interés ciudadana de los distintos intervinientes
colectivo o general, porque como señala en la acción urbanística, a la luz de un
la doctrina, la propiedad tiene una función desarrollo sustentable.
social y ecológica, de allí que debemos
BIBLIOGRAFÍA
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Conceptos para el estudio urbanístico conocida como Conferencia
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• La Conferencia de Naciones publicada en la Gaceta Oficial No.
Pág. 86 a 97.
23578 de 3 de julio de 1998. • Decreto Ejecutivo No. 23 de 16 de
• Ley No. 8 de 25 de marzo de 2015, mayo de 2007, publicada en la Gaceta
publicada en la Gaceta Oficial No. Oficial No. 25794 de 18 de mayo de
27749-B de 17 de marzo de 2015. 2007.
Mgter. Jenny G.
Villarreal Jaramillo
otros estudios postgraduados. Ha sido

docente del programa de Maestría de
Derecho Ambiental en la Universidad de
Panamá. Es miembro de la Liga Mundial
de Abogados Ambientalistas. En sus 16
años de experiencia, ha desempeñado
distintos cargos en la administración
pública, entre ellos, oficial mayor en la
Fiscalía de Medio Ambiente, Asesora
Es Licenciada en Derecho y Ciencias Legal en la Autoridad Nacional del
Políticas de la Universidad de Panamá Ambiente, y desde el año 2008 es
con Maestría en Derecho Ambiental de Asistente de Magistrado de la Sala Tercera
la Universidad Santa María la Antigua de lo Contencioso Administrativo de la
obteniendo puesto de honor, entre Corte Suprema de Justicia.

Foto: Escrito de contestación del entonces Fiscal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
LA TRAMITACIÓN DEL RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA LAS DECISIONES DE
LA JUNTA RELACIONES LABORALES DE LA
AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ
Licda. Elizabeth George Falquez

Correo electrónico:elizabeth.george@organojudicial.com
98
LA TRAMITACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LAS

DECISIONES DE LA JUNTA RELACIONES LABORALES DE LA
AUTORIDAD DEL CANAL DE PANAMÁ
Resumen
La Autoridad del Canal de Panamá, por mandato constitucional está sujeta a un

régimen laboral especial, y dentro de ello surge la creación de la Junta de Relaciones
Laborales por la Ley 19 de 1997, con el propósito de promover la cooperación
y el buen entendimiento, como resolver los conflictos laborales que están bajo
su competencia (resolver disputas sobre negociabilidad, estancamientos en las
negociaciones y denuncias por práctica laboral, entre otras). Las decisiones que
adopte la Junta, pueden recurrirse con apelación, surtida ante la Sala Contencioso-
administrativo de la Corte, cuando sean contrarias a la ley 19.
Abstract
The Panama Canal Authority, by constitutional mandate, is subject to a special

labor regime, and within this arises the creation of the Labor Relations Board by Law
19 of 1997, with the purpose of promoting cooperation and good understanding,
as the one to solve the labor conflicts that are under its competence (to resolve
disputes on negociabilidad, stagnations in the negotiations and denunciations
by labor practice, among others). The decisions adopted by the Board may be
appealed with an appeal, filed before the Administrative Court of the Court, when
it is contrary to law 19.
Palabras Claves
Régimen laboral especial, Autoridad del Canal de Panamá, conflictos laborales,

recurso de apelación.
Keywords
Application, Provisional Suspension, defendant administrative act, appeal for

reconsideration, challenge, irretrievable, discretion, Third Chamber.
E
n este escrito expondremos de la los conflictos laborales que puedan surgir
tramitación del recurso de apelación, de las relaciones laborales en la Autoridad
que se surte ante la Sala Tercera de la del Canal de Panamá, decididos por la
Corte Suprema de Justicia, en virtud de Junta de Relaciones Laborales.

Por disposición constitucional 2. Resolver disputas de
se establece la Autoridad del Canal negociabilidad.
de Panamá, como persona jurídica de
Derecho Público, para la conservación, 3. Resolver estancamientos de
mantenimiento y modernización del negociaciones.
Canal de Panamá y sus actividades 4. Resolver las denuncias por práctica
conexas con arreglo a las normas laborales desleales.
constitucionales y legales. Así también,
el artículo 322 de la Constitución dispuso 5. Reconocer, certificar y revocar las
que la Autoridad del Canal de Panamá, certificaciones a los representantes
está sujeta a un régimen laboral especial exclusivos; determinar y certificar
y que los conflictos laborales entre las unidades negociadoras idóneas
los trabajadores del Canal de Panamá conforme a las reglamentaciones,
y su Administración serán resuelto así como revocar el reconocimiento
por los sindicatos y la Administración, de cualquier organización sindical
siguiendo los mecanismos de dirimencia que infrinja lo dispuesto en el
establecidos en la Ley. artículo 92. La Junta de Relaciones
Laborales deberá otorgar la
En concordancia, la Ley 19 de 1997 representación exclusiva d la
Orgánica del Canal de Panamá, en su organización laboral que haya
Capítulo V denominado Administración sido elegido representante
de Personal y Relaciones Laborales exclusivo mediante voto secreto,
establece que la Autoridad estaría sujeta por la mayoría de los trabajadores
a un régimen laboral especial; y que las a la unidad apropiada que emitan
relaciones laborales de la Autoridad votos válidos en una elección.
se regirán por lo dispuesto en la ley,
los reglamentos y en las convenciones A continuación, el artículo 114 de la
colectivas. Ley 19 de 1997, le atribuye competencia a
la Sala de lo Contencioso- administrativo
Dentro de ese Capítulo V, el artículo de la Corte Suprema de Justicia, para
111 crea la Junta de Relaciones Laborales conocer de las decisiones de la Junta
conformada cinco miembros los cuales de Relaciones Laborales, en virtud de
adoptarán sus decisiones con autonomía una recurso de apelación cuando tales
e independencia, para promover el decisiones sean contrarias a la ley, al
buen entendimiento en las relaciones establecer lo siguiente:
laborales y resolver conflictos laborales
que están bajo su competencia. Bajo ese “Artículo 114: La Junta de
marco de ideas, el artículo 113 de la Ley Relaciones Laborales tramitará,
19 de 1997, establece que la Junta de con prontitud, todo asunto
Relaciones Laborales tendrá competencia de su competencia que se le
privativa para el ejercicio de las funciones presente y, de conformidad
siguientes: con sus reglamentaciones,
tendrá la facultad discrecional
1. Establecer sus reglamentaciones. de recomendar a las partes los
100 Licda. E. George. La tramitación del recurso de apelación contra las decisiones de la junta relaciones laborales de la
Autoridad del Canal de Panamá. Pág. 98 a 111.
procedimientos para la resolución Relaciones Laborales, de la Autoridad del
del asunto, o de resolverlo por los Canal de Panamá.
medios y procedimientos que
considere convenientes. Previo a exponer sobre el
Las decisiones de la Junta de procedimiento del recurso de apelación
Relaciones Laborales serán en referencia, cabe indicar que contra
inapelables, salvo que sean el Acuerdo No. 20 de 15 de enero de
contrarias a esta Ley, en cuyo caso 2004, que contiene el Reglamento de
la apelación de surtirá ante la Sala Apelaciones de Decisiones de la Junta
de lo Contencioso Administrativo de Relaciones Laborales se tramitó una
de la Corte Suprema de Justicia, demanda de nulidad por parte de la
cuya decisión será definitiva.” Autoridad del Canal de Panamá, ante
la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Lo anterior pone de manifiesto Justicia. En la demanda se consideró en
que a la Sala Tercera de lo Contencioso dicho acuerdo vulneraba, los artículos 18
Administrativo, le están atribuidos por (numeral 5), 113 (numeral 1) y 114 de la
disposición de la Ley 19 de 1997, decidir Ley 1997, sustentado en que siguiendo
los recursos de apelación presentados el mandato constitucional, lo relativo
contra las decisiones adoptadas de la al Canal de Panamá sólo puede ser
Junta de Relaciones Laborales, productos desarrollado por leyes que establezcan
de aquellos asuntos que son de su normas generales que a su vez serían
competencia; así mismo, que el examen reglamentadas por la propia Autoridad
del recurso se debe dirigir a determinar si del Canal de Panamá. De igual manera,
la decisión apelada, es contraria o no a la vulneraba los artículos 178 de la Ley 38
Ley 19 de 1997. de 2000 y el numeral 1 del artículo 1139
del Código Judicial que refieren en lo
1. Tramitación del Recurso de medular a que el recurso de apelación se
Apelación concederá en el efecto suspensivo; cuya
infracción se sustenta en el hecho de
En este punto precisa referirnos en que se emitió un reglamento en el cual
primer lugar, al numeral 1 del artículo se establece que el recurso de apelación
113 de la Ley 19 de 1997, que establece contra las decisiones de la Junta de
entre las competencias de la Junta de Relaciones Laborales, se concede en el
Relaciones Laborales, la de establecer sus efecto suspensivo.
reglamentaciones.
Ahora bien, en sentencia de 15 de
Bajo ese marco legal, tenemos que noviembre de 2006 la Sala Tercera, bajo
mediante el Acuerdo No. 20 de 15 de la ponencia del Magistrado Víctor Leonel
enero de 2004, se establece el Reglamento Benavides, decidió que no es ilegal el
de Apelaciones de las Decisiones de la Acuerdo No. 20 de 15 de enero de 2004,
Junta de Relaciones Laborales, el cual señalando lo siguiente:
contiene de manera específica cuál es el
procedimiento del recurso de apelación “…
contra las decisiones de la Junta de Sobre la violación inculcada al

artículo 18 numeral 5 de la Ley hacer asequible dicho recurso.
19 de 1997, mediante el cual se Así las cosas, no se observa que
le confiere a la Junta Directiva dicha Junta se esté abrogando
de la ACP, la facultad de “aprobar, el derecho que reclama la Junta
conforme a la autoridad que le Directiva de la ACP, de ser ellos
conceden las normas generales quienes regulen la materia que
pertinentes establecidas en esta norma el acto impugnado.
ley, los reglamentos necesarios En cuanto al artículo 173 de la
o convenientes para el debido Ley 38 de 2000, mediante la
funcionamiento y modernización cual se regula el Procedimiento
del canal, incluyendo los Administrativo, observamos que
siguientes...”, colegimos que su texto es claro al señalar: “Esta
si bien es cierto la misma le ley se aplica a todos los procesos
concede a la Junta Directiva de administrativos que se surtan en
la ACP facultades para regular cualquier dependencia estatal,
una serie de materias, entre sea de la administración central,
ellas no está la que mediante descentralizada o local, incluyendo
el Acuerdo No.20 de enero de las empresas estatales, salvo que
2004, pretende reglamentar La exista una norma o ley especial
Junta de Relaciones Laborales en que regule un procedimiento para
cuestión del recurso de apelación casos o materias específicas....” (el
a las resoluciones emitidas por subrayado es nuestro).
ésta, por lo que a juicio de esta En ese sentido, la ACP cuenta
Superioridad, no ha ocurrido tal con una reglamentación
quebrantamiento de la norma. concreta en materia laboral, así
Respecto al artículo 113 de la Ley el artículo 81 de la Ley 19 de
19 Orgánica de la ACP, advertimos 1997, medularmente establece
que taxativamente reconoce que dicha institución está sujeta
la competencia privativa de la a un régimen laboral especial y
Junta de Relaciones Laborales que a los trabajadores como a la
de la ACP para dictar sus propias organizaciones sindicales no les
reglamentaciones. serán aplicadas las disposiciones
Esto trajo como consecuencia del Código de Trabajo y del
que, en efecto, mediante el Código Administrativo. A su vez,
Acuerdo No.20 de 15 enero de el artículo 114 ibidem dispone
2004, la Junta de Relaciones que la Junta de Relaciones
Laborales estableciera una Laborales tramitará los asuntos
ordenanza sobre una materia de su competencia de acuerdo
que es de su conocimiento con sus reglamentaciones.
privativo: la “apelación contra Consecuentemente, este Tribunal
las resoluciones y decisiones preceptúa que no se ha dado
que en materia laboral, emite la la violación que se inculca a los
Junta de Relaciones Laborales”, referidos artículos, mediante la
con el propósito o finalidad de aprobación del Acuerdo No.20 de
15 enero de 2004, toda vez que demanda de nulidad ante la Sala Tercera,
la Junta de Relaciones Laborales el artículo 6 del Acuerdo No. 20 de 15
sólo ha reglamentado una de enero de 2004, que señala: “Debido
materia de su competencia, como a que las decisiones de la Junta de
lo es el trámite y presentación del Relaciones Laborales son obligatorio
recurso de apelación que ha de cumplimiento, de concederse el
surtirse ante la Sala Tercera de la recurso de apelación, el mismo se
Corte Suprema de Justicia, a raíz concederá en el efecto devolutivo,
de un conflicto en materia laboral. salvo que existan elementos que la
En ese orden de ideas y bajo el Junta considere que amerita que se
amparo del artículo 81 de la Ley conceda en el efecto devolutivo, salvo
19 Orgánica de la ACP, se reitera el que existan elementos que la Junta
hecho de que en materia laboral a Directiva considere que amerita que se
los empleados de la Autoridad del conceda en el efecto devolutivo.”
Canal de Panamá no se les puede
aplicar el artículo 1139 de nuestro En esa demanda se estimaron
Código Judicial, por contar éstos vulnerados los artículos 111 y 114 de la
con un régimen especial señalado Ley 19 de 1997, sustentado en que la Junta
por Ley.” de Relaciones Laborales en su capacidad
de dictar reglamentaciones estableció la
Luego entonces, que la Sala sostuvo ejecución inmediata de sus decisiones
el criterio de que dentro de las facultades (efecto devolutivo), dándole un sentido
atribuidas a la Junta Directiva de la y alcance distinto al que prevé la norma;
Autoridad del Canal de Panamá, para y la disposición acusada establece una
regular determinadas materias, no se premisa contraria a lo preceptuado
establece de forma expresa la materia por la norma jerárquicamente superior
regulada en el Acuerdo No. 20 de 15 a la acusada, imponiendo deberes o
de enero de 2004, y que la normativa condiciones no contempladas en la Ley.
aplicable a la Junta de Relaciones En la demanda se solicitó también la
Laborales, le atribuye competencia para suspensión provisional del artículo 6 del
establecer su propia reglamentación Acuerdo No. 20 de 15 de enero de 2004,
sobre las materias de su conocimiento, petición que fue concedida por esta Sala,
como es el caso de la presentación y mediante la resolución de 20 de agosto
tramitación del recurso de apelación; y de 2014, bajo la ponencia del Magistrado
que el efecto suspensivo del recurso de Víctor Leonel Benavides en que se sostuvo
apelación, dispuesto en la Ley 38 de 2000 en lo medular:
y el Código Judicial no aplican al recurso
de apelación contra las resoluciones de la “….
Junta de Relaciones Laborales, por cuanto Después de examinar las
que la materia laboral de los empleados constancias procesales, esta
de la Autoridad del Canal, le aplica un Superioridad considera que
régimen especial señalado por Ley. existen razones de mérito para
suspender provisionalmente los
Por otro lado, fue objeto de otra efectos del acto demandado,

pues, el examen preliminar de el tema de los efectos en que se
los cargos de ilegalidad revelan, concede el recurso de apelación
a primera vista, que la Junta de de las decisiones que dicta la
Relaciones Laborales de la ACP, Junta de Relaciones Laborales,
sin estar dispuesto expresamente al considerarlo violatorio de
en la Ley, concede un efecto disposiciones de la Ley 19 de 11
devolutivo a los recursos de de junio de 1997, Orgánica de la
apelación que se surten por ACP.
violación a las disposiciones de la Ahora, resulta importante
Ley Orgánica ante la Sala Tercera destacar que mediante resolución
de la Corte, cuyas decisiones de 15 de abril de 2006, esta Sala
son definitivas y obligatorias, tal declaró que no es ilegal el Acuerdo
como se desprende del segundo No. 20 de 15 de enero de 2004,
párrafo del artículo 114 de la Ley dictado por la Junta de Relaciones
19 de 11 de junio de 1997. Laborales de la Autoridad del
…” Canal de Panamá (Demanda
contencioso administrativa
No obstante, hay que indicar que al de nulidad, interpuesta por la
decidirse el fondo de la acción en cuestión, Licenciada Danabel de Recarey,
este Tribunal (Sala Tercera) mediante en representación de la Autoridad
sentencia de 25 de marzo de 2015, declara del Canal de Panamá, para que
que hay cosa juzgada, y levanta la medida se declare nulo por ilegal, el
cautelar decretada en el proceso, con Acuerdo No. 20 del 15 de enero
sustento precisamente en lo externado en de 2004, aprobado por la Junta
la sentencia de 15 de noviembre de 2006, de Relaciones Laborales).
señalando que no era posible emitir un Entre las consideraciones para
nuevo pronunciamiento de fondo o mérito declarar la legalidad del acto
acerca de la legalidad de la disposición administrativo impugnado, la
impugnada. En lo medular el criterio de este Sala sostuvo lo siguiente:
Tribunal señala: “Respecto al artículo 113 de la Ley
19 Orgánica de la ACP, advertimos
La norma reglamentaria que taxativamente reconoce
impugnada, hace parte del la competencia privativa de la
Acuerdo No.20 de 15 de enero Junta de Relaciones Laborales
de 2004, dictado por la Junta de de la ACP para dictar sus propias
Relaciones Laborales, con el fin de reglamentaciones.Esto trajo
reglamentar las apelaciones de como consecuencia que, en
las decisiones proferidas por ésta. efecto, mediante el Acuerdo No.20
No obstante, el punto medular de 15 enero de 2004, la Junta de
de la impugnación, va dirigida Relaciones Laborales estableciera
específicamente a que la Sala una ordenanza sobre una materia
declare nulo, por ilegal, el que es de su conocimiento
artículo 6 Acuerdo No.20 de 15 privativo: la “apelación contra las
de enero de 2004, que regula resoluciones y decisiones que en
materia laboral, emite la Junta sólo ha reglamentado una
de Relaciones Laborales”, con el materia de su competencia, como
propósito o finalidad de hacer lo es el trámite y presentación del
asequible dicho recurso. Así las recurso de apelación que ha de
cosas, no se observa que dicha surtirse ante la Sala Tercera de la
Junta se esté abrogando el Corte Suprema de Justicia, a raíz
derecho que reclama la Junta de un conflicto en materia laboral.
Directiva de la ACP, de ser ellos En ese orden de ideas y bajo el
quienes regulen la materia que amparo del artículo 81 de la Ley
norma el acto impugnado. 19 Orgánica de la ACP, se reitera el
hecho de que en materia laboral a
En ese sentido, la ACP cuenta con los empleados de la Autoridad del
una reglamentación concreta en Canal de Panamá no se les puede
materia laboral, así el artículo 81 de aplicar el artículo 1139 de nuestro
la Ley 19 de 1997, medularmente Código Judicial, por contar éstos
establece que dicha institución con un régimen especial señalado
está sujeta a un régimen laboral por Ley.”
especial y que a los trabajadores Los motivos anteriores, hacen
como a la que se descarten los cargos de
... ilegalidad argumentados contra
En ese sentido, la ACP cuenta el Acuerdo No.20 de 15 de enero
con una reglamentación de 2004, mediante el cual se dicta
concreta en materia laboral, así el “Reglamento de Apelaciones
el artículo 81 de la Ley 19 de de las Decisiones de la Junta de
1997, medularmente establece Relaciones Laborales” de la ACP;
que dicha institución está sujeta pues, si bien en aquella ocasión
a un régimen laboral especial y se cuestionaba la potestad de la
que a los trabajadores como a la Junta de Relaciones Laborales
organizaciones sindicales no les para la aprobación del reglamento
serán aplicadas las disposiciones en cuestión, del mismo modo se
del Código de Trabajo y del incluyó, como parte del sustento
Código Administrativo. A su vez, de la pretensión, la supuesta
el artículo 114 ibidem dispone infracción de los artículos 173
que la Junta de Relaciones de la Ley 38 de 2000 y el artículo
Laborales tramitará los asuntos 1139 (num. 1) del Código Judicial,
de su competencia de acuerdo haciendo referencia a los efectos
con sus reglamentaciones. en que se concede el efecto de
Consecuentemente, este Tribunal apelación por parte del acuerdo
preceptúa que no se ha dado impugnado, lo cual también fue
la violación que se inculca a los sometido al criterio de la Sala.
referidos artículos, mediante la En atención a lo antes expuesto,
aprobación del Acuerdo No.20 de la Sala no puede pronunciarse
15 enero de 2004, toda vez que nuevamente acerca de la legalidad
la Junta de Relaciones Laborales de la norma reglamentaria

impugnada por prohibición previsto en el Código Judicial. Así
expresa de la Constitución Política mismo, que en virtud de la facultad
que, en su artículo 206, preceptúa atribuida por ley a la Junta de Relaciones
que las sentencias que dicte esta Laborales, esta puede establecer sus
Sala son finales, definitivas y propias reglamentaciones como es el
obligatorias. caso, del recurso de apelación.
En este sentido, el doctor Jorge
Fábrega, en su libro Estudios a. Qué debe contener el Recurso de
Procesales, señala con respecto a Apelación a su presentación
la cosa juzgada lo siguiente:
“La cosa juzgada significa que se Sobre aquello que debe contener el
ha examinado y decidido sobre la recurso de apelación en el artículo 3 del
pretensión (el fondo del proceso) Acuerdo No. 20 de 15 de enero de 2004,
que dicha pretensión no puede exige lo siguiente:
ser objeto de discusión en un
nuevo proceso, ni se puede dictar 1. Las generales de las partes que
sentencia en un nuevo proceso recurren;
que desconozca lo resuelto en el 2. La resolución que se recurre;
primero. 3. La fecha y firma del recurrente y
... 4. El o los artículos de la Ley Orgánica
El proceso que termina mediante de la Autoridad del Canal de
una resolución ejecutoriada Panamá que consideran violadas.
(sentencia) no puede ser tocado,
en virtud del fenómeno de la Ahora bien, ante la falta de alguno
ejecutoria. En cambio, la sentencia de las condiciones enunciadas la Junta de
que produce cosa juzgada no Relaciones Laborales devolverá el recurso
sólo es irrecurrible, sino que para que sea corregido, que se entiende
además es inmutable, esto es, es lo enunciado en el referido artículo.
no puede ser modificada ni en Dicho en otras palabras la información
el proceso en que se discutió, ni exigida a la presentación del recurso de
en otro posterior. (FÁBREGA, apelación, referida con anterioridad es
Jorge, “Estudios Procesales”, Tomo subsanable.
II, Editora Jurídica Panameña,
Panamá, 1990, p. 789).” b. Quién admite o rechaza el Recurso
de Apelación
De los planteamientos externados
por la Sala Tercera de la Corte Suprema Según el artículo 4 del referido
de Justicia, se entiende que ha sido el Acuerdo, le corresponde a la Junta
criterio que atendiendo el Régimen de Relaciones Laborales decidir si el
Especial de la Autoridad del Canal recurso es admisible o no, lo cual deberá
de Panamá, no le aplican los efectos justificarlo en cualquiera de los dos casos,
del recurso de Apelación de la ley de al disponer lo siguiente:
procedimiento administrativo general,
ni tampoco en ese mismo tema lo “Artículo 4. La Junta contará
con cinco (5) días hábiles el efecto del recurso de apelación es
contados a partir del anuncio suspensivo, pero la Junta de Relaciones
o presentación del recurso Laborales también puede concederlo
de apelación para emitir una en otro efecto, cuando así lo amerite por
resolución y notificar a las otros elementos.
partes si admite o niega el
recurso, en la cual señalará e. Sustanciación del Recurso de
la justificación legal de lo Apelación
actuado.”.
De conformidad con el artículo 7 del
c. Viabilidad del Recurso de Apelación Acuerdo No. 20 de 15 de enero de 2004,
admitido el recurso, el apelante dispone
A la Junta de Relaciones Laborales del término de cinco días hábiles para
también le corresponderá decidir si el sustentar por escrito, por medio de un
recurso de apelación es viable o no, abogado. Y cumplido ese término la Junta
lo que determinará examinando sí el de Relaciones Laborales, contará con
apelante está legitimado para recurrir, tres días hábiles para darle traslado a la
si la resolución o acto impugnado es contraparte, la cual también contará con
susceptible del recurso de apelación, y un término de cinco días hábiles después
si el recurso es interpuesto en el término de notificada, para hacer las respectivas
oportuno, de acuerdo a lo previsto en el objeciones del recurso.
artículo 5 del Acuerdo No. 20 de 15 de
enero de 2004. f. Trámite una vez admitido el Recurso
de Apelación
d. Efectos del Recurso de Apelación
De acuerdo con el artículo 8 del
Sobre este punto, el artículo 5 Acuerdo No. 20 de 15 de enero de 2004,
dispone que en caso de concederse atendido todos los trámites anteriores, y
el recurso de apelación la Junta de admitido el recurso de apelación la Junta
Relaciones Laborales, deberá señalar el de Relaciones Laborales, dentro de los
efecto en que lo concede, tal como queda tres días hábiles contados a partir del
previsto en el artículo 5 del Acuerdo No. vencimiento del término para presentar
20 de 15 de enero de 2004. Es decir, que oposición debe remitir el expediente
una vez admitido el recurso de apelación completo del proceso, a la Sala de lo
por parte de la Junta de Relaciones Contencioso Administrativo de la Corte
Laborales deberá esta indicar el efecto en Suprema de Justicia, lo cual deberá ser
que se está concediendo. notificado por parte de la Junta a las
partes involucradas.
Al respecto se debe indicar que el
artículo 6 señala que el efecto será en El recurso de apelación que conoce
el efecto devolutivo, salvo que existan la Sala Tercera, es en virtud de cada una de
elementos que la Junta considere amerite las competencias privativas establecidas
que se conceda en efecto distinto. De en el artículo 113 de la Ley 19 de 1997,
lo cual se entiende que por lo general y que hemos enunciado al inicio de este

escrito. Ello significa que en virtud de decidido rechazar de plano el recurso de
la competencia de esta Sala del recurso apelación, como se puede apreciar en
de apelación contra las decisiones de la el extracto de sentencia de 8 de julio de
Junta de Relaciones Laborales, a efecto 2009, bajo la ponencia del Magistrado
de determinar si es contraria a la Ley, se Víctor Leonel Benavides, que en su parte
examinan diversas materias o temas sobre medular contiene:
Relaciones Laborales, como las disputas
sobre negociabilidad, estancamientos en “…
las negociaciones, denuncias por práctica Cuando la acusación se sustenta
laboral desleal y del reconocimiento, sobre la base exclusiva de un
certificación y revocar las unidades cuerpo de normas distinto a
negociadoras idóneas, teniendo estas la Ley 19 de 1997, ya sea de
su reglamentación que regulan su Acuerdos reglamentarios o de
procedimiento para ser resueltas, Convenciones Colectivas, como
contenida en distintos Acuerdos entre los en el caso in examine, los cargos
que podemos mencionar principalmente endilgados quedan incompletos
No. 2 de 29 de febrero de 2000, No. 6 de y por lo tanto, no alcanzan a
5 de abril de 2000, No. 10 de 2 de febrero producir los resultados que
de 2001, No. 13 de 27 de noviembre de persigue el recurso de apelación.
2001, entre otros. De allí que resulta imprescindible
que la expresión se ajuste no
Remitido el expediente ante la solo a las reglas técnicas, sino
Sala de lo contencioso- administrativo a la cita o transcripción literal
de la Corte Suprema de Justicia esta del fundamento legal de la
entrará a decidir el recurso en el sentido Ley Orgánica que infringe la
de confirmar o revocar la decisión de resolución proferida por la Junta
la Junta de Relaciones Laborales o la de Relaciones Laborales, para
revoca, refiriéndose también a las demás poder confrontar los cargos de
pretensiones presentada por las partes. ilegalidad endilgados, situación
que no acontece en el caso bajo
Atendiendo que esta Sala deberá estudio.
determinar si la decisión de la Junta de En ese orden de ideas, en
Relaciones Laborales, es contraria a la Ley Sentencia de 8 de abril de 2008,
19 de 1997, por disposición de su artículo se dejó sentado que:
114, se hace necesario que el recurrente “Es oportuno tener presente,
indique y explique cuál de las normas que el recurso de apelación
de dicha ley contradice la decisión presentado en ocasión de
de la Junta de Relaciones Laborales, impugnar las decisiones de la
o en su defecto lo haga en relación Junta de Relaciones Laborales del
con otra norma, a efecto de hacer una Canal de Panamá (en lo sucesivo
confrontación de legalidad porque de lo la JRL o simplemente la Junta),
contrario no podría prosperar el recurso debe basarse en violaciones o
de apelación. Cabe señalar aquí que ante infracciones a la legalidad. Por lo
las situaciones como esa, el Tribunal ha que ésta vía de alzada especial
debe interponerse expresando Estos cargos no han sido
claramente los preceptos legales sustentados en norma legal
que se aducen violados, lo cual alguna, por lo que no le es
implica su trascripción y su posible a la Sala Tercera hacer
interpretación jurídica, como un la confrontación o control de
parámetro mínimo de control de legalidad a efecto de determinar
legalidad de los fallos de la Junta la potencial ilicitud de los actos
de Relaciones Laborales.” acusados, por lo tanto, los mismos
Cabe resaltar que a la JRL se serán desestimados.
le ha conferido la autoridad Antes de finalizar, conviene
para tomar las medidas que precisar que si bien las relaciones
considere pertinentes para el laborales del Canal de Panamá,
correcto desenvolvimiento las cuales mantienen un
del procedimiento que deba régimen laboral especial con
desarrollarse por razón de fundamento constitucional y
los procesos que sean de su legal, no establecen formalismo
competencia. Asimismo, el alguno para la interposición del
artículo 81 de la Ley 19 de 1997, recurso de apelación en contra
medularmente establece que la de las decisiones proferidas
Autoridad del Canal de Panamá por la Junta de Relaciones
está sujeta a un régimen laboral Laborales (salvo que las mismas
especial y que a los trabajadores, sean contrarias a la propia Ley),
así como a las organizaciones esta Corporación de Justicia
sindicales, no les serán aplicables sostiene que el proponente, no
disposiciones, normas legales o sólo debe citar las normas que
reglamentarias distintas a la que considera infringidas, sino que es
dispone la Ley 19 de 11 de junio imprescindible, como requisito
de 1997, salvo que esta misma mínimo, que el mismo exponga
disponga otra cosa. A su vez, el y estructure el recurso de forma
artículo 114 ibidem dispone que clara, objetiva e individualizada,
la Junta de Relaciones Laborales que le sirva de guía a la Sala
tramitará los asuntos de su como Tribunal de Alzada, para
competencia de acuerdo con sus así poder decidir si los cargos de
reglamentaciones. ilegalidad, sometidos a estudio,
Reiteramos que solamente en son fundados o no. No puede
ocasiones excepcionales esta de oficio, la Sala considerar tales
Sala puede entrar a juzgar las cargos, ni enmendar o suponer
decisiones que, en virtud de las infracciones sustantivas
razonamientos motivados, para enfocar y pronunciarse
resuelva la Junta de Relaciones sobre el fondo de los aspectos
Laborales, en ejercicio de sus que se debaten en el proceso
funciones, es decir, en los casos en correspondiente.
que dicha Junta haya infringido Por ello, resulta insuficiente la
las normas de la Ley Orgánica. alegación y la confrontación de

legalidad argüida por la parte de Relaciones Laborales de la
del recurrente, y ante el rasgo Autoridad del Canal de Panamá.
especialísimo de este tipo de …”
recurso extraordinario, la Sala
declara improcedente los cargos En este artículo ha quedado
relativos a la supuesta infracción expuesto que la Jurisdicción Contencioso
de los artículos 2, 97, 104 y 108 Administrativa, además de conocer los
de la Ley 19 de 11 de junio de procesos enunciados en el artículo 97 del
1997. Ante este acontecimiento Código Judicial, que se dirigen a examinar
jurídico, procede inadmitir el actos o actuaciones de la Administración
curso legal del recurso planteado. Pública, también conoce de procesos
En mérito de lo antes expuesto, del Régimen Especial de la Autoridad
la Sala Tercera Contencioso del Canal Panamá, cuya competencia
Administrativa de la Corte se le atribuye por la ley orgánica de la
Suprema, administrando justicia Autoridad del Canal de Panamá, persona
en nombre de la República y por jurídica de Derecho Público.
autoridad de la ley, RECHAZA DE
PLANO el recurso de apelación Así se expresa cuál es la tramitación
interpuesto por el Licenciado de uno de los procesos que conoce la
Abdiel Arteaga en representación Jurisdicción Contencioso Administrativa,
del Panama Area Metal Trades en este caso el Recurso de Apelación
Council contra la Resolución contra las Decisiones de la Junta de
No.23/2009 de 13 de enero de Relaciones Laborales.
2009, proferida por la Junta
BIBLIOGRAFÍA
1. Constitución Política de la República Apelaciones de la Junta de Relaciones

de Panamá, Reformada por los Actos Laborales.
Reformatorios N°1 y N° 2, de 5 y 25 de 4. Auto de 20 de agosto de 2004, dictado
octubre de 1978, respectivamente; dentro de la demanda contencioso
por el Acto Constitucional aprobado administrativa de nulidad presentada
el 24 de abril de 1993; por los Actos por el licenciado Álvaro Cabal en
Legislativos N° 1 de 1993 y N°2 de representación de la Autoridad
1994; y por el Acto Legislativo N° 1 de del Canal de Panamá, para que se
2004. declare nulo, por ilegal, el artículo 6
2. Ley 19 de 11 de junio de 1997, del Acuerdo No. 20 de 15 de enero
Orgánica de la Autoridad del Canal de de 2004, emitido por la Junta de
Panamá, publicada en Gaceta Oficial Relaciones Laborales de la ACP, bajo
No. 23,309. la ponencia de Víctor l. Benavides.
3. Acuerdo No. 20 de 15 de enero de 5. Sentencia de 25 de marzo de 2015,
2004, que contiene el Reglamento de dictada en la demanda contencioso
administrativa de nulidad presentada nulo por ilegal, el Acuerdo No. 20 de
por el licenciado Álvaro Cabal en 15 de enero de 2004, expedido por la
representación de la Autoridad Junta de Relaciones Laborales de la
del Canal de Panamá, para que se autoridad del canal de panamá, bajo
declare nulo, por ilegal, el artículo 6 la ponencia del Magistrado Winston
del Acuerdo No. 20 de 15 de enero Spadafora Franco.
de 2004, emitido por la Junta de 7. Sentencia de 8 de julio de 2009, dictada
Relaciones Laborales de la ACP, bajo dentro del Recurso de Apelación
la ponencia de Víctor l. Benavides. interpuesto por el licenciado Abdiel
6. Sentencia de 15 de noviembre Arteaga en representación del Panama
de 2006, que decide la demanda Area Metal Trades Council (PAMTC),
contencioso administrativo de contra la Resolución No.23/2009 del
nulidad, interpuesta por la licenciada 13 de enero de 2009, emitida por la
Danabel Rodríguez de Recarey, en Junta de Relaciones Laborales de la
representación de la Autoridad del Autoridad del Canal de Panamá, bajo
Canal de Panama, para que se declare la ponencia de Víctor L. Benavides P.
Licda. Elizabeth
George Falquez
Pública y Derecho Procesal Constitucional

en la Universidad Latina de Panamá.
Ha ocupado cargo en distintas

instituciones públicas, como la
Procuraduría de la Administración, Zona
Libre de Colón, Tribunal Administrativo de
Contrataciones Públicas. En el año 2008,
inicio en el Órgano Judicial ocupando
Licenciada en Derecho y Ciencias el cargo de Asistente de Magistrado
Políticas por la Universidad de Panamá, de la Sala Tercera de lo Contencioso
Posgrado en los Métodos Alternos de Administrativo de la Corte Suprema de
Solución de Conflictos de la Universidad Justicia, y actualmente se desempeña en
de Panamá, Diplomado en Contratación el cargo de Asistente de Magistrado.

Foto: Resolución de admisión de pruebas, dentro de proceso contencioso administrativo
LOS PROCESOS INDEMNIZATORIOS

EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
Mgter. Rosario Martínez Patiño de Palma LL.M.

Correo electrónico:rosario.martinez@gmail.com
112
LOS PROCESOS INDEMNIZATORIOS EN LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Resumen
El presente artículo, tiene la finalidad de ofrecer al lector una aproximación

conceptual y jurisprudencial sobre los tipos de procesos indemnizatorios que
se ventilan ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia, en los cuales se alude responsabilidad del Estado; además
de determinar cuáles son los requisitos que plantea la norma y la jurisprudencia
para acceder a dicha jurisdicción, de acuerdo a los presupuestos establecidos en
el Código Judicial; y los mayores retos y dificultades, tanto para los operadores de
justicia, como para los juristas en este tipo de procesos.
Abstract
The purpose of this article is to give a conceptual and jurisprudential approach

on the different indemnifying types of processes brought to the Supreme Court
of Justice Contentious Administrative Chamber against the State; Additionally
it explains the requirements of the legal recourse to be admissible according to
Judicial Code Article 97; and the greatest challenges and difficulties for judges
and private lawyers.
Palabras Claves
Procesos indemnizatorios, Jurisdicción Contencioso Administrativa,

responsabilidad del Estado, tipos de indemnización, operadores de justicia.
Keywords
Indemnifying processes, Contentious Administrative Jurisdiction, responsibility

of the State, indemnization types, justice operators.
INTRODUCCIÓN
E
n este año en que se conmemoran que se ventilan en esta Jurisdicción,
los 75 años de la Jurisdicción que retoman más importancia, por el
Contencioso Administrativa, me volumen de expedientes que maneja
honra realizar algunas precisiones la Sala Tercera de la Corte Suprema de
conceptuales, doctrinales y prácticas Justicia de este tipo de procesos, los
sobre los procesos indemnizatorios, cuales, se han visto en aumento con el

acontecimiento de hechos lamentables, (Sentencia de 12 de agosto de 1994),
como el incendio del autobús distinguido dentro del Proceso Ordinario: Orlando
con el número 8B-06, el 23 de octubre E. González S., en representación de las
de 2006 y el envenenamiento masivo Sociedades Kreport Investment, Inc., y
con el tóxico dietilenglicol en ciertos Corporación de Inversiones Navales, S. A.
medicamentos elaborados por el Vs el Juez Segundo del Circuito Civil del
Laboratorio de Producción de la Caja de Primer Circuito Judicial de Panamá):
Seguro Social, en 2007.
De este modo, la evolución del
ANTECEDENTES concepto de responsabilidad
desembocó en la mencionada
A través de la Reforma Constitucional “responsabilidad directa del
de 1956 y la Constitución de 1972, con Estado” en la que a éste se le
sus reformas de 1978 y 1983, vigentes considera responsable de los
a la fecha, dentro de las atribuciones daños que en el ejercicio de la
constitucionales y legales asignadas actividad pública ocasionen
a la Corte Suprema de Justicia, se le sus funcionarios. Opera así,
asigna a la jurisdicción contencioso un traspaso al Estado de las
administrativa la competencia respecto obligaciones dimanantes de
a los actos, omisiones, prestación la responsabilidad de dichos
defectuosa o deficiente de los servicios funcionarios, lo que no sólo se
públicos, resoluciones, órdenes o funda en la necesidad de colocar
disposiciones que ejecuten, adopten, al particular afectado frente a un
expidan o en que incurran en ejercicio de deudor (el Estado) de suficiente
sus funciones o pretextando ejercerlas, solvencia, sino también, como
los funcionarios públicos y autoridades postula FORSTHOFF, “en la
nacionales, provinciales, municipales y circunstancia de que es él el
de las entidades públicas autónomas o que forma a los funcionarios,
semiautónomas (antes numeral 2 del los examina, los coloca en el
artículo 203 Constitucional hoy artículo puesto conveniente, los tiene
206 de la Constitución Política). disciplinariamente en sus
manos y es, íntegramente, el
Siendo así las cosas, los procesos señor del servicio dentro del
indemnizatorios son competencia cual acaece la acción que obliga
privativa de la Sala Contencioso a la compensación por daño”
Administrativa de la Corte Suprema de (FORSTHOFF, Ernst. citado por
Justicia, así lo confirmó el Pleno de la ESCOBAR GIGENA, Julio. Op. cit.,
Corte Suprema de Justicia, a través del pp. 73-74).
fallo de fecha 19 de enero de 1995, en Con el transcurso del tiempo,
virtud de consulta de constitucionalidad las distintas legislaciones
presentada por la Magistrada Elitza A. recogieron en alguna medida
Cedeño, Magistrada del Primer Tribunal los fundamentos de la
Superior de Justicia, en relación al último “responsabilidad directa del
párrafo del artículo 200 del Código Judicial Estado”, de la que ya se habían
114 Mgter. R. Martínez. Los procesos indemnizatorios en la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Pág. 112 a 127.
hecho eco la doctrina y la del ejercicio de sus funciones”.
jurisprudencia. Al hacer responsables directos
En nuestra legislación, el artículo al Estado, a las instituciones
1644 del Código Civil preceptúa descentralizadas del Estado y a
que “el que por acción u omisión los Municipios, esta disposición
causa daño a otro interviniendo no hace ninguna distinción
culpa o negligencia, está en cuanto a categorías o tipos
obligado a reparar el daño de funcionarios o servidores
causado”. Por su parte, el artículo públicos. Únicamente exige
1645 ibidem dispone que la como requisitos: la producción
obligación que impone el artículo de un daño; que el daño sea
1644 es exigible no sólo por los causado por el funcionario
actos y omisiones propios, sino a quien propiamente le
por los de aquellas personas de corresponda la gestión
quienes se debe responder. El practicada, por acción u
párrafo 4º de este artículo 1645 omisión culposa o negligente,
del Código Civil, recientemente y, que dicha gestión se realice
modificado, establecía que el dentro del ejercicio de sus
Estado era responsable por los funciones…
daños causados por los actos u Esto significa, que si la actividad
omisiones culposos o negligentes jurisdiccional o de administrar
de sus agentes especiales, es justicia se presta de manera
decir que no responsabilizaba defectuosa o deficiente, de
al Estado por el daño causado modo que de su prestación
por el funcionario a quien resulte un perjuicio o un daño
propiamente correspondiera la a una o ambas partes del
gestión realizada. proceso, la responsabilidad será
Sin embargo, con las exigible mediante una acción
modificaciones introducidas al directa ante la Jurisdicción
artículo 1645 y, en particular, al Contencioso-Administrativa
aludido párrafo, mediante la Ley que, en nuestro medio, es
Nº 18 del 31 de julio de 1992, ejercida por la Sala Tercera de
se estableció en forma clara la Corte Suprema de Justicia
y expresa la “responsabilidad (…) (lo resaltado es nuestro.)
directa del Estado”, al disponer
la comentada norma que, en los Reafirma entonces el Pleno, el
casos del artículo 1644 ya citado, señalamiento relativo a la competencia
“El Estado, las instituciones privativa de la Sala Contencioso
descentralizadas del Estado y Administrativa para conocer de las
el Municipio son responsables causas por prestaciones defectuosas
cuando el daño es causado o deficientes de los servicios públicos,
por conducto del funcionario a estableciendo los presupuestos que
quien propiamente corresponde determinarán dicha responsabilidad los
la gestión practicada, dentro que abordaremos más adelante.

En relación a este tipo de demandas, extracontractual, que se divide en el
en la obra de Derecho Procesal numeral 8, (Responsabilidad del Estado
Administrativo del autor Araúz (2004) en virtud de fallo previo proferido por
señala que “esta demanda, a diferencia la Sala Tercera), 9 (Responsabilidad del
de lo que ocurre con los otros procesos Estado por perjuicios causados por un
contenciosos administrativos, se funcionario público o entidad pública
puede interponer no sólo contra actos en la infracción en el ejercicio de sus
administrativos, sino contra hechos y funciones) y 10 (Responsabilidad directa
operaciones de la administración, cuando del Estado por mal funcionamiento de
se pretende reparar los daños y perjuicios los servicios públicos).
causados. (…) Y que tiene como finalidad
obtener una sentencia condenatoria Aunado a los presupuestos
dirigida a reparar los daños y perjuicios anteriores, está la responsabilidad
tanto materiales como mortales civil derivada del delito, contenida en
causados por un acto u operación de la los artículos 128 y 129 estos artículos
administración”. refieren que de todo delito se deriva
responsabilidad civil para quienes sean
La normativa que rige los procesos culpables como autores, instigadores o
en materia de responsabilidad civil del partícipes y que se encuentran obligados
Estado que conoce la Sala Tercera, se solidariamente con los autores y los
encuentra contenida en su mayoría partícipes del hecho punible, al pago
en el Código Judicial en el artículo de los daños y perjuicios, las personas
97, el cual define la competencia de señaladas en el artículo 1645 del Código
esta; sin embargo, existe también Civil.
en el Código Penal, un presupuesto
de responsabilidad civil del Estado En ese orden de ideas, el artículo 1645
derivada del delito, el cual es aplicable del Código Civil, hace referencia a que la
a esta jurisdicción contenciosa; dicha obligación de reparar el daño causado
normativa se encuentra delimitada y que tiene el que por acción u omisión
completada con la existente en el Código cause daño a otro, interviniendo culpa
Civil referente a la responsabilidad o negligencia, es exigible no sólo por los
civil, daño material, daño moral y lo actos u omisiones propios, sino por los
establecido sobre la prescripción en este de aquellas personas de quienes se debe
tipo de procesos, veamos: responder; en ese sentido, indica dicho
artículo taxativamente que el Estado,
El artículo 97 del Código Judicial las instituciones descentralizadas del
establece dos tipos de responsabilidad Estado y el Municipio son responsables
civil del Estado, la contractual que se cuando el daño es causado por conducto
encuentra contenida en el numeral 5 del funcionario a quien propiamente
del precitado artículo que indica que corresponda la gestión practicada, dentro
a la Sala Tercera le están atribuidas las del ejercicio de sus funciones.
cuestiones suscitadas con motivo de la
celebración, cumplimiento o extinción Siendo así las cosas, el Estado
de los contratos administrativos y la solidariamente tiene responsabilidad
civil derivada del delito por las acciones u En relación con el numeral 4 de
omisiones constitutivas de delito en que la norma citada, la jurisprudencia de la
incurran todos los funcionarios públicos, Sala ha reiterado que, el concepto de la
que se encuentren en el ejercicio de sus infracción no es una mera exposición de
funciones. El Código Penal, en su artículo hechos o argumentaciones de carácter
130 plantea otro tipo de responsabilidad subjetivo, sino un juicio lógico jurídico en
civil derivada de actuación estatal cuando el que, partiendo de hechos concretos,
el imputado sea sobreseído o absuelto, si debe confrontarse el acto impugnado
ha permanecido en detención provisional con las supuestas normas vulneradas,
por más de 2 años. de manera que pueda establecerse si el
acto demandado es acorde o no al orden
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD jurídico (Auto de 26 de diciembre de
2007).
Los requisitos comunes de
admisibilidad para las demandas En adición a los requisitos
contencioso administrativas de establecidos en la ley Contenciosa están
reparación directa o indemnización, son los definidos por la jurisprudencia, como
los mismos que poseen las demandas por ejemplo: que la parte actora indique
que se interponen en la Jurisdicción y sustente en qué numeral del artículo
Contencioso Administrativa, contenidos 97 del Código Judicial fundamenta
en el artículo 43 de la Ley 135 de 1943, su demanda. Dicho requisito ha sido
adicionados por la Ley 33 de 1946, que reiterado por la Sala Tercera, la cual señala
son los siguientes: 1. La designación que no puede pasar por alto la omisión de
de las partes y de sus representantes; dicho requerimiento, ya que la jurisdicción
2. Lo que se demanda; 3. Los hechos u contenciosa administrativa se activa
omisiones fundamentales de la acción; en base al principio de justicia rogada,
4. La expresión de las disposiciones que en el sentido que las partes son las que
se estimen violadas y el concepto de la delimitan la materia y las pretensiones
violación. que deben ser objeto de análisis por parte
del Tribunal. La Sala tampoco considera
Así como también le son aplicables como admisible que la parte demandante
el contenido de los artículos 44 y 46 de la omita el fundamento indemnizatorio, así
precitada Ley que indican que la demanda como tampoco que se demande en base
debe ser acompañada con copia del a dos o más numerales del precitado
acto acusado con las constancias de su artículo 97.
publicación, notificación o ejecución y
que cuando acto no ha sido publicado, Por lo antes mencionado, una
o se deniega la expedición de la copia gran cantidad de negocios jurídicos
o la certificación sobre publicación, se interpuestos en la Sala Tercera han
expresará en la demanda, con indicación resultado inadmisibles, ya que ésta no es
de la oficina donde se encuentre el quien está llamada a deducir sobre cuál de
original, o del periódico en que se hubiere los presupuestos se está interponiendo
publicado, a fin de que se solicite por el la demanda, ni cuál es su fundamento de
sustanciador antes de admitir la demanda. derecho, máxime cuando es necesario

confrontarlo con las disposiciones los artículos 128 y 129 del Código Penal,
vulneradas y el hecho generador del es necesario igualmente que quien
daño, así como también debe cotejarse demanda presente copia autenticada
con el término de prescripción para este de la sentencia penal, con sus debidas
tipo de demandas, establecido en el constancias de notificación.
artículo 1706 del Código Civil.
Con la finalidad de determinar si
Como hemos mencionado, los existe responsabilidad del Estado por
requisitos son aplicables a todas las la permanencia de una persona en
demandas de este tipo interpuestas detención provisional por más de dos
ante la Sala Tercera, sin embargo, se años o si fue declarado sobreseído o
encuentran los requisitos especiales para absuelto, es necesario incorporar la
cada tipo de demanda, de acuerdo al sentencia penal en firme, con la debida
numeral que correspondan, en caso del constancia de notificación y que de la
numeral 8, la parte actora debe aportar misma se desprenda que la detención
copia autenticada de la sentencia de preventiva ha sido por un término
la Sala Tercera en donde se reforme o superior a dos años o en su defecto copia
anule algún acto administrativo, que auténtica de la Providencia que decreta
sea producto de alguna demanda la detención provisional, como medida
de nulidad o de plena jurisdicción cautelar.
interpuesta; Cuando se demanda, en
virtud del numeral 9 del artículo 97 del TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN
Código Judicial, es necesario de igual
forma, que se aporte copia autenticada El artículo 1706 del Código Civil
con sus constancias de notificación del establece que la acción civil para exigir
acto administrativo que se considere responsabilidad civil por las obligaciones
generador del daño, ambos con su derivadas de la culpa o negligencia de
debida constancia de notificación. que trata el Artículo 1644 del Código
Civil, prescribe en el término de un (1)
No ocurre de esta manera cuando año, contado a partir de que lo supo el
se demanda en base al numeral 10 del agraviado. También plantea que si se
artículo 97, que no existe documento iniciare oportunamente acción penal o
sustentatorio de la demanda, sino administrativa por los hechos previstos
hechos generadores del daño, en el caso en el inciso anterior, la prescripción de
de mala prestación del servicio público, la acción civil se contará a partir de la
entonces es necesario que se acredite ejecutoria de la sentencia penal o de la
que la parte actora tuvo conocimiento resolución administrativa según fuere
del hecho generador del daño en un el caso. La Sala ha reconocido estos
tiempo menor de un (1) año, hasta el términos de prescripción, de acuerdo al
momento que interpuso su demanda, a numeral invocado como fundamento
fin de que la demanda sea admisible. de derecho, así es que cuando se
invoca el numeral 8 del artículo 97 del
En el caso de la responsabilidad Código Judicial, se contará el término
civil derivada del delito, contenida en de prescripción a partir de la decisión
proferida por la Sala Tercera de la Corte un derecho o a un interés jurídicamente
Suprema de Justicia, que haya reformado tutelado de una persona. Sin embargo,
o anulado; para el numeral 9, se contará para que exista daño objeto de
el término de prescripción a partir de reparación es necesario que éste revista
la decisión que determina la infracción la característica de ser antijurídico.
de la entidad en que haya incurrido en
ejercicio de sus funciones o con pretexto En cuanto al daño seguimos
de ejercerlas y si se invoca el numeral 10 al jurista colombiano Henao (2007)
del artículo 97 del Código Judicial, es a quien nos enseña que los elementos
partir que tuvo conocimiento del daño. constitutivos del daño son: “1. la certeza
del daño; 2. el carácter personal, y 3.
Una vez cumplidos con todos los directo. El carácter cierto, como elemento
requisitos precitados se procede con la constitutivo del daño consiste en que sea
admisibilidad de la demanda contencioso un perjuicio actual o futuro no hipotético,
administrativa de indemnización o sino específico. La existencia es entonces
reparación directa, esta cuenta con los la característica que distingue al daño
mismos términos que el resto de las cierto. De igual forma, para que el daño
demandas tramitadas en la Sala Tercera. se considere existente es indiferente que
sea pasado o futuro, pues el problema
PRESUPUESTOS DE LA será siempre el mismo: probar la certeza
RESPONSABILIDAD Y SU PRUEBA del perjuicio, bien sea demostrando
que efectivamente se produjo, bien sea
La jurisprudencia nacional a través probando que, el perjuicio aparezca
de Sentencias de 24 de mayo de 2010 y de como la prolongación cierta y directa de
20 de noviembre de 2009, han señalado un estado de cosas actual”.
que para que proceda una condena al
Estado, ya sea por mal funcionamiento La Jurisprudencia colombiana
del servicio público o por infracciones en considera como daño, la afectación,
el ejercicio de sus funciones de cualquier menoscabo, lesión o perturbación a la
funcionario o entidad pública deben esfera personal (carga anormal para el
acreditarse o probarse los siguientes ejercicio de un derecho o de alguna de
elementos o presupuestos: a. La presencia las libertades cuando se trata de persona
de un daño directo, cierto y susceptible natural), a la esfera de actividad de una
de ser cuantificado; b. La existencia de persona jurídica (carga anormal para
una conducta culposa o negligente y c. el ejercicio de ciertas libertades), o a la
La demostración del nexo de causalidad esfera patrimonial (bienes e intereses),
entre el resultado dañoso y la conducta que no es soportable por quien lo padece
del agente provocador del evento. bien porque es irrazonable, o porque
no se compadece con la afirmación de
A. Daño interés general alguno.
Para ello, lo primero que debemos Que el daño sea el daño antijurídico
manifestar es que el daño ha de es definido como aquél, que la persona
entenderse, como la lesión definitiva a no está llamada a soportar puesto que

no tiene fundamento en una norma debe soportar el individuo en su vida
jurídica, o lo que es lo mismo, es “aquel social.
que se irroga a pesar de que no exista
una ley que justifique o imponga la En este punto, recobra beligerancia
obligación de soportarlo”. (Santofimio, el aspecto probatorio, que consiste
2012). Además, sobre el daño antijurídico, en aportar las pruebas encaminadas a
la doctrina ha señalado que la fuente de determinar cuándo el interesado tiene o
responsabilidad patrimonial del Estado, no el deber de soportar el daño, lo cual
es un daño que debe ser antijurídico, en cada caso concreto es diferente, y
no solamente porque la conducta del que puede encerrar muchas dificultades,
autor sea contraria a derecho, sino no sólo porque las normas no suelen
porque el sujeto que lo sufre no tiene el señalar cuáles son los daños que se
deber jurídico de soportar el perjuicio, deben soportar y cuáles no, sino porque
por lo cual éste se reputa indemnizable. en temas tan álgidos como los de
Esto significa obviamente que no todo responsabilidad médica, la carga de la
perjuicio debe ser reparado porque prueba tiene un nivel de tecnicidad que
puede no ser antijurídico, y para saberlo en muchas ocasiones no es accesible a los
será suficiente acudir a los elementos del demandantes.
propio daño que puede contener causales
de justificación que hacen que la persona La prueba del daño, es la más
tenga que soportarlo. (Jaramillo, 2006). importante de todas, en virtud de que
en los procesos de reparación directa si
El daño antijurídico también debe no es posible establecer la ocurrencia
comprenderse bajo los estándares de este, se torna inútil el análisis del
convencionales, lo que implica que resto de los elementos que configuran la
no se agota en la lesión, detrimento o responsabilidad estatal.
deterioro de bienes e intereses jurídicos,
sino también en la vulneración de Las pruebas más frecuentes de
derechos humanos, que como a la vida, daño, presentadas en la Sala Tercera son
integridad personal, libertad, igualdad, los certificados de defunción, expedidos
libre desarrollo de la personalidad, entre por el Tribunal Electoral, en caso que
otros, cuya concreción o consumación exista el fallecimiento de una persona,
representa una grave, sustancial y o expedientes clínicos autenticados
relevante violación de derechos que no que demuestren afectaciones físicas o
se expresa en su conculcación definitiva, psicológicas de una persona, producto
su indebida y prolongada restricción o la de un acto o hecho de algún funcionario
limitación de elementos del contenido o entidad estatal.
esencial.
B. La existencia de una conducta
En ese sentido, es importante aclarar culposa o negligente
que la antijuridicidad no depende de la
licitud o ilicitud de la conducta desplegada Bajo este aspecto, de conformidad
por la Administración, sino de que se con lo establecido en el artículo 1644 del
exceda de las cargas que normalmente Código Civil la conducta generadora del
daño antijurídico requiere de la culpa Tercera del 29 de diciembre de 2016.)
o negligencia, esto es, que el sujeto
(servidor público) con sus acciones u Esto quiere decir que, para poder
omisiones, viole deberes preexistentes, afirmar que existe un nexo causal entre
contenidos en la Constitución Política la actuación incorrecta del funcionario
de Panamá, la normativa jurídica que público y el daño producido será
rige la institución pública donde presta necesario descartar que el daño se ha
sus servicios o en leyes vigentes de la producido por causas diferentes, con
República. En ese sentido, teniendo independencia de la actuación del
en cuenta que las actuaciones de la agente de la Administración, o lo que es
administración, por su naturaleza, lo mismo, demostrar que esa actuación
son esencialmente regladas, la Sala incorrecta fue la condición necesaria
Tercera deberá entrar a analizar las del daño, y que si la actuación hubiera
obligaciones y deberes de cada uno de sido correcta el daño no se hubiera
los funcionarios frente a las normas que producido.
regulan la actividad pública y los hechos
que considera el demandante como La prueba en materia de nexo
causantes del daño. Así como también causal ha sido abordada por juristas
las normas que rigen la conducta de todas las latitudes planteando la
de funcionarios especiales como los importancia, necesidad y dificultad
médicos y policías, en donde la Sala en obtener la misma, así lo señala en
Tercera, analiza la lex artis y el manual de las conclusiones de su ponencia sobre
procedimiento policial respectivamente. este tema, Zamorano (2016) afirma
que en la práctica casi nunca es posible
C. El nexo de casusalidad demostrar con certeza absoluta el nexo
de causalidad, y se requiere de un gran
El objeto de la prueba de la sentido común y de equidad por parte
causalidad es mostrar que la actuación del juez, quien valiéndose de toda clase
incorrecta de los servicios por el de medios probatorios lícitos incluyendo
Estado es la causa del daño o perjuicio los indicios, podrá concluir si existió o no
producido. En algunos supuestos el el nexo de causalidad.
nexo causal se manifiesta con bastante
claridad, sin embargo, en la mayoría Consideramos que la etapa
de los casos su prueba plantea serias probatoria en los proceso indemnizatorios
dificultades, bien sea porque el es la más importante y también la que
daño producido puede ser debido a presenta la mayor cantidad de falencias
diferentes causas, o bien porque puede por quienes activan el sistema de
ser el resultado de causas concurrentes, administración de justicia. Esto es así
es decir, no sólo del funcionamiento debido a que en reiteradas ocasiones
incorrecto de los servicios públicos, quienes demandan no presentan el
sino también de la confluencia caudal probatorio suficiente que le
de otros elementos vinculados a produzca la certeza al juzgador de
circunstancias sobrevenidas o en todo que el hecho generador del daño es
caso imprevisibles (Sentencia de la Sala responsabilidad exclusiva del Estado.

DETERMINACIÓN DE LA permanente, conceptuado éste como el
INDEMNIZACIÓN perjuicio ocasionado por el no ingreso de
dineros o beneficios como consecuencia
El principio fundamental del del hecho dañoso, éste según Ruiz (2010),
derecho a la indemnización es el consiste en una cesación de pagos, una
resarcimiento económico, pago o ganancia o productividad frustrada, ya
compensación por un daño o perjuicio sea de un bien comercialmente activo
causado. De allí entonces que en su o de una persona que haga parte del
obra Responsabilidad Extracontractual: mercado laboral de forma dependiente,
antijuricidad y culpa, Hinestroza (2007) liberal o como empresa unipersonal.
ha señalado que “el daño es la razón de ser
de la responsabilidad, y por ello, es básica De acuerdo a un estudio de la
la reflexión de que su determinación en jurisprudencia de esta Sala al respecto,
sí, precisando sus distintos aspectos y pudo determinarse que en la mayoría
su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, de las ocasiones, para probar el daño
en términos lógicos y cronológicos, en la material (entiéndase lucro cesante y
labor de las partes y el juez en el proceso. daño emergente), las partes no aportan
Si no hubo daño o no se puede determinar suficiente material probatorio (facturas
o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de y peritajes contables) que ofrezcan al
llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo juzgador la posibilidad de cuantificar la
a la autoría y a la calificación moral de condena al Estado, en cuanto a este daño
la conducta de autor resultará necio e se refiere.
inútil”.
Daño Moral
Daño Material
Esta categoría de daños abarca
En la etapa de pruebas de los aquellos perjuicios que afectan el
procesos indemnizatorios también se aspecto personal o emotivo, derivado de
analiza el caudal probatorio aportado por la violación de los derechos inherentes
la parte actora en cuanto al daño material a la personalidad, como lo son el honor,
y daño moral. la reputación, la fama, el decoro, la vida,
entre otros, y la describe el Código Civil
El perjuicio patrimonial o económico de la siguiente manera:
sufrido por el propio lesionado está
constituido, en primer lugar por el daño Artículo 1644-A. Dentro del daño
emergente, que incluye todos los gastos causado se comprende tanto los
médicos, quirúrgicos, farmacéuticos, de materiales como los morales.
transporte, entre otros provocados por el Por daño moral se entiende la
daño, mismos que deben ser reconocidos afectación que una persona
y reembolsados a la víctima, a condición sufre en sus sentimientos,
naturalmente de que acredite su prueba afectos, creencias, decoro,
dentro del proceso; en segundo lugar honor, reputación, vida privada,
por el lucro cesante derivado de la configuración y aspecto físico, o
incapacidad temporal y el déficit funcional bien en la consideración que de sí
misma tienen los demás. responsabilidad del sujeto generador
Cuando un hecho u omisión del daño, la situación económica del
ilícitos produzcan un daño responsable y de la víctima, así como
moral, el responsable del mismo las demás circunstancias relativas al
tendrá la obligación de repararlo perjuicio reclamado.
mediante una indemnización En cuanto a la fijación del monto
en dinero, con independencia indemnizatorio por daño moral, la
de que se haya causado daño jurisprudencia de esta Corte ha señalado
material, tanto en materia de de forma reiterada que su determinación
responsabilidad contractual, debe hacerse de conformidad con las
como extracontractual. Si se pruebas aportadas por el damnificado.
tratare de responsabilidad y Sin embargo, a pesar de que no existe
existiere cláusula penal se estaría forma de cuantificación exacta o tasación
a lo dispuesto en ésta. del daño moral, el demandante puede
Igual obligación de reparar el aportar los certificados del Tribunal
daño moral tendrá quién incurra Electoral, que demuestren la relación
en responsabilidad objetiva así de parentesco, en caso de que quien
como el Estado, las instituciones reclama sean parientes, pueden solicitar
descentralizadas del Estado y al tribunal se practiquen peritajes de tipo
el Municipio y sus respectivos médico (psiquiátricos o psicológicos) de
funcionarios, conforme al Artículo tipo social (con trabajadores sociales)
1645 del Código Civil. para así brindar al Tribunal luces sobre la
Sin perjuicio de la acción directa verdadera afectación.
que corresponda al afectado
la acción de reparación no es Con respecto a lo que debe
transmisible a terceros por probarse en materia de daño moral,
acto entre vivos y sólo pasa sigue señalando el jurista Cárdenas
a los herederos de la víctima (2007), que en nuestro ámbito, a pesar
cuando ésta haya intentado la de que el concepto primogénito de daño
acción en vida. El monto de la moral sigue muy arraigado, la doctrina y
indemnización lo determinará la jurisprudencia empiezan a dar cabida
el Juez tomando en cuenta los a un concepto amplio de daño moral,
derechos lesionados, el grado donde además del tradicional pretium
de responsabilidad, la situación doloris, encuentran acomodo otras
económica del responsable, y la categorías como la lesión a derechos o
de la víctima, así como las demás bienes de la personalidad, u otras más
circunstancias del caso. modernas, como el perjuicio estético o la
pérdida de la chance.
La citada disposición establece
como regla para fijar el monto En sentencia de 19 de agosto de
indemnizatorio, que el juzgador 2008, esta Corporación de Justicia indica
considere los factores descritos en la lo siguiente:
norma, los cuales recaen en la naturaleza
del derecho lesionado, el grado de Luego del examen de las

consideraciones expuestas en guía los factores mencionado en
el fallo impugnado sobre los el artículo 1644-A, las verdades
medios de prueba que sirvieron reveladas por el expediente y lo
para demostrar el daño moral que que le aconseja la experiencia”
sufrió el demandante, a juicio de (ver registro judicial de junio de
esta Corporación resulta acertado 1999. Sentencia de 16 de junio
el análisis y la conclusión a la de 1999 expedida por la Sala Civil
que arribó al respecto, ya que al de la Corte Suprema de Justicia.
haberse acreditado la lesión que caso: Tom y Brenda Scott –vs-
sufrió la víctima del accidente, Eugene D. Barnes).
consistente en la pérdida de su
ojo derecho, sin lugar a dudas La citada línea jurisprudencial
recae en su configuración y reconoce también que, a falta de
aspecto físico, lo que obviamente elementos que ayuden a precisar el
se traduce en la afectación de monto de dicha reparación, el Tribunal
sus sentimientos psíquicos, tanto puede de forma discrecional, razonable
en su yo interno ocasionándole y fundada, adentrarse a su fijación
sentimientos desagradables tomando en cuenta aquellos factores o
(como tristeza, preocupación, elementos que surjan en autos. Estos
angustia, intranquilidad, factores constituyen una herramienta de
desasosiego, fracaso, mal ayuda para la formación del criterio del
humor, cólera, entre otros) así juez, el cual debe basarse esencialmente
como también los llamados en el principio de la sana crítica, toda
sentimientos de autovaloración vez que goza de amplios poderes
y ex valoración, los primeros a discrecionales en materia de tasación de
lo referente a la consideración daños y perjuicios.
que tiene la persona sobre sí
mismo (vergüenza, culpa etc...) La Sala Tercera, se ha dejado por
y los segundos relativos a la sentado que la parte actora debe saber
consideración que tienen los que toda cuantía que manifiesta debe
terceros sobre su persona (como probar cómo se genera; de allí que sea a la
repugnancia, respeto, lástima). parte demandante, en virtud del principio
(…)El juez, por su parte, está según el cual a las partes les incumbe
facultado para fijar, en uso demostrar los hechos y al juez dispensar
de su prudente discreción, el el derecho, o sea el onus probandi
monto de la indemnización contemplado en nuestra legislación en
que corresponda. En esta tarea el artículo 784 del Código Judicial que a
no hay dudas que puede ser de la letra dice: “Incumbe a las partes probar
mucha ayuda la asistencia de los los hechos o datos que constituyen el
peritos, pero nada le impide al supuesto de hecho de las normas que
juzgador que, en ausencia de le son favorables”, recordando, que la
los mismos, proceda en forma carga procesal le corresponde en este
cuidadosa a fijar la cuantía de caso, a quien solicita a esta Corporación
dichos daños teniendo como de Justicia le sean resarcidos los daños y
perjuicios ocasionados por el Estado. podrá presentar una liquidación
motivada y especificada. El trámite de
Y este principio obliga al actor probar condena en abstracto es aplicable a tenor
la cuantía, pues a él le interesa que la de lo previsto en el artículo de la Ley 135
condena sea por lo que el pide y pruebe. de 1943 modificada por la Ley 33 de
Pues aquí no es demostrar el hecho sino 1946, en concordancia con el artículo 98
el valor de los daños reclamados que es del Código Judicial.
lo que no probó el actor en su demanda.
A manera de conclusión, y por el
Finalmente y culminada la etapa volumen de expedientes que posee
probatoria y la fase de alegatos la actualmente la Sala Tercera en este tipo
Sala Tercera se pronunciará sobre la de proceso indemnizatorios, es necesario
responsabilidad del Estado en el sentido que tanto los operadores de justicia como
de condenar al Estado Panameño, a los abogados, que activan la jurisdicción
través de la entidad responsable o a través de este tipo de procesos, estén
de no acceder a las pretensiones del debidamente capacitados en cuanto a
demandante; la condena puede ser los requisitos de admisibilidad de este
tasada, si dentro de las constancias tipo de demandas y la jurisprudencia
procesales existen suficientes elementos constante proferida por la Sala Tercera.
de juicio que permitan al juzgador Además, es necesario que los juristas
establecer una cantidad monetaria y sean conscientes de la necesidad de
puede ser en abstracto, en atención a que presentar ante la Sala los medios
los perjuicios causados no han podido probatorios tendientes a comprobar
ser debidamente tasados por el Tribunal, sus pretensiones, a fin de que los jueces
por la escasez de material probatorio que tengan la mayor cantidad de elementos
sustente los rubros reclamados, y deberá de juicio para realizar pronunciamientos
liquidarse de acuerdo a los trámites lo más apegados a la realidad, la
previstos en los artículos 996 y siguientes verdad material y las afectaciones que
del Código Judicial, que indica que la han sufrido, quienes presentan sus
parte favorecida, dentro de los seis meses recursos en la Jurisdicción Contencioso
siguientes a la ejecutoría de la sentencia, Administrativa.

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7. TAMAYO JARAMILLO, J. 2008. Tratado 12 de agosto de 1994), dentro
de responsabilidad civil, Tomo II. del Proceso Ordinario: Orlando E.
Bogotá, Colombia. Editorial Temis. González S., en representación de las
8. ZAMORANO, A. (2016). La Prueba Sociedades Kreport Investment, Inc.,
del Nexo Causal en los casos de y Corporación de Inversiones Navales,
responsabilidad del Estado, Memorias S. A. Vs el Juez Segundo del Circuito
del XIII Congreso Panameño de Civil del Primer Circuito Judicial de
Derecho Procesal. Panamá, Panamá. Panamá).
Sigma Editores. 16. Sentencia de la Sala Tercera de lo
9. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA Contencioso Administrativo, de 29
REPÚBLICA DE PANAMÁ, Texto Único, de diciembre de 2016, en virtud de la
demanda contencioso administrativa hija Karla Domínguez Ortiz, para
de indemnización, interpuesta por la que se condene al hospital Santo
Lcda. María Forero, en representación Tomás, al pago de B/.75,000,000.07,
de Neyra Alana Ortiz y Juan Carlos en concepto de daños y perjuicios
Domínguez, actuando en nombre causados.
propio y representación de su menor
Mgter. Rosario Martínez

Patiño de Palma LL.M.
Superior de la Universidad de Panamá;

Especialización en Gestión de la Calidad
en la Administración Pública, (INAP),
Madrid; Diplomado en Gestión Púbica
con énfasis en Contrataciones Públicas
de la Universidad de Panamá; Diplomado
en Derechos Humanos y Medio Ambiente
de la Unión Europea-Flydes, entre otros
estudios postgraduados. En su trayectoria
Es Licenciada en Derecho y profesional ha asumido distintos cargos
Ciencias Políticas de la Universidad en la administración pública y ha ejercido
de Panamá, con Maestría en Derecho la docencia universitaria por más de una
(LL.M) de la Universidad de Puerto década.
Rico, posee Postgrado en Políticas e
Instrumentos de Gestión Ambiental de Actualmente, es Asistente de
la Universidad San Pablo CEU, Madrid y Magistrado de la Sala Tercera de lo
del Campus Veolia Environnement en Contencioso Administrativo de la Corte
París; cuenta con Postgrado en Docencia Suprema de Justicia.

Foto: Modificación a la Constitución de 1946, a través de la cual se crea la Sala de lo Contencioso Administrativo
APLICACIÓN DE LA TUTELA JUDICIAL

EFECTIVA EN LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN
LA ACTUALIDAD
Mgter. Rolando Arturo Jaén Cedeño

Correo electrónico:rolandojaen06@gmail.com
128
APLICACIÓN DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN LA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
EN LA ACTUALIDAD
Resumen
En este ensayo se planteará cómo la Sala Tercera ha aplicado el principio

fundamental de derecho de la tutela judicial efectiva, consistente en que todo
ciudadano tiene el derecho de poder accesar a la justicia, implicando esta que no
se le puede negar a los administrados, este derecho por errores subsanables de
sus demandas. Ahora bien, tampoco pueden las partes pretender que se aplique
el principio de la tutela judicial efectiva de manera abusiva e irresponsable.
También, se explicará la concepción que se tiene en otro país del principio de la
tutela judicial efectiva, y para finalizar las conclusiones.
Abstract
In this essay we will consider how the Third Chamber has applied the fundamental
principle of the right to effective judicial protection, which is that every citizen has
the right to access justice. Access to justice can not be denied to those administered
by rectifiable errors of their demands. However, neither can the parties claim
that the principle of effective judicial protection is applied in an abusive and
irresponsible manner. It will also explain the conception in another country of the
principle of effective judicial protection, and to finalize the conclusions.
Palabras Claves
Abogado, administración, administrativo, apelación, contencioso, derecho,

ensayo, garantías, judicatura judicial, jurídico, jurisdicción, jurisprudencia, ley,
procesos, procuraduría, prueba, recurso, sentencia, tribunal, tutela, Sala Tercera
de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
Keywords
Lawyer, administration, administrative, appeal, litigation, law, trial, guarantees,

judiciary, legal, jurisdiction, jurisprudence, law, processes, procuracy, evidence,
appeal, judgment, court, guardianship, Third Chamber of Contentious
Administrative Matters of the Supreme Court of Justice.

E
s importante establecer, de manera Tercera de lo Contencioso Administrativo
introductoria, que el objetivo de que resuelve el Recurso de Apelación
este ensayo es dejar plasmado la respondió, que no admitir esta demanda
aplicación que le ha dado la Sala Tercera constituiría negarle el acceso a la justicia
de lo Contencioso Administrativo de la al demandante por aspectos meramente
Corte Suprema de Justica al principio de formales, lo que violaría el principio de la
la Tutela Judicial Efectiva. La importancia tutela judicial efectiva.
de este tema radica en establecer y
analizar la línea jurisprudencial que ha Siguiendo la línea de lo expuesto
tenido este tribunal con respecto a la en el párrafo anterior, en un caso de
aplicación del principio mencionado, idéntica proposición de apelación, la Sala
lo cual consideramos que es de vital Tercera de lo Contencioso Administrativo
importancia para el administrado hizo mucho hincapié, y es un sustento
que requiera acceder a la jurisdicción recurrente de este tribunal, que se debe
contencioso administrativa. tomar en consideración que la misma es
única instancia.
Para lograr lo planteado en el párrafo
anterior, este documento se desarrollará Sobre el concepto expresado de que
de la siguiente manera: primero se no se puede negar el acceso a la justicia
expondrá someramente las situaciones por requisitos meramente formales,
jurídicas planteadas en algunos procesos la Sala Tercera de lo Contencioso
que se traerán a colación, donde la Sala Administrativo en Resolución de 27 de
Tercera de lo Contencioso aplicó el julio de 2016, afirma lo siguiente:
principio de la tutela judicial efectiva,
desde su concepción más garantista Considerando que se ha
hasta la más legalista; y segundo, como presentado copia sellada y
ejecutó este principio en los mismos, firmada del documento que
expresando literalmente la parte contiene el acto recurrido, de que
medular de la resolución con respecto a el punto a discusión planteado en
la situación jurídica, y en ciertos casos se esta instancia se circunscribe a si
citará conceptos doctrinales que apoyan dichos sellos y firmas constituyen
estos criterios. la formalidad que debe revestir
la autenticidad de la copia del
En el primer proceso que tomaremos acto demandado que se exige
como ejemplo, la Procuraduría de la presentar en juicio, y de que del
Administración apela una Providencia examen de la demanda se aprecia
de admisión de una demanda de que se han cumplido con los
plena jurisdicción argumentando que requisitos básicos establecidos en
no se presentó copia autenticada del nuestra legislación contencioso
acto impugnado, lo que en opinión administrativa, que permiten
de esta parte, dentro de los procesos claramente a éste Tribunal
contenciosos administrativos, transgrede realizar un examen al mérito del
el artículo 44 de la Ley No.135 de 30 de asunto,permite verter la opinión
abril de 1943, a lo que el resto de la Sala que no admitir la presente
130 Mgter. R. Jaén. Aplicación de la tutela judicial efectiva en la Jurisdicción Contencioso Administrativa en la actualidad.
Pág. 128 a 136.
demanda de plena jurisdicción, no constituye un principio pero
basados en que el actor no es la herramienta indispensable
aportó copia autenticada del acto para realizar el derecho de una
impugnado, es negarle el acceso persona que demanda en sede
a la justicia al demandante, en judicial el cumplimiento del
desconocimiento del principio de principio de la efectividad de la
tutela judicial efectiva, ya que lo tutela de su derecho.
debatido constituye un aspecto
meramente formal. (párr. 12). En este momento, nos remitimos a la
parte del fallo que hasta el momento se ha
Siguiendo lo expuesto en el fallo expuesto en este escrito para ejemplificar
recién mencionado, Cassagne (2015) la interpretación, en la mayoría de los
asevera lo sucesivo: casos, que ha otorgado la Sala Tercera de
la Corte Suprema de Justicia al hecho de
En primer lugar, como principio que constituye una única instancia, para
general del derecho, es decir, lo cual alega lo siguiente:
como mandato que vincula a los
jueces y los protagonistas del Y es que entre las garantías que
proceso, que se aplica en caso comprenden el derecho a la Tutela
de vacíos normativos, además Judicial Efectiva se encuentra
de prevalecer sobre cualquier la del acceso a los procesos
norma que se oponga a la judiciales establecidos por la
efectiva de la tutela judicial. En ley para que por su conducto
segundo término, si se toma el el Órgano Jurisdiccional pueda
concepto moderno del derecho pronunciarse sobre la cuestión
subjetivo (en un sentido amplio planteada por el ciudadano,
que incluye todos los intereses situación que no debe perderse
que protege el ordenamiento), la de vista en esta jurisdicción que
tutela judicial efectiva constituye se configura como un órgano
una facultad que confiere el jurisdiccional de única instancia,
derecho a accionar judicialmente, por lo que no debemos acudir
sin trabas ni escollos de ninguna a exigencias formales que
especie. Por último, la tutela obstaculicen de modo excesivo
judicial efectiva precisa, para o irrazonable el ejercicio del
realizarse en plenitud, disponer derecho fundamental, máxime
de las herramientas procesales cuando la demanda cumple con
que garanticen el acceso pleno a las exigencias mínimas requeridas
la justicia, la defensa en el trámite para su admisión (párr.. 16).
del juicio y la ejecución de la
sentencia, lo que incluye también, El segundo proceso que tomaremos
como se verá más adelante, la como ejemplo, se trata de una demanda
tutela anticipada y las llamadas contencioso administrativa de
medidas autosatisfactivas, Desde indemnización que según la Procuraduría
luego que el instrumento procesal de la Administración fue interpuesta diez

(10) días después de lo que establece para que su causa sea revisada,
la ley, a lo que el tribunal contencioso cuando existan evidentes
administrativo en la República de Panamá perjuicios (párr. 13).
respondió que no se podía, hasta ese
momento procesal, determinar la fecha En complemento de lo expuesto,
exacta en que empezaba a correrle a la Chamorro (1994) asegura lo siguiente:
parte actora el término legal para poder
interponer este tipo de acción, lo que se Una vez reconocido el acceso a la
podría comprobar en la etapa probatoria, Jurisdicción, la siguiente garantía
y tomando en consideración, que se comprendida en el derecho
trataba de una posible negligencia a la Tutela Judicial Efectiva
de la Caja de Seguro Social, lo que es la del acceso al proceso o
trae como consecuencia que exista la procesos judiciales que se hallen
posibilidad de perjuicios graves a uno establecidos por la ley para
de los administrados que accede a la que, a través de él, el Órgano
jurisdicción contenciosa administrativa, Jurisdiccional pueda pronunciarse
se tenía que aplicar el principio de la sobre la cuestión planteada
tutela judicial efectiva en esta etapa del por el ciudadano. Tal derecho,
proceso de admisión. como el de la tutela en general,
es un derecho de configuración
El concepto expresado en el legal.Cuando las exigencias
párrafo anterior lo dispuso la Sala formales obstaculizan de modo
Tercera de la Corte Suprema de Justicia excesivo o irrazonable el ejercicio
en la Resolución de 4 de mayo de 2016, del derecho fundamental, o
consistente en: si en el caso concreto esos
requisitos han perdido su
Por otra parte, si bien es cierto finalidad o su incumplimiento
el requerimiento de situaciones puede convertirse en una
jurídicas para admitir procesos o falta subsanable, es cuando
causas ante la Sala Tercera, que la inadmisión puede resultar
la propia Ley contencioso señala desmesurada y vulneradora del
para ello, no es menos cierto derecho fundamental en juego.
que el desarrollo jurisprudencial
juega un papel preponderante Siguiendo la línea de este ensayo,
a la hora de garantizarle al no se puede perder de vista que los
administrado que su causa va a administrados tienen derecho a poder
ser revisada por eminentes vicios acceder a los tribunales para solicitar la
de ilegalidad en la actuación defensa de sus derechos.
estatal. Por ello, en este marco
de referencia, la jurisprudencia Por otro lado, ha llegado el
se ha apoyado en la Tutela momento de dar por concluida la fase
Judicial Efectiva, que no es más de exposición de ejemplos, con dos
que garantizarle al ciudadano (2) de estos en donde el tribunal de la
una apertura de la Judicatura, jurisdicción contenciosa administrativa
Pág. 128 a 136.
no aplicó el principio de la tutela judicial fundamental establecer que en la
efectivo, en los cuales la parte recurrente jurisdicción contencioso administrativa
de las resoluciones de pruebas de los la etapa probatoria tiene tres (3) fases:
procesos correspondientes, ambos de la primera, de presentación de las
plena jurisdicción, sostienen que se pruebas, acción que se puede suscitar
debe acceder a todas las peticiones de en la presentación de la demanda
las partes dentro de un proceso, porque o de la contestación de la misma,
de lo contrario se estaría violando el dependiendo de la parte de que se trate
artículo 8 de la Convención Americana dentro de un proceso, y en el período
de Derechos Humanos, que establece probatorio, ya sea en el término de
las garantías judiciales a las que tiene pruebas, contrapruebas, inclusive tienen
derecho las personas intervinientes en las partes la posibilidad de exponer
cualquier proceso y el artículo 32 de la su desacuerdo con todas estas en el
Constitución Política de la República de período de objeciones a pruebas. La
Panamá, que expone el derecho superior segunda fase, la etapa de admisiblidad
que tiene toda persona a que se le respete de las pruebas presentadas y aducidas,
el debido proceso. que corresponde a la Sala Tercera de la
Contencioso Administrativo. La tercera
Sobre este punto, la Sala Tercera es la fase de práctica de pruebas. Como
de lo Contencioso Administrativo ha opinión personal, compartimos el
establecido que ostenta la función criterio de la Sala, cuando se desarrollo
madre de revisar el cumplimiento de la Resolución de 15 de septiembre de
los requisitos legales por parte de las 2017, ya que el tribunal de la jurisdicción
pruebas que presenten o aduzcan las contenciosa administrativa al respetar
partes, por lo que no se violan las normas las tres fases descritas en este párrafo,
mencionadas en el párrafo anterior con cumple con el principio de la tutela
la no admisión de estas, y a la vez se judicial efectiva.
respeta el principio de la tutela judicial
efectiva, toda vez que los tribunales Los ejemplos mencionados
tienen todo el derecho de aplicar los consisten en la Resolución de 4 de
diferentes procedimientos establecidos septiembre y 15 de septiembre de 2017,
en las leyes para admitir o negar cualquier respectivamente, a saber:
petición que realicen las partes dentro
de un proceso. En los siguientes dos (2) De hecho, esta misma Corporación
ejemplos, quedó establecida la postura de Justicia en varias decisiones
de la Sala Tercera de la Corte Suprema de ha mantenido el criterio que el
Justicia, específicamente sobre el tema negar determinadas pruebas,
de pruebas, quedando plasmado que no significa que se pueda
no se va a permitir un uso abusivo del invocar la lesión al ejercicio de
principio de la tutela judicial efectiva, y la Tutela Judicial Efectiva, como
la decisión sobre la admisibilidad de las mecanismo para poder acceder
pruebas es una potestad del juez. a la justicia. En este sentido, las
resoluciones de 9 de agosto de
En este contexto, resulta 2016 y 9 de diciembre de 2016,

han señalado en cuanto al uso Presidencia de la Nación Argentina,
desproporcionado y abusivo de la expone que la teorización de la tutela
figura de la tutela judicial efectiva judicial efectiva en ese país hermano
para encubrir un uso abusivo y se ha basado, generalmente, en tres
desmedido de la justicia (párr. 10) postulados fundamentales por: la
Respecto de estas alegaciones, el necesidad de acceso a la justicia,
Tribunal de Alzada que conoce del eliminando las barreras procedimentales
Recurso de Apelación propuesto que puedan coartarla; que toda persona
por la apoderada judicial de la tiene derecho a una sentencia motivada y
parte actora, debe de indicarle a fundada de fondo, en tiempo razonable,
la recurrente que el ejercicio de más allá del acierto o no de la decisión;
la carga de la prueba no debe y la garantía de la ejecutabilidad de la
de realizarse de forma abusiva sentencia.
o ilimitada, y en el supuesto
que ello ocurra, este Despacho Sobre lo planteado en el párrafo
puede llevar a cabo un control de anterior, es necesario establecer lo
admisibilidad de las pruebas que siguiente:
resultan inválidas o inidóneas,
y que pueden prolongar el Una de las manifestaciones
desarrollo normal del proceso. De concretas de este primer
hecho, el propio artículo 783 del momento está dado por el deber
Código Judicial le otorga dichas de los jueces de posibilitar el
facultades o potestades a los acceso de las partes al juicio,
Tribunales de Justicia… (párr. 44) abriendo las compuertas de la
jurisdicción para la defensa de las
Como otro punto en este ensayo, libertades fundamentales a todos
se debe establecer que en este tema de los habitantes, sin restricciones
la aplicación del principio de la tutela irrazonables.
judicial efectiva no se puede ejercitar una …
relación con el derecho de otros países 2) En segundo término
porque es una exposición del sentido asegurando el derecho a obtener
que le ha otorgado un tribunal interno una sentencia de fondo, es decir
de la República de Panamá, a un principio motivada y fundada, en un tiempo
probatorio. Sin embargo, en esta etapa razonable, más allá del acierto de
de este escrito procederemos a hacer dicha decisión, lo que no significa
referencia a la concepción generalizada, que la decisión sea favorable a la
con respecto al principio probatorio pretensión formulada.
universal de la tutela judicial efectiva, …
de uno de nuestros países hermanos, la 3) Finalmente en tercer término, el
República Argentina. contenido del derecho a la tutela
judicial efectiva requiere que la
El Sistema Argentino de Información resolución judicial se cumpla, de
Jurídica, perteneciente al Ministerio lo contrario el reconocimiento
de Justica y Derechos Humanos de la de derechos establecidos en ella
Pág. 128 a 136.
será vano, una mera declamación judicial efectiva de una manera
de intenciones, con grave lesión a responsable, ya que como se expuso,
la seguridad jurídica. (Grillo, 2009) no se permite el uso desproporcionado
de este, pero también de una manera
Como conclusión, debemos indicar humana, porque prepondera el acceso
que la Sala Tercera de lo Contencioso a la justicia del administrado, tomando
Administrativo de la Corte Suprema de en consideración la clara desventaja que
Justicia ha aplicado el principio de la tutela tiene el mismo, con respecto al Estado
judicial efectiva en un sentido muy claro, cuando emite un acto que le afecte,
ya que sostiene que las partes dentro de un u omite hacerlo, y además que como
proceso no pueden utilizarlo de manera tribunal constituye única instancia. En
abusiva, pretendiendo bajo el amparo resumen, toda persona que pretenda
de este no cumplir con los requisitos acceder a la jurisdicción contenciosa
legales establecidos en la ley substancial. administrativa, tiene que poseer claridad
Sin embargo, tampoco se puede llevar en que debe cumplir con los requisitos
la idea recién expuesta al extremo, ya legales consagrados para las distintas
que no se le puede negar el acceso a la gestiones que pueda realizar ante la Sala
justicia a los administrados que acuden a Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
la jurisdicción contencioso administrativa sin embargo, puede también, tener la
para preservar sus derechos, ante plena seguridad que no se le va a negar
actuaciones de las entidades públicas, el acceso a esta jurisdicción, por mero
por meros formalismos o por errores formalismos o por errores subsanables.
subsanables, cometidos en las diferentes
peticiones que se pueden interponer La Sala Tercera de lo Contencioso
ante la jurisdicción mencionada, y mucho Administrativo ostenta, en mi opinión, un
menos si con la negación del acceso a criterio totalmente equilibrado en cuanto
la justicia a la persona, haya posibilidad a la aplicación del principio probatorio
de que, con esta decisión, se le cause de la tutela judicial efectiva, y debemos
perjuicios graves a esta. exponer nuestro regocijo por este hecho,
ya que este tribunal está cumpliendo
Por lo expuesto, en mi criterio la Sala con su rol social, hecho que nos llena
Tercera de lo Contencioso Administrativo de orgullo a todos los colaboradores del
si ha aplicado el principio de la tutela mismo.

BIBLIOGRAFÍA
1. Cassagne, Juan Carlos. (2015). El 4. Panamá. Corte Suprema de Justicia

Principio de la Tutela Judicial Efectiva. (Sala Tercera de lo Contencioso
San Juan, Puerto Rico:Compendio Administrativo). Resolución de 27 de
Contenciosos Administrativos en julio de 2016.
Iberoamericano. Tomo I. 5. Panamá, Corte Suprema de Justicia
2. Chamorro, F. 1994. La Tutela Judicial (Sala Tercera de lo Contencioso
Efectiva. Barcelona, España. Editorial Administrativo). Resolución de 4 de
Bosch. mayo de 2016.
3. Grillo, Iride Isabel María. 2009. La 6. Panamá, Corte Suprema de Justicia
Tutela Judicial Efectiva Como Garantía (Sala Tercera de lo Contencioso
de los Derechos de los Consumidores: Administrativo). Resolución de 4 de
La Mirada Constitucional. Recuperado septiembre de 2017.
el 14 de marzo de 2018 de www. 7. Panamá, Corte Suprema de Justicia
saij.gob.ar/iride-isabel-maría-grillo- (Sala Tercera de lo Contencioso
derecho-tutela-judicial-efectiva- Administrativo). Resolución de 15 de
dacf040088-2004/123456789-0abc- septiembre de 2017.
defg8800-40fcanirtcod.
Mgter. Rolando Arturo

Jaén Cedeño
del Sistema Penal Acusatorio en agosto

de 2008.
Laboró en la Firma Botellos &

Asociados, del 1 de noviembre de 2007
al 30 de junio de 2009, posteriormente
en el Juzgado Décimo de Circuito Penal
del Primer Circuito Judicial de Panamá,
del 7 de septiembre de 2011 al 3 de
Licenciado en Derecho y Ciencias enero de 2012, y luego como Asistente
Políticas de la Universidad Santa María Ejecutivo I del Despacho del Magistrado
La Antigua. Abel Zamorano del 16 de enero de 2012
hasta el presente, ejerciendo la función
Posee Maestría en Derecho de Juez de Garantías del Primer Circuito
Comercial de la Universidad Judicial de Panamá, del 10 de enero al 8
Interamericana y realizó curso habilitante de febrero de 2018.
Pág. 128 a 136.
1. Dirigirse a la página web
institucional del Órgano Judicial:
http://www.organojudicial.gob.pa/
2. Acceder al apartado Centro de

Documentación Judicial, ubicado
a mano derecha del usuario.
3. Una vez realizada la acción

anterior, aparecerá en su pantalla
la siguiente imagen:
4. Desde la página web del Centro de

Documentación Judicial, se podrá acceder a
las siguientes categorías:
•Tratados Internacionales.
•Ordenamiento Jurídico por Materia.
•Recopilación de Fallos por Materia.
•Acuerdos Administrativos de la Corte
Suprema de Justicia.
•Convenios Institucionales.
•Documentos de Interés.
•Novedades Normativas.
•Proyectos de Ley.
En este espacio virtual nuestros operadores de justicia y usuarios en general, podrán

tener acceso al ordenamiento jurídico, jurisprudencia, doctrina y demás información
jurídica, cuya consulta diaria es demandada en razón de la labor que desempeñan.
5. Desde la página web del Centro de Documentación Judicial, se podrá también tener
acceso directamente al Catálogo Público de las Bibliotecas Jurídicas, al Repositorio
Judicial del Órgano Judicial y a la Búsqueda en el Registro Judicial.
6. Igualmente, podrá ingresar directamente a: Infojurídica, Legispan, Gaceta Oficial, Real

Academia Española, Iberius, Ceja, Corte IDH, Portal Iberoamericano del Conocimiento,
IberRed, Registro Público, Registro Civil, Archivo Nacional y Biblioteca Nacional.
Foto: Modificación del Código Judicial a través de la cual se introduce el proceso de protección de los Derechos Humanos
LA OBLIGATORIEDAD DE SOLICITAR
EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
SUBJETIVO VULNERADO EN LAS DEMANDAS
CONTENCIOSAS-ADMINISTRATIVAS DE
PLENA JURISDICCIÓN
Dr. Jaime Javier Jované Burgos

Correo electrónico:jaime.jovane@organojudicial.gob.pa
138
LA OBLIGATORIEDAD DE SOLICITAR
EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SUBJETIVO VULNERADO
EN LAS DEMANDAS CONTENCIOSAS-ADMINISTRATIVAS
DE PLENA JURISDICCIÓN
Resumen
La presente monografía tiene como finalidad estudiar uno de los elementos más
importantes y fundamentales de toda demanda contenciosa-administrativa de
plena jurisdicción como lo vendría a ser la solicitud del restablecimiento subjetivo
del derecho vulnerado. Su análisis cobra una notable transcendencia, toda vez
que en la práctica son múltiples las acciones contenciosas-administrativas que
son rechazadas o no admitidas, por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia
como consecuencia de la omisión en la invocación del mismo, por parte del
demandante.
Abstract
The purpose of this monograph is to study one of the most important and
fundamental elements of any contentious-administrative claim of full jurisdiction
as it would be the request for the subjective reinstatement of the right violated.
Its analysis acquires a remarkable transcendence, since in practice there are
multiple administrative-contentious actions that are rejected or not admitted,
by the Third Chamber of the Supreme Court of Justice as a consequence of the
omission in the invocation of the same, by of the plaintiff.
Palabras Claves
Restablecimiento, restitución, derecho, subjetivo, demandas, contenciosas-

administrativas, plena jurisdicción, lesión, afectación, vulneración, obligación,
ley, jurisprudencia.
Keywords
Restoration, restitution, right, subjective, lawsuits, contentious-administrative,

full jurisdiction, injury, affectation, violation, obligation, law, jurisprudence.

1. INTRODUCCIÓN: de ir perfilando el carácter diferenciador
que existe entre ambas; remarcándose
E
l presente ensayo es elaborado con en el caso de estas últimas, el examen
motivo de cumplirse los setenta y del elemento relacionado con la tutela y
cinco (75) años de la constitución restablecimiento del derecho subjetivo
y conformación de la Jurisdicción vulnerado.
Contenciosa-Administrativa, como
consecuencia de la promulgación de Con la finalidad de centrarnos
la Ley 135/1943 del 30 de abril que en el análisis de la institución jurídica
tuvo su origen o nacimiento producto relativa al restablecimiento subjetivo
de la regulación de la misma en la del derecho vulnerado, se puntualizará
Constitución Política de la República de la importancia que tiene su solicitud y
Panamá del año 1941. empleo en las acciones contenciosas-
administrativas a partir de las cuales se
Se analizarán los primeros protege o tutela la lesión de un derecho
obstáculos o vicisitudes por las que tuvo legalmente reconocido, y las vías, los
que transitar la Jurisdicción Contenciosa- mecanismos y las circunstancias por
Administrativa, en lo correspondiente medio de las cuales se puede peticionar
a la reforma constitucional y legal por la reparación del daño o perjuicio
ella experimentada, a fin de venir a experimentado de parte del afectado.
consagrar lo que hoy en día serían
las competencias particulares de este También se examinará desde la
sistema jurídico de control de actos de perspectiva tanto legal como por la vía
la administración pública. de la jurisprudencia emanada de la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
También se entrarán a determinar los los motivos o las razones por las cuales
conceptos o precisiones terminológicas se hace necesario y obligatorio que toda
que giran en torno al criterio jurídico persona que se considere afectada o
existente en relación a la expresión lesionada por un derecho que no le fue
derecho subjetivo, con el objetivo de respetado por parte de la Administración
comprender la manera como el mismo Pública como consecuencia de la
podrá ser demandable o reclamable emisión del acto administrativo
ante los tribunales de justicia en lo que presuntamente ilegal, pueda solicitar el
se refiere a la afectación de un derecho restablecimiento subjetivo del derecho
por la vía de la Jurisdicción Contenciosa- administrativo vulnerado.
Administrativa.
2. El surgimiento de la Jurisdicción
El estudio se sumergirá en Contenciosa-Administrativa como
establecer de forma clara y puntual mecanismo del control de los actos
las características, al igual que las administrativos en la República de
distinciones propias que existen entre las Panamá:
demandas contenciosas-administrativas
de nulidad y las acciones contenciosas- Desde el año 1920 se fueron
administrativas de plena jurisdicción, a fin levantando voces en la República de
140 Dr. J. Jované. La obligatoriedad de solicitar el restablecimiento del derecho subjetivo vulnerado en las demandas
contenciosas-administrativas de plena jurisdicción. Pág. 138 a 162.
Panamá, por parte de prestigiosos juristas Administrativo, a través de la Ley
consagrados al estudio del Derecho 135/1943 de 30 de abril1.
Administrativo, que propugnaban
la creación de una Jurisdicción El interés del Dr. MOSCOTE de
Contenciosa-Administrativa dentro del promover la creación y puesta en
territorio panameño. Era evidente que marcha de la Jurisdicción Contenciosa-
cada vez más iba siendo acogida la idea Administrativa se debió con el fin de
de conformar esta jurisdicción, aunado brindarle una mayor protección a
al desarrollo progresivo que cada vez iba los administrados, frente a los actos
adquiriendo el derecho administrativo, emanados de la administración, que se
además de la creación paulatina de las encontraban plagados o impregnados
diversas instituciones públicas que irían de arbitrariedades. Es así como se
conformando la administración pública. vendría a concebir a la Jurisdicción
Contenciosa - Administrativa con
Es así como, la historia del derecho el papel de un instrumento de
administrativo panameño reconoce control y fiscalización de los actos
al Dr. JOSÉ DOLORES MOSCOTE, administrativos, no sólo para hacer
quien desde los salones de clases cumplir el principio de legalidad, sino
y de la Magistratura, exhortó a la también para evitar cualquier exceso de
implementación de una jurisdicción poder o de injuria contra derecho.
Contenciosa-Administrativa, la
cual jugaría más adelante un papel La jurisdicción contenciosa-
preponderante y decisivo en el control administrativa como instrumento de
de los actos públicos. No podemos control de los actos administrativos
dejar de perder de vista, que al Dr. emanados de la administración pública,
MOSCOTE se le debe el reconocimiento tiene su origen histórico en el Estado
y la renombrada tarea de redactar el panameño, a partir de su consagración
proyecto de Constitución Política de y regulación con la Constitución Política
1941, donde se insertaría el instrumento de la República de Panamá del año 1941.
que por primera vez reconocería la En este mismo sentido, es interesante
formación de esta jurisdicción. En el destacar que la Ley Orgánica que
ámbito de la legalidad, el Dr. MOSCOTE instituye el Tribunal de lo Contencioso-
de igual manera, colaboró con la Administrativo (luego de haber sido
confección de la Ley Orgánica que el mismo regulado dentro de la Carta
establecería la constitución y puesta en Magna), fue la Ley 135/1943, la cual
marcha del Tribunal de lo Contencioso- evidentemente iba a sufrir una serie de
_______________________________________
1
No podemos obviar que para dicha época, era predominante la influencia que ejercía del sistema administrativo francés fundamentalmente
en lo referente a la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, hacia los demás Estados, de allí que el Dr. JOSÉ DOLORES MOSCOTE siguiera
dichos planteamientos o criterios, además de su correspondiente adaptación para la legislación panameña; tomando también como
base los principios establecidos dentro del sistema contencioso-administrativo colombiano, que igualmente se inspiraba en la tradición
del derecho administrativo francés.

reformas o modificaciones en el año específica de sus funciones y atribuciones,
1946 (a través de la Ley 33/1946)2. de allí que en las próximas reformas
constitucionales se aprovechara la
Finalmente, el funcionamiento de la oportunidad para corregir el error en que
Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, se había incurrido.
se llevaría a cabo oficialmente el día 12
de mayo de 1943. 2.1.1. La Jurisdicción Contencioso-
Administrativa en la
2.1. Breve estudio de la Jurisdicción Constitución Política de la
Contenciosa-Administrativa República de Panamá del
desde la perspectiva año 1941:
constitucional:
Tal como hemos indicado con
Tal como se podrá observa en anterioridad, la Constitución de 1941 fue
posteriores comentarios, la Jurisdicción la primera Carta Magna que consagró
Contenciosa-Administrativa insertada y reguló a nivel constitucional la
a través de la Constitución de 1941, Jurisdicción Contenciosa-Administrativa,
inicialmente mantuvo una serie de específicamente en los artículos 1903, 1914
tropiezos en cuanto a la redacción y 192, disposiciones éstas incluidas dentro
_______________________________________
2
Sin embargo, es importante destacar que el antecedente más remoto del surgimiento de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa
lo encontramos durante el período en que Panamá formó parte de la República de Colombia. Si bien es cierto, para el 28 de agosto de
1828, el Libertador Simón Bolívar constituyó el Consejo de Estado en la República de Colombia; hay que advertir que para dicha época
no se había concebido la creación de la jurisdicción Contenciosa-Administrativa. Se tuvieron que esperar muchos años hasta 1904, que
es cuando se promulga la Ley 27 que dio al Consejo de Estado Colombiano importantes funciones, dentro de las cuales se preveía la de
constituirse en un Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo.
FRANCISCO CAJIAO (citado en EDUARDO MORGAN JR., 1982)., nos relata en cuanto a los orígenes y evoluciones del Consejo de Estado
Colombiano que: “(…) En efecto, dicho Consejo era sólo un cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos administrativos, tal como lo demuestra
el artículo 10 del Decreto Orgánico que lo instituyó (…).
La novísima institución sufrió pronto las consecuencias de la vida agitada de la joven República. Las Constituciones Colombianas de 1830
y 1832 la consideraron en sus preceptos y la organización que se le da en esta última es digna de encomio por la independencia que se la inviste,
con relación al Poder Ejecutivo. Sin embargo, la Constitución de 1843 la suprime y establece en su lugar un Consejo de Gobierno sometido
totalmente al Ejecutivo.
La Constitución de 1886, en su Título 13, restablece el Consejo de Estado, con las mismas atribuciones que creó Bolívar y una nueva: la
de “Decidir, sin ulterior recurso, las cuestiones Contencioso-administrativas, si la ley estableciere esta jurisdicción, ya deba conocer de ellas en
primera y única instancia, o ya en grado de apelación: en este caso, el Consejo tendrá una Sección de lo Contencioso-administrativo, con un
Fiscal, que serán creados por la ley.
Sin embargo, la ley se hizo esperar varios años y no fue hasta 1904 cuando la Ley 27 dio al Consejo de estado importantes atribuciones
como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo (…).” (MORGAN JR., 1982, P. 26).
3
En relación al artículo 190 de la Constitución Política de la República de Panamá, debemos indicar que el mismo únicamente se limitó a
establecer que la jurisdicción Contenciosa-Administrativa se encargaría de analizar la legalidad o no de los actos de la administración.
Sin embargo, el mismo adolecía de una serie de deficiencias técnicas, tal como nos lo comenta el autor MORGAN JR. (1982), al indicarnos
que: “(…) lo Contencioso-administrativo ante todo, por ser fiscalizador de la Administración y revisor de sus actos, no está constituido para
decidir exclusivamente sobre la legalidad o no, sino para garantizar la legalidad de esos actos mediante la revisión y fiscalización de los
mismos, esto es, para llevar una especie de control, de norma reguladora de la Administración. Por tanto, el legislador de 1941 no fue acertado
en la redacción de este articulado, de superlativa importancia en la plataforma de la Institución. Aunque en forma directa, el Tribunal de lo
Contencioso-Administrativo decide sobre la legalidad o no, ésa no es propiamente su naturaleza jurídica; porque, además de ser lo Contencioso
una institución de garantía, es de regulación y protección; prueba de ello es que, por su complejidad, por el sistema de sus recursos, no decide
concretándose al acto o resolución escuetamente, sino a la legalidad del mismo.
(…) De lo dicho anteriormente se deduce que a esa indeterminación se le haya sumado un párrafo, también indeterminado y desacertado,
porque en los juicios Contencioso-administrativos, no solamente recurre la parte interesada, afectada o perjudicada por el acto de resolución,
sino que también goza de este derecho cualquier ciudadano que advierta que un acto de la Administración viola el orden jurídico establecido.
(MORGAN JR., 1982, p. 50-51).”
4
Con relación al artículo 191 de la Constitución Política de 1941, la doctrina jurídica nos señala que al igual que su antecesor (el artículo
190), también adolecía de deficiencias en cuanto a su estilo de redacción, al procurar regular la naturaleza jurídica de la Jurisdicción
Contenciosa-Administrativa. Es por ello que: (…) El artículo subsiguiente, o sea el 191, adolece de la misma falla puesto que ceñirse a él sería
restringir una institución de garantía tan amplia como la Contenciosa-administrativa. Este artículo, como principio de orden Constitucional,
tampoco consultó las apreciaciones doctrinales de la Institución.” (MORGAN JR., 1982, p. 51).
del Título XV relativo a las instituciones que tuvo la Constitución Política de
de garantías. Es así, como se proceden a 1941 para la Jurisdicción Contenciosa-
introducir los principios fundamentales Administrativa, debemos indicar que la
que darían paso a la conformación de la Carta Magna de 1941 procedió a regular
materia concerniente a lo Contencioso- y consagrar la materia Contenciosa-
Administrativo en nuestro país. Administrativa como una institución de
garantías, al incluirla dentro del mismo
Sin embargo, no podemos perder de título que comprendía los recursos
vista que las disposiciones anteriormente de inconstitucionalidad y amparo de
indicadas únicamente se constituirían en garantías constitucionales.
los primeros pasos que darían origen al
surgimiento de esta jurisdicción especial. Así las cosas, lo trascendental de
Ahora bien, es importante señalar que la Constitución de 1941 radicó en que a
estas normas en comento no consagraban pesar que no se regularon debidamente
todas las funciones que hoy en día entraría los principios y los fines a como hoy se
a desarrollar el Tribunal de lo Contencioso- conciben las funciones y atribuciones
Administrativo. En otras palabras, los de la actual jurisdicción Contenciosa-
artículos antes descritos, no regularon de Administrativa, la Carta Magna de 1941
manera precisa los principios del sistema jugó un papel trascendental en cuanto a
de control de los actos administrativos la regulación constitucional por primera
emanados de la Administración Pública. vez de esta materia.
El comentario anterior se justifica Como quiera que la Constitución

sobre la base en que hoy en día la Política de 1941 en su origen mantuvo
atribución de la jurisdicción contenciosa- ciertas deficiencias en relación a las
administrativa no sólo es la de realizar el funciones y atribuciones de la Jurisdicción
papel de determinar si el acto acusado es Contenciosa-Administrativa; a través de
nulo, a fin de comprobar la manera como las nuevas reformas a la Constitución en el
debió de haber actuado la administración año 1946, se procedió a reparar los errores
pública; sino que además el Tribunal de existentes y corregir las deficiencias
lo Contencioso estará llamado a reparar reinantes en lo relativo a los principios
los derechos subjetivos vulnerados o constitucionales que regulaban dicha
violados, de manera que pueda apreciar institución jurídica. De igual manera, para
no sólo el acto impugnado y las normas dicha fecha se aprovechó la oportunidad
aplicables al mismo, sino que también para subsanar las deficiencias heredadas
estará en la obligación de tutelar o de la ley 135/1943, de allí que a través de la
garantizar los derechos vulnerados, Ley 33/1946 se realizaron modificaciones
característica propia de las demandas en el marco de la legalidad.
contenciosas-administrativas de plena
jurisdicción, a diferencias de las de plena 2.1.2. La Jurisdicción Contenciosa-
nulidad. Administrativa en la
Constitución Política de la
Retomando nuevamente nuestro República de Panamá del
análisis en cuanto al papel trascendental año 1946:

Tal como hemos venido sólo a declarar la nulidad o ilegalidad
estudiando, la Constitución Política de un acto administrativo; sino que
de 1941 a pesar de ser pionera en además podría restablecer el derecho
el reconocimiento y constitución particular violado o lo que es sinónimo
de la Jurisdicción Contenciosa- del restablecimiento del derecho
Administrativa, en la práctica mantenía subjetivo lesionado o afectado, de
una serie de deficiencias técnicas en manera tal que ahora se le asignaba en
cuanto a la tutela de los derechos de los virtud de una disposición constitucional,
administrados. Es así como entonces, la competencia expresamente
dichas imperfecciones son corregidas a la Jurisdicción Contenciosa-
en el nuevo proyecto de Constitución Administrativa no sólo de pronunciarse
del año 1946. perjudicialmente sobre el sentido o
alcance de un acto administrativo y su
A partir de la introducción del valor, sino que además podría aquella
artículo 252 en la Constitución Política de ordenar que se restaurara o subsanara
1946, se procede entonces a formalizar el menoscabo que habría sufrido el
con mayor precisión las competencias particular o administrado con la emisión
que tendría la Jurisdicción Contenciosa- del acto administrativo impugnado.
Administrativa, así como también se
especificaría con mayor detalle, la 2.1.3. La Jurisdicción Contenciosa-
terminología jurídica a ser empleada5. Administrativa en la
Constitución Política de la
Aunado a lo anterior, debemos República de Panamá del
indicar que el artículo 252 de la año 1972:
Constitución Política de 1946 procedió a
reconocer por primera vez en la historia En el transcurrir del desarrollo
constitucional panameña, los tres histórico del Derecho constitucional
recursos contencioso-Administrativos, panameño, y después de haber
dentro de los cuales se destacaban: el de transcurrido un número plural de años,
plena jurisdicción, el de nulidad y el de específicamente para el año 1972, la
interpretación. De igual manera, se corrige República de Panamá promulga la
el error heredado de la Constitución Constitución Política de la República
de 1941, y en esta nueva disposición de Panamá de 1972. Es así como
(artículo 252 de la Constitución de originariamente esta Constitución en su
1946), se le atribuye ahora competencia artículo 167, numeral 2 calcó los mismos
expresa al Tribunal de lo Contencioso- principios constitucionales recogidos en
Administrativo, para que procediera no la Constitución de 1946, en relación a la
_______________________________________
5
En relación a las particularidades del artículo 252 de la Constitución Política de 1946, la doctrina jurídica dispuso que: “La
Constitución Política de 1946, en su artículo 252, empleaba una redacción más a tono con la Institución Contencioso-administrativa. Cambia
el término decidir por revisar, que consulta, como lo venimos exponiendo, la verdadera finalidad de esa institución de garantías. Seguidamente,
el párrafo correspondiente, habla de la acción de nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, cosa que no observó
la Constitución de 1941, que sólo se concretó a reconocer la procedencia del recurso ejercitado por las personas afectadas o interesadas en
el acto o resolución. Estas conquistas del Estatuto Fundamental de 1946 representan un paso sustancial en el desarrollo de la jurisdicción
Contencioso-administrativa.” (MORGAN JR., 1982, p. 51).
institución de la Jurisdicción Contenciosa- siguientes:
Administrativa6. (…)
2.- La jurisdicción contencioso-
Sólo a manera de mención, administrativa respecto de los
debemos indicar que en el artículo 185 actos, omisiones, prestación
de la originaria Constitución Política defectuosa o deficiente de los
de la República de Panamá de 1972, se servicios públicos, resoluciones,
procedió a reconocer expresamente órdenes o disposiciones que
la existencia de la Sala Tercera de lo ejecuten, adopten, expidan o
Contencioso-Administrativo. en que incurran en ejercicio de
sus funciones o pretextando
No podemos obviar al sol de hoy, ejercerlas, los funcionarios
que la originaria Constitución Política de públicos y autoridades nacionales,
la República de Panamá del año 1972, ha provinciales, municipales y de las
venido siendo objeto con el transcurso entidades públicas autónomas
del tiempo de múltiples modificaciones o semiautónomas. A tal fin,
o reformas constitucionales. Sin la Corte Suprema de Justicia
embargo, debemos indicar que en la con audiencia del Procurador
actualidad, todavía sigue manteniéndose de la Administración, podrá
el mismo espíritu originario del artículo anular los actos acusados de
167, numeral 2 de la entonces primera ilegalidad; restablecer el derecho
Constitución Política de 1972; así como particular violado, estatuir nuevas
los principios fundamentales que rigen la disposiciones en reemplazo de
Jurisdicción Contenciosa-Administrativa. las impugnadas y pronunciarse
prejudicialmente acerca del
Es así como en la actualidad, el sentido y alcance de un acto
artículo 206 de la Constitución Política administrativo o de su valor legal.
de la República de Panamá regula la Podrán acogerse a la jurisdicción
institución de la Jurisdicción Contenciosa- contencioso-administrativa las
Administrativa, al indicar expresamente personas afectadas por el acto,
en su numeral 2, lo siguiente: resolución, orden o disposición de
que se trate; y, en ejercicio de la
“La Corte Suprema de Justicia acción pública, cualquier persona
tendrá, entre sus atribuciones natural o jurídica domiciliaria en el
constitucionales y legales, las país.
_______________________________________
6
El artículo 167, numeral 2 de la primera Constitución Política de 1972, dispuso expresamente lo siguiente: “(…) 2. El ejercicio de la
Jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten o expidan, en ejercicio de
sus funciones o pretextando ejercerlas, los servidores públicos y autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades públicas
autónomas o semiautónomas. A tal fin, la Corte Suprema de Justicia, con audiencia del Procurador de la Administración, podrá anular los
actos acusados de ilegalidad; restablecer el derecho particular violado; estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas y
pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o su valor legal.
Podrán acogerse a la jurisdicción contencioso-administrativa las personas afectadas por el acto, resolución, orden o disposición de que se
trate; y, en ejercicio de la acción popular, cualquier persona natural o jurídica, domiciliada en el país en todo caso en que un servidor o autoridad
pública contravenga una norma legal.
Las decisiones de la Corte en ejercicio de las atribuciones señaladas en este artículo son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse
en la Gaceta Oficial.”

(…).” otras maneras.” (DE PINA VARA, 2006, p.
242.).
Es de esta manera, como en la
actualidad ha quedado consagrada, De las definiciones anteriormente
regulada y constituida a nivel de transcritas se desprende que el derecho
rango constitucional, la Jurisdicción subjetivo es una facultad, poder o
Contenciosa-Administrativa dentro de la prerrogativa con la que cuenta una
República de Panamá. determinada persona a fin de tutelar o
defender los derechos que consagran
3. Precisiones terminológicas en las normas jurídicas que se consideren
relación a la expresión derechos lesionados o afectados.
subjetivos:
3.1. Elementos que permiten
Para el maestro CABANELLAS garantizar el ejercicio del
DE TORRES el derecho subjetivo es derecho subjetivo:
definido como: “Conjunto de facultades
que corresponden al individuo y que éste A fin de poder una persona que se
puede ejercitar para hacer efectivas las considere agraviada ejercer el ejercicio
potestades jurídicas que las normas legales del derecho subjetivo reclamando ante
le reconocen.” (CABANELLAS DE TORRES, los tribunales de justicia, en primera
2012, p. 307). instancia es fundamental que ese
interés jurídico que se pretenda tutelar,
En tanto que KELSEN (citado en TRON necesariamente deberá de estar
PETIT, 2015) señala en relación al derecho consagrado dentro de la Ley o el
subjetivo que: “(…) las connotaciones de derecho objetivo. En otras palabras,
derecho subjetivo pueden ser entendidas la necesidad de exigir la tutela de
como: i) un interés jurídicamente protegido un derecho subjetivo se encuentra
en razón de que el derecho o pretensión condicionado a que sea la Ley o la norma
jurídica de un individuo no es otra cosa que jurídica, quien de manera expresa haya
la obligación de otra u otros; y también reconocido previamente la existencia
como ii) un poder jurídico para ejercitar del derecho que es objeto de tutela
una acción y obtener de la jurisdicción o reclamo ante la administración de
una condena contra el deudor, ante el justicia.
incumplimiento ya que se refleja de la
obligación.” (TRON PETIT, 2015, p. 204). De igual manera, es necesario que
exista el elemento volitivo o dicho en
Por su parte, DE PINA VARA (2006), otros términos, que exista la voluntad
define el concepto de derecho subjetivo de parte del propio afectado, de
como: “(…) un interés jurídicamente acudir ante los tribunales de justicia, a
protegido (Ihering); como la potestad o fin demandar la restitución del derecho
señorío de la voluntad conferido por el subjetivo que se estima infringido. Así
ordenamiento jurídico (Winsdscheid), y las cosas, en el supuesto que medie una
como el poder para la satisfacción de un condicionante o afectación a la voluntad
interés reconocido (Reglesberger), entre de la persona, la acción de reclamo del
derecho subjetivo puede encontrarse que existen otro sinnúmero de clases
truncada, como consecuencia de la de demandas distintas a las que a
existencia de un vicio del consentimiento continuación se procederá a su estudio;
por parte del afectado. sin embargo, es importante señalar
que a fin de poder entender la figura
3.2. El reconocimiento del derecho del restablecimiento subjetivo del
subjetivo violado, por parte derecho vulnerado, se hace necesario
de los tribunales de justicia: entrar a analizar los tipos de acciones de
impugnación advertidos.
Dentro de las incidencias que se
susciten en el desarrollo del proceso, 4.1. Características de las Demandas
le corresponderá al administrador de Contenciosas-Administrativas
justicia entrar a valorar y determinar si de Nulidad:
en efecto, ha habido lugar para constatar
la existencia del derecho subjetivo Antes de adentrarnos en el estudio
reclamado, y de esta manera acceder a de las características de las demandas
declarar lo solicitado. Contenciosas-Administrativas de
nulidad, es importante señalar que
La consecuencia positiva del los elementos distintivos de este tipo
reconocimiento del derecho subjetivo de demandas han sido debidamente
vulnerado traerá consigo, que el Tribunal identificados como consecuencia de
acceda a conceder el derecho objetivo o la jurisprudencia emitida por la Sala
legalmente afectado, y la consecuente Tercera de la Corte Suprema de Justicia
reparación de la posible lesión. En (de lo Contencioso-Administrativo y
el caso de los procesos surtidos por Laboral).
la vía del derecho administrativo, el
reconocimiento del derecho subjetivo En cuanto a su finalidad, la
vulnerado, se encuentra condicionado demanda de nulidad tendrá como
a la declaratoria de ilegalidad de la propósito fundamental, limitarse al
resolución impugnada. cuestionamiento de la legalidad del acto
administrativo, a partir de un examen
4. Distinciones entre las demandas estrictamente objetivo, para preservar el
contenciosas-administrativas de orden jurídico abstracto de las normas
plena jurisdicción y las demandas jurídicas.
contenciosas-administrativas de
nulidad: En lo que respecta a quien interpone
la acción, la demanda de nulidad puede
Previo al análisis de las demandas ser presentada por cualquier persona
anteriormente esbozadas, es importante natural o jurídica, ya sea pública o
aclararle al lector, que los medios privada, pero que obligatoriamente
de impugnación a ser analizados no se encuentre domiciliada dentro de la
vienen a constituir las únicas demandas República de Panamá.
que son conocidas por el Tribunal de
lo Contencioso-Administrativo, sino Sobre la intervención de terceras

personas dentro del proceso, en las impugnado, es pertinente señalar
demandas de estricta nulidad, cualquier que para el caso de las demandas
persona puede intervenir en calidad de contenciosas-administrativas de nulidad,
tercera persona. el acto que se demanda debe de tener
una naturaleza de carácter general o
La pretensión de la demanda de abstracto. En otras palabras, el acto que
nulidad, sólo se limitará a declarar la se demanda no debe de ser individual
nulidad del acto administrativo solicitado sino general o abstracto.
por el demandante, desde un punto de
vista estrictamente abstracto. En la demanda de nulidad,
la naturaleza de la sentencia
En lo relativo a las facultades del será la declaración de nulidad del
juez dentro del proceso de nulidad pura, acto administrativo impugnado o
el juzgador sólo se limitará a confrontar demandado.
el acto impugnado con la norma que
se estima infringida, de forma tal que el Finalmente, en cuanto a los efectos
administrador de justicia únicamente se de la sentencia que se dictamine en
circunscribirá a decretar o no, la nulidad un proceso contencioso-administrativo
del acto impugnado, y en determinadas de nulidad, éstos serán de carácter erga
circunstancias a dictar las disposiciones omnes, o sea que la decisión o sentencia
en reemplazo de las anuladas7. dictada en este tipo de juicio afectará a
todas las personas de manera general.
Con respecto a la prescripción, es
interesante destacar que las demandas 4.2. Características de las
contenciosas-administrativas de nulidad Demandas Contenciosas-
no cuentan con un término fatal para su Administrativas de Plena
interposición, ya que las mismas pueden Jurisdicción:
ser presentadas en cualquier momento.
Previo al estudio de las características
En las demandas contenciosas- de las acciones de plena jurisdicción, es
administrativas de nulidad, se accederá interesante recalcar que: “(…) Es el recurso
a la suspensión provisional del acto de plena jurisdicción el que debe utilizar el
administrativo demandado en la medida administrado cuando pretende pedir al juez:
que este último pueda causar de forma
manifiesta un perjuicio a la colectividad; a) Reconocer a su provecho la existencia de
aunado a lo anterior, además que podrá un derecho.
decretar la suspensión provisional en el b) Reconocer que se ha hecho daño
supuesto en que el acto impugnado no irregularmente a ese derecho.
respete el principio constitucional que c) Ordenar las medidas necesarias al
establece la separación de las funciones restablecimiento de la situación sobre la
ejecutivas, legislativas y judiciales. base de ese derecho.” (VIDAL PERDOMO,
Sobre el carácter del acto 1987, p. 438).
_______________________________________
7
Cfr. Sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, de fecha siete (7) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997).
A continuación examinaremos las La naturaleza de la sentencia que
características particulares de los procesos se profiera en un proceso tramitado a
que se surten a través de las Demandas través de una demanda contenciosas-
Contenciosas-Administrativas de Plena administrativa de plena jurisdicción, será
Jurisdicción, teniendo como punto la de acceder a declarar la nulidad del
de partida la doctrina jurisprudencial acto administrativo, acogiéndose de esta
emitida por la Sala Tercera de la Corte manera la correspondiente pretensión;
Suprema de Justicia en relación a esta y el resultado de la sentencia será la
temática en particular. condena del acto.
En las demandas contenciosas- En cuanto a la finalidad de lo que se

administrativas de plena jurisdicción, busca a través de la demanda Contenciosa-
el término para la prescripción es de Administrativa de Plena Jurisdicción, su
dos (2) meses contados a partir de la objetivo no será otro que cuestionar la
notificación, expedición o publicación legalidad del acto administrativo emitido
del acto administrativo impugnado o su por la Administración, y proteger el derecho
acto confirmatorio. En consecuencia, el subjetivo del demandante lesionado por el
afectado tiene únicamente dicho término acto dictado, procediendo a restablecer o
para acudir al Tribunal de lo Contencioso- restituir el derecho particular afectado.
Administrativo a fin de solicitar el control
del acto administrativo impugnado. Podría decirse que este doble
propósito, es la principal característica
Con respecto a la figura de de toda acción de plena jurisdicción, ya
la suspensión provisional del que: “Este dispositivo para la defensa de
acto administrativo demandado los derechos particulares individuales es
o impugnado, en las demandas más complejo que el de simple nulidad
contenciosas-administrativas de plena (…), por cuanto es posible obtener, en
jurisdicción, se hace necesario que el forma simultánea consiguiente – como
solicitante pruebe la existencia de un pasa a explicarse-, tanto la nulidad del
perjuicio grave o de difícil o imposible acto como el restablecimiento de los
reparación (periculum in mora); y derechos personales violados por la
que además el acto demandado sea decisión contenida en el acto que se acusa
evidentemente contrario a la ley, o que o la reparación de los daños causados por
se desprendan violaciones notables o este mismo acto.” (VEGA DE HERRERA y
manifiestas al ordenamiento jurídico SUÁREZ BOHÓRQUEZ, 2014, p. 213).
(fumus bonus iuris), a fin de acceder a la
medida cautelar solicitada. Con respecto a la persona
legitimada o el demandante que ostenta
En lo relativo al carácter del la capacidad de poder interponer una
acto impugnado en las demandas demanda contenciosa-administrativa
contenciosas-administrativas de plena de plena jurisdicción, únicamente lo
jurisdicción, debe de tratarse de un acto de podrá hacer aquella persona que se haya
carácter particular que afecte situaciones visto lesionada por la emisión del acto
jurídicas individuales o concretas. administrativo impugnado, por lo que es

únicamente es ella quien podrá solicitar que intervinieron dentro del proceso
el restablecimiento o restitución del (efectos inter-partes) por lo menos en
derecho subjetivo afectado. lo que se refiere al restablecimiento del
derecho subjetivo vulnerado.
Sobre la intervención de terceros
dentro de las demandas contenciosas- 5. La exigencia de la solicitud del
administrativas de plena jurisdicción, restablecimiento del derecho
únicamente pueden interactuar como subjetivo vulnerado en las demandas
terceros aquellas personas que logren Contenciosas-Administrativas de
demostrar o acreditar un interés directo Plena Jurisdicción:
dentro del proceso.
Las acciones contenciosas-
En relación a la pretensión de las administrativas de plena jurisdicción
demandas contenciosas-administrativas han tenido su origen en el Derecho
de plena jurisdicción, además de francés, y se caracterizan porque
la solicitud de la nulidad del acto además de la solicitud de la anulación
administrativo, es necesario y obligatorio del acto impugnado, se individualiza el
que se demande el restablecimiento del reconocimiento de una situación jurídica
derecho subjetivo lesionado. con la finalidad de restaurar las cosas
a su estado original como si no se
En lo concerniente a las facultades hubiera dictado el acto que ha causado
del juez, en las demandas contenciosas- perjuicio o lesión. Lo anterior se debe a
administrativas de plena jurisdicción, el raíz de una presunta lesión o afectación
administrador de justicia está facultado de un derecho propio o exclusivo que
para confrontar el acto impugnado, el ha experimentado el afectado. En la
derecho subjetivo lesionado y la norma doctrina jurídica, a este tipo de acciones
infringida; de forma tal que el juez estará también se le llama demanda de plena
facultado para decretar la anulación del jurisdicción o subjetiva8.
acto demandado y, además, ordenar el
restablecimiento del derecho subjetivo Dependiendo de la pretensión de
lesionado. la demanda contenciosa-administrativa
de plena jurisdicción, la parte lesionada
Los efectos que se generarán con la o afectada puede solicitar con el
emisión de la sentencia que se dictamine restablecimiento del derecho subjetivo
a través de un proceso contencioso- vulnerado, el pago de una indemnización
administrativo de plena jurisdicción, será como consecuencia del menoscabo
que se afectará únicamente a las partes experimentado en su derecho.
_______________________________________
8
La expresión o terminología subjetiva se refiere al hecho que: “(…) procede cuando se invoca lesión a un auténtico derecho subjetivo
adquirido por el reclamante, con el fin de alcanzar la anulación de alguno de los actos impugnables, restableciendo el derecho que se invoca
violado, y de obtener la reparación del daño causado. Decimos o de plena jurisdicción, porque el Tribunal Contencioso-Administrativo, en el
conocimiento de esta pretensión, tiene jurisdicción plena, esto es, porque goza de la facultad de examinar, tanto las cuestiones de hecho como
las de derecho, pudiendo reemplazar la resolución dictada por la autoridad administrativa por una nueva, diversa de aquella. Se trata, pues,
de un proceso que va dirigido contra la administración, como persona moral, para exigirle el cumplimiento de las obligaciones contraídas por
aquella.” (GRANJA GALINDO, 2009).
La solicitud del restablecimiento desconocido por la emisión de un acto
de un derecho lesionado o lo que administrativo.
es sinónimo del reconocimiento del
mismo, se debe como consecuencia La lesión o vulneración de un derecho
del desconocimiento por parte de la puede darse de diversas maneras, ya sea
administración del Estado, de conferir que la administración del Estado prive,
o conceder un derecho que una restrinja, o anule determinados derechos
determinada persona (en este caso el que inicialmente poseía una persona11.
administrado), considera que le asiste.
En pocas palabras, se trata de un acto a Tal como hemos indicado con
partir del que la administración rechaza, anterioridad, el restablecimiento del
niega o rehúsa un derecho o interés con derecho subjetivo vulnerado o afectado
el que contaba el administrado9. está condicionado a que el derecho
subjetivo reclamado por el interesado,
Así las cosas, en las demandas en realidad exista. En el caso que
contenciosas-administrativas de el mismo no se reconozca o exista,
plena jurisdicción es necesario que difícilmente el Tribunal puede acceder a
el lesionado o afectado peticione la restitución o recuperación del mismo.
al Tribunal de lo Contencioso-
Administrativo, el restablecimiento del 5.1. El restablecimiento del derecho
derecho vulnerado o afectado como subjetivo como elemento
consecuencia del derecho que tiene toda inseparable de las demandas
persona al ejercicio de la tutela jurídica contenciosas-administrativas
como consecuencia de una actuación de plena jurisdicción:
emitida por la administración pública10,
que le produjo una lesión. En estricto Desde el momento en que se accede
derecho, ese restablecimiento solicitado a un tribunal de justicia por la vía de la
se traduce en el reconocimiento, acción de plena jurisdicción, es necesario
restitución o indemnización de un derecho que el demandante presente de manera
administrativo o civil, que en su debido simultánea y de forma inseparable las
momento fue conculcado, negado o dos (2) solicitudes tanto de la nulidad
_______________________________________
9
Con la finalidad de concretizar este aspecto en particular, resulta provechoso transcribir la siguiente idea al respecto: “Toda persona que se
crea lesionada de un derecho subjetivo amparada en una norma jurídica está facultada para interponer este medio de control, constatando que
este medio debe estar siempre a favor de la empresa lesionada y no del que lesiona, este medio de control procede con el fin de que se declare la
nulidad de los actos administrativos de carácter particular, expreso o presunto, y que se restablezca el derecho subjetivo de la persona lesionada,
y también que la persona lesionada pueda solicitar que se repare el daño causado por culpa del acto administrativo en el evento en que el
restablecimiento del derecho (reparación in natura) ya no proceda.” (FREITAS MORÓN, LUIS EDUARDO y MÁRIMON MARTÍN, ZULEYMA, 2015).
10
Sobre la pretensión del restablecimiento del derecho subjetivo, en la doctrina jurídica se señala en relación a este aspecto en particular
que: “(…) esta pretensión no solo se dirige contra un acto administrativo sino contra cualquier actuación administrativa que vulnere los derechos
o intereses del administrado. Permite que de manera efectiva se tutele todos los derechos o intereses concretos de los administrados. Viabiliza la
plena jurisdicción en la medida que permita al juez reconocer o restablecer los derechos sujetos de los administrados y disponer que se adopten
todas las medidas que sean necesarias para el reconocimiento y restablecimiento de la situación jurídica lesionada (satisfacción plena). (SALAS
FERRO, 2012, p. 226).
11
En relación a la vulneración o afectación de los derechos de una persona, la doctrina jurídica ha dispuesto que: “(…) La administración
en ejercicio de sus funciones podría afectar o vulnerar indebidamente diversos derechos del administrado, así por ejemplo, su derecho al
aprovechamiento de un bien o servicio otorgado en concesión, a preservar su marca, a la regularidad o continuidad del servicio eléctrico, a la
inscripción legítima de un título, al mantenimiento de una exoneración tributaria, a mantener vigente su licencia de conducir, etcétera.” (SALAS
FERRO, 2012, p. 227).

del acto administrativo, como del Un típico ejemplo de estas
restablecimiento del derecho subjetivo circunstancias se da cuando un
que se estime infringido o afectado, ex-funcionario es despedido sin
el cual deberá de estar contemplado fundamentación jurídica alguna y solicita
dentro de la norma objetiva. que se le cancelen los dineros adeudados
desde que se produjo la consecuente
Lo anterior busca que además de desvinculación con la administración
que se garantice el principio del control pública, hasta que el mismo es
de la legalidad de los actos en abstracto, reintegrado a la posición que ocupaba
se hace necesario que se defienda un antes que se le afectara su derecho.
interés o derecho particular que ha Aunado a lo anterior, es condición sine
sido afectado como consecuencia de qua non que además exista una ley
la emisión o el dictamen de un acto expresa que reconozca dicho derecho.
administrativo.
Otro ejemplo típico en el cual se
5.2. El reconocimiento del pago puede solicitar una indemnización como
de una indemnización como consecuencia del restablecimiento del
consecuencia de la solicitud derecho subjetivo vulnerado puede
del restablecimiento del encontrarse en los casos de contratación
derecho subjetivo vulnerado: pública, en la que la administración
pública le revoca sin justificación o
Dependiendo del tipo de pretensión motivación alguna a un contratista un
que se reclame dentro del proceso contrato público que le fue en su debido
contencioso-administrativo de plena momento adjudicado. En consecuencia,
jurisdicción; es muy posible que paralelo el afectado solicita que producto del
a la solicitud del restablecimiento daño y el perjuicio experimentado, se le
del derecho subjetivo vulnerado, el indemnice.
accionante puede solicitar la cancelación
de sumas de dinero en concepto de Aunque no tiene que ver
indemnización por los daños y perjuicios directamente con el tema bajo estudio,
experimentados por parte del accionante. interesa destacar que en reiterados
fallos para las demandas contenciosas-
En este mismo orden de ideas, es administrativas de indemnización,
importante indicar que: “La pretensión ha dicho la jurisprudencia de la Sala
procesal llamada de “plena jurisdicción” Tercera de la Corte Suprema de Justicia
es aquella en que se solicita del órgano que es necesario que se cumplan los
jurisdiccional no solo la anulación del acto, mismos requerimientos de las demandas
sino el reconocimiento de una situación contenciosas-administrativas de plena
jurídica individualizada y la adopción jurisdicción, por lo cual la condicionante
de las medidas adecuadas para el pleno de acceder a declarar el pago de
restablecimiento de la misma, entre ellas, una determinada indemnización se
la indemnización de los daños y perjuicios encuentra condicionado a la necesidad
cuando procesa.” (GONZÁLEZ PÉREZ, de solicitar el restablecimiento de un
1985, p. 159). derecho subjetivo lesionado.
5.3. Situaciones generales a partir competencia para ello12.
de las cuales se debe solicitar 7. Violación al debido proceso.
el restablecimiento del 8. Indebida motivación, ya que los
derecho subjetivo lesionado: fundamentos del acto administrativo
no son acordes con la realidad de los
A continuación procederemos a hechos.
enunciar los casos o las circunstancias a
partir de las cuales una persona que se Finalmente sobre este tópico bajo
considera que es titular de un derecho estudio debemos tener en cuenta que,
subjetivo vulnerado, puede solicitar su dependiendo de las interioridades
correspondiente restablecimiento. o particularidades de cada caso; las
pretensiones de reconocimiento o del
1. Cuando el acto administrativo restablecimiento de un derecho, deben
dictado no se haya fundamentado de ser confeccionadas ya sea de manera
bajo ninguna disposición legal independiente o de forma acumulada,
o reglamentaria. Por lo general y por lo general se plantean en la
estos actos administrativos son sección de las demandas contenciosas-
particulares y definitivos. administrativas de plena jurisdicción que
2. Porque el acto administrativo haya se titulan: Lo que se demanda13.
infringido normas de carácter legal.
3. Cuando no exista concordancia 5.4. El alcance que tiene la
o vinculación alguna entre la restitución de un derecho
conducta o actuación material de la subjetivo vulnerado:
Administración del Estado y el acto
administrativo. Para que el tribunal acceda a
4. Las medidas adoptadas en contra la restitución del derecho subjetivo
del personal que labora a favor del vulnerado, se hace indispensable que el
Estado, en donde se produzcan acto administrativo dictado sea anulado,
privaciones o vulneraciones de ya que: “(…) Si no se obtiene la anulación
derechos. no es posible el restablecimiento del
5. Por actuaciones u omisiones relativas derecho. Sobre este aspecto no sobra
a la contratación pública, en donde hacer énfasis en que el restablecimiento
se aprecien evidentes vulneraciones de los derechos vulnerados sólo es posible
de derechos, o que no estén si se da la anulación del acto, pues que la
debidamente motivadas. decisión en él contenida es la fuente de la
6. Por que la autoridad que emitió lesión. La existencia del acto trasgresor es
el acto administrativo carecía de la causa que impide al titular disfrutar del
_______________________________________
12
También puede suscitarse en los casos en los que la autoridad administrativa dicta el acto administrativo afectando los derechos de un
administrado como consecuencia de la desviación de poder, respecto de las funciones o atribuciones que le estaban atribuidas por ley.
13
La tónica que hace la diferencia en las acciones de plena jurisdicción en cuanto a la identificación del restablecimiento del derecho subjetivo
lesionado radica en el hecho que: “(…) lo importante para diferenciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de la acción de nulidad
simple es la pretensión planteada o petitum, siendo así la declaración de nulidad del acto administrativo correspondiente más la reparación
del daño o perjuicio donde se vio afectado un derecho subjetivo del particular por parte de la administración, siendo esta la petición idónea y
pertinente.” (FREITAS MORÓN, L. E. y MÁRIMON MARTÍN, Z., 2015, p. 22).

estado, situación o provecho, consagrado presentado en tiempo. Así las cosas,
en la norma de superior jerarquía.” (VEGA en relación al plazo para la solicitud del
DE HERRERA y SUÁREZ BOHÓRQUEZ, restablecimiento del derecho subjetivo
2014, p. 214). lesionado debemos tener presente
que: “Igualmente podrá pretenderse la
Luego de la declaratoria de nulidad nulidad del acto administrativo general
y desaparecida la causa que dio origen y pedirse el restablecimiento del derecho
a la lesión de un derecho dentro de los directamente violado por éste al particular
límites establecidos por la norma y de demandante o la reparación del daño
conformidad con los criterios solicitados causado a dicho particular por el mismo,
dentro de la demanda, le corresponde siempre y cuando la demanda se presente
al Tribunal de la causa proclamar el en tiempo (…).” (PÉREZ VILLA, 2012, p.
reconocimiento de la restitución del 273).
derecho subjetivo afectado o lesionado,
paralelo a la reparación de las violaciones En consecuencia, es necesario que
que fueron cometidas por el acto además de proceder con la demanda
administrativo impugnado, elemento del acto administrativo impugnado
este exclusivo y característico de las (acto originario y confirmatorio), y
Demandas Contenciosas-Administrativas de la solicitud del restablecimiento
de Plena Jurisdicción. del derecho lesionado o afectado, es
fundamental que este último (derecho)
En consecuencia, es deber no se encuentre prescrito, a fin de
del Tribunal de lo Contencioso- poder reclamar su correspondiente
Administrativo al momento de ejercicio.
dictar sentencia, entrar a examinar
de conformidad con las constancias 6. La exigencia de solicitar el
procesales que obran en el expediente restablecimiento del derecho
judicial, si el acto administrativo subjetivo vulnerado en las
impugnado es ilegal o no. En el supuesto acciones de plena jurisdicción,
que se acceda a la declaratoria de la desde la perspectiva legal y de la
ilegalidad, el Tribunal podrá a su criterio jurisprudencia:
y dependiendo del proceso, acceder
a la restitución del derecho subjetivo En el presente apartado se
vulnerado ya sea de manera parcial o analizará por la vía de la legalidad y de
total. la jurisprudencia, la exigencia en torno
al cumplimiento de la obligatoriedad
Es importante tener en de solicitar por la parte lesionada
consideración que es indispensable el restablecimiento de su derecho
que el derecho sobre el cual se reclama subjetivo vulnerado.
la restitución del derecho subjetivo
vulnerado y su posible indemnización 6.1. La obligación de solicitar el
como consecuencia de la reparación del restablecimiento del derecho
daño causado, no se encuentre prescrito subjetivo vulnerado desde la
y que además la demanda se haya perspectiva legal:
El artículo 43-A de la Ley 135/1943, jurisdicción. Es por ello, que es
modificada por la Ley 33/1946, dispone indispensable además de solicitar la
expresamente en relación a la solicitud restitución de la afectación, que el
del restablecimiento de un derecho accionante indique las razones o
subjetivo vulnerado lo siguiente: motivos que pretende o aspira lograr
con la demanda ensayada.
“Artículo 43-A. Si la acción
intentada es la de nulidad de un acto Las pretensiones que se buscan
administrativo, se individualizará lograr a través de la obligatoriedad de
éste con toda precisión; y si se la solicitud del restablecimiento de un
demanda el restablecimiento de derecho subjetivo vulnerado pueden
un derecho, deberán indicarse las ser tal como las individualiza el artículo
prestaciones que se pretenden, 43-A de la Ley 135/1943; ya sea que se
ya se trate de indemnizaciones solicite una indemnización, se modifique
o de modificación o reforma del o que se reforme el acto administrativo
acto demandado o del hecho u demandado; al igual que el hecho un
operación administrativa que operación administrativa que dio origen
causa la demanda. a la formulación de la acción de plena
No será indispensable dirigir jurisdicción.
la demanda contra los actos
simplemente confirmatorios que En consecuencia, de la disposición
hayan agotado la vía gubernativa; bajo comentario se infiere que es
pero dichos actos quedarán sin necesario y obligatorio que el
valor alguno si se anula o reforma demandante además de solicitar el
el acto impugnado.” restablecimiento del derecho subjetivo
vulnerado, paralelamente proceda
La norma anteriormente transcrita a indicar las pretensiones o las
hace referencia a los efectos que buscan finalidades de lo que pretende lograr
lograrse o percibirse con la utilización a fin de reparar la afectación o lesión
tanto de las acciones de nulidad como de sufrida a raíz de la publicación o emisión
plena jurisdicción. Es por ello, que nuestro de un acto administrativo, el cual es
estudio se enfocará específicamente en objeto de impugnación.
función de los resultados o consecuencias
de las pretensiones en el caso de las 6.2. La obligación de solicitar el
demandas contenciosas-administrativas restablecimiento del derecho
de plena jurisdicción o subjetivas. subjetivo vulnerado desde el
marco de la jurisprudencia:
Tal como se ha indicado
con anterioridad, para solicitar el Por décadas, la jurisprudencia
restablecimiento de un derecho dictada por la Sala Tercera de la Corte
subjetivo vulnerado, la acción Suprema de Justicia, de lo Contencioso-
individualizada y a implementar en Administrativo y Laboral, ha sido
este caso vendría a ser la demanda reiterativa en cuanto a la necesidad de
contenciosa-administrativa de plena quien acude ante dicha jurisdicción

a través de una acción de plena violado. Ello explica por qué, en el
jurisdicción, obligatoriamente solicite caso de la destitución de un servidor
el restablecimiento del derecho público, debe pedirse también el
subjetivo vulnerado. reintegro y el pago de los salarios
caídos, si a ello tuviere derecho; o
Así las cosas, le corresponderá a la la adjudicación del acto público,
parte demandante indicar la manera, cuando se demanda la nulidad
mecanismo o formula a partir de la cual de la resolución que adjudicó la
se peticiona que se restituya o repare la respectiva licitación pública; o la
lesión sufrida por parte del recurrente. cancelación de determinada suma
de dinero, conjuntamente con el
En virtud de lo anteriormente acto que negó el pago a favor del
indicado, procederemos a transcribir afectado.
aquellas decisiones en las cuales La indicación de las prestaciones
el Tribunal de lo Contencioso- que se pretenden con la demanda
Administrativo ha exigido que paralelo a cumple además otra función, ya
petición de la nulidad del acto, se solicite que establece los límites dentro
el restablecimiento del derecho subjetivo de los cuales ha de pronunciarse
vulnerado y la manera como se procederá la Sala al emitir su sentencia.
a ello. De allí, que si el demandante
incumple este requisito, mal podría
La resolución del ocho (8) se marzo este Tribunal servir de medio para
de 2010 proferida por la Sala Tercera de restablecer el derecho subjetivo que
la Corte Suprema de Justicia ha indicado estima violado, pronunciándose
que: sobre cuestiones que no se pidieron
en la demanda.
“(…) De la lectura de la norma Por la razón de lo expuesto y con
transcrita se infiere claramente que fundamento en el artículo 50 de la
en aquellos casos en que el actor Ley 135 de 1943, lo que procede es
procura el restablecimiento de no admitir la presente demanda.”
algún derecho subjetivo que (Las negrillas son nuestras)
considera violado, lo que sólo es
viable en las acciones de plena De igual manera, en la sentencia
jurisdicción, es indispensable de 27 de mayo de 2009, la Sala Tercera
que indique o señale cuáles de la Corte Suprema de Justicia también
son las “prestaciones” que dispuso en relación a la necesidad de
pretende con su demanda. El solicitar el restablecimiento del derecho
cumplimiento de este requisito subjetivo vulnerado, lo siguiente:
resulta esencial en la medida en
que la declaratoria de nulidad del “(…) Efectivamente, la parte actora
acto administrativo impugnado que en este caso es la empresa
no conlleva la reparación K.M.R.G. no sólo debe pedir la
automática del derecho nulidad de los actos ilegales ante
subjetivo que el afectado estima este Tribunal, sino también debe
manifestar claramente el derecho (Las negrillas son nuestras)
conculcado y que el mismo le sea
restablecido. La declaratoria de De las decisiones proferidas por
nulidad de un acto por parte de la Sala Tercera de la Corte Suprema
esta Sala no conlleva consigo la de Justicia, se infiere que es necesario
reparación del derecho subjetivo que los demandantes soliciten en
per se. En otras palabras la las acciones por ellos presentadas, el
nulidad no va acompañada del restablecimiento del derecho subjetivo
restablecimiento del derecho vulnerado; toda vez que al haberse visto
subjetivo lesionado por el acto presuntamente afectados los derechos
administrativo ilegal. El fallarlo del demandante, con la mera o única
sólo en lo que respecta a la declaratoria de ilegalidad del acto que
nulidad, sería inocuo, dado que ocasiona dichas lesiones, no quedaría
esto implicaría adelantar un automáticamente reparado el derecho
proceso inconducente, (ver Auto subjetivo que el afectado estima
de 2 y 23 de diciembre de 1993). violado14.
La restitución del derecho debe
solicitarse tal como lo prevé el Con la indicación de las pretensiones
artículo 43 de la Ley 135 de 1943. que se buscan restituir como consecuencia
La parte actora sólo ha pedido del daño o la lesión experimentada por
en este proceso que se declare la el afectado dentro de la demanda, de
nulidad de las Notas No 701-01- igual manera podrá el Magistrado o
1219 DGA de 7 de diciembre de administrador de justicia determinar los
1993 y No. 701-01-269 DGA de 14 límites o encausar los criterios que deberá
de marzo de 1994, suscritas por el seguir dentro de la parte motiva de la
director General de Aduanas del sentencia, a fin de proferir finalmente su
Ministerio de Hacienda y tesoro, lo resolución, en la que concluirá si accede
que nos conduce a no admitir la o no a las reclamaciones formuladas.
presente acción.
Las observaciones previas Por las razones previamente
incumplen los preceptos indicadas por la jurisprudencia, es que
establecidos en los artículo resulta necesario que el demandante
43-A y 44 de la Ley 135 de 1943, que ejerza una acción de plena
modificada mediante la Ley 33 de jurisdicción, obligatoriamente solicite el
1946, lo que a tenor del artículo restablecimiento del derecho subjetivo
50 de la citada Ley, imposibilita el vulnerado, ya que su incumplimiento
curso de la demanda por carecer de conformidad con lo dispuesto en el
de tales formalidades.” artículo 50 de la Ley 135/1943, traerá
_______________________________________
14
Podríamos pensar por ejemplo, el caso en el que un servidor público es despedido injustificadamente del cargo. De nada le sirve al afectado
solicitar la declaratoria de nulidad del acto administrativo que provocó su desvinculación, si la lesión o el menoscabo sufrido consistió en
que se le haya destituido de la posición que ocupaba. Es por ello que el afectado, además de solicitar la declaratoria del acto administrativo,
debe peticionar bien sea que se le vuelva a restituir al cargo que anteriormente ocupaba, o que se le indemnice por el daño sufrido (con
el pago de las prestaciones laborales). La mera declaratoria de ilegalidad del acto administrativo no produce los efectos previamente
señalados, de allí la necesidad de solicitar el restablecimiento del derecho subjetivo vulnerado con las pretensiones precedentemente
indicadas.

aparejado o consigo el rechazo de la por lo que no tuvo conocimiento
correspondiente demanda. del mismo,
De igual forma, llama
En otro orden de ideas debemos poderosamente la atención
indicar que existen casos excepcionales de esta Superioridad la gama
como vendrían a ser los procesos de inconsistencias que, prima
de tierras, en los que el Tribunal facie, se observan respecto de la
de lo Contencioso-Administrativo adjudicación realizada a favor del
ha transformado las demandas de señor JORGE ENRIQUE MARTINEZ
nulidad fundamentado en base al R., por parte de la Dirección
principio de la Tutela Judicial Efectiva Nacional de Reforma Agraria
en una demanda de plena jurisdicción, aunado al hecho de que reposa
a pesar de no haberse solicitado el en el expediente Sentencia de 25
restablecimiento del derecho subjetivo. de mayo de 2004, proveniente del
Tribunal de Apelaciones y Consultas
Así las cosas, en la sentencia del del Circuito de Coclé, Ramo Penal,
quince (15) de septiembre de 2006, la Sala que condena al señor JORGE
Tercera de la Corte Suprema de Justicia ENRIQUE MARTINEZ con pena de
indicó lo siguiente: prisión y días multa, por haber
resultado responsable en calidad
“En el negocio subjudice, este de autor del delito de Usurpación,
Tribunal de alzada advierte que el la cual de acuerdo con el artículo
acto administrativo impugnado 786 del Código Judicial, normativa
afecta derechos meramente que se aplica supletoriamente
subjetivos siendo la vía adecuada en los procesos contencioso-
para accionar ante esta Sala, en administrativos, constituye plena
su momento, la acción de plena prueba en cuanto a existencia y
jurisdicción, salvo disposición contenido.
legal en contrario, al cabo de dos Tomando como base lo antes
meses, a partir de la publicación, expuesto, este Tribunal
notificación o ejecución del acto o de Apelaciones, de forma
de realizado el hecho o la operación excepcional, considera lo
administrativa que causa la justo el conocer de la acción
demanda. que nos ocupa, por lo que
No obstante lo anterior, esta debe declararse admisible la
Corporación no puede soslayar demanda presentada pues de
que debido a la naturaleza lo contrario, en el caso de no
propia del acto dictado por la admitirla, estaríamos limitando
Administración así como el cariz la posibilidad del demandante
social de los actores de la presente de tener acceso a este tipo de
controversia, la difunta señora procesos judiciales e impedirle
SIXTA CHERIGO, madre del que el mismo sea dilucidado y
accionante, no formó parte del esclarecido en la etapa procesal
procedimiento administrativo, correspondiente.
(…) busca en este tipo de demanda de
Frente a este escenario jurídico, nulidad es solamente la salvaguarda
este Tribunal de Segunda Instancia del ordenamiento jurídico como
estima procedente confirmar el auto consecuencia del acto administrativo
recurrido y darle trámite a través de impugnado.
una demanda de plena jurisdicción,
por lo que a ello se avoca.” Ahora bien, también es importante
(Las negrillas son nuestras) señalar que si previamente en los
procesos de litigios o controversias
En este mismo tipo de procesos de tierra ha mediado oposición de
de tierras es importante señalar que la adjudicación de la tierra en la vía
aunque las demandas de nulidad se administrativa, es evidente que en
presentan mayormente en contra de este tipo de demandas no se puede
actos de carácter general; las mismas solicitar únicamente la nulidad del acto
de igual manera pueden presentarse administrativo, sino que también debe
contra un acto administrativo de carácter de peticionarse el restablecimiento del
individual o personal si lo que se pide derecho subjetivo, por lo cual en esta
es su anulación por considerar que el clase de casos debe de interponerse
acto administrativo es violatorio de exclusivamente una acción Contenciosa-
las normas legales o reglamentarias, Administrativa de Plena Jurisdicción, y
sin que se pida la reparación o el dentro del término establecido por Ley,
restablecimiento del derecho personal previo agotamiento de la vía gubernativa.
o afectado, toda vez que lo que se

CONCLUSIONES
• El origen de la Juridicción Contenciosa- de ser peticionado obligatoriamente

Admnistrativa se remonta a la redacción en toda demanda contenciosa-
y promulgación de Constitución de administrativa de plena jurisdicción;
1941, que es el instrumento que le da al ser una de las características
vida y reconocimiento. Sin embargo, particulares de conformidad con la
desde sus inicios la institución jurídica naturaleza jurídica de este tipo de
se tropieza con ciertas deficiencias acciones. Aunado a lo anterior, a través
técnicas en cuanto a las atribuciones a de la solicitud del restablecimiento
ella asignadas. Es por ello que no fue del derecho subjetivo violado, se
sino con la Constitución Política de busca que se restituya al afectado a la
1946 que se procedieron a enmendar situación en que se encontraba, previo
los errores existentes en cuanto a a la emisión del acto administrativo
sus competencias y operatividad. La impugnado.
Constitución Política de la República • En la práctica, la solicitud del
de Panamá de 1972, a pesar de haber restablecimiento del derecho
sido objeto de múltiples reformas, hoy subjetivo puede llevarse a cabo a través
en día mantiene el mismo espíritu de del reconocimiento de un derecho,
su predecesora, en lo que concierne a la restitución de una situación a su
esta jurisdicción especial. estado anterior o la indemnización
• El derecho subjetivo es una facultad como consecuencia de una afectación
volitiva o una prerrogativa que tiene o lesión; siempre y cuando exista y se
exclusivamente una persona que se reconozca el derecho, a fin de corregir
considera agraviada, con la finalidad el detrimento.
de tutelar o defender los derechos • Por lo general, en la práctica la solicitud
regulados dentro en la Ley ante los del restablecimiento del derecho
tribunales de justicia; ya que a su subjetivo vulnerado se redacta en las
criterio, dichos derechos se han visto acciones de Plena Jurisdicción, dentro
vulnerados o afectados. de la sección de la demanda que lleva
• Si bien es cierto, existen diferentes por título: Lo que se demanda.
elementos distintos entre las demandas • Es necesario que el afectado o
contenciosas-administrativas de lesionado por la emisión de un
nulidad y las demandas contenciosas- acto administrativo que vulnere sus
administrativas de plena jurisdicción; intereses, también paralelamente
uno de los elementos claves que las a la solicitud del restablecimiento
diferencian radica en que en el caso del derecho subjetivo conculcado;
de estas últimas, el afectado está en también peticione en la demanda,
la obligación de solicitarle al tribunal la nulidad del acto particularmente
de la causa, el restablecimiento del acusado de ilegal.
derecho subjetivo lesionado. • Tanto la ley de la jurisdicción
• La solicitud del restablecimiento del Contenciosa-Administrativa (artículo
derecho subjetivo vulnerado debe 43-A), como la jurisprudencia
dictaminada por la Sala Tercera de instancia jurisdiccional, de solicitar
lo Contencioso-Administrativo y obligatoriamente en las acciones de
Laboral, han venido remarcando plena jurisdicción, el restablecimiento
desde hace mucho la necesidad del derecho subjetivo vulnerado.
por parte de quien acude a esta
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Contenciosa-Administrativa). seis (2006).
• Sentencia de la Sala Tercera de • Sentencia de la Sala Tercera de la
la Corte Suprema de Justicia, de Corte Suprema de Justicia, de fecha
fecha siete (7) de octubre de mil veintisiete (27) de mayo de dos mil
novecientos noventa y siete (1997). nueve (2009).
Dr. Jaime Javier

Jované Burgos
Centro de Investigaciones Jurídicas

de la USMA. Participó como profesor
impartiendo clases en el primer curso de
doctorado con énfasis en derecho civil
y derecho laboral de la Universidad de
Panamá.
Entre sus principales obras escritas

encontramos las siguientes: Estudios
Doctor en Derecho Público por la contemporáneos sobre Derecho Laboral,
Universidad Pompeu Fabra (Bacerlona, Metodología de la Investigación Jurídica,
España); Máster en Derecho Público por Manual de Derecho Panameño I y II,
la Universidad Pompeu Fabra; Licenciado Manual de Derecho del Trabajo I y II,
en Derecho y Ciencias Políticas en la Derecho Administrativo, compilación de
Universidad de Panamá, Postgrado en extractos jurisprudenciales en materia
Docencia Superior de la Universidad Contenciosa-Administrativa de la Sala
de Panamá, cursos de especialización Tercera de la Corte Suprema de Justicia,
en Derecho Administrativo, Derecho La importancia de la motivación del
Constitucional, Derecho del Trabajo, Acto Administrativo (publicado por la
Derecho Penal en la Fundación General de Fundación General de la Universidad de
la Universidad de Salamanca (España). Salamanca, España).
Fue profesor de las asignaturas de En la actualidad se desempeña

Derecho Constitucional parte I y II en la como asistente de Magistrado de la Sala
Facultad de Derecho de la Universidad Tercera de lo Contencioso-Administrativo
Católica Santa María La Antigua (USMA), y Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
además de haber sido coordinador del

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El presente escenario literario se suma a

La revista Sapientia, se fortalece con esta edición exponiendo a los estudiosos

Manifestamos nuestra enhorabuena a todos los que integran la Jurisdicción

Hernán A. De León Batista

SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

H.M. LUIS RAMÓN FÁBREGA S.

La Sala Tercera ha revelado ser un tribunal que impone retos permanentemente,

Trabajar en su transformación fue el objetivo en que concentré mis esfuerzos,

• la rápida evacuación y resolución de expedientes

En cuanto a la rápida evacuación y resolución de expedientes;

Mejora en la calidad de servicio a los usuarios y optimización de la

Esperamos que en un futuro cercano, para lograr la máxima utilidad de

El recurso humano de los despachos de Magistrados y de la Secretaría de la

Al día de hoy, cada uno de nuestros colaboradores no solo recibe mejores

Transparencia y rendición de cuentas

Por ello, los repartos de expedientes se hacen de manera pública, siguiendo

Sapientia, ISSN 2070-3651, Año 9 No.1 marzo 2018 7

Finalmente, conforme a la política institucional de rendición cuentas,

El marco de estos 75 años de Jurisdicción Contencioso Administrativa que con

DOCTOR LUIS RAMÓN FÁBREGA S.

Es un rol fundamental en la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho,

Sapientia, ISSN 2070-3651, Año 9 No.1 marzo 2018 9

A partir de la reforma constitucional de 1956, la Sala Tercera de lo Contencioso

En épocas más recientes, y con la nueva conformación de la Corte Suprema de Justicia

Es obligatorio también enfatizar, la labor que cumplieron a su tiempo los Fiscales de

En la actualidad, la Sala Tercera está conformada por los Honorables Magistrados

La competencia funcional de la Sala Tercera abarca más de dieciocho (18) tipos

Se tramitan cinco (5) clases diferentes de acciones contencioso administrativas

10 Mgter. K. Rosas. Reseña: 75 años de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en Panamá.Pág. 9 a 11.

Cumplimos 75 años, y ello lo hace el momento más propicio para reflexionar en

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Desde el año 1956, opera bajo

Al ser una jurisdicción de única instancia, ello se refleja en la alta litigiosidad

Desde su creación hasta

RECURSOS Y ACCIONES INTERPUESTAS ANTE LA SALA TERCERA DE LO

La competencia funcional de la Sala Tercera abarca más de dieciocho (18) tipos

Durante los años 2010 al 2017 se

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Del total de 7,157 expedientes

Tan sólo durante el último bienio,

La última década ha mostrando una evolución jurisprudencial en temas como

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EL DOBLE CONTROL JURISDICCIONAL

Dr. Cecilio Cedalise Riquelme

EL DOBLE CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO