Resolución 2 0 2 3 3 2 0 0 3 0 0 0 4 6 4 4 - 6 D E 2 2 - 0 7 - 2 0 2 3

RESOLUCIÓN
2023320030004644-6 DE 22 – 07 - 2023
“Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Emssanar EPS

S.A.S-, en contra de la Resolución 2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
LA SUPERINTENDENTE DELEGADA PARA ENTIDADES DE ASEGURAMIENTO

EN SALUD DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
En ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, en especial

las conferidas en la Ley 1122 de 2007, el artículo 125 de la Ley
1438 de 2011, la Ley 1751 de 2015, el artículo 17 de la Ley 1966 de 2019, el
numeral 12 del artículo 7 del Decreto 1080 del 2021, artículo 76 de la Ley 1437 de
2011, la Resolución 2021160000015409-6 del 8 de noviembre de 2021 y demás
normas concordantes y complementarias y,
CONSIDERANDO
Que, según dispone el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 corresponde a la

Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección,
vigilancia y control y en desarrollo de sus objetivos misionales: "(…) b) Exigir la
observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de
Seguridad Social en Salud"; en concordancia con este enunciado le corresponde”;
"c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y promover al mejoramiento integral del mismo”; y "f)
Velar por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y
aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud".
Que, en el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011 se definen, como sujetos de

inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud a las
Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado.
Que, el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 establece que el Superintendente

Nacional de Salud podrá ordenar de manera inmediata, a la entidad competente, la
medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la
vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
Que adicionalmente, el numeral 12 del artículo 7 del Decreto 1080 de 2021 dispone
que el Superintendente Nacional de Salud podrá ordenar de manera inmediata “(…)
la cesación provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad
física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud”.
Que el artículo 17 de la Ley 1966 de 2019, dispone que estas decisiones son de
ejecución inmediata y, en consecuencia, el recurso de reposición que procede
contra las mismas se concederá en efecto devolutivo.
Que la Ley 1751 de 2015 en el artículo 6 literal e) fija una regla de buena
administración1 respecto de los actores del sistema mediante la utilización social y
1
BEATRÍZ TOMÁS MALLEN, EL DERECHO FUNDAMENTAL A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN, INSTITUTO NACIONAL
GJFT07 Página 1/
26
Digitally signed by SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Date: 2023.07.22 12:22:05 COT
RESOLUCIÓN No 2023320030004644-6 DE 2023 Página 2 de 26
Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

interpuesto por Emssanar EPS S.A.S-, en contra de la Resolución
2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el

derecho a la salud de toda la población; al tiempo que, en el artículo 25 refuerza la
protección de los recursos públicos que financian la salud, determinando que son
inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines
diferentes a los previstos constitucional y legalmente.
Que, mediante Resolución 2021160000015409-6 del 8 de noviembre de 2021, el

Superintendente Nacional de Salud delegó en el servidor público que desempeñara
a cualquier título, el empleo de Superintendente Delegado Código 0110 grado 23 de
la Superintendencia Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud el
ejercicio de la siguiente función “(…) ordenar de manera inmediata, a la entidad
competente, la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que pongan
en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el destino de los recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los términos del artículo 125
de la Ley 1438 de 2011, y en el marco de las funciones asignadas en el artículo 22
del Decreto 1080 de 2021”.
I. ANTECEDENTES
Que, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 005256 del 31 de

octubre de 2017, aprobó el Plan de Reorganización Institucional presentado por la
Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR ESS con NIT.
814.000.3371, consistente en la escisión del programa de Entidad Promotora de
Salud cediendo, por parte de la mutual, los afiliados, activos, pasivos, habilitación o
autorización para operar y los contratos asociados a la prestación del servicio de
salud a favor de la entidad beneficiaria del proceso de escisión, Entidad Promotora
de Salud EMSSANAR SAS identificada con el NIT. 901.021.565-8. -en adelante
EMSSANAR EPS.
Que, el Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional mediante oficio

2-2019-77432 del 2 de julio de 2019, una vez analizada toda la documentación
aportada por la vigilada, informó al representante legal de EMSSANAR EPS, que la
fecha de perfeccionamiento de la escisión aprobada mediante Resolución 005256
del 31 de octubre de 2017, sería el 1° de mayo de 2019, fecha efectiva no solo de
inicio de operaciones como Entidad Promotora de Salud y, por tanto de referencia
para ejercer la función de inspección, vigilancia y control por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud frente a la nueva Entidad Promotora de Salud
beneficiaria del Plan de Reorganización Institucional EMSSANAR EPS.
Que, el Superintendente Nacional de Salud, mediante Resolución 004705 del 26 de

abril de 2019, ordenó levantar la medida preventiva de programa de recuperación y
adoptó la medida de vigilancia especial a la Asociación Mutual Empresa Solidaria de
Salud EMSSANAR, por el término de un (1) año, es decir hasta abril de 2020.
Que, mediante Resolución 006711 del 17 de julio de 2019, la Superintendencia

Nacional de Salud revocó la Resolución 004705 del 26 de abril de 2019, que ordenó
la medida de vigilancia especial, teniendo en cuenta entre otros fundamentos, la
fecha de perfeccionamiento de la escisión informada a la EPS y entendiéndose que a
partir del 1° de mayo de 2019, se ejercería la función de inspección, vigilancia y
control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud sobre la nueva Entidad
Promotora de Salud y beneficiaria del plan de reorganización aprobado.
Que, en Comité de Medidas Especiales del 1° de octubre de 2019, el
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, MADRID, 2004, p. 72.
GJFTO7 P á g i n a 2 | 26

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional presentó concepto

técnico sobre acciones adelantadas frente a EMSSANAR SAS, indicando que las
observaciones contenidas en el concepto técnico aplicaban para EMSSANAR EPS a
partir del 1° de mayo de 2019, fecha de inicio de operaciones después de la
escisión de la mutual, y por tanto, las conclusiones y hallazgos contenidos en el
concepto, eran consecuencia del ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia
y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, a partir de la fecha de
efectividad de la escisión, es decir, 1° de mayo de 2019, cuando la nueva entidad
inició operaciones como Entidad Promotora de Salud.
Que, en el citado concepto técnico fechado del 21 de septiembre de 2019 se

presentaron, falencias advertidas en la gestión de la nueva Entidad Promotora de
Salud para cada trimestre del 2019, desde el inicio de operación hasta la fecha del
concepto técnico; también en el Comité de Medidas Especiales del 1° de octubre de
2019, la Superintendencia Delegada de Protección al Usuario presentó informe de la
gestión desarrollada por EMSSANAR EPS frente a las PQRD con corte a agosto de
2019, en el cual se informó el comportamiento de los días promedio de cierre de
PQRD regulares y de las PQRD radicadas como riesgo de vida; resaltó que del
análisis de tasa de 2018 y 2019, y para el corte de mayo a agosto de 2019, la EPS
tomaba en promedio 17 días para el cierre de los casos con riesgo de vida, lo que
denotaba una respuesta tardía o falta de oportunidad en la gestión de estos.
Que, de conformidad con los resultados anteriores, el Comité de Medidas Especiales

de la Superintendencia Nacional de Salud recomendó la adopción de la medida
preventiva de vigilancia especial a EMSSANAR EPS, por el término de un (1) año,
así como la limitación de la capacidad para realizar nuevas afiliaciones y aceptar
traslados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.1.10.5.1 del Decreto 780
de 2016, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1184 de 2016, recomendación
aceptada por el Superintendente Nacional de Salud y materializada mediante la
Resolución 008925 del 2 de octubre de 2019.
Que, mediante la Resolución 2022320000000292-6 del 2 de febrero de 2022 se

ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de
EMSSANAR EPS, decisión cuyo fin principal de acuerdo con la normativa, consiste
en que el agente especial, pueda determinar si la entidad debía ser objeto de
liquidación, si era posible colocarla en condición de desarrollar adecuadamente su
objeto social o si se podían realizar otras operaciones que permitan lograr mejores
condiciones para los afiliados y los acreedores, designando al doctor Juan Manuel
Quiñones Pinzón identificado con cédula de ciudadanía 10.536.147 como agente
especial para el seguimiento a la medida adoptada, y a la firma NEXIA MONTES &
ASOCIADOS identificada con NIT. 800.088.357-4, como contralor.
Que, a través de la Resolución 2022320000002546-6 del 31 de mayo de 2022 la

Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa
para administrar EMSSANAR EPS, designando como agente especial interventor al
doctor Juan Manuel Quiñones y a NEXIA MONTES & ASOCIADOS SAS, como firma
contralora para el seguimiento de la medida.
Que, como parte del seguimiento y monitoreo realizado a la entidad vigilada, la

Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud ordenó mediante Auto
2023320030000360-7 del 10 de marzo de 2023, la realización de seguimiento en
campo a EMSSANAR EPS, la cual se desarrolló del 13 al 16 de marzo de 2023.
Que, el 24 de abril de 2023 el equipo técnico de seguimiento de la medida ordenada

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
a EMSSANAR EPS, presentó ante la Dirección de Medidas Especiales para EPS y

Entidades Adaptadas y la Superintendente Delegada para Entidades de
Aseguramiento en Salud, el informe de la visita, con el correspondiente análisis del
comportamiento del flujo de los recursos, basado en la efectiva prestación de los
servicios en salud y la gestión del riesgo en salud para la población afiliada a la EPS,
cuyos hallazgos, evidenciaron riesgos en el flujo de recursos que financian la
prestación del servicio público esencial de salud.
Que, con el propósito de mitigar el riesgo en la destinación de los recursos del

Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS-, en los términos del artículo
125 de la Ley 1438 de 2011 y en el marco de las funciones asignadas en el artículo
22 del Decreto 1080 de 2021, la Delegada para Entidades de Aseguramiento en
Salud, mediante Resolución 2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023, ordenó a
EMSSANAR EPS la medida cautelar de cesación provisional de las acciones que
ponen en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes y el destino de los
recursos del SGSSS con las siguientes órdenes de cumplimiento:
“(…)
ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAR a la EPS EMSSANAR S.A.S., identificada NIT.
901.021.565-8, la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo la vida o la
integridad física de los pacientes y el destino de los recursos del Sistema General de
Seguridad Social en Salud - SGSSS.

PARÁGRAFO PRIMERO. A efectos de dar cumplimiento a la orden contenida en el artículo
anterior, la vigilada deberá:

1. Por cada postulación de giro del régimen contributivo y subsidiado, la Entidad
deberá documentar, garantizar y poner a disposición del contralor designado para la
medida:

a. Para los contratos por capitación de atención primaria, informe en el que se
relaciones los soportes que correspondan a las actividades ejecutadas y los expedientes
contractuales.
b. Para los contratos por eventos o cualquier otra modalidad, la metodología de giro
autorizada para la red de prestadores y proveedores de servicios y tecnologías en salud.
c. Para los anticipos otorgados a la red de prestadores y proveedores de servicios de
salud y tecnologías en salud, que se paguen mediante tesorería u otro mecanismo de pago,
la aplicación de la política de anticipos otorgados definida por la EPS y el acceso a los
sistemas de información que permitan verificar su desembolso y posterior legalización.
d. Así mismo, deberá facilitar al contralor designado para el seguimiento de la medida,
el acceso a los sistemas de información y la aplicación de la política de pagos definida por la
EPS, conservando los soportes de las bases de datos que permitan verificar la radicación y
auditoría de cuentas médicas.

2. Cumplido lo anterior, el contralor designado deberá certificar ante esta
Superintendencia Nacional de Salud, que la EPS EMSSANAR SAS, cumple con las
condiciones establecidas en los literales a) b) y c) del presente artículo.

3. El contralor designado verificará que no exista concentración de giros a la red de
prestadores y proveedores de servicios de salud y tecnologías, y que en las autorizaciones de
giro (giro directo, pago tesorería, entre otros) se dé estricto cumplimiento al orden de
prelación legal en cuanto a contratación y pagos.

PARÁGRAFO SEGUNDO. En el caso que el contralor designado encuentre que existen
situaciones que ponen en riesgo los recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – SGSSS, entre otras, la concentración de pagos o giro por servicios no facturados
informará estas situaciones a esta superintendencia, para proceder a adoptar las medidas
correspondientes.

PARÁGRAFO TERCERO. Respecto de la certificación expedida por el Contralor designado
con relación a los pagos efectuados mediante tesorería u otro mecanismo de pago diferente
al giro directo, el Contralor deberá presentar esta certificación a la EPS EMSSANAR SAS,

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
teniendo en cuenta la programación de pagos de la EPS.
(…)”
Que, la Resolución 2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023 se notificó a través

de medios electrónicos mediante el radicado N° 20239300100699421 del 10 de
mayo de 2023, al representante legal de EMSSANAR EPS.
Que, el representante legal de EMSSANAR EPS interpuso recurso de reposición

contra la Resolución 2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023, mediante
comunicación radicado en el sistema de gestión y correspondencia (Superargo) el
25 de mayo de 2023 con los Números 20235600001652902 y 20235100001657822.
II. ARGUMENTOS DEL RECURSO
La defensa de la entidad se refirió a los diferentes componentes técnicos que fueron

materia de análisis y verificación por parte de esta superintendencia en la
resolución recurrida. En particular, la sustentación de los motivos de inconformidad
frente al acto recurrido se presenta en dos secciones: “i) Deficiencias jurídicas de la
decisión e ii) Inconsistencias técnicas de los hallazgos que soportaron la medida
administrativa”2. Argumentos que se enumeran en la Sección 1:
a) Violación al debido proceso Administrativo.

b) Las medidas impuestas, desconocen las normas superiores y especiales que gobiernan
el proceso de intervención forzosa administrativa y el ejercicio de la revisoría fiscal.
c) Falta de competencia para ordenar la suspensión de giros.
d) La decisión impugnada contraviene los fines de la medida de intervención forzosa
administrativa.
En la Sección 2 del recurso, los argumentos se limitan a los hallazgos obtenidos del
seguimiento In Situ realizado a la entidad vigilada el 24 de abril de 2023:
i) Son improcedentes.
ii) Es inexistente el hecho constitutivo del hallazgo.
iii) Es indebida la interpretación de la norma citada en el informe.
iv) Adolece de prueba.
v) Es inexistente la infracción al régimen de intervención y/o
vi) Es inexistente el incumplimiento atribuible.
Por lo anterior, solicita el recurrente como pretensión principal revocar Ia Resolución

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023.
Entra el despacho a estudiar los argumentos del recurso de reposición, destacado

que el pronunciamiento se limitará a las cuestiones planteadas en el escrito de
sustentación, por lo cual se dará respuesta frente a los siguientes temas expuestos
por el recurrente: la vulneración al debido proceso, el desconocimiento de las
normas superiores y especiales, la falta de motivación en la expedición del acto
administrativo, la falta de competencia y los aspectos técnicos de la resolución.
III.CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
A) RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA
Con el fin de analizar la procedencia del recurso de reposición en sede

2
Razones de inconformidad que se plantearon en el recurso de reposición presentado por el interventor de
Emssanar EPS mediante los radicados 20235600001652902 y 20235100001657822

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
administrativa, es necesario tener en cuenta los requisitos señalados en los artículos

74 a 77 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo:
“(…) ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla
general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o
revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo

propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento

Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni
de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes
superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del

funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la
providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la
decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo

que sea del caso.
ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni
contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma
expresa.
ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación

deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez
(10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de
publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en
cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el
de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el
procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e
imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y

cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.
Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.
ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no
requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación.
Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado

debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
notificado por este medio.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si la recurrente obra como agente
oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le
señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término
de dos (2) meses.
Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto
recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber. (…)”
De esta forma, teniendo en cuenta el escrito presentado por el representante legal

de EMSSANAR EPS en contra de la Resolución 2023320030002757-6 de 9 de mayo
de 2023, se estudiará si reúne los requisitos de procedencia, oportunidad y demás,
establecidos en la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 17 de la Ley
1966 de 2019.
Así las cosas, este despacho evidencia lo siguiente:
1. Sobre la procedencia se encontró que contra la Resolución

2023320030002757-6 de 9 de mayo de 2023, únicamente procede el recurso
de reposición y es este, el recurso incoado.
2. Sobre la oportunidad del recurso de reposición, se corrobora en el
expediente que, la Resolución 2023320030002757-6 de 9 de mayo de 2023,
fue notificada electrónicamente el 10 de mayo de 2023 y el recurso fue
radicado el 25 de mayo de 2023, es decir que, fue interpuesto dentro del
término de los diez (10) días hábiles siguientes que establece el artículo 76
de la Ley 1437 de 2011.
3. Sobre los requisitos del recurso, se advierte que el escrito de recurso de
reposición remitido cumple con los requisitos establecidos en el artículo 77 de
la Ley 1437 de 2011, por lo cual será resuelto de fondo por parte de este
despacho.
B) ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS DEL RECURSO
Frente a este punto, el recurso se plantea en dos secciones, como se ha indicado

con anterioridad, las cuales son: i) Deficiencias jurídicas de la decisión e ii)
Inconsistencias técnicas de los hallazgos que soportaron la medida administrativa,
por lo que este despacho realizará el análisis en comento, en los mismos términos a
saber:
Sección 1: Deficiencias jurídicas de la decisión
● Violación al debido proceso: (…) “es clara la violación al derecho

fundamental al debido proceso administrativo, pues a partir de un
informe de entidad pública comunicado a Emssanar el 4 de mayo de
2023, se adoptó cuándo solo habían transcurrido dos días hábiles
siguientes a una decisión administrativa, sin haberse surtido el
término de traslado legal previsto en el artículo 277 del C.G.P. (…)
Frente a este argumento, es necesario precisar que la decisión se sustenta no solo

en la auditoría de seguimiento en campo, sino que también, se respalda en los
análisis de los resultados de las acciones de inspección, vigilancia y control,
conforme a las distintas fuentes como auto-reportes de información que realiza la
EPS a los sistemas del sector y de la superintendencia, las PQRD que son

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
presentadas por los afiliados, el seguimiento a la intervención, los informes o

conceptos técnicos producto de la actividad administrativa propia de la
Superintendencia Nacional de Salud que se encuentra en el artículo 35 de la Ley
1122 de 20073 en el que se definen los conceptos de inspección, vigilancia y control.
Esta decisión no es solo propia de las normas que regulan la superintendencia, sino
que parte de la facultad de ejercer una medida cautelar con una finalidad de
protección enmarcada en el procedimiento y competencia especial, adicionalmente
la norma invocada (artículo 277 del C.G.P) no aplica a este procedimiento.
Refuerza este argumento, en palabras de José Roberto Dromi 4 que los informes son;
“opinión técnica calificada sobre la oportunidad y legalidad de una futura voluntad
administrativa”.5 Esta separación está ratificada en el artículo 42 de la misma Ley
1437 de 2011 en cuanto establece que los informes son distintos de las pruebas:
“Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con
base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será
motivada. (…)”. En ese orden, se trata de dos conceptos diferentes y la forma como
se adoptan las decisiones en la administración no es, con exactitud, la misma que
para producir sentencias judiciales que deben estar siempre basadas en la práctica
de pruebas.
Por otro lado, es importante tener en cuenta que los procesos de control que
adelanta la Superintendencia Nacional de Salud no se convierten de forma
automática, en actuaciones de tipo disciplinario, ya que la relación que tiene esta
entidad de inspección con sus vigilados no se debe asemejar a las relaciones
especiales de sujeción ya que esta hace referencia a la relación de la administración
con el administrado; sino que por el contrario, el fin último de las medidas que toma
esta superintendencia está encaminado a que sus vigilados puedan poner en
funcionamiento su objeto de manera adecuada, para superar, en el término más
breve posible, la situación que le ha dado origen a que se encuentren en medidas.
Dicho esto, se tiene entonces que el informe de seguimiento en campo no es más
que, como se referenció con anterioridad, un concepto técnico calificado sobre la
oportunidad y legalidad del seguimiento que se realiza a las entidades sujetas a
medida, el cual dio como resultado los hallazgos que se encontraron en la entidad,
los cuales se trasladaron con sustento en el Decreto 1080 de 2021 artículo 24
numeral 106.
Al respecto, es importante detenerse en el régimen aplicable para el ejercicio de

estas competencias. Así, conforme lo establecido en el parágrafo segundo del
3
Ley 1122 de 2007, artículo 35: “A.- Inspección: La inspección, es el conjunto de actividades y acciones
encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven
para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los
servicios de salud y sus recursos, sobre la situación jurídica, financiera, técnica científica, administrativa y
económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud dentro del ámbito de
su competencia. Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de
peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas.
B.- Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para advertir,
prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento,
prestación del servicio de Salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la
Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social
en Salud para el desarrollo de éste.
C.- Control: El control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los
correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica,
científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del
ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión.
4
JOSÉ ROBERTO DROMI, Acto Administrativo, Madrid, Instituto de Estudios Locales, 1985 p. 225.
5
JOSÉ ROBERTO DROMI, Acto Administrativo, óp.cit. p. 225.
6
Decreto 1080 de 2021 artículo 24 numeral 10. Adelantar visitas, auditorías, requerir información y utilizar los
demás medios de prueba, para el cumplimiento de sus funciones, así como emitir los informes y comunicar los
resultados a los sujetos vigilados.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
artículo 233 de la Ley 100 de 19937, el procedimiento administrativo de la

Superintendencia Nacional de Salud será el mismo establecido para la
Superintendencia Financiera, esto es, las disposiciones contenidas en el Decreto 663
de 1993 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en el Decreto 2555 de 2010 y
las normas que lo modifiquen o adicionen.
Por otra parte, la medida cautelar de cesación provisional, se rige por norma
especial, a saber, el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 17 de la Ley
1966 de 2019, siendo una facultad y medida distinta, con su propia finalidad y
régimen al de las medidas especiales, encaminada a dar órdenes de cumplimiento
inmediato, por tratarse de la supervisión de un servicio público con el cual se
garantiza un derecho fundamental de las personas, además de la destinación
específica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Así las cosas, no existe una violación al debido proceso, teniendo en cuenta que se
aplicaron las normas de competencia y procedimiento, y se indicaron en el acto
recurrido suficientes razones que, conforme al seguimiento estricto en las acciones
de supervisión y al monitoreo que se adelanta en el marco de la intervención
forzosa administrativa para administrar, se evidenciaron riesgos en el flujo de
recursos que financian la prestación del servicio público esencial de salud, por lo
que se hizo necesario adoptar una medida con el propósito de mitigar el riesgo en la
destinación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –
SGSSS.
De la misma manera, se pusieron de presente los riesgos para los afiliados y los
recursos del sistema que llevaron a la emisión de órdenes cuyo cumplimiento le
corresponde de forma perentoria a la EPS, por ser propias de sus funciones como
aseguradora en salud.
El alcance y finalidad de la medida cautelar de cesación provisional ya ha sido

objeto de análisis por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera:
“(…) En ese orden de ideas, el Despacho encuentra que los actos administrativos
acusados fueron proferidos en ejercicio de las atribuciones conferidas por la ley a
la Superintendencia Nacional de Salud, en aras de su función de inspección,
vigilancia y control, dentro de las cuales se resalta la consistente en “ ordenar de
manera inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación
provisional de las acciones que pongan en riesgo la vida o integridad física de los
pacientes”, cuyo propósito no es otro que el de conminar a la entidad
prestadora de servicios de salud al cumplimiento de sus deberes legales.
Aunado a lo anterior, se advierte que el acto administrativo que decreta la medida

cautelar es el que inicia un eventual proceso administrativo sancionatorio por
parte de la Superintendencia Nacional de Salud, en el caso de que la entidad
no cumpla con las órdenes impartidas por dicho ente de control. (…)”8
(énfasis suplido).
En consecuencia, el argumento analizado no está llamado a prosperar.
● De la falsa motivación “(…) Las medidas impuestas desconocen las
7
Ley 100 de 1993, artículo 230, “PARÁGRAFO 2o. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones de
inspección, control y vigilancia respecto de las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza
jurídica.”
8
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente:
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-24-000-2021-00094-00.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
normas superiores y especiales que gobiernan el proceso de

intervención forzosa administrativa y el ejercicio de la revisoría
fiscal (…).”
Frente a este argumento, sea lo primero recordar los siguientes puntos frente a las
competencias de la Superintendencia Nacional de Salud; 1) la naturaleza de las
competencias de la entidad. 2) la finalidad perseguida con la intervención forzosa
administrativa para administrar y, finalmente, 3) la discrecionalidad que tiene el
Despacho del Superintendente Nacional de Salud para su adopción.
En virtud de la competencia del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, se puede

realizar la imposición de la medida cautelar, incluyendo órdenes que la entidad
vigilada deba cumplir para garantizar el aseguramiento en salud. Y esto es posible
gracias a la amplitud del concepto de control que tiene el artículo 35 de la Ley 1122
de 2007:
“ARTÍCULO 35º: Definiciones. Para efectos del presente capítulo de la Ley, se

adoptan las siguientes definiciones (…) C.- Control: consiste en la atribución de la
Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la
superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica,
científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones
que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión”.
Sin dejar de lado, lo que el mismo artículo 39 de la Ley 1122 define como objetivos
de la Superintendencia Nacional de Salud, los siguientes:
“Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de

Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará,
además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos
Fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social
en Salud.
b. Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de
Seguridad Social en Salud.
c. Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo.
d. Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso
al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención,
tratamiento y rehabilitación en salud.
e. Velar porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de presión o
condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las instituciones prestadoras de
salud.”
Ahora bien, determinadas las competencias de la Superintendencia Nacional de

Salud, respecto a la finalidad perseguida con la medida cautelar de la cesación
provisional, se observa que, desde la expedición de la Ley 100 de 1993 se trazaron
los objetivos de inspección, vigilancia y control enfocados en la protección de los
derechos de los usuarios, en concordancia con los preceptos constitucionales del
artículo 48 de la Constitución Política 9 que se resumen en el artículo 125 como, los
de vigilar la atención en salud y disponer medidas para contrarrestar las acciones u
omisiones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el
destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
9
Constitución Política de 1991, artículo 48: “La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que
se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la
cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La
seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. La ley definirá
los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.”

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
Lo anterior, no significa otra cosa que la atribución de competencias a la

Superintendencia Nacional de Salud, además de las mencionadas anteriormente,
que también se encuentran en el artículo 12° del Decreto 1080 de 2021, dentro de
estas competencias se encuentra la potestad de ordenar la medida cautelar de
cesación provisional a los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
la cual tiene como fin corregir situaciones de diferente índole que viene presentando
el sujeto vigilado, de manera tal que logre desarrollar su objeto social y la garantía
del servicio a los afiliados.
De otra parte, tal como lo señalaba Alejandro Nieto en su trabajo La administración

sirve con objetividad los intereses generales 10 donde existe una doble connotación
de este interés general tanto al objeto como al sujeto inherente al concepto, que en
otras palabras es la garantía de la adecuada prestación del servicio de salud, al
sujeto que es toda la población afiliada a la EPS, más cuando las actuaciones de la
Superintendencia Nacional de Salud están sometidas a la ley, por lo que no cabe la
interpretación que alude el recurrente frente a la arbitrariedad, toda vez que está,
justificada en el interés público, pues no solo basta con una consideración, sino que
deben incluir actuaciones propias de la administración, la cual en este caso es la
aplicación del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011.
Finalmente, teniendo claras las definiciones de las competencias de la entidad, es

necesario señalar que dichas actividades programadas normativamente admiten,
por la misma decisión legal, un cierto grado de discrecionalidad para su ejercicio;
así, para Garcia de Enterría11 las autoridades administrativas cuentan con poderes
discrecionales, pero no para el cumplimiento de cualquier finalidad, sino
precisamente de la finalidad considerada en la ley y en todo caso de la finalidad
pública de la utilidad o del interés general 12; así mismo, tiene las diferentes
posibilidades de soluciones como consecuencia del ejercicio, donde podrá escoger
para el caso en concreto, entre las distintas facultades, la que se adecue a la
necesidad de ordenar correctivos para la superación de la situación (art. 35 lit. C,
Ley 1122 de 2007) de forma más expedita y eficaz.
En el asunto bajo revisión, dada por la premura superar el riesgo en salud que debe
asumir como asegurador (integridad o vida) por ejercer su actividad de prestación
de un servicio público que se inspira en la Ley Estatutaria de salud, que establece el
principio de continuidad conforme al cual “[l]as personas tienen derecho a recibir los
servicios de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido
iniciada, este no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas;”
tal como se ha indicado por parte del recurrente.
La elección de las medidas más adecuadas dentro del marco de la inspección,

vigilancia y control es un ejercicio legítimo de un deber legal, y su hecho
determinante13 es la protección de los derechos de los afiliados. Por tanto, no es
procedente el reparo formulado en este argumento.
10
ALEJANDRO NIETO GARCIA, “LA ADMINISTRACIÓN SIRVE CON OBJETIVIDAD A LOS INTERESES GENERALES”,
Estudios en homenaje a E. Garcia de Enterría, vol II, Madrid, Civitas, 1997, pp. 2185
11
EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, “La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo
(poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos” pp. 167-168, disponible en:
https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:hZzUrePe68YJ:https://dialnet.unirioja.es/descarga/
articulo/2112627.pdf+&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=co por última vez 03.01.2023.
12
EDUARDO GARCÍA DE ENTERRIA, “La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo
(poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos” óp.cit. p.167.
13
Diccionario de la Real Academia Española: Circunstancias de hecho que han de concurrir necesariamente para
que se puedan ejercer las potestades administrativas con las que la ley habilita a la Administración para que actúe o
decida precisamente en presencia de concretas circunstancias de hecho. Se utiliza como una técnica de control de
la discrecionalidad.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
De otra parte, es importante señalar que, frente al contralor designado para la

intervención forzosa administrativa para administrar de EMSSANAR EPS, respecto
al aparte señalado a una transgresión al ordenamiento jurídico que pretende
salvaguardar, además de lo indicado en cuanto a las facultades de
coadministración, que para el recurrente se traduce a una autorización de pagos, es
una aseveración inapropiada, toda vez que no es otra cuestión que el
desconocimiento de las actividades naturales y propias que debe realizar el
asegurador, además de la inexactitud del concepto de coadministrar teniendo en
cuenta que dentro de las órdenes de la Resolución 2022320000002546-6 de 2022 14
se contemplan actividades relacionadas con las auditorías que no son sino el reflejo
del pago a los prestadores, órdenes que se dieron en el marco de la implementación
del programa gradual de salvamento.
Ahora, como se ha planteado, esta medida es facultativa del Superintendente

Nacional de Salud, además, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 4
de la Resolución 002599 de 2016 y sus modificatorias, expedida por esta
superintendencia, el contralor es un auxiliar de la justicia, quien ejercerá las
funciones propias de un revisor fiscal, conforme al Código de Comercio y demás
normas aplicables a la revisoría fiscal y responderá de acuerdo con ellas y, por
tanto, para ningún efecto podrá reputarse como trabajador o empleado de la
entidad objeto de la intervención forzosa administrativa para administrar o de la
Superintendencia Nacional de Salud.
En este contexto, es pertinente aclarar que el fundamento de la medida cautelar de

cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo la vida o la integridad
física de los pacientes y el destino de los recursos del SGSSS, es favorecer a los
prestadores y proveedores de servicios y tecnologías en salud tanto de la red
pública como privada mediante la implementación de controles que mitiguen los
riesgos en la postulación y dispersión de recursos para garantizar la transparencia y
equidad en el flujo de recursos distribuido entre estos.
Que, en términos generales las actividades que se ejecutan en el marco de la

aplicación de la medida cautelar de giro de recursos del SGSSS, serán:
 La postulación de la red prestadora y proveedora de servicios y tecnologías

en salud continúa en cabeza de la EPS, por tanto, es la única responsable en
la definición del direccionamiento de los pagos y montos a los prestadores y
proveedores de servicios y tecnologías en salud. Lo anterior de conformidad
con la contratación, radicación, auditoría de cuentas médicas y validaciones
mínimas a validar desde el componente jurídico, financiero y técnico científico
para cada uno de los terceros incluidos en el proceso.
 El Contralor designado con funciones de revisoría fiscal, procederá a realizar
las verificaciones que se consideren necesarias de acuerdo con la modalidad
de giro, los procesos de radiación y auditoría de cuentas médicas, la
evaluación de cumplimiento contractual, auditoria de referencia y
contrarreferencia, entre otros, para emitir certificación dirigida a la
Superintendencia Nacional de Salud.
 La superintendencia en cabeza de la delegada para Entidades de

Aseguramiento en Salud, realizará verificaciones de los terceros postulados,
14
“(…) 7. Implementar procesos periódicos de auditoría a la red de prestación de servicios de salud contratada que
incluyan análisis de PQRD, evaluación de indicadores de calidad, análisis de calidad y oportunidad en el reporte de
RIPS, y análisis de oportunidad en la solicitud de autorizaciones y atención de la población afiliada (…)”

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
contra la información reportada por la cada uno de los actores en

cumplimiento de la Circular Única y sus modificatorias.
 El proceso de postulación, certificación y autorización, iniciará desde el mes

inmediatamente anterior a la dispersión del giro, de manera tal, que de no
encontrarse alertas que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los
pacientes y el destino de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud – SGSSS, el proceso de autorización se dará dentro de los
primeros cinco (5) días hábiles del mes en el cual proceda la dispersión del
recurso; término a partir del cual, la Administradora de Recursos del sistema
General de Seguridad Social en Salud – ADRES, adelantará las demás
validaciones hasta la dispersión del recurso a cada uno de los prestadores y/o
proveedores autorizados.
De acuerdo con lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud en la instrucción

segunda de la Circular Externa 008 de 2020, modificada por la Circular externa
2022151000000056-5 del 30 de septiembre de 2022, dispuso:
“Segunda. Las Entidades Promotoras de Salud y Entidades Adaptadas al Sistema

deberán remitir a esta Superintendencia la política de pagos definida para ejecutar
los recursos recibidos a través de las fuentes de financiamiento, en el marco de lo
establecido en la Resolución 535 de 2020 respecto de su manejo integrado,
garantizando su cumplimiento.
La política debe contener, como mínimo, aspectos relacionados con los pagos sobre
facturación recibida, otorgamiento de anticipos y su legalización y, otros aspectos
que se consideren para el desembolso de estos recursos a las IPS públicas y privadas
y proveedores de servicios y tecnologías en salud, considerando además criterios de
distribución objetivos frente a los pagos de las IPS públicas y privadas y proveedores
de servicios y tecnologías en salud, de manera que haya una distribución adecuada
(…)
En cumplimiento de esta instrucción, EMSSANAR EPS SAS emitió la Circular

Interna y Externa No 27 del 31 de mayo de 2022, por medio de la cual dio a conocer
el contenido de la Resolución No. 017 del 31 de mayo de 2022, “Por la cual se
adopta la política de pagos de EMSSANAR SAS”; así mismo, con el documento REPS-
GR de diciembre de 2022, adoptó el reglamento del comité de pagos, cuyo objetivo
es validar la planeación, programación y aprobación de pagos en salud y
administrativos, gestionando el financiamiento de los recursos requeridos para dar
respuesta a las obligaciones y coberturas de liquidez que coadyuven en el normal
desarrollo de la organización y el cumplimiento de los requerimientos normativos.
Así las cosas, se tiene que quien tiene la obligación de definir los beneficiarios de la
postulación de giro de los recursos del SGSSS es el comité de pagos y el agente
interventor como representante legal de los intereses de la EPS sujeta a
intervención forzosa administrativa para administrar; de ahí que, recae sobre los
administradores de la entidad la decisión de postulación legal, eficiente y equitativa
de acuerdo con el origen de las obligaciones asociadas a la destinación de los
recursos del SGSSS y conforme a las modalidades de contratación pactadas con la
red prestadora de servicios.
Por lo anterior, es pertinente recordar que los contralores con funciones de revisoría
fiscal, les asiste la obligación de dar cumplimiento a sus funciones conforme al acto
administrativo de designación, el Código de Comercio y demás normas aplicables a
la revisoría fiscal, como lo establece el Decreto 663 de 1993-Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
En particular, el Capítulo IV de la Resolución 2599 de 2016 y sus modificaciones,

establece como funciones y obligaciones a cargo de los agentes interventores,
liquidadores y contralores, entre otras, las siguientes: presentar los reportes de
estados financieros e informes de gestión que determine la Superintendencia
Nacional de Salud, en los que conste información clara, oportuna, íntegra, confiable
y veraz.
Igualmente, le corresponde identificar claramente los activos de la vigilada y velar

porque las actividades de la entidad estén directa, exclusiva y claramente
encaminadas al cumplimiento de los fines de la medida respectiva.
Así mismo, el artículo 38 de la mencionada resolución señala como deberes de los

agentes interventores, liquidadores y contralores, los siguientes:
a) Suministrar información veraz y completa en el procedimiento de inscripción.
b) Informar a la Superintendencia Nacional de Salud sobre el acaecimiento de cualquier

hecho que pueda ser constitutivo de conflicto de interés, impedimento o inhabilidad.
c) Informar a la Superintendencia Nacional de Salud cualquier modificación en la

información suministrada para su inscripción en el registro.
d) Informar oportunamente cualquier variación en los medios de infraestructura técnica

y administrativa y en los profesionales y técnicos que le prestan servicios.
Además, es imperativo destacar lo dispuesto en el artículo 35 de la Resolución 2599

de 2016, que establece:
“(…) Acciones. Es obligación de los agentes interventores, liquidadores y contralores

promover las acciones de responsabilidad civil o penales que correspondan, contra
los administradores, directores, revisores fiscales y funcionarios de la entidad objeto
de la medida”.
De otra parte, es importante señalar que, de acuerdo con las funciones

anteriormente señaladas es responsabilidad del contralor con funciones de revisoría
fiscal, que la información reportada por la entidad vigilada a esta superintendencia
sea confiable, oportuna y clara; la cual se manifiesta en las siguientes actividades:
a. Validar los soportes, informes y evidencias con los cuales los vigilados
soportan los resultados de los indicadores previstos para el seguimiento de
los planes de acción, recuperación y/o salvamento y a las funciones del
aseguramiento, incluido la verificación la garantía del derecho de los
usuarios afiliados y la destinación eficiente del recurso del SGSSS.
b. Emitir las certificaciones que se requieran para validar los datos previstos
para el seguimiento de las diferentes medidas adoptadas por esta
superintendencia.
c. Adelantar los seguimientos en campo que se consideren necesarias a cada

uno de los procesos del vigilado, con el propósito de determinar situaciones
de relevancia que puedan estar afectando el incumplimiento de
indicadores, la superación de los hallazgos que dieron origen a la medida
especial adoptada, identificación de nuevos incumplimientos o alertas de
riesgo operativo, financiero, fraude, etc.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
En consecuencia, el contralor adelanta labores de auditoría y verificaciones de

manera aleatoria a los soportes puestos a disposición por la EPS para validar la
destinación de los recursos del SGSSS, labor que ejecuta el auxiliar de justicia
designado con independencia, sin que se vea afectado por la amenaza de auto
revisión a la que hace referencia el literal b del párrafo 100.12 del Anexo 4 15 del
Decreto 2420 de 201516.
De otra parte, se hace mención al artículo 207 del Código de Comercio relacionado
con las funciones del revisor fiscal; el recurrente señala el numeral séptimo
relacionado con la autorización de balance, dictamen o informe correspondiente,
además de señalar que en ninguna de estas atribuciones legales señala la función
de autorizar pagos, nuevamente se encuentra en un desconocimiento, toda vez que
como se indicó quien realiza la postulación es el asegurador a través de su Comité
de Pagos; por el contrario, sabiendo que el contralor -quien ejerce las funciones
propias del revisor fiscal- dentro del artículo citado por el recurrente de “(…)
Colaborar con las entidades gubernamentales que ejerzan la inspección y vigilancia
de las compañías y rendirles los informes a que haya lugar o le sean solicitados (…),
resulta relevante tener en cuenta que la Norma Internacional de Encargos de
Aseguramiento – NIEA3000 tiene por objetivos, los siguientes:
(a) Obtener una seguridad razonable o una seguridad limitada, según corresponda,
sobre si la información sobre la materia objeto de análisis está libre de corrección
material;
(b) Expresar una conclusión sobre el resultado de la medición o evaluación de la

materia subyacente objeto de análisis, ya sea mediante un informe escrito con una
conclusión de seguridad razonable o de seguridad limitada, y que describe la base de
la conclusión; (Ref: Apartado A2) y
(c) Comunicar los aspectos adicionales requeridos por esta NIEA o por cualquier otra
NIEA aplicable.
Ahora, esta misma NIEA3000, hace referencia de la responsabilidad que le asiste, en

este caso al contralor con funciones de revisaría fiscal de comunicar aquellas
situaciones evidenciadas durante el ejercicio propio de sus funciones, para lo cual se
hace referencia a los apartados A78 y A192:
(…) 78. El profesional ejerciente considerará si, de conformidad con los términos del
encargo, ha llegado a su conocimiento alguna cuestión que deba ser comunicada a la
parte responsable, al medidor o evaluador, a la parte contratante, a los responsables
del gobierno de la entidad o a otros. (…)
15
ANEXO 4: Normas de aseguramiento de la información - Código de ética para profesionales de la contabilidad
16
291.1 La presente sección trata de los requerimientos de independencia en el caso de encargos que proporcionan un grado de seguridad que no son
encargos de auditoría o de revisión. Los requerimientos de independencia relativos a encargos de auditoría y de revisión se tratan en la sección 290. En el
caso de que el cliente de un encargo que proporciona un grado de seguridad también sea cliente de auditoría o de revisión, los requerimientos de la
sección 290 también se aplican a la firma, a las firmas de la red y a los miembros del equipo de auditoría o del encargo de revisión. En algunas
circunstancias relativas a encargos que proporcionan un grado de seguridad en las que el informe contiene una restricción a la utilización y distribución, y
mientras se cumplan determinadas condiciones (…).
291.2 Los encargos que proporcionan un grado de seguridad tienen como finalidad incrementar la confianza de los usuarios a quienes se destina el
informe acerca del resultado de la evaluación o medida de la materia objeto de análisis, sobre la base de ciertos criterios. El Marco Internacional de los
Encargos de Aseguramiento o el Marco de los Encargos de Aseguramiento (International Framework for Assurance Engagements o the Assurance
Framework) emitido por el Consejo de Normas Internacionales de Auditoría y de Aseguramiento (International Auditing and Assurance Standards Board)
describe los elementos y objetivos de los encargos que proporcionan un grado de seguridad e identifica los encargos a los que son aplicables las Normas
Internacionales de los Encargos de Aseguramiento — NIEA (International Standards on Assurance Engagements — ISAEs). La descripción de los elementos
y objetivos de un encargo que proporciona un grado de seguridad pueden verse en el Marco de los Encargos de Aseguramiento (Assurance Framework).
291.3 El cumplimiento del principio fundamental de objetividad requiere que se sea independiente de los clientes de encargos que proporcionan un grado
de seguridad. Un encargo que proporciona un grado de seguridad es de interés público y, en consecuencia, el presente Código de Ética requiere que los
miembros de los equipos de los encargos que proporcionan un grado de seguridad y las firmas sean independientes de los clientes de encargos que
proporcionan un grado de seguridad y que se evalúe cualquier amenaza que la firma tenga razones para pensar que se origina debido a los intereses y
relaciones de una firma de la red. Además, cuando el equipo del encargo que proporciona un grado de seguridad sabe, o tiene razones para pensar, que
una relación o circunstancia en la que participa una entidad vinculada al cliente de un encargo que proporciona un grado de seguridad es relevante para la
evaluación de la independencia de la firma con respecto al cliente, el equipo del encargo incluirá a dicha entidad vinculada en la identificación y
evaluación de amenazas en relación con la independencia y en la aplicación de las salvaguardas adecuadas.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
(…) A192. Entre las cuestiones que puede ser adecuado comunicar a la parte
responsable, al medidor o evaluador, a la parte contratante o a otros están el fraude
o sospecha de fraude y la preparación sesgada de la información sobre la materia
objeto de análisis. (…)
Por lo anteriormente expuesto, el argumento no está llamado a prosperar.
● De la falta de competencia para ordenar la suspensión de giros:
En este punto, el recurrente argumenta la falta de competencia por el hecho i) de

haber adoptado la decisión de suspensión de giros invocando una norma que solo
autoriza por no existir prueba de destinación diferente y ii) por haber adoptado la
decisión de suspensión de giros en contravención a todo el régimen de seguridad
social en salud, sin que exista norma que ordene la suspensión de los giros.
Ahora bien, de entrada, conviene precisar que la medida de cesación provisional

(como se pasará a explicar) es una medida heterónoma del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, toda vez que dentro de las acciones de inspección,
vigilancia y control se hizo evidente la necesidad de ordenar esta medida cautelar,
independientemente si se encuentra en alguna medida especial o de intervención y
no es parte de la autorización o suspensión de pagos como lo alega el recurrente, es
entonces la cesación provisional una medida cautelar, adoptada para proteger los
recursos del sistema en interés de los derechos fundamentales de los usuarios o los
recursos del sistema. Se trata, pues, de una medida distinta a las medidas
especiales o de salvamento.
De acuerdo con lo anterior, mediante la Resolución 2021160000015409-6 del 8 de

noviembre de 2021, el Superintendente Nacional de Salud delegó en el servidor
público que desempeñara a cualquier título, el empleo de Superintendente
Delegado Código 0110 grado 23 de la Superintendencia Delegada para Entidades de
Aseguramiento en Salud el ejercicio de la siguiente función “(…) ordenar de manera
inmediata, a la entidad competente, la medida cautelar de cesación provisional de
las acciones que pongan en riesgo la vida o la integridad física de los pacientes o el
destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los
términos del artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, y en el marco de las funciones
asignadas en el artículo 22 del Decreto 1080 de 2021”, por lo que la
Superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud es la
funcionaria competente para emitir este tipo de actos administrativos, teniendo en
cuenta la delegación.
De otra parte, es necesario señalar que el recurrente desconoce la doble dimensión

de la medida descrita en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, específicamente i)
la vida e integridad física de los pacientes y ii) el destino de los recursos del Sistema
de Seguridad Social en Salud.
Así mismo, las entidades que se encuentran bajo una intervención forzosa
administrativa para administrar no pierden la condición de sujeto vigilado conforme
al artículo 12117 de la Ley 1438 de 2011; tampoco la Superintendencia Nacional de
Salud pierde competencia para ejercer las funciones descritas en los artículo 35 18 y
17
Ley 1438 de 2011, artículo 121: “(…) Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud: 121.1 Las
Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las
Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes
adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus
actividades de salud. Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las
competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. (…)”
18
Ley 1122 de 2007, artículo 35 “(…) Para efectos del presente capítulo de la ley, se adoptan las siguientes definiciones: A. Inspección: La inspección, es
el conjunto de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que sirven

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
39 de la Ley 1122 de 2007 y demás normas que le confieren facultades, que

continuaran desarrollándose, incluyendo entonces la adopción de las medidas
requeridas para garantizar el adecuado flujo de recursos, además de salvaguardar
la destinación especifica de estos recursos que hacen parte integral del Sistema
General de Seguridad en Salud y en consecuencia la prestación adecuada, oportuna
de los servicios de salud de la población afiliada (artículo 6° de la Ley 1751 de
2015).
Las medidas cautelares en materia de flujo de recursos se deben a que existen

obligaciones correlativas de los distintos actores (EPS e IPS) que, de no acatarse,
conllevan al seguimiento estricto. Con el fin de garantizar el correcto y adecuado
flujo de recursos, la superintendencia, expidió la Circular Externa 011 de 2020, con
instrucciones para que las EPS y demás entidades que allí se referencian, adelanten
el proceso de conciliación, depuración y saneamiento de las cuentas por cobrar y
pagar con sus acreedores por prestaciones de servicios de salud y tecnologías en
salud.
Es importante tener en cuenta que dentro de la actividad administrativa que

despliega la Superintendencia Nacional de Salud, también se encuentran ciertos
mandatos que están en cada una de las decisiones ordenadas por esta entidad, toda
vez que hace parte de la figura de las órdenes que en el derecho administrativo de
policía consiste en lo siguiente: “la orden es la declaración de voluntad, emitida en
virtud del vínculo de subordinación con el fin de determinar, de manera obligatoria,
la conducta del subordinado ”19, para su eficacia la orden de policía requiere la
formulación en una declaración de voluntad imponiendo un deber a un particular 20 y
la obligación de obedecerlo para este último. 21 Vale decir que, las funciones de
inspección, vigilancia y control como una forma de policía especial 22 tienen como
propósito mantener la confianza institucional y mantener condiciones del servicio en
el sentido que el destinatario ha de cumplir el deber que le impone la orden en su
condición de agente social, específicamente en función de una relación especial de
sujeción23 derivada de la prestación del servicio público esencial de salud.
Bajo el contexto normativo descrito, es claro que las acciones de inspección,

vigilancia y control adelantadas por esta Superintendencia obedecen al resultado de
los ejercicios de seguimiento y auditoría, adelantados con rigurosidad y que han
revelado hallazgos que justifican plenamente la adopción de la medida cautelar, con
el objetivo de proteger los recursos y se inviertan de forma eficiente en la garantía
de los derechos de los usuarios del sistema de salud, como actor central del
Sistema de Seguridad Social en Salud.
Así, es claro que la Superintendencia Nacional de Salud con esta medida, no busca
otra cosa que los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en
Salud –prestadores, proveedores y empresas responsables de pago- cumplan con
para solicitar, confirmar y analizar de manera puntual la información que se requiera sobre la situación de los servicios de salud y sus recursos, sobre la
situación jurídica, financiera, técnica-científica, administrativa y económica de las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Nacional de
Salud dentro del ámbito de su competencia. Son funciones de inspección entre otras las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de
interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas. B. Vigilancia: La vigilancia, consiste en la atribución de la Superintendencia
Nacional de Salud para advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del
servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas
que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este. C. Control: El control consiste en la atribución de la
Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera,
económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea
por acción o por omisión.”
19
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, Buenos Aires, Segunda Edición primera reimpresión, Depalma, 1982, p. 37 (título original
Le droit administratif (sic) allemand, Edit. V. Giard et E. Briere Paris 1904 por H. Heredia y E. Krotoschin).
20
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, óp.cit.p.38
21
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, óp.cit.p.38
22
Manuel Rebollo Puig, “La peculiaridad de la policía administrativa y su singular adaptación al principio de legalidad” En Revista Vasca de
Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, ISSN 0211-9560, Nº 54, 1999, p. 247.
23
Otto Mayer, DERECHO ADMINISTRATIVO ALEMÁN, TOMO II, óp.cit. p.37.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
sus deberes legales.
Es por esto que, en aras de la colaboración armónica, se espera que la EPS de

cumplimiento de las obligaciones, respecto de la garantía del acceso a los servicios,
la red contratada para la prestación de los servicios de salud, el suministro de
medicamentos, el pago a la red prestadora de servicios, la satisfacción de los
usuarios, la oportunidad en la prestación de los servicios, con el objeto de mitigar la
interposición de PQRD y acciones de tutela por parte de los usuarios afiliados a la
vigilada, en cada uno de sus territorios, y así fortalecer las acciones enfocadas en la
garantía efectiva del derecho fundamental a la salud, representado en el acceso
oportuno, continuo, e integral a los servicios como un objetivo que pasa por el uso
adecuado de los recursos públicos del sistema.
● La decisión impugnada contraviene los fines de la medida de

intervención forzosa administrativa
Indica que recurrente que esta superintendencia con la medida adoptada pone en
peligro la prestación de los servicios de salud a los usuarios afiliados a la EPS,
genera incertidumbre e incluso pánico en la red de servicios y en los acreedores en
general, por el riesgo de cesación de pagos y de incumplimientos contractuales y
que puede acrecentar el pasivo de la EPS y el deterioro de los indicadores
financieros y, en general, los indicadores de habilitación, afectando aún más la
salud financiera de una EPS.
Sobre el particular, este despacho tiene las siguientes precisiones:
“De la cesación provisional de las acciones que ponen en riesgo la vida y la

integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.”
Sea lo primero precisar que a esta superintendencia le asiste el deber de velar por
la efectiva prestación del servicio de salud, así las cosas se debe preservar el
destino de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS;
por lo que, la finalidad perseguida con la medida cautelar de la cesación provisional
es la de contrarrestar las acciones u omisiones que pongan en riesgo la vida o la
integridad física de los pacientes o el destino de los recursos del sistema, para
corregir situaciones de diferente índole que viene presentando la EPS, de manera tal
que logre desarrollar su objeto social y la garantía del servicio a los afiliados,
contrario a lo indicado por el recurrente, “ pone en peligro la prestación de los
servicios de salud a los usuarios afiliados a la EPS” la medida cautelar debe
propiciar el cumplimiento de los deberes de la EPS, contrario a entenderse como
barreras injustificadas ordenadas por parte de esta superintendencia, puesto que no
contempla una orden de no pago a la red de prestadores, ya que, lo que busca es
un punto de control a fin de proteger los recursos del SGSSS.
Las acciones de inspección, vigilancia y control adelantadas por esta

superintendencia obedecen al resultado de los ejercicios de seguimiento y auditoría,
que se realizan con rigurosidad y que han expuesto hallazgos en la EPS, que
justifican plenamente la adopción de la medida cautelar para que los recursos se
inviertan en los usuarios del sistema de salud, como actores centrales de este.
En cuanto a que, con la medida adoptada se genere incertidumbre en la red de

servicios y en los acreedores en general, por el riesgo de cesación de pagos, vale la
pena resaltar que uno de los fines de esta medida es establecer un punto de control

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
a fin de garantizar que los valores presentados correspondan a servicios

efectivamente prestados a los usuarios; esto, a efectos de verificar de conformidad
a la metodología propuesta por la EPS, que lo pagado sea efectivamente lo
facturado y realmente prestado, y es en este punto, la responsable del flujo de los
recursos es directamente la EPS, quien debe contar con los soportes debidamente
expedidos, para que luego de que cumpla con los requisitos de la metodología
propia de la vigilada, se disperse el pago a la red de prestadores.
Del mismo modo, indica el recurrente que con la medida se afecta aún más la salud
financiera de la EPS, frente a este argumento es necesario precisar que esta
superintendencia cuenta con sistemas de gestión y control a las medidas especiales,
que generan un auto- reporte de información por parte del sujeto vigilado, siendo
este una de las fuentes para la toma de decisiones que corresponde a una parte del
proceso de inspección, vigilancia y control. En este orden de ideas, la información
que utiliza el componente financiero para la elaboración de conceptos corresponde
a los datos de la propia EPS según los reportes que realiza, por lo que el acto
administrativo recurrido corresponde a la realidad de la entidad, ya que la visión
general del comportamiento de la EPS, constituye un instrumento para la toma de
decisiones, con la que se busca identificar qué tan distante está la entidad de poder
cumplir con su objeto social, en este orden de ideas con la medida adoptada no se
está afectando la salud financiera de la EPS, sino que por el contrario, con esta
medida se busca que se pueda exigir el cumplimiento de las obligaciones de las
EPS, respecto de la garantía del acceso a la prestación de los servicios de salud, el
suministro de medicamentos, el pago a la red prestadora de servicios y la
satisfacción de los usuarios.
Finalmente, el recurrente hace referencia a que la EPS se encuentra en medida de

intervención forzosa administrativa para administrar, lo cual no es impedimento
para que la Superintendencia Nacional de Salud adopte medidas adicionales o
complementarias que busquen el cumplimiento y la mejoría de la EPS con órdenes
puntuales como las que se encuentran contenidas en el acto recurrido, además de
la protección de los afiliados. De manera reiterativa, el recurrente alega que la
medida adoptada además luce desproporcionada y contraria a los fines mismos de
la intervención forzosa administrativa, lo que demuestra por parte de éste, la falta
de conocimiento y verificación de las normas que habilitan la actividad
administrativa de esta superintendencia. En atención a que, las dos medidas
adoptadas tienen como fin último que se presten los servicios de salud de manera
adecuada a los usuarios del sistema.
En consecuencia, los argumentos analizados no están llamados a prosperar.
Sección 2: Inconsistencias de los hallazgos técnicos que soportaron la

medida administrativa
La entidad en secuencia de su argumentación procede con la aclaración frente al

componente técnico que sustentó las conclusiones del acto recurrido, por lo que se
indica lo siguiente, frente al componente financiero:
En el marco del seguimiento a la intervención forzosa administrativa para

administrar Emssanar EPS y las acciones de inspección, vigilancia y control
desplegadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se logró evidenciar que la
entidad presentaba hallazgos que daban cuenta de un inminente riesgo del recurso
del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en consecuencia deficiencias en
el cumplimiento del deber de prestación de servicios de salud a la población afiliada
en condiciones de oportunidad, seguridad, pertinencia, continuidad y satisfacción.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
Es así como, los diferentes análisis realizados desde la superintendencia mostraron

deficiencias importantes en la calidad del reporte de información, de conformidad
con lo dispuesto en la Circular Única y sus modificatorias; así, la falta de
razonabilidad de la información financiera reportada a esta superintendencia, da
cuenta de las notables deficiencias que mantiene la entidad al interior de cada uno
de sus procesos, siendo este uno de los objetivos que se perseguía con la
intervención forzosa administrativa para administrar.
Sumado a esta situación, la superintendencia recibió quejas reiteradas de

prestadores, donde se advertía de dificultades en los procesos de radicación,
auditoría, conciliación de cuentas médicas, incumplimiento de los acuerdos
contractuales y un evidente deterioro en la atención de la población afiliada.
Algunas de las observaciones más relevantes, identificadas en el seguimiento en

campo realizado a la EPS, son:
 En el archivo FT005 - relación causación de costos, gastos y pagos realizados a

diciembre 2022, se encontraron diferencias entre las bases de información, que
se encuentran de forma detalla en el Anexo 2 Plan de pagos, evidenciando que el
reporte de la información entregada en cumplimiento de la Circular Externa 016
de 2016, se encuentra subestimada en $656.545 millones de pagos realizados
por la EPS y en $211.162 millones para el costo reconocido.
 47 prestadores radicaron facturación por $2.927 millones sin registrar pagos

durante la vigencia 2022.
 Del total de la radicación presentada de 165 terceros presentan pagos inferiores

al 80% de las facturas, se radicaron $620.453 millones de los cuales se pagaron
$395.026 millones.
 321 prestadores registran pagos por $1.770.799 millones por un valor radicado
de $1.234.766 millones, siendo estos pagos superiores al 100% de los radicado
en la vigencia 2022.
 Revisadas las actas de comité de tesorería o pagos realizados entre febrero y

diciembre de 2022, para el régimen contributivo y subsidiado, se destaca que si
bien se relacionan los terceros y el valor a postular por cada uno de los rubros no
se logra evidenciar los criterios técnicos o validaciones realizadas para
determinar la postulación y giro definitiva de los prestadores y no otros,
resaltando que en la mayoría de las actas expresa “el interventor Ingeniero Juan
Manuel Quiñones determino los pagos finales quedando la siguiente programación”, “ se
distribuyen entre los prestadores de acuerdo a la directriz del Ingeniero Juan Manuel
Quiñones así”, “se toma la siguiente determinación previa autorización y directriz del
Ingeniero Juan Manuel Quiñones” “ dentro de la programación de pagos para Gastos
administrativos se toma la siguiente determinación previa autorización y directriz del
Ingeniero Juan Manuel Quiñones” (Anexo 3 Actas Comité de tesorería 2022 ).
 Para el proceso de radicación de cuentas médicas, la EPS estableció del primer

(1) al décimo (10) día calendario del mes para presentar facturación y que esta
sea recibida y auditada, para lo cual cada prestador que tiene una relación
contractual cuenta con un usuario en la plataforma, siendo este el único medio
de radicación establecido por la EPS, exceptuando los prestadores que por
complejidad del territorio no se les facilita este medio de radicación.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
 Dentro de las actas que soportan las mesas de flujo de recursos programadas
por la superintendencia en el mes de noviembre 2022, las IPS mencionaron
malas prácticas realizadas por parte de la EPS y/o situaciones que imposibilitan
la radicación oportuna de la facturación entre ellas, las cuales se relacionan a
continuación:
 Inconvenientes en la plataforma LAZOS que ha generado acumulación de

facturación, entre esta se encuentra rechazo por error generado por la
facturación electrónica, no generación de autorización a la IPS respectiva,
generación de errores en el cargue de RIPS, no se parametriza contratación
vigente en la plataforma, entre otros.
 Restricción injustificada de la facturación por prestación de servicios y

tecnologías en salud, bajo lo convenido en los acuerdos de voluntades y en
los tiempos establecidos por la normatividad vigente, así como abstenerse de
realizar pagos a las IPS dentro de los tiempos establecidos por la Ley 1122 de
2007, Decreto 4747 de 2007 y Decreto 441 de 2022.
 Negación a la radicación de facturación de aquellos prestadores con quienes

no existan acuerdos de voluntades, pero, que hayan prestado atención inicial
de urgencias o hayan sido autorizadas para prestar servicios adicionales a
dicha atención, siempre que la facturación se radique en los horarios de
atención establecidos por la EPS y de acuerdo con los términos fijados en la
normatividad vigente.
 Negación o dilación de recepción de soportes de la facturación, de acuerdo

con lo establecido en los acuerdos de voluntades y la normativa vigente; o
aquellos casos que previamente se hubiese autorizado los servicios a través
de cualquier medio; incluyendo, la solicitud de documentos adicionales a la
que se determina tanto en la relación contractual como en la normatividad
vigente, para la radicación de facturas o de pago de servicios efectivamente
prestados.
 Restricción injustificada de la facturación por prestación de servicios y

tecnologías en salud, bajo lo convenido en los acuerdos de voluntades y en
los tiempos establecidos por la normatividad vigente, así como abstenerse de
realizar pagos a las IPS dentro de los tiempos establecidos por la Ley 1122 de
2007, Decreto 4747 de 2007 y Decreto 441 de 2022.
 Negación a la radicación de facturas de aquellos prestadores con quienes no

existan acuerdos de voluntades, pero que hayan prestado atención inicial de
urgencias o hayan sido autorizadas para prestar servicios adicionales a dicha
atención, siempre que la facturación se radique en los horarios de atención
establecidos por la EPS y de acuerdo con los términos fijados en la
normatividad vigente.
 Devolución o glosas injustificadas o automáticas de la facturación individual o

general, así como la modificación de glosas de forma extemporánea o
formulación de nuevas glosas a una factura, salvo que surjan de hechos nuevos
detectados en la respuesta dada a la glosa inicial, de acuerdo con lo establecido
en la normatividad vigente.
 No legalización o liquidación oportuna de los acuerdos de voluntades.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
 No adopción y revisión permanente de políticas de pago y contratación;

teniendo en cuenta entre otros, el conflicto de interés.
De acuerdo con lo anterior, el agente especial, durante la intervención forzosa

administrativa para administrar, tenía como objetivo implementar el plan gradual de
salvamento propuesto de acuerdo con las actividades señaladas en el artículo
tercero de la Resolución 2022320000002546-6 del 31 de mayo de 2022, cuyo
objetivo está orientado al cumplimiento del objeto social y la garantía de los
derechos de los afiliados, estableciendo los mecanismos gerenciales que
establecidos en el artículo 9.1.1.1.2 del Decreto 2555 de 2010.
De otra parte, en el marco de las funciones, el agente interventor deberá dar

cumplimiento a lo previsto en el artículo 9.1.1.2.4 del Decreto 2555 de 2010, en
particular, las consagradas en los numerales 1, 3, 4, 5, 6 7, 8 y 9 24. Así las cosas,
queda claro que las estrategias de depuración, conciliación y pago con la red
prestadora y proveedora de servicios y tecnologías en salud no resultan suficientes
y oportunas durante lo corrido de la intervención forzosa administrativa para
administrar la EPS, término en el cual se evidencia un incremento importante en el
índice de endeudamiento y anticipos pendientes de legalizar y/o reintegrar, sumado
a las observaciones evidenciadas en los hallazgos del seguimiento en campo, donde
quedan claras las falencias que la entidad tiene en los procesos de radicación y
auditoría de cuentas médicas.
Aunado a las inconsistencias descritas relacionadas con las deficiencias en la

calidad del reporte de información, en los procesos de depuración, conciliación y
pago a la red de prestadores de servicios y tecnologías, se ha identificado que la
EPS Emssanar de manera recurrente continua presentando barreras en la garantía
en la prestación de servicios, que aumentan la probabilidad de materialización del
riesgo en salud de los afiliados de la EPS, estas deficiencias han sido descritas en los
diferentes informes de seguimiento a la medida y han soportado la toma de
decisiones respecto a la medidas ordenadas por esta superintendencia.
Dentro de las situaciones críticas, identificadas en el seguimiento en campo

realizado a la EPS se encuentran:
 Frente a la conformación y operación de las micro redes y nodos definidos para

la implementación del modelo de redes, se identifica que la EPS no ha logrado
garantizar la contratación de la totalidad de los prestadores en los términos de
lo definido en la Resolución 441 de 2022, estas demoras conllevan a
deficiencias en la prestación de servicios, dificultades de oportunidad para el
acceso a los servicios y tecnologías; vulnerando el derecho de los afiliados a
recibir servicios que cumplan con las características definidas en el Sistema
Obligatorio de Garantía de la Calidad en salud (SOGCS).
 Falta de supervisión y seguimiento a los contratos por parte de la EPS no

24
“(…) 1. Actuar como representante legal de la intervenida y en tal calidad desarrollar todas las actividades necesarias para la
administración de la sociedad y ejecutar todos los actos pertinentes para el desarrollo del objeto social.
3. Promover la celebración de acuerdos de acreedores, de conformidad con lo señalado en el numeral 19 del artículo
291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el Artículo 24 de la Ley 510 de 1999.
4. Adelantar el recaudo de los dineros y la recuperación de los activos que por cualquier concepto deban ingresar a la entidad
intervenida, para lo cual podrá ofrecer incentivos por la denuncia de la existencia y entrega de tales activos.
5. Administrar los activos de la intervenida.
6. Velar por la adecuada conservación de los bienes de la entidad, adoptando las medidas necesarias para mantener los activos en
adecuadas condiciones de seguridad física y ejerciendo las acciones judiciales y administrativas requeridas para el efecto.
7. Continuar con la contabilidad de la entidad.
8. Ejecutar todos los actos y efectuar todos los gastos que a su juicio sean necesarios para la conservación de los activos y archivos
de la entidad.
9. Bajo su responsabilidad promover las acciones de responsabilidad civil o penales que correspondan contra los administradores,
revisor fiscal y funcionarios de la intervenida. (…)”.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
permite evidenciar una verdadera ejecución frente a la prestación del servicio

contratado, incumpliendo en el monitoreo y seguimiento de los contratos de
prestación de servicios de salud, descrito en el capítulo IV formalización y
supervisión de las relaciones comerciales Sección 2. Supervisión del manual de
contratación de la EPS.
 En el marco del plan de trabajo del seguimiento en campo se identificó que de

las dieciocho (18) reclamaciones analizadas el 38,8% de los servicios solicitados
no presentaron soportes que acreditaran la prestación de los servicios, de igual
manera el análisis de oportunidad evidenció que el 100% de los servicios
descritos en las PQRD se prestaron de manera inoportuna con tiempos que
oscilan entre 32 días hasta los 238 días calendario, evidenciando que la EPS no
realiza una gestión efectiva de las PQRD radicadas por sus afiliados.
 Adicionalmente se identificó que la EPS no posee integración en los sistemas de

información para el seguimiento individual de los servicios autorizados y
presenta dificultades en la operativización de la red de servicios que restringen
el acceso a los servicios salud.
 En prueba de recorrido realizada en el centro de atención a los usuarios en Valle

de Atriz se observaron solicitudes relacionadas con demoras en la entrega de
medicamentos especialmente con el proveedor Genhospi y Farmat Ltda.,
dificultades que se asocian con las debilidades administrativas en los procesos
de contratación de la RED definida, evidenciando ineficiencia, problemas de
cobertura y deficiente seguimiento a los prestadores; de igual manera se
evidenciaron demoras para el acceso a citas de medicina especializada y
barreras de acceso relacionadas con la no renovación de contratos o prorrogas
cortas, que generan retrasos en la oportuna prestación de los servicios,
asociados a la necesidad de actualización de autorizaciones y cambios en la IPS
de referencia.
 La entidad presenta deficiencias en los procesos de referencia y

contrarreferencia por falta de acciones y gestiones necesarias para ubicar
dentro de la red contratada a los usuarios, además se identifican falencias en el
seguimiento individual de los usuarios con estancias prolongadas puesto que no
posee información respecto a evolución clínica, fecha de egreso o situación de
salud de los usuarios.
 La entidad presenta fallas a lo largo del proceso de contratación de prestadores,

desde la planeación de la contratación, negociación, evaluación, hasta el
seguimiento al cumplimiento de metas e indicadores de gestión del riesgo. Lo
anterior evidenciado en los tiempos de ejecución contractual y las prórrogas,
principalmente en los contratos por capitación y pago global prospectivo (PGP)
las cuales en su mayoría se constituyen a 30 días, incumpliendo con los
elementos y principios de continuidad, eficiencia y sostenibilidad.
 Se evidencia un riesgo operativo para la entidad en cuanto a la calidad de los

RIPS recibidos, observando deficiencias en los mecanismos de control
implementados por la EPS para el seguimiento a la presentación, oportunidad,
validación y estructura en el reporte de los RIPS, lo cual impacta los procesos de
planeación de la atención, estimación de la demanda, definición del ASIS y la
elaboración de las notas técnicas como herramientas de control oportuno que
miden el gasto en salud, para ajustarlo no solo a las expectativas
presupuestales, sino orientado a la suficiencia de los recursos con que cuenta la

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
EPS para administrar el Plan de Beneficios.
 Se evidenció que la entidad posee debilidades en el proceso de auditoría

administrativa integral de la facturación presentada, dado que no realiza no
conformidades de las facturas por concepto de tarifas (glosas) a causa de las
diferencias presentadas entre los valores facturados y los pactados con el
prestador, situación que genera un incremento en el costo médico por servicios
sobrefacturados y por tanto un uso ineficiente de los recursos del SGSSS,
provocado por la ausencia de controles y parametrización en el sistema de
información con las tarifas acordadas, según acuerdo de voluntades que emitan
alertas, identificando deficiencias administrativas y técnicas en el proceso de
auditoría de cuentas
Conforme a las situaciones y hallazgos mencionados anteriormente no se aceptan

los argumentos presentados por la Emssanar EPS en los anexos y descritos en la
sección II de inconsistencias de los hallazgos técnicos que soportaron la medida
administrativa por la entidad, por lo que no están llamados a prosperar.
Finalmente este despacho indica que, la medida cautelar de cesación provisional

corresponde a una orden de carácter singular derivada de una habilitación legal y la
imposición de requisitos descritos en el acto administrativo recurrido, de igual
manera, cada una de las órdenes impartidas buscan que la entidad cumpla con
acciones encaminadas a la adecuada operación del objeto social, desde la
prevención del daño antijurídico, lo cual no implica que la facultad se vea
suspendida en el tiempo por la mera imposición de una orden, toda vez que, hace
parte de la eficiencia de las medidas cautelares y las finalidades de inspección,
vigilancia y control señaladas en el artículo 35 de la Ley 1122 de 2007. De forma
que, por el solo hecho de imponer una decisión la entidad no deba petrificar sus
demás competencias.
Por lo descrito anteriormente, habiéndose pronunciado el despacho respecto al

argumento planteado, luego de indicar el contenido conceptual de las órdenes en el
derecho administrativo, fuera de aquello que el recurrente argumenta relacionado
con “presuntas infracciones normativas” argumentos que desconocen las acciones
de protección de la administración, manifestada en las órdenes. Y ello en tanto
hablar de presuntas infracciones implicaría desconocer la presunción de legalidad
del acto recurrido y, sobre todo, la presunción de veracidad de los hechos en que se
basa la decisión25.
Por todo lo anteriormente expuesto, conforme a lo dispuesto en el artículo 74 de la

Ley 1437 de 2011, en virtud de las atribuciones que confiere el recurso de
reposición para que la Administración revise la decisión y de ser procedente la
aclare, modifique o revoque y, en consideración a que la medida cautelar de
cesación provisional descrita en el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011, se recoge
en un acto administrativo expedido con apego a las normas del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, por la autoridad competente y con la debida motivación,
este Despacho al no encontrar procedente ninguno de los argumentos esgrimidos
por la recurrente frente al acto revisado, confirmará la Resolución No.
2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023.
Que, en virtud de lo anteriormente expuesto,

25
“ARTÍCULO 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos,
no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida
cautelar.”

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. CONFIRMAR la Resolución 2023320030002757-6 del 9 de

mayo de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto
administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. NOTIFICAR POR MEDIO ELECTRONICO, el presente acto

administrativo al representante legal de la EPS EMSSANAR SAS, identificada con
el NIT. 901.021.565-8, o a quien haga sus veces o se designe para tal efecto, en la
cuenta de los correos electrónicos presidenciaejecutiva@emssanar.org.co
gerenciageneral@emssanar.org.co o, en los términos del artículo 56 de la Ley 1437
de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo modificado por la Ley 2080 de 2021).
PARÁGRAFO PRIMERO. Si no pudiere practicarse la notificación electrónica, se

deberá NOTIFICAR PERSONALMENTE el contenido del presente acto
administrativo, a través de su representante legal o quien haga sus veces, o a quien
se designe para tal fin, enviando la citación a los correos electrónicos
presidenciaejecutiva@emssanar.org.co gerenciageneral@emssanar.org.co o, a la
dirección física ubicada en la Calle 11 A carrera 33 esquina Barrio La Aurora en la
ciudad de Pasto – Nariño, en los términos de los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
PARÁGRAFO SEGUNDO. Si no pudiere practicarse la notificación personal al cabo

de los cinco (5) días hábiles siguientes al envió de la citación, esta deberá surtirse
NOTIFICAR POR MEDIO DE AVISO que se enviará a los correos electrónicos
presidenciaejecutiva@emssanar.org.co gerenciageneral@emssanar.org.co o a la
dirección física ubicada en la Calle 11 carrera 33 esquina Barrio La Aurora en la
ciudad de Pasto – Nariño, lo anterior en los términos y para los efectos del artículo
69 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo).
ARTÍCULO TERCERO. COMUNICAR el presente acto administrativo a la firma

NEXIA MONTES & ASOCIADOS SAS, en la cuenta de correo electrónico
montesyasociados@nexiamya.com.co o a la dirección física en la Calle 127 A # 7 -
19 Oficina 212 A Edificio Acces en la ciudad de Bogotá; al Ministerio de Salud y
Protección Social, en la dirección electrónica
notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co o a la dirección física en la Carrera 13 No.
32-76 en la ciudad de Bogotá; al Director General de la Entidad Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES en la
dirección electrónica notificaciones.judiciales@adres.gov.co o a la dirección física en
la Avenida Calle 26 No. 69-76 Torre 1 Piso 17 Centro Empresarial Elemento en la
ciudad de Bogotá; al director de la Cuenta de Alto Costo en la dirección electrónica
administrativa@cuentadealtocosto.org o a la dirección física en la Carrera 45
No.103-34 oficina 802 en Bogotá D.C, en los términos del artículo 37 de la Ley 1437
de 2011.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente resolución no procede recurso alguno.
Dada en Bogotá D.C., a los 22 días del mes 07 de 2023.

2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023”
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente por: MARIA ISABEL ANGEL ECHEVERRY
MARÍA ISABEL ÁNGEL ECHEVERRY

SUPERINTENDENTE DELEGADA PARA ENTIDADES DE ASEGURAMIENTO EN
SALUD
Proyectó: Laura Natalia Corredor Amaya, Hilario Ramos Cano - Profesionales Especializados DME para EPS y Entidades Adaptadas
Revisó: Rocio Ramos Huertas, Asesora del Despacho del Superintendente Nacional de Salud
Claudia Patricia Sánchez Bravo – Directora Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas
Aprobó: María Isabel Ángel Echeverry – Superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud

Resolución 2 0 2 3 3 2 0 0 3 0 0 0 4 6 4 4 - 6 D E 2 2 - 0 7 - 2 0 2 3

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Resolución 2 0 2 3 3 2 0 0 3 0 0 0 4 6 4 4 - 6 D E 2 2 - 0 7 - 2 0 2 3

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Resolución 2 0 2 3 3 2 0 0 3 0 0 0 4 6 4 4 - 6 D E 2 2 - 0 7 - 2 0 2 3

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

RESOLUCIÓN

“Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Emssanar EPS

LA SUPERINTENDENTE DELEGADA PARA ENTIDADES DE ASEGURAMIENTO

En ejercicio de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias, en especial

Que, según dispone el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007 corresponde a la

Que, en el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011 se definen, como sujetos de

Que, el artículo 125 de la Ley 1438 de 2011 establece que el Superintendente

Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para garantizar el

Que, mediante Resolución 2021160000015409-6 del 8 de noviembre de 2021, el

Que, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 005256 del 31 de

Que, el Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional mediante oficio

Que, el Superintendente Nacional de Salud, mediante Resolución 004705 del 26 de

Que, mediante Resolución 006711 del 17 de julio de 2019, la Superintendencia

Que, en Comité de Medidas Especiales del 1° de octubre de 2019, el

DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, MADRID, 2004, p. 72.

Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional presentó concepto

Que, en el citado concepto técnico fechado del 21 de septiembre de 2019 se

Que, de conformidad con los resultados anteriores, el Comité de Medidas Especiales

Que, mediante la Resolución 2022320000000292-6 del 2 de febrero de 2022 se

Que, a través de la Resolución 2022320000002546-6 del 31 de mayo de 2022 la

Que, como parte del seguimiento y monitoreo realizado a la entidad vigilada, la

Que, el 24 de abril de 2023 el equipo técnico de seguimiento de la medida ordenada

Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

a EMSSANAR EPS, presentó ante la Dirección de Medidas Especiales para EPS y

Que, con el propósito de mitigar el riesgo en la destinación de los recursos del

Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

teniendo en cuenta la programación de pagos de la EPS.

Que, la Resolución 2023320030002757-6 del 9 de mayo de 2023 se notificó a través

Que, el representante legal de EMSSANAR EPS interpuso recurso de reposición

II. ARGUMENTOS DEL RECURSO

La defensa de la entidad se refirió a los diferentes componentes técnicos que fueron

a) Violación al debido proceso Administrativo.

Por lo anterior, solicita el recurrente como pretensión principal revocar Ia Resolución

Entra el despacho a estudiar los argumentos del recurso de reposición, destacado

III.CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

A) RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA

Con el fin de analizar la procedencia del recurso de reposición en sede

Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

administrativa, es necesario tener en cuenta los requisitos señalados en los artículos

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del

Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo

ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación

El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y

Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.

Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:

1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado

2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.

Continuación de la resolución, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición

notificado por este medio.

Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.

De esta forma, teniendo en cuenta el escrito presentado por el representante legal

Así las cosas, este despacho evidencia lo siguiente: