Índice Curso de Derecho

DIEGO YOUNES MORENO
Abogado y sociólogo de la Universidad Nacional. Especializaciones en el Instituto Inter-

nacional de Administración Pública de Francia y en la Fundación Getulio Vargas de Brasil.
Ha sido consultor de Naciones Unidas y durante varios años de la Agencia Alemana de
Cooperación (GIZ) y director del Departamento Administrativo de la Función Pública,
ministro de Trabajo y magistrado del Consejo de Estado. Profesor en varias universidades
y miembro de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo.
CURSO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
Undécima edición
EDITORIAL TEMIS S. A.
Bogotá - Colombia
2020
ÍNDICE GENERAL
Capítulo I
NOCIONES GENERALES
PÁG.
I. Derecho y ciencia del derecho..................................................................... 1

II. Clasificación del derecho............................................................................. 1
III. Ramas del derecho público.......................................................................... 1
1) Derecho constitucional............................................................................ 1
2) Derecho administrativo........................................................................... 2
3) Derecho penal......................................................................................... 2
4) Derecho procesal..................................................................................... 2
5) Derecho internacional público................................................................ 2
6) Derecho de la hacienda pública.............................................................. 2
IV. Ramas del derecho privado......................................................................... 2
1) Derecho civil........................................................................................... 2
2) Derecho comercial.................................................................................. 3
3) Derecho internacional privado................................................................ 3
4) Derecho del trabajo................................................................................. 3
V. Concepto de derecho administrativo........................................................... 3
VI. Definición de administración pública.......................................................... 4
VII. Fuentes del derecho administrativo............................................................. 4
1) La Constitución Política de 1991............................................................ 4
2) La ley...................................................................................................... 5
3) Los decretos presidenciales..................................................................... 7
4) Los principios del derecho administrativo.............................................. 8
VIII. La jerarquía normativa y el principio de la legalidad.................................. 15
IX. Derecho administrativo y Estado social de derecho.................................... 16
1) Presentación general............................................................................... 16
2) Preceptiva normativa.............................................................................. 17
X. Reseña histórica del derecho administrativo............................................... 18
1) En el mundo............................................................................................ 18
2) Colombia................................................................................................. 21
Capítulo II
CONCEPTOS BÁSICOS
DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
I. Formas de organización estatal................................................................... 23
1) Estado unitario........................................................................................ 23
VIII ÍNDICE GENERAL
PÁG.
2) Estado federal.......................................................................................... 23
3) Naturaleza del Estado colombiano.......................................................... 23
4) Estructura del Estado colombiano.......................................................... 24
5) La descentralización administrativa........................................................ 28
6) Modalidades de la descentralización...................................................... 28
7) Descentralización, desconcentración y delegación................................. 30
8) Marco jurídico de la delegación en Colombia........................................ 30
II. Las funciones del Estado y en particular la función administrativa............ 32
1) Presentación............................................................................................ 32
2) Las funciones clásicas del Estado........................................................... 32
3) Ampliación de los criterios sobre la función administrativa.................. 34
4) Tratamiento constitucional de la función administrativa........................ 35
5) Tratamiento legal de la función administrativa (ley 489 de 1998)......... 35
III. Modalidades de la acción administrativa.................................................... 36
1) Las competencias administrativas........................................................... 36
2) La delegación.......................................................................................... 37
3) La delegación entre entidades públicas................................................... 39
4) La desconcentración administrativa........................................................ 40
5) El principio de coordinación................................................................... 40
6) Ejercicio de funciones administrativas por particulares......................... 40
IV. Breve reseña de las principales reformas administrativas........................... 45
1) Conceptos y definiciones........................................................................ 45
2) Principales reformas administrativas...................................................... 45
Capítulo III
LA LEY 489 DE 1998. ESTATUTO BÁSICO

DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. Implicaciones de la ley 489......................................................................... 49

II. Diferencia entre gobierno, rama ejecutiva y administración pública.......... 50
1) Gobierno................................................................................................. 50
2) Rama ejecutiva........................................................................................ 50
3) Administración pública........................................................................... 50
4) Orientación y control.............................................................................. 51
5) Los sectores administrativos................................................................... 51
6) Comisiones intersectoriales.................................................................... 52
7) El Consejo de Ministros.......................................................................... 52
8) Los Consejos Superiores de la Administración...................................... 52
9) Los sistemas públicos............................................................................. 53
10) Sistemas administrativos......................................................................... 55
11) Comisiones de regulación....................................................................... 56
ÍNDICE GENERAL IX
PÁG.
III. Creación, fusión y supresión de organismos y entidades administrativas.... 56

1) Creación de entidades............................................................................. 56
2) Concepto de estructura orgánica............................................................. 57
3) Adscripción y vinculación de entidades públicas................................... 57
4) Fusión de entidades u organismos nacionales......................................... 57
5) Supresión, disolución y liquidación de entidades nacionales................. 58
6) Escisión de empresas industriales y comerciales del Estado y de socie-
dades de economía mixta........................................................................ 59
7) Reestructuración de entidades................................................................. 59
IV. La atribución de facultades jurisdiccionales a autoridades administrativas. 60
1) Fundamentos normativos........................................................................ 60
2) Consideraciones jurisprudenciales.......................................................... 60
3) Reglas de la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas........................................................................................ 61
Capítulo IV
EL SECTOR CENTRAL
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. Integración .................................................................................................. 63
II. El presidente de la República...................................................................... 63
1) Definición................................................................................................ 63
2) Elección y período.................................................................................. 63
3) Prohibición de la reelección presidencial............................................... 64
4) El régimen presidencial colombiano....................................................... 64
5) Clasificación de las funciones presidenciales......................................... 65
6) Los decretos presidenciales..................................................................... 67
7) La Presidencia de la República. Definición............................................ 70
8) La responsabilidad presidencial.............................................................. 71
III. El vicepresidente......................................................................................... 71
IV. Los ministerios............................................................................................ 71
1) Organización y funcionamiento de los ministerios y departamentos ad-
ministrativos............................................................................................ 71
2) Objetivos de los ministerios y departamentos administrativos............... 72
3) Funciones de los ministerios y departamentos administrativos.............. 72
4) Dirección de los ministerios.................................................................... 72
5) Los ministros........................................................................................... 73
6) Funciones de los ministros...................................................................... 73
7) Número, denominación, orden y precedencia de los ministerios........... 74
V. Los departamentos administrativos............................................................. 75
1) Antecedentes........................................................................................... 75
2) Organización y funcionamiento.............................................................. 75
3) Funciones de los directores..................................................................... 76
X ÍNDICE GENERAL
PÁG.
4) Listado de departamentos administrativos.............................................. 76

5) Moción de censura para sus directores (acto legislativo 1 de 2007)....... 76
VI. Las superintendencias sin personería jurídica............................................. 76
1) Definición, organización y funcionamiento............................................ 76
2) Creación.................................................................................................. 76
3) Características......................................................................................... 77
4) Clasificación............................................................................................ 77
5) Sector...................................................................................................... 77
6) Moción de censura.................................................................................. 77
7) Listado de superintendencias.................................................................. 78
VII. Las unidades administrativas especiales sin personería jurídica................. 78
1) Organización y funcionamiento de unidades administrativas especiales. 78
2) Razón de ser de estas entidades.............................................................. 78
VIII. Nuevas funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro............ 79
IX. Fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud (ley 1949 de
2019)............................................................................................................ 81
X. Consejos superiores de la administración pública....................................... 85
Capítulo V
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y ORGANISMOS

DE RÉGIMEN ESPECIAL
I. Generalidades.............................................................................................. 87
1) Introducción............................................................................................ 87
2) Creación.................................................................................................. 88
3) Participación de las entidades descentralizadas en la política guberna-
mental...................................................................................................... 88
II. Unidades administrativas especiales y superintendencias con personería
jurídica......................................................................................................... 88
III. Los establecimientos públicos..................................................................... 89
1) Definición................................................................................................ 89
2) Creación.................................................................................................. 89
3) Finalidad................................................................................................. 89
4) Atributos................................................................................................. 89
5) Integración de los consejos de los establecimientos públicos y deberes
de sus miembros...................................................................................... 90
6) Régimen de inhabilidades e incompatibilidades..................................... 91
7) Delegados oficiales ante los consejos directivos.................................... 91
8) Funciones de los consejos directivos de los establecimientos públicos. 91
9) Calidad y funciones del director, gerente o presidente de los estableci-
mientos públicos..................................................................................... 92
10) Ejercicio de privilegios y prerrogativas.................................................. 92
11) Derecho aplicable y régimen de los actos y contratos............................ 92
12) Casos....................................................................................................... 93
ÍNDICE GENERAL XI
PÁG.
IV. Empresas sociales del Estado...................................................................... 93

1) Origen y naturaleza................................................................................. 93
2) Régimen jurídico..................................................................................... 93
3) Designación de los gerentes.................................................................... 94
V. Empresas oficiales de servicios públicos..................................................... 94
VI. Las empresas industriales y comerciales del Estado................................... 95
1) Integran la rama ejecutiva....................................................................... 95
2) Definición................................................................................................ 95
3) Autonomía administrativa y financiera................................................... 96
4) Privilegios y prerrogativas...................................................................... 96
5) Dirección y administración de las empresas industriales y comerciales
del Estado................................................................................................ 96
6) Juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado. 96
7) Funciones de las juntas directivas de las empresas industriales y comer-
ciales de Estado....................................................................................... 96
8) Designación del gerente o presidente..................................................... 97
9) Calidad y funciones del gerente o presidente......................................... 97
10) Régimen de los actos y contratos............................................................ 97
11) Asociación de las empresas industriales y comerciales del Estado........ 97
12) Casos de empresas industriales y comerciales del Estado...................... 98
VII. Las sociedades de economía mixta.............................................................. 98
1) Definiciones legales................................................................................ 98
2) Condiciones de participación de las entidades públicas......................... 98
3) Representación de las acciones de propiedad de la nación y de las enti-
dades públicas......................................................................................... 98
4) Naturaleza de los aportes estatales.......................................................... 99
5) Transformación de las sociedades en empresas...................................... 99
6) Ejemplos de sociedades de economía mixta........................................... 99
VIII. Institutos científicos y tecnológicos............................................................. 99
1) Previsión normativa................................................................................ 99
2) Casos....................................................................................................... 99
IX. Las entidades descentralizadas indirectas................................................... 101
X. Las comisiones de regulación...................................................................... 101
1) Generalidades.......................................................................................... 102
XI. Entes de naturaleza única............................................................................ 102
XII. Entidades y organismos constitucionalmente autónomos .......................... 102
1) Las corporaciones autónomas regionales................................................ 103
2) Banco de la República............................................................................ 103
3) Entes universitarios autónomos.............................................................. 104
4) La Comisión Nacional del Servicio Civil............................................... 104
5) Desconstitucionalización de la Comisión Nacional de Televisión......... 105
6) Entidades privadas con funciones públicas............................................. 105
XII ÍNDICE GENERAL
Capítulo VI
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y RÉGIMEN

DEPARTAMENTAL
PÁG.
I. Autonomía de las entidades territoriales..................................................... 107

II. Alcances y limitaciones de la autonomía territorial.................................... 107
III. El departamento........................................................................................... 108
1) Definición de departamento.................................................................... 108
2) Creación de nuevos departamentos......................................................... 109
3) Autonomía de la gestión departamental.................................................. 109
4) Categorización presupuestal de los departamentos................................. 109
IV. La asamblea................................................................................................. 110
1) Previsión constitucional.......................................................................... 110
2) Sesiones y duración................................................................................. 110
3) Integración.............................................................................................. 110
4) Atribuciones de las asambleas................................................................ 111
5) Régimen de la ley 1871 de 2017............................................................. 112
V. El gobernador.............................................................................................. 113
1) Carácter................................................................................................... 113
3) Atribuciones............................................................................................ 113
4) Régimen salarial y prestacional.............................................................. 114
5) Límites máximos salariales de los gobernadores, alcaldes y empleados
públicos de las entidades territoriales..................................................... 115
6) Límite máximo salarial mensual para alcaldes....................................... 115
7) Límite máximo salarial mensual para Alcalde Mayor de Bogotá D. C.. 115
8) Bonificación de dirección....................................................................... 115
9) Límite máximo salarial mensual para empleados públicos de entidades
territoriales.............................................................................................. 115
10) Subsidio de alimentación........................................................................ 115
VI. Ley orgánica de ordenamiento territorial. Ley 1454 de 2011..................... 116
VII. Asociaciones de departamentos................................................................... 116
VIII. Las regiones................................................................................................. 116
1) Regiones administrativas y de planificación........................................... 117
2) Las regiones de planeación y gestión...................................................... 118
IX. Sistema general de regalías......................................................................... 118
1) Definición................................................................................................ 118
2) El acto legislativo 5 de 2011................................................................... 118
3) La ley 1530 de 2012................................................................................ 119
4) Reglamentaciones................................................................................... 119
X. Elección de contralores................................................................................ 119
ÍNDICE GENERAL XIII
Capítulo VII
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
MUNICIPAL Y DISTRITAL
PÁG.
I. El municipio................................................................................................ 121
1) Su importancia para la democracia......................................................... 121
2) Aspectos históricos relacionados con el municipio................................ 121
3) La evolución del municipio en Colombia............................................... 124
4) Importancia del primer Código de Régimen Político y Municipal......... 125
5) La reforma constitucional de 1968 y el régimen municipal................... 125
6) La fractura del régimen centralista en la década de 1980....................... 126
7) Definición de municipio.......................................................................... 126
8) Principios de la gestión municipal.......................................................... 127
9) Creación de municipios........................................................................... 128
10) Derecho a la autonomía.......................................................................... 128
11) Delegación y asignación de atribuciones................................................ 129
12) Funciones................................................................................................ 129
II. El concejo municipal................................................................................... 129
1) Definición................................................................................................ 129
2) Integración.............................................................................................. 130
3) Calidades................................................................................................. 130
4) Naturaleza............................................................................................... 130
5) Período.................................................................................................... 130
6) Atribuciones de los concejos.................................................................. 130
7) Liquidación de honorarios...................................................................... 132
III. El alcalde popular........................................................................................ 132
1) Definición................................................................................................ 132
2) Elección................................................................................................... 132
3) Calidades................................................................................................. 132
4) Atribuciones............................................................................................ 132
5) Funciones de los alcaldes según la ley 1551 de 2012............................. 133
6) Régimen salarial y prestacional.............................................................. 138
IV. La contraloría municipal.............................................................................. 138
1) Regulación normativa............................................................................. 138
2) Elección de contralores municipales....................................................... 139
V. El personero................................................................................................. 139
1) Antecedentes........................................................................................... 139
3) Requisitos................................................................................................ 140
4) Funciones................................................................................................ 140
VI. Áreas metropolitanas................................................................................... 141
1) Noción..................................................................................................... 141
2) Características......................................................................................... 142
XIV ÍNDICE GENERAL
PÁG.
3) Tratamiento constitucional................................................................... 142

4) Definición legal.................................................................................... 143
5) Prerrogativas......................................................................................... 143
6) Integración............................................................................................ 143
7) Asociaciones de las áreas metropolitanas............................................ 143
8) La ley 1625 de 2013............................................................................. 143
VII. Asociaciones de municipios...................................................................... 144
1) Concepto............................................................................................... 144
2) Marco jurídico...................................................................................... 144
3) Órganos de administración................................................................... 145
4) Las asociaciones de municipios en la ley de ordenamiento territorial. 145
VIII. Categorías de distritos y municipios......................................................... 145
1) Fundamento.......................................................................................... 145
2) Categorización de distritos y municipios............................................. 146
IX. Juntas administradoras locales.................................................................. 146
1) Consagración constitucional................................................................ 146
2) Funciones............................................................................................. 147
3) Las juntas y la doctrina......................................................................... 147
X. Las provincias........................................................................................... 148
1) Antecedentes........................................................................................ 148
3) Provincias administrativas y de planificación...................................... 149
XI. Régimen especial de los territorios indígenas........................................... 150
2) Los consejos indígenas......................................................................... 150
3) Los recursos naturales.......................................................................... 151
XII. Régimen especial de los distritos.............................................................. 151
1) Antecedentes de los distritos como entidades territoriales................... 151
2) Régimen actual de los distritos especiales........................................... 152
3) Asociaciones de distritos especiales..................................................... 153
XIII. La ley 617 de 2000, de ajuste fiscal.......................................................... 154
XIV. La ley 715 de 2001, sobre competencias y recursos................................. 155
1) Antecedentes........................................................................................ 155
2) Objetivos generales de la ley 715 de 2001........................................... 156
3) Reforma del sistema general de participación (acto legislativo 4 de
2007)..................................................................................................... 156
XV. Ley 1551 de 2012..................................................................................... 157
XVI. Zonas de frontera...................................................................................... 157
1) Concepto general.................................................................................. 157
2) Territorios especiales biodiversos y fronterizos................................... 157
XVII. Recientes disposiciones sobre algunos municipios.................................. 158
XVIII. Ley 1386 de 2010 sobre tributos territoriales........................................... 158
ÍNDICE GENERAL XV
Capítulo VIII
EL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ
PÁG.
I. Generalidades.............................................................................................. 159
II. Órganos del Distrito Capital de Bogotá....................................................... 159
1) El alcalde................................................................................................. 159
2) El concejo................................................................................................ 161
3) El personero............................................................................................ 163
4) El contralor.............................................................................................. 165
III. La organización administrativa del distrito capital..................................... 166
1) Sector central.......................................................................................... 166
2) Las secretarías de despacho.................................................................... 166
3) Departamentos administrativos............................................................... 168
4) Las unidades administrativas especiales sin personería jurídica............ 168
5) El sector descentralizado funcionalmente o por servicios...................... 168
6) El sector de las localidades..................................................................... 169
7) Sectores administrativos de coordinación............................................... 169
IV. La región administrativa y de planificación especial del Distrito Capital,
el departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos (RAPE). 169
Capítulo IX
LA FUNCIÓN PÚBLICA
I. Generalidades.............................................................................................. 171
II. La clasificación de los empleos................................................................... 172
III. Los servidores públicos............................................................................... 172
1) Servidores públicos de elección popular................................................. 172
2) Los empleados públicos (la modalidad estatutaria)................................ 172
3) Los trabajadores oficiales (la modalidad contractual laboral)................ 173
4) Otras figuras............................................................................................ 173
IV. Los requisitos para el ejercicio del empleo público.................................... 173
1) Definición de empleo.............................................................................. 173
2) Funciones y requisitos de los empleos públicos..................................... 174
3) La ordenación de los empleos en niveles................................................ 174
V. La carrera administrativa............................................................................. 175
1) Definición................................................................................................ 175
2) Principios rectores................................................................................... 175
VI. La Comisión Nacional del Servicio Civil.................................................... 176
1) Consagración constitucional................................................................... 176
2) Naturaleza............................................................................................... 176
3) Integración.............................................................................................. 177
XVI ÍNDICE GENERAL
PÁG.
VII. Las carreras especiales................................................................................ 178

VIII. El régimen salarial en la administración pública......................................... 179
1) Presentación............................................................................................ 179
2) Enunciado............................................................................................... 179
3) Definiciones............................................................................................ 179
IX. Régimen prestacional en el sector público.................................................. 181
1) Enunciado............................................................................................... 181
2) Definiciones............................................................................................ 181
X. El Código General Disciplinario (ley 1952 de 2019).................................. 184
1) Principios................................................................................................ 184
2) Conceptos básicos para entender el Código General Disciplinario........ 187
3) Autores.................................................................................................... 188
4) Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria...................... 188
XI. Las causales de retiro del servicio............................................................... 189
1) Tratamiento constitucional...................................................................... 189
2) Las causales de retiro son de reserva de ley........................................... 189
3) Insubsistencia.......................................................................................... 189
4) Renuncia................................................................................................. 189
5) Retiro por edad........................................................................................ 190
6) Declaratoria de vacancia del empleo...................................................... 190
7) Por supresión de empleo......................................................................... 190
8) Destitución del empleo........................................................................... 191
9) Revocatoria del nombramiento............................................................... 191
Capítulo X
EL ACTO ADMINISTRATIVO
I. Generalidades.............................................................................................. 193
1) La creación de situaciones jurídicas....................................................... 194
2) La modificación de situaciones jurídicas................................................ 194
3) La extinción de situaciones jurídicas...................................................... 194
II. Criterios de distinción del acto administrativo............................................ 195
1) Criterio orgánico..................................................................................... 195
2) Criterio material...................................................................................... 195
3) Predominio del criterio orgánico............................................................. 196
III. Definiciones de acto administrativo............................................................ 197
1) Según los autores.................................................................................... 197
2) Según la jurisprudencia........................................................................... 198
IV. La noción de acto administrativo en los Códigos ....................................... 198
1) En el decreto 1 de 1984........................................................................... 198
2) En el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (ley 1437 de 2011)......................................................... 199
ÍNDICE GENERAL XVII
PÁG.
V. Elementos del acto administrativo............................................................... 199

1) En la doctrina.......................................................................................... 199
2) En la jurisprudencia................................................................................ 200
VI. Atributos del acto administrativo................................................................ 201
1) La presunción de legalidad..................................................................... 201
2) Privilegio de la ejecución oficiosa.......................................................... 202
3) Privilegio de lo previo............................................................................. 202
4) Vocación jurisdiccional........................................................................... 202
VII. Clasificación de los actos administrativos................................................... 202
1) Actos de poder........................................................................................ 202
2) Actos de gestión...................................................................................... 202
3) Actos propios del servicio público.......................................................... 202
4) Actos ajenos al servicio público............................................................. 202
5) Actos unilaterales.................................................................................... 203
6) Actos bilaterales...................................................................................... 203
7) Actos plurilaterales.................................................................................. 203
8) Acto simple.............................................................................................. 203
9) Actos complejos...................................................................................... 203
10) Actos de alcance nacional....................................................................... 203
11) Actos de alcance local............................................................................. 203
12) Actos políticos........................................................................................ 203
13) Actos discrecionales................................................................................ 203
14) Actos reglados......................................................................................... 203
15) Actos definitivos...................................................................................... 203
16) Actos de trámite...................................................................................... 203
17) Actos verbales......................................................................................... 204
18) Actos escritos.......................................................................................... 204
19) Actos de carácter general, impersonal y abstracto.................................. 204
20) Actos de carácter individual y concreto.................................................. 204
21) Actos administrativos fictos o presuntos................................................. 204
22) Clasificación de los actos en la ley 1437 de 2011................................... 206
VIII. Publicación y notificación de los actos........................................................ 206
1) La publicación......................................................................................... 207
2) La notificación........................................................................................ 207
3) Validez del acto administrativo............................................................... 209
4) Firmeza................................................................................................... 209
5) Ejecutoriedad.......................................................................................... 210
IX. Defensa del ciudadano frente a los actos administrativos ilegales.............. 210
X. El derecho de petición................................................................................. 211
2) Antecedentes doctrinarios....................................................................... 211
3) La regulación del derecho de petición procede solo por ley estatutaria. 212
4) Grandes contenidos de la ley estatutaria sobre derecho de petición....... 213
XVIII ÍNDICE GENERAL
PÁG.
XI. Los recursos.............................................................................................. 221

1) Definiciones.......................................................................................... 221
2) Los recursos previstos.......................................................................... 221
3) Actos impugnables............................................................................... 222
4) Oportunidad para interponer recursos.................................................. 222
5) Requisitos de los recursos.................................................................... 222
6) Efecto de la interposición de los recursos............................................ 222
7) El silencio administrativo negativo...................................................... 223
8) Silencio administrativo positivo........................................................... 223
XII. La revocatoria directa............................................................................... 223
1) Noción.................................................................................................. 223
2) Causales................................................................................................ 223
3) Limitaciones......................................................................................... 224
4) Modificaciones..................................................................................... 224
XIII. Medios de control jurisdiccional............................................................... 225
1) Nulidad por inconstitucionalidad......................................................... 225
2) Nulidad................................................................................................. 225
3) Nulidad y restablecimiento del derecho............................................... 226
4) Nulidad electoral.................................................................................. 227
5) Reparación directa................................................................................ 227
6) Controversias contractuales.................................................................. 227
7) Repetición............................................................................................. 228
8) Pérdida de investidura.......................................................................... 228
9) Protección de los derechos e intereses colectivos................................ 228
10) Reparación de los perjuicios causados a un grupo............................... 229
11) Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos admi-
nistrativos............................................................................................. 229
12) Control por vía de excepción............................................................... 229
13) Diferencias........................................................................................... 229
14) Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros........ 231
XIV. Anulación de los actos administrativos.................................................... 232
1) Definición............................................................................................. 232
2) Causales................................................................................................ 233
XV. La suspensión provisional de los actos administrativos........................... 239
XVI. Revocabilidad de actos de carácter particular........................................... 240
XVII. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos........................ 240
Capítulo XI
LA CONTRATACIÓN ESTATAL
I. Historia...................................................................................................... 243
1) Generalidades....................................................................................... 243
2) Primera época....................................................................................... 243
ÍNDICE GENERAL XIX
PÁG.
3) Segunda época........................................................................................ 244

4) Tercera época.......................................................................................... 244
5) Cuarta época............................................................................................ 244
6) Quinta época........................................................................................... 244
7) Sexta época............................................................................................. 245
II. El Estatuto General de Contratación........................................................... 245
1) Denominación de los contratos............................................................... 245
2) Cláusulas excepcionales.......................................................................... 246
3) Principios de la contratación estatal........................................................ 246
4) Derecho al debido proceso...................................................................... 247
5) Principios de la actividad contractual para entidades no sometidas al es-
tatuto general........................................................................................... 248
6) Derecho de turno..................................................................................... 248
7) Normas aplicables en la actuación administrativa.................................. 248
8) Entidades estatales.................................................................................. 248
9) Servicios públicos................................................................................... 249
10) Servidores públicos................................................................................. 249
11) Inhabilidades para contratar.................................................................... 249
12) Incompatibilidades para contratar........................................................... 252
13) Inhabilidades e incompatibilidades sobrevinientes................................. 253
III. Competencia................................................................................................ 254
1) Competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar con-
tratos........................................................................................................ 254
2) Delegación y desconcentración para contratar....................................... 255
IV. Registro único de proponentes y contratación pública electrónica (RUP). 255
1) El registro único de proponentes............................................................. 255
2) La contratación pública electrónica y el SECOP..................................... 256
V. Modalidades y reglas de selección.............................................................. 257
1) Licitación pública.................................................................................... 257
2) Selección abreviada................................................................................ 257
3) Concurso de méritos............................................................................... 259
4) Contratación directa................................................................................ 259
5) La selección objetiva............................................................................... 260
VI. Procedimientos de selección........................................................................ 260
1) Etapas de la licitación o concurso........................................................... 260
2) La forma del contrato estatal................................................................... 263
VII. Contenido del contrato estatal..................................................................... 263
1) Estipulaciones......................................................................................... 263
2) Anticipo................................................................................................... 263
3) Adición.................................................................................................... 263
VIII. Los principales contratos estatales.............................................................. 263
1) Contrato de obra...................................................................................... 263
2) Contrato de consultoría........................................................................... 264
3) Contrato de prestación de servicios........................................................ 264
4) Contrato de concesión............................................................................. 264
XX ÍNDICE GENERAL
PÁG.
5) Encargos fiduciarios y fiducia pública.................................................... 265

6) Prórroga de los contratos de concesión para la prestación de servicios
de telecomunicaciones y de televisión.................................................... 266
7) Prórroga o adición de concesiones de obra pública................................ 266
8) De los contratos estatales de alumbrado público..................................... 266
9) Régimen contractual del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo. 267
10) Régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del Es-
tado, las sociedades de economía mixta, sus filiales y empresas con par-
ticipación mayoritaria del Estado............................................................ 267
11) Entidades exceptuadas en el sector defensa............................................ 267
12) Régimen contractual de las corporaciones autónomas regionales.......... 268
13) Contratación con organismos internacionales......................................... 268
IX. El perfeccionamiento del contrato............................................................... 269
X. La urgencia manifiesta................................................................................. 269
XI. El control de la gestión contractual............................................................. 270
1) Órganos que la ejercen............................................................................ 270
2) El ministerio público............................................................................... 270
3) La Fiscalía General de la Nación............................................................ 271
4) Las contralorías....................................................................................... 271
5) La participación comunitaria.................................................................. 272
6) El control interno.................................................................................... 272
7) La supresión de la revisión de legalidad................................................. 272
XII. Normas derogadas, vigencia y modificaciones de la ley 1150 de 2007...... 272
1) Normas derogadas por la ley 1150 de 2007 y vigencia.......................... 272
2) Modificaciones........................................................................................ 273
XIII. Nuevas disposiciones en materia de contratación estatal............................ 274
1) Disposiciones del estatuto anticorrupción para prevenir y combatir la
corrupción en la contratación pública..................................................... 274
2) El decreto ley 19 de 2012 o estatuto antitrámites en materia contractual. 274
XIV. Asociaciones público privadas (Ley 1508 de 2012).................................... 275
1) Definición................................................................................................ 275
2) Concesiones............................................................................................ 276
3) Ámbito de aplicación.............................................................................. 276
4) Principios generales................................................................................ 276
5) Derecho a retribuciones.......................................................................... 276
6) Plazo de los contratos para proyectos de asociación público privada.... 276
7) Participación de entidades de naturaleza pública o mixta...................... 276
8) Proyectos de asociación público privada de iniciativa pública............... 277
9) Requisitos para abrir procesos de selección de contratistas para ejecu-
tar proyectos de asociación público privada, de iniciativa pública......... 277
10) Proyectos de asociación público privada de iniciativa privada.............. 277
11) Iniciativas privadas que requieren desembolsos de recursos públicos... 277
ÍNDICE GENERAL XXI
PÁG.
12) Adiciones y prórrogas de los contratos para proyectos de asociación

público privada de iniciativa privada que requieren desembolsos de
recursos públicos................................................................................ 277
13) Cláusulas propias de los contratos administrativos............................ 278
14) Patrimonio autónomo......................................................................... 278
15) Registro único de asociación público privada, RUAPP...................... 278
16) Requisitos para proyectos de asociación público privada que requie-
ren desembolsos de recursos públicos en entidades territoriales....... 278
17) Contratos para la elaboración de estudios, la evaluación de proyec-
tos de iniciativa privada y las interventorías...................................... 279
18) Administración de proyectos.............................................................. 279
XV. Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. 279
XVI. Anticipo y pago anticipado....................................................................... 280
1) Marco legal......................................................................................... 280
2) Normas que regulan el anticipo.......................................................... 280
XVII. Reglamentación del sistema de compras y contratación pública (decr.
1082 de 2015)........................................................................................... 281
1) Antecedentes...................................................................................... 281
XVIII. Decreto 1273 de 2018............................................................................... 282
XIX. Importantes pronunciamientos en materia contractual............................. 283
1) El error judicial debe ser probado por el interesado........................... 283
2) El contrato estatal puede ser revisado en acción popular................... 283
3) La eficiencia en el contrato de prestación de servicios no significa
subordinación..................................................................................... 283
4) Los condenados por delitos contra la administración no pueden con-
tratar con el Estado............................................................................. 284
5) Es nulo el contrato estatal suscrito por funcionario incompetente..... 284
XX. La ley 1882 de 2018 (aciertos y desaciertos)............................................ 284
1) Presentación general........................................................................... 284
2) Estándares y documentos tipo en la contratación estatal................... 284
3) Experiencias internacionales.............................................................. 285
4) El texto legal....................................................................................... 285
5) Otros aspectos que desarrolla la ley 1882 de 2016............................ 286
6) El cuestionado parágrafo del artículo 20 de la ley 1882 de 2016....... 286
7) El decreto 342 de 2019....................................................................... 289
Capítulo XII
LOS SERVICIOS PÚBLICOS
I. Noción de servicio público....................................................................... 291

II. La importancia de los servicios públicos en Colombia............................ 291
XXII ÍNDICE GENERAL
PÁG.
III. Evolución jurídica de la noción de servicio público................................... 292

1) Planteamiento general............................................................................. 292
2) La regulación constitucional................................................................... 293
3) La importancia de la intervención del Estado......................................... 295
IV. El servicio público y la doctrina.................................................................. 296
V. Concepto de servicios públicos domiciliarios............................................. 298
VI. Estatuto de los servicios públicos domiciliarios.......................................... 299
1) Ley reguladora........................................................................................ 299
2) La intervención del Estado...................................................................... 299
3) Los instrumentos de intervención estatal................................................ 300
4) Los derechos de los usuarios................................................................... 300
5) La función social de la propiedad........................................................... 301
6) La vigilancia del Estado en los servicios públicos.................................. 301
VII. Los servicios públicos esenciales ............................................................... 303
1) Consagración constitucional de la figura................................................ 303
2) Desarrollos legislativos........................................................................... 303
3) La jurisprudencia.................................................................................... 304
4) Derecho comparado................................................................................ 305
VIII. La gestión de servicios públicos por particulares........................................ 307
1) Tratamiento constitucional y legal.......................................................... 307
2) Modalidades............................................................................................ 307
3) Régimen disciplinario............................................................................. 309
IX. Diferencia entre servicio público y función administrativa........................ 310
X. La eficiente prestación de los servicios según el Consejo de Estado.......... 310
XI. La responsabilidad municipal en la prestación de los servicios públicos.... 311
Capítulo XIII
PODER, FUNCIÓN Y ACTIVIDAD DE POLICÍA
I. Generalidades ............................................................................................. 313

II. La noción de policía según los tratadistas franceses................................... 313
III. Según la doctrina iberoamericana............................................................... 315
IV. Poder de policía, función de policía y actividad de policía......................... 316
1) Poder de policía....................................................................................... 317
2) Función de policía................................................................................... 317
3) Actividad de policía................................................................................ 317
V. Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el poder de policía .......... 318
1) El poder de policía.................................................................................. 318
2) Poder de policía principal....................................................................... 318
3) Poder de policía subsidiario.................................................................... 319
ÍNDICE GENERAL XXIII
PÁG.
VI. De la noción restringida a la noción amplia de policía administrativa........ 320

1) En relación con el concepto que se tenga del Estado.............................. 320
2) Bienes jurídicos protegidos por la policía administrativa....................... 320
VII. Código Nacional de Policía y Convivencia................................................. 321
1) Generalidades.......................................................................................... 321
2) Objetivos................................................................................................. 321
3) Ámbito de aplicación del derecho de policía.......................................... 322
4) Autonomía del acto y del procedimiento de policía............................... 322
5) Categorías jurídicas................................................................................. 322
6) Finalidades de la convivencia................................................................. 322
7) Principios del Código.............................................................................. 323
8) Ejercicio de la libertad y de los derechos de los asociados..................... 323
9) Deberes de las autoridades de policía..................................................... 323
10) Poder de policía....................................................................................... 324
12) Consejos de seguridad y convivencia y comité civil de convivencia..... 326
VIII. Los medios jurídicos de policía................................................................... 327
1) Definición................................................................................................ 327
2) Clasificación de los medios de policía.................................................... 327
3) Orden de policía...................................................................................... 327
4) Permiso excepcional............................................................................... 328
5) Reglamentos............................................................................................ 328
6) Autorización............................................................................................ 328
7) Mediación policial.................................................................................. 328
8) Traslado por protección.......................................................................... 328
9) Traslado para procedimiento policivo..................................................... 328
10) Registro................................................................................................... 329
11) Registro a persona................................................................................... 329
12) Registro a medios de transporte.............................................................. 330
13) Suspensión inmediata de actividad......................................................... 330
14) Ingreso a inmueble con orden escrita...................................................... 330
IX. El Código de Policía y Convivencia ante la Corte Constitucional.............. 331
1) Sentencia C-211 de 2017........................................................................ 331
2) Sentencia C-212 de 2017........................................................................ 332
3) Sentencia C-223 de 2017........................................................................ 333
4) Sentencia C-225 de 2017........................................................................ 333
5) Sentencia C-282 de 2017........................................................................ 334
6) Sentencia C-286 de 2017........................................................................ 334
7) Sentencia C-334 de 2017........................................................................ 334
8) Sentencia C-349 de 2017........................................................................ 334
9) Sentencia C-391 de 2017........................................................................ 334
XXIV ÍNDICE GENERAL
PÁG.
X. El uso razonable de las medidas de policía................................................. 335

1) Según la doctrina..................................................................................... 335
2) Según la jurisprudencia........................................................................... 336
3) Según el Código de Policía y Convivencia (ley 1801 de 2016)............. 337
Capítulo XIV
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
I. Conceptos básicos sobre responsabilidad.................................................... 339

1) Noción..................................................................................................... 339
2) Su consagración en la Constitución de 1991.......................................... 339
3) Origen..................................................................................................... 339
4) Fundamento............................................................................................. 340
II. La evolución de la responsabilidad estatal.................................................. 340
1) Período de la irresponsabilidad estatal.................................................... 340
2) Período de la responsabilidad estatal...................................................... 341
3) Período de extensión de la responsabilidad............................................ 342
III. La responsabilidad del Estado en Colombia............................................... 342
IV. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia..................................... 343
1) La responsabilidad indirecta................................................................... 343
2) La responsabilidad directa...................................................................... 343
3) La falta o falla del servicio...................................................................... 344
V. La jurisprudencia del Consejo de Estado.................................................... 344
1) La autonomía de la responsabilidad estatal............................................ 344
2) La falla del servicio................................................................................. 346
3) El caso del Palacio de Justicia, ejemplo de la falla del servicio............. 347
4) La responsabilidad sin culpa................................................................... 349
5) La igualdad ante las cargas públicas....................................................... 349
6) La responsabilidad estatal con estatuto propio....................................... 351
7) La falla presunta del servicio por actividades peligrosas........................ 351
VI. Responsabilidad del Estado a partir de la Constitución de 1991................. 351
1) Regulación constitucional....................................................................... 351
2) Importancia de la consagración constitucional de la responsabilidad es-
tatal.......................................................................................................... 352
3) La jurisprudencia del Consejo de Estado................................................ 352
4) Alcance del daño antijurídico................................................................. 354
5) Estructuración del daño antijurídico....................................................... 355
VII. Responsabilidad objetiva o subjetiva, eje del debate.................................. 355
1) Recapitulación......................................................................................... 355
VIII. Jurisprudencia sobre la casuística más frecuente........................................ 356
1) Responsabilidad de la nación en casos de accidente por arma de fuego. 356
2) Responsabilidad de la Nación en los casos de privación injusta de la li-
bertad....................................................................................................... 357
ÍNDICE GENERAL XXV
PÁG.
3) Responsabilidad de la Nación por la vida e integridad del conscripto.... 358

4) Obligación especial de protección de seguridad a los reclusos.............. 358
5) Responsabilidad del Estado por los daños que cause con la conducción
de un vehículo oficial.............................................................................. 359
6) Responsabilidad del Estado si se ocupa un bien inmueble sin existir ex-
propiación o indemnización.................................................................... 360
7) Responsabilidad de la entidad prestadora por los daños que cause por
el no mantenimiento de redes................................................................. 360
8) Responsabilidad del Estado cuando no se hacen señalizaciones de obras
públicas................................................................................................... 360
9) Responsabilidad del Estado por error judicial........................................ 361
10) Responsabilidad por defectuoso funcionamiento de la administración
de justicia................................................................................................ 362
IX. La acción de repetición................................................................................ 363
1) Regulación normativa............................................................................. 363
2) La repetición en la ley 1437 de 2011...................................................... 364
3) Naturaleza de la acción de repetición..................................................... 364
4) Sobre el dolo y la culpa grave, y su prueba, ha señalado la Corte Cons-
titucional................................................................................................. 364
5) Sobre el debido proceso en estos casos................................................... 365
6) La constitucionalidad de las presunciones.............................................. 365
Capítulo XV
CONTROLES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

SEGÚN LA CONSTITUCIÓN DE 1991
I. La Constitución, un sistema de controles.................................................... 367

II. Los fundamentos del control....................................................................... 368
III. El control constitucional.............................................................................. 369
1) Noción..................................................................................................... 369
2) La jurisdicción de la Corte Constitucional.............................................. 369
3) La jurisdicción constitucional del Consejo de Estado............................ 371
4) La jurisdicción contencioso administrativa............................................ 371
IV. El control de legalidad................................................................................. 372
1) El principio de la legalidad..................................................................... 372
2) Instituciones aseguradoras del principio................................................. 372
V. El control político........................................................................................ 373
1) Control legislativo................................................................................... 373
2) Control de opinión pública...................................................................... 374
VI. El control del ministerio público................................................................. 379
1) Ideas generales........................................................................................ 379
2) Definiciones............................................................................................ 379
3) Funciones del ministerio público en la Carta de 1991............................ 379
XXVI ÍNDICE GENERAL
PÁG.
4) Integración y funcionarios del ministerio público.................................. 381

5) Procurador general de la nación.............................................................. 381
6) Organización de la Procuraduría General de la Nación.......................... 382
7) Extensión del control.............................................................................. 382
8) La Defensoría del Pueblo........................................................................ 383
9) Reforma al equilibrio de poderes............................................................ 384
VII. El control administrativo............................................................................. 384
1) Noción..................................................................................................... 384
2) Control jerárquico................................................................................... 384
3) Control administrativo............................................................................ 385
4) Control presupuestal............................................................................... 386
VIII. El control interno. Desarrollo legislativo.................................................... 386
1) La ley 87 de 1993.................................................................................... 386
IX. El control fiscal............................................................................................ 387
1) Finalidad................................................................................................. 387
2) Noción de gestión fiscal.......................................................................... 388
3) Historia de la Contraloría General de la República................................ 388
4) La vigilancia de la gestión fiscal............................................................. 390
5) El contralor general de la república........................................................ 390
6) La Contraloría General de la República.................................................. 391
7) El acto legislativo 2 de 2015................................................................... 392
X. Democratización y control social de la administración pública.................. 392
XI. La ley 850 de 2003...................................................................................... 393
1) Propósito................................................................................................. 393
2) Alcances.................................................................................................. 394
XII. La pluralidad de los controles...................................................................... 394
XIII. Clasificación de los controles...................................................................... 396
Capítulo XVI
LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
I. Bases filosóficas para entender la jurisdicción de lo contencioso adminis-

trativo........................................................................................................... 399
1) Planteamiento general............................................................................. 399
2) La legislación colombiana...................................................................... 400
3) El impacto de los derechos fundamentales sobre el derecho administra-
tivo.......................................................................................................... 400
II. Evolución histórica del Consejo de Estado................................................. 401
1) Origen y primeras experiencias.............................................................. 401
2) Su supresión............................................................................................ 402
3) La Constitución de 1886......................................................................... 402
4) La segunda desaparición......................................................................... 403
ÍNDICE GENERAL XXVII
PÁG.
5) El restablecimiento.................................................................................. 404
6) La ley 167 de 1941.................................................................................. 404
7) Las recomendaciones de la misión francesa........................................... 405
8) La reforma constitucional plebiscitaria de 1957..................................... 405
9) El decreto 528 de 1964........................................................................... 406
10) La reforma constitucional de 1968......................................................... 406
11) El decreto-ley 1 de 1984......................................................................... 406
III. El Consejo de Estado y la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
a partir de la Constitución de 1991.............................................................. 407
1) El fortalecimiento del Consejo de Estado............................................... 407
2) La ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.................................................................... 407
3) Organización de la jurisdicción según la ley 1437 de 2011.................... 410
IV. Medios de control jurisdiccional................................................................. 414
1) Extensión del control.............................................................................. 414
2) Los distintos medios............................................................................... 414
3) Acción de tutela...................................................................................... 415
V. Síntesis de los aspectos procesales ............................................................. 417
1) Aclaración............................................................................................... 417
2) Capacidad y representación legal............................................................ 417
3) Requisitos de la demanda........................................................................ 418
4) Contenido de la demanda........................................................................ 419
5) Oportunidad para presentar la demanda................................................. 420
6) Trámite de la demanda............................................................................ 422
7) Etapas del proceso................................................................................... 423
8) Notificaciones......................................................................................... 424
9) Causales de nulidad................................................................................. 424
10) Pruebas.................................................................................................... 424
11) Intervención de terceros.......................................................................... 425
12) Llamamiento en garantía......................................................................... 425
13) Recursos.................................................................................................. 425
VI. Las medidas cautelares................................................................................ 426
1) Consagración legal.................................................................................. 426
2) Clasificación de las medidas cautelares.................................................. 426
3) Requisitos................................................................................................ 427
4) La doctrina y las medidas cautelares...................................................... 427
5) La jurisprudencia y las medidas cautelares............................................. 428
VII. El valor de la jurisprudencia según el Código de Procedimiento Adminis-
trativo y de lo Contencioso Administrativo................................................. 428
1) Presentación general............................................................................... 428
2) El recurso de unificación de la jurisprudencia........................................ 429
3) Las sentencias de unificación jurisprudencial......................................... 429
XXVIII ÍNDICE GENERAL
PÁG.
4) La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado....................... 429

5) El derecho comparado y la extensión de la jurisprudencia..................... 430
VIII. Nueva regulación de la pérdida de investidura de congresistas.................. 432
2) La ley 1881 de 2018................................................................................ 432
Bibliografía........................................................................................................... 435
Índice de disposiciones......................................................................................... 439
Índice de materias................................................................................................. 447
Capítulo VII
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
MUNICIPAL Y DISTRITAL
I. El municipio
1) Su importancia para la democracia. El fortalecimiento de la democra-

cia depende en buena parte de la suerte de los procesos descentralistas, y en
particular del fortalecimiento de la vida municipal. Como dice Alexis de Toc-
queville, “es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las
instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias son a la
ciencia: la ponen al alcance del pueblo; le hacen saborear su uso pacífico y le
acostumbran a servirse de ella. Sin instituciones municipales una nación puede
otorgarse un gobierno libre, pero no posee el espíritu de la libertad. Pasiones
pasajeras, intereses momentáneos, al azar de las circunstancias pueden darle
las formas exteriores de la independencia; pero el despotismo contenido en
el interior del cuerpo social reaparecerá, tarde o temprano en la superficie”1.
2) Aspectos históricos relacionados con el municipio. Consideramos de in-
terés para el lector los siguientes aspectos básicos sobre la historia del muni-
cipio. En primer lugar, ofrecemos una visión universal y luego haremos lo
propio en nuestro país.
a) Los orígenes del municipio. Según José Esteve Pardo, reconocido cate-
drático de la Universidad de Barcelona2, “Los municipios están muy arrai-
gados en la sociedad y la cultura occidental. Desde muy antiguo han sido
unidades o células primarias de organización social cuya existencia precede
a los modernos Estados.
”Los municipios son pues originariamente formaciones, agrupaciones so-
ciales, que se gestaron al margen, antes, del Estado. En ese dualismo que
marcan Estado y sociedad al que en esta obra prestamos particular atención,
los municipios se gestan en la sociedad y se integran en ella como una de sus
células o unidades básicas de articulación. No se les consideraba en absoluto
1
Citado por Javier Henao Hidrón, El poder municipal, 14ª ed., Medellín, Vieco e hijas,
2009, pág. 15.
2
José Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, Universidad de Barcelona,
Marcial Pons, 2012, págs. 121 a 124.
122 CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
parte de la estructura estatal incipiente que se formaba en torno a la monarquía,

el ejército, la justicia, diplomacia y fuerza de seguridad. Los municipios se
adscribían a la sociedad sin ningún género de duda.
”Los municipios se configuraron así inicialmente como corporaciones cuyos
miembros son los propios habitantes o miembros de la comunidad municipal,
de ahí que se siga empleando la denominación de corporación municipal para
referirse a ellos. Pero lo que inicialmente era una corporación pasó a conver-
tirse en una Administración pública en un proceso histórico que exponemos
sumariamente a continuación en los que son sus momentos más relevantes”.
Y en punto al reconocimiento de los municipios como realidades sociales
anteriores a las primeras constituciones expresa el profesor Esteve Pardo:
“Los municipios, gestados inicialmente en la realidad social, fueron objeto
de progresiva regulación por parte del Estado en cuya estructura se fueron
integrando. Un momento decisivo de ese proceso se produce con las primeras
Constituciones. En ellas y en su primera legislación de desarrollo se fijan los
rasgos básicos de los municipios y, sobre todo, se generaliza su presencia en
todo el Estado, afirmándose su función de administradores de toda una serie
de asuntos de interés para la comunidad local a la que sirven”.
Y al referirse a este proceso en Francia, Esteve Pardo sostiene que en el
país galo se desarrolló “un proceso muy radical, en rigor revolucionario, de
reordenamiento y homogeneización de la extensión territorial de los munici-
pios. Se trataba de uniformizar, de igualar, para evitar las diferencias de status
jurídico que se derivaban de la asimétrica y desigual organización del Antiguo
Régimen. Se estableció entonces que los municipios, las comunas, tuviesen el
mismo radio territorial que de tal modo permitieran a una persona situada en
sus límites territoriales trasladarse caminando al centro de la comuna donde
estaba la sede de su Administración para hacer una gestión allí y regresar el
mismo día a su lugar de residencia en el extremo del término municipal. El
resultado fue que se dibujó en Francia un mapa municipal integrado por 40.000
comunas, que casi todas se mantienen en la actualidad, y que plantea serios
problemas, pues muchas de estas comunas, de dimensiones muy reducidas,
carecen de medios materiales y financieros para hacer frente a los cometidos
que se les encomiendan, mucho más complejos y costosos que los de la so-
ciedad rural, de cuando se constituyeron hace más de dos siglos”.
También menciona la situación germana en ilustrados párrafos que dicen:
“La primera Constitución que se aprueba en Alemania por una representa-
ción del pueblo alemán —ya estaban en vigor algunas constituciones de los
Estados o Länder como la de Baviera, o la de Baden-Wutemberg— es la que
se conoce como Constitución de Frankfurt de 1849. Para nosotros es muy
significativo que las referencias a los municipios (Gemeinde) se contienen en
el capítulo sobre «Los derechos fundamentales» donde se afirma en concreto
en el art. xi (184) que: «Cada municipio tiene el derecho fundamental: a) A la
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA MUNICIPAL Y DISTRITAL 123
elección de sus directores y representantes. b) A la Administración autónoma

de sus asuntos. c) A la publicación de su presupuesto. d) A la publicidad de
sus actuaciones».
”En el siglo xx se produce un proceso de integración de los municipios en
el Estado. Con la industrialización y el crecimiento de las ciudades los mu-
nicipios se ven encarados ante nuevos cometidos y servicios de gran entidad
—abastecimiento de agua, alumbrado público, alcantarillado y saneamiento,
transporte público, etc.— para lo que necesitan de potestades públicas y de
fuentes de ingresos. Unas potestades y unos ingresos fiscales que les son
atribuidos por el Estado a través de sus leyes. De este modo los municipios
se integran en la maquinaria administrativa del Estado en la que tendrán un
protagonismo cada vez más acentuado a medida que se desarrolla y expande
el Estado social, muchas de cuyas prestaciones se encomiendan a las Admi-
nistraciones municipales.
”La Constitución de 1978, su desarrollo legislativo y toda su interpretación
posterior jurisprudencial y doctrinal, han realzado el carácter representati-
vo de la Administración municipal, su articulación democrática y la autonomía
de que dispone para la gestión de sus asuntos. Se recupera la noción de que
los municipios proceden de la sociedad y que su integración en la estructura
del Estado no conlleva su disolución en él; disponen de un espacio de autono-
mía para la gestión de los genuinos intereses de la comunidad social a la que
sirven. La autonomía local y su garantía constitucional viene así a preservar
esa naturaleza, ese origen y esa identidad características de los municipios”3.
3
Esteve Pardo, Lecciones de derecho administrativo, op. cit.
Augusto Hernández Becerra, autoridad indiscutible en esta materia, nos enseña así los
rasgos principales de la historia municipal vernácula en los siguientes e ilustrados términos:
“A partir del segundo viaje de Colón, los Reyes Católicos emprendieron una política de po-
blación, declarada expresamente en sus instrucciones al almirante, y en adelante a los demás
descubridores, conquistadores y misioneros. El fundar se consignaba entre las obligaciones
del conquistador, según su dignidad. Capitulaciones de descubrimiento nuevo y población
concedían al adelantado facultades para repartir tierras y encomendar indios. Llegó a formarse
todo un código colonial de población, en el que se expidieron hasta 104 instrucciones, muy
prolijas, sobre el modo de fundar y organizar pueblos. La culminación de tales reglamentaciones
son las “Ordenanzas de nuevo descubrimiento y nueva población” promulgadas por Felipe II
en 1573. En dichas normas es constante la preocupación tanto porque los españoles arraiguen en
las nuevas poblaciones, como porque los indios sean reducidos a poblados.
”Se distinguieron dos clases de ciudades, metropolitanas y sufragáneas, además de villas y
lugares, todos gobernadas por concejos o cabildos. El primer Cabildo de cada nueva población
era nombrado por los descubridores y en adelante fue lo ordinario que los regidores eligiesen
a quienes habían de sucederles. Empero, ya en el siglo xvi se desarrolló el régimen de venta,
por remate en pública almoneda, de los oficios municipales. Estos llegaron a ser, en especial
después de la real cédula de 14 de diciembre de 1606, un objeto de «propiedad privada» que
pasaba libremente por venta de una persona a otra, o entre miembros de una misma familia.

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