PROPOSITO

Con el presente documento se revisará el papel

fundamental del organismo de control social, como

EL CONTROL
garante del buen gobierno, a partir de la aplicación de
sus propósitos particulares en el control a la obtención
de los resultados sociales, los procedimientos para
alcanzarlos y el cumplimiento de los deberes del
asociado, así como la garantía en el ejercicio de sus

SOCIAL: derechos.

Corporacion CRESER
Entidad Acreditada – Res. 364/2016

GARANTE DEL
BUEN GOBIERNO
Mauricio Alberto Torres Delgado
Director Académico
Especialista en Economía Solidaria
 El Control Social: Garante del Buen Gobierno

EL Control Social en la Norma

Ley 79 de 1988
El órgano de control social se encuentra reglamentado en la ley 79 de 1988 conocida como
marco jurídico del cooperativismo y en el cual se reconoce el control social como Junta de
Vigilancia, específicamente en los artículos 38 al 40, que a la letra dicen:
Artículo 38. Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que el Estado ejerce sobre la cooperativa,
ésta contará con una junta de vigilancia y un revisor fiscal.

Artículo 39. La junta de vigilancia estará integrada por asociados hábiles en número no superior
a tres, con sus respectivos suplentes; su período y las causales de remoción serán fijadas en los
estatutos.

Como se puede observar el legislador no da una definición acerca de la Junta de Vigilancia,

como si lo hiciera con la Asamblea general (Art. 27), con el Consejo de Administración (Art.
35) y el Gerente (Art. 37), pero si le asigna funciones, como lo hiciera con la Asamblea General,
siendo los únicos órganos a los cuales se les asigna tareas específicas, lo que indica que su
función alcanza una dimensión pública, pues es su deber informar al organismo de supervisión
cualquier anomalía que se pudiera presentar.
Artículo 40. Son funciones de la junta de vigilancia:

1. Velar porque los actos de los órganos de administración se ajusten a las prescripciones
legales, estatutarias y reglamentarias y en especial a los principios cooperativos.
2. Informar a los órganos de administración, al revisor fiscal y al Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas sobre las irregularidades que existan en el funcionamiento de
la cooperativa y presentar recomendaciones sobre las medidas que en su concepto
deben adoptarse.
3. Conocer los reclamos que presten los asociados en relación con la prestación de los
servicios, transmitirlos y solicitar los correctivos por el conducto regular y con la debida
oportunidad.
4. Hacer llamadas de atención a los asociados cuando incumplan los deberes consagrados
en la ley, los estatutos y reglamentos.
5. Solicitar la aplicación de sanciones a los asociados cuando haya lugar a ello, y velar
porque el órgano competente se ajuste al procedimiento establecido para el efecto.
6. Verificar la lista de asociados hábiles e inhábiles para poder participar en las asambleas
o para elegir delegados.
7. Rendir informes sobre sus actividades a la asamblea general ordinaria, y
8. Las demás que le asigne la Ley o los estatutos, siempre y cuando se refieran al control
social y no correspondan a funciones propias de la auditoría interna o revisoría fiscal, salvo
en aquellas cooperativas eximidas de revisor fiscal por el Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas.

Esta norma no se ocupa más de las Juntas de vigilancia.

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Ley 454 de 1998

Más adelante la ley 454 de 1998 subsano esta aparente dicotomía y genero obligatoriedad
para todas las organizaciones de la economía solidaria, tener o contar con un órgano de
control social, el cual definió y complemento en sus funciones y características, así:
Artículo 7º.- Del autocontrol de la economía solidaria. Las personas jurídicas, sujetas a la presente Ley,
estarán sometidas al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para
el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos
por la ley y los estatutos.

Parágrafo.- Para salvaguardar el principio de autogestión, los asociados, durante el proceso de

elección de sus dignatarios, procurarán establecer criterios que tengan en cuenta la capacidad y las
aptitudes personales, el conocimiento, integridad ética y la destreza de quienes ejercen la
representatividad. Las organizaciones de la Economía Solidaria, en sus estatutos, establecerán rigurosos
requisitos para el acceso a los órganos de administración y vigilancia, tomando en cuenta los criterios
anteriormente anotados.

En este artículo se le otorga una característica clara al órgano de control social, ser interno y
técnico, la Supersolidaria en la circular básica jurídica se encargara de explicar este
concepto. La ley 454 no se ocupa de las funciones del organismo, por lo cual se infiere que
siguen siendo las definidas en la ley 79 de 1988 1, pero en el artículo 59 observa que las
funciones del órgano de control social se deben desarrollar con criterios de investigación y
valoración, dando así unas características técnicas a la labor, y restringiendo su labor
específicamente a lo referente al control social, y en el artículo 60 define unas prohibiciones,
tanto para el órgano de control social, como para el órgano permanente de administración.
Artículo 59º.- Funciones de las Juntas de Vigilancia. Las funciones señaladas por la ley a este
órgano deberán desarrollarse con fundamento en criterios de investigación y valoración y sus
observaciones o requerimientos serán documentados debidamente.

Los miembros de este órgano responderán personal y solidariamente por el cumplimiento de las
obligaciones que les imponen la ley y los estatutos.

El ejercicio de las funciones asignadas por la ley a las juntas de vigilancia se referirá únicamente al
control social y no deberá desarrollarse sobre materias que respondan a las de competencia de los
órganos de administración.

Artículo 60º.- Incompatibilidades de los miembros de juntas de vigilancia y consejos de administración.

Los miembros de las Juntas de Vigilancia no podrán ir simultáneamente miembros del Consejo de
Administración de la misma cooperativa, ni llevar asuntos de la entidad en calidad de empleado o de
asesor.

Los miembros del Consejo de Administración no podrán celebrar contratos de estación de servicios o
de asesoría con la entidad.

Estas directrices dadas en la ley 454 de 1998, dieron lugar a confusión, controversia y una
errónea interpretación, por lo que se hizo necesario que la Supersolidaria, aclarara, ampliara

1Es de anotar que la ley 454 no deroga las normas antes citadas, ni ninguna de las normas emitidas para las
cooperativas, fondos de empleados, asociaciones mutuales, administradoras públicas cooperativas y
cooperativas de trabajo asociado.
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y orientara su correcta interpretación y aplicación, así en diversas circulares desde 1999 con
la circular 007, se orientó al respecto, dichas circulares se recogen en lo que hoy conocemos
como Circular Básica Jurídica y tiene un capítulo dedicado especialmente a clarificar el tema,
el cual transcribimos.

Circular Básica Jurídica 2015

TITULO V DE LAS DISPOSICIONES COMUNES A LAS ORGANIZACIONES SUPERVISADAS

CAPÍTULO VII ASPECTOS GENERALES DEL “AUTOCONTROL” DE LAS ORGANIZACIONES DE LA ECONOMÍA

SOLIDARIA, página 160 y siguientes.

ASPECTOS GENERALES DEL “AUTOCONTROL” DE LAS ORGANIZACIONES DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA

En primer término, es pertinente aclarar que, con excepción del máximo órgano de la
administración (asamblea general) los demás órganos de administración y vigilancia de las
organizaciones supervisadas por esta Superintendencia tienen el mismo nivel jerárquico2 dentro
de su estructura interna.

Lo anterior significa que no existe superioridad del uno respecto del otro, puesto que tanto los
miembros del consejo de administración o de la junta directiva (o quién desempeñe las funciones
de órgano permanente de administración) como los miembros de la junta de vigilancia o del
comité de control social (o quien desempeñe las funciones de control social) son igualmente
elegidos por la asamblea general para el cumplimiento de sus funciones legales y estatutarias; y
éstas deben ser ejercidas de forma autónoma e independiente, con fundamento en el principio
solidario previsto en el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 454 de 1998.

Ahora bien, si bien es cierto la Junta de Vigilancia o el Comité de Control Social, están al mismo
nivel jerárquico 3 que el Consejo de administración o la Junta de Directiva, dentro de la estructura
de las organizaciones, es igualmente cierto que no tienen la condición de administradores, razón
por la cual se sugiere4 que sus miembros no asistan a las sesiones del Consejo de Administración
o de Junta Directiva, toda vez que no resulta coherente que coadyuven en la administración al
participar en las sesiones de los órganos permanentes de administración con su función de
control y en igual sentido los miembros de éstos, no deberían asistir a las sesiones del órgano de
control.

1. DEFINICIÓN DE CONTROL SOCIAL Y SUS CARACTERÍSTICAS DE INTERNO Y TÉCNICO

El artículo 7 de la Ley 454 de 1998 dispuso expresamente:

“Las personas jurídicas, sujetas a la presente ley, estarán sometidas al control social, interno y
técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la
respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la ley y los estatutos.

“Parágrafo. Para salvaguardar el principio de la Autogestión, los asociados, durante el proceso

de elección de sus dignatarios, procurarán establecer criterios 5 que tengan en cuenta la
capacidad y las aptitudes personales, el conocimiento, integridad ética y la destreza de quienes

2 El texto inicia dirimiendo la jerarquía del órgano de control social respecto al órgano permanente de
administración, el cual por mucho tiempo se consideró superior por su carácter de administrador.
3 Por esta razón en un organigrama funcional de la organización, los órganos elegidos en asamblea se ubican al

mismo nivel, indicando que no hay superioridad, ni jerarquía del uno sobre el otro.
4 El decreto 962 de 2018, ya establecería esta sugerencia como una prohibición.
5 El decreto 962 de 2018, establece unos criterios adicionales, como se verá más adelante.

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ejercen la representatividad. Las organizaciones de la Economía Solidaria, en sus estatutos,

establecerán rigurosos requisitos para el acceso a los órganos de administración, y vigilancia,
tomando en cuenta los criterios anteriormente anotados”.

Toda vez que en la norma citada se emplean varios términos no definidos en la ley como son los
de “control social” y sus características de ser “interno” y “técnico”, se hace necesario determinar
a qué corresponden cada uno de estos conceptos, así como dar unas pautas generales sobre
la forma de interpretar y aplicar lo preceptuado en dicha disposición por las organizaciones
supervisadas.

1.1. Definición de control social

El control social está relacionado con el elemento asociación 6 de las organizaciones solidarias y
hace referencia al control de resultados sociales, al de los procedimientos para el logro de dichos
resultados, así como a los derechos y obligaciones de los asociados.

En cuanto al control de los resultados sociales, este es un control de fondo, material que, en
principio, no le compete al revisor fiscal ni a ningún otro órgano de la entidad de la economía
solidaria sino a la junta de vigilancia (en el caso de las cooperativas) o al órgano que haga sus
veces en las demás tipos de organizaciones.

Como quiera que las organizaciones de economía solidaria están conformadas por un grupo de
asociados unidos por un interés económico, social, cultural o ecológico común, es necesario que
los mismos asociados, a través de un órgano interno que los represente (junta de vigilancia u otro
semejante) fiscalicen si se están o no satisfaciendo esas necesidades económicas, sociales,
culturales o ecológicas para las cuales constituyeron la entidad solidaria o se asociaron a ella
posteriormente. Es decir, si se está cumpliendo con el objeto para el cual se constituyó la
organización. En eso consiste el control de los resultados sociales.

En cuanto al control de los procedimientos para lograr los resultados propuestos, se pretende
verificar que dichos resultados sociales se obtengan respetando la ley, los estatutos y los
reglamentos, así como los principios, valores, características y fines de las organizaciones de la
economía solidaria.

Igualmente, forma parte de este control social el velar por el cumplimiento de los derechos y
obligaciones de los asociados.

Ahora bien, el control social debe reunir dos características fundamentales, según la norma
transcrita: ser interno y ser técnico.

1.2. Características del control social: Interno y técnico

a. Control social interno:

Como se desprende del hecho de ser un control ejercido por los propios asociados, se trata de
un control interno que no puede delegarse en terceras personas, sean estas ajenas a la
organización (por ejemplo un auditor externo) o empleados de la misma, pero no vinculados
como asociados (ejemplo, un auditor interno).

6La Supersolidaria se refiere al elemento asociación, en alusión a la doble naturaleza de la organización solidaria,
definidos por la Supersolidaria como el elemento empresa y el elemento asociación.
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Son los propios asociados quienes, en desarrollo del principio de autogestión, deben ejercer el
control social de la organización de economía solidaria correspondiente.

b. Control social técnico:

El control social interno, no obstante estar en manos de los propios asociados, no puede ser un
control que no revista características técnicas. Por el contrario, debe tratarse de un control
idóneo, que sea eficiente y eficaz para que los asociados puedan supervisar cabalmente la
gestión de la organización solidaria.

A este respecto el legislador, en la Ley 454 de 1998, señaló unos parámetros generales para lograr
que dicho control fuera técnico:

De una parte, el parágrafo del artículo 7 de la Ley 454 de 1998, ya trascrito, ordenó que en los
estatutos de las organizaciones de economía solidaria, se establecieran requisitos rigurosos para
acceder a los órganos de administración y vigilancia.

De otra parte, los incisos primero y tercero del artículo 59 de la misma ley, si bien se refieren
expresamente a las juntas de vigilancia (incisos que se pueden aplicar por remisión a las demás
organizaciones de la economía solidaria) disponen:

“Las funciones señaladas por la ley a este órgano deberán desarrollarse con fundamento en
criterios de investigación y valoración y sus observaciones o requerimientos serán documentados
debidamente (inciso primero).

“El ejercicio de las funciones asignadas por la ley a las juntas de vigilancia se referirá únicamente
al control social y no deberá desarrollarse sobre materias que correspondan a las de
competencia de los órganos de administración” (inciso tercero).

La norma citada es imperativa en cuanto a que debe haber un control social en toda
organización de la economía solidaria, el cual debe ser interno y técnico, y estar a cargo de los
propios asociados.

A este respecto, es importante aclarar a las organizaciones supervisadas que, en interpretación

de esta Superintendencia, el legislador se está refiriendo estrictamente al control social y no a
otro como, por ejemplo, el que ejerce el revisor fiscal, que ni es social ni es interno, sino externo;
o el del auditor interno, que es autocontrol pero no social y no necesariamente tiene que estar a
cargo de los propios asociados.

En resumen, el artículo 7 de la Ley 454 de 1998 se refiere a un control de los propios asociados
sobre el aspecto social (elemento asociación), y este control debe revestir las características de
ser interno (a cargo de los mismos asociados) y técnico (con fundamento en criterios de
investigación, valoración y procedimientos claramente establecidos; cuyas observaciones o
requerimientos serán debidamente documentados). Luego no se está hablando de tres clases
de controles (control social, control interno y control técnico), sino de uno solo, el control social,
pero aclarando que este debe ser interno y técnico.

2. OBLIGATORIEDAD DEL CONTROL SOCIAL, INTERNO Y TÉCNICO EN LAS ORGANIZACIONES

VIGILADAS Y ÓRGANOS A TRAVÉS DE LOS CUALES SE DEBE CUMPLIR

Como se desprende de la lectura del artículo 7 de la Ley 454 de 1998, ya citado, todas las
organizaciones de la economía solidaria están obligadas a realizar el autocontrol, en los términos
de la norma transcrita.

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Si bien la norma citada hace referencia a las “instancias que para el efecto se creen dentro de
la respectiva estructura operativa”, expresamente advierte que se deben seguir para el efecto
los ordenamientos dispuestos por la ley y los estatutos.

Lo anterior se traduce en que la organización correspondiente debe contar con el órgano de

control social interno que la ley haya previsto y luego sí, siguiendo esos mismos parámetros
legales, puede estatutariamente desarrollar los aspectos pertinentes, así como crear las
instancias que se requieran dentro de la estructura operativa. Luego, si la ley ha previsto ya un
órgano de control social, no debe entenderse el artículo 7 de la Ley 454 de 1998 en el sentido de
que además, debe crearse un nuevo órgano por la entidad respectiva, a partir de la entrada en
vigencia de dicha ley.

Así, por ejemplo, según los artículos 38 y siguientes de la Ley 79 de 1988, en el caso de las
cooperativas el órgano encargado del control social es la junta de vigilancia que debe estar
conformado por dos o tres asociados hábiles y cumplir, por lo menos, las funciones señaladas en
la ley.

Una vez respetados esos parámetros mínimos, bien se podría en una cooperativa de grandes
dimensiones implementar estatutariamente, por ejemplo, la creación de comités de vigilancia
que apoyen a la junta de vigilancia en su función, bajo su coordinación y sin perjuicio de las
responsabilidades que les corresponden a sus miembros titulares.

No se debe entender que la cooperativa, además de la junta de vigilancia, debe crear otros
órganos de control social que ejerzan las mismas funciones que según una norma expresa, el
artículo 40 de la Ley 79 de 1988, son de competencia exclusiva de la junta de vigilancia.

En el caso de los fondos de empleados, el Decreto Ley 1481 de 1989 consagró como opcional,
la existencia de un comité de control social (artículo 42). Es claro que con lo dispuesto en forma
taxativa por el artículo 7 de la Ley 454 de 1998, ya citado, esta opción se convirtió en una
obligación y que todo fondo de empleados, al igual que toda organización de la economía
solidaria, debe contar con un órgano o comité de control social.

Por lo tanto, el inciso primero del artículo 42 del Decreto-Ley 1481 de 1989 debe entenderse de
la siguiente manera:

“Comité de control social. Los fondos de empleados deberán contemplar la existencia de un

comité de control social que ejercerá las funciones de vigilancia social fijadas en los estatutos.
En defecto o como complemento de éstas se aplicarán las establecidas en la legislación
cooperativa para las juntas de vigilancia”.

Debe interpretarse en el sentido de que ya no es facultativo sino obligatorio contar con dicho
comité de control social.

El segundo inciso del mismo artículo sigue teniendo validez cuando preceptúa que:

“El número de integrantes, su período y sistema de elección serán previstos en los estatutos. Si no
se previese sobre este aspecto, se aplicará el sistema del cuociente electoral previa inscripción
de planchas.”

En el caso de las precooperativas el órgano de control social interno es el comité de vigilancia,

en las asociaciones mutuales la junta de control social y en las empresas de servicios en las formas
de administraciones públicas cooperativas la junta de vigilancia.

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En las demás organizaciones que reúnan las características señaladas en la Ley 454 de 1998 para
formar parte del sistema de la economía solidaria y que no cuenten con una norma legal
especial, se debe contemplar en los estatutos un órgano de control social, interno y técnico.

3. INSTRUCCIONES SOBRE JUNTAS DE VIGILANCIA Y DEMÁS ÓRGANOS DE CONTROL SOCIAL DE

LAS ORGANIZACIONES SOLIDARIAS

Con el fin de que el ejercicio de los órganos de control social permita el fortalecimiento y
desarrollo de los principios de autonomía, autocontrol y autogobierno y para hacer eficaz y
eficiente el papel de dichos órganos, se definen los siguientes parámetros 7 de obligatorio
cumplimiento:

a. Ejercer las funciones (legales y estatutarias) propias de su naturaleza, especialmente las

previstas en el artículo 40 de la Ley 79 de 1988, en concordancia con lo establecido en el
artículo 7 de la Ley 454 de 1998 y en la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia de
la Economía Solidaria en lo que hace referencia al Control Social Interno y Técnico
(Circular Externa No. 007 de 1999).
b. Expedir su propio reglamento que debe contener, como mínimo, la composición del
quórum, la forma de adopción de las decisiones, el procedimiento de elecciones, las
funciones del presidente, vicepresidente y secretario (o de quienes hagan sus veces), los
requisitos mínimos de las actas, la periodicidad de las reuniones y, en términos generales,
todo lo relativo al funcionamiento y operación de este órgano de control social.
c. Llevar el libro de actas correspondiente, en el cual se ha de consignar todo lo ocurrido
en las reuniones del respectivo órgano de control social.
d. Verificar que las diferentes instancias de la administración cumplan a cabalidad con lo
dispuesto en las leyes, en los estatutos de la organización, así como en los diferentes
reglamentos, incluidos los de los fondos sociales y mutuales. Esto incluye la verificación de
la correcta aplicación de los recursos destinados a los fondos sociales legales de
educación y solidaridad, cuando hubiere lugar a ello.
e. Revisar, como mínimo una vez en el semestre, los libros de actas de los órganos de
administración con el objetivo de verificar que las decisiones tomadas por éstos se ajusten
a las prescripciones legales, estatutarias y reglamentarias. Los órganos de administración
están en la obligación de suministrar la información requerida por el ente de control
social.
f. En caso de encontrar presuntas irregularidades o violaciones al interior de la entidad, el
órgano de control social deberá adelantar o solicitar que se adelante la investigación
correspondiente y pedir, al órgano competente, la aplicación de los correctivos o
sanciones a que haya lugar. Si el órgano de control social detecta que no han sido
aplicados los correctivos que a su juicio debieron implementarse o las sanciones que
debieron imponerse, la junta de vigilancia o el comité de control social o quien haga sus
veces, deberá remitir a la Superintendencia de la Economía Solidaria la investigación
adelantada junto con las recomendaciones pertinentes sobre el particular.
g. Cuando el órgano de control social tenga la competencia estatutaria de adelantar las
investigaciones a los asociados, las llevará a cabo respetando el “régimen de sanciones,
causales y procedimientos” estatutario con el fin de garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa de todos los asociados previsto en el artículo 29 de la Constitución

7Estos parámetros se deben entender como una ampliación y aclaración a las funciones dadas en la ley 79 de
1988, aunque es claro que se adicionan 4 que en la ley no se observan (b, c, y e).
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Política. En tales investigaciones internas se deberá observar, como mínimo, las siguientes
etapas, las cuales deben tener un tiempo o plazos razonables para cada una de ellas:

• Auto de apertura de investigación y comunicación de la misma

• Pliego de cargos al investigado donde debe señalarse las normas presuntamente

violadas.

• Notificación del pliego de cargos.

• Descargos del investigado.

• Práctica de pruebas.

• Traslado, con sus recomendaciones, al órgano de administración competente para

aplicar las sanciones.

• Notificación de la sanción por parte del órgano competente.

• Posibilidad de presentación de los recursos a que haya lugar.

• Resolución, por parte las instancias competentes, de los recursos interpuestos.

Si no es el órgano de control social quien adelanta la investigación, éste deberá velar

porque quien adelante las investigaciones respete los lineamientos previstos en este
numeral.

En todo caso, en los estatutos de las organizaciones supervisadas se deberá prever el

órgano competente para adelantar las investigaciones y decidir sobre la
responsabilidad y sanciones a imponer. En ningún momento podrán concurrir las
calidades de investigado e investigador en el mismo órgano o persona, por
considerarse que ello configura un conflicto de interés.

h. Hacer seguimiento semestral a las quejas presentadas por los asociados, ante el Consejo
de Administración o Junta Directiva o quien haga sus veces o ante el representante legal,
con el fin de verificar la atención de las mismas. Cuando se encuentren temas recurrentes
o la atención no haya sido oportuna, deberá investigar los motivos que estén
ocasionando estas situaciones, presentar sus recomendaciones y solicitar la aplicación
de los correctivos a que haya lugar. Cuando las quejas no hayan sido atendidas, se
procederá del mismo modo, solicitando adicionalmente la atención de las mismas en
forma inmediata.

El presente seguimiento deberá generar un informe que debe estar a disposición de la

Superintendencia de la Economía Solidaria en el respectivo libro de actas. El precitado
documento debe hacer parte del informe de actividades que el órgano de control social
presenta a la asamblea general cada año.

i. En cuanto a las quejas presentadas directamente al órgano de control social, éste debe
estudiarlas, adelantar las investigaciones pertinentes y solicitar a quien corresponda la
solución de las circunstancias que motivaron la queja y dar respuesta al asociado. En
todo caso, el ente de control social deberá responder al asociado con todos los
argumentos legales, estatutarios y reglamentarios.

Así mismo, las quejas deberán ser resueltas en las condiciones y en los términos
establecidos en la presente circular o en las disposiciones que la modifiquen, adicionen o
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complementen o en el plazo establecido en el estatuto, siempre que éste no sea superior

a quince (15) días hábiles.

j. Verificar el listado de asociados hábiles e inhábiles para determinar quién puede

participar en la asamblea o para elegir delegados de acuerdo con la ley, el estatuto y
los reglamentos. Esta es una función exclusiva de los órganos de control social.

Todas estas disposiciones deben ser cumplidas por el órgano de control social, sin perjuicio del
cumplimiento a lo establecido en las leyes 79 de 1988, 454 de 1998 y en el artículo 109 de la Ley
795 de 2003 o en las normas que las modifiquen, adicionen o complementen y en sus estatutos y
reglamentos.

Adicionalmente, vale la pena recordar que, según lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 454 de
1998, los miembros del órgano de control social responderán personal y solidariamente por el
incumplimiento de las obligaciones que les imponen la ley y los estatutos, y sus funciones deben
desarrollarse con un carácter técnico y con fundamento en criterios de investigación y
valoración; y sus observaciones o requerimientos serán debidamente documentados.

Igualmente, se recuerda a los miembros de los órganos de administración que están en la

obligación de prestar toda la colaboración y suministrar la información requerida en los procesos
que adelanten los integrantes de los órganos de control social o el órgano designado para ello.

En todo caso los miembros de juntas de vigilancia o su equivalente, están en la obligación de

conocer a profundidad los temas que le son puestos a su consideración, de debatirlos y
pronunciarse con conocimiento de causa, dejando la evidencia del órgano correspondiente.

Por lo aquí expuesto, y ante la importancia de las funciones que ejercen los miembros que
integran las instancias administrativas, de control y vigilancia, la Superintendencia de la
Economía Solidaria reitera, una vez más, a todas sus organizaciones supervisadas que en sus
estatutos deben establecer requisitos rigurosos para acceder a los cargos de los órganos de
administración y vigilancia.

Por otra parte, el concepto No. 0094-2002, le otorga al comité de control social, la función de
reglamentar el derecho de inspección del asociado, “…por ser función legal de ésta, ejercer
el control social a nombre de los asociados”, puntualiza el concepto.

Decreto 962 de 2018

Ahora bien, en atención al Buen Gobierno que se debe implementar en las organizaciones
solidarias, el ministerio público emitió el decreto 962 de 2018, donde reglamenta, detalla y
define una serie de obligaciones para cada uno de los órganos en virtud de hacer real y
efectivo el Buen Gobierno y en el capítulo 6 de dicho decreto se especifican algunas
funciones y características para el órgano de control social, sin embargo al revisar el
documento se pueden inferir otras funciones, que son competencia del OCS. Veamos.

En el capítulo 2, al hacer referencia a la convocatoria, claramente se observan dos

actividades que precisan la acción de control por parte del órgano de control social:
Artículo 2.11.11.2.3. Convocatoria a Asamblea General. Con sujeción a lo previsto en el artículo
30 de la Ley 79 de 1988 y en el artículo 30 del Decreto Ley 1481 de 1989, para las convocatorias
a reuniones de asamblea general se seguirán criterios de transparencia, oportunidad y
motivación a la participación democrática de los asociados. Para el efecto, como mínimo:

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1. La convocatoria a asamblea general ordinaria se realizará con una anticipación no menor a

15 días hábiles, informando la fecha, hora, lugar, orden del día en que se realizará la reunión y
los asuntos que van a someterse a decisión. Para las asambleas extraordinarias se remitirá la
misma información y la anticipación mínima será de 5 días hábiles.

2. Cuando dentro de una asamblea se vayan a realizar elecciones de órganos de administración,

control y vigilancia, con la convocatoria se acompañarán los perfiles que deberán cumplir los
candidatos que se postulen y las reglas de votación con las que se realizará la elección.
Adicionalmente, las organizaciones establecerán políticas, de información para divulgar el perfil
de los candidatos con anterioridad a la elección del respectivo órgano.

3. Previo a la celebración de la asamblea general, se informará a los asociados inhábiles, si los

hubiere, sobre esta condición, las razones por la que adquirieron la inhabilidad, los efectos que
le representan y los mecanismos con que cuenta para superar dicha situación.

Parágrafo 1. Para la aplicación del numeral 2 del presente artículo, previo a la realización de la
asamblea se dará cumplimiento a lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 2.11.11.4.2., del
presente decreto y en general, se verificará por el órgano o funcionario competente el
cumplimiento de los requisitos que se requieren para la postulación.

Parágrafo 2. La postulación de candidatos a miembros de órganos de administración, control y

vigilancia se realizara de forma separada para los diferentes órganos, de manera que en una
misma asamblea cada candidato se postule solamente a uno de ellos.

Artículo 2.11.11.2.4. Información sobre la asamblea general. Las organizaciones adoptarán

políticas de comunicación e información dirigidas a los asociados sobre las decisiones tomadas
en asamblea general. Entre estas políticas se establecerán canales de comunicación para todos
los asociados, incluyendo aquellos que no hayan participado en la asamblea.

Como se desprende de la norma, la función sobre el control social, obliga entonces a dicho
organismo estar atento y vigilante al cumplimiento de lo referido en estos artículos, es de
aclarar que la actividad adicional sobre la comunicación a los asociados inhábiles, no suple
la obligación de publicar el listado, toda vez que la norma no deroga dicha función.

El parágrafo 1 del artículo 2.11.11.2.3., se aclara en el parágrafo del artículo 2.11.11.4.2. Elección de
miembros de consejo de administración o junta directiva., el cual específica que la función de verificar
el cumplimiento de los requisitos es deber de la junta de vigilancia.

Parágrafo 1. Los requisitos de que trata el presente artículo deberán ser acreditados al momento
en que los candidatos se postulen para ser elegidos. La junta de vigilancia o comité de control
social, verificará el cumplimiento de tales requisitos, de acuerdo con las funciones que le han
sido atribuidas por la Ley, y en consonancia con lo previsto en el artículo 2.11.11.6.2., del presente
decreto.

Ya en el capítulo 6, dedicado al órgano de control social, observamos que los dos primeros
artículos recapitulan lo definido en el artículo 7 de la ley 454 de 1998, sobre el control social
interno y técnico, transcribimos a partir del 3, donde orienta sobre su proceso de elección y
conformación.
Artículo 2.11.11.6.3. Elección de miembros de la junta de vigilancia o comité de control social.
Con sujeción a lo previsto en los artículos 39 de la Ley 79 de 1988 y 42 del Decreto Ley 1481 de
1989, para la postulación de candidatos como miembros de la junta de vigilancia o comité de

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control social, las organizaciones requerirán que los aspirantes cuenten como mínimo con los
siguientes requisitos:

1. Contar con calidades idóneas para la función de control social y para actuar en
representación de todos los asociados.

2. Contar con capacidades y aptitudes personales, conocimiento, integridad ética y destrezas

idóneas para actuar como miembros.

3. No haber sido sancionado disciplinaria o administrativamente, o anteriormente removido del

cargo de gerente, o miembro del consejo de administración o junta directiva de una
organización de economía solidaria, exclusivamente por hechos atribuibles al candidato a
miembro de junta de vigilancia o comité de control social y con ocasión del ordenamiento de
medidas de intervención.

Parágrafo 1. Será requisito de postulación la manifestación expresa del candidato de conocerlas

funciones, los deberes y las prohibiciones establecidas en la normatividad vigente y los estatutos
para la junta de vigilancia o comité de control social. Las organizaciones establecerán y
formalizarán la forma en que se realizará esta manifestación expresa.

Parágrafo 2. Las organizaciones fijarán el nivel de los requisitos previstos en los numerales 1 y 2 del
presente artículo, considerando sus características y la complejidad de sus operaciones. En todo
caso, deberán propender por la formación y capacitación de todos sus asociados,
especialmente en relación con estos requisitos.

Artículo 2.11.11.6.4. Conformación de la junta de vigilancia o comité de control social. La junta

de vigilancia o comité de control social, deberá contar con un número impar de miembros
principales, y estará conformada por asociados que cumplan, en todo momento, los requisitos
previstos por la organización y en el artículo 2.11.11.6.3., del presente decreto. En el caso de las
cooperativas de ahorro y crédito, y cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro
y crédito, el número de miembros principales no podrá ser superior a tres.

En caso que la organización permita la permanencia de miembros por períodos que superen los
6 años consecutivos, se fijarán condiciones de participación posterior en otros órganos de
administración, controlo vigilancia.

Para el funcionamiento de la junta de vigilancia o comité de control social, las organizaciones

fijarán como mínimo los siguientes requisitos:

1. La composición, número de miembros, período y procesos para la realización de reuniones.

2. Los mecanismos de rotación o renovación de miembros que hayan sido dispuestos por la
entidad, si los hubiere.
3. Las políticas de retribución, atención de gastos y destinación de presupuesto para la
inducción, capacitación y evaluación de las operaciones de la junta de vigilancia o
comité de control social, en caso que en los estatutos sociales se haya autorizado el pago
de estos conceptos.
4. Los criterios de participación de los miembros suplentes, que en todo caso estarán
apropiadamente delimitados para garantizar que esta participación no afecte la toma de
decisiones por los miembros principales.
5. Los mecanismos de suministro de información al consejo de administración o junta
directiva. En el desarrollo de las sesiones de junta de vigilancia o comité de control social
se velará por su independencia del consejo de administración o junta directiva.

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Parágrafo. Los miembros de la junta de vigilancia o comité de control social no podrán usar o
difundir en beneficio propio o ajeno, la información confidencial a la que tengan acceso. Para
el efecto, las organizaciones fijarán requisitos de confidencialidad y revelación de la información.

Artículo 2.11.11.6.5. Sesiones de la junta de vigilancia o comité de control social. La junta de

vigilancia o comité de control social, se reunirá por lo menos con periodicidad trimestral, o
extraordinariamente cuando los hechos o circunstancias los exijan.

El Control Social y el Buen Gobierno

Al remitirnos al artículo 1 del Decreto 962 de 2018, podemos inferir la importancia del
organismo de control en la implementación y aplicación del mismo, y del programa de buen
gobierno al interior de la organización solidaria.
Artículo 2.11.11.2.1. Objeto. Las disposiciones contenidas en el presente capítulo tienen por objeto
establecer algunos instrumentos de información y fortalecer la implementación de iniciativas que
motiven la participación plural y democrática de los asociados en los órganos de administración,
la toma de decisiones, la gestión de riesgos y el desarrollo de buenas prácticas de gobierno de
las organizaciones.

Para comprender el artículo se debe recordar los fundamentos del Buen Gobierno, los cuales
descansan en la Dirección eficiente y el Control oportuno, dos acciones del proceso
administrativo, que se consideran fundamentales, no porque las otras no lo sean, pues una
organización solidaria, o cualquier empresa sin planeación, no puede establecer metas de
crecimiento y no le es posible identificar fallas que podrían incluso hacerles incurrir en pérdidas
sin darse cuenta, si no hay planeación, tampoco es posible organizar el equipo de trabajo, no
es posible estructurar una planta de cargos, ni definir una estructura salarial o económica,
igualmente no tendrían sentido los presupuestos, pues carecerían de fundamento y la
dirección sería de tipo doméstico, sin objetivo empresarial , carente de visión y de misión.

Es precisamente la buena dirección del órgano permanente de administración, el que

permite a la organización solidaria, su crecimiento sostenido y desarrollo proyectado en el
tiempo, y así mismo la función del órgano de control social, se hace más expedita, pues tiene
claridad sobre los aspectos cardinales de la organización, reconociendo en ellos el
cumplimiento del objeto social, su misión y cumplimiento, en pro de los intereses y necesidades
de los asociados.

Pero el buen gobierno también tiene un pilar fundamental, la Información permanente y la

comunicación oportuna, a todos los asociados, independiente de su condición de habilidad,
y se complementa con la característica primordial de toda organización de tipo asociativo,
la participación y la democracia, la carta circular 5 de 2013, establece que el fundamento
de Buen Gobierno para la organización solidaria, es precisamente asegurar la participación
de los asociados y contribuir desde luego a la rotación de los órganos de administración y
control de la organización solidaria.

¿Cómo puede entonces el órgano de control social, contribuir a la implementación y

aplicación del programa de Buen Gobierno en la organización solidaria?

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Participación y Democracia
Empecemos por la acción fundamental, asegurar la participación de los asociados. Parece
una tarea titánica, seguramente hemos visto, escuchado y seguramente hemos sido testigos
de la apatía de los asociados a las diversas actividades de la organización… al revisar el
decreto observamos que se ocupa de este tema de dos maneras:

1- Educación permanente, 7 principio de la economía solidaria y 5 principio del

cooperativismo, vemos como en diversas partes de la norma orienta e impele a la
organización a promover la acción educativa; para cumplir los requisitos de
postulación es deber del organismo capacitar a los asociados para el cumplimiento de
dichos requisitos, pero ¿cómo incentivar al asociado para que se capacite?
2- Información adecuada, cuando hablamos de información adecuada, nos referimos a
una información en lenguaje apropiado para los asociados, procurando que llegue
por diversas vías, incluso contemplado el voz a voz, con los riesgos que esto implica, sin
embargo la cultura oral tradicional, aún se mantiene en nuestra sociedad, somos más
de oír que de leer, si la organización prepara unas cuantas personas para que
desarrollen el hábito de escuchar y transmitir, podría ser una forma efectiva de
comunicación, lo que no quiere decir que los medios escritos se tengan que abolir,
pues se trata de complementar y fortalecer aquello que ya tienen: carteleras, boletines,
medios electrónicos, etc.
3- Comunicación oportuna. La comunicación implica una acción de doble vía, es decir,
que el acto comunicativo solo se entiende como tal, cuando se recibe una
retroalimentación, es decir, se interactúa y esto debe provocar en quien escucha, la
necesidad de transmitir, responder. Quiere decir que hay que ser creativos, pero ese
papel no le corresponde al órgano de control social, su función está en identificar la
efectividad de la misma, en dos sentidos, despertar el interés del asociado por
participar y por lo mismo por capacitarse.

Pero asegurar la participación también tiene una acción específica en el momento de

postulación, donde se pueden identificar tres tareas para el órgano de control social: 1- ¿Qué
tan eficiente fue la convocatoria e invitación a postularse?, teniendo en cuenta tiempo de
antelación, cobertura de la convocatoria, claridad de la información y oportunidad, 2-
Verificación de documentos, lo que obliga al organismo a tener suficientemente claro los
requisitos exigidos, y 3- Velar por la oportuna información a los asociados de las planchas o
postulados.

Así mismo asegurar la participación le implica al órgano de control social, estar atento a la
correcta verificación de asociados inhábiles, y su posibilidad de habilitarse, y en el momento
de la elección tener presente el quórum.

Hay que recordar que una función dada por la ley al órgano de control social es la de hacer
llamadas de atención a los asociados en el cumplimiento de sus deberes, la cual puede ser
útil para incentivar en el asociado el ánimo de participación.

En esa dirección también es conveniente identificar, desde el órgano de administración

cuáles son las propuestas que surgen para incentivar la participación del asociado, en

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términos de formación doctrinal y solidaria, capacitación en aspectos técnicos como riesgos,

buen gobierno y educación financiera, así como la participación en actividades sociales y el
apoyo a acciones de solidaridad y ayuda mutua.

Resulta también conveniente la oportuna respuesta a los trámites de Peticiones, Quejas y

Reclamos, pues una queja no resuelta o un reclamo pendiente, así como una petición no
atendida, genera desconfianza e incredulidad en los organismos y en la organización.

Control al Órgano de Administración

La ley ha sido bastante amplia respecto a este control, en el cual se puede identificar con
claridad las funciones de vigilancia y las funciones de control, de tal suerte que en la medida
que se cumpla con estas funciones, en atención al control social que significa el control a los
resultados sociales, se está contribuyendo a la correcta implementación del buen gobierno.

Ahora bien, es claro que el control y seguimiento al plan de desarrollo en general es

responsabilidad del órgano de administración y el Revisor Fiscal, sin embargo lo concerniente
a los resultados sociales y al objeto social de la organización, que a su vez está relacionado
con el bienestar del asociado, con el cumplimiento de los deberes y el respeto de sus
derechos, es también resorte del órgano de control social.

Competencias del Órgano de Control Social y su Relación con otros

Organismos
Revisaremos las competencias desde dos aspectos:

1- Competencias Individuales, es decir, aquellas que deberían cumplir los integrantes del
organismo, o capacitarse para adquirirlas.
2- Competencias del Organismo, referidas al cumplimiento de sus deberes sin caer en la
coadministración, extralimitación o duplicidad.

Competencias Individuales
El ejercicio del control social es exigente, pues requiere una alta preparación de las personas
que desempeñan esta labor tan importante, desde la corporación CRESER, consideramos que
quien alcance esta dignidad, en lo posible debería haber pasado por todos los cargos
sociales, incluido el órgano de administración, pues de esta manera tendrá una visión general
del funcionamiento de la organización en su parte operativa y estructural, en esa dirección
consideramos que un asociado que quiere formar parte del órgano de control social, debería
alcanzar las siguientes competencias.

Saber ser: El asociado que desea formar parte del órgano de control social, debe tener un
liderazgo basado en la probidad, es decir en la transparencia, la confianza y la
prudencia, debe ser una persona con una alta capacidad de confidencialidad, es
decir, de reservar con cautela, con sigilo, información relevante de asociados o de

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la organización. El asociado miembro del órgano de control social, debe ser

ecuánime, equilibrado, ético.

Saber Saber: Debe tener capacidades comunicativas, argumentativas y de análisis, pues sus
actividades, le exigen la lectura cuidadosa y atenta de documentos diversos, que
debe estar en capacidad de relacionar, identificar, valorar y analizar con juicio
crítico y argumentos razonables. Es conveniente, también, que tenga buena
capacidad de aprendizaje, que surge del gusto por leer y el deseo de aprender, y
en la medida que conozca la organización, tendrá la capacidad de identificar
posibles anomalías. En lo posible debe tener la capacidad de escuchar y así mismo
la capacidad de transmitir.

Saber hacer: Debe estar en la capacidad de redactar un documento, levantar un acta,

tomar una declaración, debe ser buen lector y conocedor de la norma, de tal
suerte que se pueda ubicar en ella con precisión y pueda relacionar un hecho con
la norma, cuando sea necesario. Debe saber dirigirse a un auditorio.

Competencia del Organismo

En este caso, nos referimos a la precisión de sus actos acorde a las funciones otorgadas por
la ley, de esta manera, es imprescindible que haya absoluta claridad y comprensión de las
funciones y su aplicación, con el fin de evitar incurrir en una posible coadministración, que se
da cuando creemos que el órgano de administración debe atender sin discusión las
observaciones del órgano de control social, cuando el órgano de control asume posturas
personales y olvida el debido proceso, o peor aun cuando hay laxitud y connivencia.

En la medida que el órgano de control social comprenda que sus funciones las pueden realizar
valiéndose de las actas y otros medios diferentes a participar de las reuniones, puede lograr
una mayor eficiencia.

En la medida que conozcan con claridad cuáles son los servicios sociales y que estos deben
tener como función contribuir al mejoramiento de la calidad de vida del asociado, tendrán
mayor acierto en el cumplimiento de sus funciones y en los criterios de medición de los mismos,
oportunidad, pertinencia y calidad.

Para ello debe servir el plan de desarrollo, la política social de la organización los indicadores
sociales y el Balance social, documentos que relacionan y dan cuenta de las actuaciones del
organismo en pro de los asociados, así como la correcta inversión de los Fondos Sociales.

De igual manera es fundamental conocer el alcance de los derechos y obligaciones del

asociado, la forma como el órgano de administración está impartiendo la disciplina social y
la aplicación del régimen disciplinario.

En la vida institucional confluyen distintos actores que desde distintas miradas y facultades
hacen posible el desarrollo del objeto social de la entidad, es allí cuando el órgano de control
social debe tener muy clara la órbita de sus atribuciones y la de los demás organismos, para
evitar incurrir en extralimitaciones.

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Es muy útil que el órgano de control realice un mapeo de las distintas actividades con las
cuales se desarrolle el objeto social de la entidad y que estén en sus campos de acción, e
identifique las atribuciones de los demás organismos, un ejemplo de ello puede ser:

Atribuciones Campo de
Organismos que
Actividad Función del órgano de acción del
intervienen
Control Social Control Social
Consejo/Junta Definir los Verifica que
Directiva servicios los servicios
sociales sociales estén
en el marco
del objeto
social y la ley
Consejo/Junta Reglamentar Verificar que
Directiva los servicios se
sociales reglamenten
con criterios
de equidad y
garanticen la
mayor
cobertura e
impacto
Gerente/ Socializar los Verificar que
Comunicaciones reglamentos se garantice al
asociado su
derecho a la
Brindar
información Control de
servicios de
oportuna resultados
bienestar
Comité de apoyo Realizar el Verificar que sociales
social
programa y el el programa y
presupuesto el presupuesto
se ajuste a lo
dispuesto en la
CBCF, el plan
de desarrollo y
el PESEM
Gerente Suscribir N/A. En este
convenios o caso es el
alianzas para Revisor Fiscal
desarrollar el quien debe
servicio vigilar la
contratación.
Trabajadores/Comités Prestación de Verificar que
los servicios al asociado se
le respeten sus
derechos
relacionados
con el servicio
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y la adecuada
prestación del
mismo.
Asociado Utiliza los Verificar que
servicios el asociado
cumpla con
sus deberes
relacionados
con la
utilización del
servicio

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