MENDONCA Constitución EN

DANIEL MENDONCA
La Constitución en diez lecciones
Centro de Estudios Constitucionales

Homenaje al 30º aniversario
de la Constitución de la República del Paraguay (1992-2022)
Daniel Mendonca
LA CONSTITUCIÓN EN DIEZ LECCIONES
© 2022 El autor | CEC
CEC Centro de Estudios Constitucionales

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Impreso en Paraguay
CONTENIDO
1. Constitución .................................................................................. 07
2. Preámbulo .................................................................................. 16
3. Derechos y garantías ................................................................. 17
4. Estado, gobierno y nación .......................................................... 22
5. Ordenamiento territorial ............................................................ 27
6. Organización del Estado ............................................................ 31
7. Fuerza pública ............................................................................ 68
8. Juicio político .............................................................................. 72
9. Estado de excepción .................................................................. 74
10. Reforma y enmienda .................................................................. 76
Resumen .......................................................................................... 79
Lecturas recomendadas .................................................................. 81
1 . CONSTITUCIÓN
A. Convención Nacional Constituyente
El 2 de febrero de 1989, el General Andrés Rodríguez llevó a

cabo un golpe militar contra el General Alfredo Stroessner
y forzó su renuncia al día siguiente, poniendo fin a una lar-
ga dictadura (1954-1989). El 12 de junio de 1991 representó
un momento crucial en la transición a la democracia, pues
ambas Cámaras del Congreso, reunidas en Asamblea Nacio-
nal, decidieron la reforma total de la Constitución de 1967,
promulgada durante el gobierno de Stroessner. Rodríguez
convocó a elecciones de convencionales constituyentes para
diciembre de ese mismo año, respondiendo a un reclamo ge-
neralizado de no comprimir los plazos electorales y facilitar
La Constitución en diez lecciones ∙ 7

la participación ciudadana. Tras un pobre debate político,
la elección de convencionales constituyentes se celebró en
la fecha fijada y estuvo caracterizada por una significativa
abstención.
El 30 de diciembre de 1991 se realizó la sesión inaugural de la

Convención Nacional Constituyente con la auspiciosa parti-
cipación de los convencionales electos, el presidente de la Re-
pública, el presidente del Congreso, el presidente de la Corte
Suprema de Justicia, autoridades civiles y militares, miembros
del cuerpo diplomático e invitados especiales.
Durante los meses que duró la Convención, la asamblea sufrió

el acoso permanente de diferentes sectores de presión, a pesar
de lo cual logró acuerdos considerables con el objetivo de di-
señar el nuevo régimen constitucional. Finalmente, la Consti-
tución fue jurada por los convencionales el día 20 de junio de
1992, en medio de fuertes rumores de un golpe de Estado. Un
par de días después, la Constitución fue jurada ante el Con-
greso por los tres poderes del Estado.
8 . DA N I E L M E N D O N C A
B. Denominación oficial
En el texto constitucional se alude a la propia ley fundamental,

indistintamente, con las expresiones “Constitución” (artículos
1, 2, 11, 23, 24, 26, 30, 37, 45, 58, 62, 63, 65, 102, 117, 120, 125, 128,
131, 132, 134, 137, 138, 142, 156, 163, 164, 168, 173, 175, 183, 185,
188, 195, 201, 202, 203, 213, 219, 222, 224, 231, 236, 238, 239, 247,
248, 256, 259, 264, 270, 277, 279, 281, 283, 287, 288, 289, 290 y
Disposiciones finales y transitorias 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 19 y
20), “Constitución Nacional” (Disposiciones finales y transito-
rias 18 y 20), “Constitución Nacional. República del Paraguay”
(Portada oficial) y “Constitución de la República del Paraguay”
(Encabezamiento oficial). Todo parece indicar que la denomi-
nación oficial del documento es, precisamente, “Constitución
de la República del Paraguay”, tal como aparece en la apertura.
C. Sistemática constitucional
El texto aprobado, siguiendo la sistemática tradicional, divi-

de el cuerpo constitucional en partes, títulos, capítulos y sec-
ciones, precedidos de un breve preámbulo. La siguiente tabla
muestra esquemáticamente la división sistemática del texto
constitucional.

TABLA 1. Sistemática constitucional
PARTE I. De las declaraciones fundamentales, de los derechos,

de los deberes y de las garantías
TÍTULO CAPÍTULO SECCIÓN

I. De las
declaraciones
fundamentales
II. De los derechos, I. De la vida I. De la vida

de los deberes y del ambiente
II. Del ambiente
y de las
garantías II. De la libertad
III. De la igualdad
IV. De los derechos
de la familia
V. De los pueblos
indígenas
VI. De la salud
VII. De la educación
y de la cultura
VIII. Del trabajo I. De los derechos
laborales
II. De la función
pública
IX. De los derechos I. De los derechos
económicos y de económicos
la reforma agraria
II. De la reforma
agraria
10 . DA N I E L M E N D ON C A
X. De los derechos
y de los deberes
políticos
XI. De los deberes
XII. De las garantías
constitucionales
PARTE II. Del ordenamiento político de la República
TÍTULO CAPÍTULO SECCIÓN

I. De la Nación I. De las
y del Estado declaraciones
generales
II. De las relaciones
internacionales
III. De la nacionalidad
y de la ciudadanía
IV. Del ordenamiento I. De las
territorial de la disposiciones
República generales
II. De los
departamentos
III. De los
municipios
V. De la fuerza
pública

VI. De la política I. Del desarrollo
económica del económico
Estado nacional
II. De la organización
financiera
II. De la estructura I. Del Poder I. De las
y de la Legislativo disposiciones
organización generales
del Estado
II. De la formación y
la sanción de las
leyes
III. De la Comisión
Permanente del
Congreso
IV. De la Cámara de
Diputados
V. De la Cámara de
Senadores
VI. Del juicio político
II. Del Poder I. Del presidente de
Ejecutivo la República y del
vicepresidente
II. De los ministros
y del Consejo de
Ministros
III. De la Procuraduría
General de la
República
1 2 . DA N I E L M E N D O N C A
III. Del Poder I. De las
Judicial disposiciones
generales
II. De la Corte
Suprema de
Justicia
III. Del Consejo de la
Magistratura
IV. Del Ministerio
Público
V. De la Justicia
Electoral
IV. De otros I. De la Defensoría
organismos del Pueblo
del Estado
II. De la Contraloría
General de la
República
III. De la Banca
Central del Estado
III. Del Estado
de Excepción
IV. De la reforma
y de la enmienda
de la Constitución
V. De las
disposiciones
finales y
transitorias

Como puede notarse, el texto constitucional recoge la divi-
sión clásica de la mayor parte de las constituciones, es decir,
un preámbulo, una parte dogmática y una parte orgánica. El
preámbulo constituye el marco introductorio de la Constitu-
ción, mientras que la parte dogmática reconoce los derechos
fundamentales y la parte orgánica regula la estructura y orga-
nización de las instituciones del Estado. En el caso específi-
co de la Constitución vigente, la parte dogmática está com-
puesta de 136 artículos y la parte orgánica de 155. El total de
artículos de la Constitución es de 291, más 20 disposiciones
finales y transitorias.
D. Orientación constitucional
La Constitución se encuadra en la corriente del constitucio-

nalismo social. Es por ello que la Constitución dedica espe-
cial atención a temas como la economía, el trabajo, el bien-
estar, la educación, la cultura, la salud y el medio ambiente.
La Constitución y el Estado por ella diseñado pretenden, en
definitiva, instaurar un orden social y económico justo, inspi-
rado en una doctrina liberal e igualitaria.
E. Valores constitucionales
El modelo de Estado diseñado por la Constitución es un mo-

delo basado en dos valores fundamentales: la libertad y la igual-
dad. Si imaginamos el espectro ideológico dividido en cuatro
cuadrículas en función de dos ejes, uno vertical, representado
por la igualdad, y otro horizontal, representado por la libertad,
cabría distribuir las doctrinas políticas en cuatro grupos: doc-
trinas igualitarias y liberales, doctrinas no igualitarias y libera-
les, doctrinas igualitarias y no liberales, y doctrinas no iguali-
tarias y no liberales. La tabla representativa sería como sigue:
TABLA 2. Doctrinas políticas
Doctrinas igualitarias Doctrinas no igualitarias

y liberales y liberales
Doctrinas igualitarias Doctrinas no igualitarias

y no liberales y no liberales
En la tabla precedente, nuestro modelo de Estado quedaría ubi-

cado en la cuadrícula superior izquierda, correspondiente a las
doctrinas liberales e igualitarias. Desde luego, toda Constitución
define, explícita o implícitamente, una estructura de valores, y el
modo como los enuncia y tutela configura su perfil ideológico.

2. PREÁMBULO
El preámbulo es la declaración que precede al cuerpo de artí-

culos de la Constitución y contiene, por lo general, bajo una
fórmula solemne y resumida, las decisiones fundamentales del
órgano constitucional. En él se fijan, en lo esencial, las pau-
tas del régimen de gobierno y los valores propugnados por el
constituyente. Consecuentemente, el preámbulo representa
una fórmula de fuerte contenido axiológico e ideológico que
sirve de sustento y justificación al régimen constitucional.
El preámbulo refleja, ante todo, una manifestación de fe en el

pueblo como fuente del poder, de donde surge la legitimidad
de la representación de los constituyentes. A continuación,
da cabida a una invocación religiosa cargada de sentido po-
lítico. Inmediatamente después fija como valores fundamen-
tales del régimen constitucional la dignidad, la libertad, la
igualdad y la justicia, al tiempo que establece como forma
de gobierno la democracia republicana. Concluye consagran-
do la soberanía e independencia nacionales en un sistema de
integración internacional. Esta fórmula política se traducirá
luego en el cuerpo constitucional en disposiciones específi-
cas destinadas a configurar a la República del Paraguay como
un Estado social y democrático de derecho.
16 . DA N I E L M E N D O N C A
3. DERECHOS Y GARANTÍAS
A. Catálogo de derechos
La Constitución contiene un amplio y heterogéneo catálogo
de derechos fundamentales, resumido en la siguiente tabla:
TABLA 3. Catálogo de derechos
▪ Derecho a la vida (artículo 4)

▪ Derecho a la integridad física y psíquica (artículos 4, 5)
▪ Derecho a no ser torturado (artículo 5)
▪ Derecho a no recibir tratos crueles, inhumanos o degradantes
(artículo 5)
▪ Derecho a la calidad de vida (artículo 6)
▪ Derecho a un ambiente saludable (artículo 7)
▪ Derecho a ser protegido en la libertad y seguridad (artículo 9)
▪ Derecho a la defensa en juicio (artículo 16)
▪ Derecho al debido proceso (artículos 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23)
▪ Derecho a la legítima defensa (artículo 15)
▪ Derecho a la libertad religiosa e ideológica (artículo 24)
▪ Derecho a la libertad expresión de la personalidad (artículo 25)
▪ Derecho a la libertad de expresión (artículo 26)
▪ Derecho a la libertad de prensa (artículo 26)
▪ Derecho a la información (artículo 28)
▪ Derecho al ejercicio del periodismo (artículo 29)

▪ Derecho de reunión (artículo 32)
▪ Derecho de manifestación (artículo 32)
▪ Derecho a la intimidad y a la privacidad (artículo 33)
▪ Derecho a la inviolabilidad de los recintos privados (artículo 34)
▪ Derecho a los documentos de identificación (artículo 35)
▪ Derecho al patrimonio documental y la comunicación privada
(artículo 36)
▪ Derecho a la objeción de conciencia (artículo 37)
▪ Derecho a la defensa de los intereses difusos (artículo 38)
▪ Derecho a la indemnización por daños estatales (artículo 39)
▪ Derecho a peticionar a las autoridades (artículo 40)
▪ Derecho a la libertad de tránsito (artículo 41)
▪ Derecho a la residencia (artículo 41)
▪ Derecho a la libertad de asociación (artículo 42)
▪ Derecho de asilo (artículo 43)
▪ Derecho a la igualdad (artículos 46, 47, 48)
▪ Derecho a constituir familia (artículo 50)
▪ Derecho a asistir y educar a los hijos (artículo 53)
▪ Derecho a la protección infantil (artículo 54)
▪ Derecho a la protección integral de personas de la tercera edad
(artículo 57)
▪ Derecho a la protección de personas excepcionales (artículo 58)
▪ Derecho a la planificación familiar (artículo 61)
▪ Derecho de los pueblos indígenas y grupos étnicos a su cultura e
identidad étnica (artículos 62, 63, 64, 65, 66, 67)
▪ Derecho a la salud (artículo 68)
▪ Derecho a la educación (artículo 73)
▪ Derecho a enseñar y aprender (artículo 74)
▪ Derecho al trabajo (artículos 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95,
102, 103)
▪ Derecho a sindicarse (artículo 96)
▪ Derecho a la huelga y al paro (artículo 98)
▪ Derecho a la vivienda digna (artículo 100)
▪ Derecho a la libertad de concurrencia (artículo 107)
▪ Derecho a la libertad de circulación de productos (artículo 108)
▪ Derecho a la propiedad privada (artículo 109)
▪ Derecho a la propiedad intelectual (artículo 110)
▪ Derecho a participar de los asuntos públicos (artículo 117)
▪ Derecho al sufragio (artículos 118, 119,120)
▪ Derecho a la iniciativa popular (artículo 123)
▪ Derecho a la organización de partidos y movimientos políticos
(artículo 125)
B. Derechos no enumerados
La Constitución admite la existencia de derechos no inclui-

dos expresamente en el catálogo precedente, lo cual supone
que, además de los derechos explícitamente reconocidos,
existe un cuerpo particular de derechos, denominados “de-
rechos no enumerados” o “derechos implícitos”. En efecto,
la Constitución establece al respecto que la enunciación de

derechos contenidos en el catálogo no debe entenderse como
negación de otros derechos que resultan inherentes a la per-
sonalidad humana, de manera tal que el catálogo consagra-
do no resulta exhaustivo (artículo 45). La disposición tiene
por finalidad evitar que la autoridad pública o los particulares
puedan desconocer derechos fundamentales, inherentes a la
personalidad humana, por el solo hecho de no estar formal-
mente consagrados.
C. Garantías constitucionales
El término “garantía” tiene varias acepciones. En este con-

texto, sin embargo, se emplea la expresión para aludir a los
procedimientos judiciales destinados a la protección de los
derechos constitucionales. En esa línea es que, precisamente,
la Constitución establece que “para hacer efectivos los de-
rechos consagrados en esta Constitución, se establecen las
garantías contenidas en este capítulo, las cuales serán regla-
mentadas por la ley” (artículo 131). De este modo, las garantías
constitucionales aparecen como instrumentos idóneos para
tutelar o amparar en su integridad los derechos constitucio-
nales, a fin de que gocen de real eficacia. En consecuencia, el
propósito esencial de la Constitución consiste en asegurar a
la persona titular del derecho su goce y ejercicio efectivos.
La Constitución llega al punto, incluso, de prever sanciones
severas (enjuiciamiento y remoción) para los magistrados que
se negaren a entender en causas relativas a garantías constitu-
cionales (artículo 136).
El sistema constitucional paraguayo consagra cuatro garan-

tías específicas: 1) el control de constitucionalidad, para ga-
rantizar la supremacía constitucional (artículos 132, 137, 259.5,
260); 2) el amparo, para garantizar los derechos fundamentales
(artículo 134); 3) el hábeas corpus, para garantizar la libertad
física (artículo 133); y 4) el hábeas data, para garantizar el dere-
cho a la información sobre datos personales (artículo 135). Por
primera vez en nuestra historia constitucional las garantías
aparecen sistematizadas en un mismo apartado (Parte I, Títu-
lo II, Capítulo XII) y, además, por primera vez se introduce
la garantía del hábeas data, de reciente incorporación en el
derecho constitucional comparado. Estas garantías se hallan
reguladas por leyes específicas, a excepción de la garantía del
hábeas data, que no se halla aún reglamentada.

4. ESTADO, GOBIERNO Y NACIÓN
A. República
La Constitución asigna al Paraguay la condición de república

(artículo 1). Desde el punto de vista histórico, ya el 12 de oc-
tubre de 1813 un Congreso General resolvió, por unanimidad,
proclamar al Paraguay como una república, siendo la primera
instituida en América del Sur. Con posterioridad, en el Acta
de Independencia del 25 de noviembre de 1842, suscrita por
Carlos Antonio López, se asumió nuevamente la condición
de república en la declaración correspondiente. La repúbli-
ca está incorporada a nuestra Acta de Independencia como
opuesta a la monarquía. A partir de allí, en lo sucesivo, las
diferentes constituciones históricas mantuvieron la condi-
ción de república en sus respectivos textos (constituciones
de 1844, 1870, 1940 y 1967).
B. Estado social de derecho
La Constitución se abre declarando que la República del

Paraguay se constituye en Estado social de derecho (artícu-
lo 1). La fórmula, en tanto fórmula compleja, representa la
unión de dos fórmulas simples: Estado social y Estado de
derecho. Los problemas planteados por la articulación de los
dos elementos de la fórmula no han recibido solución clara
y uniforme en la doctrina de los países que la han incluido
en sus textos constitucionales. Debe tenerse presente que la
fórmula en cuestión, a pesar de haber tenido notable arraigo
constitucional, es, ante todo, una fórmula política destinada
a modelar una forma de Estado protector del individuo fren-
te al poder y comprometido con la promoción del bienestar
social.
C. Estado democrático
La Constitución instituye la democracia como forma de

gobierno (artículo 1). Ella consagra las instituciones centra-
les de un gobierno democrático, a saber: 1) cargos públicos
electivos (artículos 161, 167, 182 y 230); 2) elecciones libres,
imparciales y frecuentes (artículos 118, 119, 273); 3) libertad
de expresión (artículo 26); 4) fuentes alternativas de infor-
mación (artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31); 5) autonomía de las
asociaciones (artículos 42, 124 y 125), y 6) ciudadanía inclusi-
va (artículos 117, 120, 152 y 153)1.
1 Dahl, R. La democracia, Taurus, Madrid, 1999, pp. 47-48, 97-115.

D. Estado unitario y descentralizado
La Constitución adopta la forma unitaria y descentraliza-

da de Estado (artículo 1). El Estado, teniendo en cuenta el
modo como se distribuye el poder con relación al territo-
rio, puede asumir dos formas básicas: unitaria o federal.
En la forma unitaria el poder se concentra en un órgano
central, de tal manera que ese poder es ejercido por auto-
ridades cuyas funciones se extienden a todo el territorio y
a toda la población de la organización política. Esta for-
ma, sin embargo, admite matizaciones, pues en el Estado
unitario también hay divisiones y delegaciones a favor de
unidades menores, aunque siempre en función de un po-
der central. Precisamente, la Constitución adopta una for-
ma unitaria y descentralizada de Estado (departamentos y
municipios), a los efectos de su estructuración política y
administrativa (artículos 1, 155, 161 y 166).
E. Símbolos
La Constitución establece que son símbolos de la República

del Paraguay el pabellón de la República, el sello nacional y
el himno nacional. Añade que la ley reglamentará las carac-
terísticas de los símbolos de la República no previstos en la
resolución del Congreso General Extraordinario del 25 de no-
viembre de 1842, determinando su uso (artículo 139).
La alusión es este congreso es significativa. Sucede que en

dicha ocasión fue ratificada la declaración de independencia
nacional y sancionada la llamada “Ley del Pabellón Nacio-
nal”, que fija la forma y los colores de la bandera (tres franjas
horizontales de color rojo, blanco y azul) y determina el con-
tenido de los escudos de ambas caras.
En cuanto al Himno Nacional, la Constitución se refiere a la

obra producida por el poeta Francisco Acuña de Figueroa por
encargo del presidente Carlos Antonio López, oficialmente
entregada en 1846. Se trata de la obra cuyo coro comienza
con la frase “Paraguayos, República o muerte/ Nuestro brío
nos dio libertad/ Ni opresores ni siervos alientan/ Donde
reinan unión e igualdad”. En lo que respecta a la autoría de
la música del Himno Nacional, ella es atribuida a Francisco
Sauvageot de Dupuis, aunque no sin debate. No hubo adop-
ción oficial del Himno Nacional sino hasta 1934.

F. Idiomas
La Constitución asume la condición de país pluricultural

y bilingüe. Establece, además, que son idiomas oficiales el
castellano2 y el guaraní, debiendo la ley reglamentar las mo-
dalidades de uso de uno y otro. Dispone, asimismo, que las
lenguas indígenas forman parte del patrimonio cultural de la
Nación (artículo 140).
G. Religión
La Constitución reconoce el protagonismo de la Iglesia Ca-

tólica en la formación histórica y cultural de la Nación para-
guaya (artículo 82). Sin embargo, establece que ninguna con-
fesión tendrá carácter oficial, al tiempo que dispone que las
relaciones entre el Estado y la Iglesia Católica se basan en la
independencia, cooperación y autonomía (artículo 24) 3. Esto
supone que el Estado paraguayo es un estado laico, es decir,
un estado en el que los asuntos de gobierno, política pública,
2 En el derecho constitucional comparado existen discrepancias acerca de la

denominación del idioma. La disyuntiva es “castellano” o “español”.
3 La propia Iglesia Católica, a través de la Conferencia Episcopal Paraguaya, propuso
a las fuerzas políticas con representación en la Convención Nacional Constituyente
la consagración de un Estado laico. Debe tenerse presente que, en la Constitución
de 1967, hasta entonces vigente, la religión católica era religión oficial del Estado
(artículo 6).
administración y provisión de servicios públicos son indepen-
dientes de toda organización u orientación religiosa.
5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL
A. Territorio
El territorio es la base física o espacio geográfico donde se

asienta la población de un Estado. La Constitución establece
que el territorio nacional jamás podrá ser cedido, transferido,
arrendado, ni en forma alguna enajenado, aun temporalmen-
te, a ninguna potencia extranjera (artículo 155). La disposi-
ción añade que siempre quedará a salvo la soberanía nacional
sobre el suelo (artículo 155).
En cuanto al aspecto terminológico, la Constitución emplea,

indistintamente, las expresiones “territorio” (artículos 108, 112
y 120), “territorio nacional” (artículos 41, 148, 155, 156, 202, 219,
233 y 288) y “territorio de la República” (artículos 146, 183 y 202).
En lo que respecta al mapa político de la República, él se halla

fijado por una ley previa a la Constitución vigente, la Ley Nº

426/73 “Que establece la división política del territorio de la
República del Paraguay” y sus múltiples leyes modificatorias.
B. Departamentos y municipios
Por razones históricas, políticas y administrativas, el Estado

puede crear unidades territoriales, subestatales, con pode-
res políticos propios, aunque no originarios. Estas unidades
dependen del ordenamiento estatal del cual reciben validez.
Son políticamente autónomas, pero a partir de una sola sobe-
ranía. Se pueden detectar diversas formas de establecimiento,
reconocimiento y funcionamiento de tales unidades territo-
riales. En tal sentido, la Constitución asume la condición de
Estado unitario y descentralizado (artículo 1) y establece, en
consecuencia, que –a los efectos de la estructuración política
y administrativa del Estado– el territorio nacional se divide
en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro
de los límites de la Constitución y de las leyes, gozan de au-
tonomía política, administrativa y normativa para la gestión
de sus intereses, y de autarquía en la recaudación e inversión
de sus recursos (artículo 156). La Constitución añade que la
creación, la fusión o la modificación de los departamentos
y sus capitales, los municipios y los distritos, en sus casos,
serán determinadas por la ley, atendiendo a las condiciones
socioeconómicas, demográficas, ecológicas, culturales e his-
tóricas de los mismos (artículo 159). Establece, también, que
los departamentos podrán agruparse en regiones para el me-
jor desarrollo de sus respectivas comunidades (artículo 160).
La Constitución establece, además, que el gobierno de los

departamentos será ejercido por un gobernador y por una
junta departamental (artículo 161), teniendo el gobierno de-
partamental, en lo esencial, competencia para organizar los
servicios departamentales comunes, tales como obras públi-
cas, provisión de energía y agua potable (artículo 163). Por
su lado, el gobierno de los municipios estará a cargo de un
intendente y de una junta municipal, teniendo el gobierno
municipal, entre otras, competencia en materia de urbanis-
mo, medioambiente, abasto, educación, cultura, deporte, tu-
rismo, asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito,
cuerpos de inspección y de policía (artículo 163).
Estas materias se hallan reguladas por leyes específicas. Rigen

al respecto la Ley Nº 426/94 “Que establece la carta orgánica
del gobierno departamental”, la Ley Nº 1294/87 “Orgánica
Municipal”, y otras complementarias.

C. Capital
En otro orden, la Constitución establece que la ciudad de

Asunción4 es la Capital de la República y asiento de los po-
deres del Estado. Agrega que se constituye en municipio y
que es independiente de todo departamento. Añade que la
ley fijará sus límites (artículo 157). En concordancia, la Cons-
titución establece que el Congreso, por mayoría absoluta de
dos tercios de los miembros de cada cámara, puede decidir
el traslado de la capital a otro punto del territorio nacional
(artículo 202.19).
En el marco de las constituciones históricas, la ciudad de

Asunción ha sido declarada sistemáticamente Capital de la
República del Paraguay, tanto en la Constitución de 1870
(artículo 17), como en la de 1940 (artículo 5) y en la de 1967
(artículos 7 y 16). De manera que la declaración vigente
constituye una mera ratificación de la ciudad de Asunción
como Capital de la República del Paraguay y asiento de los
poderes del Estado.
4 La ciudad fue fundada bajo el nombre oficial de “Nuestra Señora de la Asunción”,

en 1537. En la historia constitucional, sin embargo, siempre fue llamada,
simplemente, “Asunción” o “Ciudad de Asunción”.
En cuanto a los límites de Asunción, ellos se hallan fijados
en la Ley Nº 426/73 “Que establece la división política del
territorio de la República del Paraguay” (artículo 2).
6. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
A. Poder Legislativo
a. Congreso
El Legislativo es un poder que aparece con la democracia. Su

función principal es la sanción de las leyes, que son elabora-
das por los representantes del pueblo dotados de un mandato
expreso surgido del pronunciamiento del electorado en los
comicios. En nuestro sistema constitucional, el Poder Le-
gislativo es ejercido por el Congreso, nombre con el que se
lo conoce en los sistemas presidencialistas. La Constitución
dispone el carácter bicameral del Congreso. En efecto, de
acuerdo con la Constitución, el Poder Legislativo será ejerci-
do por el Congreso, compuesto de una Cámara de Senadores
y una Cámara de Diputados (artículo 182). El presidente de
la Cámara de Senadores y el presidente de la Cámara de Di-

putados presiden las reuniones del Congreso en carácter de
presidente y vicepresidente, respectivamente (artículo 183).
Los miembros titulares y suplentes de ambas cámaras son

elegidos directamente por el pueblo en comicios simultáneos
con los presidenciales, de conformidad con la ley. Los miem-
bros suplentes sustituyen a los titulares en caso de muerte,
renuncia o inhabilidad de éstos, por el resto del período cons-
titucional o mientras dura la inhabilidad, si ella es temporal.
En los demás casos, resuelve el reglamento de cada cámara
(artículos 182 y 187). Las vacancias definitivas o temporarias
de la Cámara de Diputados son cubiertas por los suplentes
electos en el mismo departamento, y las de la Cámara de Se-
nadores por los suplentes de la lista proclamada por la Justicia
Electoral (artículo 187). Los legisladores duran cinco años en
su mandato, a partir del 1º de julio, y pueden ser reelectos
(artículo 187).
Sobre los miembros del Congreso pesan ciertas incompati-

bilidades (artículo 196) e inhabilidades (artículos 197 y 198).
Las incompatibilidades imponen una prohibición de ejercer
simultáneamente ciertos cargos o cumplir determinadas fun-
ciones durante el mandato asignado, a diferencia de las inha-
bilidades, que configuran supuestos de inelegibilidad que im-
piden al candidato postular al cargo y ser válidamente electo.
La incompatibilidad no constituye, pues, un obstáculo para la
validez de la elección, limitándose a fijar una opción al elegi-
do entre dos cargos o funciones que resultan incompatibles,
de acuerdo con determinados criterios. Al mismo tiempo, los
miembros del Congreso gozan de amplias inmunidades fun-
cionales (inmunidades de opinión, detención y proceso) (artí-
culo 191).
Ambas cámaras del Congreso se reúnen anualmente en se-

siones ordinarias, desde el 1º de julio de cada año hasta el 30
de junio del siguiente con un período de receso desde el 21 de
diciembre al 1º de marzo, fecha en la que rinde su informe el
presidente de la República5 (artículo 184). Las dos cámaras se
convocan a sesiones extraordinarias o prorrogan sus sesiones
por decisión de la cuarta parte de los miembros de cualquiera
de ellas, por resolución de los dos tercios de integrantes de la
Comisión Permanente del Congreso, o por decreto del Poder
Ejecutivo. El presidente del Congreso o el de la Comisión
5 Los artículos 184 y 238.8, ambos concordantes con el artículo 202.15, resultan
incoherentes. Mientras el artículo 184 fija como fecha de presentación del informe
presidencial el 1º de marzo, el artículo 238.8 fija como fecha de presentación de tal
informe el 1º de julio (día de inicio del período anual de sesiones parlamentarias).
En la práctica constitucional, el informe presidencial se presenta el día 1º de julio.

Permanente debe convocarlas en el término perentorio de 48
horas (artículo 184). Las prórrogas de sesiones son efectua-
das del mismo modo. Las extraordinarias se convocan para
tratar un orden del día determinado, y se clausuran una vez
que éste haya sido agotado (artículo 184).
Las cámaras sesionan conjuntamente en los casos previstos

en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, donde
se establecen las formalidades necesarias. El quórum legal se
forma con la mitad más uno del total de cada cámara. Salvo
los casos en que la Constitución establece mayorías califica-
das, las decisiones se toman por simple mayoría de votos de
los miembros presentes (artículo 185).
Para las votaciones de las cámaras del Congreso se entien-

de por simple mayoría la mitad más uno de los miembros
presentes; por mayoría de dos tercios, las dos terceras partes
de los miembros presentes; por mayoría absoluta, el quórum
legal, y por mayoría absoluta de dos tercios, las dos terceras
partes del número total de miembros de cada cámara. Estas
disposiciones se aplican también a las sesiones de ambas cá-
maras reunidas en Congreso (artículo 185).
Las cámaras funcionan en pleno y en comisiones unicame-
rales o bicamerales. Todas las comisiones se integran, en lo
posible, proporcionalmente, de acuerdo con las bancadas re-
presentadas en las cámaras. Al inicio de las sesiones anuales
de la legislatura, cada cámara designa las comisiones asesoras
permanentes. Estas pueden solicitar informes u opiniones de
personas y entidades públicas o privadas, a fin de producir
sus dictámenes o de facilitar el ejercicio de las demás faculta-
des que corresponden al Congreso (artículo 186).
En cuanto a las atribuciones del Congreso, la sistemática

constitucional exhibe graves defectos. Para simplificar el
análisis de esta materia, se ha sugerido distinguir entre debe-
res y atribuciones que corresponden a ambas cámaras reuni-
das en Congreso en forma conjunta (artículo 183), deberes y
atribuciones del Congreso para cuyo ejercicio deben interve-
nir ambas cámaras en forma sucesiva (artículo 202), y debe-
res y atribuciones que corresponden en exclusividad a cada
una de las cámaras (artículos 222 y 224)6. Cabe advertir que la
sugerencia no está libre de problemas, pues no todas las atri-
buciones concedidas al Congreso en el artículo 202 requieren
6 Lezcano Claude, L. Derecho constitucional, Imprenta Salesiana, Asunción, 2008,

pp. 185-186.

la intervención sucesiva de ambas cámaras (v.gr. incisos 1, 14,
15, 16); todo indica, además, que algunas de las atribuciones
concedidas al Congreso en el artículo 202 solo pueden ser
ejercidas por ambas cámaras conjuntamente (incisos 14, 15,
16). En cualquier caso, como decíamos, la sugerencia facilita
el análisis de la cuestión.
De acuerdo con la Constitución, son deberes y atribuciones de

ambas cámaras, reunidas conjuntamente en Congreso, las si-
guientes: 1) recibir el juramento o promesa, al asumir el cargo, del
presidente de la República, del vicepresidente y de los miembros
de la Corte Suprema de Justicia7; 2) conceder o denegar al presi-
dente de la República el permiso correspondiente, en los casos
previstos por esta Constitución; 3) autorizar la entrada de fuerzas
armadas extranjeras al territorio de la República y la salida al ex-
terior de las nacionales, salvo casos de mera cortesía8; 4) recibir
a jefes de Estado o de Gobierno de otros países, y 5) los demás
deberes y atribuciones que fije esta Constitución (artículo 183). La
regulación constitucional resulta particularmente problemática.
7 La atribución se halla concedida también al Congreso en el artículo 202.14. En la

práctica constitucional, la atribución es ejercida por ambas Cámaras reunidas en
Congreso y no por ellas sucesivamente.
8 La atribución se halla concedida también a la Cámara de Senadores en el artículo
233. Ambas disposiciones (artículos 183.2 y 233) resultan incoherentes. En la
práctica constitucional, la atribución es ejercida por la Cámara de Senadores.
Por otro lado, son deberes y atribuciones del Congreso: 1)
velar por la observancia de esta Constitución, de las leyes;
2) dictar los códigos y demás leyes, modificarlos o derogar-
los, interpretando esta Constitución; 3) establecer la divi-
sión política del territorio de la República, así como la or-
ganización regional, departamental y municipal; 4) legislar
sobre materia tributaria; 5) sancionar anualmente la ley del
Presupuesto General de la Nación; 6) dictar la Ley Electo-
ral; 7) determinar el régimen legal de la enajenación y el de
adquisición de los bienes fiscales, departamentales y muni-
cipales; 8) expedir resoluciones y acuerdos internos, como
asimismo formular declaraciones, conforme con sus facul-
tades; 9) aprobar o rechazar los tratados y demás acuerdos
internacionales suscritos por el Poder ejecutivo; 10) aprobar
o rechazar la contratación de empréstitos; 11) autorizar, por
tiempo determinado, concesiones para la explotación de
servicios públicos nacionales, multinacionales o de bienes
del Estado, así como para la extracción y transformación de
minerales sólidos, líquidos y gaseosos; 12) dictar leyes para
la organización de la administración de la República, para la
creación de entes descentralizados y para el ordenamiento
del crédito público; 13) expedir leyes de emergencia en los
casos de desastre o de calamidad pública; 14) recibir el jura-

mento o promesa constitucional del presidente de la Repú-
blica, el del vicepresidente y el de los demás funcionarios, de
acuerdo con lo establecido en esta Constitución; 15) recibir
del presidente de la República un informe sobre la situación
general del país, sobre su administración y sobre los planes
de gobierno en la forma dispuesta en esta Constitución; 16)
aceptar o rechazar la renuncia del presidente de la Repú-
blica y la del vicepresidente; 17) prestar los acuerdos y efec-
tuar los nombramientos que esta Constitución prescribe, así
como las designaciones de representantes del Congreso en
otros órganos del Estado; 18) conceder amnistías; 19) deci-
dir el traslado de la capital de la República a otro punto del
territorio nacional, por mayoría absoluta de dos tercios de
los miembros de cada cámara; 20) aprobar o rechazar, en
todo o en parte y previo informe de la Contraloría General
de la República, el detalle y la justificación de los ingresos
y egresos de las finanzas públicas sobre la ejecución presu-
puestaria; 21) reglamentar la navegación fluvial, la marítima,
la aérea y la espacial; y 22) los demás deberes y atribuciones
que fije la Constitución (artículo 202)9.
9 Las atribuciones concedidas en los apartados 14, 15, 16 y 20 corresponden a

ambas cámaras reunidas conjuntamente.
El Congreso dispone, además, de una serie de mecanismos de
control de particular importancia, entre los que se cuentan
los pedidos de informe (artículo 192), la citación e interpela-
ción (artículo 193), el voto de censura (artículo 194) y la crea-
ción de comisiones de investigación (artículo 195).
b. Comisión Permanente del Congreso
De acuerdo con la Constitución, 15 días antes de entrar en

receso, cada cámara designa por mayoría absoluta a los se-
nadores y a los diputados que, en número de seis y 12 como
titulares, y tres y seis como suplentes, respectivamente, con-
forman la Comisión Permanente del Congreso, la cual ejerce
sus funciones desde el comienzo del período de receso del
Congreso hasta el reinicio de las sesiones ordinarias. Reuni-
dos los miembros titulares de la Comisión Permanente, de-
signan presidente y demás autoridades, y de ello se da aviso
escrito a los otros poderes del Estado (artículo 218).
Son deberes y atribuciones de la Comisión Permanente del

Congreso: 1) velar por la observancia de la Constitución y de
las leyes; 2) dictar su propio reglamento; 3) convocar a las cá-
maras a sesiones preparatorias, con el objeto de que la apertu-

ra anual del Congreso se efectúe en tiempo oportuno; 4) con-
vocar y organizar las sesiones extraordinarias de ambas cáma-
ras, de conformidad con lo establecido en la Constitución; 5)
autorizar al presidente de la República, durante el receso del
Congreso, a ausentarse temporalmente del territorio nacio-
nal, en los casos previstos en la Constitución, y 6) los demás
deberes y atribuciones que fija la Constitución (artículo 219).
La Comisión Permanente del Congreso, al término de su ac-

tuación, prestará a cada cámara un informe final de las mis-
mas, y será responsable ante éstas de las medidas que hubiese
adoptado o autorizado (artículo 220).
c. Cámara de Diputados
La Cámara de Diputados es la cámara de representación de-

partamental. Se compone de 80 miembros titulares, como
mínimo, y de igual número de suplentes, elegidos directa-
mente por el pueblo en colegios electorales departamentales.
La ciudad de Asunción constituye un Colegio Electoral con
representación en dicha cámara. Los departamentos son re-
presentados por un diputado titular y un suplente, cuanto
menos. El Tribunal Superior de Justicia Electoral, antes de
cada elección y de acuerdo con el número de electores de
cada departamento, establece el número de bancas que le co-
rresponde. La ley puede acrecentar la cantidad de diputados,
en función del aumento de los electores (artículo 221).
Para ser electo diputado, titular o suplente, se requiere na-

cionalidad paraguaya natural y haber cumplido 25 años (ar-
tículo 221).
En cuanto a sus atribuciones, compete exclusivamente a la

Cámara de Diputados lo siguiente: 1) iniciar la consideración
de los proyectos de ley relativos a la legislación departamen-
tal y municipal; 2) designar o proponer los magistrados y fun-
cionarios, de acuerdo con lo que establece la Constitución y
la ley; 3) prestar acuerdo para la intervención de los gobier-
nos departamentales y municipales, y 4) las demás atribucio-
nes exclusivas que fija la Constitución (artículo 222).
d. Cámara de Senadores
La Cámara de Senadores se compone de 45 miembros titula-

res como mínimo, y de 30 suplentes, elegidos directamente
por el pueblo en una sola circunscripción nacional. La ley

puede aumentar la cantidad de senadores, en función del au-
mento de los electores (artículo 223). A los senadores titu-
lares deben sumarse los senadores vitalicios, es decir, los ex
presidentes de la República electos democráticamente, salvo
los que hubieren sido sometidos a juicio político y hallados
culpables. Los senadores vitalicios no integran el quórum,
tienen voz pero no tienen voto (artículo 189).10
Para ser electo senador, titular o suplente, se requiere naciona-

lidad paraguaya natural y haber cumplido 35 años (artículo 223).
En lo que respecta a sus atribuciones, compete exclusivamente

a la Cámara de Senadores lo siguiente: 1) iniciar la consideración
de los proyectos de ley relativos a la aprobación de tratados y de
acuerdos internacionales; 2) prestar acuerdo para los ascensos
militares y los de la Policía Nacional, desde el grado de coronel
del Ejército o su equivalente en las otras armas y servicios, y
10 Se ha señalado que el cargo de senador vitalicio es, en nuestra Constitución, un

cargo honorífico que se reserva a quienes ocuparon la Presidencia de la República
en las condiciones apuntadas. Se ha dicho, además, que nuestra Constitución
instituyó la figura de la senaduría vitalicia a fin de permitir que los ex presidentes
dispongan, mediante su incorporación a la Cámara de Senadores, de un foro en
el cual puedan seguir colaborando en el manejo de la cosa pública, en función de
la experiencia obtenida en el desempeño de tan alta investidura. Ver al respecto,
Campos Cervera, R. “Fueros o inmunidades parlamentarios”, en Camacho, E.
y Lezcano Claude, L. Comentario a la Constitución, Corte Suprema de Justicia,
Asunción, 2002, t. II, pp. 325-329; Lezcano Claude, L. Derecho constitucional, op.
cit., pp. 233-237.
desde el de comisario principal para la Policía Nacional; 3) pres-
tar acuerdo para la designación de los embajadores y ministros
plenipotenciarios en el exterior; 4) designar o proponer a los
magistrados y funcionarios de acuerdo con lo que establece la
Constitución; 5) autorizar el envío de fuerzas militares paragua-
yas permanentes al exterior, así como el ingreso de tropas mili-
tares extranjeras al país; 6) prestar acuerdo para la designación
del presidente y los directores de la Banca Central del Estado;
7) prestar acuerdo para la designación de los directores para-
guayos de los entes binacionales, y 8) las demás atribuciones
exclusivas que fija la Constitución (artículo 224).
B. Poder Ejecutivo
a. Presidente y vicepresidente de la República
La Constitución establece que el Poder Ejecutivo es ejerci-

do por el presidente de la República (artículo 226). La Cons-
titución prevé, sin embargo, la figura de un vicepresidente
de la República quien, en caso de impedimento o ausencia
temporal del presidente o vacancia definitiva del cargo, lo
sustituye de inmediato, con todas sus atribuciones (artículo
227). Para ser presidente de la República o vicepresidente se

requiere tener nacionalidad paraguaya natural, haber cum-
plido 35 años y estar en pleno ejercicio de los derechos civi-
les y políticos (artículo 228).
El presidente de la República y el vicepresidente son elegidos

conjunta y directamente por el pueblo, por simple mayoría
de votos, en comicios generales que se realizan entre 90 y
120 días antes de expirar el período constitucional vigente
(artículo 230). El presidente de la República y el vicepresi-
dente duran cinco años improrrogables en el ejercicio de
sus funciones, a contar desde el 15 de agosto siguiente a las
elecciones. No pueden ser reelectos en ningún caso. El vice-
presidente solo puede ser electo presidente para el período
posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de
los comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia
por más de 12 meses no puede ser electo vicepresidente de la
República (artículo 229).
Respecto de los cargos de presidente y vicepresidente de la

República, existen extensas inhabilidades para candidatarse
(artículos 235 y 236). Asimismo, se hallan fijadas severas incom-
patibilidades para tales cargos (artículo 238). En contraparti-
da, el presidente y el vicepresidente de la República no gozan
4 4 . DA N I E L M E N D ON C A
de inmunidades expresas en la Constitución (inmunidades de
opinión, detención y proceso). Parte de la doctrina constitu-
cional sostiene, no obstante, que la inmunidad de proceso se
deriva implícitamente del cuerpo constitucional, en particular
de la institución del juicio político (artículo 225) y de la apli-
cación analógica de las inmunidades conferidas a los minis-
tros del Poder Ejecutivo (artículo 241)11. Dicha tesis resulta, sin
embargo, seriamente discutible, pues las inmunidades deben
reconocerse e interpretarse con criterio restrictivo.
En cuanto a las funciones, son deberes y atribuciones de

quien ejerce la Presidencia de la República: 1) representar al
Estado y dirigir la administración general del país; 2) cumplir
y hacer cumplir la Constitución y las leyes; 3) participar en la
formación de las leyes, de conformidad con la Constitución,
promulgarlas y hacerlas publicar, reglamentarlas y contro-
lar su cumplimiento; 4) vetar, total o parcialmente, las leyes
sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones
u objeciones que estime convenientes; 5) dictar decretos
que, para su validez, requieren el refrendo del ministro del
ramo; 6) nombrar y remover por sí a los ministros del Po-
11 Ver al respecto Fernández Arévalos, E. Órganos constitucionales del Estado,

Intercontinental, Asunción, 2003, pp. 276-279; Lezcano Claude, L. Derecho
constitucional, Imprenta Salesiana, 2008, pp. 270-271.

der Ejecutivo, al procurador general de la República y a los
funcionarios de la administración pública, cuya designación
y permanencia en los cargos no están reglados de otro modo
por la Constitución o por la ley; 7) manejar las relaciones
exteriores de la República. En caso de agresión externa, y
previa autorización del Congreso, declarar el Estado de De-
fensa Nacional o concertar la paz; negociar y firmar tratados
internacionales; recibir a los jefes de misiones diplomáticas
de los países extranjeros y admitir a sus cónsules y designar
embajadores, con acuerdo del Senado; 8) dar cuenta al Con-
greso, al inicio de cada período anual de sesiones, de las ges-
tiones realizadas por el Poder Ejecutivo, así como informar
de la situación general de la República y de los planes para el
futuro; 9) ser comandante en jefe de las Fuerzas Armadas de
la Nación, cargo que no se delega. De acuerdo con la ley, dic-
ta los reglamentos militares, dispone de las Fuerzas Armadas,
organiza y distribuye. Por sí, nombra y remueve a los coman-
dantes de la Fuerza Pública. Adopta las medidas necesarias
para la defensa nacional. Provee, por sí, los grados en todas
las armas, hasta el de teniente coronel o sus equivalentes y,
con acuerdo del Senado, los grados superiores; 10) indultar o
conmutar las penas impuestas por los jueces y tribunales de
la República, de conformidad con la ley, y con informe de la
Corte Suprema de Justicia; 11) convocar a sesiones extraordi-
narias al Congreso, a cualquiera de las cámaras o a ambas a
la vez, debiendo éstas tratar solo aquellos asuntos sometidos
a su respectiva consideración; 12) proponer al Congreso pro-
yectos de ley, los cuales pueden ser presentados con solicitud
de urgente consideración, en los términos establecidos en la
Constitución; 13) disponer la recaudación e inversión de las
rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto Gene-
ral de la Nación y con las leyes, rindiendo cuenta anualmente
al Congreso de su ejecución; 14) preparar y presentar a con-
sideración de las cámaras el proyecto anual de Presupuesto
General de la Nación; 15) hacer cumplir las disposiciones de
las autoridades creadas por la Constitución, y 16) los demás
deberes y atribuciones que fija la Constitución (artículo 238).
Son deberes y atribuciones de quien ejerce la vicepresidencia

de la República: 1) sustituir de inmediato al presidente de la
República, en los casos previstos por la Constitución; 2) repre-
sentar al presidente de la República, nacional e internacional-
mente, por designación del mismo, con todas las prerrogativas
que le corresponden a aquél; 3) participar de las deliberaciones
del Consejo de Ministros, y 4) coordinar las relaciones entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (artículo 239).

La Constitución establece el mecanismo de sustitución del
presidente de la República por el vicepresidente en situa-
ción de acefalía. De acuerdo con la Constitución, en caso de
impedimento o ausencia del presidente de la República, lo
reemplaza el vicepresidente, y a falta de éste y en forma suce-
siva, el presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados
y el de la Corte Suprema de Justicia. El vicepresidente electo
asume la presidencia de la República si ésta queda vacante
antes o después de la proclamación del presidente, y la ejerce
hasta la finalización del período constitucional (artículo 234).
En caso de vacancia definitiva de la vicepresidencia durante
los tres primeros años del período constitucional, añade la
disposición, se convoca a elecciones para cubrirla. Si la mis-
ma tuviese lugar durante los dos últimos años, el Congreso,
por mayoría absoluta de sus miembros, designa a quien debe
desempeñar el cargo por el resto del período (artículo 234).
Como puede notarse, la disposición no contempla la hipóte-
sis de la doble acefalía definitiva y simultánea12.
12 La Corte Suprema de Justicia ha establecido en un polémico fallo que, al producirse

la vacancia definitiva y simultánea del presidente y del vicepresidente, debe
aplicarse el orden de sucesión establecido, accediendo a la titularidad del Poder
Ejecutivo el presidente de la Cámara de Senadores o el presidente de la Cámara
de Diputados o el presidente de la Corte Suprema de Justicia, hasta la finalización
del período constitucional. De acuerdo con el fallo, la Constitución no contiene
disposición alguna que permita afirmar que el orden de sucesión establecido tiene
carácter provisorio, hasta tanto se elija nuevo presidente de la República por medio
de comicios (Sentencia Nº 191/99, Corte Suprema de Justicia).
b. Ministros del Poder Ejecutivo
La dirección y gestión de los negocios públicos están con-

fiadas a los ministros del Poder Ejecutivo, cuyo número y
funciones son determinados por la ley (artículo 240). Los mi-
nistros son los jefes de la administración de sus respectivas
carteras, en las cuales, bajo la dirección del presidente de la
República, promueven y ejecutan la política relativa a las ma-
terias de su competencia (artículo 242). Para ser ministro se
requiere tener nacionalidad paraguaya natural y haber cum-
plido 25 años (artículos 241 y 221).
Los ministros del Poder Ejecutivo tienen las mismas incom-

patibilidades que las establecidas para el presidente de la Re-
pública, salvo el ejercicio de la docencia. No pueden ser pri-
vados de su libertad, excepto en los casos previstos para los
miembros del Congreso (artículos 237, 241 y 191).
Un órgano esencialmente consultivo del presidente de la Re-

pública es el Consejo de Ministros. Convocados por el pre-
sidente de la República, los ministros del Poder Ejecutivo se
reúnen en Consejo de Ministros a fin de coordinar las ta-
reas ejecutivas, impulsar la política del gobierno y adoptar

decisiones colectivas. Compete al Consejo de Ministros: 1)
deliberar sobre todos los asuntos de interés público que el
presidente de la República someta a su consideración, ac-
tuando como cuerpo consultivo; 2) considerar las iniciativas
en materia legislativa, y 3) disponer la publicación periódica
de sus resoluciones (artículo 243).
c. Procuraduría General de la República
La Procuraduría General de la República está a cargo de un

procurador general de la República y de los demás funcionarios
que determina la ley (artículo 244). El procurador general de
la República es nombrado y removido por el presidente de la
República. Para su nombramiento, debe reunir los mismos re-
quisitos exigidos para fiscal general del Estado, es decir, tener
nacionalidad paraguaya, haber cumplido 35 años, poseer título
universitario de abogado, haber ejercido efectivamente la pro-
fesión o funciones o la magistratura judicial o la cátedra univer-
sitaria en materia jurídica durante cinco años cuanto menos,
conjunta, separada o sucesivamente (artículos 245 y 267).
En cuanto a sus deberes y atribuciones, corresponde al pro-

curador general de la República: 1) representar y defender,
judicial o extrajudicialmente, los intereses patrimoniales de
la República; 2) dictaminar en los casos y con los efectos se-
ñalados en las leyes; 3) asesorar jurídicamente a la administra-
ción pública en la forma que determina la ley, y 4) los demás
deberes y atribuciones que fija la ley (artículo 246).
El funcionamiento de esta institución se halla reglamentado

por la Ley Nº 6837/21 “Que establece las funciones y estructu-
ra orgánica de la Procuraduría General de la República”.
C. Poder Judicial y otras magistraturas
a. Poder Judicial
De acuerdo con la Constitución, la administración de justicia

está a cargo del Poder Judicial, ejercido por la Corte Suprema
de Justicia, por los tribunales y por los juzgados, en la forma
que establecen la Constitución y la ley. El Poder Judicial es,
según la Constitución, el custodio de la Constitución: la in-
terpreta, la cumple y la hace cumplir (artículo 247). Además,
los órganos del Estado se subordinan a los dictados de la ley,
y las personas que ejercen funciones al servicio del mismo
están obligadas a prestar a la administración de justicia toda

la cooperación que ella requiera para el cumplimiento de sus
mandatos (artículo 257).
A los efectos de su cometido, queda garantizada la indepen-

dencia del Poder Judicial. Solo éste puede conocer y decidir en
actos de carácter contencioso. En ningún caso los miembros
de los otros poderes, ni otros funcionarios, pueden arrogarse
atribuciones judiciales que no estén expresamente estableci-
das en la Constitución, ni revivir procesos fenecidos, ni pa-
ralizar los existentes, ni intervenir de cualquier modo en los
juicios. Actos de esta naturaleza conllevan nulidad insanable.
Todo ello sin perjuicio de las decisiones arbitrales en el ámbito
del derecho privado, con las modalidades que la ley determina
para asegurar el derecho de defensa y las soluciones equitati-
vas. Los que atentan contra la independencia del Poder Judi-
cial y la de sus magistrados, agrega la Constitución, quedan
inhabilitados para ejercer toda función pública por cinco años
consecutivos, además de las penas que fija la ley (artículo 248).
En concordancia con lo anterior, el Poder Judicial goza de au-

tarquía presupuestaria. En el Presupuesto General de la Na-
ción se le asigna al Poder Judicial una cantidad no inferior
al 3% del presupuesto de la administración central. El pre-
supuesto del Poder Judicial es aprobado por el Congreso y la
Contraloría General de la República verifica todos sus gastos
e inversiones (artículo 249).
Los miembros de la Corte Suprema de Justicia son designados

por la Cámara de Senadores, con acuerdo del Poder Ejecutivo,
a propuesta en ternas del Consejo de la Magistratura (artí-
culos 264.1). Los miembros de los tribunales y juzgados de
toda la República, por su lado, son designados por la Corte
Suprema de Justicia, a propuesta en terna del Consejo de la
Magistratura (artículo 251).
Los magistrados son inamovibles en cuanto al cargo, a la sede

o al grado, durante el término para el cual fueron nombra-
dos. No pueden ser trasladados ni ascendidos sin su consen-
timiento previo y expreso. Son designados por períodos de
cinco años, a contar desde su nombramiento. Los magistra-
dos que hayan sido confirmados por dos períodos siguientes
al de su elección, adquieren la inamovilidad en el cargo hasta
el límite de edad establecido para los miembros de la Corte
Suprema de Justicia, fijado en 75 años (artículos 252, 261 y 8
de las Disposiciones finales y transitorias)13.
13 La determinación del alcance del artículo relativo a la confirmación e inamovilidad

Los magistrados gozan de inmunidades. No pueden ser acu-
sados o interrogados judicialmente por las opiniones emi-
tidas en el ejercicio de sus funciones. Tampoco pueden ser
detenidos o arrestados, sino en caso de flagrante delito que
merezca pena corporal. Si así ocurriese la autoridad intervi-
niente debe ponerlos bajo custodia en su residencia, comu-
nicar de inmediato el hecho a la Corte Suprema de Justicia
y remitir los antecedentes al juez competente (artículo 255).
b. Consejo de la Magistratura
El Consejo de la Magistratura está compuesto por un miem-

bro de la Corte Suprema de Justicia, designado por ésta; un
representante del Poder Ejecutivo; un senador y un diputado,
ambos nominados por su cámara respectiva; dos abogados de
la matrícula, nombrados por sus pares en elección directa; un
profesor de las facultades de Derecho de la Universidad Na-
cional, elegido por sus pares, y un profesor de las facultades
de Derecho de las universidades privadas, con no menos de
20 años de funcionamiento, elegido por sus pares. La Ley Nº
de los magistrados judiciales (artículo 252) ha sido objeto de severo debate. Ver al
respecto Mendonca, D. Sobre la inamovilidad de los ministros de la Corte Suprema
de Justicia, Centro de Estudios Constitucionales, Asunción, 2009; Lezcano Claude,
L. Derecho constitucional, Imprenta Salesiana, Asunción, 2008, pp. 238-239.
296/94 “Que organiza el funcionamiento del Consejo de la
Magistratura” reglamenta los sistemas de elección pertinen-
tes, según mandato constitucional (artículo 262).
Los miembros del Consejo de la Magistratura deben reunir

los siguientes requisitos de elección: tener nacionalidad para-
guaya, haber cumplido 35 años, poseer título universitario de
abogado, y durante el término de diez años, cuanto menos,
haber ejercido efectivamente la profesión o desempeñado
funciones en la magistratura judicial o ejercido la cátedra uni-
versitaria en materia jurídica, conjunta, separada o alternati-
vamente (artículo 263).
Los miembros del Consejo de la Magistratura gozan de igua-

les inmunidades que los ministros de la Corte Suprema de
Justicia (artículos 263 y 255).
Son deberes y atribuciones del Consejo de la Magistratura:

1) proponer las ternas de candidatos para integrar la Corte
Suprema de Justicia, previa selección basada en la idonei-
dad, con consideración de méritos y aptitudes, y elevarlas a
la Cámara de Senadores para que designe los miembros, con
acuerdo del Poder Ejecutivo; 2) proponer en ternas a la Corte

Suprema de Justicia, con igual criterio de selección y examen,
los nombres de candidatos para los cargos de miembros de
los tribunales inferiores, los de los jueces y los de los agen-
tes fiscales; 3) elaborar su propio reglamento, y 4) los demás
deberes y atribuciones que fijan la Constitución y las leyes
(artículo 264).
c. Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados
El Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados es una institu-

ción mediante cuya actuación se propende al saneamiento
del Poder Judicial y del Ministerio Público. La atribución
esencial del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados es en-
juiciar y remover a los magistrados judiciales y a los agentes
y procuradores fiscales por la comisión de delitos o por mal
desempeño de sus funciones, según la regulación contenida
en la ley reglamentaria. Desde ese punto de vista, el Jurado
de Enjuiciamiento de Magistrados constituye una instancia
especial de control del desempeño jurisdiccional.
De acuerdo con la Constitución, los magistrados judiciales

solo podrán ser enjuiciados y removidos por la comisión de
delitos, o mal desempeño de sus funciones definido en la ley,
por decisión de un Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.
Éste está integrado por dos ministros de la Corte Suprema de
Justicia, dos miembros del Consejo de la Magistratura, dos
senadores y dos diputados; éstos cuatro últimos (senadores y
diputados) deben ser abogados (artículo 253).
El Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados es, pues, un ór-

gano colegiado de carácter público creado bajo el imperio de
la Constitución de 1992. Su regulación constitucional se halla
prevista en el artículo 253 de la ley fundamental, mientras que
su regulación legal se halla establecida en la Ley Nº 1084/97
“Que regula el procedimiento para el enjuiciamiento y remo-
ción de magistrados” y su ley modificatoria, la Ley Nº 1752/01
“Que modifica los artículos 10, 14, incisos g) y u), 16, 30 y 36
de la Ley Nº 1084/97 ‘Que regula el procedimiento para el
enjuiciamiento y remoción de magistrados’”.
d. Ministerio Público
El Ministerio Público representa a la sociedad ante los órga-

nos jurisdiccionales del Estado, gozando de autonomía fun-
cional y administrativa en el cumplimiento de sus deberes
y atribuciones. Lo ejercen el fiscal general del Estado y los

agentes fiscales, en la forma determinada por la ley (artícu-
lo 266). La ley que fija ese marco institucional es la Ley Nº
1562/00 “Orgánica del Ministerio Público”.
De acuerdo con la Constitución, son deberes y atribuciones

del Ministerio Público: 1) velar por el respeto de los derechos
y de las garantías constitucionales; 2) promover acción penal
pública para defender el patrimonio público y social, el medio
ambiente y otros intereses difusos, así como los derechos de
los pueblos indígenas; 3) ejercer acción penal en los casos en
que, para iniciarla o proseguirla, no fuese necesaria instancia
de parte, sin perjuicio de que el juez o tribunal proceda de
oficio, cuando lo determina la ley; 4) recabar información de
los funcionarios públicos para el mejor cumplimiento de sus
funciones, y 5) los demás deberes y atribuciones que fija la ley.
Para ser fiscal general del Estado se requiere tener nacio-

nalidad paraguaya, haber cumplido treinta y cinco años,
poseer título universitario de abogado, haber ejercido
efectivamente la profesión o funciones o la magistratura
judicial o la cátedra universitaria en materia jurídica du-
rante cinco años cuanto menos, conjunta, separada o suce-
sivamente. Tiene las mismas incompatibilidades e inmuni-
dades que las establecidas para los magistrados del Poder
Judicial (artículo 267).
El fiscal general del Estado goza de inamovilidad. Dura cinco

años en sus funciones y puede ser reelecto. Es nombrado por
el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado, a propuesta en
terna del Consejo de la Magistratura (artículo 269).
Por su lado, los agentes fiscales son designados en la misma

forma que establece la Constitución para los jueces. Duran
en sus funciones y son removidos con iguales procedimien-
tos. Además, tienen las mismas incompatibilidades e inmu-
nidades que las determinadas para los integrantes del Poder
Judicial (artículos 270, 254 y 255).
e. Justicia Electoral
La Justicia Electoral está integrada por un Tribunal Superior

de Justicia Electoral, por los tribunales, por los juzgados, por
las fiscalías y por los demás organismos definidos en la ley, la
cual determina su organización y sus funciones (artículo 274).
La ley de referencia es la Ley Nº 635/95 “Que reglamenta la
Justicia Electoral”.

De acuerdo con la Constitución, la convocatoria, el juzga-
miento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigi-
lancia de los actos y de las cuestiones derivadas de las eleccio-
nes generales, departamentales y municipales, así como de los
derechos y de los títulos de quienes resulten elegidos, corres-
ponden exclusivamente a la Justicia Electoral14. Asimismo,
son de su competencia las cuestiones provenientes de todo
tipo de consulta popular, como todo lo relativo a las eleccio-
nes y al funcionamiento de los partidos y de los movimientos
políticos (artículo 273). Consecuentemente, la Justicia Electo-
ral tiene competencias jurisdiccionales y administrativas rele-
vantes en materia electoral.
D. Otros organismos del Estado
a. Defensoría del Pueblo
El Defensor del Pueblo (u Ombudsman, del sueco “comisio-

nado” o “representante”) es un comisionado parlamentario
cuyas funciones son la defensa de los derechos humanos, la
14 La Corte Suprema de Justicia ha enfatizado la importancia de esta disposición

al señalar que “resulta incontrovertible que el juzgamiento de las cuestiones
derivadas de las elecciones generales, así como de los derechos y de los títulos de
quienes resultan elegidos, corresponde en exclusividad a la Justicia Electoral” (S.D.
Nº 404/10, Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional).
canalización de reclamos populares y la protección de los
intereses comunitarios. No tiene competencias judiciales
ni ejecutivas (artículo 276). A pesar de ser un comisionado
parlamentario, el Defensor del Pueblo goza de autonomía e
inamovilidad, aunque puede ser removido por mal desempe-
ño de sus funciones, por el procedimiento del juicio político
establecido en la Constitución (artículo 277).
El Defensor del Pueblo es nombrado por mayoría de dos ter-

cios de la Cámara de Diputados, de una terna propuesta por
el Senado, y dura cinco años en sus funciones, coincidentes
con el período del Congreso. Puede ser reelecto (artículo
277). Para su nombramiento, el Defensor del Pueblo debe
reunir los mismos requisitos exigidos para los diputados, y
tiene las mismas incompatibilidades e inmunidades que las
de los magistrados judiciales. Durante su mandato no puede
formar parte de ningún poder del Estado ni ejercer actividad
político-partidaria (artículo 278).
En cuanto a sus atribuciones, corresponde al Defensor del

Pueblo: 1) recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos
sobre violaciones de los derechos humanos y otros hechos
que establecen la Constitución y la ley; 2) requerir de las

autoridades en sus diversos niveles, incluyendo los órganos
policiales y los de seguridad en general, información para el
mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele
reserva alguna. Podrá acceder a los sitios donde se denuncie
la comisión de tales hechos. Es también de su competencia
actuar de oficio; 3) emitir censura pública por actos o com-
portamientos contrarios a los derechos humanos; 4) infor-
mar anualmente de sus gestiones a las cámaras del Congreso;
5) elaborar y divulgar informes sobre la situación de los de-
rechos humanos que, a su juicio, requieran pronta atención
pública, y 6) los demás deberes y atribuciones que fija la ley
(artículo 279). La Constitución añade que las funciones del
Defensor del Pueblo serán reguladas por la ley a fin de asegu-
rar su eficacia, pudiendo nombrarse defensores departamen-
tales o municipales (artículo 280).
La institución se halla reglamentada por la Ley Nº 631/95

“Orgánica de la Defensoría del Pueblo”.
b. Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República es el órgano de con-

trol de las actividades económicas y financieras del Estado,
de los departamentos y de las municipalidades, en la forma
determinada por la Constitución y por la ley. Goza de auto-
nomía funcional y administrativa (artículo 281). La institu-
ción, por cierto, se halla reglamentada por la Ley Nº 276/94
“Orgánica y funcional de la Contraloría”.
Según la Constitución, la Contraloría General de la Repúbli-

ca se compone de un contralor y un subcontralor15, quienes
deberán ser de nacionalidad paraguaya, de 30 años cumpli-
dos, graduados en Derecho o en Ciencias Económicas, Ad-
ministrativas o Contables. Cada uno de ellos será designado
por la Cámara de Diputados, por mayoría absoluta, de sendas
ternas de candidatos propuestos por la Cámara de Senadores,
con idéntica mayoría. Duran cinco años en sus funciones, los
cuales no serán coincidentes con los del mandato presiden-
cial. Pueden ser confirmados en el cargo solo por un período
más, con sujeción a los mismos trámites. Durante tal lapso
gozan de inamovilidad, no pudiendo ser removidos sino por
la comisión de delitos o por mal desempeño de sus funciones
(artículo 281).
15 El carácter unipersonal o colegiado de la institución ha sido objeto de debate en

sede jurisdiccional. La Corte Suprema de Justicia ha dejado establecido que la
Contraloría General de la República, en su representación, gestión y dirección tiene
un único responsable: el Contralor General de la República (Sentencia Nº 481/96,
Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional).

El contralor y el subcontralor tienen las mismas inmunida-
des e incompatibilidades que las establecidas para los ma-
gistrados judiciales (artículos 284, 254 y 255). En cuanto a su
remoción, debe seguirse el procedimiento del juicio político
(artículos 284 y 255).
La Constitución asigna a la Contraloría General de la Repú-

blica una serie de funciones de particular importancia. Ante
todo, cabe señalar que el presidente de la República, en su ca-
rácter de titular de la administración del Estado, debe enviar a
la Contraloría la liquidación del presupuesto del año anterior,
dentro de los cuatro meses del siguiente. En los cuatro meses
posteriores, la Contraloría debe elevar informe y dictamen al
Congreso, para que los consideren cada una de las Cámaras
(artículo 282). Además, son deberes y atribuciones del con-
tralor general de la República: 1) el control, la vigilancia y la
fiscalización de los bienes públicos y del patrimonio del Esta-
do, los de las entidades regionales o departamentales, los de
las municipalidades, los del Banco Central y los de los demás
bancos del Estado o mixtos, los de las entidades autónomas,
autárquicas o descentralizadas, así como los de las empresas
del Estado o mixtas; 2) el control de la ejecución y la liquida-
ción del Presupuesto General de la Nación; 3) el control de
la ejecución y la liquidación de los presupuestos de todas las
reparticiones mencionadas en el apartado 1, como asimismo
el examen de sus cuentas, fondos e inventarios; 4) la fiscali-
zación de las cuentas nacionales de las empresas o entidades
multinacionales, de cuyo capital participe el Estado en forma
directa o indirecta, en los términos de los respectivos tratados;
5) el requerimiento de informes sobre la gestión fiscal y patri-
monial a toda persona o entidad pública, mixta o privada que
administre fondos, servicios públicos o bienes del Estado, a las
entidades regionales o departamentales y a los municipios, to-
dos los cuales deben poner a su disposición la documentación
y los comprobantes requeridos para el mejor cumplimiento de
sus funciones; 6) la recepción de las declaraciones juradas de
bienes de los funcionarios públicos, así como la formación de
un registro de las mismas y la producción de dictámenes sobre
la correspondencia entre tales declaraciones, prestadas al asu-
mir los respectivos cargos, y las que los aludidos funcionarios
formulan al cesar en ellos; 7) la denuncia a la justicia ordina-
ria y al Poder Ejecutivo de todo delito, siendo solidariamente
responsable –por omisión o desviación– con los órganos so-
metidos a su control, cuando éstos actuasen con deficiencia o
negligencia, y 8) los demás deberes y atribuciones que fijan la
Constitución y las leyes (artículo 283).

c. Banca Central del Estado
La Constitución establece una Banca Central del Estado,

con carácter de organismo técnico. Ella tiene la exclusividad
de la emisión monetaria y, conforme con los objetivos de la
política económica del Gobierno Nacional, participa con los
demás organismos técnicos del Estado en la formulación de
las políticas monetaria, crediticia y cambiaria, siendo respon-
sable de su ejecución y desarrollo, y preservando la estabili-
dad monetaria (artículo 285). Añade la Constitución que la
Banca Central del Estado rinde cuentas al Poder Ejecutivo
y al Congreso Nacional de la ejecución de las políticas a su
cargo (artículo 287).
Como puede verse, a la Banca Central del Estado le están

asignadas, entre otras, dos funciones fundamentales: 1) la
emisión monetaria y 2) la preservación de la estabilidad mo-
netaria. Mientras la primera guarda relación con la potestad
exclusiva de emitir billetes y monedas de curso legal y fuerza
cancelatoria, la segunda se vincula con la preservación del va-
lor de la moneda. Ambas funciones son exclusivas de la ins-
titución. Es llamativo, por cierto, que a la institución no le
fueran expresamente asignadas por la Constitución dos fun-
ciones básicas de los bancos centrales, a saber: la función de
Banco del Estado y la función de custodio de las reservas del
Estado16. La omisión resulta particularmente grave.
La Constitución establece, además, que la ley regulará la or-

ganización y el funcionamiento de la Banca Central del Esta-
do dentro de las limitaciones previstas en ella (artículo 287).
En tal sentido, se halla en vigor la Ley Nº 489/95 “Orgánica
del Banco Central del Paraguay”.
A la luz de las denominaciones dispares empleadas en la

Constitución y en la ley (“Banca Central del Estado” y “Ban-
co Central del Paraguay”) se suscita el problema de si se trata
de una única institución o de dos instituciones diferentes.
Algunos autores sostienen que se trata de una única institu-
ción y que, desde luego, no cabe repartir las funciones pro-
pias de la Banca Central del Estado en diferentes órganos.
Otros sostienen, en cambio, que la Banca Central del Estado
es una institución de configuración abierta, sujeta a estruc-
turación y organización legal reglamentaria. Bajo el régimen
16 Entre las funciones ordinarias de un Banco Central suelen diferenciarse dos:

funciones monetarias (emisión de moneda y regulación del dinero bancario) y
funciones no monetarias (actuación como Banco del Estado, preservación de las
reservas del Estado, actuación como Banco de bancos y asesoría financiera).

legal vigente, añaden estos autores, el Banco Central del Pa-
raguay es, contingentemente, el único exponente institucio-
nal de la Banca Central del Estado. La controversia no es,
pues, puramente terminológica. En cualquier caso, a los efec-
tos de la configuración legal de la Banca Central del Estado,
no pueden perderse de vista las funciones asignadas por la
Constitución a la institución.
7. FUERZA PÚBLICA
De acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, la fuerza

pública está integrada, en forma exclusiva, por las fuerzas
militares (Fuerzas Armadas de la Nación) y las fuerzas po-
liciales (Policía Nacional) (artículo 172). Las Fuerzas Ar-
madas de la Nación constituyen una institución nacional
organizada con carácter permanente, profesional, no deli-
berante, obediente, subordinada a los poderes del Estado y
sujeta a las disposiciones de la Constitución y de las leyes.
Su misión es la de custodiar la integridad territorial y la
de defender a las autoridades legítimamente constituidas,
conforme con la Constitución y las leyes (artículo 173)17. La
17 Se ha advertido que nuestro régimen constitucional no permite la intervención de
Policía Nacional, por su lado, constituye una institución
profesional, no deliberante, obediente, organizada con ca-
rácter permanente y en relación de dependencia jerárquica
del órgano del Poder Ejecutivo encargado de la seguridad
interna de la Nación. Su misión es preservar el orden pú-
blico legalmente establecido, así como los derechos y la
seguridad de las personas y entidades y de sus bienes, ocu-
parse de la prevención de los delitos, ejecutar los manda-
tos de la autoridad competente y, bajo dirección judicial,
investigar los delitos (artículo 175).
Según la Constitución, la ley debe reglamentar la organiza-

ción de ambas instituciones (artículos 173 y 175). En tal sen-
tido, se hallan en vigor la Ley Nº 216/93 “De organización
general de las Fuerzas Armadas de la Nación” y la Ley Nº
222/93 “Orgánica de la Policía Nacional”.
La Constitución contiene, además, otras tantas disposicio-

nes sobre las Fuerzas Armadas de la Nación y la Policía Na-
cional: prohíbe las huelgas y los paros en el ámbito de la fuer-
las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad interna y que existen situaciones

excepcionales que podrían requerir tal intervención. Eventuales intervenciones de
las Fuerzas Armadas ante los denominados “nuevos desafíos” (terrorismo, guerrilla,
narcotráfico) o en misiones de paz, podrían resultar conflictivas a la luz de la
disposición constitucional.

carrera militar y la carrera policial (artículo 101), establece el
servicio militar obligatorio (artículo 129), consagra el dere-
cho de objeción de conciencia (artículo 37), otorga honores y
privilegios a los veteranos de guerra (artículo 130), renuncia
a la guerra, salvo en legítima defensa (artículo 144), contem-
pla el funcionamiento de tribunales militares (artículo 174),
autoriza al Congreso y a la Cámara de Senadores la entrada
de fuerzas armadas extranjeras al territorio de la República
y la salida al exterior de las nacionales, salvo casos de mera
cortesía (artículos 183.3 y 224.5)18 y asigna al presidente de la
República el Comando en Jefe de la Fuerzas Armadas de la
Nación (artículo 238.9). Buena parte de estas cuestiones se
hallan reguladas por leyes reglamentarias19.
18 Los artículos 183.3 y 224.5 de la Constitución resultan incoherentes. Mientras el

primero concede al Congreso competencia exclusiva para autorizar la entrada de
fuerzas armadas extranjeras al territorio nacional o la salida al exterior de fuerzas
armadas nacionales, el segundo concede la misma competencia, también con
carácter exclusivo, a la Cámara de Senadores.
19 Ley Nº 1115/97 “Del estatuto del personal militar”, Ley Nº 569/75 “Del servicio
militar obligatorio”, Ley Nº 1337/97 “De defensa nacional y de seguridad interna”,
Ley Nº 840/80 “Orgánica de los tribunales militares”, Ley Nº 843/80 “Código penal
militar”, Ley Nº 844/80 “Código de procedimiento penal militar en tiempo de paz y
de guerra”.
TABLA 4. Organismos del Estado
PODER LEGISLATIVO
▪ Congreso
▪ Comisión permanente
▪ Cámara de Diputados
▪ Cámara de Senadores
PODER EJECUTIVO
▪ Presidencia de la República
▪ Vicepresidencia de la República
▪ Ministerios del Poder Ejecutivo
▪ Procuraduría General de la República
PODER JUDICIAL Y OTRAS MAGISTRATURAS
▪ Corte Suprema de Justicia

▪ Magistrados
▪ Consejo de la Magistratura
▪ Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados
▪ Ministerio Público
▪ Justicia Electoral
OTROS ORGANISMOS DEL ESTADO
▪ Defensoría del Pueblo

▪ Contraloría General de la República
▪ Banca Central del Estado
FUERZA PÚBLICA
▪ Fuerzas Armadas
▪ Policía Nacional

8. JUICIO POLÍTICO
El juicio político es un típico mecanismo de control entre ór-

ganos del Estado. En lo esencial, el juicio político es un pro-
cedimiento de destitución que impide a ciertos funcionarios
mantenerse en el cargo hasta el final del mandato asignado,
sobre la base de la ocurrencia de determinadas circunstan-
cias de particular gravedad. Se lo denomina “político” porque
mediante él se pretende, simplemente, separar del cargo al
funcionario afectado, mediante acusación.
La Constitución establece en un apartado especial la enume-

ración de los altos funcionarios sujetos a juicio político, las
causales admisibles y el procedimiento de separación del car-
go (Parte II, Título II, Capítulo I, Sección VI, Artículo 225).
De acuerdo con la Constitución, son pasibles de juicio político
el presidente y el vicepresidente de la República, los ministros
del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte Suprema de Jus-
ticia, el fiscal general del Estado, el defensor del Pueblo, el con-
tralor general y el subcontralor de la República y los miembros
del Tribunal Superior de Justicia Electoral. Cabe advertir que,
aunque la lista precedente parece tasada, la Ley Nº 296/94 “Que
organiza el funcionamiento del Consejo de la Magistratura” ha
extendido el mecanismo del juicio político a los miembros de
dicha institución, atendiendo a que ellos gozan de iguales in-
munidades que los ministros de la Corte Suprema de Justicia,
según la previsión del artículo 263 de la Constitución (artículo
6). Esta extensión resulta dudosamente constitucional.
En cuanto a las causales, la Constitución establece que los

funcionarios citados solo pueden ser sometidos a juicio po-
lítico por dos circunstancias: 1) mal desempeño de sus fun-
ciones, y 2) delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o
delitos comunes. Cabe señalar que, mientras los delitos co-
metidos en el ejercicio del cargo y los delitos comunes cir-
cunscriben la causa a una figura preexistente en la legislación
penal, el mal desempeño del cargo carece de un marco defini-
torio previamente establecido.
Finalmente, según la Constitución, la acusación es formulada

por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios, y el
juzgamiento corresponde a la Cámara de Senadores; la sepa-
ración del cargo requiere mayoría absoluta de dos tercios de
la Cámara de Senadores. La declaración de culpabilidad es,
como ha quedado dicho, al solo efecto de la separación del
cargo. En los casos de supuesta comisión de delitos, los an-

tecedentes deben ser remitidos a la justicia ordinaria. Como
puede verse, el procedimiento previsto resulta muy simple: la
Cámara de Diputados admite la formación de juicio, después
de conocer de la causa que se invoca (acusación), y la Cámara
de Senadores juzga a los acusados en juicio público (juzga-
miento), a los efectos de su separación del cargo (separación).
La exigencia de un juicio público, por cierto, se vincula con la
garantía del debido proceso.
9. ESTADO DE EXCEPCIÓN
La Constitución establece la institución del Estado de ex-

cepción en un apartado específico (Parte II, Título III), en
el marco de un extenso y detallado artículo (artículo 288).
Dicho artículo regula cuestiones como las causales que jus-
tifican la declaración del Estado de excepción, los plazos de
duración y la competencia para su declaración, las especifi-
caciones de la declaración, las medidas adoptables y sus li-
mitaciones y el informe de conclusión requerido. Lo cierto
es que la Constitución contempla, en lo sustancial, dos si-
tuaciones que justifican la declaración del Estado de excep-
ción, a saber: 1) conflicto armado internacional (declarado o
no), y 2) grave conmoción interior. La institución, además,
resulta claramente transitoria (60 o 30 días, según el caso,
como máximo, prorrogables por períodos de 30 días) y se
halla sujeta a rigurosas especificaciones (deben determinarse
las razones en que se funda la declaración, los hechos que
se invoquen, el tiempo de vigencia, el territorio afectado y
los derechos restringidos). Asimismo, la institución se halla
cuidadosamente limitada, dado que durante su vigencia el
Poder Ejecutivo solo puede ordenar ciertas y determinadas
medidas (la detención de personas, el traslado de los dete-
nidos, la prohibición o la restricción de reuniones públicas
y manifestaciones), sin perder de vista que la institución no
interrumpe el funcionamiento de los poderes del Estado, la
vigencia de la Constitución, ni la garantía del hábeas corpus.
Como puede verse, la disposición en cuestión prevé una me-

dida excepcional, limitada y estricta, puesta por la Consti-
tución en manos de los poderes políticos (Poder Ejecutivo y
Poder Legislativo) para que, en épocas extraordinarias, pue-
dan defenderse de circunstancias que afecten o amenacen a
la ley suprema o a las autoridades por ella constituidas.

10. REFORMA Y ENMIENDA
La Constitución prevé en un apartado específico (Parte II, Título IV)

la posibilidad de su modificación por dos mecanismos distintos: 1) la
reforma constitucional y 2) la enmienda constitucional (artículos 289,
290 y 291). Tanto la reforma como la enmienda pueden producirse por
iniciativa de la cuarta parte de los legisladores de cualquiera de las cá-
maras del Congreso, del presidente de la República o de 30 mil electo-
res, en petición firmada. Sin embargo, los procedimientos para la refor-
ma y la enmienda son sustancialmente diferentes, dado que la reforma
requiere la intervención de un poder especial, distinto del Poder Legis-
lativo: el Poder Constituyente. La reforma, además, puede utilizarse
para modificar cualquier disposición constitucional, a diferencia de la
enmienda, que no puede utilizarse para modificar ciertas disposicio-
nes, como las relativas al modo de elección, la composición, la duración
de los mandatos o las atribuciones de los poderes del Estado.
Por de pronto, en la que constituye su primera enmienda, la Consti-

tución fue modificada en 2011, concediendo derecho al sufragio a los
ciudadanos paraguayos residentes en el extranjero (artículo 120). La
enmienda fue dispuesta por el Congreso en fecha 28 de octubre de
2010 y sancionada en fecha 17 de octubre de 2011. La participación en
el referéndum correspondiente fue muy baja (12,6%), aunque el mar-
gen de aprobación fue muy alto (77,5%).
RESUMEN
1. La Constitución es un documento político.

2. La Constitución parte de una declaración de
intenciones.
3. La Constitución consagra un catálogo de derechos
fundamentales.
4. La Constitución determina un modelo de Estado.
5. La Constitución ordena el territorio nacional.
6. La Constitución organiza el poder estatal.
7. La Constitución regula la fuerza pública.
8. La Constitución permite destituir a quienes detentan
el poder.
9. La Constitución contempla situaciones excepcionales.
10. La Constitución reglamenta su propio cambio.

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Transición a la democracia
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Perspectivas constitucionales (Asunción, Arandurá-Novapolis, 2006).
Derecho procesal constitucional. Régimen procesal de las garantías
constitucionales (Asunción, La Ley-Centro de Estudios
Constitucionales, 2012).
8 4 . DA N I E L M E N D ON C A

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DANIEL MENDONCA

La Constitución en diez lecciones

Centro de Estudios Constitucionales

© 2022 El autor | CEC

CEC Centro de Estudios Constitucionales

Hecho el depósito que marca la Ley Nº 1.328/98

A. Convención Nacional Constituyente

El 2 de febrero de 1989, el General Andrés Rodríguez llevó a

La Constitución en diez lecciones ∙ 7

El 30 de diciembre de 1991 se realizó la sesión inaugural de la

Durante los meses que duró la Convención, la asamblea sufrió

En el texto constitucional se alude a la propia ley fundamental,

El texto aprobado, siguiendo la sistemática tradicional, divi-

La Constitución en diez lecciones ∙ 9

PARTE I. De las declaraciones fundamentales, de los derechos,

TÍTULO CAPÍTULO SECCIÓN

II. De los derechos, I. De la vida I. De la vida

PARTE II. Del ordenamiento político de la República

TÍTULO CAPÍTULO SECCIÓN

La Constitución en diez lecciones ∙ 11

La Constitución en diez lecciones ∙ 13

La Constitución se encuadra en la corriente del constitucio-

El modelo de Estado diseñado por la Constitución es un mo-

TABLA 2. Doctrinas políticas

Doctrinas igualitarias Doctrinas no igualitarias

Doctrinas igualitarias Doctrinas no igualitarias

En la tabla precedente, nuestro modelo de Estado quedaría ubi-

La Constitución en diez lecciones ∙ 15

El preámbulo es la declaración que precede al cuerpo de artí-

El preámbulo refleja, ante todo, una manifestación de fe en el

TABLA 3. Catálogo de derechos

▪ Derecho a la vida (artículo 4)

La Constitución en diez lecciones ∙ 17

La Constitución admite la existencia de derechos no inclui-

La Constitución en diez lecciones ∙ 19

El término “garantía” tiene varias acepciones. En este con-

El sistema constitucional paraguayo consagra cuatro garan-

La Constitución en diez lecciones ∙ 21

La Constitución asigna al Paraguay la condición de república

B. Estado social de derecho

La Constitución se abre declarando que la República del

La Constitución instituye la democracia como forma de

1 Dahl, R. La democracia, Taurus, Madrid, 1999, pp. 47-48, 97-115.

La Constitución en diez lecciones ∙ 23

La Constitución adopta la forma unitaria y descentraliza-

La Constitución establece que son símbolos de la República

La alusión es este congreso es significativa. Sucede que en

En cuanto al Himno Nacional, la Constitución se refiere a la

La Constitución en diez lecciones ∙ 25

La Constitución asume la condición de país pluricultural

La Constitución reconoce el protagonismo de la Iglesia Ca-

2 En el derecho constitucional comparado existen discrepancias acerca de la

El territorio es la base física o espacio geográfico donde se

En cuanto al aspecto terminológico, la Constitución emplea,

En lo que respecta al mapa político de la República, él se halla

La Constitución en diez lecciones ∙ 27

Por razones históricas, políticas y administrativas, el Estado

La Constitución establece, además, que el gobierno de los