UNIDAD II LA DIVERSIDAD CULTURAL EN VERACRUZ OBJ. 2.

1 RELACION DEL ESTADO CON LOS PUEBLOS INDIOS

Nuevas relaciones Estado-pueblos indgenas
Carlos Tello Doctor en Economa por la Universidad de Cambridge. Cnsul de Mxico en San Francisco, California, y ex director general del Instituto Nacional Indigenista.

1 Mxico es y se reconoce jurdicamente como un pas pluritnico y multicultural. La variada presencia de los pueblos y culturas indias, herederas directas de los pueblos mesoamericanos, dan fe de la diversidad de nuestro origen. sta se mantuvo y enriqueci con el encuentro dramtico de Europa con Amrica. A la diversidad de origen se le suma la de nuestra historia. 2 Por otra parte, nuestra debilidad como nacin y nuestras mayores flaquezas culturales provienen de la perversa relacin con los pueblos indios y sigue teniendo en ella su mejor presentacin.

Los ms de diez millones de indgenas mexicanos estn marcados por un denominador comn: la pobreza. De este rasgo compartido deriva la prctica de reducir su singularidad cultural a denominaciones que apelan en mayor medida su situacin social: ser indio en Mxico hoy es sinnimo de ser pobre. Los pueblos y las comunidades indgenas de Mxico viven en condiciones extremadamente distantes de la equidad y el bienestar. Cualquier diagnstico al respecto arroja un cuadro alarmante: 97 por ciento de los indgenas viven en municipios con alto y muy alto grado de marginalidad. De todos los mexicanos que habitan en municipios rurales con muy alto grado de marginacin, 41 por ciento son indgenas. Las condiciones de existencia de los indgenas asentados en municipios urbanos del pas -llegados ah generalmente por migraciones forzadas en razn de la misma condicin de pobreza en sus lugares de origen- no son en lo absoluto mejores, como lo demuestran, por slo citar dos casos, los mixtecos en Tijuana y los mazahuas en la ciudad de Mxico. El denominador comn es la pobreza, la desigualdad y la explotacin. La desigualdad que afecta a los pueblos indgenas, como lo ha sostenido en repetidas ocasiones el Instituto Nacional Indigenista, "es un fenmeno estructural, histrico y por lo mismo integral. No se trata de un fenmeno residual producido por la falta de integracin de los indgenas a una supuesta sociedad mayor. Por el contrario, se deriva de un modelo de integracin asimtrico y desventajoso. La desigualdad se manifiesta en todas las relaciones que vinculan a los pueblos indgenas con otros sectores. La pobreza extrema que unifica a los muy diversos indios en Mxico paradjicamente encierra, degrada y oculta esa riqueza cultural en cientos de

comunidades, por lo general rurales, con escasa comunicacin entre s y con muy limitadas posibilidades de que sus culturas aporten al desarrollo nacional un legado de enorme significacin histrica y, lo que es an ms relevante, su potencial de soluciones al futuro de toda la nacin mexicana.

Durante muchos, pero muchos aos, desde nuestros orgenes como nacin independiente y hasta ya entrado el siglo que est prximo a concluir, los pueblos indgenas fueron vistos, en el mejor de los casos, como materia de redencin civilizadora y de asimilacin cultural y, en el peor, como ominoso lastre para el desarrollo y el progreso.

Entre uno y otro polo se desplegaron numerosas iniciativas polticas que, vistas en retrospectiva y ms all de sus bondades particulares, fueron -al final de cuentas- incapaces de proveer a los pueblos y comunidades las condiciones de equidad, bienestar e igualdad jurdica que proclam para todos la Revolucin mexicana. Desde la revolucin, el Estado defini una poltica de incorporacin de los pueblos indios a la corriente central de la mexicanidad y su integracin al desarrollo nacional. No slo fue insuficiente esta poltica, sino que la integracin propuesta, al no reconocer como sujetos de derecho a los pueblos indios, deriv en un menosprecio de su capacidad para definir sus propias alternativas de progreso basadas en sus culturas milenarias, y produjo, en consecuencia, una subestimacin de las culturas indgenas para enfrentar exitosamente el futuro. Si bien el propsito integrador parta del reconocimiento de la necesidad de hacer justicia a los pueblos indios e implic la entrega desinteresada de

funcionarios pblicos y pensadores de Mxico, no dej de considerarse en la accin institucional que la pobreza histrica y ostensible era consecuencia de la prctica de culturas diversas dentro de la nacin. Esta actitud ha ido cambiando lenta, pero indefectiblemente, conforme ha ganado espacio en la conciencia nacional la conviccin de que somos una nacin pluricultural y que de esa diversidad slo pueden derivar vigor y riqueza. La reforma al prrafo primero del artculo 4 de la Constitucin mexicana dio carta de naturalizacin a la diversidad cultural en nuestro pas. Hoy, no slo en Mxico, sino en el mundo entero, se ha demostrado que la idea y prctica de lograr naciones homogneas no significa un camino viable y deseable a la rica diversidad del mundo, ni una senda adecuada para la democratizacin de las sociedades. Por el contrario, esta aspiracin se revel como empobrecedora y como un potente obstculo para su desarrollo futuro.

La singularidad de Mxico en el contexto mundial, por ser regin rica culturalmente, hace todava ms incomprensible toda pretensin de uniformidad. El nuevo proyecto de nacin ha de estar sustentado en la pluralidad, entendida no slo como heterogeneidad, sino como convivencia pacfica, productiva, respetuosa y equitativa de lo diverso. Los mexicanos debemos enfrentar una realidad compleja de desigualdad, explotacin e injusticia. Por ello, es preciso ir ms all y asumir la necesidad de revenir esta realidad, de cambiar para avanzar. El reto es hacer que estas ideas sean asumidas por nosotros de manera que la diversidad sea atributo de todos y no slo de los pueblos indios. Estas ideas constituyen la verdadera matriz de la que debe desprenderse la poltica estatal a seguir.

Este desafo ancestral de la nacin mexicana tiene que abordarse. El rezago secular que define la situacin contempornea de los pueblos indios de Mxico reclama, para su solucin, el concurso de la sociedad mexicana. Requiere tambin el fin de la simulacin y el ocultamiento. Los histricos reclamos de los pueblos indgenas en materia de imparticin de justicia, de tenencia de la tierra, de servicios de infraestructura bsica, de derechos polticos y sociales de autodeterminacin no slo son legtimos en s mismos, sino que se vuelven cruciales en el horizonte de la construccin consensual de un Mxico ms justo y democrtico. Ms all de la cuantificacin de las carencias de los pueblos indios de Mxico, liquidar las condiciones de extrema pobreza en que viven se convierte en la piedra angular de la verdadera modernizacin del pas. Sin el concurso de los pueblos indios y sus soluciones no hay integridad posible; con su presencia vigorosa y actuante se fortalece la soberana nacional. Para avanzar hoy en esta direccin se tiene un marco propicio. Hay una sensibilidad nueva en la sociedad y en el Estado mexicano hacia la cuestn indgena. Ella forma parte de la agenda de autoridades, legisladores, partidos polticos, organizaciones sociales y medios de comunicacin. Son muchos los actores que reclaman un espacio en la cuestin indgena; son diversas y numerosas las propuestas que se hacen al respecto; son muchas y delicadas las aristas de esta compleja y problemtica cuestin. Si bien el gobierno asume explcita y cabalmente este renovado compromiso, es indispensable que la sociedad toda participe en lo que constituye una urgente tarea nacional: definir una nueva alianza de los pueblos indios y la sociedad mexicana.

La nueva alianza implica un cambio sustantivo de la poltica estatal a partir del reconocimiento autocrtico de la insuficiencia de las estrategias para abatir los problemas ancestrales de los pueblos indios y facilitar su propio desarrollo. Y de la ausencia de corresponsabilidad de los otros poderes del Estado en los diversos niveles de gobierno y de la sociedad en su conjunto. Esta nueva alianza se debe concretar en el respeto a un conjunto de derechos legtimos de los pueblos indios, codificado en el derecho internacional y en la Constitucin mexicana: derechos polticos que permitan escuchar su voz y sus demandas; derechos jurdicos que enriquezcan el derecho positivo y las garantas individuales con la probada y ancestral prctica de sus sistemas normativos y de cargos; derechos sociales que posibiliten libertad en la forma de organizarse, de elegir a sus autoridades y para alcanzar una vida digna; derechos econmicos que den pie al desarrollo autnomo de sus propios esquemas y alternativas de organizacin para el trabajo, la produccin y la comercializacin, y derechos culturales que estimulen su diversidad. La complejidad del asunto y la multiplicidad de actores involucrados obligan a introducir orden y direccin en este terreno. Por lo mismo, el proceso hacia un nuevo compromiso entre Estado y pueblos indios pasa por la elaboracin conjunta y consensual -Poder Legislativo, Ejecutivo, partidos, pueblos indgenas y sociedad civil en general- de una agenda que permita un ejercicio de democracia que se traduzca en una justicia real para los indgenas. En este proceso, el Poder Legislativo puede hacer una contribucin invaluable al incorporar al debate las iniciativas de sus representados y operar como un espacio de concertacin entre los partidos polticos. El reconocimiento constitucional de la pluriculturalidad debera conducirnos a una revisin exhaustiva de la legislacin vigente para eliminar todo aquello que pueda ser interpretado como discriminacin y para adicionar, de ser el caso, que est dentro del espritu de respeto a la diversidad y que garantice la

unidad nacional. Dicha revisin debera dar prioridad a aspectos sustantivos: los que se refieren al manejo de recursos naturales, tierras, aguas, bosques, administracin de justicia en sus diferentes mbitos y educacin, entre otros. Es importante considerar que la Constitucin general de la repblica rige para todos los mexicanos y es por ello el sustento fundamental de los derechos de los pueblos indgenas. El sentido general de la reforma ha quedado plasmado en el compromiso del presidente Zedillo de reconocer en los pueblos indgenas a los sujetos de su propio destino y, por tanto, de disear y perfeccionar con ellos las polticas y acciones adecuadas para que la lucha por remontar sus carencias responda a sus demandas y aspiraciones. Su significado es claro: nuestro pas ha decidido establecer los parmetros normativos para el libre desarrollo de los pueblos indgenas en el marco de la diversidad de alternativas y soluciones.

El libre desarrollo de los pueblos indios debe ser entendido como la capacidad de los pueblos y comunidades indgenas de ser sujetos de las decisiones que les son propias en los mbitos econmico y sociocultural, pero primordialmente en el poltico. Este ltimo elemento es una condicin fundamental para su desarrollo libre y autnomo. No existe mayor discriminacin, desigualdad y pobreza que aquella que deriva de la marginacin en las decisiones de carcter poltico. La relacin del Estado mexicano con los pueblos indios en este fin de siglo implica construir nuevos equilibrios polticos que involucren a todos los actores nacionales. Configurar un nuevo pacto social exige incorporar a los indgenas a las dinmicas del desarrollo nacional, pero desde sus propias demandas y necesidades.

De cara a la nacin, la actual generacin de mexicanos por voluntad y circunstancia est enfrentada al reto de terminar con el concepto de rezago histrico. Una gran movilizacin de la sociedad mexicana, de sus instituciones estatales, agrupaciones polticas y organizaciones sociales, deber acometer la tarea de la misma manera como ha asumido el compromiso de forjar una cultura de los derechos humanos y una de la democracia. La gran tarea hoy es crear y afianzar en nuestro pas una cultura profunda de la pluralidad y del respeto a la diversidad, una cultura del reconocimiento pleno de nosotros mismos. Ello nos dar la fortaleza y unin necesarias para hacer frente como nacin a los aos por venir. Participacin y representacin de los pueblos indgenas. Este es uno de los temas de mayor preocupacin en los diferentes procesos de debate y consulta. En torno a l se han planteado una gran cantidad de propuestas, que tienen como finalidad establecer garantas y mecanismos concretos para la incorporacin de los pueblos indgenas en la toma de decisiones sobre polticas y acciones institucionales que les afectan. 2.1. Participacin Se seala, de manera reiterada, la exigencia a participar en el diseo, seguimiento y fiscalizacin de los planes de desarrollo, polticas pblicas y aplicacin de recursos. De hecho, esta reivindicacin es recogida por las distintas iniciativas de ley que se han presentado al Congreso federal, en formulaciones idnticas, pero que no estn destinadas exclusivamente a los pueblos indgenas sino a las poblaciones de los municipios en general. Las propuestas enfatizan la necesidad de respetar las formas de organizacin interna de los pueblos indgenas para la toma de decisiones, fortaleciendo sus capacidades de participacin y gestin. Adems, se establece que este propsito requiere de una reforma institucional que transforme las actuales

instancias y polticas indigenistas y de desarrollo social, para que permitan la incorporacin corresponsable y copartcipe de los pueblos en la definicin y operacin de dichas polticas cuando stas les afecten de alguna manera. 2.2. Representacin En este rubro, se plantea el derecho de los pueblos indios a elegir a sus representantes en el gobierno local y el reconocimiento de formas de eleccin que correspondan con sus prcticas tradicionales, sin la necesaria intervencin de los partidos polticos; y adems, el derecho a participar en la difusin y vigilancia de los procesos electorales. De igual manera, entre las propuestas se destaca la necesidad de establecer mecanismos que garanticen la representacin de las comunidades indgenas en el gobierno municipal, particularmente en los casos donde la poblacin indgena es minoritaria, as como la creacin de algunas figuras que fortalezcan la presencia indgena en los ayuntamientos, como pueden ser la sindicatura o las regiduras indgenas. En el mismo sentido, se reivindica el principio de que las autoridades auxiliares sean electas y no designadas por el presidente municipal, respetando a los procedimientos tradicionales para hacer esta eleccin. Finalmente, otro aspecto relevante es el reconocimiento a la participacin de las mujeres en un plano de igualdad en las instancias de representacin poltica. Un aspecto adicional, no relacionado directamente con la reforma municipal pero que expresa el sentido ms amplio de las reivindicaciones indgenas sobre el tema, es el planteamiento sobre la necesidad de representacin de los pueblos indgenas en los congresos estatales y federal. Con este propsito, se sugieren modificaciones a la distritacin territorial, considerando criterios que faciliten la correspondencia de las delimitaciones electorales con los asentamientos indgenas y, adems, la creacin de una sexta circunscripcin para garantizar la representacin indgena por la va plurinominal.

Cabe sealar que en el tema de la representacin poltica, existe una amplia convergencia de la perspectiva indgena con los planteamientos que se han elaborado desde la agenda municipalista en general. Coinciden en reivindicar garantas legales e institucionales a la participacin social, as como ir democratizando la representacin al interior de los gobiernos municipales para que los diferentes sectores e intereses sociales del municipio tengan canales de expresin e interlocucin en el gobierno municipal. En este sentido, cualquier enunciado que pretenda definir un marco jurdico a este derecho, tendra que formularse de tal manera que diera cabida a las ms diversas formas de participacin social. 3. Derechos jurdicos y de justicia. En este rubro de los derechos indgenas, los enfoques son muy diversos. El espectro abarca desde el pluralismo jurdico, el reconocimiento a los sistemas normativos, el derecho de jurisdiccin, hasta el acceso real de los indgenas a la imparticin de justicia. 3.1. Derechos jurdicos. El tema parte de reconocer la existencia de un debate sobre el pluralismo jurdico, que plantea el reconocimiento del derecho indgena como una de las fuentes del derecho mexicano. An cuando es un debate vigente, no resuelto por ahora, se reconoce la necesidad de una reconceptualizacin de algunas categoras, como la de derechos colectivos, autonoma, territorio, el principio de equidad, el valor de la jurisprudencia, entre otras. Su inadecuada definicin ha dado pie a una serie de interpretaciones particulares, resultando legislaciones locales dispares y contradictorias en torno a los derechos indgenas. Las propuestas ms recurridas se centran en el reconocimiento de los sistemas normativos de los pueblos indgenas para la resolucin de sus conflictos internos y para la procuracin de justicia en el caso de delitos menores. De

manera paralela, el alcance y legitimacin de estas prcticas de imparticin de justicia estn acotadas por el respeto a los derechos humanos, a los derechos de las mujeres, a las garantas individuales y a la convalidacin del sistema judicial mexicano. Precisamente, el debate sobre este punto se refiere a los mecanismos de convalidacin, que se concretaran en procedimientos simples, cuando lo solicite alguna de las partes involucradas y en los plazos que la ley seale. Sin estos mecanismos, ninguna resolucin indgena quedara firme y quedaran en entredicho tanto su derecho de jurisdiccin como esta prctica que tradicionalmente ha sido funcional para la convivencia interna. Debemos reconocer que las comunidades y pueblos indgenas han desarrollado mecanismos de articulacin entre sus tradiciones para impartir justicia y el orden jurdico nacional. Tambin, que sus rganos jurisdiccionales locales en muchos casos tienen ms autoridad y capacidad que los rganos municipales que cumplen estas funciones. Que la complejidad de la tarea radica en la gran diversidad y profundidad de las especificidades culturales para definir criterios, para dirimir sus controversias internas y para aplicar justicia en funcin de la vida y tradicin comunitaria. Seguramente, este es uno de los temas donde la especificidad indgena encuentra mejor respuesta en la conformacin de mbitos autonmicos locales, que les otorguen la capacidad de autoregularse en funcin del inters local y a partir de sus principios de convivencia. En esta esfera la agenda municipalista tiene todava el desafo de proponer los mecanismos e instancias adecuados para fortalecer su funcin judicial como parte de sus facultades fundamentales. 3.2. Derecho a la justicia. El planteamiento central en este aspecto es la introduccin de modificaciones al marco jurdico para garantizar el acceso real a la justicia. Entre otros, el derecho

a traductores, los peritajes antropolgicos, compurgar sus penas en los establecimientos penitenciarios ms cercanos a sus domicilios, propiciar la reintegracin a la comunidad como mecanismo esencial de readaptacin social y la creacin de una cuarta visitadura de derechos humanos, para servicio de los pueblos indgenas. 4. Desarrollo, polticas pblicas y recursos econmicos. En relacin con esta temtica, se demanda un proceso de transferencias y descentralizacin de funciones relativas al desarrollo, hacia los pueblos indgenas, para impulsar su base econmica mediante estrategias especficas que aprovechen sus potencialidades para hacerlos sustentables. Se parte del principio de que deben ser ellos mismos quienes diseen o participen en la formulacin de planes y programas de desarrollo, ya sea garantizando su representacin en las instancias y mecanismos actualmente existentes, o bien mediante la creacin de canales de participacin especficos. En la misma direccin, existe la necesidad de concertacin entre los pueblos indgenas y los distintos mbitos de gobierno, para la promocin de programas y proyectos especiales que permitan compensar rezagos y marginacin. Por otro lado, las propuestas anteriores se complementan con algunos criterios para definir el tipo de desarrollo que se debera impulsar en las localidades indgenas. Estos son la integralidad, equidad y sustentabilidad, especialmente en lo relativo al aprovechamiento y proteccin de los recursos naturales. No se excluye la necesidad de capacitacin, en algunos casos orientada al impulso de proyectos especficos y, en otros, hacia el fortalecimiento de capacidades para gestionar polticas y programas de desarrollo. En cuanto al gasto, se demandan mecanismos que garanticen una distribucin directa de los recursos pblicos hacia las comunidades, para evitar su concentracin en las cabeceras municipales, y as resarcirlas del abandono en el que han permanecido hasta ahora. De la misma manera, se exige la

transparencia en el manejo y aplicacin de los recursos pblicos, conformando la creacin de rganos de vigilancia y fiscalizacin de los mismos. 5. Territorio, tierra y recursos naturales. El concepto de territorio ha sido uno de los aspectos ms controvertidos en el debate sobre derechos indgenas. Sin embargo, hay un consenso en el concepto que establece el Convenio 169 de la OIT, que lo define como "la totalidad del habitat que los pueblos indgenas usan y ocupan de alguna manera"; y la ley COCOPA aade: "salvo aquellos cuyo dominio directo est reservado a la nacin". El territorio se reivindica como un componente de la autonoma y como base material de la reproduccin de los pueblos indgenas; como condicin de su reconstitucin y sobrevivencia histrica. La polmica se abre en torno al vnculo entre el territorio y el acceso a los recursos naturales; y en acotaciones posteriores, sobre las modalidades de tenencia de la tierra. La propuesta indgena seala, por un lado, la necesaria jurisdiccin territorial para el ejercicio de la autonoma; y por otro, el derecho a la proteccin y uso racional de los recursos naturales donde se encuentran asentados los pueblos indgenas. El acceso colectivo a dichos recursos se establece en trminos del derecho mismo y no dependiente del tipo de tenencia de la tierra. En el caso de la tenencia de la tierra, los lineamientos propuestos se dirigen a garantizar y proteger la propiedad comunal de los pueblos indgenas y respetar las costumbres comunitarias de herencia y tenencia de la tierra, sin detrimento de cualquier otra forma de tenencia. Cabe sealar que a partir de las modificaciones del Art. 4 constitucional en 1992, qued un vacio jurdico al no regular la proteccin a la integridad de las tierras de los grupos indgenas. Para el caso de los municipios, las competencias que tienen en este campo son muy limitadas. Sin embargo, la proteccin de su medio ambiente es una cuestin fundamental para un proyecto de desarrollo estratgico. Por otro lado,

si bien no tiene potestad el ayuntamiento para atender asuntos agrarios, stos son una fuente permanente de conflictos en la comunidad municipal. En los foros municipalistas se ha propuesto establecer mecanismos de coordinacin entre autoridades agrarias y municipales, de tal manera que las segundas puedan insertar sus necesidades y aspiraciones en el marco del plan de desarrollo municipal, y disponer as de canales de interlocucin que permitan atender los conflictos sociales derivados de la problemtica agraria. 6. Iniciativas legislativas federales El debate sobre los pueblos indgenas y los municipios ha tenido, hasta el momento, una interpretacin jurdica a travs de tres iniciativas de ley federales. Se har enseguida un recuento de las implicaciones de estos proyectos sobre el mbito municipal.

Acuerdos de San Andrs y el municipio

Con el propsito de construir una nueva relacin entre los pueblos indgenas y el Estado, basada en los principios de pluralismo, sustentabilidad, integralidad, participacin y libre determinacin, el gobierno federal asume los siguientes compromisos: Reconocer a los pueblos indgenas en la constitucin general; ampliar su participacin y representacin polticas; garantizar el acceso pleno a la justicia; promover las manifestaciones culturales de los pueblos indgenas; asegurar educacin y capacitacin; garantizar la satisfaccin de las necesidades bsicas; impulsar la produccin y el empleo, y proteger a los indgenas migrantes. Para lograrlo, se establece la necesidad de edificar un nuevo marco jurdico nacional y estatal que incorpore los derechos polticos, de jurisdiccin, sociales, econmicos y culturales de los pueblos indgenas. Asimismo el reconocimiento en la legislacin nacional de:

Las comunidades como entidades de derecho pblico; el derecho a asociarse libremente en municipios con poblacin mayoritariamente indgena; as como el derecho de varios municipios a asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indgenas. Las caractersticas particulares de la autonoma; la transferencia de facultades, funciones y recursos, as como los procesos de remunicipalizacin, previa consulta a las poblaciones involucradas, se establecern por las legislaturas locales, a partir de la reforma constitucional de los artculos 4, 115 y otros que de stos se deriven. Particularmente, se seala que el propsito de la reforma al Art. 115 ser fortalecer el pacto federal, garantizar la participacin de las comunidades indgenas en la integracin de los ayuntamientos y de los municipios mayoritariamente indgenas en los asuntos pblicos. Respecto a los derechos indgenas en el mbito municipal, los acuerdos plantean que:

Que el municipio con poblacin mayoritariamente indgena no constituye un tipo diferente de municipio, sino aquel que en el marco del concepto general de esta institucin poltica permita la participacin indgena en su composicin e integracin, y fomente e incorpore la integracin de las comunidades indgenas en los ayuntamientos.

Que stos deben ser fortalecidos constitucionalmente, de tal manera que se les dote de funciones para garantizar la autonoma de los pueblos indgenas y se revise la organizacin prevista en las leyes orgnicas municipales para adecuarlos a los nuevos retos del desarrollo y a las necesidades y nuevas formas de organizacin relacionadas con los pueblos indgenas.

Que se hace necesario un proceso de descentralizacin de las facultades, funciones y recursos de las instancias federales y estatales a los gobiernos municipales, para que con la participacin activa de las

comunidades indgenas y de la poblacin en general asuman las iniciativas de los mismos.

Establecer que los agentes municipales o figuras afines sean electos o, en su caso, nombrados por los pueblos y comunidades correspondientes. La designacin de sus representantes, tanto comunitarios como en los rganos de gobierno municipal, y a sus autoridades como pueblos indgenas, sea de conformidad con las instituciones y tradiciones propias de cada pueblo.

Reconocimiento de las figuras del sistema de cargos y otras formas de organizacin, mtodos de designacin de representantes y toma de decisiones en asamblea y de consulta popular.

Prever en la legislacin estatal los mecanismos que permitirn la revisin y, en su caso, modificacin de los nombres de los municipios, a propuesta de la poblacin de espacios asentada en las a demarcaciones las autoridades correspondientes.

El

reconocimiento

jurisdiccionales

designadas en el seno de las comunidades, pueblos indgenas y municipios, a partir de una redistribucin de competencias del fuero estatal, para que dichas autoridades estn en aptitud de dirimir las controversias internas de convivencia, cuyo conocimiento y resolucin impliquen una mejor procuracin e imparticin de justicia. Todo lo anterior, en el marco de los principios, contenidos y procesos que la definicin que los niveles y modalidades de la autonoma implican: territorio, mbito de aplicacin, competencias, autodesarrollo, participacin en los rganos de representacin estatales y nacionales. En el caso de los compromisos para Chiapas, se da un peso muy importante al mbito municipal respecto a las caractersticas especficas del municipio con poblacin mayoritariamente indgena, el proceso de remunicipalizacin y la conformacin de una Comisin para la Reforma Municipal y la Redistritacin en

Chiapas, cuya implementacin tendr que darse en correspondencia con las reformas de la Constitucin Federal. Actualmente se encuentran a debate, aunque en tregua legislativa, tres iniciativas que pretenden dar interpretacin jurdica a estos acuerdos. La iniciativa de la COCOPA, avalada por el EZLN y por una amplia representacin del movimiento indgena nacional; la iniciativa del Ejecutivo Federal (administracin de Ernesto Zedillo) y la iniciativa del PAN. En lo que se refiere al mbito municipal, los lineamientos que cada una de stas plantea para reformar el Art. 115 constitucional son los siguientes: Participacin y Representacin

COCOPA, Ejecutivo Federal y PAN

En los planes de desarrollo municipal y en los programas que de ellos se deriven, los ayuntamientos le darn participacin a los ncleos de poblacin ubicados dentro de la circunscripcin municipal, en los trminos que establezca la legislacin local.

En

cada municipio se

establecern mecanismos de

participacin

ciudadana para coadyuvar con los ayuntamientos en la programacin, ejercicio, evaluacin y control de los recursos, incluidos los federales, que se destinen al desarrollo social.

COCOPA

En los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo indgena, se reconocer a sus habitantes el derecho para que definan de acuerdo con las prcticas polticas de la tradicin de cada uno de ellos, los procedimientos para la eleccin de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado nacional. La legislacin local

establecer las bases y modalidades para asegurar el ejercicio pleno de este derecho.

Ejecutivo Federal

En los municipios con poblacin mayoritariamente indgena, la legislacin local establecer las bases y modalidades para asegurar la participacin de las comunidades indgenas en la integracin de los ayuntamientos, organismos auxiliares e instancias afines.

Libre determinacin y autonoma

COCOPA

Se respetar el ejercicio de la libre determinacin de los pueblos indgenas en cada uno de los mbitos y niveles en que hagan valer su autonoma, pudiendo abarcar uno o ms pueblos indgenas, de acuerdo a las circunstancias y especficas de cada entidad federativa.

PAN

Los ayuntamientos tendrn derecho de iniciativa para proponer una carta municipal, que deber ser aprobada por la legislatura del estado y que fijar las bases y modalidades para su organizacin y administracin conforme a sus caractersticas sociales y culturales. La legislacin local deber asegurar el ejercicio pleno de este derecho y de los contenidos en el art. 4 de la constitucin.

Derechos de Asociacin y coordinacin

COCOPA

Las comunidades indgenas, como entidades de derecho pblico, y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indgena, tendrn la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones.

Ejecutivo Federal

En cada municipio las comunidades indgenas tendrn derecho a asociarse libremente con el fin de coordinar sus acciones para la promocin de su desarrollo econmico y social.

En trminos del ltimo prrafo de la fraccin III de este artculo ("los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda"), los municipios con poblacin mayoritariamente indgena podrn coordinarse y asociarse para promover su desarrollo.

Descentralizacin y fortalecimiento municipal

COCOPA

Las autoridades competentes realizarn la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos pblicos que se les asignen. Corresponder a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran ser transferidas, y

Ejecutivo Federal

Las autoridades competentes transferirn de manera ordenada los recursos que se asignen a estos municipios para su administracin directa por los mismos y,

Remunicipalizacin

COCOPA

Las legislaturas de los estados podrn proceder a la remunicipalizacin de los territorios en que estn asentados los pueblos indgenas, la cual deber realizarse en consulta con las poblaciones involucradas.

Ejecutivo Federal

Las legislaturas de los estados, al aprobar la creacin de nuevos municipios, tomarn en cuenta la distribucin geogrfica de las comunidades indgenas, previa opinin de las poblaciones involucradas.

PAN

Las legislaturas de los estados podrn proceder a la remunicipalizacin de los territorios en que estn asentadas las comunidades indgenas, la cual deber realizarse en consulta con las poblaciones involucradas y responder a criterios de racionalidad cultural, poltica, geogrfica y social.

Artculo 4 constitucional. Autonoma.

COCOPA
Todo ello en el marco del ejercicio de la autonoma que se concreta en el derecho a: decidir sus formas internas de convivencia y organizacin; aplicar sus sistemas normativos; elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno; fortalecer su participacin y representacin; acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales; preservar y enriquecer sus lenguas y culturas; y adquirir y administrar sus propios medios de comunicacin.

Ejecutivo Federal
En el artculo 4 constitucional se establecen los derechos para el ejercicio de su autonoma: decidir sus formas internas de convivencia y organizacin; aplicar

sus sistemas normativos; elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de gobierno interno de acuerdo con sus normas; fortalecer su participacin y representacin poltica de conformidad con sus tradiciones; acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de acuerdo a lo establecido por el artculo 27 constitucional, preservar y enriquecer sus lenguas y culturas; adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicacin en los trminos que las leyes de la materia establezcan.

PAN
En el art. 4 constitucional se dice que las comunidades indgenas gozarn de autonoma expresada y ejercida dentro del mbito municipal... Para su ejercicio, los ayuntamientos debern elaborar cartas municipales, las cuales sern aprobadas por las legislaturas de los estados a los que pertenezcan. En las cartas deber preverse como mnimo: las normas para decidir su organizacin, la facultad de aplicar sus usos y costumbres en la regulacin y solucin de conflictos internos, el procedimiento para elegir a sus autoridades, las formas de acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales en su mbito territorial, que se respeten derechos de terceros, las disposiciones para preservar y enriquecer su lengua. Como puede apreciarse, entre las iniciativas existen diferencias sustanciales en lo que al mbito municipal se refiere y que podemos enunciar de manera general en los siguientes trminos: 1. Considerando que los acuerdos han definido la necesidad de fortalecer constitucionalmente a los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indgena, solamente en el caso de la iniciativa de la COCOPA se plantea con claridad la transferencia de facultades y funciones, que no solamente de recursos, para enfrentar los nuevos retos del desarrollo y la nueva relacin del Estado con los pueblos indgenas.

2. En el caso de la iniciativa del PAN, se reducen incluso las facultades actuales de los municipios, como es la facultad reglamentaria, que no precisa de la aprobacin de las legislaturas locales para la expedicin de los ordenamientos jurdicos municipales. 3. Que el fortalecimiento de las comunidades no est dado solamente por su integracin a los ayuntamientos, sino por su reconocimiento jurdico como entidad de derecho pblico, es decir como sujeto de los procesos de desarrollo y formas de convivencia que decida adoptar, as como en su relacin con las instancias gubernamentales. Solamente la iniciativa de la COCOPA especifica este carcter. 4. Que por los contenidos del art. 115 constitucional es necesario explicitar el derecho a la eleccin y organizacin del gobierno conforme a las prcticas tradicionales. Este elemento solamente es recuperado por la iniciativa de la COCOPA. 5. Que el propsito de la capacidad de asociacin y coordinacin de comunidades y municipios indgenas est planteado en funcin de su actual distribucin y cohesin regional, para dar viabilidad a sus procesos de desarrollo y condiciones para la preservacin cultural. 6. Cabe destacar que la mayor coincidencia se encuentra en un tema que no se refiere especficamente a los derechos indgenas, sino al derecho de participacin en la planeacin y evaluacin de acciones gubernamentales para la poblacin municipal. 7. Leyes estatales y municipio indgena En los ltimos aos se ha dado una tendencia, cada vez ms extendida, de legislar en las entidades federativas los derechos indgenas, desde algn aspecto particular o bien mediante una ley general de la materia. Las modificaciones a los marcos jurdicos estatales expresan la diversidad de visiones y respuestas que intentan comprender y plasmar los derechos indgenas; sin embargo, en su mayora adolecen de una orientacin comn

desde la doctrina jurdica nacional y de la ausencia de mecanismos que hagan posible el ejercicio de esos derechos. Para la realizacin de esta parte del trabajo se hizo una recopilacin y seleccin de textos legislativos en materia de Derechos Indgenas, de lo cual resulto que: slo tres estados tienen ley especfica sobre el tema (Chihuahua, Quintana Roo y Oaxaca); dos estados tiene reformas al poder judicial estatal (Campeche y Quintana Roo, que tiene una Ley de Justicia Indgena); tres estados tienen en sus constituciones contenidos que permiten una reflexin sobre el mbito municipal de los derechos indgenas (Guerrero, Nayarit, Veracruz); ocho estados tratan el tema de los derechos indgenas, pero sin referirse a lo municipal o bien lo hacen de manera ambigua; el resto de las entidades federativas no tiene contenido constitucional o legal sobre derechos indgenas. Buscando que la presentacin se relacionara con los puntos expuestos en el apartado de legislacin federal, los temas para el ordenamiento son coincidentes para poder clasificar los contenidos legislativos. A saber: participacin y representacin; transferencia de facultades; reconocimiento de la composicin pluricultural; libre determinacin y autonoma; derechos de asociacin y coordinacin municipal; descentralizacin y fortalecimiento municipal; y remunicipalizacin. Se hace la aclaracin que cuando el contenido de los artculos se enmarca en alguno de los rubros sealados, no necesariamente significa que corresponden al contenido que estos derechos debieran tener, tal como se plantean en la demanda de reforma municipal y reforma indgena; solo indican un agrupamiento de los temas y de la forma, muchas veces limitada, en que estn contenidos por las leyes estatales vigentes. Adicionalmente, al momento de realizar este trabajo (1999), se encontraban en curso legislativo leyes sobre la materia en los estados de San Luis Potos, Morelos, Chiapas, Veracruz, Guerrero y Jalisco, que no fueron incluidas por no ser vigentes. La investigacin y

ordenamiento de la informacin fue realizada con la colaboracin de Claudia Cruz, investigadora del Taller Universitario de Derechos Humanos.