CASO-El juego-Parepuca-RGDC

COLEGIO DE POSGRADUADOS DELCIDE A . C .
CAMBIOS DE
PODER
Y POLÍTICAS
PÚBLICAS
EN MÉXICO
COORDINADORES:
JOAS GOMEZ GARCIA
ENRIQUE V Á ZQUEZ GARATACHEA
MAURO JULI Á N CUERVO MORALES
HESS
grupo editorial
Cambios de poder
y Políticas Públicas en México
Cambios de poder y
Políticas Públicas en México
Coordinadores:
Joas Gómez García
Enrique Vázquez Garatachea
Mauro Julián Cuervo Morales
Primera Edición
Diciembre 2018
Copyright © - Derechos reservados
Grupo Editorial HESS, S.A. de C.V.

Manuel Gutiérrez Nájera No.91
Col. Obrera, Del. Cuauhtémoc
México, D.F., C.P. 06800
ISBN: 978-607-9011-72-7
Diseño: Luis Javier Anguiano E.
La originalidad de los artículos publicados en esta obra son responsa-

bilidad exclusiva de los autores. Ni todo, ni parte de este libro, inclui-
do el diseño de tapa y portada, puede ser reproducido, almacenado
o transmitido de modo alguno, ni por ningún medio, sea eléctrico,
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ción expresa del editor.
IMPRESO EN MÉXICO / PRINTED IN MEXICO

Cambios de
poder
y Políticas
Públicas
EN MÉXICO
Coordinadores:
JOAS GÓMEZ GARCÍA
ENRIQUE VÁZQUEZ GARATACHEA
MAURO JULIÁN CUERVO MORALES
ECONOMÍA
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HESS
editorial
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grupo INTERNACIONAL
CONTENIDO
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Joas Gómez
El emprendimiento sustentable:
una alternativa para las políticas públicas de desarrollo en México . . . . . . . . . 13
Juan Manuel López Rivera
Opinión, encuestas y su incidencia en las actuales campañas políticas . . . . . . 27

Murilo Ramos Kuschick
El juego de la implementación de política pública: el caso del Parque

Revolución Puente del Carmen, Rioverde, San Luis Potosí . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Rodolfo García Del Castillo
Conagua: Política de despojo y privatización del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Armando Sánchez Albarrán
Gabriel Mora García
Perspectiva federalista:
política social y desarrollo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Jesus Eduardo Luna Ordoñez
Gretchen González Parodi
Políticas de conciliación trabajo-familia: un aspecto de la dimensión

interna de la responsabilidad social empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Isabel Font Playán
Maricela López Galindo
Silvia Ofelia Pérez Rueda
Teorías, rutinas, ajustes. Análisis de las políticas sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Óscar Cuéllar Saavedra
Ernesto Navarro Guzmán
8 CAMBIOS DE PODER Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN MÉXICO
La promoción industrial y su impacto económico en México . . . . . . . . . . . . . . 161

Reto educativo y flujos migratorios de retorno en México . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Ana María García Ramírez
Pedro Martínez Martínez
La Constitución Mexicana ante la Jurisdicción Contenciosa de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Clara Castillo Lara
La responsabilidad de las empresas transnacionales, derechos

humanos y países pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Cruz Velázquez Galindo
Campos de poder y políticas públicas en las organizaciones

gubernamentales Mexiquenses. Un marco reglamentario de acción
de las dependencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Luis Ernesto Vázquez Arellano
Jesús Manuel Ramos García
El estado de Morelos:
una perspectiva regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Francisco J. Morales Gutiérrez
Mauro J. Cuervo Morales
Gobernanza en las políticas públicas del agua en México: avances y

retrocesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
Rosa María Magaña Álvarez
Germán Vargas Larios
Buenas prácticas en la administración

del talento humano desde la perspectiva de la organización . . . . . . . . . . . . . . . 339
Raymundo Soto Sánchez
La transformación digital de la industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

Alfredo Garibay Suárez
CAMBIOS DE PODER Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN MÉXICO 9
Campaña Chécate, Mídete, Muévete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Patricia Gudiño Pérez
Arturo Sánchez Martínez
Human agency and planned tourist

development in the Mexican Caribbean . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
Eduardo José Torres Maldonado
Cristal Magali Rivero Sabido
Configuración del aparato gubernamental

en el gobierno de Hidalgo: ajustes y continuidad
en la Secretaria de Finanzas Públicas (SFyA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
Israel Cruz Badillo
Benito León Corona
El juego de la implementación de política
pública: el caso del Parque Revolución Puente
del Carmen, Rioverde, San Luis Potosí
Rodolfo García Del Castillo1
Introducción
Este trabajo busca analizar los problemas del diseño e implementación de

las políticas públicas en el nivel municipal retomando el caso del proyec-
to Parque Revolución-Puente del Carmen (Parepuca), desarrollado por la
administración 2009-2012, del municipio de Rioverde, San Luis Potosí. El
texto inicia con la revisión de algunos elementos teóricos para el análisis
de políticas públicas que se sintetizan en un esquema de seguimiento y
continúa con la justificación de la selección del caso. Por supuesto, el pro-
ceso de las políticas públicas es en sí mismo complejo y cambiante, por eso,
cuando se propone —con fines analíticos— echar mano de esquemas que
identifiquen etapas o fases debemos estar plenamente conscientes de que
tratamos únicamente de superponer a la realidad un lente para facilitar
su comprensión. Obtenemos un conjunto de tomas fijas (fotografías) de
una realidad en movimiento reacia a ser capturada en estancos teóricos en
donde someterla a una acuciosa disección. En la práctica, la política pú-
blica se edifica sobre ciertas bases o reglas institucionales (que no son fijas
sino susceptibles de modificarse), se concreta en espacios organizaciona-
les cambiantes y está sujeta a un continuo juego de poder entre grupos
políticos, actores sociales y burócratas de diversos niveles. Reconocien-
do la naturaleza dinámica de las políticas públicas, nuestra interpretación
1
Profesor e investigador del Departamento de Administración de la División de Ciencias
Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco.
45
46 EL JUEGO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA
analítica pretende identificar elementos clave sobre la forma cómo éstas se

implementan en el nivel municipal.
Además de las características propias del caso —que se detallan en el
segundo apartado—, otro aspecto que lo vuelve interesante es el hecho de
ubicarse en una de las temáticas de mayor relevancia para nuestro país:
el desarrollo urbano. Cabe señalar que en los últimos años la condición
predominantemente urbana de nuestro país se ha consolidado, con ca-
racterísticas regionales diferenciadas; asimismo se han incrementado las
conurbaciones metropolitanas. Los datos censales de 2010 identificaban
una población urbana de alrededor de 78%. De acuerdo con el documento
Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2015, a cargo de la Se-
cretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), el Consejo
Nacional de Población (Conapo) y el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (inegi), en el país:
el número de zonas metropolitanas aumentó de 59 en 2010 a 74 en

2015. La población residente pasó de 63.8 millones a 75.1 millones, lo
que representó el 56.8 y 62.8 por ciento de la población nacional, res-
pectivamente. En esos cinco años las zonas metropolitanas con más de
un millón de habitantes se incrementaron de 11 a 13 (2018:8).
En tanto las demarcaciones y municipios metropolitanos que confor-

maron las zonas metropolitanas en 2010 eran 367 y para el año 2015 pa-
saron a 417 (Sedatu, Conapo, inegi, 2018). Este crecimiento urbano se ha
dado en muchas ocasiones de manera desordenada generando condicio-
nes complicadas, en detrimento de la calidad de vida en las ciudades. La
falta de planeación, la presión sobre el suelo urbano con el aumento de
los asentamientos irregulares o las zonas habitacionales de «interés social»
(sin previsiones de diseño) y el abandono de viejos barrios, reducen y/o
deterioran los espacios comunes.
Considerando las restricciones de los gobiernos municipales en cuan-
to a carencias presupuestales, limitaciones normativas e institucionales y
la fragilidad de sus organizaciones administrativas, enfrentar con relativo
éxito asuntos públicos complejos del desarrollo urbano —alcanzando ade-
más una continuidad de programas y políticas— es complicado, por ello el
caso del proceso de implementación del Parepuca resulta llamativo. Dicho
proceso se contextualiza en una intrincada red de relaciones interguberna-
GARCÍA DEL CASTILLO 47
mentales que también planteó desafíos a los gestores locales. Los hallazgos
resumidos al final del trabajo pueden ser útiles no solo para caracterizar la
problemática actual de los gobiernos subnacionales sino también para pre-
figurar escenarios futuros ante eventuales cambios en las reglas y procedi-
mientos formales e informales en las relaciones de estos con la federación.
1. Un esquema general para el seguimiento

de la implementación
El concepto de implementación puede adquirir connotaciones sutilmente

distintas. Sin embargo, podemos partir de una primera definición que la
concibe como el «conjunto de procesos que, tras la fase de programación,
tienden a la realización de una política pública» (Subirats, Knoepfel, et. al,
2008:183). Durante los primeros años después de su surgimiento el en-
foque de políticas públicas se orientó primordialmente a la búsqueda de
soluciones racionales para los problemas públicos. Desde la concepción de
«las ciencias de política», propuestas por Lasswell, se daba por descontado
que el punto crítico se encontraba en una adecuada formulación. En la
década de los sesenta y setenta se hizo evidente que la puesta en marcha de
las decisiones no era simplemente una cuestión automática:
[…] muchas políticas y programas no habían sido tan efectivos como

sus defensores lo habían esperado. Los problemas no se habían “re-
suelto”; de hecho, algunos habían empeorado. Los planes mejor dise-
ñados habían fracasado rotundamente con demasiada frecuencia y en
lugar del discurso “problema/solución”, analistas y actores empezaron
a poner más atención en lo que había fallado, preguntándose por qué y
cómo (Parsons, 2007:477).
Las interpretaciones sobre la implementación se abordaron desde dis-

tintos puntos de vista. Entre los analistas se distinguen dos perspectivas
importantes durante esos años: Top-down y Bottom-up. La primera surge
con el trascendental libro de Pressman y Wildavsky Implementación. Cómo
grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland, pu-
blicado originalmente en 1973; se supone que una decisión adecuada sirve
para articular descendentemente las tareas de ejecución. En contraparte,
la perspectiva Bottom-up subraya la importancia de la acción de los res-

ponsables, sus interpretaciones, sus posicionamientos y grados de discre-
cionalidad en la cristalización final de las políticas. Podemos afirmar que
«los modelos de arriba hacia abajo prefieren los niveles, las jerarquías, el
control y las restricciones, mientras que la perspectiva de los modelos de
abajo hacia arriba privilegia las esferas, las redes o los mercados como una
situación más deseable» (Parsons, 2007: 507). Estudios posteriores han
rescatado formas de abordaje y/o variables explicativas que amplían o pre-
cisan las explicaciones. Se dan, por ejemplo, intentos por compaginar las
corrientes Top-down y Bottom-up. Existen también interpretaciones desde
la organización pública (Nueva Gestión Pública), el Nuevo Instituciona-
lismo Económico, la Teoría de Redes (Network), el enfoque de Small Policy
(Tácticas de política) o los aportes de la Teoría conductual (con conceptos
como los Nudges), todos estos aportes abren caminos metodológicos muy
variados (véase: Peña V., 2011; Arellano y Barreto, 2016; Meza y Moreno,
2016). Para este estudio de caso proponemos dos esquemas de seguimien-
tos modestos y no exhaustivos. La intención es mostrar la complejidad
de la implementación con énfasis en las condiciones particulares de los
gobiernos locales.
Esquema 1. Vínculos con la sociedad civil en la implementación
Sistema Actores sociales (intereses y

institucional
posiciones)
a. Grupos objetivo
Características b. Beneficiarios
del Régimen Negociaciones
de gobierno
c. Afectados indirectos
Intermediarios:
Sistema Político a. ONG

Administrativo
b. Grupos sectoriales
c. Actores privados
Fuente: Elaboración propia con base en Subirats Joan, Knoepfel, P., Larrue, C. y
Varone, F. (2008). Análisis y gestión de políticas públicas. España: Editorial Ariel
El Esquema 1 representa, primero, la relación entre el Sistema Institu-

cional (constituciones, leyes y normas formales) y el Sistema Político Ad-
ministrativo; estos se «enlazan» por la forma de organización de gobierno,
es decir, el régimen (republicano, democrático y federal, con tres poderes
y tres niveles de gobierno). En un segundo grupo de interacciones, el Siste-
ma Político Administrativo condensa agentes, instituciones y normativas
en un entramado organizacional concreto desde el cual se entablan cons-
tantes intercambios con la sociedad y sus representantes o intermediarios.2
A través del Sistema Político Administrativo se teje un entramado de
acuerdos y negociaciones (e incluso imposiciones) que da vida al proceso
de política. Esto resulta evidente durante la implementación, pero en rea-
lidad se da en muchos puntos conflictivos de decisión como, por ejemplo,
en la fijación de criterios, el diseño o la elección de alternativas. Depen-
diendo del tipo de política o las características del sistema puede existir
mayor o menor apertura para la participación.
En el Esquema 2 se busca representar dos pasos que se reconstruyen
entre sí y que en la práctica son difíciles de separar. Partimos de una polí-
tica pública diseñada (o seleccionada), que generalmente se expresa en un
programa con objetivos, tareas, responsables genéricos, así como funcio-
nes y procesos. De allí saltamos a lo que se hace para empezar a crear los
puentes entre el estado actual y el deseado ligado a metas explícitas (que en
el ideal deberían ser claras y mensurables); esto nos coloca en una cadena
de decisiones y acciones enmarcadas en la particular trama organizacional
de que se trate con sus tendencias y dinámicas propias, envuelta en las
precondiciones sintetizadas en el esquema 1, pues nunca dejan de existir
las interrelaciones con la sociedad civil. Para explicar el cómo se concreta
la implementación pueden usarse varios marcos teóricos pero, en nuestra
opinión, los que arrojan más luces en los estudios de caso son aquellos que
recuperan conceptos para comprender: las particularidades de las decisio-
nes organizacionales enmarcadas en la «racionalidad limitada»; los juegos
de poder (coaliciones y redes); la complejidad de las conductas individua-
les y grupales (agentes e incluso nudges); y las posturas que recuperan el
2
Estos tres conceptos se tocan de forma constante (incluso se traslapan en los contenidos) y
generan interconexiones de mutua influencia por lo que el esquema solo busca ilustrar los
elementos clave.
papel de las decisiones de los burócratas a «nivel de la calle» y/o la Small

Policy (táctica de política).
Esquema 2. Seguimiento de la implementación en el Sistema

político-administrativo ¿Qué se hace? ¿Cómo se concreta?
¿Qué se hace? ¿Cómo se concreta?
Juegos de poder y
Adaptar el diseño
construcción específica de
administrativo
acciones y objetivos
Acondicionamiento o Definición concertada o

creación de estructuras reacomodo de coaliciones
Negociación, ajustes,
Política pública formulada Arreglos en procesos y descarte entre
(programa) funciones participantes
organizacionales
Aplicación y uso de Pugnas de control:

recursos autoridad-poder-objetivo
Cadenas de decisión y
Posicionamientos tácticos
acción en redes
y operacionales
burocráticas
Fuente: Elaboración propia.
3. La relevancia de los espacios públicos y

la selección del caso de estudio
La construcción de la realidad social se encuentra íntimamente ligada a los

lugares físicos en donde se desarrolla la vida humana. Cada asentamiento
es producto de la dinámica entre individuos, comunidades o grupos y, a
su vez, condiciona su propio desarrollo dando contenido espacial a los
hábitos de convivencia, cultura y solidaridad, que acaban fortaleciendo
los vínculos colectivos. Desde los pequeños poblados hasta las grandes
urbes, la interacción social se liga real y simbólicamente a la vivencia co-
tidiana en diversos puntos de encuentro que son los escenarios donde se

define —individual y grupalmente— una cierta identidad social. Desafor-
tunadamente, en muchas ocasiones, los lugares de convivencia habituales
son capturados por la delincuencia (común u organizada) o abandona-
dos por su deterioro perdiendo su antiguo significado para los habitantes.
Los espacios públicos son el locus singular en donde ciertos procesos de
socialización cristalizan; su adecuado funcionamiento cubre necesidades
urbanas básicas al proporcionar infraestructura, instalaciones y condicio-
nes para desarrollar actividades de carácter social, cultural y deportivo
trascendentales para la población. La creación, mantenimiento y rescate
de sitios de encuentro y convivencia deberían ser una prioridad de los
gobiernos. De acuerdo con el artículo 115 constitucional la responsabili-
dad de planear y gestionar las ciudades corresponde fundamentalmente al
gobierno municipal. Sin embargo, el crecimiento acelerado de las ciudades
con la consabida presión por la demanda de servicios, sumada a la escasez
de recursos, conduce a los decisores municipales a atender las exigencias
urgentes, perdiendo de vista los requerimientos de largo plazo.
La selección de un caso de política pública debe ofrecer puntos que
claramente lo conviertan en un objeto de estudio relevante. Concretamen-
te nuestra decisión de retomar este programa obedece a cuatro razones
básicas:
1. La experiencia se encuentra ubicada dentro de una de las temáticas de
mayor importancia en México: el desarrollo urbano. Durante varias
décadas esta problemática no ha encontrado soluciones que combi-
nen de forma virtuosa la eficiencia en el uso de recursos y otros cri-
terios económicos como la competitividad, con la sustentabilidad y
una perspectiva de largo alcance. En particular, los gobiernos locales
tampoco han resuelto los desafíos de la planeación o aquellos ligados
al fenómeno de la metropolización
2. Se trata de un caso que puede calificarse en primera instancia como
exitoso no solo por los logros alcanzados sino por la continuidad de
los esfuerzos sumados durante varios trienios para el mejoramiento
urbano. Adicionalmente, una parte de los responsables directos han
permanecido en el gobierno municipal por tres o cuatro periodos;
en especial, la labor del Instituto Municipal de Planeación (Implan)
se ha traducido en planes, programas y obras con una perspectiva de

mediano y largo plazo
3. Para su implementación se hizo uso de los recursos de programas
federales —específicamente Hábitat y Rescate de Espacios Públicos
en ese momento a cargo de la Sedesol— consiguiendo articular las
decisiones y acciones locales para potencializar los resultados. Cabe
señalar que las administraciones de Rioverde obtuvieron reconoci-
miento nacional y premios por sus logros. Se trata de un caso ilus-
trativo, en sentido positivo, de cómo alcanzar una gestión apropiada
bajo las restricciones y lineamientos federales.
4. Un último motivo de capital importancia es el conocimiento deta-
llado de nuestra parte de los citados programas —Hábitat y Espacios
Públicos— y de un amplio número de casos por las evaluaciones in
situ realizadas por más de ocho años (de 2004 a 2012). Sobre esta
experiencia hemos hecho análisis o balances en trabajos anteriores
(cfr. García 2009, 2010 y 2012). Estos antecedentes permiten obtener
una comprensión convenientemente contextualizada del caso y a su
vez rescatar enseñanzas sobre los obstáculos y retos que enfrenta la
implementación de políticas públicas en las esferas subnacionales
(estados y municipios).
El Parque Revolución Puente del Carmen (Parepuca) en Rioverde, San

Luis Potosí, se sumó a otras iniciativas emprendidas anteriormente en este
municipio, como el Museo Colibrí o el Complejo Cultural y Deportivo Fer-
rocarrilero (Cocudefe). Su ubicación brindó soluciones a un área clave en
el crecimiento urbano y al complementarse con obras de infraestructura
(particularmente, vialidades, pavimentación y alumbrado) cambió el ros-
tro de esta parte de la ciudad. Una porción importante del financiamiento
de las obras y actividades fue fondeada con recursos de los programas Res-
cate de Espacios Públicos y Hábitat, que en esos años —entre 2009 y 2011—
estaban a cargo de la Sedesol, durante el sexenio de Felipe Calderón. Cabe
recordar que el programa Hábitat se creó en 2003, mientras el Programa
de Rescate de Espacios Públicos (prep) surgió en 2007. Hasta el año 2012
ambos programas estuvieron a cargo de la Sedesol. Posteriormente, a raíz
de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (dof,
02-01-2013), estos pasan a ser coordinados por la Secretaría de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu). Hábitat y prep operaron de manera
independiente en los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015. Sin embargo,

tales programas junto con otros (Fomento a la Urbanización Rural, Re-
ordenamiento y Rescate de Unidades Habitacionales y Programa para el
Desarrollo de Zonas Prioritarias) se fusionaron, dando lugar al Programa
de Infraestructura. En el caso del Programa para el Desarrollo de Zonas
Prioritarias cabe señalar que se encontraba sectorizado en el Ramo 20
Desarrollo social por atender a población en condiciones de pobreza. No
obstante, por contar con un enfoque territorial fue trasladado al Ramo 15
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (dof,31-12-2015).
La investigación se enfoca en el trienio 2009-2012 con el gobierno mu-
nicipal encabezado por el C. Hilario Vázquez Solano, aunque hacemos al-
gunas anotaciones sobre periodos anteriores o posteriores. Para el análisis
del proyecto realizamos visitas de campo y entrevistas semiabiertas con los
responsables y usuarios entre 2010 y 2011, lo que nos permitió tener una
panorámica amplia de los logros y dificultades.
4. Contextualización de la experiencia: características

del municipio de Rioverde, San Luis Potosí e
incorporación del problema en la agenda
Cuadro 1. Zona Metropolitana Rioverde. Población, tasa de crecimiento y superficie
Tasa de crecimiento
Población
medio anual (%)
Super-
Zona Me- Entidad 2000 2010 2015 2000- 2010-
ficie
tropolitana federa- 2010 2015
tiva
ZM de San Luis 128 135 139 0.5 0.6 3 582

Rioverde Potosí 935 452 576
El dato de superficie se obtuvo de las Áreas Geoestadísticas Municipales (agem), del

Marco Geoestadístico Nacional 2010. Se toma como base los Censos Generales de
Población y Vivienda 1990 y 2000. Censo de Población y Vivienda 2010 y Encuesta
Intercensal 2015.
Fuente: Sedatu, Conapo, inegi (2018). Delimitación de las zonas metropolitanas de

México 2015. México. Recuperado de https://www.gob.mx/conapo/documentos/
delimitacion-de-las-zonas-metropolitanas-de-mexico-2015 [Consultado el 16-08-2018]
La Zona Metropolitana de Rioverde se ubica en la Región Media de la enti-

dad y está conformada por dos municipios Rioverde y Ciudad Fernández. En
el año 2010 y 2015, la población del municipio de Rioverde era de 91,924 y de
94,191, respectivamente. En tanto, los habitantes de Ciudad Fernández ascen-
dían a 43,528 en 2010 y 45,385 para el 2015. El cuadro 1 resume los datos de la
Z.M. de Rioverde incluyendo los dos municipios centrales.
El proyecto Parque Revolución Puente del Carmen (Parepuca) se inclu-
yó dentro de los trabajos municipales previstos para desarrollarse con apo-
yo de los programas; en esos años a cargo de la SEDESOL: Hábitat y sobre
todo Rescate de Espacios Públicos. Estos programas se consideraban piezas
clave para abatir la pobreza, desarrollar capacidades, impulsar la creación
de capital social, disminuir la violencia, fortalecer la convivencia e identi-
dad; por supuesto, sus acciones partían —como base material— de la me-
jora en la infraestructura y el equipamiento urbano con sentido social. Su
incorporación en la agenda del gobierno municipal —entendida como la
lista de asuntos a ser atendidos— se dio al empatar la oferta de programas
federales con las necesidades del municipio. Los responsables de la gestión
local, con la participación destacada de los miembros del Instituto Muni-
cipal de Planeación (Implan), observaron una «ventana de oportunidad»
al confluir tres vertientes: los problemas, las soluciones o proyectos y los
contextos políticos (Kingdon, 1984). Por supuesto, se tenían antecedentes
de consultas públicas que permitieron crear una interpretación del proble-
ma susceptible de adaptarse a la oferta gubernamental.
Para el diseño de un proyecto que cumpliera con las exigencias de la Se-
desol y asegurar su aprobación, el equipo del Implan tomó las referencias
de las Reglas de Operación para ambos programas. Dos criterios incidie-
ron sobre la formulación e implementación:
Primera. La normatividad condicionaba la ubicación de las acciones
dentro de áreas previamente definidas por Sedesol, de acuerdo con sus
condiciones de marginación a las que se denominó Zonas de Atención
Prioritaria (zap) o polígonos de pobreza. En este periodo Rioverde tenía
demarcados ocho polígonos de pobreza catalogados con los numerales
24056, 24057, 24058, 24059, 24060, 24061, 24062, 24063. Buscando un
mejor efecto en el desarrollo urbano y tomando en cuenta la disponibi-
lidad de terrenos, se impulsó la construcción del Parepuca en el polígo-
no 24062 situado en el sur-oriente de la conurbación de Rioverde-Ciudad
Fernández. Este era uno de los polígonos más grandes en superficie y con
mayores problemas de marginación dentro de la zona conurbada. De he-
cho, también se valoró —en un ejercicio interno preliminar— la relación
con los liderazgos barriales.
Segunda. Las Reglas de Operación3 de ambos programas privilegiaban
la participación ciudadana como un factor clave para conseguir efectos
claros de transformación social más allá de la sola creación de infraestruc-
tura. En particular, las Reglas de Operación y los Lineamientos de Hábitat
enfatizaban la importancia de la consulta a la población y su participación
en «la elaboración de un Diagnóstico y de un Plan de Desarrollo Comuni-
tario (pdc), como parte de un proceso de micro planeación participativa,
que permita identificar sus necesidades y dar prioridad a sus proyectos»
(Romo, Recio y Gómez, 2010:96). Incluso la versión de 2010 de los Linea-
mientos de Operación, vigentes durante nuestro periodo de estudio, seña-
laban que
Las autoridades municipales o el Ejecutor promoverán que la pobla-

ción residente en los Polígonos Hábitat seleccionados participe en la
elaboración de un plan de desarrollo del Polígono Hábitat o instrumen-
to similar y en la conformación y operación de instancias de contraloría
social. Los Ejecutores podrán promover la participación de organiza-
ciones de la sociedad civil en la formulación y realización de proyectos,
de conformidad con la legislación aplicable (Sedesol, 2010: 9).
Estas condiciones orientaron los criterios y sentaron las bases de la

formulación de política; también se entabló una «revisión de avances» y
una interacción más estrecha con la Delegación Estatal de la Sedesol (cuyo
papel en el juego de implementación es nodal al ser el gozne o correa de
trasmisión de decisiones y flujos de recursos entre la federación y los ni-
veles locales: estatal y municipal). En la elaboración y justificación del
proyecto tuvieron un papel primordial las «percepciones» sobre el desa-
rrollo urbano de algunos de los funcionarios o responsables del gobierno
municipal cobrando singular peso los valores y criterios técnicos que pri-
vaban entre los miembros del Instituto Municipal de Planeación (Implan),
3
En estas contienen los detalles de gestión administrativa y los requerimientos para la opera-
ción del programa en específico.
en particular su director el Arquitecto Adrián Esteban Peña Romo. Por

ello, es importante subrayar que la decisión no se basó únicamente en una
oportunidad coyuntural sobre los espacios disponibles y la oferta de pro-
gramas gubernamentales que otorgarían recursos, pues se tenían algunos
diagnósticos que ya habían servido para prefigurar opciones; también se
dieron reuniones de trabajo y sesiones de cabildo para convenir sobre las
alternativas. Además, se contaba con lo que podríamos denominar una
carpeta de pre-proyectos y el diseño del programa retomó varios antece-
dentes entre los que destacan el Plan de Desarrollo Comunitario 2009-2012
(pdc), el Plan de Ordenación de Zona Conurbada Intermunicipal Rioverde-
Ciudad Fernández (Pozcirvcf) y el Plan de Actuación Local para Prevenir
la Violencia y la Inseguridad. Inclusive el Arquitecto Peña Romo y algunos
funcionarios señalaron la influencia de referentes internacionales como la
Agenda Local 21.
5. Formulación y diseño: diagnóstico, planeación

técnica y planeación participativa
El diagnóstico de necesidades en el polígono 24062 recuperó información

y estudios realizados anteriormente en el municipio e instauró un proceso
de consulta con los habitantes. Se retomaron las previsiones de crecimien-
to y los problemas detectados en el Plan de Ordenación de Zona Conur-
bada Intermunicipal de Rioverde y Ciudad Fernández 2000 (Pozcirvcf), ela-
borado con el apoyo del Gobierno del Estado. Asimismo, sirvieron como
referencia los planes de desarrollo municipales y algunas consideraciones
de planes urbanos parciales. El trabajo técnico estuvo a cargo del Implan y
cubrió a plena satisfacción los requerimientos exigidos por la Sedesol los
anexos de la obra eran sólidos y completos; además se incluían las acciones
o actividades sociales previstas. Por lo que se refiere a la planeación par-
ticipativa se llevó a cabo un ejercicio con el apoyo de investigadores de la
Unidad Académica Multidisciplinaria Zona Media de la Universidad Au-
tónoma de San Luís Potosí (uaslp), quienes en 2005 efectuaron un primer
trabajo de consulta y posteriormente realizaron un ejercicio similar en el
2007. Una parte importante de los resultados se detallan en un artículo
publicado por estos académicos (Romo, Recio y Gómez, 2010). En nues-
tra investigación de campo en el municipio tuvimos acceso al proyecto
completo del Parepuca, así como al Plan Comunitario de Desarrollo (pdc),

propuesto por el Ayuntamiento como base para los proyectos con finan-
ciamiento de la Sedesol. Del citado pdc destacaban los siguientes datos:
· El polígono de atención estaba compuesto por un total de 891 hoga-
res con 3,947 habitantes; esto representaba el 8.02% de la población
total de la zona urbana de Rioverde, el 57% de estos pobladores eran
niños o jóvenes. De ese total de hogares, 324 —es decir el 36.4%— se
encontraban en pobreza patrimonial.
· Se identificó al comercio como principal actividad económica con
el 34%, seguido por la albañilería con un 31% mientras un 10% eran
jornaleros.
· La organización comunitaria se daba a través de comités vecinales,
religiosos, culturales, deportivos y políticos, predominando una
buena participación en los eventos deportivos con un 67%, seguido
por el teatro con 50% y la fiesta patronal con 43% como podemos ver
en el cuadro 2.
· Según la percepción ciudadana el suministro del drenaje, la pavi-
mentación de calles, la construcción de banquetas y guarniciones,
eran necesidades prioritarias en el polígono, tal como se muestra en
el cuadro 3. Es importante hacer notar que, de acuerdo con las cifras
de inegi, los promedios generales de coberturas de servicios munici-
pales no estaban lejos de los promedios nacionales que proporciona-
ba inegi, la percepción estaba más bien ligada a una condición muy
localizada de carencias y a la baja calidad de los servicios.
Cuadro 2. Eventos Culturales y Deportivos. Polígono 24062-Puente del Carmen
Periodicidad Participación de la comunidad

Aspecto
semanal mensual anual nunca buena regular mala nula
Fiesta x 43% 47% 10%

patronal
Evento x 10% 7% 83%
recreativo
Periodicidad Participación de la comunidad

Aspecto
semanal mensual anual nunca buena regular mala nula
Feria
Evento x 67% 30% 3%
deportivo
Baile x 27% 43% 7% 23%
regional
Música x 27% 27% 47%
folklórica
Pintura
Teatro x 50% 33% 17%
Conferencia
Cine
Otro
Fuente: Plan de Desarrollo Comunitario 2009-2012,

Diagnóstico Puente del Carmen Rioverde S.L.P.
Cuadro 3. Percepción ciudadana sobre la Infraestructura

en el Polígono 24062-Puente del Carmen
Cobertura:
Área
Insuficiente Suficiente Adecuado Inexistente
Agua potable 17% 77% 7%
Drenaje pluvial o sanitario 7% 93%
Pavimentación 7% 93%
Banquetas y guarniciones 33% 67%
Alumbrado público 27% 57% 17%
Electrificación 3% 90% 7%
Relleno sanitario 100%
Recolección de basura 90% 7% 3%

Cobertura:
Área
Insuficiente Suficiente Adecuado Inexistente
Transporte público 13% 83% 3%
Vigilancia 40% 7% 53%
Otra:
Fuente: Plan de Desarrollo Comunitario 2009-2012,

Diagnóstico Puente del Carmen, Rioverde S.L.P.
El proceso de planeación participativa sistematizó la opinión ciudadana

y comunitaria sobre los principales problemas que les aquejaban, los cuales
quedaron plasmados en el Plan de Desarrollo Comunitario 2009-2012. En el
sector de jóvenes, los problemas más relevantes se concentraron en el consu-
mo de drogas con un 53%, el pandillerismo un 17%, seguidos del alcoholismo
(13%), la delincuencia (10%) y, por último, se ubicaron las opciones de edu-
cación con un 7%. Ahora bien, en cuanto a los conflictos en el barrio los más
destacados estaban las insuficientes oportunidades laborales (54%), la falta de
instituciones de salud (17%), la deficiente infraestructura urbana (13%), la fal-
ta de instituciones educativas (10%), así como la carencia de servicios públicos
y la contaminación ambiental (3% cada uno). Respecto a la problemática fa-
miliar, los puntos más alarmantes se hallaban en la violencia y desintegración
familiar con un 43% y 37% respectivamente; los problemas vecinales con un
13% y la inseguridad con 7%.
Los estudios de la uaslp subrayaban las carencias y deficiencias en ser-
vicios, pero también señalaban la importancia de atender con mayor énfa-
sis los problemas sociales de forma integral y no solo crear infraestructura
(Romo, Recio y Gómez, 2010: 104). Esta opinión era compartida por las
autoridades municipales, varios funcionarios rioverdenses incluidos los
responsables del implan. Por ello, si bien el Parepuca es, en principio, una
obra de infraestructura, una parte importante de las consideraciones en
cuanto a la problemática social se recuperó en el diseño e implementación
del proyecto; primero, se buscó involucrar a los habitantes del polígono
y, posteriormente, se armó una combinación de actividades acorde a las
demandas de la población para garantizar un «espacio vivo».
6. Implementación del proyecto
No podemos olvidar que «el desarrollo urbano es el espejo de las desigual-

dades de una sociedad. Así, la complejidad espacial, la heterogeneidad
social, la pobreza y la inequidad terminan por convertirse en variables
interconectadas y los resultados se manifiestan en ciudades complejas y
contradictorias, difíciles de manejar» (García, 2011:291). El ejido de Puen-
te del Carmen creció con desorden y carencias de infraestructura durante
muchos años y tanto por su tamaño como por su ubicación constituía un
punto clave para mejorar la urbanización del sur-oriente de la ciudad. Bajo
estas condiciones, el objetivo de los decisores municipales era contar con
un espacio que influyera en la dinámica micro-local con incidencia en la
comunidad, su integración social e incluso en sus niveles de seguridad.
Un paso inicial fue identificar un espacio propicio. Se optó por escoger
un lugar de 26,024.82 m2 que incluía 4 bodegas y el silo de la extinta Co-
nasupo, además de un estadio de béisbol y una cancha de fútbol en franco
abandono. Se trataba de una propiedad ejidal, por lo que fue necesaria una
cuidadosa negociación por parte de las autoridades municipales con los
líderes locales. En las entrevistas con el alcalde y el secretario del ayunta-
miento ambos expresaron que el proceso tuvo algunos obstáculos, pero se
logró llevar a buen término una vez que se convenció a los ejidatarios de
los beneficios para la comunidad.4 El formato legal para dar factibilidad
al proyecto fue la elaboración de un contrato de comodato a 30 años con
las autoridades del ejido del Puente del Carmen, quienes solicitaron se
abrieran espacios para la intervención de la comunidad en la ejecución y
el desarrollo de las actividades del Parepuca. Para concretar los acuerdos y
propiciar un desarrollo urbano ordenado, se trabajó con la Comisión para
la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett) en la regularización
de terrenos ejidales a pequeña propiedad.5 Además, se realizaron diferen-
tes convenios de participación con el aval del cabildo de Rioverde para ga-
rantizar la realización de un proyecto «capaz de mejorar la calidad de vida
4
Se realizaron varias entrevistas con el presidente municipal C. Hilario Vázquez Solano, el
secretario del Ayuntamiento, Rubén González Juárez, el director del Implan Adrián E. Peña
Romo y otros funcionarios municipales. También hubo oportunidad de conversar con re-
presentantes de los ejidatarios.
5
De este modo fue posible la inversión pública que está restringida en terrenos ejidales.
y la seguridad ciudadana del sector» (entrevista con el alcalde en agosto

de 2011). Durante el proceso de ejecución se generaron aproximadamente
200 empleos directos para los vecinos, además se rentó maquinaria del lu-
gar fomentando la economía local. Como parte de los acuerdos realizados
con las autoridades ejidales, se contrató a un administrador, originario del
polígono, propuesto por el comité ejidal —cuyo nombramiento ratificó el
municipio— con lo que a la postre se logró una mejor participación ciuda-
dana, impulsando el arraigo del proyecto en la comunidad. Varias de estas
negociaciones iniciaron aún antes de presentar el proyecto a la Sedesol y se
ubicarían en los vínculos con la sociedad civil durante la implementación
que se bosquejan en el esquema 1. Las figuras más identificables en las
interconexiones (negociaciones y acuerdos) fueron por parte del muni-
cipio el alcalde, el secretario del ayuntamiento y el director del Implan; el
delegado de la Sedesol en el estado; desde el gobierno federal, los respon-
sables operativos de los programas federales; funcionarios de Corett; hacia
la sociedad los representantes ejidales y algunos líderes sociales, por ejem-
plo, en la instauración de actividades se establecieron acuerdos con grupos
ciudadanos o asociaciones como Peace Corps (se detalla más adelante).6
Entre 2010 y 2011 se dedicaron al Parepuca recursos importantes. La
inversión en la Modalidad de Mejoramiento Físico del Programa de Rescate
de Espacios Públicos (prep) para el 2010 fue de $10,509,836.00 a la cual se
sumaron aproximadamente veinte millones de pesos del Programa Hábi-
tat-Sedesol, el Fondo de Pavimentación para Municipios (Fonpam) y cmt.
Durante 2011 se invirtieron $4,783,809.52 para la construcción del estadio
de béisbol y 7 millones de pesos para el Proyecto de Rehabilitación de la
Línea de Agua Central con recursos del Fideicomiso para Coadyuvar el
Desarrollo de la Entidades Federativas y Municipios (fidem) que operaba
con dinero del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, FAIS
(H. Ayuntamiento de Rioverde, 2012).7 Como dato de contraste debemos
considerar que el presupuesto municipal fue de 250 millones de pesos para
6
Con menor protagonismo aparecen otros actores como los regidores y los responsables de
medios de comunicación. Dependiendo de cada decisión y corte temporal su peso especí-
fico fue variando.
7
Además de los documentos del Ayuntamiento, el director del Implan (Adrián Esteban Peña
Romo) presentó estos datos y los logros del proyecto en septiembre de 2012 dentro de la
evaluación del Premio Gobierno y Gestión Local del cide.
2011 Esta aplicación de recursos implicó procesos y tareas construidas en

micronegociaciones y supusieron un manejo de posicionamientos tácticos
como los que permitieron concretar los pasos de la ejecución.
Arquitectónicamente el parque es agradable y funcional. Al diseñarlo
se decidió respetar la vocación del espacio, aprovechando parte de la in-
fraestructura existente. Con este criterio como guía se emprendieron las
siguientes acciones: 1) eliminación de las divisiones físicas en el espacio
a intervenir y construcción de rampas de acceso; 2) se integró una trota
pista, parte de la cual está iluminada con paneles solares; 3) se creó una
explanada cultural con áreas verdes, juegos infantiles y servicios sanita-
rios; 4) para ir creando una identidad al parque, el diseño de la señalética
y del mobiliario urbano estuvo a cargo de un vecino del mismo polígono
que, en ese momento, era prestador de servicio social; 5) de las 4 bodegas
preexistentes, una se convirtió en mini auditorio, las restantes pasaron a
ser salas de capacitación, de baile y un ring de box; 6) el silo de la Conasu-
po se convirtió en un módulo prep; 7) creación del gimnasio al aire libre
con equipo especial para niños y adultos; 8) construcción del Polideporti-
vo techado con graderías para actividades deportivas como el basquetbol,
voleibol y actividades culturales; 9) a los estadios de fútbol y béisbol se les
integraron los sistemas de riego por aspersión y de iluminación, también
se les construyeron gradas; 10) para el riego de las áreas verdes se emplea-
ron cisternas de captación pluvial y 11) el espacio cuenta con personal de
policía comunitaria y también contribuyen al cuidado los usuarios de las
redes sociales.
El conjunto de acciones desarrolladas en el polígono buscó conformar
un auténtico proyecto integral con mejoras en infraestructura y activida-
des sociales. A fin de potenciar la inversión pública en obra se negociaron
recursos públicos de distintos programas, así se mejoró la urbanización
de las calles del sector Porfirio Díaz, Emiliano Zapata, Mariano Matamo-
ros y el pasaje peatonal Ignacio Allende con el manejo de infraestructura
básica, haciendo estos espacios más seguros y transitables e integrándolos
funcionalmente con instalaciones aledañas como el centro de salud, la se-
cundaria técnica y el jardín de niños. Esta labor de gestionar y adicionar
recursos de distintos orígenes (programas generalmente federales y esta-
tales) es una de las tareas más complicadas para el implementador, pues
debe contar con un conocimiento del complejo catálogo de la oferta de
programas, identificar y ser capaz de negociar con actores clave de «rutas

concretas» en el entramado de relaciones intergubernamentales (funcio-
narios federales, estatales, delegados de programas, secretarios de finanzas,
etc.) y poseer el suficiente expertise técnico para sortear los obstáculos que
le ofrezcan los vericuetos programáticos de cada dependencia.
Las acciones producto de la organización social y comunitaria se agru-
paron bajo el nombre «Un gobierno contigo», en el cual se integraron
cursos y talleres.8 En el espacio del parque se programaron para 2011 un
total de 22 cursos con diferentes actividades culturales y deportivas bajo
la coordinación de la Contraloría Social y con la conformación de una
red social con los prestadores de servicio social (cuadro 4). Asimismo, se
instauraron cursos de educación ambiental y 33 talleres de prevención de
conductas psicosociales y promoción de la equidad de género; también se
invitó a un grupo de mujeres, organizadas por voluntarios del cuerpo de
paz de Naciones Unidas Peace Corps, para impartir clases de yoga. La ilu-
minación del polideportivo permitió realizar torneos en la noche, lo que
es vital dadas las altas temperaturas de la región durante el día. Se buscó
abrir opciones para actividades de grupos en principio no contemplados
como los adultos de la tercera edad y los discapacitados con buenos resul-
tados.9 La intención con esta oferta de actividades era dar respuesta a las
necesidades y demandas del polígono; este número de actividades fue muy
similar en el 2012. El total de beneficiarios directos en 2010 fue de 2617, y
para 2011 la cifra fue de alrededor de 2800.10
8
Este nombre fue utilizado en muchas ocasiones por el gobierno municipal rioverdense con-
virtiéndose en un slogan lo que complicó su delimitación al analizarlo.
9
Los adultos mayores representaban 9.3% de la población (con aproximadamente 8,000 adul-
tos mayores) mientras el 4.6% de la población sufría algún tipo de discapacidad. Entre las
acciones de apoyo el gobierno municipal entregó en 2011 sillas de ruedas, lentes, camina-
doras, para cumplir con la estrategia de política social incluyente marcada en las líneas de
acción del Plan Municipal de Desarrollo 2009-2012.
10
Como una referencia el presupuesto en «Participación social y seguridad comunitaria» que
incluye estos talleres y cursos fue de 1,490,164.00 pesos en 2010, de acuerdo con datos
proporcionados por el municipio.
Cuadro 4. Actividades del Parepuca 2011
Actividad Asistencia Actividad Asistencia

Cuenta cuentos 15 personas Zumba 120 personas
2 grupos 3 grupos
Danza para adultos 20 personas Jazz para niños y 60 personas

mayores jóvenes
Pintura para niños 20 personas Yoga 15 personas
Pintura para adulos 20 personas Cachi bol 15 personas
Atletismo para 15 personas Ciclismo 15 personas

adultos
Atletismo para 25 personas Box 30 personas

niños
Basquetbol infantil, 50 personas Fútbol 20 personas

jóvenes
y discapacitados
Tae kwon do 85 personas Béisbol 20 personas

2 turnos 4 grupos
Fuente: Bitácoras del Municipio de Rioverde, 2011
La promoción, difusión y supervisión de las actividades en el Parepuca

quedó en manos de los prestadores de servicio social y promotores del
prep. Entre las acciones efectuadas destacan: la invitación a los vecinos
casa por casa a participar e integrarse a las actividades; los spot televisivos
trasmitidos en la programación local; las inserciones y algunas notas en
los periódicos locales; y la colocación de posters en sitios de alta concen-
tración vecinal. Para el mantenimiento del parque se pusieron en marcha
acciones de coordinación con los beneficiarios, vecinos e incluso vende-
dores ambulantes quienes se sumaron a rondas de limpieza y vigilancia.11
11
Los roles para la recolección de la basura dentro de las instalaciones permitieron generar
una red social donde los vecinos y comerciantes promoviesen el cuidado y mantenimiento
del espacio público. Incluso se hablaba de que con ello se daba la reducción de costos en el
mantenimiento del espacio de $73,964.55 mensuales (H. Ayuntamiento de Rioverde, entre-
vistas)
Considerando la inseguridad del polígono el municipio realizó una

prueba piloto del proyecto Unidos por Rioverde, a fin de prevenir activida-
des delictivas; para ello se contó con el apoyo de la Dirección de Seguridad
Pública Municipal. Se implementaron cursos en las instalaciones imparti-
das por los elementos de Drugs Abuse Resistence Education (dare);12 esta
corporación ofreció charlas a las instituciones educativas y a grupos de
jóvenes para la orientación y prevención de las adicciones. Los primeros
datos de la actividad del Parepuca mostraron un impacto positivo en la
disminución de delitos asociados a los jóvenes, pero haría falta un estudio
estadístico de mayor alcance para corroborar tanto la tendencia como las
probables correlaciones.
El Parepuca era visitado diariamente por las familias no solo del Puente
del Carmen sino también de las zonas más céntricas o urbanizadas de la
ciudad, quienes asistían a talleres y realizaban actividades deportivas. En
esos años, se consideraba un lugar familiar seguro, donde se promovía la
sana convivencia cultural y deportiva. En las evaluaciones del Parepuca
de 2010 y 2011 realizamos varias entrevistas con los beneficiarios quienes
mostraron una opinión muy favorable respecto a las instalaciones y acti-
vidades. Sus observaciones se dirigieron más bien a solicitar la ampliación
de los cursos y a promover otros espacios de calidad en el municipio. Va-
rios de los entrevistados venían de lugares fuera del polígono y considera-
ban estas instalaciones como las mejores en su tipo dentro del municipio.
Los contactos para concretar la participación social requirieron trabajo de
contacto directo y estuvieron a cargo de empleados de las áreas administra-
tivas dedicadas a asuntos sociales y de comunicación social contando con el
apoyo de funcionarios estatales. Esta labor consiguió informar e involucrar a
sectores importantes de la ciudadanía. No podría afirmarse que las decisio-
nes de mayor calado fueron concertados, pero sí ocurrió esto con decisiones
tácticas y operacionales (características de la señalética, cuidado del parque,
12
Para precisar: «D.A.R.E. es un Programa que se crea en los Estados Unidos en 1983. La pala-
bra DARE se forma de las siglas, en inglés Drugs Abuse Resistence Education, en México se
denomina “Educación Preventiva Contra el Consumo de Drogas”. Es un Programa 100%
preventivo, cuyo objetivo principal es eliminar o retardar drásticamente el consumo de
tabaco y drogas ilegales en los alumnos que tomen completo el Programa. Por definición, es un
proyecto apolítico y no lucrativo a largo plazo, con responsabilidades y compromisos comparti-
dos entre la sociedad y el gobierno municipal». Véase: http://www.daremexico.org/
programación de talleres y otras actividades culturales, entre otros). Cabe re-

cordar en este punto el concepto de small policy (táctica de política) que es
«un ajuste marginal dentro del proceso de implementación o un cambio en el
diseño de una política ya establecida, y que tiene la intención de alterar de for-
ma positiva su eficacia» (Meza y Moreno, 2016: 1), pues varias de las acciones,
particularmente en la ejecución de tareas ligadas a la organización social y la
participación, se explican bajo esta lógica.
Los gobiernos locales son en la práctica los encargados de ligar los progra-
mas federales —en este caso Hábitat y prep— con las necesidades y demandas
locales. Esta tarea parte desde el diseño, recabando opiniones y jerarquizando
prioridades, a través de mecanismos como la planeación participativa y las
consultas con beneficiarios y/o grupos involucrados. En la implementación,
la tarea es aún más minuciosa y precisa, pues se requiere del contacto directo
con la población y el tejido de acuerdos con los líderes sociales. La cadena de
decisiones-acciones se trasforma en una labor conjunta entre el burócrata a
nivel calle y participantes, encontrando espacios, oportunidades y soluciones
novedosas, aunque en otros casos también pueden surgir dinámicas que obs-
taculicen la consecución de las metas.
Reflexiones finales
El proceso de implementación ofrece serios retos para su análisis. En este

estudio de caso —partiendo de los esquemas de seguimiento— encontra-
mos relaciones interesantes. En los gobiernos municipales, la puesta en
marcha de las políticas públicas articula dos espacios y los implementa-
dores fungen como bisagras en este trabajo. Uno de estos espacios corres-
ponde a la tarea de armado del programa, aquí un conjunto de funciona-
rios municipales (que podríamos asimilar a una coalición) identifican las
«ofertas» gubernamentales de apoyo (programas y/o recursos federales y
estatales) e inclusive potenciales ayudas privados, sociales e internacio-
nales; al mismo tiempo vinculan estas oportunidades con las demandas
sociales que perciben como relevantes. Un segundo espacio se crea a
través de los nexos del implementador con los miembros de la sociedad
civil organizada, cada cual asume diferentes posiciones de acuerdo con
las decisiones y cursos de acción que se van definiendo; nos encontramos
ante un juego de poder donde los participantes (arena de política) actúan
conforme a sus intereses, valores y criterios por lo que al sentirse afectados

replantean sucesivamente su posición y modifican sus estrategias.
Quizás el modelo top down podría explicar con mayor precisión cómo las
directrices «de arriba» fijan un sistema de procedimientos a seguir, marca pau-
tas y reglas, establece límites e incluso crea un sistema de incentivos para los
participantes. Sin embargo, son los implementadores municipales los que con
mayor o menor pericia tejen un conjunto de decisiones y acciones para con-
cretar la política. Comienzan por empatar las ofertas gubernamentales con las
exigencias (necesidades y demandas de su población). Para conseguirlo esta-
blecen negociaciones y acuerdos con miembros de la administración y actores
sociales interesados en la política, desde ese momento ya existen intercambios
de información, pugnas y ajustes de intereses. En el caso del Parepuca se iden-
tifica a la población objetivo que —de acuerdo con las Reglas de Operación
de los programas Hábitat y PREP— debería ubicarse en una zap o polígono
de atención, escogiéndose el 24062; simultáneamente, arranca la gestión para
contar con un terreno factible para la inversión pública, lo cual conlleva a una
negociación con los ejidatarios. Para generar la factibilidad programática y fi-
nanciera arranca el trabajo de armar vínculos con los funcionarios responsa-
bles de aprobar el proyecto y proporcionar los recursos (federales y estatales).
Al interior de la administración municipal, se efectuaron una larga cadena de
ajustes muy concretos para adaptar la organización, sus procesos y funciones
mediante una combinación de controles, incentivos y negociaciones.
Las «reglas del juego» para la aplicación de programas federales en es-
pacios locales son complejas en su diseño, pero además las políticas públi-
cas municipales para concretarse pasan por un intrincado entramado de
relaciones intergubernamentales que se desarrollan en complicados am-
bientes organizacionales. Por si esto fuera poco, el proceso de implemen-
tación es en sí mismo un proceso abierto a las interacciones con los actores
sociales con su diversidad de intereses e interpretaciones. Variables como
el tipo de política, la concentración del poder (decisiones, recursos, in-
centivos) o las características de mayor o menor descentralización afectan
directamente a los implementadores locales.
Trabajar adecuadamente sobre el desarrollo urbano tomando en cuenta
las condiciones sociales, los problemas de habitabilidad, sustentabilidad y
las necesidades espaciales de la interacción humana constituye un serio
reto para los gobiernos municipales. La creación y el rescate de los espa-
cios públicos van más allá de una simple tarea de crear un conjunto de
estructuras físicas, supone propiciar un tejido o entramado de relaciones
en las cuales los individuos se identifiquen. Para los responsables del go-
bierno municipal de Rioverde 2009-2012, el proyecto del Parque Revolu-
ción Puente del Carmen (Parepuca) fue considerado una de las estrategias
básicas del Plan Municipal de Desarrollo. Su implementación exigió una
ardua tarea de gestión a fin de obtener recursos y organizar adecuada-
mente los esfuerzos burocráticos.13 Asimismo, fue necesario enfrentar la
negociación para poder hacer uso de los terrenos del ejido Puente del Car-
men. La incorporación de los habitantes a las actividades exigió un trabajo
detallado y de contacto directo.
En el diseño técnico es destacable la calidad del sitio, así como el uso de
tecnologías para generar energía mediante paneles solares, la captura de aguas
pluviales y el uso de materiales de alta calidad en la trota-pista. Pero lo más
importante es su correcta ubicación dentro de un área clave para el crecimien-
to de la ciudad y su integración como parte de un «todo» urbano. Adicional-
mente, el esfuerzo por crear un compromiso desde la comunidad con el sitio
e impulsar la participación abona en favor de la identidad. Varias referencias
periodísticas e incluso repetidas menciones de usuarios en redes sociales vi-
sualizan hoy al parque como un sitio importante para la comunidad.
En el caso del Parepuca encontramos varias buenas noticias, a saber: se
observa una preocupación por mejorar la planeación y ofrecer respuestas
de conjunto inscritas en una idea de ciudad con perspectiva en el tiempo,
es decir, con una visión de largo plazo; hubo una recuperación de la par-
ticipación ciudadana en la definición de las actividades realizadas en los
parques a cargo del municipio (aunque este aspecto podría mejorarse si se
profundiza en una auténtica gobernanza); el espacio público intervenido
fue diseñado adecuadamente y con calidad; por último, se hizo una buena
gestión inter e intragubernamental para acceder a los recursos otorgados
por programas federales en combinación con otras fuentes de ingreso y se
13
Para concretar los proyectos municipales del trienio de estudio se buscó encontrar combi-
naciones de recursos de distintos programas y fondos federales, estatales e incluso recursos
propios o apoyo comunitario. Esta labor es una característica de varios casos innovadores
con buenos resultados e implica una tarea de negociación y expertise que mejora si se logra
mantener a funcionarios experimentados en puestos clave para el manejo de programas.
realizó un trabajo de implementación con acuerdos y negociaciones paso

a paso considerando las particularidades del contexto social.
Las acciones del gobierno —en cualquier nivel— deben considerarse
como un proceso que requiere continuidad. La planeación urbana en pla-
zos de tiempo mayores parece seguir presente en la experiencia riover-
dense, pues en los años siguientes a nuestra observación directa —pese al
cambio de partido político en la presidencia municipal— se ha continuado
con proyectos importantes de infraestructura.14 Con sus condiciones pro-
pias este caso ilustra claramente los obstáculos o limitaciones de la gestión
local durante la implementación de las políticas públicas.
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México. México: cide-Sedesol.
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García Del Castillo, Rodolfo. (2010). El programa Hábitat SEDESOL y la coopera-
ción desde el programa de la Organización de las Naciones Unidas para los
asentamientos humanos: una vía para atender el desarrollo urbano y la pobreza
en México. En Ponce, Esther y G. Sánchez (coord.), Cooperación internacional
14
Después del gobierno panistas del C. Hilario Vázquez, el pri recuperó la alcaldía entre 2012
y 2015 con el Ing. Alejandro García Martínez, posteriormente el pan retomó el poder para
el trienio 2015-2018 con el M.V.Z, José Ramón Torres García, quien acaba de obtener la
relección para el siguiente periodo 2018-2021. Las obras han continuado distinguiendo a
Rioverde, de entre las últimas destacan la mejora integral del centro histórico y la propuesta
de un gran Parque tipo Tangamanga (retomando la idea del parque más importante de la
capital potosina), que inició en 2017. El Arq. Adrián Esteban Peña Romo ha continuado a
cargo del implan hasta 2018.
para el desarrollo local: aspectos estructurales, experiencias, oportunidades y limi-

taciones (pp. 58-83). México: Instituto Mora y Universidad Autónoma Metro-
politana Unidad Azcapotzalco.
García Del Castillo, Rodolfo. (2012). Panorama de la política social en los municipios
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Esta obra se terminó de imprimir en los talleres de
Grupo Editorial HESS, S.A. de C.V.
Manuel Gutiérrez Nájera No.91, Col. Obrera,
Cuauhtémoc, Ciudad de México
C.P. 06800, Tel: (0155) 5761 2020
notasfiscales.com.mx
El avance de la tecnología es inversamente
proporcional al proceso del pensamiento.
El educador hoy enfrenta el reto de lograr
que el pensamiento utilice a las tecnologías,
pero siempre siendo el agente activo,
creativo, productivo.
El objetivo es formar al pensamiento, con base en la

narrativa de su cultura formada por las propias socie-
dades que aún mantienen sus fundamentos para que
cada miembro de la sociedad se convierta en el direc-
tor de su propia vida, y superar las habilidades mec áni-
cas de las TIC. Este principio es un elemento funda -
mental en la cuarta transformación en Mé xico. El
medio para administrar las TIC es el desarrollo de los
procesos intelectuales que logran establecerse a
travé s de la imaginación desde la cuna, alimentando el
proceso con la narrativa histórico cultural de cada uno
de los pueblos que forman las comunidades de la
nación. La narrativa construye la cultura y fortalece los
lazos de las comunidades con el conocimiento de sí
mismos.
CAMBIOS DE PODER
Y POLITICAS PÚBLICAS
ISBN 9786079011635
ECONOMÍA
COLEGIO DE
POSTGRADUADOS
;
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grupo editorial *
k. INTERNACIONAL y 9 786 79 011635

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