POLICÍA NACIONAL DEL ECUADOR

DIRECCIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN

DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN CONTINUA AVANZADA

CURSO DE ASCENSO DEL NIVEL TÉCNICO-OPERATIVOS

MÓDULO DE NORMATIVA LEGAL IV

CRÉDITOS

Msc. Freddy Omar Goyes Silva

General de Distrito
Director Nacional de Educación de la Policía Nacional

Wilmer Guillermo Llerena Narváez

Teniente Coronel de Policía de E.M.
Director del Centro de Capacitación de la Policía Nacional

Equipo de Investigación Educativa y Estructuración

Abg. Carlos Andrés Flores Castro
Mayor de Policía
Jefe del Departamento de Patrocinio y Defensa Institucional

Ab. Hernán Santiago Taipe Lagla

Sargento Segundo de Policía
Analista de Normatividad

Abg. María de las Mercedes Alcocer Ortiz

Sargento Segundo de Policía
Policía Preventivo Subzona Cotopaxi

Abg. Holguer Vinicio Lutuala Faz

Sargento Segundo de Policía
Analista Patrocinador del Departamento de Patrocinio y Defensa Institucional

Aporte al Desarrollo
Tlga. Mayra Alexandra Guañuna
Cabo Primero de Policía
Analista Pedagógico CECPOL-DNE
 3

El contenido del presente Módulo es de carácter reservado para uso exclusivo de la Policía
Nacional en el área académica, se prohíbe su reproducción total o parcial y la
comercialización del mismo.
 4

TABLA DE CONTENIDOS

Normativa Legal IV ............................................................................................................. 6

UNIDAD I............................................................................................................................. 7
1.1. Derecho Administrativo ....................................................................................... 7
Figura Nro. 1 Derecho Administrativo Ecuatoriano ........................................................ 7
1.1.1. Definición........................................................................................................ 7
1.1.2. Evolución del derecho administrativo ......................................................... 8
1.1.3. La conquista histórica de los derechos fundamentales y su avance en la
actualidad ...................................................................................................................... 9
1. ¿Un Derecho Administrativo constitucionalizado?........................................... 10
1.1.4. Características ............................................................................................. 12
1.1.5. Partes del Derecho Administrativo ............................................................ 13
1.1.6. Funcionamiento del derecho administrativo ............................................. 13
1.1.7. Principios del Derecho Administrativo ..................................................... 14
1.1.8. Importancia del Derecho Administrativo ................................................. 15
1.1.9. Relaciones de Derechos con Derecho Administrativo .............................. 15
1. Relación con el Derecho Constitucional ........................................................... 16
2. Relación con el Derecho Civil y el Derecho Administrativo ............................ 16
3. Relación con el Derecho Penal y el Derecho Administrativo ........................... 17
4. Relación con el derecho internacional y el derecho administrativo .................. 17
UNIDAD II ......................................................................................................................... 18
2.1. Fuentes del Derecho Administrativo ................................................................. 18
2.1.1. ¿Qué son las fuentes del derecho? .............................................................. 18
2.1.2. Las fuentes positivas .................................................................................... 19
1. La Constitución Política del Estado .................................................................. 19
2. Las leyes administrativas .................................................................................. 20
3. Los Decretos ...................................................................................................... 21
4. Los Reglamentos ............................................................................................... 22
5. Los Estatutos ..................................................................................................... 24
6. Las Ordenanzas ................................................................................................. 24
7. Los Acuerdos..................................................................................................... 24
8. Las Resoluciones ............................................................................................... 24
9. Las instrucciones y circulares ........................................................................... 25
10. Los manuales administrativos ....................................................................... 25
2.1.3. Las fuentes racionales ................................................................................. 26
1. La Costumbre .................................................................................................... 26
2. La Jurisprudencia .............................................................................................. 27
3. La Doctrina Científica ....................................................................................... 28
UNIDAD III ....................................................................................................................... 30
3.1. Código Orgánico Administrativo ...................................................................... 30
3.1.1. Actuaciones Administrativas ...................................................................... 30
3.1.2. Acto Administrativo .................................................................................... 31
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1. Elementos del Acto Administrativo .................................................................. 34

c. Requisitos de validez del acto administrativo ................................................... 40
3.1.3. Acto de simple administración ................................................................... 42
3.1.4. Contrato Administrativo............................................................................. 43
3.1.5. Hecho Administrativo ................................................................................. 44
3.1.6. Acto normativo de carácter administrativo .............................................. 45
3.1.7. Derecho de Petición ..................................................................................... 45
3.1.8. Silencio Administrativo ............................................................................... 46
UNIDAD IV ........................................................................................................................ 48
4.1. Elementos normativos para regular los procesos de administración de los
servidores policiales. ...................................................................................................... 48
4.1.1. Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana .................. 48
1. Funciones .......................................................................................................... 48
2. Nivel de gestión, Rol, Grado y tiempo de servicio ........................................... 50
3. Carrera Policial .................................................................................................. 51
4. Requisitos para el ascenso de las y los servidores policiales ............................ 52
5. Derechos y Obligaciones de los servidores policiales ...................................... 53
6. Faltas Administrativas Disciplinarias................................................................ 54
4.1.2. Reglamento de Carrera Profesional para las y los Servidores Policiales
60
1. Finalidad ............................................................................................................ 61
2. Formación, Capacitación y Especialización Institucional................................. 61
3. Evaluación ......................................................................................................... 63
4. Separación y Reprobación de Programas de Educación Continua y Continua
Avanzada .................................................................................................................. 64
5. Proceso de Evaluación para el Ascenso ............................................................ 65
6. Requisito y suspensión ...................................................................................... 67
GLOSARIO........................................................................................................................ 71
ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS. ............................................................. 72
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................... 73
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Normativa Legal IV

Este Módulo tiene por finalidad desarrollar los procedimientos administrativos de la

carrera profesional de las y los servidores policiales, mediante la aplicación de procesos
integrados de administración del talento humano, gestionados en función del requerimiento
y exigencias institucionales.
 7

UNIDAD I

1.1. Derecho Administrativo

Figura Nro. 1 Derecho Administrativo Ecuatoriano

Fuente: Derecho Administrativo-Elena Trujillo

1.1.1. Definición

El derecho administrativo son las normas que se encargan de la

organización, los medios y las formas de actuación de las administraciones
públicas y regulan la relación de estas con los ciudadanos.

El derecho administrativo está formado por un conjunto de normas

jurídicas que regulan las relaciones entre las administraciones públicas y los
ciudadanos con la finalidad de solucionar los posibles conflictos que puedan
aparecer entre estas dos partes. Se conoce al derecho administrativo como un
derecho público.
 8

1.1.2. Evolución del derecho administrativo

Aunque la Revolución francesa es considerada como el punto de

nacimiento del derecho administrativo, ya en época del derecho romano se
puede encontrar una fuerte regulación del derecho público de las
administraciones.

A partir de la Revolución francesa se empieza a entender el derecho

administrativo hasta llegar al siglo XXI, entendiendo que la actividad de los
órganos administrativos no debe ser tratada de igual forma que la actividad
de los particulares.

Figura Nro. 2 Historia del Derecho Administrativo

Fuente: Ab. José Sebastián Cornejo Aguiar

 9

1.1.3. La conquista histórica de los derechos fundamentales y su avance en la

actualidad

La humanidad ha atravesado distintas luchas por sus derechos. La

historia ha demostrado que el ser humano tiene una firme ambición de
progreso y bienestar y por esta razón ha incursionado en distintos
acontecimientos históricos en busca de la libertad, la paz, la dignidad y la
justicia. De aquellas luchas sociales nació el reconocimiento de los derechos
fundamentales; es decir, los derechos que le pertenecen a toda persona,
inmanentes al ser humano, los cuales son indispensables para sus relaciones
sociales y condiciones humanas; por ejemplo: la libertad, igualdad, identidad,
vida, entre otros, y los cuales los Estados y las leyes humanas no pueden
disolver o suprimir, debido a que estos derechos están por sobre los mismos,
inclusive algunos perteneciendo a las normas de ius cogens. Los derechos
fundamentales son la esencia de la democracia y el Estado de Derecho, lo que
implica que se reconoce, protege y garantiza los derechos humanos y las
libertades básicas de las personas.

La lucha de los pueblos por perseguir el reconocimiento de sus derechos

fundamentales significó la imposición de límites al ejercicio del poder que
ejercía un Estado Absolutista, se logró culminar con el poder absoluto de la
autoridad pública para de esta forma evitar su intervención en la vida y en los
derechos de los ciudadanos. Desde allí que, el Estado comenzó a reconocer
los Derechos Humanos básicos en la Declaración de la Independencia de los
Estados Unidos de América el 4 de julio de 1776 y en la Declaración Francesa
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en agosto de 1789. Desde estos
acontecimientos históricos, los derechos fundamentales comenzaron a ser
reconocidos en las Cartas Fundamentales de los Estados y en su orden
infraconstitucional.

Posterior a estos eventos se inició un largo proceso de transformación del

Estado de Derecho Legal hacia un Estado de Derecho Constitucional que aún
se mantiene hasta la actualidad. Particularmente en el Ecuador su
 10

transformación fue más allá de esta comprensión, dejando atrás el

denominado Estado Social de Derecho con su Constitución Política, para ser
considerado actualmente como un Estado Constitucional de Derechos y
Justicia con la ya conocida Constitución 2008, característica que sobresale de
otras legislaciones constitucionales en América Latina por ser única hasta el
momento.

Entonces, de acuerdo al epítome señalado, debemos situar al Estado

Constitucional de Derechos, aspecto consagrado en la remozada Constitución
de Montecristi, en el lugar que corresponde dentro del tema planteado. Y es
que partiendo de este esquema se debe comprender que todo poder público y
privado se encuentra estrictamente sometido a los derechos, por ser estos
últimos, consideraciones históricas que se ubican por encima del Estado y
que someten y limitan a todos los poderes. En la realidad jurídica de los
Estados, la ley se intensifica como fuente formal del Derecho, abarcando por
añadidura las demás fuentes restantes; en un Estado Constitucional de
Derechos, los derechos toman mayor relevancia para la realización de sus
fines, siendo la ley por si misma un elemento insuficiente para cumplir tales
fines.

Por estas razones no solo se debe resaltar la posición que ocupa la

Constitución en un Estado de Derechos en cuanto al ordenamiento jurídico,
sino su medida de intervención en el Derecho a través de su contenido,
particularmente mediante sus principios, cuestión que, en palabras de
Santiago Nino constituyen “mandatos de optimización y maximización”[1]
que han sido generosos en distintas ramas del Derecho; razón por la cual, no
se podría excluir su importancia e influencia en el Derecho Administrativo.

1. ¿Un Derecho Administrativo constitucionalizado?

Hoy en día son varios los ordenamientos jurídicos que van más allá
de un orden infraconstitucional, tratando de plasmar ciertas instituciones
 11

y regulaciones jurídicas del Derecho Administrativo en el orden

constitucional, otorgando a estas un rango de derecho fundamental hacia
los ciudadanos, lo que conforme al pensamiento de Ricardo Guastini se
conoce como la “constitucionalización del Derecho”[2] potenciando los
cargos del Derecho Administrativo en la investidura constitucional a
favor de los derechos de los administrados.

Es por esto que con la denominada constitucionalización del Derecho

no solo se hace referencia a las bases constitucionales de la función
pública acorde al Derecho Administrativo, sino que va orientada a la
protección constitucional de la expresión de la voluntad administrativa;
es decir, actos administrativos, hechos administrativos, contratos
administrativos y toda actividad, procedimiento y responsabilidad
administrativa y las consecuencias que estas expresiones pueden causar
a los administrados.

Como se ha estudiado en la Academia, la Administración Pública es

responsable de garantizar los derechos ciudadanos con base en el
principio de juridicidad, lo que conlleva a destacar que las actuaciones
de la Administración Pública deben estar acordes al Derecho, así lo ha
manifestado Marco Morales Tobar indicando que: “La función
administrativa ya no debe estar predispuesta únicamente al derecho
positivado, sino al Derecho en su conjunto”[3]

Para llevar a cabo dicho cometido a la Administración se le ha dotado

de un principio fundamental denominado el principio de autotutela
administrativa lo que supone la imposición de sus decisiones sin recurrir
a los Tribunales o Cortes de Justicia, siempre que se encuentren
enmarcadas dentro de la dimensión del Derecho; empero, aquello no
sucede, por lo que actualmente, para garantizar sus actuaciones al
 12

correcto sometimiento al Derecho, se ha de recurrir a principios de orden

constitucional para garantizar los derechos de los ciudadanos.

Dicho entonces, es momento de destacar la existencia de un

desplazamiento de los principios constitucionales en el Derecho
Administrativo y la importancia y relación que tiene este salto de carácter
cualitativo en beneficio de garantizar los derechos fundamentales. Para
esta tarea se debe identificar los principios constitucionales consagrados
en la Constitución del Ecuador que aterrizan inexorablemente en materia
de Derecho Administrativo.

1.1.4. Características

Existen varias características esenciales del derecho administrativo:

1. El objetivo de este derecho es velar por los intereses generales de los

ciudadanos y por ello tiene competencias para adoptar decisiones de
obligado cumplimiento.

2. Es un derecho público, esto significa que regula el instrumento interno

del Estado, el cual son las administraciones públicas.

3. Este derecho rige gran parte de la actividad del Estado y las leyes que
dicta en su función legislativa.

4. Las normas del derecho administrativo están formadas por leyes,

reglamentos y ordenanzas. La norma principal del derecho
administrativo son los reglamentos, pero también son habituales a nivel
local las ordenanzas.

5. Es un derecho interno, de cada país. Son distintas las regulaciones del

derecho administrativo mexicano y el francés.

6. Regula tanto la organización de las propias administraciones como su

funcionamiento.
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1.1.5. Partes del Derecho Administrativo

Podría entenderse al derecho administrativo en dos partes:

1. Administración territorial: Las administraciones locales, municipales,

estatales, etc.

2. Administración institucional: La administración pública en su

conjunto.

Cuando la administración no ejerce como ente público sino como parte

privada, está fuera de la jurisdicción administrativa y los problemas que
puedan surgir entre la administración y los ciudadanos en este caso serán
solucionados por el ámbito civil.

1.1.6. Funcionamiento del derecho administrativo

Las leyes administrativas se encuentran establecidas para regir el

funcionamiento tanto de las organizaciones administrativas como para la vida
de los particulares en sus relaciones con la administración pública y existe
una jurisdicción específica para tratar este ámbito, la rama administrativa.

Por tal razón, el Derecho Administrativo tiene las siguientes funciones:

1. Regular la relación entre administrados y la Administración.

2. Estructura la organización interna de la Administración.

3. Reglamenta las relaciones con otras ramas del Derecho y con las que no
pertenecen al Derecho.
 14

1.1.7. Principios del Derecho Administrativo

Figura Nro. 3 Historia del Derecho Administrativo

Fuente: Erwin Diaz-Solis PA

Su marco se basa en los principios:

1. Legalidad, supremacía constitucional, y formación del derecho por

grados. La auto tutela efectiva es la excepción de acudir ante el juez para
ejecutar las decisiones, es un privilegio que tiene la Administración
Publica. Por lo general, la Administración Pública no debe acudir ante
un juez para ejecutar sus decisiones o Actos Administrativos. Una vez
decretado el Acto Administrativo se lleva al campo de los hechos, la
materialización, que es la etapa de ejecución del acto.

2. Organización del Estado, a la distribución del poder.

3. Separación orgánica (horizontal) y el carácter ínter-orgánico del poder.

4. Funciones del Estado.

5. Carácter inter-funcional de los actos estatales.

6. Control.
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7. Seguridad Jurídica

1.1.8. Importancia del Derecho Administrativo

A tal punto que el derecho administrativo es trascendental dentro de toda

sociedad, sin embargo podría decirse como se ha comentado que este cobro
más fuerza con la revolución francesa de 1789, donde empezó a divulgarse
el concepto de “Estado de Derecho”, que significaba que las reglas de
gobierno y el respeto a los derechos de las personas, eran de obligatorio
cumplimiento tanto para gobernados como gobernantes, así como también la
contextualización de la separación de los regímenes jurídicos y normas que
habían de aplicarse a las autoridades, de las que eran aplicables a los
ciudadanos.

Dando sin lugar a dudas un entendimiento claro de la formación de este

régimen jurídico especial para reglar las relaciones entre administración y los
ciudadanos, a tal punto que conllevó a que los nuevos gobernantes tomaran
la decisión de prohibir a los jueces conocer sobre asuntos relacionados con la
administración pública, lo que constituyó una separación en ámbito de
competencias de ciertos preceptos que debían ser conocidos por las
autoridades administrativas y no por las jurisdiccionales, consolidación que
se realizó en el año de 1791.

1.1.9. Relaciones de Derechos con Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo tiene importante relación con ramas del saber

jurídico, como son: Derecho Constitucional; Derecho Civil; Derecho Penal,
Derecho Internacional, entre las principales.
 16

Figura Nro. 4 Relaciones de derechos

Fuente: AGUADO, I Cudola Vicenç. Casos Prácticos y Materiales de Derecho

Administrativo

1. Relación con el Derecho Constitucional

Como una rama del Derecho Público, se relaciona con el Derecho
Constitucional, cuando señala, en conjunto el funcionamiento de los
poderes públicos, en cambio, el Derecho Administrativo fija el plan en
detalle de tal funcionamiento por medio de sus 8 diferentes órganos.
Señala los principios jurídicos supremos sobre los que se asienta la vida
del Estado y a través de los cuales se garantiza a los ciudadanos.

2. Relación con el Derecho Civil y el Derecho Administrativo

El primero (individualista) toma como punto de partida al individuo,
en cambio el Derecho Administrativo (colectivista) es la colectividad a
la que tiene que proteger. El Derecho Civil tiene como base la igualdad
jurídica, en cambio el Derecho Administrativo es la desigualdad jurídica
por la preeminencia del Estado, cautelador del interés público sobre el
 17

individuo. Las instituciones del Derecho Civil sirven para el

perfeccionamiento administrativo, tanto el Derecho Civil como el
Administrativo garantizan aquellos derechos fundamentales de la
sociedad, como son la propiedad y la familia.

3. Relación con el Derecho Penal y el Derecho Administrativo

Tienen relación por cuanto en él se tipifican los derechos contra la
administración pública, en cada uno de ellos se sancionan una serie de
delitos administrativos, así, por ejemplo: la usurpación de funciones,
violación de los derechos de los funcionarios públicos, de prevaricato,
de cohecho, mal versación de fondos públicos, etc. También hay que
tomar en cuenta lo referente a los servicios penitenciarios y de policía,
puesto que al Estado y las Municipalidades les corresponde la
conservación y organización de las cárceles y demás establecimientos
penitenciarios, así como el mantenimiento del orden público.

4. Relación con el derecho internacional y el derecho administrativo

Los países del mundo deben armonizar constantemente sus servicios
públicos y las reglas que los rigen en cuanto se refiere, a las relaciones
internacionales de correo, de tránsito, de navegación, de comercio, de
comunicaciones, de aduana, de extradición, etc. Existen otras ciencias
que tienen que ver con el Derecho Administrativo, pero hemos tomado
en este caso las principales.

Ayuda didáctica de la Unidad I

https://www.youtube.com/watch?v=CnSqH2S9n28
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UNIDAD II

2.1. Fuentes del Derecho Administrativo

Antes de presentar, cuales son las fuentes del Derecho Administrativo, primero
debemos tener una noción de qué son las fuentes del Derecho.

Figura Nro. 5 Fuentes del Derecho Administrativo

Fuente: Derecho

2.1.1. ¿Qué son las fuentes del derecho?

"Las Fuentes del Derecho, son aquellos hechos o actos a los que el
ordenamiento jurídico le reconoce la capacidad para crear Derecho y que nos
pueden servir para ordenar y sistematizar; procedimientos y disposiciones
que producen normas jurídicas. De esta manera podemos decir que las
normas jurídicas son el producto o el resultado de las fuentes del Derecho."

Podemos decir que, las Fuentes del Derecho son: "Hechos sociales en los
cuales se refleja un determinado criterio para la solución de los conflictos de
intereses".
 19

A continuación, veamos las Fuentes del Derecho entre las que están
ubicadas las Fuentes del Derecho Administrativo.

Tabla Nro. 1 Clases de Fuentes del Derecho Administrativo

Fuente: Derecho Administrativo

2.1.2. Las fuentes positivas

Las fuentes positivas del Derecho Administrativo constituyen el

ordenamiento jurídico vigente, establecido por los poderes del Estado, y de
acuerdo a su jerarquía son:

1. La Constitución Política del Estado

Es la máxima ley que rige la administración del Estado ecuatoriano,
traza directivas generales sobre la organización y funcionamiento del
Estado, señala los principales órganos, funcionarios y agentes de la
Administración, fija sus atribuciones y limita el campo de acción,
determina los organismos de control de los recursos públicos y establece
la administración seccional entre otras funciones.
 20

Figura Nro. 6 Constitución

Fuente: Derecho

2. Las leyes administrativas

Son aquellas normas jurídicas subordinadas a la Constitución Política,
dictadas por el Legislativo, tienen que ver con la creación, organización,
funcionamiento, supresión y control de los servicios públicos, con el
régimen de personal o recursos humanos, con el régimen administrativo,
con la competencia, la responsabilidad, remuneraciones, bienes y control
jurídico de la administración.

Como, por ejemplo: La ley de servicio civil y carrera administrativa,

la ley de Administración Financiera y Control, la ley de Régimen
Administrativo, la ley de Remuneraciones de los servidores públicos, la
ley de licitaciones y Concurso de Ofertas, la ley de servicios personales
por contrato, la ley de Modernización del Estado, etc.
 21

3. Los Decretos
Son actos esencialmente administrativos, como por ejemplo, los
Decretos que dicta un Presidente para ejercer funciones constitucionales
o legales. Técnicamente, el dictar un Decreto está reservado para la
Función Ejecutiva Administrativa, la ley para la función ejecutiva y la
sentencia para la función jurisdiccional. Legal y doctrinariamente en
nuestro ordenamiento jurídico existen dos clases de Decretos:

a. Decretos Leyes. Constituyen la actividad legislativa de los gobiernos

de facto o dictadura, tienen el mismo valor que una ley en gobiernos
democráticos entre comillas como el nuestro, y su vigencia opera
desde el momento que son dictados y publicados en el Registro
Oficial general o el "Registro Oficial reservado".

b. Decretos con fuerza de Ley. Son los actos administrativos dictados

por el Ejecutivo relacionados con distintas disciplinas del Derecho.
Estos Decretos se los hace a través de la delegación de funciones que
otorga la Función Legislativa al Ejecutivo en Gobiernos de Derecho,
y mantienen su vigencia hasta que otro Decreto ley de igual naturaleza
y posterior, los derogue expresa, tacita total o parcialmente.

c. Actos administrativos. - Provienen del Estatuto del Régimen

Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva del No 1634 de 31 de
marzo de 1.994 y se clasifican en:

 Actos administrativos normativos. - Son toda declaración

unilateral, efectuada en el ejercicio de la función administrativa,
que produce efectos jurídicos individuales en forma directa.
Ejemplo un despido laboral, Una indemnización mal pagada.

 Actos administrativos de simple administración. - Son actos

jurídicos de las Administraciones públicas que no crean,
modifican o extinguen derechos subjetivos, Por ejemplo, el
 22

silencio administrativo, la ambigüedad o vació de una norma, la

facultad discrecional mal ejecutada.

 Hechos Administrativos. - Es toda actividad material, traducida

en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en
ejercicio de la función administrativa, productora de efectos
jurídicos directos o indirectos ya sea que medie o no una decisión
o actos administrativos propios. Ej. La confiscación de sueldos o
salarios, la retención indebida de remuneraciones, las pensiones
jubilares indignas del IESS.

4. Los Reglamentos
Contienen un conjunto de disposiciones destinadas a regular y
ejecutar el cumplimiento de la ley. En el Ecuador jurídicamente son los
más peligrosos, "Hecha la ley hecha la trampa”.

Por ejemplo, los mandatos generalísimos que contiene la nueva ley de

seguridad social o inseguridad social, (por falta de estudios técnico
actuariales, financieros y contables actualizados).

Es decir, la mayoría y las instituciones más importantes de la ley, son

dejadas a propósito para regularlas con simples reglamentos, más fáciles
de ser violados, por quienes lo dictaron y por los ejecutores de la ley, es
decir por la famosa " Comisión Interventora del IESS o comisión de la
corrupción.

a. Clases de Reglamentos
 Reglamentos de ejecución. - Son actos administrativos que
contienen un conjunto de disposiciones encaminadas a proveer el
cumplimiento de una ley formal como, por ejemplo, los
reglamentos a las leyes de servicio civil y carrera administrativa,
 23

el de bienes del sector público, el de cauciones, el de

responsabilidades etc.

 Reglamento orgánico funcional. - Actos administrativos

dictados por el ejecutivo y por delegación por las instituciones
públicas, que determinan la estructura orgánica, las funciones de
las diferentes unidades administrativas que fueren necesarias para
el eficiente efectivo y económico funcionamiento de las
instituciones.

 Reglamentos autónomos. - Son los que la Administración puede

dictar en ejercicio de poderes propios que la Constitución les
atribuye con prescindencia de sí existe o no una ley, muy usuales
en instituciones dictados bajo la supuesta autonomía
administrativa, financiera y reglamentaria propia. Por ejemplo, el
Reglamento de Carrera Profesional para las/los Servidores
Policiales.

Figura Nro. 7 Reglamento

Fuente: Derecho
 24

5. Los Estatutos
Son instrumentos jurídicos con fuerza de ley, que basados en normas
legales y reglamentarias rigen las actividades propias y específicas de
entidades.

Por ejemplo, los Estatutos de los Centros de Estudios Superiores

"Universidades no legalizadas", de Asociaciones, Corporaciones,
Fundaciones, el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva o Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por
Procesos de la Policía Nacional del Ecuador.

6. Las Ordenanzas
Son leyes seccionales con fuerza de ley, que rigen a los Municipios y
Consejos Provinciales. Por ejemplo, las Ordenanzas de Agua potable, de
la Construcción, de Establecimientos y Ornatos, o para el cobro las
contribuciones especiales entre otras.

7. Los Acuerdos
Son actos administrativos del Presidente de la República y por
Delegación dictados por los Ministros de Estado, que tienen carácter
general para diferenciarse de ciertas resoluciones con carácter específico.
De este tipo de Acuerdos que en su mayoría no se cumplen, está lleno el
Registro Oficial.

8. Las Resoluciones
Son procedimientos que adoptan los funcionarios en uso de sus
potestades jerárquicas sobre problemas administrativos, técnicos y
burocráticos de carácter interno, sin apartarse del marco reglamentario
con fuerza de ley. Por ejemplo, las 134 resoluciones inorgánicas dictadas
por la Camisón Interventora que facilitan la privatización inconsulta del
sistema del seguro social, para favorecer a la gavilla de privatizadores a
 25

ultranza o las distintas Resoluciones Generales que remite el H. Consejo

de Generales.

9. Las instrucciones y circulares

Son reglas técnicas que prescriben el cumplimiento de disposiciones
ya establecidas, dirigidas a funcionarios o empleados de la
administración para una correcta ejecución de normas de mayor
categoría jurídica.

Figura Nro. 7 Instrucciones

Fuente: Derecho

10. Los manuales administrativos

Son documentos ordenados y sistemáticos, que contienen
instrucciones sobre la organización y funcionamiento, procedimientos a
seguirse, dentro de las instituciones administrativas, para mejorar la
eficacia y ejecución de trabajos asignados al personal de servicios,
primordialmente. En otras palabras, los Manuales son instrucciones que
tienden a aclarar normas jurídicas de carácter general, con un lenguaje
 26

sencillo, a fin de que los funcionarios entiendan y apliquen un proceso

administrativo, y pueden ser: manuales de contabilidad, de auditoría, de
operaciones, y procesos administrativos, etc.

2.1.3. Las fuentes racionales

Son pronunciamientos razonados, no incorporados a la legislación

ecuatoriana, que carecen de valor obligatorio, pero que influyen en el régimen
jurídico de la administración:

1. La Costumbre
Es una fuente del Derecho Administrativo, entendida como los
precedentes que conducen al legislador, a reglamentar formalmente un
servicio o una institución, por ejemplo, la Costumbre actúa como
suplemento jurídico, en los casos de silencio administrativo de la ley o
cuando se produce un vació de ley.
 27

Figura Nro. 8 La costumbre

Fuente: Derecho

2. La Jurisprudencia
Son los modos como las leyes son interpretadas por los Tribunales.
Por ejemplo, la jurisprudencia dictada por el Contencioso
Administrativo, el Tribunal Fiscal, las resoluciones dictadas por la
Contraloría General del Estado, por el SRI, etc.
 28

Figura Nro. 9 La Jurisprudencia

Fuente: Derecho

3. La Doctrina Científica
Se refiere a la opinión de los juristas y administradores versados sobre
los problemas de la administración. Es decir, es un medio auxiliar para
la comprensión y aplicación de las normas del Derecho. Su influencia es
persuasiva, ya que el administrador a más de la ley se inspira en Tratados,
Convenios internacionales, doctrinas y teorías de juristas y
administradores probos, que existen en el Ecuador.
 29

Figura Nro. 10 La Doctrina

Fuente: Derecho
 30

UNIDAD III

3.1. Código Orgánico Administrativo

Se encuentra conformado por: Libro Preliminar “Normas Rectoras”; Libro

Primero “Las Personas y las Administraciones Públicas”; Libro Segundo “El
Procedimiento Administrativo; Libro Tercero “Procedimientos Especiales”; y, Libro
Cuarto “Responsabilidad Extracontractual del Estado”.

El COA reglamenta el ejercicio de la función administrativa de los organismos

que conforman el sector público, regula la relación entre los mandantes y el Estado
y tutela la buena administración pública que se concreta en la aplicación de la
Constitución y los instrumentos internacionales.

La norma simplifica y unifica el proceso administrativo, cuyo impulso procesal

le corresponde a la administración pública (Art. 139), a fin de garantizar los derechos
ciudadanos. El proceso sancionador se establece en el Libro Tercero de este Código.

Los administrados podrán defenderse de las arbitrariedades del Estado, cuya

resolución (del acto administrativo) se expedirá y notificará en el plazo máximo de
un mes contado a partir de terminado el plazo de la prueba.

Las instituciones del sector público responden por el daño debidamente

calificado proveniente de sus acciones u omisiones, en iguales términos responden
la o el delegatario y concesionario, y subsidiariamente el Estado. La reparación por
los daños causados puede ser pecuniaria, en la que estará incluida la reparación por
daños meramente morales y reparaciones no patrimoniales.

3.1.1. Actuaciones Administrativas

El art. 89 del COA, sobre las actuaciones administrativas, distingue

cinco:

 Acto administrativo;
 Acto de simple administración;
 31

 Contrato administrativo;
 Hecho administrativo; y,
 Acto normativo de carácter administrativo.

3.1.2. Acto Administrativo

El Art. 98 del COA define al acto administrativo en los siguientes

términos: “El acto administrativo es la declaración unilateral de la voluntad,
efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos
jurídicos individuales o generales reales, siempre que se agote con su
cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio
documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente
administrativo” Código Orgánico Administrativo (2017); de la citada norma
se deriva el siguiente análisis:

 La declaración es la manifestación, la intención expresa que sobre

determinado asunto toma la administración pública. Se trata de una
declaración intelectual, es decir, diferente a las actividades puramente
materiales como ejecuciones coactivas, actividad técnica de la
administración, etc. Entendiéndose también por declaración la que se
manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan
concluyentemente una posición intelectual previa; como lo señala Dromi
(2001) es: “un proceso de exteriorización intelectual -no material- que
toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje
hablado o escrito y signos convencionales” p.249.

 La voluntad es el ánimo administrativo para atender asuntos de su

competencia, siempre sujeto a la ley y en función del bien común. La
manifestación de la voluntad consiste en aquellas declaraciones que
deciden un asunto o ponen fin a un procedimiento; sin embargo, es
importante considerar que los actos administrativos también manifiestan
otros estados intelectuales (juicio, deseo, conocimiento) como es hoy
admitido en la teoría general del acto jurídico.
 32

 El acto administrativo es unilateral y depende de la voluntad de un

solo sujeto de derecho, así Gordillo (2000) lo manifiesta: el Estado o ente
público no estatal, pero de naturaleza pública, en su caso; por ello se
excluye de su concepto los contratos p. VI-5, o convenios, en cuanto a
su celebración, como acuerdos de voluntades que tienen un régimen
jurídico especial, así como los supuestos actos materialmente
administrativos, dictados por órganos públicos no encuadrados en la
Administración. Es unilateral por cuanto solo el sujeto activo del
procedimiento (Estado) tiene la capacidad decisoria. La administración
siempre tiene ventaja frente a los particulares y la mayor expresión de
ella es la unilateralidad decisoria.

 El acto administrativo debe provenir del ejercicio de la función

administrativa, pues, el acto administrativo constituye la expresión de
las potestades públicas a través de los órganos y entidades que actúan
bajo las competencias otorgadas por la Constitución o la ley. Significa lo
anterior que los actos administrativos solo son factibles de ser expedidos
por las personas naturales en ejercicio de la titularidad de un cargo
público, esto es, ejerciendo una función administrativa. Como bien lo
señala la Constitución de la República del Ecuador, las servidoras o
servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad
estatal, ejercerán solamente las competencias y facultades atribuidas en
la Constitución y la ley; en este sentido, la decisión administrativa tiene
fuerza jurídica por cuanto se sustenta en las competencias legales
señaladas para el órgano público. El acto administrativo nace en ejercicio
de la función administrativa, sin importar que órgano la ejerza y puede
emanar de cualquier órgano estatal que actué en ejercicio de la función
administrativa e incluso de entes públicos no estatales. Al referirnos a
entes no estatales podemos mencionar como ejemplos las corporaciones
profesionales, asociaciones dirigidas, universidades privadas,
concesionarios y licenciatarios, sociedades del Estado, medios de
transporte público, etc. Estos entes tienen competencia a nombre del
 33

Estado para actuar y ejercer cierto tipo de funciones administrativas y,

por ende, pueden emitir actos administrativos.

 Los actos administrativos producen efectos jurídicos individuales o

generales, es decir, la administración emisora de la decisión tiene la
capacidad de hacerla cumplir mediante la notificación respectiva al
administrado o a una pluralidad de sujetos a los que va dirigida la
resolución. Efectivamente si el acto administrativo es ejecutable, crea
efectos jurídicos afectando de modo inminente el derecho subjetivo del
administrado o administrados, sea positiva o negativamente. Se crea en
consecuencia una vinculación jurídica directa entre el sujeto pasivo
frente a la administración. El acto debe producir por sí efectos respecto
del administrado. Estos efectos pueden producirse fuera o dentro de la
Administración Pública y son primordialmente de Derecho público.
Otras corrientes lo conceptúan como la declaración de carácter público,
unilateral y ejecutivo, con lo cual la administración procede a crear,
modificar, reconocer o extinguir situaciones jurídicas de tipo subjetivo.
Por su parte, Marienhoff (2011) lo define como “toda declaración,
disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias
funciones administrativas productoras de un efecto jurídico” p.260. En
esta conceptualización, al referirse a toda declaración, se comprende
tanto los actos administrativos individuales como las decisiones; los
generales como las disposiciones; los unilaterales y bilaterales; y, los
expresos y tácitos. De igual manera, esta declaración se refiere a la
exteriorización de la voluntad y los efectos jurídicos que se producen y
trascienden a la esfera interna de la Administración Pública.

 Los actos administrativos se expedirán por cualquier medio

documental, físico o digital. Significa que las actividades a cargo de los
órganos públicos pueden ejecutarse mediante el uso de nuevas
tecnologías y medios electrónicos, precautelando la inalterabilidad e
integridad de las actuaciones administrativas como garantía de los
derechos de las personas. Para garantizar la eficiencia administrativa, el
 34

Código Orgánico Administrativo prevé que la actividad de las

administraciones públicas pueda desarrollarse a través de redes de
telecomunicación y servicios electrónicos. La actividad de la
administración puede ser emitida mediante certificados digitales con
firma electrónica.

 De los actos de la administración pública quedará constancia en el

expediente administrativo. En efecto, los entes administrativos deben
organizar y mantener archivos digitalizados, codificados y seguros a
cargo de fedatarios administrativos. Las personas tendrán acceso al
archivo público conforme a las disposiciones constantes en el COA.

1. Elementos del Acto Administrativo

En el acto administrativo pueden concurrir dos tipos de elementos, los
esenciales y los eventuales, llamados también accidentales o accesorios,
a continuación, explicaremos brevemente en qué consisten cada uno de
ellos:

a. Elementos Esenciales. Los elementos esenciales son los que deben

concurrir para que el acto administrativo sea considerado como válido
y eficaz, la ausencia de alguno de estos elementos determina que el
acto administrativo no sea “perfecto”; cualquier falla en esta
estructura provoca la configuración de vicios que afectan la legalidad
del acto administrativo.

La doctrina es unánime en indicar que los elementos esenciales

de todo acto administrativo en concepto son: sujeto, causa, objeto,
finalidad, forma y moralidad.
o Sujeto: Los sujetos del acto administrativo son la Administración
Pública representada por un sujeto legalmente competente para
 35

emitir un acto administrativo y el administrado, cuya

participación se produce en los actos administrativos bilaterales.
El acto administrativo sólo puede producirse en sentido formal
por un órgano público más no por un particular, sea cual sea la
materia de tales actos; la Administración es la titular de la
potestad pública para dictar el acto.

La Administración como persona jurídica se compone de

órganos a través de los cuales se manifiesta y actúa; sin embargo,
el acto administrativo sólo podrá dictarse por aquel que tenga
atribuida la competencia para ello.

En el acto administrativo bilateral el administrado no necesita

de capacidad especial para actuar, pues para reconocerlo como
sujeto del Derecho Administrativo es necesario atenerse a los
requerimientos esenciales y normas del Derecho Privado.
Santofino (2013) al tratar el tema de sujetos como elemento
esencial del acto administrativo, señala que éstos son: el sujeto
activo, que es la Administración Pública u órgano estatal
competente y el sujeto pasivo, definiéndolo como la persona
sobre quién recae los efectos del acto, alterándose las relaciones
jurídicas que lo vinculaban con la administración p.151. De igual
forma, establece que el sujeto pasivo puede ser cualquier persona
natural o jurídica, nacional o extranjera, de Derecho Público o
Derecho Privado, incluso la misma administración, si se trata de
relaciones interadministrativas.

Es necesario aclarar que este autor niega la existencia de la

formación bilateral del acto administrativo, y defiende la teoría
de carácter estrictamente unilateral del mismo, por ello, al
momento en que define al sujeto pasivo, de ninguna manera lo
está relacionando como parte de un acto administrativo bilateral,
únicamente con esa definición establece que la exteriorización de
 36

un acto siempre recae y tiene consecuencias jurídicas sobre lo que

él identifica como sujeto pasivo.

o Causa. - Según lo establecido por la doctrina, existen dos

corrientes para definir qué debe entenderse por causa, siendo
éstas: la objetivista y la subjetivista.

Para la corriente objetivista, la causa está constituida por los

antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que
justifican la emanación del acto. Por el contrario, los subjetivistas
la definen como aquélla que se radica en la voluntad del sujeto.
Los estudiosos del tema han sostenido que la causa de un acto no
radica en la voluntad del sujeto, como erradamente lo sostiene la
corriente subjetivista, sino en la norma; por ello, el error de la
doctrina subjetivista está en trasladar la concepción de la causa
del campo de la norma al campo de la voluntad.

La doctrina italiana y la jurisprudencia han desarrollado los

vicios del acto administrativo en conexión con la causa
incluyendo: desviación del interés público, desviación de la causa
típica, ilogicidad manifiesta, contradicción con actos
precedentes, violación de circulares, falta de motivación,
desigualdad de tratamiento, tergiversación de los hechos,
violencia moral y dolo.
Se puede aseverar que causa es la efectividad o la realización del
fin normativo concreto por el acto administrativo; o a su vez la
adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la
potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos.

o Forma. - Es la manera externa de manifestación que tiene el acto

para acceder al mundo del Derecho, es normalmente escrita,
asegurando la certidumbre de su producción y la observancia del
orden procedimental establecido.
 37

o Finalidad. - La potestad de la norma explícita o implícita, le

asigna un fin específico de carácter público, matizado
significativamente en cada uno de los sectores o instituciones
como un fin particular, dependiendo del objeto o contenido del
acto administrativo; y, debe servir a ese fin, de lo contrario
incurrirá en vicio legal.

La finalidad constituye la razón que justifica la emisión o

nacimiento del acto, de modo que la finalidad con el objeto o
contenido del acto siempre deben actuar relacionados al momento
de producirse dicho acto, debe ser verdadera, no encubierta, ni
falsa.

Es importante señalar que no puede ser distinta al objeto o

contenido del acto, caso contrario se viciaría este acto al existir
una desviación de poder. Sobre este punto Dromi (2001) señala:
“considerase viciado un acto con desviación de poder, cuando el
administrador, sin estar jurídicamente autorizado usa del poder
de la ley con una finalidad distinta de la prevista por ella y
persigue una finalidad personal o beneficiar a un tercero o
beneficiar a la propia Administración” p.263.

La finalidad como un elemento esencial del acto

administrativo tendrá en cuenta el interés público, razón de ser de
la Administración Pública. Por ello acertadamente se sostuvo: La
Administración podrá condicionar los motivos y el objeto, pero
nunca podrá hacerlo con la finalidad (Fiorini 1944 p.88).

o Moralidad: La gran mayoría de los tratadistas consideran a este

elemento como un mero ingrediente de los elementos
normalmente atribuidos al acto; sin embargo, dada su
trascendencia debe reconocérsele a la moral en la expresión y
desarrollo de las relaciones humanas, en lo que se refiere al acto
administrativo se hace indispensable constituirlo en un elemento
 38

autónomo y específico del mismo. Esto es totalmente

comprensible si se tiene en cuenta que el acto administrativo es
una de las maneras de expresión de la voluntad que tiene la
Administración Pública, lo que resulta de singular valor por ser
el Estado el órgano creador de derechos y el encargado de
asegurar su imperio. (Marienhoff 2011 p.346)

Las actuaciones administrativas tendrán una base moral, que

es y será el asiento de la actividad en la Administración Pública
y el soporte de las actuaciones de los administrados.

El concepto de moral incluye buenas costumbres y expresa la

pureza de intenciones y actuaciones de las partes, lo que
constituye buena fe.

Un acto administrativo contrario a la moral es un acto viciado

de nulidad, este elemento tiene el mismo rango o jerarquía que
los elementos analizados anteriormente, y por ello debe existir no
solamente como elemento esencial del acto administrativo
discrecional, sino también del acto administrativo reglado.

b. Elementos Accidentales o Accesorios. Los elementos accidentales o

accesorios son aquellos que, sin ser indispensables, llegan a concurrir,
dándole una variante al acto administrativo típico. En la práctica los
efectos jurídicos que producen los actos administrativos sean más
extensos o limitados que los que el propio acto hubiera producido sin
su inclusión. Para Marienhoff (2011) “son todos aquellos, que no
siendo necesarios para la existencia del acto administrativo, ni
pudiéndoseles considerar implícitos en él, son incluidos por el mismo
por voluntad de las partes” p.351. Su nacimiento depende del ánimo
y voluntad que exista en las partes al momento de la expedición de un
acto administrativo que contiene tres elementos: término, condición y
modo.
 39

o Término. - Se puede entender por término al elemento accesorio

del acto administrativo que consiste en el lapso en que un acto
debe comenzar a producir sus efectos naturales, o en el cual debe
dejar de producirlos.

Este elemento en el acto administrativo es de suma

importancia ya que en virtud de él se puede conocer cuándo el
actuar de la Administración se torna administrativamente
definitivo; y, en consecuencia, da lugar al nacimiento de otros
términos previamente establecidos por los ordenamientos legales,
para proceder a su impugnación: en el ámbito del Derecho
Administrativo el vencimiento del término opera de pleno
derecho, por lo que cualquier decisión que busque comprobar tal
vencimiento es meramente declarativa.

o Condición. - Es aquella que existe cuando los efectos que debe

producir el acto, se subordinan a que se cause o no un hecho
futuro incierto; este elemento puede ser suspensivo o resolutorio,
dependiendo de que los efectos del acto comiencen o se extingan
con el acontecimiento futuro e incierto; estos acontecimientos
pueden ser naturales o del hombre y produce sus efectos de pleno
derecho, por lo que, igualmente como señalamos en el párrafo
anterior, tiene carácter meramente declarativo. La condición se
diferencia del término en que ésta es un acontecimiento futuro e
incierto, mientras que el término, es cierto.

o Modo. - Es una especial obligación que el acto expresamente le

impone al administrado, por ejemplo, la de pagar un canon por el
uso especial de bienes de dominio público; para que este
elemento exista debe haber una obligación a cargo del
administrado y no se puede entender que hay este elemento
accesorio, cuando la respectiva obligación ya estuviese
establecida por la legislación para esa clase de actos.
 40

La doctrina contemporánea niega que la figura del modo tenga

aplicación en materia de actos administrativos y que es un
elemento accesorio de los actos gratuitos, condición que no
existen en Derecho Administrativo; otra parte de la doctrina
manifiesta que el modo en Derecho Administrativo tiene plena
analogía con el del Derecho Privado, considerándolo como un
elemento accidental del acto administrativo que podría dar lugar
a su extinción, haciéndole valer como causal de caducidad en lo
que le fuera aplicable.

c. Requisitos de validez del acto administrativo

El Art. 99 del Código Orgánico Administrativo establece los
requisitos de validez del acto administrativo: Competencia, Objeto,
Voluntad, Procedimiento y Motivación:

o Competencia. - Pérez (2008) se refiere a la competencia como la

“…aptitud legal del obrar del órgano administrativo…”; en el
mismo sentido, para el tratadista Secaira (2004) la competencia
es el conjunto de atribuciones que la ley entrega a los órganos del
poder público. Como se puede apreciar, la competencia
determina las materias que entran en la esfera propia de cada
autoridad y establece los límites dentro de los cuales han de
moverse las personas jurídicas públicas y los órganos
administrativos.

La competencia es un requisito de esencia, pues, para que el

acto administrativo sea válido, necesariamente debe ser expedido
por el titular del órgano facultado legalmente para exteriorizar la
voluntad administrativa. Lo contrario significaría que la decisión
administrativa, inexorablemente estaría viciada de nulidad o
carecería de valor jurídico alguno y por lo tanto, ninguna persona
estaría obligado a cumplirlo.
 41

o Objeto. - El acto debe contener una obligación expresa de dar,

hacer o no hacer; el contenido del acto administrativo debe reunir
características tales como certeza, licitud y posibilidad física; de
igual forma dicho contenido u objeto debe ser moral y no puede
perjudicar a terceros.

La doctrina señala que el objeto del acto administrativo es

perfectamente divisible en tres partes: una de índole natural que
sirve para caracterizarlo, es decir, es la sustancia del mismo que
lo hace distinto de otros de su género; la segunda se refiere al
orden implícito que encontrándose en un acto administrativo,
proviene de una disposición legal aplicable, o sea, existe en el
acto sin haber sido expresada en él, por así estar establecido en el
ordenamiento jurídico; y, una tercera parte, llamada eventual, que
puede o no configurar el acto administrativo.

o Voluntad. - Es la voluntad estatal valida, exteriorizada en una

declaración legal expresa. El acto administrativo se precia de esa
declaración, pero lo esencial es la voluntad real del acto
administrativo. (Younes Moreno, 2016)

La voluntad tiene dos elementos el Subjetivo constituido por

el ánimo, comprensión o parecer que la persona física, titular del
órgano público encargado de decidir, tiene respecto del asunto
materia de resolución; y, el Objetivo identificado por los
antecedentes fácticos y jurídicos que obran del proceso, que
deben ser tomados en cuenta para la resolución.

o Procedimiento. - Para la plena eficacia del acto administrativo,

debe observase las normas procedimentales, esto es, los trámites
y más solemnidades que la ley impone se acaten de modo previo
a su emisión; el acto administrativo debe estar normado y no
generarse por la sola voluntad del titular del órgano o entidad que
 42

lo va a dictar, el no ceñirse a los procedimientos legales, acarrea

la nulidad del acto administrativo.

o Motivación. - La administración pública fundamentará las

razones de sentido y contenido, debidamente argumentado en
razonamiento lógico para emitir un acto administrativo concreto
con contenido determinado. (Trayter. 2017)

Según Gordillo (20111) la motivación: “es la

fundamentación fáctica y jurídica con la que la administración
entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión
tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa
legitimidad”; el administrado tiene derecho a que la
administración le explique las razones por las cuales toma la
decisión que afecta sus intereses o derechos, de ahí, la
importancia que pueda oponerse a la decisión pública, de
requerirse; la motivación es la exposición de razones que debe
relatar el administrador público para tomar una decisión.

No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las

normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Como
bien lo señala el literal l) del Art. 76 de la Constitución de la
República del Ecuador: “Las resoluciones de los poderes públicos
deberán ser motivadas… Los actos administrativos, resoluciones
o fallos que no se encuentren debidamente motivados se
considerarán nulos…”.

3.1.3. Acto de simple administración

Una vez que abordamos el concepto y elementos que tiene un acto

administrativo, es momento de analizar qué es y cuáles son los actos de
 43

simple administración, los mismos que se encuentran recogidos en el Artículo

120 del Código Orgánico Administrativo, indicando lo siguiente:
“Art. 120.- Acto de simple administración. Acto de simple administración es
toda declaración unilateral de voluntad, interna o entre órganos de la
administración, efectuada en ejercicio de la función administrativa que
produce efectos jurídicos individuales y de forma indirecta”.

El acto de simple administración, como lo indica el tratadista Jorge

Danós Ordóñez, “(…) son actos instrumentales para el dictado de otro acto
administrativo final, al que preparan y hacen posibles; (…), para Ortega en la
página 103 de su obra, manifiestan que la administración realiza actividades
dirigidas al interno de la entidad pública, coadyuvan a la construcción del
acto administrativo, conforme lo refieren los artículos 89, 120, 122 del COA,
son los llamados actos de trámite, sumillas, memorandos, informes
preliminares, dictámenes, que son base del acto.

El acto de simple administración, por tratarse de un acto de naturaleza

preparatoria para la emisión del acto administrativo, no es impugnable por sí
solo, conforme lo refiere el artículo 121 del Código Orgánico Administrativo
lo define como: “…toda declaración unilateral de voluntad, interna o entre
órganos de la administración, efectuada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales y de forma
indirecta…”.

3.1.4. Contrato Administrativo

El contrato administrativo o los contratos de la administración, son

convenios bilaterales, generadores de obligaciones y derechos, suscritos entre
la Administración Pública, con un particular, con un administrado y/o otra
entidad pública, en algunos casos son aquellos, que se suscriben entre
personas de derecho privado, concesionarias de un servicio público y los
particulares, también es contrato administrativo, aquellos contratos suscritos
entre personas jurídicas semipúblicas y los particulares.
 44

Como principios de los contratos, se tienen legalidad, continuidad,

mutabilidad, equilibro financiero, así como este tipo de contratos requieren
requisitos y elementos para su configuración; como elementos del contrato
administrativo, son: forma, competencia, capacidad, finalidad, régimen
jurídico aplicable y licitación; como elementos no esenciales del contrato, se
tienen el plazo de duración, las garantías y las sanciones.

3.1.5. Hecho Administrativo

“El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en

operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la
función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos,
ya sea que medie o no una decisión o acto administrativo previo.”, deja ver
que lo que provoca los daños y perjuicios que se demandan es una actuación
y operación efectuada en el ejercicio de una función administrativa; es decir,
se trata de un hecho administrativo. En muchas oportunidades la actividad de
la Administración no se agota en la formulación de los actos administrativos,
sino que exige una operación material de carácter administrativo que sirve
para la ejecución del acto.

Los hechos administrativos son realizados por la Administración con

objeto de obtener un determinado resultado. De modo que la ejecución
material del acto administrativo comporta un hecho administrativo. Puede
ocurrir, como en este caso, que la Administración actúe sin que exista
previamente el acto como declaración de voluntad. Puede ocurrir también que
el comportamiento dañoso de la Administración pública comporte una
actividad ilícita; pues, los comportamientos ilícitos de la Administración dan
lugar a lo que se llama las vías de hecho.

La doctrina reseña que la vía de hecho administrativa requiere:

1. La intervención de un funcionario público, ya que si se tratara de la

actividad de un particular la vía de hecho no existiría, por cuanto esa
actividad solamente constituirá un hecho o un acto del derecho privado;
 45

2. Una acción material de este funcionario, lo que se explica porque la

vía de hecho se opone a la vía del derecho. La acción material del
funcionario debe implicar una violación de la legalidad, una violación
apreciable del orden jurídico vigente. Por eso se habla de violación
flagrante y acción manifiestamente ilegal, de grosera violación de
normas, etc. De ahí, entonces, que pueda decirse que la vía de hecho es
la violación del principio de la legalidad por la acción material de un
funcionario.

La realización de la vía de hecho por la Administración trae apareada

su responsabilidad. Como quedó manifestado, el hecho administrativo es un
comportamiento, mientras que el acto administrativo implica, en algunos
casos, una declaración de voluntad que va a producir efectos jurídicos
directos. El profesor Herman Jaramillo lo define como: “… todo suceso o
acontecimiento externo que se vincula con el derecho, ejecutado con o sin la
concurrencia de la voluntad de los órganos de la Función Administrativa
que, al igual que el acto jurídico, produce consecuencias jurídicas, como la
creación, modificación extinción de derechos y obligaciones…”

3.1.6. Acto normativo de carácter administrativo

Es la declaración de voluntad de órgano del poder público competente,

que se manifiesta en la forma prevista por la Constitución, que contiene
disposiciones que manda, prohíben o permiten, cuyos preceptos tienen
carácter de obligatoriedad general.

3.1.7. Derecho de Petición

El artículo 66. Numeral 23 de la Constitución prescribe el derecho de

petición, en este sentido por un lado está la obligación del Estado a responder
a los ciudadanos; por otro lado, está el derecho de estos a que se les responda
 46

de manera motivada y dentro de un tiempo oportuno, por lo que la negligencia

de la Administración debe ser sancionada legalmente, precisamente con el
acto administrativo presunto.

3.1.8. Silencio Administrativo

Sobre el silencio administrativo positivo, manifiesta que este silencio, se

debe entender como un acto presunto o ficto, viene a ser un real acto
administrativo que produce efectos jurídicos en los derechos subjetivos
individuales a través de una ficción que da a luz la entelequia de la voluntad
administrativa en una no acción volitiva, el silencio administrativo positivo,
del artículo 207 del COA, produce un verdadero acto administrativo regular
presunto que da conclusión al procedimiento administrativo; en otras
palabras, no es que el procedimiento administrativo termina con el silencio
administrativo positivo sino con un acto administrativo regular presunto
(págs. 91 a 97).

En cuanto al silencio administrativo negativo, este tiene exclusivos

efectos procesales, en efecto desestimatorio propone dos ejemplos en la Ley
de la Contraloría General del Estado LOCGE y Código Orgánico
Administrativo COA: 1.- en el artículo 85 de la LOCGE, que señala que si
las resoluciones de la Contraloría General del Estado, no resuelve las
impugnaciones a responsabilidades, órdenes de reintegro, dentro de sus
tiempos oportunos previstos en la ley, su falta de expedición causa el efecto
de denegación tacita; 2.- en el artículo 229 del COA, la negativa de la
suspensión del acto administrativo en fase gubernativa, podría ser resuelta
impugnada judicialmente, por tratarse de un acto administrativo susceptible
de control de legalidad, al amparo del artículo 171 de la Constitución.

El silencio administrativo positivo, se debe entenderse como un acto

presunto o ficto, viene a ser un real acto administrativo que produce efectos
jurídicos en los derechos subjetivos individuales a través de una ficción que
da a luz la entelequia de la voluntad administrativa en una no acción volitiva;
el silencio administrativo positivo, del artículo 207 del COA, produce un
verdadero acto administrativo regular presunto que da conclusión al
 47

procedimiento administrativo, como lo exige el numeral 1 del artículo 201

del COA, en otras palabras, no es que el procedimiento administrativo
termina con el silencio administrativo positivo, sino con un acto
administrativo regular presunto.
 48

UNIDAD IV

4.1. Elementos normativos para regular los procesos de administración de los

servidores policiales.

4.1.1. Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana

Dentro del Suplemento-Registro Oficial Nro. 19, señala (…) confiere el

numeral 6 del Art. 120 de la Constitución de la República, en el cual expide
el Código Orgánico de la Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden
Público; el mismo, que tiene por objeto regular la:
 Organización,
 Funcionamiento institucional,
 Regímenes de carrera profesional y
 Administrativo-Disciplinario del personal de las entidades de seguridad
ciudadana y orden público, con fundamento en los derechos, garantías y
principios establecidos en la Constitución de la República.

1. Funciones
La Policía Nacional se encuentra estipulado en el Libro 1 del
presente Código; por tal razón, las funciones de la Policía Nacional se
basan en el Art. 61 Funciones. - La Policía Nacional tiene las siguientes
funciones:

1. Implementar planes, programas y proyectos elaborados por el

ministerio rector de la seguridad ciudadana, protección interna y
orden público;
2. Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos
ilegales, en consonancia con el alto grado de responsabilidad exigido
por su profesión;
3. Desarrollar acciones operativas para la protección de derechos;
mantenimiento, control y restablecimiento de la paz social y orden
público; prevención de las infracciones y seguridad ciudadana, bajo
la dependencia del ministerio rector de la seguridad ciudadana,
 49

protección interna y orden público; y, en coordinación con las

entidades competentes de los diferentes niveles de gobierno;
4. Participar en la determinación de los factores que generan
inseguridad para proponer directrices y estrategias de seguridad
ciudadana;
5. Impulsar y facilitar la participación comunitaria en materia de
seguridad ciudadana, protección interna y en el mantenimiento del
orden público, de la paz y seguridad;
6. Cumplir con el control operativo en los ámbitos requeridos de la
seguridad ciudadana, protección interna y orden público, en
coordinación con las entidades competentes de los distintos niveles
de gobierno, en el marco de los lineamientos y directrices del
ministerio rector de la seguridad ciudadana, protección interna y
orden público;
7. Coordinar su actuación y cumplir las disposiciones de los órganos
de la Función Judicial en el ámbito de sus competencias;
8. Vigilar, resguardar, proteger y preservar el lugar, indicios o vestigios
relacionados con el cometimiento de una infracción, en
cumplimiento de las disposiciones de la ley, reglamentos y
procedimientos establecidos por el Sistema Especializado Integral
de Investigación, Medicina Legal y Ciencias Forenses;
9. Prestar a las autoridades públicas el auxilio de la fuerza que estas
soliciten, en el ejercicio de sus atribuciones legales;
10. Apoyar en el control de las organizaciones de vigilancia, seguridad
y servicios de investigación privados, de conformidad con las
políticas y regulaciones del ministerio rector de la seguridad
ciudadana, protección interna y orden público;
11. Prevenir e investigar la delincuencia común y organizada, nacional
y transnacional; 12. Garantizar la cadena de custodia, vestigios y los
elementos materiales de la infracción en la escena del delito;
12. Privilegiar la protección de los derechos de las personas en especial
de los grupos de atención prioritaria contempladas en la
Constitución de la República;
 50

13. Apoyar en el mantenimiento del orden y seguridad en eventos

públicos, en coordinación con las entidades competentes de los
respectivos niveles de gobierno, acorde a la regulación que para el
efecto establezca el ministerio rector de la materia; y, 15. Las demás
funciones asignadas en la Constitución de la República, leyes y el
Reglamento de este Código.

2. Nivel de gestión, Rol, Grado y tiempo de servicio

Para su fundamentación, señalamos que la Policía Nacional está
integrado por las/los servidoras/servidores policiales directivos y
servidoras/servidores policiales técnico operativos; por tal razón su
clasificación se encuentra estipulado en el Art. 89 Clasificación por
Nivel de Gestión, Rol, Grado y tiempo de servicio. - En razón del nivel
de gestión, rol, grado y tiempo de servicio, las y los servidores policiales
se clasifican en:
 51

Figura Nro. 11 Cuadro de Nivel de gestión, Rol, Grado y tiempo de servicio

Fuente: COESCOP

3. Carrera Policial
Señalamos como aspecto general de la Policía Nacional a la Carrera
profesional la misma que se encuentra señalada en el Art. 91 Carrera
policial. - La carrera policial constituye un sistema mediante el cual se
regula el ingreso, selección, formación, capacitación, ascenso,
estabilidad, evaluación y permanencia de los servidores o servidoras que
lo integran. Se desarrollará en los subsistemas preventivo, investigativo
y de inteligencia anti delincuencial.

La carrera policial constituye una profesión dentro del servicio

público.
 52

Por tal razón, se constituye como una competencia esencial dentro de

la Policía Nacional otorgar los ascensos a los servidores policiales, los
mismos que se confieren grado por grado durante toda su carrera
profesional, tanto para el nivel directivo y técnico operativo.

4. Requisitos para el ascenso de las y los servidores policiales

Los requisitos se encuentran señalados en:

Art. 94 Requisitos para el ascenso de las y los servidores policiales. - El

ascenso de las y los servidores policiales se realizará con base a la
correspondiente vacante orgánica y previo cumplimiento de los
siguientes requisitos:

1. Encontrarse en servicio activo;

2. Acreditar el puntaje mínimo en la evaluación de desempeño en el
grado que ocupa, servicio en componentes y años de permanencia.
La valoración de este requisito se realizará en cada grado;
3. Haber sido declarada o declarado apto para el servicio, de acuerdo a
la ficha médica, psicológica, académica, física y, cuando sea
necesario, pruebas técnicas de confianza en consideración del perfil
de riesgo del grado;
4. Haber aprobado las capacitaciones o especializaciones para su nivel
de gestión y grado jerárquico, de conformidad a lo establecido en el
Reglamento;
5. Presentar la declaración juramentada de sus bienes;
6. No haber sido sancionado o sancionada por faltas muy graves o en
dos ocasiones por faltas graves; y,
7. Los demás que se establezcan en el reglamento que para el efecto
emita el ministerio rector de seguridad ciudadana, protección interna
y orden pública.

Hay que recordar que el Departamento de Educación Continua

Avanzada es el generador del proceso de capacitación de educación
 53

continua avanzada para dar cumplimiento al numeral 4 de los requisitos

señalados.

5. Derechos y Obligaciones de los servidores policiales

Conforme lo señalada la Constitución de la República del Ecuador, en
que se da énfasis a que toda persona gozará de derechos, deberes y
oportunidades; pues los servidores policiales no se eximen de esa
situación por tal razón en:
Artículo 97.- Derechos. - Dentro de la carrera profesional, son derechos
de las y los servidores policiales, además de los establecidos en la
Constitución de la República y la ley, los siguientes:

1. Acceder a un grado y nivel de gestión con los atributos inherentes a

ellos;
2. Desarrollar la carrera profesional en igualdad de oportunidades y
gozar de estabilidad en la profesión una vez cumplidos los plazos y
requisitos legales, no pudiendo ser privado de ellos sino por las
causas y los procedimientos establecidos en este Código y sus
reglamentos;
3. Ser ubicado y ejercer una función o cargo acorde con sus
competencias personales, jerarquía, especialización y perfil
profesional. Cuando haya sufrido o adquirido una enfermedad o
discapacidad que no le permita continuar con las labores que
desempeña, podrá ser reubicado en labores administrativas en
función de dichos criterios;
4. Recibir la remuneración, indemnizaciones, viáticos y subsistencias
que se establezcan para cada grado o cargo en las condiciones que
determine el ministerio rector en materia laboral, el presente Código
y su reglamento;
5. Recibir asistencia médica o psicológica y los medicamentos
necesarios para lesiones o enfermedades adquiridas como
consecuencia del servicio o profesión, de conformidad con la
normativa legal vigente;
 54

6. Contar con uniformes, equipamiento, instrumentos, útiles de trabajo

y armas, según su actividad, de conformidad con el reglamento
respectivo;
7. Recibir, en igualdad de condiciones, la formación, capacitación y
especialización permanente;
8. Ser destinado o destinada a prestar sus servicios preferentemente
dentro de las circunscripciones de su domicilio civil, salvo los casos
de necesidad institucional o por solicitud justificada del interesado
de ser destinado o destinada a otra zona del territorio;
9. Recibir patrocinio o asesoría jurídica oportuna en lo que se refiere
asuntos inherentes al ejercicio de sus funciones con la finalidad de
garantizar el derecho a la defensa; y
10. Recibir condecoraciones o reconocimientos institucionales no
económicos por actos de servicio, previo el cumplimiento de los
requisitos que se establecerán por parte del ministerio rector de la
seguridad ciudadana, protección interna y orden público.

6. Faltas Administrativas Disciplinarias

Artículo 119.- Faltas leves
Constituyen faltas leves los siguientes actos o actuaciones, una vez que
sean debidamente comprobadas:

1. No cumplir con los horarios de trabajo o ausentarse del puesto hasta

por veinticuatro horas de forma injustificada, siempre que no afecte
al servicio;
2. Realizar actividades ajenas a su función, mientras se encuentre en su
jornada de trabajo, cuando ello no afecte al servicio;
3. No observar el aseo y cuidado en su presentación personal o del
lugar de trabajo o de los equipos e instrumentos a su cargo;
4. Portar el uniforme o equipamiento institucional en actos ajenos al
servicio y que no afecten la imagen institucional;
5. Inobservar las normas institucionales de respeto a los símbolos
patrios y de comportamiento en eventos cívicos institucionales;
 55

6. Inobservar o hacer caso omiso a las normas de seguridad y señales

informativas al interior de las instalaciones institucionales;
7. Inobservar la normativa de los formatos y redacción de los
documentos técnicos de la gestión operativa, que no afecten al
servicio;
8. Atender al público incumpliendo con los parámetros de calidad
determinados por la institución;
9. No utilizar la baliza u otro dispositivo de alerta similar cuando sea
exigido por la institución o hacer mal uso de la misma;
10. Agredir verbalmente a las y los miembros de la misma institución o
a los usuarios del servicio; y,
11. Desobedecer órdenes verbales o escritas enmarcadas en el
ordenamiento jurídico o inobservar el procedimiento establecido,
cuando ello no afecte al servicio o al orden institucional.

Artículo 120.- Faltas graves

Constituyen faltas graves los siguientes actos o actuaciones, una vez que
sean debidamente comprobadas:

1. Ausentarse injustificadamente de su trabajo por dos días

consecutivos o no presentarse en el plazo correspondiente luego de
cumplir una comisión, consigna, disposición, licencia o permiso sin
causa justificada;
2. Realizar actividades ajenas a su función, mientras se encuentre en su
jornada de trabajo, cuando ello afecte al servicio;
3. Obligar a permanecer en forma arbitraria a él o la servidora en
funciones, en un día de descanso obligatorio o en periodo de
vacaciones, salvo por necesidad institucional debidamente
justificada;
4. Realizar objeciones a las órdenes relacionadas con el servicio
policial enmarcadas en el ordenamiento jurídico, sin motivo
justificado, cuando afecte a la prestación del servicio;
5. Evadir los actos propios del servicio de forma injustificada;
 56

6. Disponer al personal a su cargo la realización de tareas ajenas a sus

funciones, salvo los casos de necesidad institucional debidamente
justificados;
7. Incumplir disposiciones o procedimientos a los que está obligado
por el ordenamiento jurídico, en el plazo dispuesto, sin causa
justificada y que afecte al servicio;
8. No respetar las licencias o permisos que conforme a la Constitución
de la República, leyes y reglamentos institucionales que se otorguen
a las y los servidores por temas relativos a gravidez, maternidad,
paternidad, lactancia, enfermedad, calamidad doméstica y los demás
previstos en el ordenamiento jurídico.
9. Impedir el reclamo o impugnación verbal o escrita a que tienen
derecho las y los servidores policiales;
10. No informar al órgano competente la comisión de una falta
administrativa disciplinaria de la que tenga conocimiento, aplicar
una sanción distinta a la que amerita el acto de indisciplina o
modificar una sanción debidamente establecida;
11. Omitir el registro de las novedades y hechos pertinentes al servicio;
12. Desobedecer órdenes verbales o escritas enmarcadas en el
ordenamiento jurídico o inobservar el procedimiento respectivo,
cuando ello afecte al servicio o al orden institucional;
13. No explicar o no defender un análisis, informe o criterio técnico
pericial en las audiencias convocadas o notificadas o no presentar
con el debido tiempo de anticipación las solicitudes de ampliación
de plazos para hacerlo sin justificación;
14. Ingresar o permitir el ingreso de personas a áreas restringidas de la
institución sin autorización previa;
15. Destruir los bienes, equipamiento, medios electrónicos o
informáticos de la institución o permitir su uso indebido;
16. Uso indebido del equipamiento de dotación asignado para el
cumplimiento de sus funciones específicas, conforme a lo exigido
por la institución y sus reglamentos;
17. No entregar los bienes que le fueren proporcionados a la o el
servidor para el cumplimiento de las labores institucionales, cuando
 57

tenga la obligación de hacerlo o no informar al órgano

correspondiente en forma inmediata la pérdida, destrucción o
sustracción de los mismos;
18. Reprobar por negligencia comprobada los cursos de capacitación en
el país o en el exterior pagados con recursos públicos;
19. Copiar en los exámenes o pruebas en cursos de ascenso o
capacitación, presentar trabajos plagiados o elaborados por sus
subordinados;
20. Inobservar la normativa de los formatos y redacción de los
documentos técnicos de la gestión operativa cuando afecten al
servicio;
21. Incumplir con los procedimientos establecidos en la ley y
reglamentos para el manejo de los indicios o evidencias, bienes
incautados o cualquier otro elemento que pueda considerarse prueba
y estén bajo su responsabilidad;
22. Emitir información o informes infundados, relativos a la institución
o su servicio, que perjudique las operaciones previstas en el
ordenamiento jurídico o que contravenga las directrices
institucionales de comunicación;
23. Consumir bebidas alcohólicas o sustancias estupefacientes dentro de
la institución o mientras se encuentre cumpliendo funciones en el
servicio;
24. Alterar el orden público y disciplina dentro de su jornada laboral o
mientras porte el uniforme de la institución;
25. Utilizar o disponer el uso de equipos, instrumentos, armas,
municiones y demás materiales necesarios para el servicio que se
encuentren en mal estado, poniendo en riesgo la integridad de las
personas o la eficacia de la misión;
26. No entregar en el tiempo establecido en los reglamentos de la
institución policial, los equipos, instrumentos, armas, municiones y
demás materiales necesarios para el cumplimiento de las funciones
policiales;
27. Hacer uso excesivo de la fuerza que provoque afectaciones a la
integridad física de las personas;
 58

28. Incumplir los procedimientos establecidos para el traslado e ingreso

de personas privadas de la libertad a los centros correspondientes o
ante las autoridades competentes;
29. Actuar en forma abusiva, arbitraria o violenta de manera verbal o
psicológica contra los compañeros o compañeras, subalternos o
subalternas, aspirantes o usuarios del servicio;
30. Discriminar a cualquier persona por motivos de etnia, lugar de
nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural,
estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado
judicial, condición socio-económica, condición migratoria,
orientación sexual, estado de salud, enfermedad catastrófica,
discapacidad, diferencia física o por cualquier otra distinción,
personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o
resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio
de los derechos;
31. Intimar de manera sexual o tener relaciones sexuales en la unidad,
instalaciones, oficinas, destacamentos y más dependencias de la
institución o mientras se encuentre en funciones; y,
32. Realizar actividades de proselitismo político o participar como afi
liado, adherentes o adherente permanente de partidos o movimientos
políticos.

Artículo 121.- Faltas muy graves

Constituyen faltas muy graves los siguientes actos o actuaciones, una vez
que sean debidamente comprobadas:

1. Ausentarse de forma injustificada de su trabajo por tres o más días

consecutivos;
2. Abandonar el lugar de trabajo sin autorización, ocasionando un
perjuicio grave al servicio, a la integridad física o psicológica de las
personas;
3. Negarse a prestar auxilio cuando sea requerido o tenga la obligación
legal de hacerlo;
 59

4. Obstaculizar el cumplimiento del servicio o emitir órdenes

contrarias al ordenamiento jurídico;
5. Ocasionar intencionalmente daño o destrucción a los bienes de la
institución;
6. Disponer, con conocimiento, la utilización de equipamiento de
dotación y demás materiales que se encuentren en mal estado o
caducados;
7. No iniciar el procedimiento disciplinario en el tiempo previsto
conforme el procedimiento establecido en el presente Código para
sancionar faltas disciplinarias, con el fi n de favorecer a un tercero o
evitar su sanción;
8. Ocasionar por negligencia, la pérdida, destrucción o sustracción de
evidencias o información, relacionada con sus labores técnicas;
9. Demorar injustificadamente la entrega de los bienes incautados o
elementos de prueba que estén bajo su responsabilidad, de acuerdo
a las normas de la cadena de custodia;
10. Revelar por cualquier medio información o documentación
clasificada o reservada que haya llegado a su conocimiento por la
prestación del servicio o el desempeño de su cargo o función;
11. Emitir informes o criterios técnicos infundados, tendenciosos,
maliciosos o con error esencial técnicamente comprobado;
12. Destruir, sustraer, vulnerar o alterar intencionalmente información o
documentación relativa a hechos o asuntos relacionados con el
régimen interno o de los archivos institucionales;
13. No informar al órgano correspondiente en forma inmediata al tener
conocimiento de la pérdida o sustracción del arma de dotación, de
su documento o placa de identidad policial, pérdida de los equipos,
instrumentos, armas, municiones o demás materiales del servicio;
14. Obsequiar, prestar, empeñar, vender, cambiar o facilitar armas de
fuego, municiones o equipos entregados en dotación para el servicio
policial, excepto cuando, por fuerza mayor, se deba facilitar el arma
a otro servidor policial para actos de servicio;
15. Utilizar o disponer el uso de armas, municiones, explosivos u otros
elementos de dotación que generen riesgo a la integridad de las
 60

personas, en eventos recreativos como desfiles, demostraciones o

casas abiertas;
16. No rendir cuentas sin causa justificada en los plazos legales y
reglamentarios sobre aspectos financieros, derivados de los actos del
servicio o por ocasión del mismo;
17. Incorporarse o permanecer en la carrera mediante el uso de
documentos falsos o adulterados o faltar a la verdad en declaraciones
juramentadas;
18. No informar al órgano competente la comisión de delitos o actos de
corrupción institucional;
19. Obtener beneficios personales o para terceros, recibir o solicitar
dádivas o recompensas por actividades inherentes al servicio o
gestionar por fuera del procedimiento establecido en este Código y
reglamentos, la obtención de beneficios personales de carácter
profesional en cargos, destinaciones y funciones;
20. Usar distintivos o atribuirse funciones no inherentes a las
establecidas para su cargo o usar el nombre de una autoridad
arbitrariamente;
21. Abusar de la jerarquía, grado, función, nivel o prerrogativas del
servidor o servidora, con el fi n de incumplir obligaciones
económicas o legales, causar perjuicio o grave daño a un tercero o
incidir por cualquier medio en el proceso de admisión de aspirantes
a servidores institucionales;
22. Actuar en forma abusiva, arbitraria o violenta de forma física contra
los superiores, compañeros o compañeras, subalternos o subalternas,
aspirantes o usuarios del servicio; y,
23. Agredir, hostigar o acosar sexualmente o pedir favores sexuales,
valiéndose de su cargo, mando o jerarquía en el servicio.

4.1.2. Reglamento de Carrera Profesional para las y los Servidores Policiales

El presente reglamento regula la aplicación de las disposiciones

establecidas en el Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana
y Orden Público relacionado a la carrera profesional policial, siendo de
 61

observancia obligatoria para las y los servidores policiales; por tal razón, el
Centro de Capacitación de la Policía Nacional se alinea con su misión,
atribuciones y responsabilidades, así como, su estructura orgánica funcional
por procesos sustentada en su base legal determinada en el Estatuto Orgánico
de Gestión Organizacional por Procesos de la Policía Nacional.

1. Finalidad
Artículo 2.- El presente reglamento tiene por finalidad desarrollar los
procedimientos administrativos de la carrera profesional de las y los
servidores policiales, mediante la aplicación de procesos integrados de
administración del talento humano, gestionados en función del
requerimiento y exigencias institucionales.

2. Formación, Capacitación y Especialización Institucional

Artículo 21.- Objetivo. - El presente Título tiene por objetivo regular la
planificación, organización, dirección, control, coordinación,
supervisión y evaluación de los procedimientos relacionados con la
formación, educación continua y continua avanzada de las y los
servidores policiales de acuerdo a su carrera profesional, sustentado en
el fundamento legal e institucional, consolidando la integración de estos
procesos académicos con el Sistema de Educación Superior.

Por tal razón, el Departamento de Educación Continua Avanzada,

tiene como misión fundamental la de gestionar el proceso de Educación
Continua Avanzada de la Policía Nacional a través de la coordinación de
los procesos de diseño, planificación y cumplimiento de los lineamientos
establecidos por la Dirección Nacional de Educación para los cursos de
ascenso de los servidores policiales conforme al Modelo de Gestión
Policial, con un enfoque humanista y por competencias.

El mismo que lo sustenta en el presente reglamento en el Artículo

57.- Educación continua avanzada. -La educación continua avanzada
está dirigida a profesionales y desarrollada por expertos de un campo del
 62

conocimiento específico. Comprende los cursos de carácter obligatorio

dirigidos a las y los servidores policiales para el ascenso al inmediato
grado superior, donde asumirán competencias y responsabilidades de
acuerdo al nivel de gestión, rol y grado. Esta educación es organizada a
través del sistema de horas y/o créditos, validada por una institución de
educación superior. No conduce a una titulación de educación superior y
solo puede ser homologada mediante el mecanismo de validación de
conocimientos, excepto los cursos de Estado Mayor y Supervisión
Operativa.

Es por ello también que, los cursos de educación continua avanzada

también son desarrollados y planificados para todos los servidores
policiales sin ningún tipo de discriminación; por tal motivo, en el
presente reglamento se habla de una metodología adaptada, la misma que
se estipula en el Artículo 74.- Metodología adaptada.-Para la o el
discente que presente discapacidad, enfermedad catastrófica, huérfana o
rara, la Dirección Nacional de Educación en coordinación con la
Dirección Nacional de Atención Integral en Salud, determinará la
metodología adaptada y la modalidad de estudios que requiera,
considerando el nivel de gestión, rol, grado y cargo que le permita
continuar desarrollando su carrera profesional.

Cabe recalcar también, en la presente unidad académica que los

servidores policiales deben tener en cuenta que el proceso de
capacitación de educación continua avanzada son de prioridad ante los
demás programas académicos, lo cual se estipula en el Artículo 83.-
Prioridad del programa de educación continua avanzada.-La
Dirección Nacional de Administración de Talento Humano priorizará el
programa de educación continua avanzada sobre los programas
académicos de formación o educación continua, en cualquier modalidad,
así como sobre las designaciones para agregadurías, representaciones
policiales en el exterior y ayudantías.
 63

3. Evaluación
Artículo 89 Valoración de puntajes. -La evaluación para los procesos
de educación continua y continua avanzada que se ejecuten bajo la
rectoría de la Policía Nacional será sobre veinte puntos, de acuerdo a la
siguiente escala:

Tabla Nro. 1 Escala Cuantitativa

Escala cualitativa Sobre 10
EXCELENTE 9,50-10,00
MUY BUENO 8,50-9,49
BUENO 7,50-8,49
APROBADO 7,00-7,49
SUPLETORIO 4,00-6,99
REPROBADO 0,00-3,99

Fuente: Reglamento de Carrera Profesional para las y los Servidores Policiales

Para aprobar cada una de las asignaturas se requerirá un mínimo de siete

puntos sin aproximaciones.

Para definir las antigüedades en cada promoción se aplicarán los

decimales que sean necesarios, sin redondeos.

Artículo 90.- Evaluación supletoria. - Para programas de educación

continua y continua avanzada, el discente que obtenga una nota entre 4
y menor a 7 puntos por asignatura; deberá rendir una evaluación
supletoria, previo el refuerzo académico. La nota obtenida en la
evaluación supletoria será registrada como nota final de la asignatura y
de aprobarla, no será superior a 7 sobre 10 puntos. De no alcanzar el
puntaje mínimo, reprobará el curso. El sistema de educación policial se
ceñirá a la normativa interna de las instituciones de educación superior
en los programas académicos en los que participen.
 64

Artículo 91.- Notas inferiores a cuatro puntos.- La o el servidor

policial que obtenga una nota menor a 4 puntos en una asignatura
reprobará el curso, situación que se comunicará a los organismos
competentes y retomará a sus funciones designadas, sin perjuicio de los
procedimientos administrativos y disciplinarios que corresponda.

4. Separación y Reprobación de Programas de Educación Continua y

Continua Avanzada
Art. 97.- Separación. - Es la situación por medio de la cual la o el
servidor policial pierde su condición de discente, inhabilitándolo en ese
programa académico. Podrá acceder a otro de la misma naturaleza,
cuando supere las causas de separación, cumpla con los requisitos y
apruebe el respectivo proceso de ingreso.

El Consejo Académico resolverá la separación de los programas de

educación continua y el Consejo de Generales resolverá la separación de
los programas de educación continua avanzada.

Art. 98.- Causas para la separación. - La o el discente podrá ser

separado de un programa académico de educación continua y continua
avanzada por una o más de las siguientes causas:
1. Por causa médica debidamente justificada y avalada por un
profesional médico perteneciente al sistema de salud de la Policía
Nacional que no le permita continuar con el programa académico;
2. Por cesación, mientras se encuentre en ejecución el programa
académico; y,
3. Por solicitud voluntaria del discente, en caso de fallecimiento del
cónyuge y que requiera brindar la atención y el cuidado a sus hijos.
4. En el caso que la condición y situación de salud de la servidora
policial en estado de gestación o del niño por nacer, debidamente
justificada y avalada por un profesional médico perteneciente al
sistema de salud de la Policía Nacional, le impida cumplir con la malla
curricular.
 65

Art. 99.- Reprobación. - Es la situación por medio de la cual la o el

servidor policial no aprueba el programa académico de educación
continua y continua avanzada, sin perjuicio de las acciones
administrativas y disciplinarias establecidas en el Código Orgánico de
las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público y este
reglamento.

Art. 100.- Causas para la reprobación. - La o el servidor policial

reprobará un programa académico por las siguientes causas:
1. No alcanzar los puntajes mínimos necesarios para la aprobación de
una asignatura o módulo;
2. Abandonar sin justificación el programa académico; y
3. No completar el porcentaje de asistencia requerido, en la modalidad
presencial.

5. Proceso de Evaluación para el Ascenso

Art.104.- Objetivo.- El presente Título tiene como objetivo materializar
armónicamente el derecho de las y los servidores policiales para acceder
al ascenso dentro de su carrera profesional, valorando los méritos y
deméritos, las evaluaciones anuales de desempeño y gestión por
competencias, los programas académicos de educación continua
avanzada y aspectos generales, garantizando procesos objetivos, en
igualdad de condiciones y de manera equitativa.

Art. 105.- Ascenso.- Es un derecho de las y los servidores policiales que

se adquiere mediante un proceso continuo y progresivo a través del cual
se alcanza el grado inmediato superior, previo el cumplimiento de las
condiciones y los requisitos establecidos en el Código Orgánico de las
Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público y este Reglamento.

La falta de vacantes no constituirá impedimento para iniciar el proceso

de evaluación para el ascenso de una determinada promoción. El ascenso
 66

conlleva la adquisición de derechos y obligaciones inherentes al grado

correspondiente.

Cada dependencia policial deberá realizar la ceremonia de ascenso en los

casos en los que existan servidoras y servidores policiales ascendidos
como reconocimiento al desempeño profesional de los mismos.

Art. 106.- Evaluación para el ascenso.- Es un proceso que determina si

la o el servidor policial se encuentra apto para ser ascendido. Se basa en
la recolección de datos provenientes de diferentes fuentes, con el fin de
determinar las competencias individuales, genéricas y técnicas en el
nivel de gestión, rol y grado que le corresponda a la o el servidor policial,
alineado al desarrollo profesional; y observa criterios de imparcialidad,
equidad de género, igualdad, no discriminación y estabilidad profesional.

Art. 107.- Condiciones para los ascensos.- Los ascensos se otorgarán

de acuerdo al nivel de gestión, rol y grado de las y los servidores
policiales en servicio activo, siempre que exista la vacante orgánica y
cumplan con todos los requisitos establecidos, se respetará el orden de
las listas de ascenso, resultado de la sustanciación y calificación realizada
por el Consejo de Generales y/o la Comisión de Ascensos según
corresponda.

Las y los servidores policiales que no cumplan con todos los requisitos
hasta el 2 de marzo o a la fecha que cumplen el tiempo de permanencia
establecido para cada grado, ascenderán con la fecha que cumplan con
los requisitos. Las y los servidores policiales que asciendan en fechas
diferentes a las de sus respectivas promociones, volverán a su promoción
en el ascenso al próximo grado.

Art. 108.- Excepcionalidad para el ascenso.- Excepcionalmente

tendrán derecho al ascenso las y los servidores policiales en los
siguientes casos:
 67

1. Por invalidez que le incapacite permanentemente para el servicio,

habiendo cumplido todas las condiciones y requisitos de ascenso;
2. Por solicitar la cesación voluntaria, habiendo cumplido todas las
condiciones y requisitos de ascenso;
3. Por fallecimiento o desaparición en actos de servicio o a
consecuencia de él, otorgándole el ascenso post mortem; y,
4. Por fallecimiento, habiendo cumplido todas las condiciones y
requisitos de ascenso.

Art. 109.- Sustanciación y Calificación.- La evaluación para el ascenso

integra la sustanciación y calificación; y, comprende lo siguiente:
1. Sustanciación.- Es el análisis y la revisión del informe técnico jurídico
del cumplimiento de requisitos de las y los servidores policiales a ser
ascendidos.

2. Calificación.- Es el procedimiento en el cual se atribuye una

valoración a los resultados del informe, generando un valor
cuantitativo para su ascenso, utilizando las herramientas e
instrumentos diseñados para el efecto por la Dirección Nacional de
Administración del Talento Humano.
Para el ascenso a todos los grados del nivel de gestión directiva y el
ascenso a los grados de suboficial primero y suboficial mayor la
calificación incluirá la valoración de aspectos generales.

6. Requisito y suspensión
Art. 116.- Requisitos para el ascenso.- Además de los requisitos
establecidos en el Código Orgánico de las
Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, las y los servidores
policiales deben cumplir con los siguientes:
1. Tiempo de permanencia en el grado;
2. Constar en la lista de clasificación para el ascenso según el grado
que corresponda;
3. Aprobar el curso de ascenso respectivo;
 68

4. Tener registradas en su hoja de vida profesional las calificaciones

anuales actualizadas;
5. No constar en lista 5 de clasificación anual de desempeño y gestión
por competencias;
6. No constar por dos años en el mismo grado en lista 4 de clasificación
anual de desempeño y gestión por competencias;
7. Ubicarse en la lista de evaluación de desempeño de acuerdo al grado
que corresponda;
8. No encontrarse con auto de llamamiento a juicio por delitos dolosos
o delitos culposos con resultado de muerte. Se exceptúan los casos
ocasionados producto del acto de servicio;
9. No encontrarse con prisión preventiva por delitos dolosos o delitos
culposos con resultado de muerte. Se exceptúan los casos
ocasionados producto del acto de servicio;
10. Para el grado de general superior, ejercer el cargo de Comandante
General y cumplir con el tiempo de permanencia en el grado de
general inspector;
11. Para el ascenso de coronel a general de distrito, las y los servidores
policiales deberán cumplir como requisito fundamental, haber
desempeñado el cargo de comandante de subzona, distrito o jefe de
un servicio policial desconcentrado en el subsistema preventivo,
investigativo o de inteligencia por el tiempo mínimo de dos años en
los grados de mayor, teniente coronel o coronel;
12. Para el ascenso a los grados de general de distrito y suboficial mayor,
ser declarado apto para el servicio en la evaluación integral de
control de confianza. La evaluación integral de control de confianza
estará conformada por los componentes: psicológico, toxicológico,
análisis financiero y económico; y, análisis de la credibilidad, de
acuerdo al procedimiento establecido en este Reglamento;
13. Para el ascenso a los grados del rol de Conducción y Mando y
Supervisión Operativa constar en las siguientes listas de ascenso los
grados anteriores y listas de evaluación de desempeño y gestión por
competencias anuales:
 69

a. Para el ascenso a general de distrito, constar en lista 1 en la

calificación de ascenso durante su carrera profesional;
b. Para el ascenso a Suboficial Segundo, constar en lista 1 según
corresponda en la calificación de ascenso en los grados de
sargento primero y sargento segundo, y no haber constado en lista
2 consecutivamente en la calificación de ascenso en los grados de
cabo primero y cabo segundo;
c. Para los grados de general de distrito y suboficial segundo constar
en lista 1 de clasificación de la evaluación de desempeño y
gestión por competencias el tiempo de permanencia en los grados
de coronel y sargento primero;
14. Para el ascenso a los grados de coronel, teniente coronel, mayor,
sargento primero y sargento segundo constar en las siguientes listas
de ascenso los grados anteriores y listas de evaluación de desempeño
y gestión por competencias anuales:
a. No constar en listas 3 y 4 en la calificación de ascensos de los
grados anteriores;
b. No constar en listas 3 y 4 de clasificación de la evaluación de
desempeño y gestión por competencias, el tiempo de
permanencia en el grado actual.
15. Para el ascenso a los grados de capitán y cabo primero constar en las
siguientes listas de ascenso los grados anteriores y listas de
evaluación de desempeño y gestión por competencias anuales:
a. No constar en lista 4 de calificación de ascenso del grado anterior
b. No constar en listas 5 de clasificación de la evaluación de
desempeño y gestión por competencias, el tiempo de
permanencia en el grado actual
16. Para el ascenso a los grados de teniente y cabo segundo
a. Haber cumplido dos años de servicio en el subsistema preventivo
b. No constar en listas 5 de clasificación de la evaluación de
desempeño y gestión por competencias, el tiempo de
permanencia en el grado actual
 70

17. Para constar en las listas de ascenso las y los servidores policiales,
luego de la calificación y clasificación deberán ubicarse en las
siguientes escalas:
a. Para el ascenso a los grados del rol de Conducción y Mando y
Supervisión Operativa, en lista 1 de clasificación del grado y lista
1 de evaluación de desempeño y gestión por competencias;
b. Para el ascenso a los grados de coronel, teniente coronel, mayor,
sargento primero y sargento segundo, en lista 1 y 2 de
clasificación del grado;
c. Para el ascenso a los grados de capitán y cabo primero en listas
1, 2 y 3 de clasificación del grado; y,
d. Para el ascenso a los grados de teniente y cabo segundo en listas
1, 2, 3 y 4 de clasificación del grado.

Art. 117.- Suspensión del proceso de evaluación para el ascenso.-

Excepcionalmente, el proceso de evaluación para el ascenso de la o el
servidor policial quedará pendiente hasta cuando solucione su situación
legal, en los siguientes casos:
1. Haberse dictado auto inicial de sumario administrativo o encontrarse
en cualquier etapa de sustanciación del sumario por faltas muy graves
o por reincidencia de dos faltas graves; y,
2. Constar en cuota de eliminación.

Una vez definida la situación administrativa se procederá conforme a las normas del
Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público y este
Reglamento.
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GLOSARIO

Accidente.- Es un evento inesperado, que no se podía prever y que, en general, provoca

daños, lesiones o consecuencias negativas.

Discapacidad.- Es una afección del cuerpo o la mente (deficiencia) que hace más difícil
que la persona haga ciertas actividades (limitación a la actividad) e interactúe con el mundo
que la rodea (restricciones a la participación).

Enfermedad.- Alteración y desviación del estado fisiológico en una o varias partes del
cuerpo, por causas en general conocidas, manifestada por síntomas y signos característicos,
y cuya evolución es más o menos previsible.

Incapacidad.- A la carencia de capacidad, preparación o entendimiento. Quien no tiene

capacidad para hacer algo, no resulta apto o idóneo para dicha acción.

Lesión.- Es un daño que ocurre en el cuerpo. Es un término general que se refiere al daño
causado por accidentes, caídas, golpes, quemaduras, armas y otras causas.

Muerte Presunta.- Relativo a la presunción de muerte por desaparecimiento, se estipula

que “se presume muerto el individuo que ha desaparecido, ignorándose si vive,
verificándose las condiciones que van a expresarse”

Reglamento.- Es un conjunto de reglas o normas emitido por las autoridades pertinentes y

que regulan un sector en concreto.
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ABREVIATURAS, SIGLAS Y ACRÓNIMOS.

C.O.E.S.C.O.P.- Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden

Público

C.O.F.J.- Código Orgánico de la Función Judicial

C.O.G.E.P.- Código Orgánico General de Procesos

C.C.- Código de Comercio

F.J.- Función Judicial

FEHCL.- Funcionario Encargado de Hacer Cumplir la Ley

C.N.J.- Corte Nacional de Justicia

C.P.J.- Corte Provincial de Justicia

C.J.- Consejo de la Judicatura

F.G.E.- Fiscalía General del Estado

SNMLCF.- Sistema Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

D.P.- Defensoría Pública

I.P.- Investigación Previa

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