Sistema Político Mexicano

UNIVERSITARIOS María Amparo Casar
1stema
político mexicano
JURÍDICOS
TEXTOS
COLECCIÓN
OXFORD
MARÍA AMPARO CASAR
Licenciada en Sociología por

la Faculrad de Ciencias Polí-
ticas y Sociales de la UNAM.
Maestra y doctora en Cien-
cias Políticas y Sociales por
ta Universidad de Cambridge
(King's College), Inglaterra
y beneficiaria del Kings
College Prize
Profesora-investigadora del Centro de Inves-
nigación y Decencia onónmicas CIDE) desde
1979, cn donde ha impartido los cursos Traría paí
tica, Instituciones politicas comparadas Y Sisterva político
MEXICANO.
lstudiosa de los sistemas presidenciales, con-
gresos, sistemas electorales y relaciones ejecutivo-
legislativo. Es aurora de diversos libras y artículos
académicos en revistas nacionales y extranjeras sobre
política comparada v polírica mexicana.
Sistema político mexicano
UNIVERSITARIOS
Sistema
político mexicano
María Amparo Casar

JURIDICOS
P
TEXTOS
COLECCION
2
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Portada: Brenda Reves Coíx
SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

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Trance fue de 2 000 ejemplares,
Detrás de este libro hay dos motivaciones;
delante de él dos realidades:
Carlos y Fernanda
> Indice de eentenide
Prólogo xy
Introducción xxi
Agradecimientos XV
Parte 1: Marco teórico y conceptual 1
Capítulo 1: Conceptos y métodos 1

Introducción 2
Conceptos básicos 2
Metodos y enfoques para el estudio de los sistemas políticos es
Clasificación de los regímenes y sistemas políticos 18
Clasificación y enfoques en el estudio del sistema político mexicano 23
Parte 11: Estructura de gobierno 35
Capítulo 2: Bases constitucionales del sistema político mexicano 35

Introducción 36
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 38
La forma de gobierno 41
México: breve semblanza histórica 45
Conclusiones 47
viii SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
Capítulo 3: El Poder Ejecutivo 49

Introducción 50
El Poder Ejecutivo en la Constitución 50
La administración pública federal 63
La administración pública paraestatal 69
El Poder Ejecutivo y el sistema político 69
Conclusiones 74
Capítulo 4: El Poder Legislativo 79

Introducción 80
El Congreso en la Constitución 80
Estructura y organización del Congreso 84
Capítulo 5: El Poder Judicial 111

Introducción 112
El Poder Judicial en la Constitución 113
La Suprema Corte de Justicia 114
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 117
El Consejo de la Judicatura 118
Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito 118
Los Juzgados de Distrito 120
El sistema de impartición de justicia 120
El sistema de protección del orden constitucional 124
El Poder Judicial y el sistema político 127
Conclusiones 137
Capítulo 6: Sistema federal 141

Introducción 142
Orígenes del federalismo mexicano 144
Las bases jurídicas del federalismo y su transformación 146
El federalismo fiscal o hacendario 158
Conclusiones 162
Parte III: Sistema político y elecciones 167
Capírulo 7: Sistema electoral y de partidos 167

Introducción 168
Panorama histórico de los sistemas electorales y de partidos
en el México posrevolucionario 173
Conclusiones 187
INDICE DE CONTENIDO
Capítulo 8: El marco electoral del México de hoy 195

Introducción 19%
El marco electoral 197
Conclusiones 219
Parte 1V: Sistema político y sociedad 225
Capítulo 9: La sociedad mexicana y sus vínculos con la política 225

Introducción 226
El perfil de la sociedad mexicana a inicios del siglo xx1 227
Las formas de organización y participación social 242
Cultura política y opinión pública 252
Conclusiones 71
Bibliografía general 275

Indice analítico 285
> Jndice de enadries tablas
Y Ue “ZAS
Cuadros Páginas
1.1 Formas de regímenes (Aristóteles). 18

1.2 Condiciones para la democracia (Robert Dahl). 20
21 Diferencias entre el sistema presidencial y el parlamentario. 43
3.1 Requisitos para ocupar el cargo de Presidente. 50
3.2 Diferencias entre la administración pública centralizada y la
paraestatal. 64
3.3 Secretarías de Estado. 67
4.1 Requisitos para ser diputado (art. 55). 82
4.2 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados (art. 74). 91
4.3 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores (art. 76). 91
5.1 Requisitos para ser magistrado o ministro de la seyn (art. 95). 115
5.2 Principales asuntos que atiende el Pleno de la sex. 116
5.3 Asuntos que atienden las salas de la scjn. 116
5.4 Etapas de un juicio, 123
5.5 Principales garantías individuales. 124
5.6 Modalidades de las controversias constitucionales. 126
6.1 Principales elementos del federalismo. 142
6.2 Principales facultades de la ALDF (art. 122) 152
6.3 Principales prohibiciones expresas a los estados (art. 117). 154
xii SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
6.4 Principales facultades concurrentes (art. 73). 134

7.1 Importancia y función de las elecciones. 168
Anexo 2. Principales aspectos de las reformas electorales
(1964-1994). 191-194
de 1996 y 2007. 223
9.1 Características de los grupos de presión. 244
9.2 Estrategias de los grupos de presión, 244
9.3 Principales características de la cultura política en México. 255
94 Condiciones institucionales para la cultura política
democrática. 256
Tablas Páginas
1.1 Clasificación de regímenes (Freedom House). 22

3.1 Presidentes de México y su votación. 51
3.2 Facultades en materia de defensa y seguridad. 60
3.3 Facultades en materia de política exterior. 61
3.4 Facultades en materia económica. 61-62
3.5 Facultades en materia judicial y jurisdiccional. 62
3.6 Servidores públicos de la Oficina de la Presidencia. 66
3.7 Presupuesto de la Oficina de la Presidencia (2008). 66
3.8 Distribución del poder político de acuerdo con el partido
del Presidente, 76
4.1 Origen de las iniciativas en la Cámara de Diputados. 103
4.2 Mayorías para el partido del Presidente (1946-1979). 106
4.3 (Gobiernos divididos (1997-2006). 108
Anexo 1. Composición de la Cámara de Diputados
(1946-1994). 189-190
8.1 Proceso electoral de 2006. 209
8.2 Distribución de recursos en 2006. 209
9.3 Cirras totales de la elección de 2006. 215-216
(1997-2000). 222
9.1 “Niveles de marginación nacional, 2000. 234
9.2 Grado de marginación municipal, 2005. 234
2.3 Producto Interno Bruto, 2008. 235
9.4 Fuerza de trabajo 2008 (millones de personas). 238
ÍNDICE DE CUADROS, TABIAS Y FIGURAS xill
Figuras Páginas
1.1 Enfoque sistémico de Easton. 13

1.2 Funciones del sistema político. 14
1.3 Clasificación de regímenes, según Dahl. 21
1.4 México, según Freedom House. 23
2.1 Ejecutivo parlamentario. 43
2.2 Ejecutivo presidencial. 44
3.1 Organización de la Oficina de la Presidencia de la República. 65
4.1 El proceso legislativo en México. 99
6.1 Tipos de federalismo. 143
6.2 Ejercicio del gasto por nivel de gobierno. 161
6.3 Generación de ingreso por nivel de gobierno. 161
6.4 Ingreso-gasto subnacional respecto al total nacional. 162
6.3 Gobernadores por partido (1988-2006). 163
6.6 Municipios por partido (1988-2006). 164
7.1 Composición de la Cámara de Diputados (1946-1961). 179
7
74 Impacto de las reformas en el sistema electoral. 187
3.1 Modelos de autoridades electorales. 203
91 Población de México, 1960 y 2005. 229
92 Índice de Desarrollo Humano (los datos de 1900 a 1970
son estimados). 234
9.3 Tasa de crecimiento del PIB. 236
9.4 Evolución del mercado laboral. 239
9.5 Porcentaje del ingreso por decil (1994-2006). 24
9.6 Participación en organizaciones. 251
9.7 Actividades en las que participan los ciudadanos. 251
9.8 Porcentaje de participación en elecciones presidenciales. 232
9.9 Apoyo a la democracia. 257
92.10 Opinión sobre los gobiernos armados, 258
9.11 Opinión sobre los gobiernos sin límites. 258
9.12 Satisfacción con la democracia. 259
9.13 En favor de quién deben actuar los gobiernos. 259
9.14 Satistacción con la democracia y crecimiento del Pis. 260
9.15 Interés en la política. 261
92.16 Medios de intormación sobre política. 262
9.17 Formas de influencia en la política. 262

9.18 Influencia en el gobierno. 263
9.19 Intolerancia a las personas, 264
9.20 Confanza en la gente. 265
9.21 Confianza y solidaridad. 265
9.22 Confianza en las instituciones. 266
9.23 Responsabilidad por la corrupción. 267
9.24 Uso de las leyes en México. 268
9.25 Intereses que privan al hacer las leyes. 268
9.26 Actitud antc una ley injusta. 2609
9.27 El soborno. 270
9.28 Valoración de las libertades. 270
9.29 Prioridades de los ciudadanos. 271
9.30 Los ciudadanos en México piensan que... 272
Hace algunos años, María Amparo Casar y yo conversamos acerca de la ausencia
de textos que introdujeran a los abogados en la Ciencia Política y a los politólo-
gos en el Derecho. Á pesar de los años transcurridos, tal ausencia continuó como
resultado de una seric de malos entendidos por parte de los profesionales de
ambas disciplinas. Los politólogos de generaciones anteriores, influidos por cl
marxismo, desconocían 0, incluso, despreciaban al Derecho, por considerarlo mera
superestructura, reflejo de las condiciones de dominación; los politólogos más
recientes, interesados en cuantificarlo todo, han supuesto que sus modelos pue-
den prescindir del andamiaje que determina las condiciones de operatividad de
las instituciones constitutivas de su objeto de estudio. Los abogados, a su vez,
han supuesto que el Estado es un algo que pasa por la metafísica alemana de ti-
nales del siglo x1x expresada en los libros de Teoría General del Estado, o que los
fenómenos jurídicos se reducen a la comprensión normativa, de manera tal que
no es necesario conocer las condiciones tácticas en las que se generan, se aplican
o se transforman las normas jurídicas.
Los resultados de este atraso no dejan de ser curiosos. Los politólogos nos
explican el orden político desde las categorías políticas establecidas para
otros regimenes, de manera que al leer sus estudios, los abogados creemos que se
refieren a un remoto país, pero nunca al propio. Un buen ejemplo de esta forma
de actuar se da en las descripciones de los gobiernos divididos, presuponiendo
que la correlación entre la distinta titularidad del Ejecutivo y del Congreso los
produce sin más, cuando en realidad haría falta preguntarse ¿dividido para qué?,
a partir de la multiplicidad de quórum necesario para aprobar los diversos tipos
de normas que pueden emitir los órganos legislativos. Otro magnífico ejemplo
es la traslación de los criterios elaborados para estudiar el funcionamiento del
Congreso mexicano a partir de las categorías elaboradas para el estudio del esta-
dounidense, sin tomar en cuenta las normas que determinan el funcionamiento
de nuestro régimen de partidos,
Del lado del Derecho las cosas no van mucho mejor, La falta de atención a
los fenómenos políticos propicia la pérdida del sentido positivo de las normas, es
decir, el que éstas sean el resultado de la conducta de uno o varios sujetos enca-
minada a establecer un control social mediante la regulación de las conductas de
uno o muchos sujetos. Mirado de esta manera, el Derecho parece ser algo dado,
sin conexión alguna con elemento social alguno. Por lo mismo, parece también
ecrrado en una mera normatividad autorreferente, donde la totalidad explicativa
se circunscribe a señalar que es Derecho lo creado conforme a Derecho, Esta
forma de proceder termina por dar a nuestra disciplina la condición de un resul-
tado y nunca de un proceso y, por lo mismo, le adscribe ciertas notas de atem-
poralidad yy extrema formalización que, a su vez, permiten suponer que los esfu-
diosos de la Ciencia Jurídica realizan sus tareas sustentados en la memorización
de normas y la búsqueda de la más sutil formalización.
Como acabo de señalar, desde que María Amparo y vo conversamos sobre
muchas de estas deficiencias y obstáculos, las cosas no han ido mucho mejor
como generalización, aun cuando sí se han dado ciertos avances importantes.
Algunos politólogos han comenzado a darse cuenta de que las normas jurídicas
son, o al menos deberían ser, las reglas de funcionamiento de las instituciones o
las prácticas constitutivas de su objeto de estudio. Por ejemplo, al discutirse
recientemente por la Suprema Corte la posibilidad de que el Presidente de
la República realizara observaciones (veto) a las modificaciones hechas por la
Cámara de Diputados al Presupuesto de Egresos de la Tederación, distintos
politólogos participaron en las discusiones señalando los posibles etectos de la
resolución, a partir de un muy buen conocimiento de las correspondientes nor-
mas jurídicas. También es cierto que en algunos programas académicos se ha
comenzado a introducir materias jurídicas, fundamentalmente derecho constitu-
cional, para dar a conocer el entramado normativo que, dicho ahora de manera
sintética, regula buena parte de las condiciones de funcionamiento de la política.
En cuanto al Derecho también se han dado algunos avances, en tanto en
algunos programas académicos sc ha dejado de lado la presencia totalizadora de
la Teoría General del Estado alemana, para comenzar a discutirse algunos de los
temas propios de la Ciencia Política. Asimismo, varios juristas han comenzado a
PróLoco xvii
romper las limitantes puramente normativas de sus explicaciones para darle ca-
bida a las condiciones positivas de la creación normativa v, dentro de ellas, a las
que tienen que ver con la política. A pesar de estos avances, sin duda de tomarse
en cuenta, el diálogo entre ambas disciplinas continúa siendo escaso. Aunque la
frase resulte ya un lugar tan común que la repitamos con cierta verguenza, entre
nosotros no se han producido trabajos interdisciplinarios. Los juristas siguen
perdidos en sus ejercicios normativos y los politólogos en sus explicaciones pu-
ramente fácticas.
En muy buena medida, la reproducción del problema obedece al manteni-
miento de textos de carácter especializado en la formación de los alumnos de
Derecho y de Ciencia Política. Para quienes preparan su licenciatura en Dere-
cho, la formación continúa reduciéndose al aprendizaje de definiciones de juris-
tas y, desde ellas, a la ordenación y comprensión del Derecho vigente, pues de
esta manera están escritos los libros de texto utilizados prácticamente a lo largo
de toda la carrera. A! egresar, el alumno sabe diversas definiciones y el conte-
nido de los ordenamientos más relevantes, e ignora la práctica jurídica, los
criterios jurisprudenciales y las condiciones de creación de las normas. En
otros términos y en el mejor de los casos, es un buen técnico de su profesión.
Para quienes se preparan para ser politólogos, los estudios pasan por cl conoci-
miento de autores e ideas, modelos de análisis, métodos y técnicas de estudio,
pues ello contienen las libros y lecturas asignados.
Dada la profunda separación cognoscitiva que se vive en el mundo académi-
co, son pocos los textos puente que permitan a los alumnos de cualquiera de las
especialidades mencionadas acercarse a la otra disciplina, No es que en algunos
casos los profesionales del Derecho o de la Ciencia Política no accedan, respec-
tivamente, a los textos de los politólogos o de los juristas, sino que en los años de
formación profesional unos y otros están dirigidos a un único segmento estu-
diantil y, por lo mismo, presuponen conocimientos crecientemente especializa-
dos por lo general aún no adquiridos. Por tal razón, lo que parecería requerirse
para salir de tal impasse es la elaboración de textos encaminados a los estudiantes
de cierta profesión, en los que se les proporcionen los elementos necesarios para
interiorizar en las categorías y conocimientos de otras disciplinas a efecto de lograr
una más compleja comprensión de su propio objeto de estudio. Esto implica pre-
parar textos en los que se presenten los problemas, métodos y soluciones que sor
actuales y relevantes para la disciplina que se está incorporando y no una simplifi-
cada o extraviada versión de aquello que los cultivadores de una de ellas suponen
son los temas preponderantes de la otra, como en muchas ocasiones sucede.
Si, como a Mí me sucedió y sigue repitiéndose en muy diversos programas
académicos en el país, se enseña como Economía una simplificadísima versión
SISTEMA POLÍTICO M EXICANO
de historia económica, los alumnos terminarán suponiendo que eso “es” la Eco-
nomía y difícilmente comprenderán la relación que guarda con el Derecho; si,
igualmente, se continúa enseñando como Teoría General del Estado las cons-
trucciones para lograr la unificación alemana y ello se hace pasar por Ciencia
Política, el alumno de Derecho supondrá con razón que esta última le resulta
muy poco relevante, De la misma manera, si al alumno de Ciencia Política sc le
enseña como Derecho la suma de definiciones que del mismo han dado ciertos
destacados autores en diversas épocas históricas, o sin más sc le pide leer textos en
los cuales se utilizan conceptos jurídicos no explicados previamente (validez,
jerarquía, norma u orden jurídico, por ejemplo), supondrá que el Derecho es un
asunto exclusivo para “iniciados” y de pocas consecuencias para su propio ejerci-
cio profesional.
Si a la luz de las reflexiones anteriores consideramos este libro de María
Amparo Casar, ¿qué podemos decir de él? Ante todo, que cubre una laguna en la
literatura —que salda una deuda— y que se trata de la obra escrita por una
politóloga que servirá por igual a los alumnos de Derecho y de Ciencia Política
como libro de texto sobre el sistema político mexicano. Es desde esta dimensión
que debe ser analizado y no como un libro de introducción al Derecho para
abogados o de introducción a la Ciencia Política para politólogos. A partir de
estas específicas acotaciones, ¿de qué consta el libro de la doctora Casar? ¿Qué
problemas les plantea a los estudiantes de Derecho? ¿Qué y cómo enseña?
¿Cómo muestra la utilidad de ésta para la comprensión del Derecho?
En cuanto a la primera cuestión, un libro introductorio de Ciencia Política
para estudiantes de Derecho podría tener varios objetivos. El primero y más
obvio, dar cuenta de sus categorías generales, tales como política, democracia,
representación, poder o legitimidad, por ejemplo, para permitir una mejor com-
prensión de los cursos de derecho constitucional. El texto ofrece este análisis.
Otra. considerar uno de los muchos temas tratados por esa disciplina, como
acontece con los partidos políticos o las elecciones, por ejemplo. Este segundo
<a30 le da contenido al libro, en tanto se trata de comprender y estudiar al Siste-
ítico Mexicano. La doctora Casar lo hace dividiendo cl tema en cuatro
ivas al Marco Teórico y Conceptual, la Estructura de Gobierno, el Sistema
ones Y Sistema Político y Sociedad.
En la nrimera de ellas, propone una serie de conceptos necesarios para com-
prender. cede e: punto de vista de la Ciencia Política, el objeto de estudio 0, lo
que aqui es igual. al Sistema Político Mexicano; en la segunda, considera lo rela-
tivo a las bases constitucionales del Sistema Político Mexicano, los tres poderes
federales v el sistema rederal mismo; en la tercera, analiza los sistemas electorales
y de partidos yv el marco electoral vigente, y en la cuarta, el perfil de la sociedad
PróLoco
mexicana a comienzos de este siglo, las formas de la organización y la participa-

ción social y culturaly la opinión pública.
Los problemas que el libro plantea a los estudiantes de Derecho están co-
rrectramente identificados desde el punto de vista de la Ciencia Política. A dife-
rencia de lo que contendría un texto jurídico tradicional, no se da cuenta de las
normas reguladoras de las instituciones ni de sus sentidos interpretativos comu-
nes o plausibles, sino de las implicaciones que las instituciones tienen en la
operación del Sistema Político Mexicano y, en alguna medida, en la dinámica
jurídica mediante la cual se regula este sistema. La manera en que se desarrolla
el libro, o lo que es igual, la forma como se pretende enseñar al estudiante, parte
de la identificación de los componentes del Sistema Político Mexicano, para
extraer luego las consecuencias que tales componentes pueden tener para el pro-
pio sistema desde el punto de vista de la Ciencia Política.
En este punto de la presentación cabe hacernos una pregunta por demás
importante: ¿qué es lo específicamente politológico del estudio de María Am-
paro Casar al tratar el Sistema Político Mexicano? Desde luego, no pueden ser
las consideraciones normativas, pues si ello fuera así, su libro tendría que ser
considerado jurídico, y analizado y cuestionado desde esa perspectiva. Lo espe-
cífico del tratamiento de esta obra es, primero, la identificación de los temas que
considera propios del Sistema Político Mexicano desde la perspectiva de la
Ciencia Política y, segundo, su análisis a partir de una serie de métodos y pers-
pectivas que tratan de lograr su comprensión más allá de cuestiones normativas,
tratando de explicar qué producen las mayorías electorales, cómo se mantienen
0 desaparecen, las razones de la representatividad de los partidos o la manera en
que la composición de cierta Cámara puede determinar el contenido legislativo,
por ejemplo.
Es de este modo que el libro de la doctora Casar logra su objetivo, en tanto
sí llega a demostrar a los estudiantes de Derecho la utilidad de la Ciencia Políti-
ca para la comprensión del propio Derecho. Es cierto que quienes se preparan
para ejercer esta profesión se entrenan para operar de muy diversas maneras con
las normas jurídicas: saben identificarlas, acotarlas, encontrar sus condiciones de
aplicación a los correspondientes supuestos de hecho o interpretarlas, por seña-
lar sólo algunas cuestiones básicas, A! realizar cualquiera de estas funciones mos-
trarán su competencia técnica, ello con independencia de su nivel de entendi-
miento de las funciones generales de su profesión; entenderán cómo aplicar (en
sentido amplio) cierta norma, pero no sus funciones particulares, sus orígenes o
las consecuencias sociales que produzca, ni tampoco la operación general y no
jurídica del sistema, ni las relaciones que éste guarda con la sociedad en la cual se
produce y a la cual se aplica.
Aquí es precisamente donde cobra importancia analizar nuestro Sistema Po-

lítico o cualquier otro componente jurídicamente institucionalizado desde la
metodología de la Ciencia Política, va que con ello será factible comprender
cómo aparecen las normas, quién las genera, qué motivos determinan su crea-
ción, qué efectos sociales producen o qué impide su derogación, por ejemplo.
Gracias a la incorporación de estudios politológicos (o sociológicos, económicos
o históricos y un largo etcétera) al Derecho, será posible que los abogados yju-
ristas rompan su aislamiento profesional y sus limitaciones técnicas.
El libro de María Amparo Casar que hoy presento es un muy buen estudio
que dice a los profesionales del Derecho cómo trascender las fronteras técnicas
de nuestro quehacer, En otras ediciones me gustaría ver incorporados mayores
análisis de los orígenes, efectos e implicaciones de la política sobre el Derecho y
del Derecho sobre la política, como podría ser determinar la manera en que la
dinámica jurídica afecta a las diversas composiciones de las Cámaras y cómo
éstas determinan la producción normativa; qué implicaciones tiene para nuestra
sociedad el que su Suprema Corte se integre de tal o cual manera; qué conse-
cuencias tiene para un sistema presidencial el régimen de partidos que actual-
mente vivimos. Conozco desde hace años a María Amparo Casar y siempre la
he admirado por su enorme talento. Estoy seguro que en otras ediciones habrá
de partir de lo aquí hecho para profundizar cn los temas tratados. Debido a que en
lo personal me gustaría saber la respuesta a las preguntas que acabo de hacer y a
muchas otras de igual tipo, he dejado apuntados algunos problemas con la seguri-
dad de que habré de encontrar las soluciones en alguna de las nuevas ediciones que
seguramente habrá de tener este texto de mi querida amiga María Amparo.
José Ramón Cossío D.

Ministro de la Suprema Corte de Justicia.
Profesor de derecho constitucional en el rram.
Julio de 2009.
- JIntredueción
El propósito de este libro de texto es brindar al lector una visión general, pero al
mismo tiempo precisa y puntual del sistema político mexicano: el esqueleto, pero
también los músculos y el movimiento. Se ocupa de la estructura, el acceso y el
ejercicio del poder político en el México de inicios del siglo xxI. El foco de
atención son las instituciones: su conformación y composición, sus facultades
y obligaciones, sus formas de funcionamiento y relaciones, sus consecuencias y
resultados.
Ta imagen que aquí se presenta del sistema político mexicano se parece muy
poco 4 la que hubiese retratado un libro similar escrito hace dos décadas. Por eso
sc juzgó indispensable incluir en cada capítulo un breve recuento del desarrollo
de las instituciones y procesos del sistema político mexicano, esto es, una dimen-
sión temporal del análisis.
A pesar de que México sigue siendo una república representativa, democrá-
tica y federal con un sistema presidencial, su fisonomía política apenas guarda
parecido con la de hace algunos años. La distribución del poder, la relación entre
las ramas de gobierno, el sistema de partidos, las condiciones de competencia, las
ofertas políticas, el debate público, las expresiones de diversidad, todo esto ha
cambiado. No en balde México pasó de ser concebido como un caso excepcional
a una nación capaz de encajar en una tipología de cualquier estudio comparado
y de clasificarse como un sistema de pluralismo limitado, o incluso autoritario, a
formar parte de las naciones democráticas.
xxi SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
Conforme pasan los años y nuevas generaciones llegan a las aulas, constato
que la gran mayoría de los jóvenes creen que México fue siempre como el que
a ellos les tocó vivir desde que alcanzaron la ciudadanía: con alternativas para
elegir, con elecciones al margen del control gubernamental, con presidentes de
autoridad limitada constitucionalmente, con ramas de poder y órdenes de go-
bierno autónomos, independientes y plurales, con amplios grados de libertad
de manifestación y expresión, con tolerancia a expresiones de diversidad reli-
giosa, sexual o étnica. Constato, así, lo ajeno que resulta a mis alumnos el he-
cho de que en las elecciones de 1976 —primeras en las que pudimos votar
muchos de sus maestros— “compitió” un solo candidato, que hasta 1982 un
solo partido controlaba el 75% de la Cámara de Diputados, hasta 1988 cl 100%
del Senado y hasta 1989 todas las gubernaturas. La ausencia de pluralidad es
tan ajena a las generaciones que hoy están en los salones de clase como la de-
mocracia lo fuc a la mía.
Esto no significa que los estudiantes de hoy estén conformes con su sistema
político. No tienen por qué estarlo. Sin desconocer los grandes avances, México
está lejos de poder presumir la existencia de un sistema político que, sin sacrificar
la pluralidad lograda, sea eficaz. Un sistema que asegure la robernabilidad de-
mocrática, que garantice la seguridad pública, que forje mayorías, que construya
acuerdos entre poderes, que propicie la colaboración entre órdenes de gobierno
y que agilice la toma de decisiones. Un sistema fundado en autoridades que
guarden y hagan guardar la Constitución y las leyes y en ciudadanos capaces de
exigir y hacer valer sus derechos, pero también preparados y dispuestos a cumplir
con sus obligaciones. Sobre todo, un sistema con un nivel aceptable en materia
de rendición de cuentas.
La esperanza es que en pocos años más este libro se haga viejo y tenga que
reescribirse dando cuenta de los cambios que hoy se vislumbran como desafíos:
ilegalidad, corrupción, privilegios, desigualdad frente a la ley.
El libro se divide en cuatro partes, que aun cuando pueden leerse de manera
independiente están pensadas y escritas desde una perspectiva unificada.
En la Parte T —Mareo teórico y conceptual— se presentan los conceptos fun-
<amentales para el estudio de la política, así como los principales métodos, es-
vuN las de pensamiento y formas de clasificación que han guiado el análisis de los
15 políticos. Se ofrece también una reseña histórica y analítica de las dife-
es nempectivas desde las que el sistema político mexicano ha sido analizado,
va sea corro estudio de caso o desde la perspectiva de la política comparada.
MN —Estructura de gobierno— está dedicada a la descripción y aná-
erimciones de gobierno. Comienza, capítulo 2, con un breve análisis
ciones como sustento de todo sistema político, pero también como
INTRODUCCIÓN XXÍ
piezas de ingeniería política que responden a distintos orígenes, coyunturas his-

tóricas y condiciones sociales, Este capítulo concluye con la presentación de una
breve semblanza de la forma de gobierno —sistema presidencial— a lo largo de
la historia independiente de México.
El resto de la segunda parte, capítulos 3 a 6, está dedicada al estudio puntual
de cada una de las ramas en que se divide el poder político —Poder Ejecutivo,
Poder Legislativo y Poder Judicial — y a la organización político-territorial en los
tres órdenes de gobierno: /ederal, estatal y municipal. En cada caso se aborda la
estructura, organización, formas de acceso, integración y funciones asignadas a
la institución en cuestión. Igualmente, cada capítulo concluye con una muy sin-
tética exposición de su evolución histórica desde 1917. Dec esta forma, en cada
uno de los capitulos sc presenta al lector un breve análisis teórico-conceptual, el
análisis empírico del caso mexicano y la evolución histórica de la institución o
proceso de que sc trate.
Partiendo de la base de que un sistema político no puede entenderse sin
conocer las formas de acceso al poder y las determinantes institucionales de la
distribución del poder político, la Parte 111 —Sistema político y elecciones— está
dedicada a la exposición y análisis de los sistemas electoral y de partido.
Aligual que en los capítulos anteriores, los que componen esta tercera parte
—capítulos 7 y 8— siguen el mismo método de exposición: marco teórico y
conceptual, análisis del caso mexicano y evolución histórica.
Hace más de 170 años, Alexis de Tocqueville planteó en La Democracia en
América que el gobierno de una nación no podía entenderse únicamente a partir
del examen de sus instituciones políticas y que existe una vinculación indisoluble
entre los valores y creencias de un pueblo, sus instituciones sociales y su sistema
político, El planteamiento, tan cierto entonces como ahora, es que los siste-
mas políticos no existen en el vacío sino en contextos sociales determinados y
que un mismo entramado institucional funciona de manera distinta según el
contexto social en el que opera.
Así pues, la Parte IV —Sistema político y sociedad— aborda el contexto en
que se sitúa y del cual forma parte el sistema político mexicano. Se divide en tres
secciones. En la primera se presenta y analiza el perfil de la sociedad mexicana a
principios del siglo xx1 a partir de los principales indicadores económicos y
sociodemográficos, En la segunda se analizan las formas predominantes de or-
ganización social para influir en la política a través de la agregación de intereses
y la articulación de demandas. En la tercera se da cuenta de los valores, creencias,
actitudes y comportamientos de los ciudadanos.
> Agradecim
a ¿entes
En la elaboración de este libro me he beneficiado del trabajo de muchos colegas

del Centro de Investigación y Docencia Económicas (c1DE), en particular de mis
compañeros de la División de Administración Pública, de la que formo parte, y
de la de Estudios Políticos, en la que colaboré desde 1979 hasta el año 2000. No
menciono a cada uno por su nombre pero a todos ellos mi reconocimiento.
Agradezco en particular a Leonardo Curzio, quien, consciente de mi ambi-
ción por embarcarme en esta aventura académica, puso los medios para hacerla
posible gracias a la generosa presentación que hizo de mi trabajo profesional a los
editores de Oxford University Press. A Ricardo Raphael, que por un largo tiem-
po compartió conmigo la idea de escribir este libro de texto a cuatro manos y que
cuando dejó de hacerlo continuó regalándome sus ideas y reflexiones y utilizan-
do incontables horas de su tiempo para conversar sobre su estructura general y
contenido; específicamente, sobre la centralidad de los problemas de ciudadanía,
derechos fundamentales y acceso a la justicia. A Héctor Aguilar Camín, quien a
fuerza de sus interminables y exigentes interrogantes sobre las instituciones del
sistema político mexicano y las conductas de sus integrantes me obligó a un
mayor rigor. A Mauricio Merino, por poner a mi disposición sti amplio cono-
cimiento sobre los problemas del federalismo, del sistema electoral y de la ad-
ministración y gestión públicas, por su apoyo incondicional y por su rectitud
intelectual. A Guillermo Cejudo, por la acuciosa lectura que hizo de cada uno de
xxVÍ SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
los capítulos. Sus comentarios llevaron a corregir más de un error pero sobre
todo a introducir perspectivas y argumentos que sin su generosidad intelectual
se me habrían escapado. A lgnacio Marván, compañero de muchos proyectos e
implacable pero constructivo crítico. A Julio Ríos, por sus comentarios sobre el
diseño del Poder Judicial desde la perspectiva de la ciencia política. A cada uno
de mis colegas juristas —especialmente a Sergio López Ayllón y a Ana Laura
Magaloni, del CIDE, y a Lorenzo Córdova y Pedro Salazar, de la (NAM—, quie-
nes con paciencia y dedicación me han instruido y educado desde hace tiempo
en la disciplina del derecho y su importancia en la conformación, modificación y
futuro del sistema político.
Igualmente agradezco a mis alumnos que, a veces sabiéndolo y otras veces
sin saberlo, contribuyeron a este texto. Los cursos sobre instituciones políticas
comparadas y sobre sistema político mexicano que he impartido son origen y
destino de este libro. Cada capítulo fue probado y mejorado por los alumnos de
varias generaciones. De ellos aprendí el valor de la claridad y la precisión, pero
sobre todo la necesidad de argumentar con solidez cada una de las afirmaciones
que se hacen en clase; aprendí a no dar por sentados conceptos, métodos y razo-
nes que muchas veces a los profesores nos parecen evidentes.
Aunque concebido tiempo atrás y madurado durante muchos años, este libro
ha sido escrito desde el CIPE, cuyos directivos no sólo acogieron la idea con en-
tusiasmo sino que me otorgaron cl tiempo y las facilidades para dedicarme a su
claboración. Por cllo, mi agradecimiento.
Finalmente doy las gracias a Fernanda Márquez Padilla, quien recabó la
información para la Parte 1v de este texto, claboró los cuadros y figuras sobre indi-
cadores económicos y sociodemográficos y me guió a través de sus definiciones
y correlaciones; a Dolores Bernal Fontanals, que aún a la distancia sigue presen-
te en cada uno de los proyectos académicos que emprendo; a Paulina Sánchez,
por haberme asistido durante Ja escritura de este libro, y a Isabel Cortés, por su
ayuda en la revisión final del texto.
A Oxford University Press, en particular a Flor Díaz, directora de la colección
en la que este texto se inscribe y a mi editor, Rutilo Olvera,un agradecimiento por
su respeto, paciencia, comentarios, sugerencias y cuidado de la edición.
Ma, AMPARO Casar

Julio de 2009
ESQUEMA GENERAL
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y
Divide el poder en tres ramas
y en tres órdenes de gobierno
+
o 1
Gobierno federal 31 estados y 1 Distrito Federal
+ 7 !
—— Cada estado,
Rama Judicial
O su Constitución
El Senado confirma Suprema Corte Puede declarar la
los nombramientos de Justicia inconstitucionalidad Y
de los ministros; de actos
puede removerlas 1 del Ejecutivo Rama Judicial
A Tribunal
Superior
Puede declarar la El Presidente
| inconstitucionalidad nomina alos
de una ley y otros Ministros
| actos del Congreso Rama Legislativa Rama Ejecutiva
Rama Ejecutiva Congreso Gobernador

El Presidente local
Rama Legislativa puede iniciar y vetar Presidente
la legislación
Congreso Gabinete, — “e
* Cámara de Diputados Administr ación Municipios 2,4 0
ue Dare —
* Cámara de Senadores Pública
Poderes de nombramiento, Centralizada y
iniciativa, aprobación Descentralizada
y veto; facultad de vigilancia
Ported
Marco teórico y conceptual
Capitule |
Conceptos y métodos
OBJETIVOS
Conocer:
Los conceptos básicos de la ciencia política.

a
2. Los principales métodos y escuelas de

pensamiento.
La clasificación de los sistemas políticos.
co
4. Los enfoques de estudio del sistema político

mexicano.
Introducción
Este primer capítulo tiene dos objetivos. El primero es presentar los conceptos
fundamentales necesarios para el estudio de la política, así como los principales
métodos, escuelas de pensamiento y formas de clasificación que han guiado el
análisis de los sistemas políticos. El segundo es reseñar histórica y analíticamen-
te las diferentes maneras en que el sistema político mexicano ha sido abordado,
ya sea como estudio de caso o desde la perspectiva de la política comparada.
Conceptos básicos
Qué es la política y cómo abordarla, qué es el poder y cómo se organiza, qué es
la autoridad y cuáles son sus fundamentos, qué es una decisión política y por qué
se obedece, qué formas institucionales ordenan la actividad política y por qué se
adoptan. Éstas son algunas de las preguntas básicas que deben responderse cuan-
do se plantea como objeto de estudio el análisis de un sistema político particular.
Para ello resulta indispensable familiarizarse con algunos conceptos elementales
y, a la vez, extraordinariamente complejos.
El primero de ellos es el de política. Por extraño que resulte, la definición de
qué es la política y cómo debe estudiarse es materia de un intenso debate.
El término proviene del griego politikos, que significa “perteneciente a la
polis”, esto es, al Estado-ciudad. Desde que Aristóteles definiera la política como
cl conjunto de acciones que persiguen el bien común (la virtud y felicidad de los
ciudadanos) y la ciencia política como una disciplina práctica! —tanto empírica
y descriptiva como normativa y prescriptiva— que se ocupa de las acciones no-
bles o de la felicidad de los ciudadanos, se han formulado decenas de definiciones
y diversos métodos para su estudio.
La política también ha sido definida como la actividad por medio de la cual
se reconcilia la diversidad de visiones e intereses en una sociedad; el conjunto de
decisiones de autoridad u observancia general que regulan las relaciones sociales;
la dominación del hombre por el hombre; la actividad para resolver los conflictos
que surgen en una sociedad; la forma en que se distribuye y ejerce el poder; y la
manera en que se organiza el poder o se regula su búsqueda y ejercicio. Todas
estas definiciones son válidas.
De la mavoría de estas definiciones se puede deducir un denominador co-
mún: la política estudia el proceso de toma de decisiones colectivas que afecta al
>.
| Según Aristóteles, existen tres tipos de conocimiento: el contemplativo, que trata de la
verdad y el conocimiento (física y metafísica); el práctico, identificado con las buenas accio-
nes (política), y el productivo, que se encarga de la creación de objetos útiles o estéticos.
CAPÍTULO 1. CoNcerPTOS Y MÉTODOS
conjunto de la sociedad. Esta conceptualización como toma de decisiones colec-

tivas puede parecer sencilla, pero supone dar respuesta a un conjunto de interro-
gantes: ¿qué decisiones se toman en la esfera política, quién las toma, cómo se
toman, por qué son aceptadas, cómo se hacen valer, qué ocurre si son desobede-
cidas?
A continuación se presentan algunas de las interrogantes principales a las
que el estudio de la política busca dar respuesta o solución.
De qué decisiones se trata. No toda decisión pertenece al ámbito de lo político.

Lo que le da csa propiedad es su carácter colectivo, público y obligatorio. Se
trata de determinaciones que atañen a las personas de una colectividad polí-
tica y que tienen la legítima pretensión de ser obedecidas; es decir, son de-
cisiones de autoridad u observancia obligatoria que involucran relaciones de
poder v autoridad.
Las decisiones que caen en la esfera de lo político varían de sociedad a
sociedad y dependen del tipo de régimen de que se trate. Como se verá más
adelante, hay regímenes que reservan un ámbito más amplio para la defini-
ción privada e individual y otros que aspiran a regular un mayor número de
aspectos de la vida social. Por ejemplo, en las sociedades con regímenes au-
toritarios la política se encarga de decidir a qué escuela asisten los hijos,
mientras que en las liberales esta decisión la toman los padres.
<> Quién toma las decisiones. En toda sociedad los políticos o clase gobernante
toman las decisiones. El problema es dilucidar quién forma parte de la clase
política, cómo se llega a pertenecer a ella y qué restricciones o limitaciones
tienen los políticos en la tema de decisiones.
Otra vez la respuesta a esta pregunta varía dependiendo del régimen de
que se trate. En algunos casos todo el poder de decisión recae sobre un solo
individuo, quien tiene a su cargo un cuerpo de ministros, secretarios o buro-
cracia que se encarga de aplicar lo decidido. En otros casos la clase gober-
nante surge de la determinación de los miembros de la comunidad política o
de los ciudadanos, quienes eligen a sus gobernantes y les otorgan el poder de
tomar decisiones. Igualmente, en ciertos regímenes los límites al poder —a
su ámbito de acción, ejercicio y rendición de cuentas— son inexistentes,
mientras que en otros sc imponen a través de la ley. La concentración o dis-
tribución del poder para la toma de decisiones y los límites que se le impo-
nen tienen consecuencias de gran trascendencia.
“E Cómo se toman las decisiones. En toda sociedad compleja existen no sólo una
diversidad de puntos de vista, sino de intereses que quieren verse satisfechos
y que a menudo son incompatibles entre sí. Además, aun cuando pueda haber
4 PARTE 1. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
coincidencia de intereses o de objetivos a perseguir, suele haber discrepancias

respecto de los métodos para alcanzarlos y la prioridad que se debe otorgar
a cada objetivo.
Dado que la discusión en torno de la toma de decisiones no siempre
puede zanjar las diferencias o conflictos de interés ni tampoco siempre sc pue-
de llegar a una solución de compromiso entre las partes, es necesario idear
formas de reconciliar, hacer compatibles o resolver las diferencias. Precisa-
mente para eso está la política, para acordar un método de resolución de
conflictos que permita tomar decisiones.
Los métodos para la resolución de conflictos y la toma de decisiones son
múltiples y van desde la imposición, la fuerza y la violencia, hasta la delibe-
ración, la negociación y la votación. El método elegido definirá el tipo de
régimen que se adopte. Ahí donde los representantes electos por la ciudada-
nía deliberan y votan por una decisión, se habla de un régimen democrático.
Ahí donde un grupo de notables sin mayor vínculo con la ciudadanía se
arroga la función de decidir, se habla de autoritarismo o tiranía.
Por qué son aceptadas y se obedecen. Las decisiones que se toman en política no
4 »,
siempre satisfacen a todos los individuos. Sin embargo, la mayoría de las

veces son admitidas y obedecidas. Las bases de aceptación y obediencia —lo
que en teoría se conoce como obligación política hacia el Estado o hacia los go-
bernantes— han variado a lo largo de la historia y son distintas según el tipo
de régimen de que se trate. Pueden ser aceptadas y observadas por tradición,
hábito y costumbre, o por temor, necesidad o consentimiento, En última
instancia, son obedecidas porque la población siente que no tiene más reme-
dio que acatarlas o porque reconoce el derecho y legitimidad de la autoridad
—cualquiera que ésta sea— para tomar decisiones de carácter obligatorio
independientemente de su contenido,
Cómo se hacen valer. El propio contrato social que instituye al Estado le da los
instrumentos para hacer valer las decisiones y castigar su no observancia.
lgual que en los casos anteriores, los instrumentos para hacer valer las deci-
siones son de diversa naturaleza pero, en última instancia, cl Estado tiene el
derecho de respaldarlas con el uso legítimo de la fuerza.
Tenemos entonces q que la P política: ggenera decisiones de carácter colectivo (bie-

nes, servicios, derechos v obligaciones); que éstas son gencrales y obligatorias, y
que hay distintos métodos para llegar a ellas y para hacerlas valer.
Dentro de ciertos marcos yv patrones generales, toda sociedad o comunidad
política debe resolver qué tipo de decisiones se toman en la esfera política,
quién tiene derecho a tomarlas, mediante qué procesos y con qué instrumentos se
CAPÍTULO 1. CONCEPTOS Y MÉTODOS
hacen valer. Las alternativas para hacerlo son variadas. La opción elegida para
procesar cada una de las interrogantes planteadas anteriormente define el tipo de
Estado, gobierno, régimen y sistema político de cada nación.
Sin embargo, antes de clasificar los conceptos anteriores conviene definirlos,
dado que éstos constituyen las herramientas para delimitar nuestro campo de
estudio y nos ayudan a determinar el fenómeno al que nos queremos referir y a
dotarlo de contenido?
Estado. El concepto de Estado es uno de los más complejos de la ciencia política.

En la literatura se utiliza tanto para denominar a una nación que se define frente
a otras en el concierto internacional —por ejemplo, el Estado mexicano— como
para referirse al aparato de control político al interior de un territorio.
A pesar de su multiplicidad, la mayoría de las definiciones de Estado incluyen a
un conjunto de individuos —pueblo— que habita en un territorio delimitado y so-
bre los cuales el gobierno posee tanto el derecho para dictar las reglas de convivencia
social como para hacerlas valer, así como el monopolio legítimo de la fuerza.
Todo Estado moderno se basa o funda en tres grandes pilares: las leyes, el
monopolio de la fuerza y los impuestos.
En teoría y filosofía política tres son las referencias indispensables para en-
tender la ¡dea de Estado y su surgimiento. Thomas Hobbes (1588-1679),John
Locke (1632-1704) y Jean-Jacques Rousseau (1712-1778). En Hobbes, la idea
del Estado surge de la concepción de que el hombre, reconociendo sus inclina-
ciones a satisfacer sus deseos a toda costa y sin importar las consecuencias, re-
quiere un gobernante capaz de hacerse obedecer: el Leviathan. En Locke se
parte de que los individuos poseen ciertos derechos básicos que se expresan en
un contrato, mismo que el Estado hace observar. Para Rousseau es necesario un
contrato que permita a los individuos ser tan libres como en el estado natural,
pero que a la vez proteja su persona y sus propiedades contra la amenaza que
suponen los demás individuos.
Gobierno. Es el cuerpo o conjunto de instituciones que ostentan el poder del

Estado cn un momento determinado 0, dicho de otra manera, es la organización
2 Son innumerables los libros de texto, manuales y diccionarios especializados dedicados a

dilucidar el origen, desarrollo y significado de los conceptos básicos de la ciencia política.
Tres obras de referencia son: Diccionario de política, de Norberto Bobbio (Siglo XXI, Ma-
drid, 1982); Elementos de teoría política, de Giovanni Sartori (Alianza Editorial, Madrid,
1992), y Conceptos fundamentales de ciencia política, de Tgnacio Molina (Alianza Universi-
dad, Madrid, 1988),
PARTE 1. Marco TEÓRICO Y CONCEPTUAL
institucional en la que reside la autoridad del Estado. Son partes integrantes de

un gobierno: el Poder Ejecutivo y todas las entidades administrativas que lo
componen, incluidos el Ejército y la policía, los parlamentos o congresos, y los
tribunales encargados de impartir justicia.
Soberanía. Es el control y poder de mando sobre un territorio y pucblo deter-

minados. En el contexto internacional, la soberanía se define respecto de otros
Estados frente a los cuales se reclama el respeto a las fronteras territoriales (in-
tegridad territorial), y el derecho a la independencia y autodeterminación. En el
contexto nacional, se refiere al poder supremo para darse las normas que regulan
la vida en sociedad y las relaciones entre Estado e individuos.
Poder. Es uno de los conceptos más importantes en el análisis de la política

porque define, entre otras cosas, la distribución de recursos para el logro de los
intereses u objetivos de los individuos y grupos sociales, el reparto de los car-
gos políticos y, a nivel internacional, la interacción entre las diferentes naciones.
Una de las definiciones más aceptadas de poder es la que formulara Max
Weber (1864-1920): poder es la capacidad que tiene una persona o conjunto
de personas para imponer su voluntad aun en contra de la voluntad de otra(s)
persona(s). En última instancia, es la capacidad para que un sujeto o grupo de-
terminado acate lo que otro sujeto decida aun en contra de su preferencia.
Hay distintos tipos o medios de ejercicio del poder: a) la fuerza, cuando se
utilizan instrumentos físicos como las armas; 2) la manipulación, cuando a través
de ocultamiento de intenciones, objetivos e información se induce a una perso-
na o grupo a actuar de cierta manera; c) la persuasión o consenso, cuando se revelan
las intencionesy preferencias y, a través de argumentos y razonamientos, un
sujeto convence a otro de sumarse a su posición; 4) el intercambio, cuando un agen-
te ofrece algo a otro a cambio de acceder a su voluntad.
El poder político, en el sentido de la capacidad para tomar decisiones de
carácter colectivo y obligatorio, se deposita en las instituciones del Estado,
que son comandadas por los miembros de la clase gobernante, Este poder pue-
de estar más o menos concentrado.
Los recursos de poder son también variados. Provienen de la posición en que
se encuentran los gobernantes, del respaldo que los sostiene, de la información,
de las armas o del dinero, y de la habilidad o de la reputación.
En el análisis de un régimen o sistema ces necesario distinguir entre el poder
político, entendido como aquel que ostentan los gobernantes 0 —más extensa-
mente— la clase política, respecto del poder de los grupos sociales que, median-
te el ejercicio de distintos recursos, impacta en la toma de decisiones políticas,
CAPÍTULO 1. CONCEPTOS Y MÉTODOS
Autoridad. Es el derecho que se otorga para ejercer el poder. Según Weber, hay
tres clases de autoridad: a) la ¿radicional, sustentada por la fuerza de la costumbre
(típicamente las monarquías hereditarias o dinastías); 2) la carismática, que se
basa en cualidades personales excepcionales de quien ejerce la autoridad (propia
de los líderes que encabezan movimientos sociales o revolucionarios), y ¿) la /egal
racional, cuyo fundamento es el principio de legalidad, esto es, las normas que
conceden y limitan el ejercicio del poder.
Legitimidad. La mera observancia de las reglas y decisiones de un régimen no

es suficiente para calificarlo de Zegítimo. La legitimidad sc refiere, más bien, al
reconocimiento o aceptación de la sociedad de que las decisiones pueden y de-
ben ser aceptadas y obedecidas. En otras palabras, es la creencia de los ciudada-
nos de que sus gobernantes tienen el derecho de mandar.
Sistema político. La idea de sistema tiene su origen en la biología y es utilizada

para denominar el conjunto de partes interrelacionadas de un organismo que
está en contacto y recibe impulsos o retroalimentación del entorno en el que vive.
Aplicado al estudio de la política, alude tanto a la estructura como al funciona-
miento de los poderes públicos en su interacción interna y en relación con el
medio —la sociedad— en el que se implantan. Sistema es así el conjunto de
instituciones que se establecen para organizar los asuntos de gobierno y las rela-
ciones que se fincan entre ellas y con la comunidad política a la que se dirigen.
El estudio de los sistemas políticos abarca su formación (vías de acceso al
poder), composición (distribución del poder), estructura (facultades y obligaciones)
y formas de ejercicio del poder,
En buena parte de la literatura los conceptos de régimen y sistema político se
utilizan indistintamente. Sin embargo, algunos autores sostienen que el primero
sc refiere a los principios y valores generales bajo los cuales se organiza la políti-
ca y su relación con la sociedad, mientras que el segundo alude a las modalidades
que asumen los principios básicos que definen un régimen político.
Con base en esta distinción se habla, por ejemplo, de que Italia, Estados
Unidos y Francia poscen regímenes democráticos porque el poder político no
está concentrado ni formal ni realmente en una sola institución, porque la so-
ciedad participa en la formación de sus gobiernos, y porque éstos deben rendir
cuentas ante la ciudadanía y están limitados por el Estado de derecho. No obstan-
te, cada una de estas naciones tiene sistemas políticos distintos que se configuran
a partir de cómo dividen el poder, cómo eligen a sus gobernantes y cómo ejercen
el poder. Así, mientras que Italia es un sistema parlamentario, federalista, de
representación mixta y multipartidista (extremo), Francia es semipresidencial,
PARTE I. Marco TEÓRICO Y CONCEPTUAI.
unitario, de representación mayoritaria y multipartidista (moderado), y Esta-

dos Unidos es presidencialista, federalista, de representación mayoritaria y bi-
partidista.
Métodos y enfoques para el estudio de los sistemas políticos

Los enfoques y métodos para describir, analizar, explicar y clasificar los distintos
sistemas políticos son múltiples y ninguno puede considerarse el paradigma he-
gemónico dentro de la ciencia política. Unos y otros han variado en el tiempo de
acuerdo con los avances teóricos en la disciplina y las transformaciones econó-
micas, sociales y políticas de los distintos países.
Métodos
Una primera distinción entre las formas de abordar la política se da entre los
estudios empíricos y los normativos. Los primeros se centran en la observación y
medición de los fenómenos políticos; los segundos, en lo que deberían ser. A
estas dos formas de abordar la política no las distingue cl objeto de estudio, sino
la forma de enfocarlo. Por ejemplo, cl fenómeno de la representación política
puede ser estudiado desde la perspectiva normativa —del deber ser— y desde la
perspectiva empírica —del ser—. En el primer caso las preguntas relevantes son
qué es la representación política, qué es un sistema representativo, por qué
deben ser representativos los sistemas. Partiendo de un valor determinado —de
que la representación debe ser lo más amplia posible—, un estudio normativo
plantea que el sistema al que se debería aspirar es aquel que maximice la repre-
sentación política.
Si este mismo fenómeno se aborda desde la visión empírica, el estudioso se
dirigiría a describir y examinar el sistema de representación en un sistema polí-
tico particular o en un conjunto de sistemas, en dilucidar cuán representativos
son y en evaluar las consecuencias de la representatividad para el funcionamien-
to de los sistemas en su conjunto,
Dentro de los enfoques empíricos, los sistemas políticos pueden ser estu-
diados utilizando distintos métodos de investigación. Arendt Lijphart (1971)
distingue tres métodos principales: comparado, estadístico y de caso.
Método comparado. Consiste en la formulación de hipótesis para ser compro-

badas, verificar relaciones causales y plantear generalizaciones a partir de un con-
junto, una muestra o la totalidad de los sistemas políticos. Procede a través del
análisis de las características básicas de los sistemas políticos elegidos buscando
CarPírULO 1. CONCEPTOS Y MÉTODOS
sus similitudes y diferencias, y dilucidando las consecuencias políticas que se

derivan de ellas.
Un ejemplo de este tipo de estudio es el realizado por el propio Liiphart
(1999), en el que compara 36 democracias del mundo a partir de un conjunto de
variables con el propósito de evaluar la funcionalidad y estabilidad de los distin-
tos sistemas.
Otros autores, como Pasquino (2004), comparan un número menor de siste-
mas políticos para mostrar que existen diferencias importantes entre los modelos
democráticos en las modalidades de su formación, funcionamiento, manera de
disolución de los gobiernos y calidad de su democracia. Pasquino también en-
cuentra diferencias al responder la pregunta de cuál de los sistemas políticos
garantiza mayor estabilidad política y eficacia decisional.
También hay diferencias en las unidades de análisis de los métodos compa-
rados, pues pueden abarcar sólo aspectos parciales de los sistemas políticos. Por
ejemplo, algunas investigaciones toman como su objeto de estudio las formas de
gobierno —presidencialismo versus parlamentarismo— o alguna de sus institu-
ciones: los congresos o los poderes judiciales.
Otros estudios se centran en un subsistema. Por ejemplo, un análisis compa-
rado de los sistemas electorales que plantea la hipótesis de que las fórmulas de
representación mayoritaria tienden a producir sistemas bipartidistas puede to-
mar una muestra de distintos sistemas electorales y de partidos para comprobar
si ahí donde prevalece un esquema de representación mayoritaria se produce el
fenómeno del bipartidismo. A partir del análisis comparado se intenta formular
teorías generales de las estructuras y relaciones políticas.
Otros más se ocupan del comportamiento político, ya sea de las élites, los gru-
pos sociales o los individuos, por ejemplo, la conducta de los votantes o los patro-
nes de alianzas electorales y su relación con la votación verificada en los Congresos.
Finalmente, hay estudios comparados cuyo objeto es analizar las políticas
públicas; esto es, las decisiones que toman los gobiernos, ya sea por medio de la
formulación de leves o de actos administrativos.
Cabe señalar que los métodos comparados no se ocupan sólo de cotejar sis-
temas, subsistemas o instituciones en el mundo en un área geográfica o en un
subconjunto de regímenes (análisis cross-nationa/), sino que también pueden rea-
lizar comparaciones dentro de un solo régimen o sistema a lo largo del tiempo
(análisis cross-fime). Existe una literatura muy extensa que utiliza el método
comparado para cada una de las unidades de análisis recién descritas.
Método estadístico. Utiliza un conjunto amplio de datos empíricamente obser-

vables que se someten a manipulación matemática o conceptual para descubrir
10 PARTE I. Marco TEÓRICO Y CONCEPTUAL
correlaciones o relaciones causales a partir de la identificación de variables de-

pendientes (a explicar) e independientes (explicativas).
Robert Dahl (1971) realizó uno de los primeros trabajos en esta línea de
investigación, comparando las características económicas, culturales e históricas
de 114 países con el fin de determinar si existe una asociación entre estas varia-
bles y el desarrollo de la democracia.
El estudio sobre democracia y desarrollo de Adam Przeworski er a/. (2000)
también constituye un buen ejemplo de este método. El objetivo de su investi-
gación fue evaluar si los regímenes políticos —en particular la democracia y la
dictadura—, entendidos como formas distintas de seleccionar a los gobernantes,
procesar los conflictos e implementar las decisiones, representan alguna diferen-
cia en la vida de las personas, En particular, estos autores se plantearon las inte-
rrogantes de si el desarrollo económico conduce a la democracia política y/o si la
democracia promueve u obstaculiza el bienestar económico. Tomaron una mues-
tra de 141 países en el periodo de 1950 a 1990, los dividen en democracias y
dictaduras, y correlacionan el tipo de régimen con el nivel de desarrollo medido
por el ingreso per cápita. A partir de los datos recabados se plantea que existe una
relación fuerte y sólida entre nivel de desarrollo económico e incidencia de regí-
menes democráticos. Con base en este descubrimiento, los autores exploran y
analizan los fundamentos posibles de esta correlación.
Dentro del método estadístico figuran también los llamados srveys y el
análisis cuantitativo indirecto, Los surveys tienen como objetivo reunir datos a
través de cuestionarios y/o entrevistas para descubrir patrones de comporta-
miento. Los resultados obtenidos pueden ser tabulados para probar su significan-
cia estadística, esto es, para concluir si ocurrieron al azar o determinísticamente.
Por su parte, el análisis cuantitativo indirecto utiliza datos generados para otros
propósitos, esto es, no de manera ex profeso, para establecer regularidades entre
dos fenómenos. Tal es el caso de las series de datos producidas por organismos
internacionales (Banco Mundial, ocDE, Cepal) o por instituciones nacionales
Banco de México, INEGI) que retoman los analistas políticos para buscar corre-
laciones o relaciones causales. Por ejemplo, entre niveles de inversión extranjera
y corrupción, o prestación de servicios públicos y aprecio por la democracia,
etcétera.
Estudio de caso. Es una investigación sobre una entidad o fenómeno específico.

Supone una investigación extensa, a profundidad y detallada de un sistema polí-
tico, de alguno de los subsistemas que lo componen o de comportamientos particu-
lares. Contrariamente a lo que suele pensarse, los estudios de caso no son meras
descripciones pormenorizadas de las instituciones, relaciones y funcionamiento
CaríruLo 1. ConcEPTOS Y MÉTODOS 11
de un sistema político particular, pues no están, o no necesariamente están, des-

provistos de teoría. ni resultan estériles en términos de generar hipótesis y
plantear explicaciones, aunque no permiten hacer generalizaciones empírica-
mente verificables.
No obstante, al igual que los comparados, los estudios de caso tienen valor
explicativo y formulan relaciones de causalidad. Más aún, son invaluables para
confirmar o falsificar, o para redefinir y enriquecer las relaciones causales y efec-
tos que plantean los estudios de política comparada.
Al igual que en el caso de los estudios comparados, pueden centrarse en la
totalidad del sistema o en alguno de sus aspectos, en el comportamiento de sus
integrantes o en las decisiones y acciones que toman los gobiernos.
Los tres métodos son válidos y ninguno puede reclamar superioridad “cien-
tífica”. Cada uno atiende distintos objetivos. Mientras que los métodos compa-
rado y estadístico ganan en cuanto a la generalización que pueden lograr, los
estudios de caso ganan en cuanto a profundidad y especificidad.
Enfoques
Los enfoques para el estudio de los sistemas políticos ofrecen también una gran
variedad: sistémico, estructural-funcionalista, culturalista e institucionalista, en-
tre otros.
Sistémico. Uno de los enfoques más influyentes es el sistémico, planteado por

David Easton en A Systems Analysis of Political Life (1965) y que tiene como foco
de atención las funciones realizadas en el sistema. Easton define el sistema polí-
tico como el conjunto de interacciones a través de las cuales se producen decisio-
nes investidas de autoridad.
Para este autor, tres son los componentes básicos de todo sistema político:
a) las autoridades, que son las personas que ostentan los cargos públicos y tienen
la autoridad y capacidad para imponer lo que él denomina “las asignaciones
imperativas de valor”, esto es, el conjunto de decisiones vinculantes u obligato-
rias para todos; 2) las normas e instituciones a través de las cuales se procesan las
decisiones; e) la sociedad o comunidad política, constituida por el conjunto de ciu-
dadanos sometido a las decisiones y acciones de las autoridades pero que parti-
cipa en y de cllas mediante sus demandas y apoyos.*
3 En la concepción de Easton todo sistema político está rodcado por un medio ambiente
(los límites del sistema político), conformado por los sistemas social e internacional, los
cuales afectan y son afectados por las decisiones que emergen del sistema político.
LT
12 PARTE I. MaARco TEÓRICO Y CONCEPTUAL
Según Easton, en la sociedad hay un conjunto de intereses y preferencias que

para expresarse tienen que ser articulados y agregados; una vez hecho esto, se
transforman en alternativas de política pública que buscan ser aprobadas. Y una
vez que son aprobadas, deben implementarse. Si son cuestionadas, desobedeci-
das o contendidas, debe haber recursos para imponerlas.
El siguiente caso ejemplifica el proceso planteado por Easton. Supóngase
que en una población sc requiere construir un camino que conecte a sus habitan-
tes con alguna escuela de dos pueblos circunvecinos. Supongamos que todos
están interesados en que sus hijos tengan acceso a una escuela. Parte de la comu-
nidad opina que el camino debe llegar al pueblo más cercano, mientras que otra
parte considera que el camino debe llegar a un pueblo un poco más lejano, pues
ofrece la ventaja adicional de contar con un mercado en el que los producto-
res podrían ofrecer sus productos a la venta. Los habitantes en favor de la pri-
mera opción se congregan, plantean su propuesta, reúnen adeptos, manifiestan
sus razones y formulan su proyecto de construcción del camino. Los del bando
contrario hacen lo propio. La propuesta se somete a votación y se opta por la
primera alternativa. El resto de la comunidad se pliega a la solución, luego de lo
cual se reúnen los recursos y comienza la construcción. En caso de que los miem-
bros del segundo grupo quisieran impedir la creación del camino por la ruta
decidida, sobrevendría una sanción.
De esta simple descripción surge una serie de interrogantes y de ellas pueden
deducirse las estructuras y funciones de un sistema político determinado: ¿a tra-
vés de qué vehículos se agregan, articulan y expresan las preferencias?, ¿cómo se
transforman en alternativas u opciones?, ¿cuál es el método para escoger entre
ellas? Una vez elegida la alternativa dominante, ¿quién debe implementarla y
cómo? Y una vez establecida, ¿cuáles son los mecanismos para que todos se plie-
guen a ella?
Del enfoque sistémico se deriva el postulado fundamental de que todo sistema
político debe efectuar las funciones antes descritas. La distinción entre un siste-
ma político y otro radica en las distintas maneras de realizarlo.
En una sociedad democrática el primer paso corresponde a los partidos
políticos, que recogen las demandas de los ciudadanos y, a través de la com-
perencia, colocan en los cargos públicos a los representantes de la sociedad.
Estos plantean lo que debe realizarse y cómo, y los objetivos y las formas de
alcanzarlos. Puestas en juego las alternativas respecto de los objetivos y for-
mas de lograrlos, correspondería a los órganos decisorios tomar una opción
u otra. v a los funcionarios públicos ponerla en marcha. Si alguna conducta
se desviara de lo aprobado, sería facultad de los jueces imponer la sanción por
tral desacato.
iei
bEoormobiaoseririón ramos mise VA
ODO DAA VAEDobONEO DOE PONDODOIIOOEPEOOEIOTINOTetTOPD
CaríTuLO 1. ConcerTos Y MÉTODOS 13
Tenemos entonces que los intereses, demandas y preferencias de la ciudada-

nía (llamados 1puts.0 insumos) son agrupados y posteriormente expresados por
sus representantes, quienes, a través de la autoridad que poseen en calidad de
representantes de la ciudadanía, los transforman en políticas públicas por medio
de acciones legislativas o administrativas (llamadas ouíputs o resultados), las cua-
IA:
les, en su calidad de decisiones de autoridad (aurhoritarive allocation of values), se

hacen valer (ya sea por las cortes 0, en última instancia, a través del uso de la
fuerza).
En la figura 1.1 se plantea gráficamente el enfoque sistémico tal como fue
desarrollado por Easton,
AMBIENTE
Demandas —— > ———» Decisiones

Sistema
político
Apoyos Resultados de
política
Retroalimentación
Figura 1.1 Enfoque sistémico de Easton.
En el concepto y análisis del sistema político subyace entonces la idea central

de un conjunto de interrelaciones: entre demandas, decisiones e instituciones, y
entre las instituciones mismas.* Adicionalmente, incorpora elementos que están
formalmente fuera del sistema político,
»—
+ La noción de interdependencia ha sido planteada en términos simples por Almond y Powell
(1988): si un gobierno está basado en representantes de elección popular dentro de un
cuerpo legislativo, se debe establecer un sistema de elección. Si el pueblo goza del derecho
al voto, los políticos que buscan los cargos públicos deben movilizar ul electorado y orga-
nizar partidos políticos para realizar sus campañas electorales. Las agencias encargadas de
tomar las decisiones establecerán las leyes; los administradores y funcionarios públicos las
implementarán y los jueces determinarán primero si son violadas y, en su caso, las sancio-
nes que deberán imponerse a sus infractores.
14 PARTE I. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
Estructural-funcionalista, Un entoque muy influyente es el estructural-funcio-

nalista, planteado por Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell (1988) que,
aunque adopta los planteamientos de Easton en el sentido de que el sistema
político cumple con las funciones de articular y agregar los intereses y demandas
para generar decisiones que deben ser obedecidas, amplía el análisis introducien-
do otras funciones que todo sistema lleva a cabo.
Este enfoque plantea tres tipos de funciones que todo sistema político debe
efectuar: las funciones de mantenimiento (system functions), las de proceso (pro-
cess functions) y las de política pública (policy functions).
Sistémicas ; De proceso De políficas
Reclulamiento Articulación Extracción
Socialización Integración Regulación
Comunicación Toma de decisión Distribución
implementación
Figura 1.2 Funciones del sistema político.
No obstante, la contribución más importante del enfoque estructural-fun-

cionalista consiste en separar el análisis de las estructuras o instituciones políti-
cas que componen un sistema político respecto de las funciones que todo sistema
político debe realizar. El planteamiento es que cualquier sistema político —ya
sea democrático o autoritario— está integrado por instituciones como los parti-
dos, congresos o tribunales y cortes, pero lo que los diferencia son las funciones
que cumple cada una, la forma en que las realizan y el tipo de decisiones que
producen o el impacto que tienen sobre las aspiraciones y/o necesidades de los
ciudadanos. Se parte entonces del supuesto de que ni el análisis de las estructuras
0 instituciones ni el de las funciones es suficiente para comprender los sistemas
políticos ni para diferenciarlos: ambos son esenciales en el análisis, pues se com-
plementan.
CArPíTULO 1. COnCEPTOS Y MÉTODOS 15
En palabras de los propios autores: el análisis estructural nos habla del nú-
mero de partidos políticos o cámaras legislativas existentes, de si un sistema es
centralista o federalista, o de cómo se organizan y sc relacionan formalmente el
Ejecutivo, las cortes y la burocracia, mientras que el análisis funcional nos indica
qué funciones cumple cada una y como interactúan realmente estas instituciones
para producir e implementar las políticas.
Así, tanto en un sistema democrático como en uno autoritario pueden en-
contrarse partidos políticos, pero mientras que en una democracia éstos se for-
man por iniciativa de los ciudadanos y cuentan con garantías para competir
libremente y en igualdad de circunstancias, en uno autoritario sólo pueden con-
tender aquellos que desde la perspectiva de la clase gobernante no amenacen el
statu quo, además de que operan en condiciones no competitivas. Otro ejemplo
son los Congresos. Si bien en ambos tipos de régimen puede constararse la exis-
tencia de cuerpos legislativos, en los democráticos éstos representan poderes de-
cisorios, mientras que en los autoritarios simplemente cumplen una función de
legitimación de decisiones tomadas en otras instancias.
Sociocéntricos y estadocéntricos. Además de los dos influyentes enfoques

mencionados, en cuyo centro de atención figuran las estructuras políticas o
instituciones y las funciones que definen los sistemas políticos, existen otras co-
rrientes de pensamiento en el análisis del sistema político que pueden ser
agrupadas en dos grandes categorías: los análisis centrados en la sociedad
(sociocéntricos) y los análisis centrados en el Estado (estadocéntricos).
Los primeros privilegian el contexto social en el que operan las instituciones.
Por tanto, están interesados en el análisis de la organización y comportamiento
de los grupos y/o de los individuos. La unidad de análisis no son las institucio-
nes, sino los individuos o grupos que las integran o que actúan fuera del sistema
político pero con el fin de afectar sus decisiones. En consecuencia, las preguntas
relevantes en este enfoque son de la siguiente naturaleza: ¿cómo sc organiza la
sociedad?, ¿qué actitudes prevalecen entre sus miembros frente al Estado o las
autoridades?, ¿qué motivaciones existen detrás de las acciones de los políticos?,
¿cuáles son los patrones de carrera de la clase política?, y ¿cómo se comportan los
votantes?
Así, mientras que en el enfoque estructural-funcionalista se pondrían bajo
la lupa la organización y las atribuciones de los congresos y los procesos me-
diante los cuales se arriba a decisiones de política pública, en los sociocéntricos
interesaría conocer y explicar la conducta y percepciones de los legisladores a
partir de su origen social, educación o pertenencia a un partido. En otro ejem-
plo, más que investigar los requisitos y vías para acceder al poder, un estudio
————ú—r "oe
16 PARTE I. MARrCco TEÓRICO Y CONCEPTUAL
sociocéntrico se interesaría en investigar los patrones de carrera de la clase

política.
Dependiendo del objeto de estudio elegido, se han desarrollado, a través de
estudios comparados, estudios de caso y análisis estadísticos, importantes investi-
gaciones que buscan entender la organización y el comportamiento sociales como
fundamento del tipo de sistema político o Estado que se configura en cada na-
ción. Destacan entre ellas las teorías corporativistas (Schmitter, 1974), la de las
élites políticas (Smith, 1979),la de los grupos de interés (C. Wright Mills, 1973),
y la de la cultura política (Almond y Verba, 1965). Las tres primeras se centran en
los grupos sociales y la última en el individuo como unidades de análisis.
En contraste, en los estudios estadocéntricos la unidad de análisis tampoco
son las instituciones 0 el sistema político como fuc definido antes, sino el Estado.
Estos trabajos han recibido su mayor impulso de la teoría marxista, en la cual
cl Estado no se estudia en su manifestación institucional sino como una entidad
o agente que, con mayor o menor autonomía, responde a los intereses de una
clase social. Éste es concebido entonces como instrumento de una clase o grupo
Y, básicamente, como aparato de coerción. Es importante insistir que la teoría
marxista está interesada en el estudio del Estado como la “superestructura” de la
estructura económica, esto es, como manifestación de la división de la socie-
dad entre aquellos que tienen la propiedad de los medios de producción y los
desposeídos. De ahí la definición del Estado como comité ejecutivo de la burguesía.
Institucionalista. Finalmente, en la década de 1990 el estudio de las institucio-
nes volvió a cobrar relevancia como foco central del análisis político pero desde
otra perspectiva: el nuevo institucionalismo.
El renovado interés en las instituciones tuvo su origen en dos desarrollos
distintos: uno teórico y el otro político. Desde el punto de vista teórico, se pro-
dujo un viraje. Los estudios que hacían de los componentes políticos una varia-
ble dependiente explicable a través de factores sociales y económicos dio paso a
paradigmas en los que la autonomía de lo político fue reivindicada o, al menos,
puesta al mismo nivel que las variables económicas y sociales. Desde la política
misma, la década de 1980 fue testigo de la desaparición de un sinnúmero de
sistemas autoritarios. Ello provocó la discusión sobre la conveniencia de la adop-
ción de distintos nuevos arreglos institucionales, en particular, del diseño de
> Algunos llaman a este enfoque conductismo, y lo definen como la escuela de pensamiento
que enfatiza el estudio de los individuos más que el de las instituciones. FI foco se centra
en los votantes más que en las elecciones, en los legisladores más que en las legislaturas, en
los jueces más que en el Poder Judicial. Su objetivo es descubrir generalizaciones sobre
actitudes y comportamientos (Hague y Harron, 1982: 87).
ii
CaríTULO 1. ConcerPTOS Y MÉTODOS 17

a
nuevas constituciones. Comenzaron a debatirse entonces qué formas de gobier-

no, sistemas de partidos y electorales serían más adecuados para garantizar la
implantación exitosa y duradera de la democracia en los regímenes que abando-
naban el autoritarismo y aspiraban a pasar a las filas de la democracia.*
o
Este interés en las instituciones no se restringió, como fue el caso en décadas

pasadas, a analizar y contrastar las distintas formas de gobierno o los diferentes
subsistemas desde el punto de vista constitucional o normativo. El supuesto fun-
e
damental del nuevo institucionalismo reside en que la configuración de cada

estructura de gobierno y su combinación en un arreglo institucional particular
A
—eor ejemplo, la combinación de presidencialismo con un sistema de represen-

e
tación proporcional y multipartidismo— tiene consecuencias importantes en el

desempeño y estabilidad del sistema y en valores centrales como la representati-
vidad, la eficiencia en la toma de decisiones, la posibilidad de acuerdos, el nivel
de conflictividad política, la rendición de cuentas o la legitimidad.
En contraste con el institucionalismo tradicional, este enfoque va más allá de
la descripción jurídico-formal tal y como se desprende de las constituciones
y leyes que establecen el marco institucional en que la política se desarrolla. En
él las instituciones no son concebidas como simples arenas en las que interactúan
los actores políticos, sino como estructuras que arrojan incentivos, fomentan o
inhiben ciertas conductas y, por tanto, tienen consecuencias tanto en el compor-
tamiento de los políticos como en el proceso político y sus resultados.
En este sentido, para este enfoque las instituciones son mucho más que es-
pacios neutros de interacción. Son conjuntos de normas, procedimientos forma-
les e informales, rutinas y convenciones que afectan o determinan, dentro de
ciertos límites, la conducta de los miembros que las componen, su relación con
los integrantes de otras instituciones, el proceso de formación de políticas y las
políticas mismas.
El nuevo institucionalismo no es un cuerpo de pensamiento unificado y re-
conoce al menos tres corrientes en su interior: el institucionalismo histórico, el
de elección racional y el sociológico.? No obstante, las tres tienen como objeto
» 5 La discusión no se restringió a los países que requerían urgentemente diseñar nuevas cons-
tituciones, también abarcó a aquéllos de larga tradición democrática en los que comenzó a
discutirse la conveniencia de modificar los arreglos constitucionales con el fin de mejorar
el funcionamiento de sus sistemas políticos.
Los artículos de Thomas Koclbe, “The New Institutionalisn” (Political Science and Sociolo-
EV, Comparative Palírics, vol. 27, núm. 2, enero de 1995), y de Peter A. Hall y Rosemary
Taylor, “Political Theory and the Three New Institutionalisms”, MPIFG Discussion Paper
96/6, Harvard University, Cambridge, 1996, son dos magníficas reseñas de los aportes de
este enfoque y de sus limitaciones.
PARTE 1. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
explicar, por una parte, cómo se originan y transforman las instituciones y, por la
otra, ofrecer una teoría de las relaciones entre instituciones y comportamiento
político. Las tres asumen parte de los postulados del funcionalismo estructural,
pero van más allá, pues buscan explicar el comportamiento de los actores políticos
y el resultado de su actuación con base en las propias instituciones, los intereses,
las preferencias, los objetivos de los participantes en política, su visión del mundo
y la interacción estratégica y racional a partir de información limitada.
Clasificación de los regímenes y sistemas políticos

Como ya se explicó, las funciones de tomar decisiones, implantarlas, hacerlas valer
y poner remedio a su inobservancia las desempeñan todos los sistemas políticos.
La diferencia es quién y cómo se efectúan; esto es, qué instituciones están encar-
gadas de estas funciones, cómo se elige o nombra a los responsables de estas ins-
tituciones, qué método se utiliza para procesar las decisiones y cómo se asegura su
cumplimiento. El análisis de cada uno de estos aspectos permite catalogar los
regímenes y sistemas políticos.
La primera clasificación de los regímenes se la debemos a Aristóteles, quien
utilizó dos criterios básicos para definirlos: el número de personas que ostentan
el gobierno —una, pocas o muchas— y los intereses a los que sirven —el interés
común o el interés propio, personal o individual—. Con estas dos categorías,
Aristóteles planteó seis posibles formas de regímenes, tres de ellas “genuinas” y
las otras tres “pervertidas”,
Cuadro 1.1 Formas cle regímenes (Aristóteles),
Uno Pocos : Muchos

Interés gener ral : Monarquía Aristocracia República ipolitéia;
Interés propio Tiranía Oligarquía Democracia
Desde entonces se ha ideado un sinnúmero de clasificaciones atendiendo los

más diversos criterios: formas de ejercicio del poder, autonomía de los poderes,
grado de organización de la sociedad, tipo de representación política, participa-
ción de la ciudadanía en los asuntos públicos, derechos políticos y libertades
ciudadanas.
Una de las clasificaciones más influyentes en ciencia política ha sido la de Juan
Linz (1964 y 2000), quien distribuyc los distintos regímenes en tres categorías:
CarírTULO 1. CoNncEPTOS Y MÉTODOS 19
dernocráticos, autoritarios y totalitarios. Los criterios utilizados para esta tipología

son: 4) la manera como se organiza y ejerce el poder; 5) la naturaleza del sistema
de creencias sobre el que se sostiene; y c) el papel que se asigna a los ciudadanos en
el proceso político (Linz, 1964: 160).
Este autor define los sistemas democráticos como aquellos que permiten la
libre formulación de preferencias políticasa través de la libertad de asociación,
información y comunicación con el propósito de competir libremente y sin ex-
clusiones por los cargos públicos, y para validar a intervalos regulares y por mé-
todos no violentos la pretensión de gobernar (Linz, 1964: 58).
También define a los sistemas totalitarios como aquellos donde existe un
solo centro de poder (monista), prevalece una sola ideología, con la cual la clase
política se identifica y a partir de la cual se legitiman las políticas, y donde la
participación y movilización ciudadanas son alentadas, exigidas, recompensadas
y canalizadas a través del partido único y una serie de organizaciones secundarias
también únicas (Linz, 1964: 70).
Finalmente, los sistemas autoritarios se caracterizan por un grado de plura-
lismo limitado y exento de responsabilidad política, porque no poseen una ideo-
logía elaborada y ordenadora, y no recurren a la movilización política sistemática
sino más bien a la apatía política. La idea de pluralismo limitado sc refiere a la
exclusión —preventiva o represiva— de grupos políticos o de interés a los cuales
sc les niega el derecho a participar. En estos regímenes, cl grupo en el poder se
reserva el derecho a decidir quién y en qué condiciones puede participar en el
proceso político.
Ortra de las tipologías influyentes es la de Robert A. Dahl, quien cn Za po-
harquía: participación y oposición (1971) y Sobre la democracia (1998) clasifica los
sistemas políticos en función de su cercanía o lejanía con el tipo ideal de demo-
cracia.
En el esquema de este autor, un sistema político democrático es aquel que
muestra la disposición a satisfacer entera o casi enteramente a todos sus ciudadanos
sin distinciones políticas (Dahl, 1971). Para ello es indispensable que sc cumplan
tres condiciones u oportunidades: a) que todos los ciudadanos tengan igualdad
de oportunidades para formular sus preferencias; 4) que puedan manifestarlas
» —
Linz reconoce que estos tres tipos de régimen no agotan el universo de sistemas políticos
y que a cilos habría que agregar cuanco menos los sistemas tiránicos, en los que un indivi-
duo y sus clientes ejercen el poder con la ayuda de guardias pretorianas, sin ninguna forma
de participación organizada, sin esfuerzos por dar un sustento de legitimidad a la domina-
ción yv sin prerensión de perseguir objetivos colectivos. Llama sultanismo 4 este tipo de
sistema.
20 PARTE I. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
públicamente entre sus partidarios y ante el gobierno, y c) que éste no las dis-
crimine por su origen o contenido. A su vez, para que estas oportunidades se
materialicen, son necesarias ciertas libertades y derechos.
En el cuadro 1.2 se muestra la correspondencia entre las tres oportunidades
básicas que debe garantizar la democracia y las condiciones para que operen.
Cuadro 1.2 Condiciones para la democracia (Robert Dahl).
Oportunidad Garantías institucionales
Formular preferencias Libertad de asociación,

Libertad de expresión.
Libertad de voto.
Libertad para que los líderes políticos
compitan en busca de apoyo.
Diversidad de fuentes de
información.
Manifestar las preferencias Libertad de asociación.

Libertad de voto.
Elegibilidad para el servicio público.
Derecho a competir en busca
de apoyo.
Diversidad de fuentes de
información.
Elecciones libres e imparciales.
Ig.aldad en la ponderación Libertad de asociación.

de las preferencias Libertad de expresión.
Libertad de voto.
Elegibilidad para el servicio público.
Derecho a competir en busca de apoyo.
Diversidad en las fuentes de
información.
Elecciones libres e imparciales.
Instituciones que garanticen que la
palítica del gobierno dependa de los
votos y demás formas de expresar las
preferencias.
Fuente: Dahl (19711.

mea
CaríTuLO 1. ConcerPTOS Y MÉTODOS 21
A partir de las categorías anteriores, Dahl mide el grado de democratización

con base en dos dimensiones: el debate público y el derecho a participar en las
elecciones y en el gobierno. Con estos dos criterios clasifica los regímenes como
se muestra en la figura 1.3.
Pleno
A
Oligarquía Poliarquía
competitiva
Debate
público
Hegemonía Hegemonía
cerrada representativa
a>
Ninguno Participación Pleno
Fuente: Dahl! 11989),
Figura 1.3 Clasificación de regímenes, según Dahl.
Así, una hegemonía cerrada es un sistema con escasa participación política

efectiva de los ciudadanos y un debate público inexistente o cooptado por el
gobierno. Si este sistema se hace más abierto al debate sin ser más competitivo,
el resultado es una oligarquía competitiva. Si por el contrario aumenta la parti-
cipación pero las oportunidades del debate público no se abren, el sistema se
caracteriza como hegemonía representativa, Finalmente, la poliarguía correspon-
dería a un sistema en el que se presentan altos grados tanto de debate público
como de participación.
22 PARTE IL. Marco TEÓRICO Y CONCEPTUAL
A las anteriores tipologías se añaden otro tipo de clasificaciones que miden

la libertad política, pluralismo o grado de democracia a partir de distintos cri-
terios y que elaboran índices a lo largo de un continuum. Un ejemplo es la catego-
rización de Freedom House, que clasifica los regímenes en tres tipos —libres,
parcialmente libres o no libres— a partir de la situación prevaleciente en los
derechos políticos y libertades civiles de cada nación.”
En la tabla 1.1 se muestra la evolución de todos los países medidos y repor-
tados en Freedom of the World.
Tabla 1.1 Clasificación de regímenes (Freedom House).

Libre | Parcialmente... No llibre
libre he
1973 26% 32% 42%
1977 28% 31% 41%
1987 o 35% o 34% o 30%
1997 42% 30% 28%
2007 47% _ 31% 22%
Por ejemplo, de 1972 a 1999 México fue calificado como “parcialmente li-
bre”, pero a partir de 2000 pertenece a la categoría “libre”, lo que significa que los
mexicanos gozan de la seguridad de ejercer y defender sus derechos con la pro-
tección del Estado y sin que éste, a su vez, utilice sistemáticamente la fuerza en
contra de los ciudadanos.
Debemos mencionar que algunos autores clasifican los sistemas políticos a
partir de las instituciones formales que ostentan el poder, e independientemente
de su categorización, cono democráticos o no democráticos. El criterio de
» —
7? Laorganización Freedom l louse (www.freedomhouse.org)), fundada en 1941 en la ciudad
de Nueva York, monitorea sistemáticamente la situación de las libertades civiles y derechos
políticos en cl mundo bajo el principio de que un pilar indispensable de un gobierno de-
mocrático es el pleno respeto y ejercicio de la libertad de expresión y de prensa, así como
de los derechos políticos y humanos. Desde 1973 publica cn su reporte Freedom of the
World los resultados del monitoreo que realiza en 192 países. Utiliza una escala que da un
punto a la nación más libre y 7 a la menos libre. Los criterios que califica son: proceso
electoral, pluralismo político y participación, funcionamiento del gobierno y libertades
civiles. Estas últimas divididas en cuatro categorías: libertad de expresión y de religión,
derechos de asociación y organización, Estado de derecho y derechos individuales.
CarPíTULO 1. ConcePTOs Y MÉTODOS 23
5.5
45 —
35
2.5
1.5 —
NT O DAL LD EG INTE ”O E DO N T SL
RES MRE ECODOX-Z ONO Ed DD DD E DD
SO DO DG Sa O GD CONE DD DS
TR A E E e E e mE ANA AN
sen... Derechos políticos -—— Libertades civiles
Fuente: Freedom House, 2007.
Figura 1.4 México, según Freedom House.
diferenciación básico es la separación de poderes, las facultades que cada uno

posee y las funciones que desempeña. En este caso se habla de sistemas parlamen-
tarios, presidenciales o híbridos (semiparlamentarios o semipresidenciales).
Clasificación y enfoques en el estudio

del sistema político mexicano
La literatura sobre el sistema político mexicano, ya sea como estudio de caso o
como parte de los análisis de política comparada, es muy extensa. Los enfoques
utilizados para explicar su organización, funcionamiento y fundamentos sociales
han variado en el tiempo y se han ido ajustando de acuerdo tanto con la realidad
política —nacional e internacional— como con los cambios de paradigma y
avances de la disciplina.
Así, a lo largo del siglo Xx encontramos análisis normativos y empíricos,
estudios desde la perspectiva jurídica e histórica, sociocéntrica y estadocéntri-
ca, los trabajos que utilizan el enfoque sistémico y el estructural-funcionalista,
los que privilegian la cultura política y los que se centran en los grupos de
interés.
Hasta la década de 1950, la mayoría de los estudios sobre las instituciones
y procesos políticos fueron de naturaleza histórica o jurídica. En menos de una
década la situación cambió y el sistema político mexicano comenzó a ser objeto
20 Véase infra parte II, capítulo 2.

24 PARTE IL. MaARCo TEÓRICO Y CONCEPTUAL
de atención por parte, sobre todo, de analistas políticos estadounidenses inte-

resados en el proceso revolucionario y el sistema político al que dio origen.
Aun cuando estos autores analizaron al sistema político desde distintas pers-
pectivas y enfoques, la mayoría de los estudios publicados hacia finales de la
década de 1950 y durante la de 1960 muestran amplias coincidencias tanto en el
plano explicativo como en el normativo. Asimismo, comparten una visión co-
mún respecto del futuro del desarrollo político.
En primer lugar, todos los estudios comenzaban por reconocer la distancia
entre la teoría constitucional y la práctica o realidad política, aunque la justifica-
ban a partir del desempeño y la ausencia de alternativas dada la estructura social
y económica de México, En segundo lugar, todos planteaban que el gobierno
mexicano atravesaba por un periodo de transición, y si bien no podía clasificarse
como democrático, se movía en la dirección correcta hacia ese tipo de régimen,
En tercer lugar, los estudios revclaban un consenso respecto de la absoluta cen-
tralización del poder en la Presidencia. Finalmente, y a diferencia de la mayoría
del resto de los países de América Latina, reconocían que la política mexicana
—y dentro de clla la Presidencia— tenía un alto nivel de estabilidad c institucio-
nalización.
Para estos autores, la divergencia entre las formas legales —la Constitución—
y la realidad política se hacía patente en un Congreso pasivo, un Poder Judicial
subordinado y un federalismo prácticamente inexistente (Vernon, 1963). Y aun-
que algunos analistas afirmaban que el predominio del Ejecutivo tenía bases le-
gales y no representaba una usurpación de poderes (Cline, 1962: 137), la mayoría
sostenía que las bases legales del poder eran insuficientes para explicar la centra-
lidad del Ejecutivo en el proceso político.
A pesar de que la evidencia mostraba claramente una divergencia entre teo-
ría y práctica e impedía caracterizar al sistema como democrático, los autores de
esa época se resistieron a considerarlo autoritario y optaron por adjetivarlo como
una democracia en desarrollo (Cumberland, 1968), una versión peculiar de de-
mocracia (Brandenburg, 1964), una sociedad plural estable (Scott, 1964), una
democracia de partido único (Cline, 1962) 0, en el peor de los casos, un autori-
tarismo liberal (Brandenburg, 1964).
Siguiendo el paradigma dominante en Estados Unidos, los analistas que hi-
cieron del sistema político mexicano su objeto de estudio se interesaron en
explicar más que la estructura institucional, el proceso político. Dos enfoques
prevalecieron en sus análisis. Por una parte, la teoría de la modernización, que
sostenía que conforme el país fuese adquiriendo mayores niveles de desarrollo
económico, iría democratizándose y, por la otra, el análisis sistémico y estructural
funcionalista.
CaríTuLOo 1. CoNncEertos Y MÉTODOS 25
Para explicar el funcionamiento del sistema político algunos autores se cen-

traban en el papel del partido único (el Partido Revolucionario Institucional)
como el agente principal que articulaba y agregaba las demandas, tomaba deci-
siones, movilizaba apoyos y daba legitimidad al sistema (Scott, 1964; Cline,
1962, y Padgett, 1966). Otros argumentaban que estas funciones las realizaba
prioritariamente la burocracia política y el aparato administrativo, ambos con-
trolados por el Presidente en turno, quien tenía enormes poderes de nombra-
miento, controlaba las carreras políticas y decidía con gran discrecionalidad las
políticas a seguir (Tannenbaum, 1950; Vernon, 1963, y Brandenburg, 1964).
En todo caso, las diferencias entre ambos enfoques eran de matiz o énfasis,
pues ambas corrientes reconocían que ya fuera el partido o la burocracia el factor
fundamental de poder, los dos eran controlados por el Presidente, esto es, el pro-
ceso político no podía explicarse sin recurrir a la jerarquía de grupos y organiza
ciones sociales en cuya cúspide se encontraba el Presidente y a quien todos
debían lealtad absoluta.
Junto con estas interpretaciones, pero dentro de la misma corriente de pen-
samiento, algunos autores enfatizaban el papel de la tradición y la cultura políti-
ca como indispensables para entender el funcionamiento, apoyos, legitimidad y
estabilidad del sistema político. Según ellos, la tradición reforzaba la aceptación
de un Presidente fuerte, ya que la experiencia mostraba que México había sido
gobernable solamente en presencia de un mandatario con amplios poderes y
capaz de imponer su autoridad. Además, estos estudios mostraban que valores
muy enraizados como el paternalismo y el autoritarismo eran compatibles o
incluso reforzaban la aceptación de la concentración del poder en un solo in-
dividuo (Almond y Verba, 1963, y Padgett, 1966). Á estos valores se agregaban
la legitimidad derivada del origen revolucionario de la clase gobernante y su
compromiso con objetivos sociales populares evidenciados en crecientes niveles
de gasto social (Wilkie, 1967).
En cuanto a la concentración del poder y los límites a un proceso político
controlado por el Poder Ejecutivo, los análisis de esos años se centraban, más que
en las restricciones constitucionales!! (los pesos y contrapesos), en lo que po-
drían llamarse /os /ómites externos (provenientes del ambiente).
Aquí encontramos una combinación de elementos de la teoría de las élites,
de los grupos de presión y de la ideología revolucionaria, que se combinaban
para explicar el surgimiento de demandas en torno del sistema y para limitar el
1 El único límite institucional al que hacían referencia estos aurores es la reelección y sus
consecuencias en términos de limitar temporalmente al Presidente y promover una mayor
movilidad política.
—] O
26 PARTE IL. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
poder presidencial. Algunos autores enfatizaban el papel de las organizaciones

sociales, otros apuntaban a los grupos de poder económico nacionales y extran-
jeros y a Estados Unidos, y otros más a la necesidad de mantener un equilibrio
entre las élites. En todo caso, había una coincidencia respecto de que, más allá
de las preferencias del Presidente, éste debía mantener un proceso constante de
consulta, conciliación y compromiso al interior de la clase política y con los gru-
pos de interés para mantener estable el sistema.
En suma, la imagen que arrojan las investigaciones de estos años correspon-
de a una estructura de poder, pero sobre todo a un proceso político altamente
concentrado y centralizado, en el que el Presidente y las instituciones bajo su
tutela y control —particularmente el partido y la burocracia— realizaban las
funciones que en los sistemas democráticos y plurales corresponden a la sociedad
0 4 otras instituciones políticas, como el Congreso, las cortes o un sistema de
partidos competitivo.
El monopalio que los analistas estadounidenses mantuvicron sobre la inter-
pretación de la realidad política mexicana durante la mayor parte de la década de
1960 fue roto por La democracia en México (1967), de Pablo González Casanova,
obra que significó un parteaguas en el estudio del sistema político mexicano al
adoptar el método empírico y el enfoque institucional. Esta investigación incor-
poraba tanto el análisis de las principales instituciones —su integración, compo-
sición y comportamiento—, como de los grupos de interés o factores de poder
que afectaban las decisiones de los gobiernos: los caciques regionales y locales, el
ejército, los terratenientes y el empresariado nacional e internacional.
Sin embargo, González Casanova compartía con los análisis de sus colegas
estadounidenses la justificación de un sistema que concentraba y centralizaba el
poder. Para este autor, la concentración del poder no sólo se explicaba, sino que
también se justificaba por la necesidad de terminar con las conspiraciones al
interior del Congreso, de las fuerzas armadas o incluso de la Iglesia. A su juicio,
era indispensable para superar la falta de unidad nacional y para terminar con los
feudos locales. Asimismo, un partido oficial y único era conveniente para mode-
rar el poder de los caudillos, y un Estado interventor y rector de la economía era
necesario para establecer las bases de la industria nacional.
La literatura sobre el sistema político mexicano durante la década de 1970
abandonó los enfoques predominantes hasta entonces y, sobre todo, la lectura
complaciente o justificatoria de los análisis anteriores. La teoría de la moderniza-
ción —la asociación entre crecimiento y desarrollo político— fue cuestionada con
basc en la realidad económica y política de México: un crecimiento cada vez me-
nos sostenible y cada vez más excluyente, y un sistema político también excluyen-
te c incapaz de adaptarse a los grandes cambios sociales de los últimos 40 años.
CaríTuLO 1. ConcEPTOS Y MÉTODOS 27
Frente a la teoría de la modernización apareció la teoría de la dependencia

(Cardoso y Faletto, 1969), y frente a los enfoques sistémico y estructural-funcio-
nalista —que no fueron abandonados por completo— surgieron otros desde las
corrientes de pensamiento tanto marxistas como liberales.
De golpe, y casi sin excepciones, las investigaciones comenzaron a señalar las
graves desigualdades a las que había dado lugar el capitalismo y el fracaso en el
cumplimiento de los presuntos objetivos de la Revolución Mexicana. En lugar
de enfatizar las altas tasas de crecimiento comenzaron a difundirse datos sobre
la concentración de la riqueza; en lugar de resaltar el proceso de urbanización se
evidenciaron los fenómenos de marginalidad y pobreza; en vez de destacar el
proceso de industrialización se exhibió la creciente dependencia del exterior, y en
vez de destacar los beneficios del Estado intervencionista se señalaron los servi-
cios que éste prestaba al capital.
Del lado estrictamente político, los términos de la discusión también se
alteraron. En lugar de presentar una visión en la que el sistema político iría de-
sarrollándose en la dirección de expandir gradualmente la representación, parti-
cipación y libertades políticas, se mostró la cada vez mayor exclusión del sistema.
En vez de valorar el papel de las instituciones para mantener la estabilidad y
permitir la participación ordenada de la sociedad, se pasó a cxhibir e investigar
los fenómenos de control, dominación y represión. Ya no se presentó al partido
oficial como representante y articulador de los intereses y demandas de los sec-
tores populares que agrupaba, sino que se señalaron sus prácticas de cooptación
y dependencia.
Sin importar el enfoque utilizado, la crítica al modelo de desarrollo cconó-
mico y la caracterización del sistema político como un sistema autoritario fueron
las constantes.
Los análisis desde la perspectiva de la teoría marxista del Estado cambiaron
los términos de la discusión. Más que en las instituciones o cn el proceso políti-
co, el foco de la investigación sc centró en el Estado, las clases sociales y su rela-
ción. De hecho, el estudio de las instituciones se dejó en un segundo plano, ya
que fueron caracterizadas como meros instrumentos con poca o ninguna im-
portancia o influencia. Por su parte, dado que el Estado fue caracterizado con
base en su naturaleza de clase, se daba por sentado que las políticas respondían a
las necesidades de la clase capitalista y que el grupo que controlaba el aparato de
dominación estaba a su servicio.
La teoría marxista sostenía que, partiendo de su naturaleza de clase, las dife-
rentes formas de Estado están determinadas por factores como la lucha de clases,
el estadio de desarrollo, la situación histórica y la posición geopolítica. Así, en
contraste con las sociedades capitalistas avanzadas que producen formas de
28 PARTE I. Marco TEÓRICO Y CONCEPTUAL
dominación democrática, el marxismo postula que en los capitalismos depen-

dientes la forma de dominación es autoritaria y opera ya sea a través de la coopta-
ción de las organizaciones sociales 0, cuando ésta falla, a través de la represión.??
Además de los análisis basados en la teoría marxista del Estado, durante la
década de 1970 se produjeron muchas otras investigaciones que si bien se resis-
ten a una clasificación precisa, se sitúan más dentro de la corriente de pensa-
miento que clasifica los regímenes como democráticos, autoritarios o totalitarios
de acuerdo con la forma en que se constituye y divide el poder pero, sobre todo,
conforme a la manera en que se procesan las decisiones. La investigación de
Hansen (1971), por ejemplo, calificaba el sistema político mexicano como auto-
ritario y explicaba su particularidad y éxito como producto de su capacidad para
combinar la satisfacción con la limitación de demandas, del estímulo al apoyo
difuso y de la reproducción del apoyo específico por parte de la élite política y la
clase económicamente dominante.
Orros estudios se centraron en aspectos particulares, ya sea de la estructura o
del proceso político característicos del sistema político mexicano: el proceso de
toma de decisiones (Purcell y Kaufman, 1976), el liderazgo político, la formación
y circulación de élites (Smith, 1979), o los patrones de reclutamiento (Camp,
1984).
Independientemente del método o enfoque adoptados, en la práctica todos
los estudios del sistema político mexicano de la década de 1970 y principios de
la de 1980 coinciden en caracterizarlo como autoritario a partir de los elementos
siguientes: concentración y centralización del poder; una élite política compacta
y bien disciplinada bajo control del Poder Ejecutivo; un partido único como
instrumento eficiente pero sin autonomía; la organización corporativa de la so-
ciedad; un sistema electoral no competitivo, y elecciones regulares como instru-
mento de legitimación.
Igualmente, la mayoría de los análisis coinciden en distinguir tres grandes
etapas en la evolución del sistema político mexicano: la de la construcción del
modelo político y sus bases sociales (1910-1940); un periodo de estabilidad y
consolidación (1940-1970), y cl desgaste gradual (1970-1978).
Como resultado del desarrollo económico y político de México y de los cam-
bios en la ciencia política, el análisis del sistema cn la década de 1980 cambió
ranto en prioridades como en alcance y enfoques. Aunque su caracterización
rosible listar la abundante literatura que durante la década de 1970 se produjo

desd perspectiva, pero los siguientes autores son ejemplos representativos: Córdova
1972 .Perevra 11971), Cordera (1974), Leal 1975, Stavenhagen (1976), Hamilton (1976),
y Sharpe 1980.
CaríTuLO 1. COonCEPTOS Y MÉTODOS 29
permaneció inalterada —presidencialista, intervencionista, centralista, corporati-

vista, no competitivo—, es decir autoritario, por primera vez comenzaron a
estudiarse otros aspectos del sistema de manera detallada: partidos y elecciones,
iglesias, gobernadores, legislaturas, ramas de poder, entidades administrativas.
Pero, en contraste con la visión dominante de la década previa, en la que las ins-
tituciones y procesos se percibían como resistentes a cualquier intento de reforma,
en la década de 1980 el análisis se centró en las más que evidentes fracturas del
sistema y en la factibilidad de la transición a la democracia.
La mayoría de los analistas consideraba que el sistema se había tornado in-
eficiente para lidiar con las demandas y amenazas a las que estaba expuesto.
Estas amenazas se hacían patentes en las crisis de cada fin de sexenio: el de Díaz
Ordaz (1964-1970) con la represión del movimiento de 1968; los de Echeverría
(1970-1976) y López Portillo (1976-1982) con las crisis económicas, expro-
piaciones de última hora v alienación de sectores sociales que tradicionalmen-
te habían apoyado al sistema; cl de De la Madrid (1982-1988) con la recesión,
la ruptura de Ja familia revolucionaria y las elecciones más cuestionadas de la
historia.
Dos grandes preocupaciones concentraron la atención: el intervencionismo
del Estado y la democracia, esto es, la relación Estado/mercado y la relación
Estado/sociedad. La realidad económica y política apuntaba hacia una transtfor-
mación y los analistas se aprestaban a discutir cómo había funcionado en el pa-
sado y cómo debía funcionar en el futuro,
Por primera vez se cuestionó el papel del Estado en la economía y no sólo
desde la sociedad, en particular desde la comunidad empresarial, sino tam-
bién desde las filas mismas de la burocracia estatal. La idea de un Estado inter-
vencionista con el derecho y la obligación de conducir el crecimiento económico
y el desarrollo comenzó a ceder ante la visión de que esa tarea correspondía pre-
eminentemente a la sociedad y a las fuerzas del mercado.
A mediados de la década de 1980 se implantó un nuevo modelo: uno en el
que la tendencia era que el mercado suplantara la regulación, la propiedad priva-
da a la pública y la competencia al proteccionismo (Lustig, 1992),
El debate Estado/sociedad estuvo marcado por lo que la mayoría de los au-
tores —independientemente de sus filiaciones académicas y políticas— conside-
raba la evidente contradicción entre los sectores tradicional y moderno de la
sociedad. Se comenzó a hablar entonces de dos lógicas que estaban presentes y
que chocaban: la modernizadora o democratizadora, articulada por los ciudada-
. nos o por aquellas organizaciones que buscaban independizarse del control cor-
: porativo, y la tradicional o de masas, que seguía actuando de manera populista,
patrimonialista o caudillista (Zermeño, 1985).
30 PARTE 1. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL
Desde otro enfoque se planteó la difícil coexistencia entre los elementos

modernos y premodernos del sistema: la expansión de la clase media y el aumen-
to de los marginados; la emergencia del ciudadano y la persistencia de organiza-
ciones corporativas y clientelistas; la permanencia de las concesiones y la lucha
por los derechos; la subsistencia del patrimonialismo y el surgimiento de la me-
ritocracia; el control electoral y la aparición de nuevos partidos (Zaid, 1985).
Los análisis de esa época señalaron las fracturas y debilidades que de mane-
ra creciente hacían insostenible la supervivencia del sistema político autoritario:
una Presidencia cada vez más cuestionada y rebasada; el partido oficial incapaz
de mantener la disciplina interna y de continuar con su papel de intermediario
político; las organizaciones corporativas presentando cada vez mayor disidencia
e incapaces de movilizar el apoyo tradicional; la burocracia política con escisio-
nes; las elecciones cada vez más cuestionadas; los empresarios cada vez más
insatisfechos; los partidos políticos pugnando por la liberalización de la arena
política; los gobernadores presionando por autonomía, las iglesias empujando por
mayor presencia (Aguilar Camín, 1988; Aguilar Camín y Meyer, 1989).
En suma, hubo una percepción compartida de que las instituciones y procc-
sos constitutivos del sistema político mexicano tal y como surgicron de la Revo-
lución, y tal y como se consolidaron en la década de 1940, ya no correspondían a
las circunstancias y necesidades de la estructura económica y el entorno social de
fines del decenio de 1980.
Firalmente, en concordancia con los desarrollos teóricos de la ciencia políti-
ca, durante la década de 1990 la literatura sobre el sistema político mexicano
revela un renovado interés en las instituciones y sus consecuencias. Buena parte
de las investigaciones adopta el enfoque del nuevo institucionalismo para anali-
zar el origen y transformación de las instituciones del sistema político y su im-
pacto sobre el comportamiento de sus integrantes, los procesos de negociación
política v toma de decisiones y las políticas públicas resultantes.
Adicionalmente, y como producto de que México transitaba hacia la demo-
14 y había superado el excepcionalismo que lo caracterizara, el sistema polí-
mexicano comenzó a ser integrado como parte de los estudios de política
comparada tanto en términos generales como en los estudios sobre instituciones
y políticas específicas,
Este rexto se inscribe en la tradición del nuevo institucionalismo.
CAPÍTULO 1. CONCEPTOS Y MÉTODOS 31
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Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocDE), www.oecd.org
» Parte dl
Estructura de gobierno
Capitulo 2
Bases constitucionales
del sistema político mexicano
OBJETIVOS
Conocer:
Los principios básicos de las constituciones,

[E
2. Los derechos fundamentales y la forma de

gobierno que establece la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Las diferencias entre las principales formas
de gobierno.
Introducción
Aunque no se agota en ella, todo sistema político encuentra sus fundamentos o
sustento en una Constitución, independientemente de que esté o no contenida
en un solo documento!
La mayoría de las constituciones contienen al menos tres apartados. El pri-
mero instituye los derechos o garantías que todo ciudadano puede disfrutar, así
como sus obligaciones. El segundo dispone la estructura formal del gobierno,
esto es, la forma en que se configuran y organizan los poderes del Estado, las
facultades y recursos a su disposición, los límites a su autoridad y las sanciones a
que estarían sometidos en caso de incumplir sus obligaciones o transgredir sus
facultades. El tercero fija los procedimientos de reforma para revisar el contenido
de la Constitución.
En los tres componentes descritos subyace la idea de imponer límites al
poder de los gobiernos, fijando ciertos derechos inalienables, constriñendo la es-
fera de acción de los poderes y estableciendo candados para la revisión de la
Constitución.
Así, hay una estrecha relación entre los derechos ciudadanos y la estructura-
ción del poder: ahí donde éste se concentra y es ejercido de manera arbitraria, no
existen las condiciones para salvaguardar y ejercer los derechos fundamentales,
Dicho de otra forma, sin un sistema que impida el abuso de la autoridad a través
de normas jurídicas abstractas y generales, la existencia misma y la posibilidad de
hacer efectivos los derechos ciudadanos se ven constantemente amenazadas.
Existen diversas tipologías para clasificar las constituciones. Desde la pers-
pectiva de la política comparada, la siguiente ofrece una aproximación compre-
hensiva a los distintos tipos de constituciones:
“E La Constitución como marco laxo de gobierno, en el que los detalles y las par-
ticularidades van especificándose a través del tiempo. Es, por ejemplo, el caso
de Estados Unidos de Norteamérica, donde por medio de la interpretación
judicial se van esclareciendo casos no previstos en el texto constitucional.
== La Constitución como un código de Estado, que especifica de manera detalla-
da las facultades de cada una de las instituciones políticas y las relaciones
entre ellas. Es el caso de Francia y Alemania.
bp —
1 La mayoría de las naciones tienen constituciones escritas y sus normas se consideran ley
suprema. [a excepción más notable es la Gran Bretaña, que no cuenta con un documento
exclusivo denominado Constitución. Las reglas para la conformación y el ejercicio del
gobierno, así como los derechos individuales, están dispersos en una serie de Actas que,
tomadas de manera conjunta, es a lo que los británicos laman Constitución,
CaríTuLO 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 37
La Constitución como manifiesto revolucionario, que plantea la realiza-

4
ción de programas de transformación social. Es típica de los estados

comunistas.
< Las constituciones como expresión de ideales políticos: lo que debería ser, más
que lo que es. En esta categoría se encuentran la mayoría de las constitucio-
nes de los países del tercer mundo.
= Las constituciones como repositorios o encarnación de la autoridad tradicio-
nal o histórica. Ejemplos clásicos son la Constitución no escrita de Gran
Bretaña o la de Israel, que deriva de la Torah y otorga plena soberanía al
Parlamento (Eleazar, 1985).
Las constituciones son piezas de “ingeniería política” que tienen distintos orí-
genes, pero la gran mayoría surgen de algún tipo de disrupción social o política:
el logro de la independencia (los países de América Latina en el siglo X1x o de
África enel siglo xx), el colapso de un régimen (España tras la caída del fran-
quismo o los países comunistas en la década de 1980), o la reconstrucción des-
pués de una guerra civil o internacional (Japón). Son elaboradas por las élites
políticas triunfadoras —en los casos de disrupciones— o por la negociación,
compromiso y acuerdo del conjunto de las fuerzas políticas que ocupan una
posición de poder y que sostienen la necesidad de una reforma profunda del
régimen legal vigente.
Por otra parte, las constituciones no son documentos o códigos inamovibles.
Se modifican y reemplazan —o se reinterpretan— como respuesta a las condi-
ciones cambiantes de las sociedades y, por ende, contienen los métodos legítimos
mediante los cuales pueden ser modificadas. Éstos van desde cambios parciales
hasta la convocatoria para crear una nueva Constitución. Del tipo de norma y de
los preceptos para su modificación dependerá la frecuencia y profundidad de las
reformas.
El análisis comparado muestra que hay constituciones más flexibles que
otras. Esto depende del método adoptado. Mientras que algunas pueden ser al-
teradas por una mayoría simple del Congreso o Parlamento, otras requieren ma-
yorías calificadas. Incluso, hay constituciones que, tratándose de un cambio en
la forma de gobierno o en las garantías individuales, exigen la aprobación de la
reforma por dos legislaturas sucesivas y/o por medio de un referéndum. Otras
más han optado por prohibir la modificación de estos preceptos.
Además de los procedimientos formales, las constituciones se pueden mo-
dificar por la vía judicial. En este caso, los jueces van ajustando un precepto
general a los “nuevos tiempos” mediante la interpretación de los artículos cons-
titucionales.
38 PARTE IL. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Si se analiza la Constitución mexicana según las categorías mencionadas, puede
decirse lo siguiente:
a) Fue producto de una gran disrupción política y social: la Revolución Mexi-

cana,
5) La facción triunfante de la Revolución incorporó las demandas de los grupos
sociales, campesinos y obreros, consciente del papel decisivo que éstos jugaron
en el proceso revolucionario y de que su exclusión provocaría una gran inesta-
bilidad política, de ahí que la Constitución de 1917 haya sido producto de un
pacto entre las tendencias reformista y moderada del constitucionalismo.
c) Pertenece al tipo de constituciones que plantean la realización de programas
de transformación social y expresan ideales políticos, aspiraciones y objetivos
nacionales. Incluso incorpora características del sistema económico, ya que
establece un régimen de economía mixta con rectoría del Estado, monopo-
lios estatales en actividades consideradas de interés público y la subordina-
ción de la propiedad privada a las modalidades que dicte el interés público.
d) Como Constitución demecrática, establece los derechos ciudadanos funda-
mentales y las disposiciones necesarias para inhibir la concentración del po-
der, limitar al gobierno, impedir el ejercicio arbitrario del poder y evitar el
abuso de autoridad.
e) Además de las garantías individuales, incorpora los llamados derechos sociales. Y
f) Se sitúa más cerca de las constituciones no flexibles, ya que su modificación
exige mayorías calificadas del Congreso y, acorde con la adopción del fede-
ralismo, la aprobación de más de la mitad de los órganos legislativos de las
entidades que componen a la Federación.
La Constitución mexicana tiene más de 90 años de vigencia y, como afirma Jorge
Carpizo, sintetiza en buena medida la historia política de México, ya que reco-
ge los grandes postulados fundamentales de las constituciones de 1824 y de 1857,
los principios más importantes del movimiento revolucionario y la evolución po-
lítica y social del país a partir de 1917. Del texto de 1824 se conservan la concep-
ción de la soberanía nacional, la división de poderes, el régimen presidencial y el
sistema federal. Del de 1857 se preservan la idea de la declaración de los derechos
humanos, el juicio de amparo y —por reforma ulterior— la separación Estado-
iglesias. Se añade a éstas, el principio de que la norma constitucional debe sumer-
girse en el ser social para proteger a las clases más débiles, esto es, que hay
franjas normativas donde el interés que debe protegerse no es fundamentalmen-
te el del individuo, sino el de la socicdad y el de la nación (Carpizo, 1988).
CarfruLo 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 39
A pesar de las exigencias que regulan su modificación, durante su vigencia

la Constitución mexicana ha acumulado cerca de 500 reformas, muchas de ellas
para ampliar los derechos fundamentales, otras para reequilibrar la distribu-
ción entre los poderes —tanto entre las ramas de gobierno como entre los es-
tados y la Federación—, y otras más para modificar las vías de acceso al poder
y mejorar el sistema de procuración de justicia. Incluso se han transformado
artículos fundamentales y emblemáticos, como el que norma los ejidos (art. 27), el
relativo a la relación Estado-iglesias (art. 130) y el de la educación (art. 30.). No
obstante, la esencia del régimen no ha variado: desde la promulgación de su
Constitución, México se define como una República representativa, democráti-
ca y federal.
En lo que resta de este capítulo se analizan las garantías y los derechos de los
ciudadanos, y la forma y organización del poder político tal como se desprenden
de la Constitución de 1917.
Las garantías y los derechos

En relación con las garantías y derechos, algunas constituciones se limitan a
enumerar las libertades de los individuos, tales como la de expresión, la de aso-
ciación o la de profesar la religión de su preferencia. Otras incorporan los llama-
dos derechos sociales, como son educación, salud, vivienda o alimentación.
La Constitución mexicana establece una amplia declaración de derechos
tanto en el ámbito individual como en el social.
El Título Primero contiene el conjunto de disposiciones en materia de li-
bertades y derechos, e incluye tanto las garantías individuales y los derechos
sociales y colectivos (Capítulo 1, como las obligaciones de los ciudadanos (Ca-
pítulos 11 y 1v).3
Las obligaciones se han mantenido estables a lo largo del tiempo. Figuran
entre las principales:
ho
7 La mavoría de los derechos están inscritos en el Título Primero, pero hay otros, como los
derechos de los trabajadores —incluido el de huelga— que se consignan en el art. 123, en
tanto que los derechos al sufragio y de asociación política están en el art. 35.
> Aun cuando todos están contenidos en cl Título Primero, denominado De /as garantías
individuales, los juristas distinguen entre los derechos humanos —aquellos que concretan
las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas—y los derechos funda-
mentales —los derechos humanos constitucionalizados—. Además, señalan que el con-
cepto de garantía no es equivalente al de derecho, pues la garantía es el medio para garan-
tizar algo, es decir, para hacerlo eficaz o devolverlo a su estado original en caso de que hava
sido tergiversado, violado o no respetado (Carbonell, 2004).
PARTE II. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
== Enviar alos hijos a la escuela.

<> Alistarse y servir en la Guardia Nacional.
Contribuir a los gastos públicos.
E Inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos.
== Votar en las elecciones populares.
== Desempeñar cargos de elección popular.
En contraste, los derechos y las libertades han evolucionado en su contenido y

extensión como resultado tanto de las transformaciones en la sociedad mexicana
como en cl ámbito internacional.
Los derechos fundamentales son, en primer lugar, aquellos que la Constiru-
ción reconoce que corresponden universalmente a todos. Se añaden a ellos los
que derivan de la jurisprudencia de los tribunales y los que provienen de los tra-
tados internacionales.
Además de establecer que todo individuo gozará de las garantías que otorga
la Constitución, actualmente ésta reconoce —entre otros— las siguientes liberta-
des y derechos:
<> Libertad de expresión. <> Derecho a la inviolabilidad del

= Libertad de enseñanza. domicilio.
== Libertad de asociación y reunión. — = Derecho del individuo a dedicarse
+ Libertad de manifestación. a la profesión o actividad de su
=> Libertad de tránsito. elección.
= Derecho a votar y a ser votado. => Derecho a la propiedad privada.
= Derecho del individuo a profesar — < Derecho del individuo a no ser
la religión de su preferencia. molestado en su persona sin orden
< Derecho a la administración de judicial.
justicia. < Derecho a la información.
Igualmente, entre los principales derechos sociales se encuentran los de:
> Huelga = Salud

«> Trabajo «> Vivienda
=> Educación <= Alimentación
Asimismo, entre los principales derechos colectivos figuran los de los pueblos y
comunidades indígenas, que incluyen el de autogobierno y los poliétnicos, cuyo
CAPÍTULO 2. BAsEs CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 41
propósito es promover la igualdad de oportunidades de los indígenas mexicanos

y evitar las prácticas discriminatorias (art. 20.).
A todos estos derechos establecidos en la Constitución se agregan aquellos
que derivan de los tratados internacionales a los que México se ha adherido y que
tienen la misma validez que los primeros.
Debe señalarse que el desafío fundamental de las garantías, libertades y de-
rechos no está en su establecimiento en la Constitución, sino en la posibilidad
de hacerlos valer, esto es, de contar con los instrumentos para su ejercicio, exigi-
bilidad y defensa.
En la Constitución mexicana el juicio de amparo es el instrumento que ga-
rantiza los derechos fundamentales. A través de él los individuos tienen el de-
recho de defenderse frente a los actos de la autoridad que violen las garantías
individuales, El art, 103, fracc. 1, establece que los tribunales de la Federación
resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de autoridad que
violen las garantías individuales, mientras que el art. 107 regula cl juicio de am-
paro en las materias administrativa, penal, civil y laboral.“
No obstante, la mayoría de los derechos sociales (y algunos de los indivi-
duales) simplemente no son exigibles, y menos aun justiciables, lo que hace de
su inviolabilidad mera retórica. En muchos casos, el derecho o la libertad están
inscritos en la Constitución, pero no existen leyes que los reglamenten ni sancio-
nes que castiguen su incumplimiento o violación.
La forma de gobierno
Otra de las partes centrales de toda Constitución es aquella que establece la
forma de gobierno, esto es, la manera en que se constituye, distribuye y ejerce el
poder público.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala en su art. 40
que es voluntad del pueblo de México constituirse en una república representa-
tiva, democrática y federal, y en el art. 49, que el supremo poder de la Federación
se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
México es una república porque el poder no se concentra en un solo individuo
y la jefatura del Estado no es vitalicia ni hereditaria. Es representativa porque los
ciudadanos no ejercen el poder directamente, sino a través de sus representantes
ante los órganos de gobierno, esto es, las autoridades toman las decisiones en
»
+ El juicio de amparo tiene la limitante de que sus efectos no son de carácter general, esto es,
sólo aplican o benefician a la persona que reclamó la violación de sus derechos. (Véase
infra, parte 11, capítulo 5.)
42 PARTE 11. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
nombre de los ciudadanos. Es democrática porque además de consagrar y proteger

un conjunto de derechos fundamentales, prevé la elección de los representantes
por medio de elecciones “libres, auténticas y periódicas”, a la vez que establece la
división de poderes y sus limitaciones. Finalmente, es federal porque está com-
puesta de estados libres y soberanos en lo concerniente a su régimen interior, pero
unidos en una federación.
En los capítulos siguientes se abordan estas características de la república,
pero antes se analiza la forma de gobierno que dicta la Consritución.
Las dos formas de gobierno o tipos de régimen más comunes en el mundo
son el parlamentario y el presidencial. Los criterios que las definen se refieren
básicamente al modo en que se elige a las autoridades, la manera en que se dis-
tribuye el poder entre ellas, las atribuciones otorgadas a cada una de las ramas de
gobierno y las normas que regulan su relación.
Los criterios esenciales que definen los sistemas parlamentario y presiden-
cial no son objeto de mayor desacuerdo. El primero ha sido conceptualizado
como un sistema de “fusión de poderes” y el segundo como uno de “división de
poderes y de pesos y contrapesos”.
El parlamentario es un sistema de “fusión de poderes” donde el Ejecutivo
surge del Parlamento y las funciones ejecutiva y legislativa sc concentran en un
mismo cuerpo. Los ciudadanos eligen a sus representantes ante el Parlamento
o Asamblea y éstos eligen al jefe de gobierno, quien, a su vez, forma gobier-
no con otros integrantes del órgano legislativo. Aun cuando el jefe de go-
bierno es elegido por un periodo determinado, su permanencia depende de que
la mayoría parlamentaria mantenga la confianza en él y en el gobierno que ha
formado.
Si hubiese duda de que tal fuera el caso, existe la posibilidad de convocar a
elecciones anticipadas conel fin de constatar que el gobierno en funciones sigue
manteniendo la mayoría para seguir gobernando. En estos sistemas el jefe de
gobierno coexiste, por lo general, con un jefe de Estado que representa a la na-
ción y cuyas funciones suelen ser protocolarias.
En contraste, el sistema presidencial se caracteriza por la división de poderes
y por sus pesos y contrapesos. En este régimen, el jefe del Ejecutivo es elegido
popularmente con independencia de los representantes del Congreso; tanto el
Presidente como los legisladores son elegidos por un tiempo fijo y determinado,
y ni el Ejecutivo puede disolver el Congreso ni éste tiene la facultad de remover
al Presidente por la vía de un voto de no confianza y la convocatoria a elecciones
anticipadas.
El Presidente tiene la atribución de nombrar y remover libremente a los in-
tegrantes de su gobierno, pero éstos no pueden pertenecer a ninguno de los otros
CarPíTULO 2. BASES CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 43
poderes. También es simultáneamente

jefe de Estado y de gobierno y, además de
otras facultades, ejerce poderes legislativos.
En el cuadro 2.1 y en las figuras 2.1 y 2.2 sc da cuenta de las diferencias
entre estos dos sistemas.
Cuadro 2.1 Diferencias entre el sistema presidencial y el parlamentario.
Sistema presidencial Sistema parlamentario

Forma de elección del Electo por voto popular Electo por el Parlamento
titular del Ejecutivo
Periodos de duración - Fijos para el Ejecutivo y el Variables (dependen del
- Legislativo apoyo del Parlamento;
Gabinete | Nombrado por el titular del | Los ministros son
| Ejecutivo generalmente miembros
i del Parlamento
Poderes legislativos El Ejecutivo tiene poderes — Parlamento
: legislativos |
Fuente: Casar, 1996.
Votantes
|
eligen
I
Legislatura
(selecciona y puede remaver
nombra formalmente
Primer ministro
selecciona Jefe de estado

El Ejecutivo
Gabinete
|
administra
Ministerios y departamentos
Figura 2.1 Fjecutivo parlamentario.

Yotantes
eligen
Jefe de Estado
Legislatura Presidente y
| Jefe de gabierno
selecciona
Gabinete
|
administra
Ministerios y departamentos
Figura 2.2 Ejecutivo presidencial.
El arreglo constitucional! plasmado en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos cumple con los requisitos que definen al sistema presidencial. El
principio de la separación de poderes está indicado en el art. 49, el cual estipula que
el supremo poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Eje-
cutivo y Judicial, y que no podrán rcunirsc dos o más de estos poderes en una sola
persona o corporación. Además, en diferentes artículos sc asienta que el Presiden-
te y el Congreso serán elegidos de manera independiente a través del voto popular
y para periodos fijos,y que el primero está dotado de poderes legislativos y facul-
tado para nombrar y destituir libremente a su gabinete.
Si bien es cierto que el cumplimiento de cada uno de estos criterios es sufi-
ciente para que un sistema sea clasificado como presidencial, también lo cs
que cada uno de ellos admite variantes. Es precisamente la modalidad que asu-
me cada uno de estos criterios lo que le dará su carácter o especificidad a cada
sistema en particular. Por esto puede afirmarse que, en estricto sentido, no hay
dos sistemas iguales.
En el capítulo siguiente se presenta la caracterización del sistema presiden-
cial mexicano, analizando tanto el cumplimiento de los criterios generales como
la forma específica que cada uno asume en la Constitución y en las leyes. Previa-
mente se esboza una semblanza del sistema presidencial a lo largo de la historia
independiente de México,
CAPíTULO2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 45
México: breve semblanza histórica
Desde sus inicios como nación independiente, México adoptó el sistema presi-
dencial como forma de gobierno. En 200 años de vida independiente sólo
encontramos dos breves interrupciones: el ensayo monárquico de Agustín de
Tturbide en 1822 y el de Maximiliano de Habsburgo en 1864.
La Constitución de Apatzingán de 1814 fue la primera en dividir en tres los
poderes de la “soberanía” y en establecer que ninguno de ellos debía ser ejerci-
do por una sola persona ni por una sola corporación. El Poder Ejecutivo,
llamado entonces el Supremo Gobierno, era una corporación colegiada integrada
por tres individuos elegidos por el Congreso, que se alternaban en la Presidencia
cada cuatro meses. El Congreso se componía de diputados elegidos por dos años
y con posibilidad de reelegirse a razón de uno por cada provincia. Por su parte, el
Poder Judicial se integraba por el Supremo Tribunal de Justicia (cinco miem-
bros), dos fiscales letrados (civil y criminal), juzgados “inferiores” y un Tribunal
de Revisión.
La Constitución Federal de 1824 depositó el Poder Ejecutivo en un solo
individuo, que era elegido de manera indirecta por cuatro años a través de la
mayoría absoluta de votos de las legislaturas locales. En esta norma ya figuran
varias de las facultades que permanecerían en manos del Ejecutivo hasta nues-
tros días: la de libre nombramiento y remoción de los secretarios de Estado, y los
poderes de iniciativa y veto. No obstante, a diferencia de la Constitución que hoy
nos rige, la de 1824 admitía la reelección después de un periodo y establecía la
figura del vicepresidente.
Por lo que respecta al Congreso, establecía la elección de un diputado por
cada 80 mil habitantes y dos senadores por estado, elegidos por mayoría absolu-
ta de sus legislaturas. En ambos casos la duración del encargo era de dos años.
Finalmente, el Poder Judicial se componía de la Suprema Corte de Justicia,
un Tribunal de Circuito y juzgados de Distrito. La primera estaba compuesta
por 11 ministros, tres salas y un fiscal, todos ellos elegidos por mayoría absoluta
de las legislaturas de los estados.
Poco más de una década después, la Constitución de 1824 fue sustituida por
las Bases Constitucionales, expedidas por el Congreso Constituyente (1835), y
posteriormente por las Sicte Leyes Constitucionales (1836), en las que la elec-
ción del Presidente corría a cargo de las juntas departamentales a partir de ternas
propuestas por el Senado, el Consejo de Gobierno y la Corte de Justicia. El Pre-
sidente duraba ocho años en su encargo con posibilidad de reelección y se
aumentaron sus poderes para nombrar, a partir de las propuestas de las juntas
gubernamentales, a los gobernadores de los llamados departamentos.
PARTE 11. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
Este nuevo ordenamiento destacó por la creación del Supremo Poder Con-
servador, compuesto por cinco miembros con atribuciones extraordinarias frente
a los poderes constituidos. Resaltan entre ellas las de anular los actos de cual-
quier poder, declarar la incapacidad física del Presidente, suspender las labores
de la Suprema Corte de Justicia, detener hasta por dos meses las sesiones del
Legislativo, ordenar la renovación del gabinete y otorgar o negar la sanción a las
reformas constitucionales.
En 1843 se sustituyeron estos ordenamientos por las Bases Orgánicas de la
República Mexicana, que mantuvieron esencialmente el mismo orden constitu-
cional pero eliminaron el Supremo Poder Conservador.
Tres años después volvió a convocarse a un Congreso Constituyente para
restablecer la Constitución de 1824. Se promulgó entonces el Acta Constitutiva
y de Reformas de 1847, en la que se suprimía la vicepresidencia, se aumentaba el
número de diputados y a los dos senadores se agregaba uno más por estado,
electo a propuesta de la Cámara de Diputados.
En 1853 Antonio López de Santa Anna expidió las Bases para la Adminis-
tración de la República, y en 1856 Ignacio Comonfort promulgó el Estatuto
Orgánico Provisional de la República Mexicana, mientras se aprobaba la nueva
Constitución que discutían los diputados constituyentes desde febrero de 1856.
La nueva Constitución, promulgada en 1857, presentó modificaciones im-
portantes respecto de la de 1824: mientras que la elección para Presidente sería
cada cuatro años e indirecta en primer grado, la de diputados sería por dos años,
directa en primer grado y en escrutinio secreto, a razón de un diputado por cada
40 mil habitantes. Suprimida la vicepresidencia, en caso de ausencia absoluta del
Presidente la titularidad del Ejecutivo recaería en el presidente de la Suprema
Corte de Justicia.
El Poder Judicial mantuvo una estructura similar a la de la Constitución de
1824: estaba depositado en una Corte Suprema de Justicia y en los tribunales
de Distrito y de Circuito (art. 90). Ta Suprema Corte se componía de 11 minis-
tros propietarios, a los cuales se agregaron cuatro supernumerarios, un fiscal y,
por primera vez, un Procurador General. Duraban scis años en su encargo y su
elección era indirecta en primer grado.
Pero la modificación más trascendente residió en eso que los constituciona-
listas han llamado /a instauración de un sistema presidencial con tintes parlamen-
tarios 9 con preeminencia del Poder Legislativo. Esta definición está basada en las
siguientes disposiciones adoptadas en la Constitución de 1857: supresión del
Senado, establecimiento de un segundo periodo de sesiones, facultad del Con-
greso para convocar con una mayoría simple a sesiones extraordinarias, refrendo
ministerial, obligación de los secretarios de despacho de informar al Congreso y
CAPÍTULO 2. Bases CONSTITUCIONALES DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO 47
restricción de facultades legislativas al Ejecutivo para casos de emergencia y sus-

pensión de garantías?
Después de esta sucesión de ordenamientos constitucionales y como resul-
tado de la Revolución de 1910, en 1916 se convocó a un nuevo Congreso Cons-
tituyente que promulgó la Constitución de 1917, misma que sentó las bases
formales del sistema presidencial que rige en México desde entonces.
Conclusiones
Lorenzo Meyer (1987) sostiene acertadamente que la evolución de la Presidencia
no ha sido lineal y progresiva, sino que ha oscilado entre la absoluta debilidad y el
extremo poder, De 1824 a 1867 fue débil, con pocos recursos de poder e infima
capacidad para mantener unida a la nación y defenderla de las amenazas exter-
nas, Después de 1867 el péndulo se movió progresivamente al otro extremo, y
allí permaneció durante los 30 años del porfiriato. La Revolución regresó el
péndulo al sitio de la debilidad e hizo recaer el poder en los ejércitos y sus
líderes.
Los primeros años posrevolucionarios (1920-1935) presenciaron periodos
en los que el hombre fucrte y el Presidente se reunían en la misma persona, así
como otros caracterizados por una diarguía, en la que el poder era compartido.
Tal fue el caso del “maximaro”, en el que se sucedieron en el gobierno los presi-
dentes Emilio Portes Gil (1928-1930), Pascual Ortiz Rubio (1930-1932) y
Abelardo Rodríguez (1932-1934), pero durante el cual el poder real permancció
en manos del general Plutarco Elías Calles (Casar, 2001). A partir del sexenio
del Presidente Lázaro Cárdenas la Presidencia se instirucionalizó y el sistema
político adquirió las modalidades que lo definieron para las siguientes décadas.
» —
5 En suclásico La Constitución y la Dictadura (de 1912), Emilio Rabasa sostiene que este
fortalecimiento exagerado de las facultades del Congreso obligó al Ejecutivo a gobernar al
margen de la Carta Magna.
48 ParTE 11. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
Bibliografía
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, (NDH-UNAM, México, 2004.
Carpizo, Jorge, “Ninguna había regido tanto tiempo a México”, El constitucionalismo en
las postrimerías del siglo XX. La Constitución mexicana 70 años después, t. Y, UNAM,
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, “Los inicios de la institucionalización”, Historia de la Revolución Mexicana, 12, El
Colegio de México, México, 1987,
Rabasa, Emilio, La Constitución y la Dictadura, Conaculta, México, 2002.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Leyes Federales Vigentes de la
página de la Cámara di Diputados, www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pd/1.pdf,
consulta hecha el 12 de junio de 2009.
» Capítulo 3
El Poder Ejecutivo
OBJETIVOS
Conocer:
1. Las características específicas del sistema

presidencial mexicano.
2. La estructura, organización y facultades del
Presidente de México.
3. La evolución política de la Presidencia de México
a partir de 1917.
Introducción
La configuración del Poder Ejecutivo en México se ajusta a los criterios propios
del sistema presidencial, tal y como se definieron en el capítulo anterior. El Pre-
sidente, quien además de ser jefe de Estado cs jefe del Ejecutivo, es elegido por
un tiempo determinado mediante cl voto de los ciudadanos y con independencia
de la elección de los integrantes del Congreso. Él determina la composición de
su gobierno y la Constitución lo dota de diversas facultades legislativas.
El Poder Ejecutivo en la Constitución

La Constitución establece que el ejercicio del Poder Ejecutivo sc deposita en un
solo individuo, denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Por cllo
se dice que el Ejecutivo es unipersonal. Asimismo, disponc una serie de requisi-
tos para la persona que puede ocupar este encargo (véase cuadro 3.1).
Cuadro 3.1 Requisitos para ocupar el cargo de Presidente.
<> Estar en pleno ejercicio de sus derechos.

== Ser ciudadano mexicano por nacimiento, hijo de padre o madre mexicanos y
contar con 35 años.
«+ Haber residido en el país durante todo el año anterior a! día de la elección.
+ No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto.
“E No estar en servicio activo en el Ljército ni ser secretario o subsecretario de
Estado, jefe o secretario general de departamento administrativo, Procurador
General de la República, ni gobernador de algún estado al menos seis meses
antes del día de la elección.
== No haber ocupado antes el cargo de Presidente en ninguna de sus
medalidades.
Elección popular
La elección popular del Poder Ejecutivo está prevista en el art. 81, el cual estipu-
la que ésta será directa y en los términos que establezca la ley electoral. A su vez,
ésta dispone que quien reciba la mayoría simple de votos será Presidente. No
importa entonces qué porcentaje de la votación reciba un candidato siempre y
cuando éste sea el que mayor número de votos obtenga en la elección.
Esta disposición contrasta con las de otros sistemas presidenciales en las que
se fija un porcentaje mínimo de la votación para acceder al cargo. Por ejemplo,
en Brasil o Chile se requiere que el candidato obtenga al menos 50% más uno,
ven Argentina, 40%. De no ocurrir así, deberá llevarse a cabo una segunda vuelta
CarírrLo 3. Er Poper EJECUTIVO 51
entre los dos contendientes que hayan obtenido el mayor porcentaje de la vota-
ción. De esta manera se asegura que quien llegue al cargo lo haga con al menos
la mitad más uno de los votos emitidos. México, en cambio, no admite la segun-
da vuelta presidencial.
Tabla 3.1 Presidentes de México y su votación.
Presidente : % votación Presidente | % votación

Pascual Ortiz Rubio | 94% — Luis Echeverría _ 86%
Abelardo Rodríguez o Designado José López Portillo 100%
Lázaro Cárdenas — 98% Miguel de la Madrid 74%
Manuel Ávila Camacho : 94% Carlos Salinas 50%
Miguel Alemán 78% Frnesto Zedillo _ 50%
Adolfo Ruiz Cortines 74% Vicente Fox 43%
Adolfo Lápez Mateos 91% Felipe Calderón | 36%
Gustavo Díaz Ordaz 89%
tuente: Woldenberg, 1990; 1r£, 2009.
En cuanto a la duración del encargo, el art. 83 estipula que el periodo presi-

dencial abarca seis años y que un ciudadano que haya sido Presidente —ya sca
electo, interino, provisional o sustituto—, en ninguna circunstancia y por ningu-
na razón podrá ejercer el puesto nuevamente.
Aunque el periodo de seis años es de los más extensos en América Latina, no
resulta excepcional si se le conjuga con el principio de la no reelección.* El lapso
original instituido por la Constitución era de cuatro años, pero se modificó en
1927 aduciendo tres razones: la frecuencia de las contiendas electorales daba
lugar a disturbios políticos e incluso a conflictos armados; el costo de los comi-
cios era demasiado elevado para ser sufragado por una economía precaria, y seis
años parecían el tiempo justo para convertirse en un líder político bien estable-
cido y efectuar un programa político (Valadés, 1987: 140).
Respecto de las normas sobre la reelección, no existe una regla general entre
los regímenes presidenciales. Algunos la prohíben (Honduras o Paraguay) y
otros la permiten después de un periodo (Chile y Uruguay) o después de dos
periodos (Costa Rica y Panamá). Hay constituciones en las que se establece el
b
1. Los periodos presidenciales en América Latina varían entre cuarro y scis años,
52 PARTE II. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
límite de una reelección (Brasil o Colombia) y otros que permiten reelecciones

indefinidas pero con intervalos (Argentina).
Una revisión histórica de cuándo y por qué se introdujeron gradualmente
límites a la reelección mostrará que, en la mayoría de los casos, la decisión de
proscribirla o limitarla en cada país respondió a motivos políticos relacionados
con la circulación de las élites, así como a la voluntad de prevenir una acumula-
ción excesiva de poder.
En el caso de México, la historia de la reelección ha sido muy problemática.
Las constituciones anteriores la permitían con diversas modalidades,” pero sien-
do el de la “no reelección” uno de los principios fundamentales que animaron la
Revolución Mexicana, la Constitución de 1917 la prohibió. Menos de tres años
después, el Presidente Alvaro Obregón (1920-1924) modificó la Carta Magna
para volver a introducirla, primero con un periodo intermedio y limitada única-
mente a dos periodos (1927), y después con un periodo intermedio pero sin lí-
mite en el número de repeticiones (1928). La reelección presidencial se prohibió
en forma absoluta mediante una reforma constitucional en 1933 y desde esa fe-
cha ha permanecido así.
Aunque hay quienes opinan que el principio de no reelección coarta la
voluntad popular, de hecho éste fue adoptado como un tipo de salvaguarda
para la democracia. Además de los argumentos de la circulación de élites polí-
ticas y de la necesidad de evitar la acumulación de poder, se argumenta que
contender por la reelección desde la Presidencia constituye una competencia
inequitativa para los candidatos opositores y que el principio de no reelección
permite canalizar expectativas de cambio a través de medios institucionales
(Barquín, 1993: 349).
Por otra parte, no existe un patrón determinado que prevea las vías de suce-
sión en caso de que el cargo presidencial quede vacante. El mecanismo más co-
mún dispone la sustitución por la vía de un vicepresidente elegido mediante el
voto popular (ya sea conjunta o separadamente con el Presidente), que también
puede reclamar legitimidad. En algunos países el vicepresidente termina el pe-
riodo presidencial original y en otros se establece la necesidad de convocar a
nucvas elecciones.
* La Constitución de 1824 permitía la reelección después de un periodo; la de 1857 no ha-

blaba del tema, pero más tarde (1878) fue reformada para admitir tal figura sólo después
de un periodo intermedio. En 1887 la Constitución se reformó nuevamente, primero para
permitir la reelección para dos periodos consecutivos y luego para autorizarla indetinida-
mente. Esta última modificación hizo posible que Porfirio Díaz cumpliera siete periodos
presidenciales hasta ser derrocado por la Revolución.
Carífturo 3. Er Poner EJECUTIVO 53
México tiene un sistema complejo para la sustitución del titular del Ejecu-
tivo en caso de falta absoluta. La Constitución prevé tres “tipos de Presidente”
en caso de que el electo no termine su encargo: el provisional, el sustituto y el
interino. De presentarse la vacante en los primeros dos años, el Congreso,
constituido en Colegio Electoral y con la concurrencia de las dos terceras par-
tes del número total de sus miembros, debe nombrar, en escrutinio secreto y
por mayoría absoluta de votos, a un Presidente interino. Dentro de los 10 días
siguientes está obligado a expedir la convocatoria para nuevas elecciones, que
deberán realizarse en un plazo no menor a 14 meses ni mayor a 18 meses. El
Presidente así elegido ocupará el cargo durante el resto del periodo original. Si
la vacante ocurriese en los últimos cuatro años del periodo, el Congreso debe-
rá elegir a un mandatario sustituto, el cual concluirá el periodo original de seis
años (arts. 84 y 85).3
Desde 1920 México ha tenido 18 presidentes constitucionales. De ellos, 16
fueron elegidos por voto popular. Á los otros dos los designó el Congreso, en un
caso por el asesinato del Presidente electo (1928) y en el otro por la dimisión del
gobernante (1932). Desde 1934 todos los presidentes han sido elegidos por voto
popular y han concluido sus mandatos de seis años.
Periodo fijo y fuentes separadas de origen y supervivencia

Como se señaló en el capítulo anterior, en los sistemas presidenciales los poderes
Ejecutivo y Legislativo deben elegirse en forma independiente y la permanencia
en el cargo de uno no debe estar sujeta a la voluntad del otro. Dicho de otra
manera, para ser considerado presidencial, un sistema debe garantizar que am-
bos poderes tengan fuentes separadas de origen y supervivencia.
Los periodos fijos y la separación en el origen y la supervivencia se estable-
cen, para el jefe del Ejecutivo, en los arts. 81 y 83, y para el Congreso, en los arts.
51 y 56 de la Constitución.
El Presidente de la República no tiene facultad para disolver el Congreso en
ninguna circunstancia,* y éste no puede remover a aquél aduciendo que no cuenta
3 Será provisional el Presidente nombrado por la Comisión Permanente en caso de que,

cuando ocurra la falta absoluta, el Congreso no estuviese reunido,
4 Enlos sistemas presidenciales de América Latina existen dos excepciones a la imposibili-
dad de que el Ejecutivo disuelva el Congreso. En Perú, el Presidente puede disolver el
Congreso si éste ha censurado o negado la confianza a dos Consejos de Ministros. En
Uruguay se permite cuando la Asamblea solicita la remoción de algunos de los ministros y
na se logra la mayoría para conseguirlo.
54 PARTE I1. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
con la mayoría o con la confianza de los integrantes del Congreso y, en consecuen-

cia, tampoco tiene la facultad de convocar anticipadamente a nuevas elecciones.
No obstante, la separación de poderes no es un principio rígido y admite
salvedades para circunstancias excepcionales. Igual que el resto de los sistemas
presidenciales, cl mexicano prevé la posibilidad de destituir al Presidente en si-
tuaciones extremas. A diferencia de la Constitución de 1857, en la que éste podía
ser juzgado por violación expresa a la Carta Magna y por ataques a la libertad
electoral, la de 1917 establece en su art. 108 que durante el tiempo de su encargo, el
jefe del Ejecutivo sólo podrá ser acusado por traición a la patria y por delitos
graves del orden común. Desgraciadamente no existe ley reglamentaria que esti-
pule con claridad cuándo se configuran estas circunstancias o delitos y su inter-
pretación queda a juicio del Congreso.
En todo caso, el procedimiento consiste en la acusación de la Cámara de
Diputados ante la de Senadores. Una vez conocida la acusación, el Senado, eri-
gido en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante reso-
lución de dos terceras partes de los miembros presentes en sesión.
De igual manera, existe una restricción que, aunque no equivale a la disolu-
ción del Congreso, puede interpretarse como una limitación a sus funciones re-
gulares y, por tanto, a la división de poderes. El art. 49 constitucional establece
que “no podrán reunirse en una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecu-
tivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el Artículo 29”. Complementaria-
mente, éste señala que,
en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro
que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente cl Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías
de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la
República, y con aprobación del Congreso... podrá suspender, en todo el país o
en lugar determinado, las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápi-
da y fácilmente a la situación.
Esto implica que, de manera extraordinaria, el Ejecutivo puede ejercer facultades
legislativas que en situaciones de normalidad pertenecen al Congreso. La sus-
pensión de garantías es lo que en otros países se denomina régimen de excepción
0.incluso, estado de sitio.
Nombramiento del gabinete por el jefe del Ejecutivo

El poder del Presidente para designar y destituir libremente a los miembros de
su gabinete y a otros funcionarios está garantizado en la fracc. 11 del art. 89. Es
CAPÍTULO 3. EL PonERr EJECUTIVO 35
su facultad “nombrar y remover libremente a los secretarios de despacho, remover

a los agentes diplomáticos y empleados superiores de Hacienda y nombrar y
remover libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento
o remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las
leyes”.
En cuanto a los integrantes del gabinete, el único nombramiento que requie-
re ratificación de la Cámara de Senadores (desde el año 2000) es el del Procura-
dor General de la República.
En ningún caso se otorga poder de iniciativa al Congreso para la formación
del gabinete, pero existen algunos límites a la libertad de nombramiento por
parte del Ejecutivo,
Por ejemplo, los nombramientos de los ministros, agentes diplomáticos y
cónsules generales, así como de los coroneles y demás oficiales del Ejército, Ar-
mada y Fuerza Aérea nacionales y de los empleados superiores de Hacienda
deben ser aprobados por el Senado. A los demás oficiales del Ejército, Armada y
Fuerza Aérea nacionales se les designa con arreglo a las leyes (fraces. 111 a v). En
el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, corresponde al Presi-
dente presentar las ternas para que el Senado los designe (fracc. xvii).
Asi, las facultades de nombramiento del Ejecutivo pueden dividirse en tres
categorías: los que no están sujetos a limitación alguna, como en los casos de los
secretarios de Estado;> las propuestas que requieren aprobación del Senado,
como las de los ministros de la Suprema Corte y los titulares de algunos orga-
nismos autónomos (Banco de México y Comisión Nacional de los Derechos
Humanos), y los nombramientos que deben realizarse según leyes secundarias
que regulan al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea nacionales.
Cabe aclarar que aun cuando buena parte de las disposiciones en materia de
nombramiento existen desde que se promulgó la Constitución, hasta la aparición
de los gobiernos sin mayoría en 1997, las designaciones prácticamente nunca
fueron materia de conflicto o litigio entre el Presidente y el Congreso, en aten-
ción a la ausencia de pluralidad en este último órgano.
Algunos sistemas presidenciales han introducido también restricciones a la
libertad de remoción de los miembros del gabinete. Tal es el caso de aquellos que
dotan al Poder Legislativo de la facultad de censurarlos. Esta capacidad no equi-
vale al derecho de destituir a un ministro o al gabinete en pleno. En algunos
casos la censura se configura como una “reprimenda política oficial” del Congre-
so a un miembro del Ejecutivo, pero la decisión de revocar el nombramiento se
»—
> Hasta 1997 el Presidente tenía la facultad de nombrar al regente del Distrito Federal. A
partir de esa fecha, los ciudadanos de la capital eligen a su jefe de gobierno.
56 Parte TI. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
mantiene en la esfera de la autoridad presidencial. En estos casos el cfecto de la

censura es de earácter político y se concibe como un instrumento de presión en
manos de los legisladores.
Sin embargo, existen algunas excepciones a esta regla. Argentina, Brasil, Co-
lombia, El Salvador, Guatemala, Perú y Venezuela permiten la destitución de
algunos o varios miembros del gabinete, en algunos casos por mayoría simple y
en otros por mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
En México la remoción de los ministros y otros altos funcionarios sólo está
prevista para casos excepcionales y mediante juicio político, de acuerdo con el Títu-
lo Cuarto de la Constitución y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
En estos ordenamientos se consideran los delitos, faltas u omisiones de carác-
ter político, administrativo o penal. Las disposiciones al respecto son de carácter
sumamente general y, pese a estar reguladas por la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos (art. 70.), su interpretación sigue siendo prerrogativa del
Congreso. 5 Los servidores públicos acusados de semejantes agravios pueden ser
sujetos a juicio político y a la sanción correspondiente: destitución e inhabilitación
para ocupar cargos públicos. Una vez más, para proceder, la Cámara de Diputados
debe acusar al ofensor ante el Senado. Éste decidirá entonces, por dos tercios de
los presentes, si cl acusado es culpable y si procede la sanción.
Facultades legislativas
En los sistemas presidenciales, a los jefes del Ejecutivo sc les dota de algunas
facultades legislativas. Éstas varían considerablemente de sistema a sistema. Su
mayor o menor extensión determina el poder y las capacidades de los presidentes
e influye también en su relación con el Congreso.
Los poderes legislativos pueden ser de diversa naturaleza, pero es necesario
distinguir inicialmente entre los regulares y los excepcionales, así como entre los
otorgados por la Constitución y los delegados. Pueden identificarse cinco gru-
pos de atribuciones o poderes legislativos (Shugart y Carey, 1992).
Poder de veto. El veto es un instrumento en manos del Ejecutivo para hacer

llegar al Congreso “información, objeciones y cuestionamientos adicionales, que
»
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos tipifica los siguientes delitos:
ataques a las instituciones democráticas o contra la forma de gobierno republicana, repre-
sentativa y federal; violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales y sociales;
ataques contra la libertad de voto; transgresiones a la Constitución o a leyes federales, y
violaciones graves o sistemáticas de planes, programas o presupuestos de la administración
pública.
CarPíTULO 3. Er Poner EJECUTIVO 57
pudieron no haberse tomado en cuenta” al legislar, además de pedirle al Congre-

so que reflexione por. segunda vez y recapacite respecto de la aprobación de una
ley que, por sus consecuencias, el Presidente juzga inconveniente o incluso per-
judicial. Se refiere a la capacidad del titular del Poder Ejecutivo para observar
una iniciativa de ley que ha sido aprobada por el Congreso, e impedir su promul-
gación inmediata y con ello su entrada en vigor.
Existen tres tipos de veto: el total, el parcial y el de bolsillo. El roralse refiere
a la devolución de una ley en su conjunto para que sea discutida de nuevo por el
Congreso a partir de las observaciones del Presidente. El parcial es la capacidad
del Ejecutivo para publicar la parte de una ley que no es objetada y observar y
regresar para su discusión la parte que sí se objeta. Finalmente, el vero de bolsillo
es aquel que ejerce el Ejecutivo por el mero hecho de no publicar una ley.
El poder de veto nunca es absoluto y el Congreso siempre puede superarlo;
esto es, confirmar su decisión original y exigir al Presidente que la ley sea publi-
cada y entre en vigor.
La fortaleza de este instrumento depende de distintas variables: a/ la natu-
raleza misma del veto: total, parcial y/o de bolsillo; 2) las mayorías legislativas
que se exigen para su superación; y c) las materias para las que se admite.
En México el Presidente cuenta con poder de veto tanto parcial como total
(art. 720). En el caso del veto de bolsillo la situación es problemática, pues si bien
es cicrto que según la fracc. 7 del art. 72 se reputará aceptado por el Poder Eje-
cutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la cámara de origen dentro
de los 10 días hábiles siguientes a su aprobación, también lo es que no hay san-
ción alguna para cl Presidente por no promulgarlo. Y una ley no entra en vigor
mientras no sea promulgada.
En cuanto a las reglas para superar el veto, México exige una mayoría de dos
terceras partes de ambas cámaras para confirmar o sancionar la ley observada por
el Ejecutivo.
Finalmente, existe una limitación para las materias sujetas a observación por
parte del Ejecutivo, pues la facultad de veto se restringe a un tipo específico de
legislación: aquella “cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras”
(art. 72, inc.7).
Poder de iniciativa. La gran mayoría de los sistemas presidenciales otorga a sus

mandatarios el poder de iniciar leyes. Estados Unidos de América es la excepción.
Pero la variable relevante es si el titular del Ejecutivo cuenta o no con la facultad
exclusiva en ciertas materias. Cuando se otorga esta potestad, el Presidente tiene
en sus manos un importante poder para fijar la agenda y, sobre todo, excluir de la
discusión y negociación políticas amplias esferas de la administración pública.
PARTE II. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
En el caso de México, el poder de iniciativa es compartido por el Presidente,

los legisladores federales y las legislaturas de los estados (art. 71). Salvo en ma-
teria de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, el Ejecutivo no tiene
reservada ningún área de exclusividad (art. 74, fracc. 1v).”
En algunos sistemas presidenciales existe lo que se denomina poderes o pro-
cedimientos de urgencia, los cuales se refieren a la facultad del Presidente para
introducir en el Congreso iniciativas con carácter de urgente y obligar a los le-
gisladores a pronunciarse al respecto en un plazo perentorio. Esta potestad
incrementa la capacidad del Ejecutivo para fijar la agenda y castigar a la vez la in-
acción legislativa, pues evita que una iniciativa sea ignorada por el Congreso o
que su discusión sea pospuesta y dilatada sine die. México no figura entre los 11
sistemas presidenciales de América Latina que han optado por fortalecer a sus
ejecutivos con esta facultad.
Poder dela bolsa. Se refiere no al poder exclusivo del Presidente de presentar las
iniciativas de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación para su
discusión y aprobación, sino a las restricciones que tienen los legisladores para
modificarlas.
En México, como en la mayoría de los países, la iniciativa del presupuesto es
prerrogativa presidencial, pero mientras que Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay
restringen la capacidad de sus asambleas para hacer enmiendas, la capacidad del
Congreso mexicano para modificar el presupuesto es, en principio, ilimitada.
En 2005 esta capacidad, que en principio se juzgaba prácticamente ilimita-
da, fue cuestionada mediante una controversia constitucional por el Presidente
Vicente Fox a raíz de las modificaciones que los diputados aplicaron al presu-
puesto enviado por el Ejecutivo,
Este evento reabrió el debate acerca de si el Presidente está facultado o im-
pedido para vetar el presupuesto y la discusión sobre el alcance del poder de los
diputados para modificar sus iniciativas al respecto. Igualmente puso de mani-
fiesto, una vez más, la necesidad de legislar para esclarecer qué ocurriría en la
eventualidad de que, llegado el 31 de diciembre del año en curso, los diputados
no hubiesen aprobado el presupuesto.
Si bien el Ejecutivo mexicano no aparece como particularmente fuerte en
materia de “poder de la bolsa”, existen otras disposiciones constitucionales y le-
yes secundarias que fortalecen su posición en el campo presupuestario. Tal es el
caso de la “práctica anticonstitucional consistente en habilitar anualmente al
> 7 Esta situación contrasta con otros sistemas presidenciales de América Latina, en los que
los titulares del Ejecutivo cuentan con algunas áreas de exclusividad.
CaríTuLO 3. Er Poper Ejecurivo 59
Ejecutivo en la Ley de Ingresos para ejercer o autorizar montos adicionales de

financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias
extraordinarias que así lo exijan” (Orozco Henríquez, 1993, y Carpizo, 1978). En
posición similar se encuentra la facultad, esta vez por delegación, para “aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación ex-
pedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y
prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos... cuando
lo estime urgente” (art. 131).
Referéndum. Algunos sistemas confieren al Presidente la autoridad para propo-
ner y convocar a referéndum. Este poder generalmente se utiliza cuando un
proyecto de ley presentado por él es rechazado por el Congreso; por ello esta
atribución se considera un poder legislativo. En América Latina 13 países la con-
templan en su Constitución. México no se cuenta entre ellos.
Poderes de decreto. Todos los sistemas presidenciales otorgan al Ejecutivo al-
gún tipo de poderes de decreto, pero éstos difieren en su alcance y naturaleza.
Pueden identificarse tres tipos de prerrogativas semejantes. El primero y más
débil es esencialmente reglamentario. Algunos autores ignoran este tipo de atri-
bución arguyendo que no puede distinguirse de la autoridad reglamentaria otor-
gada a las dependencias gubernamentales y que, con demasiada frecuencia,
puede referirse prácticamente a cualquier decisión tomada por el Ejecutivo. No
obstante, y al menos en el caso mexicano, la autoridad para emitir normativi-
dad reglamentaria no debe descartarse. Según los constitucionalistas, esta facul-
tad del Ejecutivo deriva de los arts. 89 y 92 y su importancia radica en que, a
través de ella, el Presidente logra “decidir sobre las diversas formas de observan-
cia que puedan contemplarse en la ley”.
Una segunda y más vigorosa variante se presenta cuando el Congreso delega
en el Ejecutivo la autoridad para legislar por decreto. Aunque en casi todos los
casos esto se contempla para situaciones de emergencia, existen ciertas excep-
ciones. En México encontramos tres situaciones o áreas en las que, o bien el
Congreso delega atribuciones legislativas, o bien éstas le son conferidas cons-
titucionalmente al Ejecutivo:
a) Estados de emergencia. En estas situaciones, de conformidad con el art. 29,
el Presidente está facultado para suspender las garantías, y el Congreso pue-
de otorgarle paderes legislativos o abstenerse de hacerlo. $
$. EnJa maroría de los sistemas presidencialistas de América Latina se prevén los llamados
poderes de emergencia, pero en muy pocos casos éstos implican la delegación automática y
sin restricciones de facultades legislativas.
Dit
60 PARTE Il. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
7) Asuntos de salubridad en caso de epidemias, en los que el Presidente tiene el

poder de emitir decretos.
c) Finalmente, el art. 131, como se indicó antes, permite al Congreso delegar
poderes legislativos para aumentar, disminuir o suprimir tarifas de exportación
e importación y para restringir o incluso prohibir las importaciones, exporta-
ciones y el tránsito de mercancías cuando el Ejecutivo lo estime urgente.
La última variante se refiere a la autoridad constitucional para legislar por decre-

to en ciertas áreas específicas, de modo que el decreto es ley a menos que sea re-
chazado por el Congreso (Shugart y Carey, 1992: 140). Se entiende que, en este
caso, el poder de decreto no ha sido delegado. Muchas constituciones de América
Latina prevén este tipo de facultad legislativa con diversas restricciones. Entre los
que la permiten figuran Brasil, Colombia, El Salvador y Paraguay.
En suma, la Constitución mexicana establece que el Ejecutivo puede asumir
funciones legislativas distintas de la facultad de iniciativa en los siguientes casos,
árcas o circunstancias: en caso de observar una ley aprobada por el Congreso; en
estados de emergencia (art. 29); en asuntos de salubridad (art. 73, fracc. xv1); al
celebrar tratados internacionales (art. 76, fracc. 1); en cuestiones reglamentarias
(arts. 89 y 92), y en casos de regulación económica conforme al art. 131.
Facultades no legislativas
Además de las facultades legislativas y de nombramiento, el Ejecutivo cuenta
con muchas otras para cumplir con las obligaciones que le fija la Constitución y
Tabla 3.2 Facultades en materia de defensa y seguridad.

|
!
:
[
E
:H Facultad i Artículo :L
Declarar la guerra previa ley del Congreso.* , 89, fracc. Vil

Disponer del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para la — 89, fracc. vi
seguridad interior y defensa exterior
no requiere aprobación del Congreso).
Disponer de la Guardia Nacional (con consentimiento del — | 89, fracc. vil
Señnaco.,
Susnentder las garantías individuales previo acuerdo con el? 29
gabinete x con aprobación del Congreso.
“El art. 89 con ala letra: “Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos previa ley
del Cong-eso de ia Lniór.” Sin embargo, el 73 enumera entre las facultades del Congreso la de “de-
clarar la guerra. en vista ce los datos que le presente el Ejecutivo”,
CarítTuLO 3. Er Poner EJECUTIVO 61
para el despacho de los negocios de orden administrativo a él encomendados. En

las tablas 3.2 a 3.5 se listan las principales, clasificadas de acuerdo con las áreas
de competencia.
Tabla 3.3 Facultades en materia de política exterior.
Facultad Artículo
Dirigir la política exterior, 89, fracc. X
Celebrar tratados internacionales “con aprobación del 89, fracc. X
Senado:.
Regular la entrada y salida de extranjeros. 27, LOAPT
s E
Tabla 3.4 Facultades en materia económica.
Facultad Artículo a
Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo. 26 .
Coordinar la participación y consulta popular del Sistema 26
Nacional de Planeación Democrática.
Enviar al Congreso la Iniciativa de Ley de Ingresos 74, fracc. 1v
y el Provecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Cravar las mercancías que se impcrten o exporten o pasen 131
de tránsito por territorio nacional, v reglamentar y aun
prohibir la circulación de otras,
Aumentar, disminuir o suprimir cuotas de ias tarifas de 131
exportación e importación expedidas por el propio
Congreso y crear otras.
Restringir y prohibir las importaciones, exportaciones 131
y el tránsito de productos cuando lo estime urgente .
a tin de regular el comercio exterior, la economía
del país o la estabilidad de la producción nacional idará
cuenta al Congreso del uso que haga de esta facultad).
Habilitar puertos v aduanas marítimos y fronterizos. 89, fracc. xIil
Conceder privilegios exclusivos a los descubridores, 89, fracc. xv
inventores o perfeccionadores de algún ramo de la
industria.
Continúa)
Tabla 3.4 (Continuación)
Facultad ; Artículo :
Imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte 27
el interés público y expropiar por causa de utilidad pública. ;
Otorgar concesiones para el uso y aprovechamiento de 27

recursos que san del dominio de la nación.
Reglamentar la extracción y utilización de las aguas 27
del subsuelo y establecer zonas vedadas.
Crear organismos y empresas para el eficaz manejo de las áreas | 28
estratégicas y actividades prioritarias a su cargo.
Acuñar moneda y emitir billetes a través del Banco Central.

Concesionar la prestación de servicios públicos.
Otorgar subsidios a actividades prioritarias cuando sean 28
generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmen- :
te las finanzas de la nación.
Planear, coordinar, evaluar y vigilar cel sistema bancario del 31, fracc. vil, LOAPF
país. :
ECC
Tabla 3.5 Facultades en materia judicial y jurisdiccional.
Facultad | Artículo
Indultar a reos sentenciados por delitos de competencia de : 89, fracc. XIV
los tribunales federales v a los sentenciados por delitos del —
orden común en el Distrito Federal.
Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el 89, fracc. Xil
ejercicio expedito de sus tunciones, E
Mantener los tribunales encargados de lo contencioso : 27, frac. XIX :
acministrativo, protección al consumidor, agrario y laboral: 28 ;
(tribunales de lo Contencioso Administrativo, Fiscal de la | 123
Federación, Agrario y Junta Federal de Conciliación y LOAPF :
Arbitraje).
Perseguir delitos, ejercer la acción penal e intervenir como 108
parte en los juicios de amparo. :
Expulsar sin previo juicio a los extranjeros cuya presencia 33
en el territorio nacional se juzgue inconveniente.
CaríTULO 3. Er Poner EJECUTIVO 63
Este conjunto de facultades presidenciales (algunas de las cuales comparte

con el Poder Legislativo) configuran un Poder Ejecutivo robusto y con instru-
mentos abundantes para realizar sus funciones, pero de ninguna manera un Ejc-
cutivo excepcional por sus poderes ni, como sc verá al final de este capítulo y en
capítulos posteriores, ajeno al principio de los pesos y contrapesos provenientes
de los otros poderes y de otros órganos establecidos expresamente con el propó-
sito de controlar su ejercicio. De hecho, y como se explicará en el apartado “El
sistema político y el sistema presidencial”, la percepción de un Ejecutivo con
poderes desmedidos derivaba de lo que el constitucionalista Jorge Carpizo llamó
poderes metaconstitucionales.
La administración pública federal

Además de ser el jefe de Estado y de gobierno, el Presidente es también el jefe
de la administración pública. Por medio de ella ejerce la facultad y cumple con la
obligación de “proveer, en la esfera administrativa, la exacta observancia de las
leves que expida el Congreso de la Uniór” (art. 89, fracc. 1). Por administración
pública debe entenderse el conjunto de dependencias y entidades paraestatales
que dependen directamente del Poder Ejecutivo y que constituyen el “aparato
instrumental” o estructura administrativa de gobierno por medio del cual aquél
cumple con sus responsabilidades constitucionales y objetivos de gestión. Las
bases de su organización están plasmadas en la Ley Orgánica de la Administración
Publica Federal (LOAPF), que debe distribuir “los negocios del orden administra-
tivo de la Federación que están a cargo de las Secretarías de Estado”y define “las
bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del
Ejecutivo Federal en su operación” (art. 90).
La estructura administrativa del gobierno ha variado considerablemente
desde su creación en 1821, cuando sólo se contaba con cuatro dependencias o
secretarías de Estado y del Despacho: las de Relaciones Exteriores e Interiores,
Guerra y Marina, Hacienda, y Justicia y Negocios Eclesiásticos,”
Hoy en día la administración pública es una estructura muy extensa y com-
pleja dividida en dos grandes apartados: la administración pública centralizada y
la administración pública paraestatal.
Las dependencias de la administración pública centralizada son estructuras
burocráticas, cuyo objetivo es dar cumplimiento al conjunto de actividades y
funciones políticas y administrativas asignadas al Poder Ejecutivo.
b —
% Para un recuento de la evolución histórica de la administración pública federal véase Alc-
jandro Carrillo Castro, Génesis de la Administración Pública Federa? Centralizada, México,
INAP, septiembre de 2006.
E
El
i
64 PARTE IL. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
Cuadro 3.2 Diferencias entre la administración pública centralizada

y la paraestatal.
Administración pública centralizada Administración pública paraestatal

Presidencia de la República. Organismos descentralizados.
Secretarías de Estado. Empresas de participación estatal, institu-
ciones nacionales de crédito, organizacio-
nes auxiliares nacionales de crédito e
instituciones nacionales de seguros y
fianzas.
Departamentos administrativos.” Fideicomisos.
Consejería jurídica.
* Tanto la Constitución como la £OAPF mantienen esta categoría, aunque en la práctica desapareció
el último departamento administrativo, que era el Departamento del Distrito Federal.
Por su parte, las entidades de la administración pública paraestatal están re-

lacionadas con las funciones derivadas de la intervención del Estado en la eco-
nomía: explotación de recursos y producción de bienes y servicios reservadas al
Estado por motivos de soberanía e independencia o que éste presta, de manera
exclusiva o complementaria, con el propósito de suplir las omisiones de los par-
ticulares o de favorecer una mejor distribución del ingreso.
Una de las diferencias clave entre ambas esferas de acción es la manera en
que se relacionan con el titular del Poder Ejecutivo. Las unidades que compo-
nen la administración pública centralizada no tienen personalidad jurídica
propia y están vinculadas con el Presidente de la República mediante el principio
de relación jerárquica para asegurar la unidad de mando, dirección y control de
las acciones de gobierno. Por su parte, las entidades que integran la administra-
ción paraestatal, salvo el caso de los fideicomisos, cuentan con personalidad jurí-
dica v patrimonio propios y, dado su carácter fundamentalmente técnico, están
doradas de autonomía técnica y orgánica (Francisco Javier Osornio, 1988: 195).
La Presidencia
A direrencia de lo que ocurre con las secretarías de Estado, cuya organización
y competencias están reguladas por la LOA4PF, la Presidencia de la República se
estructura libremente de acuerdo con las preferencias del mandatario en turno.
La L9.iPr establece que éste contará con las unidades de asesoría, apoyo técni-
co y coordinación que él mismo determine conforme al presupuesto asignado
(art. 80).
CAPÍTULO 3. Er Poner EjEcuTIVO 65
La extensión y estructura de la Oficina de la Presidencia ha variado de ma-

nera casi sexenal y normalmente se publica un acuerdo en el que se establecen su
organización y sus funciones.
En la administración del Presidente Felipe Calderón (2006-2012) las fun-
ciones de esta oficina, sustentadas todas en los arts. 80. y 90. de la zourr, se han
definido de la siguiente manera:
Proveer el apoyo técnico que requiera el Presidente de la República.
Realizar las funciones de planeación que éste le encomiende.
<> Apoyar administrativamente al Presidente de la República.
<= Actuar en funciones de coordinación en asuntos en que intervengan diversas
dependencias de la administración pública federal.
Proporcionar la asesoría que requiera el Presidente de la República para cl
4
ejercicio de sus funciones.

<> Dar seguimiento a los proyectos prioritarios que éste encomiende.
+
Por lo que toca a su organización, la Oficina de la Presidencia se ha estructurado

formalmente a partir de coordinaciones y operativamente a partir de los deno-
minados gabinetes de economía, seguridad, infraestructura y social.
En la figura 3.1 se muestra la organización formal de la Oficina de la Presi-
dencia.
Presidencia de la República
Presidente
1
[ Í l |
Oficina de la Secretaría Coordinación de
. . Estado Mayor - ne .
Presidencia Particular Comunicación Social
——
F— Coordinación de Estrategia y Mensaje Gubernamental
— Coordinación de Asesores
F— Coordinación General de Administración
— Coordinación de Opinión Pública
— Coordinación de Gabinetes y Proyectos Especiales
Fuente: Presidencia de la República.

P
Figura 3.1 Organización de la Oficina de la Presidencia de la República.
E
Í
E
El conjunto de unidades administrativas de la Oficina de la Presidencia

cuenta con un total de 1494 servidores públicos, todos los cuales son, por ley,
trabajadores de confianza y consumen un presupuesto de 1 450 885 100 pesos.
Tabla 3.6 Servidores públicos de la Oficina de la Presidencia.
Categorías Plazas
Presidente u |
Mandos medios y superiores - s 6
Técnicos operativos - | 967
Total Ñ E“ 1494
Fuente: Presidencia de la Repúblic a.
Tabla 3.7 Presupuesto de la Oficina de la Presidencia (2008).
Áreas Monto
Secretaría particular —_ —_ E. 108 397 161
Coordinación General de Administración — 435016236
Coordinación de Imagen y Opinión Pública 137 612 540
Coordinación de Comunicación Social | 109 870 068
Coordinación de Gabinetes y Proyectos Especiales 99364 196
Coordinación de Asesores | 17 426 447
Oficina de la Presidencia — 46273561
EstadoMayor ——— a a70 105283
Coordinación General de Transporte Aéreo 26819608
Total E. l 1450 885 100
sente Presidencia de la República.
Hoy en día las actividades y el ejercicio del presupuesto de la Oficina de la

Presidencia, como los del resto de los organismos centralizados y descentraliza-
dos, están sujetos a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y al
control de la Auditoría Superior de la Federación.
Cabe resaltar que desde 1977 cl art. 74, fracc. 1v, establece la existencia de
lo que se denomina la partida secreta, que tormaliza y regula una práctica que
ponía a disposición y arbitrio del Presidente una parte del presupuesto del
cual no sc rendía cuenta a la Cámara de Diputados. Aun cuando se suponía
CaríTuLo 3. Er Poner Ejecutivo 67
prudencia y probidad en su manejo y disposición, lo cierto es que podía utili-

zarse para encubrir gastos indebidos y su monto fue creciendo de manera
desproporcionada. Hoy la partida secreta reclama su justificación en la nece-
sidad de contar con un presupuesto ad hoc para actividades de inteligencia,
cabildeo y defensa nacional. A raíz de la reforma, el Presidente, al formular el
Proyecto de Presupuesto, debe solicitar y la Cámara aprobar o rectificar el mon-
to requerido.
Las secretarías de Estado

Según los constitucionalistas, el Constituyente de 1917 quiso dividir a los co-
laboradores del Presidente en dos categorías: “los secretarios de Estado con
funciones políticas y administrativas y los jefes de departamento administrati
vo con funciones exclusivamente administrativas” (Carpizo, 1978). La z0arr les
otorga el mismo rango, pero de la Constitución se desprende que las diferencias
centrales entre uno y otro puesto residen en que los secretarios de Estado po-
seen fuero, son sujetos de juicio de responsabilidad y tienen la faculrad de re-
frendo.?
Actualmente existen 18 secretarías de Estado y todas tienen el mismo rango
ante la ley, esto es, no hay preeminencia alguna entre ellas y cada una ejerce las
funciones de su competencia por acuerdo del Presidente de la República.
Cuadro 3.3 Secretarías de Estado.
Gobernación == Economía
«Relaciones Exteriores < Comunicaciones y Transportes
<> Defensa Nacional = Educación Pública
<= Marina => Salud
= Seguridad Pública = Trabajo y Previsión Social
<> Hacienda y Crédito Público <= Reforma Agraria
< Desarrollo Social 4 Agricultura, Ganadería, Desarrollo
< Medio Ambiente y Recursos Naluraics Rural, Pesca y Alimentación
<> Energía <= Función Pública
4 Iurismo
TE e
» —
19 A pesar de que tanto la Constitución como la LuArF siguen incluyendo la figura de Depar-
ramento Administrativo, en la actualidad no sc consigna ninguno.
A su vez, las secretarías de Estado pueden contar con órganos administrati-

vos desconcentrados que les están subordinados jerárquicamente y que cuentan
con facultades específicas para resolver sobre la materia de la que se ocupan.
Igualmente, la z04rr admite que las secretarías y entidades de la adminis-
tración pública cuenten, si así lo juzgan indispensable, con las denominadas
delegaciones en las entidades federativas. En los hechos, los delegados se han
convertido en poderosos instrumentos tanto de los secretarios como del Presi-
dente de la República, y muchas veces han cumplido tareas políticas y partidistas
más que, como señala la ley, de prestación de servicios y realización de trámites
en cumplimiento de los programas a su cargo.
La Procuraduría General de la República y el Ministerio Público

A pesar de que el Procurador General de la República es considerado parte del
gabinete, tanto su nombramiento como los requisitos para ocupar el puesto lo
diferencian de los secretarios de Estado. Al Procurador lo nombra el titular del
Ejecutivo, pero debe ser ratificado por el Senado. A los aspirantes al cargo se les
exigen los mismos requisitos que a los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación. Las bases jurídicas de su existencia como dependencia se asientan
en el art. 102 de la Constitución y, también a diferencia de las secretarías de Es-
tado, la Procuraduría General de la República (PGR) cuenta con su propia Ley
Orgánica.
El Procurador General de la República tiene a su cargo el Ministerio Públi-
co y la representación de la Federación en todos los negocios en los que es parte.
Hasta 1994 cumplía también la función de consejero jurídico de gobierno, mis-
ma que ahora desempeña la Consejería Jurídica de la Presidencia.
En tanto representante de la Federación, el Procurador tiene a su cargo la
intervención personal en las controversias constitucionales y acciones de incons-
titucionalidad previstas en el art. 105 de la Constitución.
El Ministerio Público, a su vez, funge como representante de los intereses de
la sociedad en materia penal y, como tal, es la parte acusadora obligada en todo
proceso penal. A esta dependencia le corresponde la persecución ante los tribu-
nales de los delitos de orden federal; solicitar las órdenes de aprehensión contra
los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten su responsabilidad;
cuidar que los juicios se sigan con toda regularidad, y pedir la aplicación de las
penas. De aquí que se diga que el Ministerio Público tiene el monopolio del
ejercicio de la acción penal.
Para estas funciones cuenta con cinco Subprocuradurías además de la Fis-
calía Especializada en Delitos Electorales, la Agencia Federal de Investigación
CAPÍTULO 3. Ei Poner EfrcuTIVO 69
y el Centro Nacional de Planeación e Información para el Combate a la De-

lincuencia.
La administración pública paraestatal

Está conformada por los organismos descentralizados, las empresas paraestatales
y los fideicomisos. Los organismos descentralizados son entidades con persona-
lidad jurídica y patrimonio propios, creadas por ley o por decreto del Congreso
o del Ejecutivo (Pemex o CFE).
Las empresas de participación estatal mayoritaria son las sociedades nacio-
nales de crédito y las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las or-
ganizaciones auxiliares nacionales de crédito y las instituciones nacionales de
seguros y fianzas que satisfagan, entre otros, los requisitos de que el gobierno
federal aporte o sea propietario de más de 50% del capital social y de que a éste
le corresponda nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierna,
presidente o director general.
Finalmente, los fideicomisos son los organismos que el gobierno constituye
con el fin de auxiliar al Ejecutivo Federal en sus atribuciones para impulsar las
áreas prioritarias del desarrollo.
El Poder Ejecutivo y el sistema político

El estudio de la estructura y funciones del Poder Ejecutivo tal y como se derivan
de la Consritución es obligado para entender el sistema presidencial. Sin embar-
go, para su comprensión cabal resulta indispensable trascender el análisis pura-
mente constitucional.
Los sistemas presidenciales no sólo se diferencian por las características par-
ticulares que asumen los criterios que los definen, esto es, por la forma en que son
electos y por las facultades que se le otorgan a cada uno de los poderes que los
integran. Independientemente de su naturaleza, presidencial o parlamentaria,
los arreglos constitucionales se ven afectados en su funcionamiento por una serie
de variables de índole histórica, política, social y cultural.
El presidencialismo mexicano después de la Revolución

La característica institucional más importante del sistema político mexicano a lo
largo del siglo xx fue la centralidad de la Presidencia y la enorme concentración
de poder en el titular del Ejecutivo. No obstante, la historia del presidencialismo
mexicano ha registrado cambios importantes en su estructura, funcionamiento y
bases de poder, tanto normativas como políticas.
BEBE ie
70 Pare 11. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
En primer lugar, no nació tan poderoso como llegó a serlo cuando el sistema
político se consolidó hacia final de la década de 1930 y, especialmente, en el
decenio siguiente. A pesar de un diseño constitucional en el que se vislumbró un
Ejecutivo fuerte, los constituyentes de 1917 buscaron establecer un gobierno
limitado no sólo por las garantías individuales y sociales previstas en la Constitu-
ción, sino por medio de los principios de división de poderes y pesos y contrape-
sos, Sin embargo, en contraste con estos principios, los políticos buscaron
concentrar el poder, cada uno respondiendo a lógicas distintas. Unos estaban
motivados por la aspiración; otros, por la necesidad y el anhelo de poder y, más
adelante, por la voluntad de reproducir un sistema que servía a sus propios inte-
reses y que probó ser, al menos por un tiempo, un marco efectivo bajo el cual
podían lograrse los objetivos de crecimiento y estabilidad nacionales.
En los años posteriores inmediatos a la Revolución, la Presidencia era por
varias razones mucho menos poderosa de lo que llegaría a ser años después. En
primer lugar, la jerarquía del poder aún no estaba claramente establecida a nivel
nacional. El alcance del poder presidencial se hallaba limitado en un contexto en
el que los actores políticos locales dominaban extensas porciones del territorio
nacional. En segundo lugar, la Presidencia estaba asociada al poder de quien
pudiera constituirse en el hombre fuerte, es decir, su poder no derivaba de las
normas e instituciones. Por último, no controlaba, como ocurrió después, el con-
junto de centros de poder, ya fueran éstos los establecidos por la Constitución
(Poder Legislativo, Poder Judicial y entidades federativas), o los que surgían de
la sociedad (organizaciones sindicales, campesinas, empresariales) y que poste-
riormente fueron creados o cooptados por el Estado conformando un corporati-
vismo de Estado.
Puede decirse que, hasta la década de 1980, el presidencialismo mexicano
recorrió tres etapas. En la primera (1917-1920) se confirmó un diseño institu-
cional con un Ejecutivo fuerte pero con equilibrio de poderes. La segunda (1920-
1935) corresponde al periodo posrevolucionario, en el que el Ejecutivo fue
colocándose en la cima de la jerarquía política y se crearon las instituciones del
Estado mexicano. La tercera ocupa el largo periodo en el que el poder se redis-
tribuyó en favor de la Presidencia y a expensas del resto de las instituciones po-
líticas y de la sociedad.
Durante las dos primeras etapas (1917-1935) la base real del poder fue el
Ejército. Sin esta institución, la gobernabilidad del país estaba fuera del alcance
del Poder Ejecutivo. Hacia finales de la década de 1930 y principios de la de
1940, las fuerzas armadas dejaron de ser el principal sostén del gobierno y fueron
sustituidas por las organizaciones sociales que se incorporaron al partido en el
poder y, también, por una extensa base burocrática o administrativa.
CaAPíTULO 3. Er PopDEr EJECUTIVO 71
Plutarco Elías Calles, Presidente de la República de 1924 a 1928 y jefe máxi-

mo hasta 1935, es acreditado como el artífice del presidencialismo fuerte y el que
sentó las bases del Estado interventor en la economía. Lázaro Cárdenas (1934-
1940) continuó la labor iniciada por Calles: la eliminación de otras fuentes de
poder como el Ejército, los caciques locales y la ampliación de los recursos gu-
bernamentales para intervenir de manera central en la economía. Pero también
modificó la visión y estructura del Estado. Cárdenas es reconocido como el líder
que transformó a las fuerzas sociales en organizaciones que tendrían la tarea de
agregar, articular y controlar las demandas de una importante porción de la
sociedad al tiempo que prestaban apoyo y legitimidad a los gobiernos de la Re-
volución. A él corresponde el mérito de hacer avanzar el proceso de institucio-
nalización de la Presidencia cuando, al término de su mandato y a diferencia de
Calles, se retiró de la política activa y renunció a seguir manejando por fuera los
asuntos de poder.
Desde Cárdenas y hasta finales de la década de 1960, la evolución del presi-
dencialismo puede verse como el proceso por el cual sexenio tras sexenio el Po-
der Ejecutivo fue ampliándose y consolidándose, no siempre ni prioritariamente
con la ampliación de sus facultades, sino más bien por medio de sus poderes
metaconstitucionales. T.o que caracterizó al sistema a partir de entonces fue una
jerarquía de grupos y asoctaciones (partido, organizaciones sociales y burocracia),
cuyos líderes establecieron un conjunto de relaciones y lealtades que culminaban
en la cúspide del poder: la Presidencia.
Presidencialismo, sistema electoral y sistema de partidos

Dos son las variables políticas más relevantes que explican la concentración des-
medida del poder en manos del Ejecutivo: el sistema electoral y el sistema de
partidos. Ambas han influido de manera central en el poder y las facultades del
Presidente.
Como se explica en la parte III de este texto, México es el único país que ha
combinado el arreglo presidencial con un sistema de partido hegemónico o “casi
único”. Aunque en las sucesivas elecciones federales —con excepción de 1976—
siempre compitió más de un partido, las condiciones de inequidad eran tales que
el triunfo de los candidatos del partido oficial estaba garantizado.
El presidencialismo mexicano no puede entenderse, por ende, sin hacer re-
ferencia al partido que desde 1929 y hasta 2000 se mantuvo en el poder, consis-
tente en una agrupación de alcance nacional, organizada de manera corporativa
y centralizada, con un alto grado de disciplina y encabezada por el titular en
turno del Poder Ejecutivo.
PARTE II. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
Tampoco puede entenderse sin referirse a los sistemas electoral y de partido

que rigieron las elecciones hasta que comenzó la transición a la democracia hacia
finales de la década de 1970.
En ausencia de comicios libres, competidos y equitativos, el origen democrá-
tico y popular de los poderes representativos quedó pervertido. Fueron perverti-
dos también la composición de los poderes 1 egislativo y Judicial y de los órdenes
de gobierno federalista. Con cllo se anularon en la práctica los principios básicos
y fundadores del sistema presidencial: la división de poderes y los pesos y contra-
pesos.
Más allá de lo que estipulaba la Constitución, el Presidente no se vio obligado
durante décadas a enfrentar poderes autónomos e independientes dispuestos a
ejercer sus facultades y a actuar como contrapesos. No había poder que lo obli-
gara a mantenerse en el límite de sus facultades ni a rendir cuentas de su ejerci-
cio. El poder no tenía que compartirse.
Las condiciones de inequidad llegaron a ser tales que México fue calificado
justamente como un “presidencialismo autoritario”, una “monarquía sexenal”, un
“sistema hiperpresidencialista” o, incluso, como una dictablanda. En efecto, la
forma que adopta el sistema político mexicano a partir de su consolidación en
la década de 1940 es el de una estructura centralizada y concentrada de poder
que gira alrededor de la institución presidencial y su titular.
La interrogante que surge es cómo fue posible tal concentración de poder si
la Constitución estableció como forma de gobierno una república representativa,
democrática y federal basada en la división y el equilibrio entre los poderes. La
respuesta no está en el arreglo constitucional, sino en un arreglo político que
permitió desplegar un conjunto de poderes al margen del entramado constitu-
cional.
Corresponde a Jorge Carpizo (1978) establecer la distinción teórica entre los
poderes constitucionales y los metaconstitucionales. De ella puede desprenderse
la tesis de que si bien en términos constitucionales el Ejecutivo siempre estuvo
lo suficientemente acotado para operar de manera democrática y los otros pode-
res estaban lo suficientemente bien dotados para desempeñar sus funciones, po-
líticamente el Presidente podía rebasar todos los límites gracias a sus poderes
meraconstitucionales, los cuales consistían en:
Designar y remover al jefe del partido hegemónico.

Designar al candidato a sucederlo en el cargo presidencial.
=> Nombrar y remover a los gobernadores.
<= Dernira buena parte de los candidatos a diputados y senadores y a los líde-
res parlamentarios,
CaríTuLO 3. Er PopEr EJECUTIVO 73
Al final, quienes llegaban a estos cargos debían sus puestos, su carrera polí-
tica y su lealtad a quienquiera que ocupara el cargo de Presidente. En la parte 111
se explica a profundidad la manera en que se conformó el sistema de partido
hegemónico a través del control del Ejecutivo sobre la definición y operación del
sistema electoral.
Las transformaciones recientes

Las condiciones que dieron origen y permitieron reproducir el hiperpresidencia-
Zismo no están ya presentes. A pesar de que los sucesivos gobernantes dieron a sus
administraciones sellos distintos, el funcionamiento del sistema político perma-
neció en lo esencial inalterado hasta la década de 1980: presidencialismo fuerte,
centralismo, intervencionismo, corporativismo y ausencia de competitividad
electoral.
Desde el inicio de la década de 1960 la institución presidencial y el sistema
en su conjunto comenzaron a debilitarse como efecto de las recurrentes crisis de
fin de sexenio y de las crisis sociales producto de años de autoritarismo,
Después de 1968, la capacidad del sistema para mantener el crecimiento
económico y contener en un esquema de pluralismo muy limitado a una socie-
dad que se había modernizado y diversificado, comenzó a deteriorarse. Una
muestra de ello es que cada sexenio el gobierno terminaba con crisis de mayores
proporciones que la del anterior. El de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) con-
cluyó con una represión abierta de tal magnitud que costó la legitimidad al ré-
gimen; los de Luis Echeverría (1970-1976) y José López Portillo (1976-1982),
con profundas crisis económicas, expropiaciones de último momento y la
alienación de sectores sociales importantes; el de Miguel de la Madrid (1982-
1985), con una fuerte recesión, la escisión de la “familia revolucionaria” y las
elecciones más controvertidas de la historia contemporánea; el de Carlos Sali-
nas de Gortari (1988-1994), con el levantamiento armado del Ejército Zapatis-
ta de liberación Nacional y asesinatos políticos que no se habían visto en
décadas de estabilidad.
En el transcurso de estos años, y de manera muy acusada a partir de la dé-
cada de 1980, el titular del Ejecutivo y el sistema que lo sostenía se convertirían
en el blanco de todas las críticas por lo que sc percibía como un excesivo creci-
miento, ineficacia y corrupción del sector público, cl alcance de sus poderes, la
discrecionalidad con la que se ejercía el podery la ausencia de rendición de
cuentas.
En esos años comenzó también el esfuerzo sostenido por reformar el sistema
y con él su pieza central: la institución presidencial.
El presidencialismo democrático
Aunque es a partir de la primera reforma electoral de gran calado (1978) que la

arena de la representación política comienza a abrirse a la competencia y los
órganos de representación popular a poblarse con integrantes de partidos distin-
tos al oficial, no fue sino hasta más de 10 años después que la normatividad
electoral registró el salto cualitativo que permitió situar a México entre los países
democráticos.
La competencia electoral acabó por transtormar la fisonomía política del
país e instaurar la vigencia de los principios fundamentales del sistema presiden-
cial: la división de poderes y los pesos y contrapesos. A partir de entonces se fue
gestando el acotamiento jurídico y político de la institución presidencial.
Además de la desaparición de los poderes metaconstitucionales, se comenzó
a constatar una tendencia a limitar el Poder Ejecutivo por la vía de un conjunto
de cambios institucionales, En esta tendencia destaca la creación de distintos
órganos autónomos que restringen expresamente el margen de maniobra del
Presidente al sustraer de su esfera de acción y control áreas completas que antes
le estaban reservadas. Por ejemplo, el Banco de México, con la facultad de definir
la política monetaria, o el Instituto Federal Electoral, que eliminó la participa-
ción del Ejecutivo en todas las etapas del proceso electoral. Es el caso también
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) que, por medio de
sus observaciones, recomendaciones o resoluciones, acota el comportamiento del
Ejecutivo, o también del Instituto Federal de Acceso a la Información (1FAD),
facultado para ordenar la entrega de información de toda dependencia pública.
Hoy en día, cuando el Ejecutivo opta por tomar una decisión, debe considerar,
por ejemplo, el impacto que ésta tendrá sobre los derechos humanos o la infor-
mación que deberá revelar si algún ciudadano la solicita a través del tFA1.
Otras reformas institucionales, como la que otorgó autonomía y mayores
facultades a la Auditoría Superior de la Federación o el establecimiento de la Zey
del Servicio Civil de Carrera, también han limitado los recursos a disposición del
Ejecutivo y el ejercicio del poder. Finalmente, el fortalecimiento de la autonomía
e independencia del Poder Judicial a raíz de las reformas constitucionales de
1994 introdujo un poderoso límite al Poder Ejecutivo, pues sus acciones pueden
ser recurridas ante los tribunales y anuladas por ellos.
Conclusiones
En suma, más allá de las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo, lo cierto es que
cada vez hay menos espacio para las decisiones unilaterales. En lo que no suele
CarítuLO 3. Er Poper EJECUTIVO 75
repararse es en que la reducción del espacio para la toma de este tipo de decisio-
nes quiere decir que los poderes tienen que trabajar juntos, porque los principios
de división de poderes y el de control están vigentes.
Por otra parte, los profundos cambios registrados en la sociedad mexicana y
en el sistema internacional también han contribuido a acotar el poder presiden-
cial. Del lado de la sociedad se registra un crecimiento importante en el número,
recursos y visibilidad de organismos sociales dispuestos a luchar por sus intereses
en el ámbito extragubernamental. Del lado internacional, el predominio de la
sociedad de mercado como modelo económico y de la democracia como modelo
político las ha convertido en poderosas fuerzas para empujar la transición mexi-
cana y limitar al gobernante en turno.
Sin embargo, como se señaló anteriormente, el cambio fundamental ha sido
producto de un sistema electoral cada vez más competitivo y del crecimiento y
fortalecimiento del sistema de partidos. La transformación de ambos sistemas
permitió la restitución de la autonomía de las instituciones políticas que fueron
creadas precisamente para equilibrar el poder del Ejecutivo: el Poder Legislativo,
los poderes estatales e, incluso, el Poder Judicial.
Como consecuencia de las sucesivas reformas político-electorales, desde
1993 ninguna fuerza política tiene la posibilidad por sí misma de modificar la
Constitución, pues para ello se requieren —entre otros requisitos— dos terceras
partes de los miembros de la Cámara de Diputados, y la ley señala que ningún par-
tido podrá tener esa proporción de asientos (art. 54, fracc. 1v).
El grado de competencia ha llegado a tal nivel que en 1997 se produjo, por
primera vez cn México, el fenómeno conocido como gobierno sin mayoría, esto
es, un gobierno en el que el partido del Presidente no cuenta con la mayoría en
el Congreso o en alguna de sus cámaras. Esto significa, lisa y llanamente que, a
diferencia del pasado, el primer mandatario tienc que negociar con la oposición
el paso de las leves que encarnan su proyecto de país. Las políticas públicas hoy
en día son, necesariamente, producto de la colaboración de dos poderes y no
resultado de la voluntad del Presidente.
Por otra parte, cada vez son más los estados de la República en los que se ha
producido la alternancia en el poder. Al finalizar el siglo xx, el mapa de distribu-
ción del poder político local era radicalmente distinto al de una década atrás,
cuando el partido del Presidente (Pr1) tenía bajo su control cada una de las 31
entidades de la Federación y el Distrito Federal. En 1989 cl PrI perdió su prime-
ra gubernatura frente al Partido Acción Nacional (Pan) y para el fin de siglo
había perdido 13 más, Un proceso similar ocurrió en el nivel de las legisiaturas
estatales, donde el reparto del poder entre distintas opciones políticas era ya una
realidad al llegar el siglo xx1.
El significado de estas transformaciones es de gran trascendencia. En un

proceso similar al del Congreso federal, el Presidente dejó de tener las bases e
instrumentos para subordinar la política estatal y evitar que el federalismo actua-
ra como contrapeso a su poder.
La tabla 3.8 refleja la pluralidad que ha alcanzado la política en México. Ésta
es la que ha convertido en realidad los principios de división de poderes y pesos
y contrapesos.
Tabla 3.8 Distribución del pader político de acuerdo con el partido

del Presidente.
Dela Salinas Zedillo — Fox Calderón

Madrid (1988) (1994) (2000) (2006)
(1982) PRI PRI PAN PAN
PRI |
|
Presidente*
1o
1 -
1 Too
NU.
1 :
residente 74.3%) 61%) 602%) (435%) 135.9%)
Senadores 64 60 : 95 46 52 -
(100%) (93.7%) ! (74.2%) (35. 9% " (40.6%) |
Diputados 299 260 300 206 206
(74.7%) (52%) (60%). (41.2%) (41.2%)
Gobernadores 32 32. 28 | 8 9
¡ (100%) (100%) (90%) 25%) (28%)
Diputados 448 558 590 324 209
locales (76%) (69%) (60%) 29%) — 27%)
Presidentes 2322 2148 1 1520. 316 526
municipales (97% (90%) —: 163%] (13%) (22%)
* El porcentaje para el rubro Presidente se refiere a la votación que obtuvieron los candidatos. El por-
centaje en el resto de los rubros corresponde a la porción que tiene el partido del Presidente en las
instituciones de representación popular.
Fuente: Elaboración propia a partir de IFE.
De esta forma, México llega al siglo XxI con un sistema presidencial demo-
crático acotado y ceñido a las normas constitucionales.
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CAPíTuLO 3. Er Poner EJECUTIVO 77
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de la Cámara de Diputados, www.cddhcu.gob.mx/LevesBiblio/pdf/153.pdf, con-
Sitio oficial de la Presidencia de la República Mexicana, www.presidencia.gob.mx
E Capitulo 4
El Poder Legislativo
OBjETIVOS
Conocer:
1. La estructura, organización y facultades del

Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.
2. La evolución política del Poder Legislativo a
partir de 1917.
Introducción
En todo sisterna democrático, el Poder Legislativo se deposita en cuerpos cole-
giados llamados congresos, parlamentos o asambleas, integrados por representantes
de la ciudadanía mediante el voto popular.
En los sistemas presidenciales, los congresos tienen tres funciones interrela-
cionadas: representar a la ciudadanía, formular y/o aprobar las leyes que regulan
la vida en sociedad y servir de contrapeso al Poder Ejecutivo. Cada una de estas
funciones está normada en la Constitución y las leyes ordinarias,
La revisión de la configuración y las tacultades otorgadas al Poder Legislati-
vo hace evidente que el diseño constitucional del Congreso mexicano le permite
cumplir con las tres tareas fundamentales para las cuales fue creado y le confiere
los medios y recursos para hacerlo.
Así, para asegurar el principio de división de poderes, la Constitución de 1917
previó un Congreso autónomo, con fuentes independientes de origen y supervi-
vencia, y responsable ante la ciudadanía. Con el fin de garantizar el principio de
pesos y contrapesos, le otorgó la autoridad para legislar y servir de contrapeso al
Poder Ejecutivo. De hecho, la mayor parte de las atribuciones que la Carta Mag-
na confiere al Ejecutivo están constitucionalmente limitadas o sujetas al control
del Congreso o de una de sus cámaras.
Como en el caso del Poder Ejecutivo, una vez cumplido el requisito general
de que el Poder Legislativo emane del voto popular y directo, por un periodo fijo,
los congresos en los sistemas presidenciales pueden asumir distintas modalida-
des, tanto en lo que se refiere a las vías de acceso al poder como en la duración del
encargo y en las facultades que se le asignan vis a vis los otros dos poderes y ór-
denes de gobierno que componen el entramado institucional. Son estas caracte-
rísticas las que confieren a cada Congreso su particularidad y lugar en el sistema
político de que se trate.
El Congreso en la Constitución
De acuerdo con las características esenciales de los regímenes presidenciales, cn
México se observa una separación máxima en lo concerniente al origen y la su-
pervivencia del Congreso, pues los periodos legislativos son fijos y de ninguna
manera son contingentes o dependen de la confianza del Ejecutivo, es decir, éste
no tiene la autoridad para disolver el Congreso y llamar a elecciones anticipadas.
CArPíTULO 4. Er Poner LEGISLATIVO 81
Elección popular, periodo fijo y fuentes independientes

en el origen y la supervivencia del Poder Legislativo
La elección popular y las fuentes independientes en cl origen y la supervivencia
del Congreso están garantizadas en los arts. 41 y 50 al 61 de la Constitución, que
regulan su estructura e integración.
La Constitución dispone que los integrantes del Poder Legislativo sean ele-
gidos por medio del sufragio universal y directo, pero impone modalidades
diferentes para la elección de cada una de las cámaras. Para la de diputados esta-
blece que se compondrá de 500 representantes de la nación electos en su totali-
dad cada tres años.! Aun cuando, una vez electos, los 500 diputados gozan del
mismo estatus, no todos se eligen de la misma manera.
La Cámara de Diputados se integra por 300 legisladores electos según el
principio de mavoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales unino-
minales, y 200 elegidos según el principio de representación proporcional, me-
diante el sistema de listas regionales votadas en cinco circunscripciones plurino-
minales (art. 52) (véase infra, parte 111).
El número de diputados y el método de integración de la Cámara Baja han
variado a lo largo del tiempo y de acuerdo con las diversas constituciones. La
elección popular y directa se ha mantenido estable desde 1917, pero las reglas de
acceso y el número de integrantes se han modificado. En un inicio la duración
del encargo era de dos años y en 1933 se amplió a tres. Por su parte, la base nu-
mérica para la elección de diputados era, originalmente, de 60 mil habitantes.
Ésta fue cambiando hasta llegar a 250 mil en 1972. A partir de 1974 se fija el
número de diputados en 400 (300 de mayoría y 100 de representación propor-
cional). La composición de 300 legisladores de mayoría y 200 de representación
data apenas de 1996.
Como en todo sistema, en cl mexicano se establecen ciertos requisitos para
ser diputado (véase cuadro 4.1).
La Cámara de Senadores se integra por 128 senadores, que son renovados en
su totalidad cada seis años en la misma fecha en que sc elige al titular del Poder
Ejecutivo. De éstos, se elige por el principio de mayoría relativa a dos por cada
entidad federativa (incluido el Distrito Federal) y a uno por el principio de pri-
mera minoría, de acuerdo con una lista con dos fórmulas de candidatos. La se-
naduría de primera minoría se asigna a la fórmula de candidatos que encabece la
lista del partido político que por sí mismo haya ocupado el segundo lugar en
>
1. Porcada diputado (y senador) propietario, se elige también a un suplente.
82 PARTE II, EsTRUCTURA DE GOBIERNO
Cuadro 4.1 Requisitos para ser diputado (art. 55).
= Ser ciudadano mexicano por nacimiento.

=> Tener 21 años cumplidos.
= Ser originario del estado o vecino de él con residencia efectiva de más
de seis meses anteriores a la fecha de la elección.
“E Para diputado plurinominal, ser originario de alguna de las entidades que
comprenda la circunscripción o vecino de ella con la misma residencia.
“+ No estar en servicio activo en el Ejército, ni tener mando de policía
90 días antes de la elección.
< No ocupar el cargo de secretario o subsecretario 90 días antes de la elección.
<= No ser gobernador (los gobernadores que se separaran de su encargo no son
elegibles hasta terminar el periodo para el que fueran elegidas).
= No ser secretario de gobierno de alguna entidad ni magistrado o juez federal o
de los estados 90 días antes de la elección.
No ser ministro de la SEIN dos años antes de la elección.
No ser ministro de culto religioso.
No haher ocupado el cargo en el periodo inmediato anterior.
número de votos en la entidad de que se trate. De esta manera se integran tres

cuartas partes del Senado (96 legisladores).
Los otros 32 senadores son elegidos según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscrip-
ción nacional (art. 56).
Como en el caso de la Cámara de Diputados, el número de senadores y las
fórmulas para la integración del Senado han variado sustancialmente. Hasta
1986, este órgano se componía de 64 legisladores electos cada scis años por ma-
yoría relativa. En ese año sc aprueba una reforma para renovar la Cámara por
mitad cada tres años. En 1993 sc regresa a la renovación total cada seis años, pero
se incrementa a cuatro el número de senadores por estado y por el Distrito Fe-
deral, especificando que tres serán por mayoría relativa y uno asignado a la pri-
mera minoría. En 1996 sc adopta la forma de integración del Senado que rige
asta el día de hoy, bajo la triple modalidad de dos senadores de mavoría, uno de
Simera minoría y uno de representación proporcional.
Los requisitos para ser senador son los mismos que se exigen a los diputados,
T «e la edad mínima es de 25 años cumplidos el día de la elección (art. 58).
«ción de los congresos varía mucho de un sistema presidencial a
- términos del acceso al poder, México se distingue por dos caracte-
rísticas 1te excepcionales. A diferencia de la gran mayoría de los sistemas
presid es. en el mexicano no se admiten las candidaturas independientes ni
el principio de reelección consecutiva.
CAPÍTULO 4. EL PODER LEGISLATIVO 83
Aunque no de manera explícita, el art. 41 de la Constitución señala que la vía

exclusiva para acceder a las diputaciones es por medio de los partidos políticos.
Esto significa que el sistema no admite la figura de las candidaturas indepen-
dientes? y que los partidos poscen el monopolio de la representación política.
Por su parte, cl art. 59 señala que “los senadores y diputados al Congreso de la
Unión no podrán ser reelectos para cl periodo inmediato”. Esta disposición
tiene, al menos, tres efectos perniciosos para la democracia y su funcionamien-
to: a) rompe el vínculo directo de rendición de cuentas entre el representante
y su electorado, esto es, se quita de las manos del ciudadano la posibilidad de
premiar o castigar el desempeño de su representante; 2) impide la especiali-
zación de los legisladores porque imposibilita la continuidad en la carrera
parlamentaria; y c) concentra el poder en los liderazgos y burocracias partida-
rios. Esta última consecuencia es reforzada por la inexistencia de candidatu-
ras independientes.
Las reglas para la integración del Congreso, sumadas a las que regulan los
sistemas electorales y de partidos, constituven el marco que determina la distri-
bución del Poder Legislativo entre los distintos partidos políticos. Dado este
marco jurídico —que se explica con todo detalle en la parte 111 de este libro—, la
composición del Congreso cambia de acuerdo con las preferencias del ciudada-
no. Á su vez, este marco determina en buena parte la capacidad que desplegará
el titular del Poder Ejecutivo para impulsar las medidas de política pública de su
programa de gobierno. Al menos de aquellas que requieren cambios en la legis-
lación y, por tanto, la cooperación del Poder Legislativo. En principio, a mayor
número de representantes del partido del Presidente, mayor será su capacidad
para hacer prevalecer sus preferencias. En este sentido, la distribución del Con-
greso altera la división de poderes.
Es preciso aclarar que si la Constitución garantiza la máxima independencia
en cl acceso al poder de los integrantes del Poder Legislativo, lo mismo hace res-
pecto de su permanencia. Ya se dijo que los representantes ante el Congreso lo
son por un periodo fijo, lo cual es de por sí garantía de inamovilidad. Ésta es
complementada por la figura del fuero establecida en el art. 61 constitucional,
b
2 El art 41, fracc. 1, indica que los partidos políticos son entidades de interés público que,
entre otros, tienen cl in de hacer posible el acecso de los ciudadanos al ejercicio del poder
público.
3 Lareelección para diputados y senadores no formó parte del cuerpo original de la Consti-
tución de 1917. Fue introducida en 1933 por motivos políticos que tenían que ver, funda
mentalmente, con la necesidad de roración de la élite política. En la última sección de este
capítulo se abunda sobre el tema.
.——_].———];]
PARTE IL. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
donde se dispone que “los diputados y senadores son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconveni-
dos por ellas”.* Esta figura también tiene la intención de aislar a los legislado-
res de presiones provenientes de intereses políticos que pudieran interferir en
la independencia de sus acciones.
Esto no significa que los legisladores no puedan ser removidos de sus cargos
bajo ninguna circunstancia. Tal y como sucede con el resto de los servidores pú-
blicos, también son sujetos de responsabilidad y, en caso “de incurrir en actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos o de su buen
despacho”, pueden ser sujetos a juicio político (art. 109, fracc. 1). Para ello, la
Cámara de Diputados deberá declarar por mayoría absoluta de sus miembros
presentes en sesión si ha o no lugar a proceder contra el inculpado (art. 111) y, si
fuera el caso, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes.
Estructura y organización del Congreso
Congreso bicameral
Los congresos en los sistemas presidenciales pueden ser unicamerales o bicame-
rales. El bicameralismo está generalmente, aunque no siempre, asociado con los
sistemas en los que prevalece el federalismo y donde sc ha optado por dar una
representación paritaria a las entidades que componen la Federación. Los siste-
mas bicamerales pueden ser simétricos, esto es, con igual autoridad en el proceso
legislativo, o asimétricos, donde una de las dos cámaras concentra más facultades
que la otra.
En México, ambas cámaras poscen prácticamente la misma autoridad legis-
lativa. Dicho de otra manera, son colcgisladoras. No obstante, algunos asuntos
están reservados a una u otra instancia, y en cllos no sc requiere coordinación y
aprobación conjunta. Tal es el caso, como se explica más adelante, de las faculta-
des exclusivas que asigna la Constitución a cada una de las cámaras.
El análisis del efecto del uni o bicameralismo sobre el sistema presidencial
no es concluyente. Mientras algunos sostienen que el unicameralismo configura
P
a (2008: 162) señala que para garantizar la independencia y seguridad de los
=s s€ establece lo que se ha denominado inmunidades o privilegios y que, por
Estos, se “pone a los parlamentarios, temporalmente, al margen de los sistemas
de persecución de los delitos y, en forma permanente, a los domicilios en donde
ner Fiera de la acción de los tribunales, de la policía y fuerzas armadas”.
CaríTuro 4. Er Poner LECISLATIVO 85
un Poder Legislativo más fuerte y unificado —sin contrapesos— frente al Poder

Ejecutivo, otros consideran que cuando el Congreso se divide en dos cámaras el
Presidente encuentra mayores dificultades para hacer prevalecer su proyecto,
pues enfrenta un mayor número de jugadores con poder de veto sobre sus accio-
nes e iniciativas.
En todo caso, lo que sí puede establecerse es que el bicameralismo duplica
las etapas por las que una iniciativa tiene que transitar, aumenta el tiempo para
su aprobación, multiplica el número de participantes e incrementa la frecuencia
con que puede ser modificada.
El Congreso de la Unión en México ha sido bicameral durante cl mayor
tiempo de su historia, aunque la integración y las funciones de cada cámara han
cambiado en el tiempo, La Constitución de 1824 estableció un Congreso bica-
meral; en 1857, el Constituyente desapareció la Cámara de Senadores, arguyen-
do que la expresión de la soberanía popular era única e indivisible, pero en 1874
se reinstauró el Senado, con el argumento de que había que equilibrar el poder
de la Cámara de Diputados, que tendía a anular al Poder Ejecutivo.
Organización interna de las cámaras

La organización interna y el funcionamiento de ambas cámaras están normados
en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (10c) y en el
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos. Aunque existen algunas diferencias entre la Cámara de Diputados y la de
Senadores, su estructura atiende a los mismos principios básicos de organización.
Para el cumplimiento de sus obligaciones, las cámaras se organizan con base
en cuatro órganos principales:
El Pleno. El Pleno de cada una de las cámaras se conforma con la totalidad de

los legisladores que la integran, Es la instancia donde se discuten y votan los
asuntos que se ponen a consideración de la legislatura: iniciativas, nombramien-
tos, permisos, exhortos o puntos de acuerdo. Su funcionamiento está sujeto a una
serie de reglas que regulan la asistencia, participación, debate y conducta de sus
integrantes, así como las mayorías que se exigen para cada decisión.
La Mesa Directiva. Es el órgano encargado de presidir los trabajos de la cámara

y de conducir los debates y las votaciones del Pleno. Le toca remitir o turnar los
asuntos a las comisiones de acucrdo con la materia que les corresponde. También
se encarga de conducir las relaciones con la otra cámara y con los poderes Ejecu-
tivo y Judicial Federal, los poderes de los estados y los del Distrito Fedcral.
En el caso del Senado, está integrada por un presidente, tres vicepresidentes

y cuatro secretarios, todos elegidos por mayoría absoluta de los presentes en se-
sión plenaria. En el caso de la Cámara de Diputados, también es electa por el
Pleno, pero por dos tercios de sus integrantes. Sus miembros pueden ser reelec-
tos y duran en el ejercicio de su encargo un año legislativo.*
La Mesa Directiva se encarga de elaborar las normas para la organización de
las secretarías generales, tesorería y el servicio civil de carrera, así como de expe-
dir los nombramientos y remociones de los funcionarios de la cámara. El puesto
de presidente es de gran relevancia, pues además de ser el representante jurídi-
co del órgano legislativo, tiene entre sus atribuciones las de dirigir, abrir, clausu-
rar, suspender los trabajos del Pleno, conducir los debates y firmar las leyes y los
decretos que expida la Cámara de Senadores.
La Junta de Coordinación Política. Es la instancia colegiada que representa la

pluralidad de la cámara. En el Senado se integra con los coordinadores de los
grupos parlamentarios, más dos senadores del grupo mayoritario y uno del que
constituya la primera minoría. Si existc un grupo parlamentario con mayoría
absoluta, la presidencia de este órgano le corresponde durante todo el periodo
que dura la legislatura. En caso contrario, la presidencia se alterna anualmente
entre los coordinadores de los grupos que posean al menos 25% de los escaños.
En la Cámara de Diputados la Junta se compone de los coordinadores de cada
grupo parlamentario y su presidencia corresponde por toda la legislatura al gru-
po que tenga la mayoría absoluta. Si ninguno cuenta con ella, el presidente dura
en su encargo un año y se rota en orden decreciente de acuerdo con el tamaño de
los grupos.
Entre sus funciones está la de promover acuerdos para agilizar los trabajos
legislativos, presentar propuestas con punto de acuerdo, y realizar pronuncia-
mientos y declaraciones que expresen la posición política de la cámara. Además,
le corresponde proponer la integración de comisiones y de la Comisión Perma-
nente, y elaborar la agenda de cada periodo legislativo.
Los grupos parlamentarios. Son colectivos formados por un mínimo de cinco

senadores o cinco diputados que se organizan sobre la base de su pertenencia a
un mismo partido político. Están dirigidos por un coordinador que representa
a la fracción parlamentaria en la Junta de Coordinación Política y es selecciona-
do por los criterios que el partido determina.
»
Estas disposiciones pueden y han sido frecuentemente alteradas por la vía de los acuerdos
parlamentarios que suelen responder a cuestiones coyunturales.
CarPíTuLO 4. Er PODER LEGISLATIVO 87
El sistema de comisiones legislativas

Aunque las comisiones legislativas también son órganos internos de ambas cá-
maras del Congreso, merecen un apartado especial por su centralidad en el fun-
cionamiento del trabajo legislativo.
Las cámaras atienden tan variados y complejos asuntos que la división del
trabajo en su interior es un imperativo. Por las ventajas que ello supone, prác-
ticamente todos los congresos del mundo han organizado un sistema de co-
misiones.
La primera y más evidente ventaja de trabajar con este esquema es la división
del trabajo (Shaw y Lees, 1979; Smith y Deering, 1984). Es difícil pensar que la
gran cantidad de proyectos que ingresan al Congreso, muchas veces de manera
simultánea, pudieran tratarse en el seno de un cuerpo tan amplio como el Pleno
de la cámara. La distribución de las tareas mediante las comisiones allana el ca-
mino del estudio, deliberación y construcción de consensos respecto de un pro-
yecto o iniciativa de ley.
La segunda es que permite la especialización (Schepsle y Bonchek, 1997).
La cantidad, diversidad y complejidad de los proyectos de los que tiene que
ocuparsc un congreso moderno hacen prácticamente imposible que cada uno
de los integrantes del Poder Legislativo tenga el tiempo, conocimiento y capa-
cidad para analizar con la profundidad necesaria las iniciativas de ley enviadas
por otros actores o para presentar las propias. Para enfrentar esta problemáti-
ca, los congresos han recurrido a la organización del trabajo legislativo por
medio precisamente de comisiones especializadas en las áreas de política más
recurrentes,
Además de que estos sistemas permiten la especialización, ésta, a su vez, se ha
revelado como un factor sustancial en el fortalecimiento del Poder Legislativo
ante los otros poderes. Tanto el Poder Judicial como el Ejecutivo, especialmente
este último, tienen una ventaja comparativa en términos de información y capa-
cidad de procesamiento, y la manera más efectiva de disminuir la disparidad de
recursos es mediante la creación de patrones de especialización al interior del
Congreso.
Tercero, el trabajo en comisiones tiende a ser menos público que el del Pleno
y suele girar en torno de aspectos más técnicos y particulares de las iniciativas
$ Shaw y Lees (1979) distinguen entre los sistemas de comisiones que realizan funciones
decisionales (decisiones en torno de la legislación, y la autorización y fiscalización de accio-
nes administrativas), y aquellos que realizan funciones 0 decisionales (socialización, reclu-
tamiento, representación, movilización y entrenamiento).
o proyectos de ley. Estas características, y el tamaño más reducido de las comisio-

nes, incentivan la negociación partidista. En contraste, las discusiones más
controvertidas tienen lugar en el Pleno, que se constituye en caja de resonancia
y tribuna pública donde los partidos tienden a fijar con mayor vehemencia sus
posiciones políticas generales (Shaw y Lees, 1979).
Cuarto, el sistema de comisiones fomenta la participación más activa de los
miembros de la legislatura. Mientras la probabilidad de un congresista de influir
de manera decisiva sobre el resultado de las deliberaciones del Pleno es general-
mente baja, ésta aumenta en forma considerable en las reuniones de las comisio-
nes. El trabajo en grupos pequeños permite a los legisladores impactar en la
toma de decisiones de manera mucho más efectiva y directa.
Para que las ventajas que en principio pueden aportar los sistemas de comi-
siones cristalicen, es necesario que su organización y reglas de comportamiento
estén dirigidas al logro de esos objetivos. Esto es, el mero hecho de dividir el
trabajo conforme a este esquema no garantiza mayor efectividad, profesionaliza-
ción y participación ni menor grado de conflicto o mayores posibilidades de
acuerdo. La organización y normas de procedimientos de tales sistemas determi-
narán el grado de cumplimiento de los objetivos fijados.
Tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores el criterio básico
para la formación de comisiones cs cl de las árcas de la administración pública
federal. La primera cuenta con 44 comisiones ordinarias, permanentes o de dic-
tamen legislativo, y la segunda con 57. Adicionalmente, la Loc admite las comi-
siones especiales y de investigación, que son transitorias y creadas para conocer
exclusivamente de la materia para cuyo objeto hayan sido designadas, o para
desempeñar un cargo específico. En el caso de las comisiones de investigación, se
integran a solicitud de una cuarta parte de los diputados o de la mitad de los
senadores (art. 93). La Cámara Baja tiene actualmente 18 comisiones especiales,
y el Senado, 13. La legislación también admite comisiones conjuntas con parti-
cipación de las dos cámaras del Congreso de la Unión para atender asuntos
comunes,
En principio, todas las comisiones tienen el mismo estatus. Sin embargo,
la importancia de algunas es insoslayable por la cantidad y relevancia de los
asuntos que corresponden a su jurisdicción. Tal es el caso de las comisiones de
Gobernación, Puntos Constitucionales, Hacienda y Crédito Público, y Presu-
puesto y Cuenta Pública en la Cámara de Diputados. Estas cuatro comisiones
concentraron en la Lx legislatura (2006-2009) 59% de las iniciativas turnadas
por el Pleno.
Las principales funciones de las comisiones ordinarias son de dictamen, in-
formación y evaluación. Esta última permite evaluar aspectos presupuestarios y
CaPíTULO 4. Er Poner LEGISLATIVO 89
de cumplimiento de los objetivos de los programas de gobierno a los cuales se les

ha asignado presupuesto. Las decisiones se toman por mayoría de votos de sus
integrantes. No obstante, no son órganos decisorios. La capacidad de decisión
está reservada al Pleno.
Las comisiones están presididas por un presidente y dos secretarios. El pri-
mero controla la agenda de trabajo de la comisión y tiene la facultad de solicitar
información a los integrantes del Poder Ejecutivo, así como la comparecencia del
titular del ramo o de otros funcionarios.
El número máximo de integrantes por comisión es de 30 en la Cámara de
Diputados y de 15 en la de Senadores. Los diputados pueden pertenecer a un
máximo de dos comisiones ordinarias y los senadores a un máximo de cinco. La
integración de los equipos se realiza a partir de las propuestas de la Junta de
Coordinación Política pero, por ley, debe privar el principio de proporcionalidad,
esto es, deben conformarse de acuerdo con el peso que cada fracción parlamen-
taria tiene en cada cámara.
Dos comisiones ordinarias revisten particular importancia por las tareas que
tienen asignadas. En primer lugar, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría
Superior de la Federación (asf). Entre sus importantes funciones figuran las
de presentar el informe de resultados de la revisión de la Cuenta Pública” y
la de ser conducto de comunicación entre la cámara y la ASF que, como se verá
más adelante, es el órgano técnico de la Cámara de Diputados encargado de
fiscalizar el uso de los recursos presupuestarios del gobierno federal.
La otra, la Comisión Jurisdiccional, se integra por un mínimo de 12 y un
máximo de 16 diputados, o de ocho y 12 senadores,y tiene a su cargo intervenir
en los procedimientos que deben seguirse en caso de que los servidores públicos
incurran en responsabilidad.
Sin embargo, el sistema de comisiones del Congreso mexicano adolece de
algunas debilidades. Su número es demasiado extenso; las subcomisiones y los
comités no están institucionalizados; la delimitación de jurisdicciones no es cla-
ra; el apovo técnico es insuficiente y, lo más grave, los plazos para que presenten
sus dictámenes están insuficientemente regulados y sc carecc de medidas correc-
tivas y sanciones para los casos de incumplimiento.
La Cuenta Pública —elaborada por ia Tesorería de la Federación— contiene la intorma-

ción derallada sobre la gestión financiera del gobierno federal.
90 PARTE II. ESTRUCTURA DE COBIERNO
Los periodos de sesiones

A pesar de que los trabajos del Poder Legislativo nunca se suspenden, las labores
del Pleno están limitadas por lo que se conoce como periodos de sesiones. La Cons-
£itución señala dos periodos ordinarios, pero tanto su número como su duración
han variado en el tiempo. Por ejemplo, en su origen, el constituyente sólo previó
un periodo ordinario de sesiones al año que corría del 1” de septiembre al 31 de
diciembre. En 1985 se agregó un segundo periodo con duración de 45 días (15
de marzo al 30 de abril). Desde la reforma promulgada en 2003 este último se
amplió y ahora se extiende del 1” de febrero al 30 de abril.
En los tiempos de receso entre un periodo de sesiones ordinario y otro se
instala lo que la Constitución denomina la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión, que se integra con 19 diputados y 18 senadores nombrados por cada una
de las cámaras, Este órgano carece de autoridad legislativa, pero tiene facultades
importantes.
A la Comisión Permanente le corresponde la importantísima función de
acordar por sí misma, o a propuesta del Ejecutivo y con el voto de las dos terceras
partes de los congresistas presentes, la convocatoria a sesiones extraordinarias del
Congreso o de una de las cámaras, Es importante aclarar que en los periodos de
sesiones extraordinarias sólo se pueden tratar los asuntos específicos para los
cuales se haya emitido la convocatoria.
La Comisión Permanente también está facultada para turnar las iniciativas a
comisiones, ratificar nombramientos y otorgar licencias. Finalmente, y en caso
de que el Congreso no estuviera sesionando en el momento en que ocurriese la
falta absoluta de Presidente de la República, tiene la atribución de nombrar al
Presidente provisional y convocar a sesión extraordinaria al Congreso para que
éste designe al interino (art. 84).
Funciones y facultades
En los apartados anteriores se discutió la importante función de representación
que cumple el Congreso, órgano en el que se deposita el Poder Legislativo. En
este apartado se abordan el resto de sus funciones.
La Constitución señala facultades generales para el Congreso, esto es, las que
comparten ambas cámaras, y facultades exclusivas para cada una de ellas. Las
primeras son las más numerosas, pues el Congreso mexicano está concebido
como un bicameralismo simétrico en el que las cámaras tienen prácticamente la
misma autoridad.
En cuanto a las facultades generales del Congreso, éstas pueden agruparse en
cuatro grandes rubros:
CarPíTuLO 4. Er Poner LEGISLATIVO 91
Legislativas.
Ejecutivas o polírico-administrativas.
$
Jurisdiccionales.
De fiscalización y control.3
Cuadro 4.2 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados art. 74),
=> Emitir el bando solemne para reconocer al Presidente. ;

“5 Coordinar y evaluar el desempeño de las funciones de la entidad de fiscaliza-
ción superior.
= Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación.
“> Declarar si ha lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos y í
fungir como órgano de acusación en los juicios políticos.
Cuadro 4,3 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores (art. 76).
= Analizar la política exterior.

<> Aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas suscritos por
el Ejecutivo.
4 Ratificar a los funcionarios que el Ejecutivo nombre, como el Procurador
General de la República, ministros, agentes diplomáticos y jefes superiores del
Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.
Autorizar la salida de tropas del país y la entrada de tropas extranjeras.
Nombrar a un gobernador provisional cuando hayan desaparecida los porleres
de algún estado.
=> Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un estado
cuando uno de ellos acuda con este tin al Senado. ;
=> Ser jurado de sentencia para conocer de los juicios políticos contra servidores L
públicos.
=> Designar a los ministros de la scjN de entre la terna que proponga el Presidente.
€ Resolver los conflictos sobre límites terriloriales entre estados.
Facultades legislativas
La facultad de legislar no está reservada exclusivamente al Congreso. Ya se expli-

có que el Ejecutivo lleva a cabo funciones legislativas en combinación con el
Congreso, iniciando leyes por ejemplo, o por sí solo, al emitir reglamentos, dictar
Algunos autores clasifican las facultades en legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales, y si-

túan las de fiscalización y control entre las ejecutivas, Véase Elisur Arteaga Nava (2008).
medidas de salubridad en caso de epidemias o usar sus poderes extraordinarios

de acuerdo con el art. 29. Las observaciones o vetos a las iniciativas aprobadas
por el Pleno es otra de las facultades legislativas del Ejecutivo.
La facultad legislativa también la comparten las legislaturas locales no sólo a
través de las iniciativas que pueden proponer, sino al expedir leycs de carácter
local o al participar en el proceso de reforma constitucional. Lo mismo puede
decirse de los gobernadores y de los ayuntamientos cuando emiten reglamentos,
acuerdos o bandos. El Poder Judicial, al desplegar sus funciones como tribunal
constitucional, tiene la facultad de emitir sentencias sobre la constitucionalidad
de las leyes. Además, los tribunales federales también ejercen la facultad legisla-
tiva cuando establecen jurisprudencia.
No obstante, es el Congreso federal el que más facultades legislativas con-
centra en número y extensión. Éstas abarcan las más diversas materias e incluyen
las prerrogativas de presentar leyes, dictaminarlas, modificarlas, aprobarlas o re-
chazarlas, así como de superar el veto que el Ejecutivo pudiera interponer.
Un primer conjunto de facultades legislativas son las referentes a la Federa-
ción y son de la mayor relevancia, pues a través de ellas se regulan diversos
aspectos del pacto federal. Entre ellas destaca la autoridad para formar y admitir
nuevos estados en la Federación, cambiar la residencia de los supremos poderes
y expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, los gobier-
nos de los estados y los municipios en distintos ámbitos (por ejemplo, asenta-
mientos humanos, protección civil o preservación del medio ambiente).
Un segundo conjunto de facultades abarca los asuntos económicos y fiscales.
La más relevante consiste en discutir y aprobar la iniciativa de Ley de Ingresos
(art. 73, fracc. vI1) y el Proyecto de Presupuesto de Egresos (art. 74, fracc. 1). La
primera debe ser aprobada por ambas cámaras, pero la segunda está reservada
4 la de diputados.
Además, corresponden al Congreso las facultades de autorizar al Ejecutivo
para que la nación adquiera nuevos empréstitos; impedir que se establezcan res-
tricciones en el comercio entre estados; legislar en materia de inversión extran-
jera y coadyuvar a la plancación nacional del desarrollo social y económico, así
como legislar sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio,
juegos de apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléc-
trica y nuclear. Igualmente E de gran importancia para el desarrollo econó-
mico del país—, corresponde al Congreso legislar cn materia Jaboral.
El tercer conjunto de facultades legislativas sc rehieren a la seguridad, tanto
nacional como pública. En cuanto a la primera, toca al Congreso declarar la
guerra en virtud de los datos que presente el Ejecutivo; preparar reglamentos con
objeto de armar, organizar y disciplinar al Ejército, Marina de Guerra y Fuerza
CarpíTuLO 4. Er Poner LEGISLATIVO 93
Aérea nacionales, y regular la Guardia Nacional y el derecho marítimo. Adicio-

nalmente, en 2004 se agregó a sus funciones la de expedir leyes en materia de
seguridad nacional,
Por lo que toca a la seguridad pública, corresponde al Congreso establecer
los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban
imponerse, así como establecer las leyes para la coordinación entre la Federación,
el Distrito Federal, los estados y los municipios en materia de seguridad pública,
y para la organización y el funcionamiento de los integrantes de las instituciones
de seguridad pública en el ámbito federal. Además, tiene la autoridad para con-
ceder amnistías por delitos federales.
Finalmente, el cuarto conjunto de facultades legislativas son las que se refic-
ren a la política exterior. Además de las reservadas al Senado, en estc ámbito
corresponde al Congreso legislar sobre nacionalidad, ciudadanía y extranjeros, y
expedir leyes de organización del cuerpo diplomático y consular mexicano.*
Facultades ejecutivas o político-administrativas
Las facultades politico-administrativas son de naturaleza muy diversa. Además

de todas las que se refieren a organizar el propio Poder Legislativo yv al ejercicio de
su presupuesto, pueden identificarse tres caregorías.
Un primer conjunto son las de nombramiento y ratificación. El Congreso o
una de sus cámaras tiene la responsabilidad de nombrar o designar a muy diver-
sos servidores públicos, que van desde los integrantes del Instituto Federal Elec-
toral (1FE) hasta los ministros de la Suprema Corte de Justicia. Destaca entre
estos nombramientos el del Presidente interino, sustituto o provisional, en caso
de falta absoluta del Presidente en turno, v también el de los gobernadores pro-
visionales cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un
estado, Finalmente, corresponde al Senado nombrar al jefe de gobierno sustituto
en el supuesto de que su antecesor hubiese sido removido.1
Asimismo, debe ratificar diversos nombramientos hechos por el Presidente,
ya que sin la aprobación del Poder Legislativo no pueden asumir sus cargos. Tal
es el caso del Procurador General de la República, ministros, agentes diplomáticos,
zE
Las facultades aquí rescñadas son tan sólo algunas de las establecidas en el art. 73. En
realidad, el Congreso tiene la acultad de legislar en cualquier materia, pues la Co7141
no reserva a los otros poderes ninguna área de legislación.
En caso de Salta temporal ce! jefe de gobierno, quedará a cargo del despacho el servidor pts
blico que disponga el Estatuto de Gobierno. En caso de falta absoluta por renuncia o vha'quier
nera causa, la Asamblea Legislativa designará a un sustituto que concluya el encargo,
man
94 PARTE II. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes

superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales.
Un segundo tipo de facultades son las que se refieren a la autoridad del Con-
greso o de una de sus cámaras para dar consentimiento a ciertas acciones del
Ejecutivo. En este supuesto se encuentra la autoridad del Poder Legislativo para
conceder licencia al Presidente a fin de separarse del cargo, aceptar su renuncia
o concederle los permisos para ausentarse del país cuando la estancia en cl ex-
tranjero fuese mayor a sicte días. Tgualmente, toca al Senado dar su consenti-
miento para que el primer mandatario pueda disponer de la Guardia Nacional
fuera de sus respectivos estados y para autorizarlo a permitir la salida de tropas
nacionales del país, el paso de tropas extranjeras por territorio nacional y la esta-
ción de escuadras en aguas mexicanas.
El tercer tipo de facultades son las que se refieren a los asuntos electorales.
Éstas sc han reducido drásticamente a partir de la creación del 1rE y del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
Hace tiempo se sustrajo a la Cámara de Diputados la facultad de computar,
calificar y hacer la declaratoria de Presidente electo. Estas funciones las realizan
desde 1996 el trE y el Terjr. En esta materia, la cámara sólo conserva la facul-
tad de expedir el bando solemne para dar a conocer la declaración de Presidente
electo (art. 74, fracc. 1).
Igualmente, la Constitución se reformó para suprimir el método de autocali-
ficación de las elecciones para diputados y senadores. Con esta reforma (1993)
desaparecieron las funciones de ambas cámaras que les permitían erigirse en
Colegio Electoral y hacer que 100 presuntos diputados y la totalidad de los
presuntos senadores, junto con todos los senadores en funciones, declararan la
validez de las elecciones legislativas. A raíz de la reforma, toca al 1FfE computar,
declarar la validez de los comicios y entregar las constancias, aunque estas deci-
siones pueden ser impugnadas ante el TEPJF.
La posibilidad de constituirse en Colegio Electoral subsiste sólo para desig-
nar al ciudadano que deba sustituir al Presidente en los términos que señalan los
arts. 84 y 85 de la Constitución,
Finalmente, en materia electoral, es facultad de cada una de las cámaras ex-
pedir la convocatoria a elecciones extraordinarias cuando ocurra una vacante
entre sus miembros.
Facultades jurisdiccionales
Corresponde a la Cámara de Diputados declarar si ha o no lugar a proceder

penalmente (declaración de procedencia) contra los servidores públicos que
CaríruLO 4. Er PopERr LEGISLATIVO 95
hubieren incurrido en delito en los términos del art. 111 constitucional; conocer
de las imputaciones que se les atribuyan en términos del art. 110, y fungir como
órgano de acusación en los juicios políticos que se promuevan en su contra.
A su vez, toca al Senado erigirse en jurado de sentencia para conocer en
juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos.
En otro ámbito de acción, corresponde a la Cámara de Senadores autorizar,
mediante el voto de dos terceras partes, los convenios que celebren las entida-
des federativas acerca de sus respectivos límites y resolver de manera definitiva
los conflictos sobre límites territoriales, si así le fuera solicitado por ellas.
Facultades de fiscalización y control
Al tiempo que México fue ampliando la democracia electoral, también fueron

aumentando las facultades de fiscalización y control del Poder Legislativo sobre
el ejercicio del Poder Ejecutivo. Para hacerlas efectivas, la Constitución le otorga
a aquél un conjunto de instrumentos.
En primer lugar, obliga a los secretarios de Estado y a los jefes de los depar-
tamentos administrativos a dar cuenta al Congreso del estado que guardan las
áreas bajo su responsabilidad, una vez que éste abra el periodo de sesiones ordi-
narias (art. 93). Adicionalmente, cualquiera de las dos cámaras tiene la facultad
de citar a cualquier servidor público para que informe sobre su ramo cuando
se discuta una ley o se estudie algún asunto de su competencia. Esta facultad se
extiende a las comisiones ordinarias de las cámaras, que tienen la autoridad para
requerir información en las materias que les competen. Estas facultades son, sin
embargo, muy limitadas, pues no está establecida sanción alguna en caso de que
la información no sca entregada.
En segundo lugar, desde 1977 cualquiera de las cámaras, a solicitud de una
cuarta parte de sus integrantes en el caso de la de diputados y de la mitad en la de
senadores, puede nombrar comisiones investigadoras para la vigilancia de orga-
nismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria (art. 93).
Este instrumento es limitado en sus efectos legales, pues lo único que marca la
Constitución es que el resultado de sus investigaciones se haga del conocimiento
del Presidente. No obstante, esta facultad tiene un efecto político importante.
En tercer lugar está el que quizá sea el mayor instrumento de contro] del
Poder Legislativo sobre el Ejecutivo: la facultad de revisar la Cuenta Pública.
Para ello, el Congreso contaba con la Contaduría Mayor de Hacienda, que a partir
de la reforma constitucional de 1999 fue sustituida por la Auditoría Superior de
la Federación (asF), órgano dotado de autonomía técnica y de gestión. A ésta le
corresponde la importante tarea de fiscalizar, aunque de manera posterior, el
DET
9% PARTE Il. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
manejo de los ingresos y egresos de los poderes federales.!! De hecho, el art. 74,
fracc. 1v, autoriza a la Cámara de Diputados a vigilar, revisar y fincar responsabi-
lidades en materia hacendaria. Además, es el propio Congreso el encargado de
expedir la lev que regula la organización de la entidad de fiscalización superior
de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los
poderes de la Unión y de los entes públicos federales.
El proceso de formación de leyes

El largo y complejo proceso de formación o reforma de una ley comienza con la
presentación de una iniciativa y concluye con su publicación en el Diario Oficial
de la Federación (DOF).
No cualquier sujeto puede presentar una iniciativa ni toda iniciativa llega a
convertirse en ley. La Constitución reserva la facultad de presentarlas a:
“> Los diputados y senadores del Congreso de la Unión.

El Presidente de la República.
Las legislaturas de los estados y la Asamblea del Distrito Federal.
Estos sujetos —por sí solos o de manera conjunta— pueden presentar inicia-

tivas de cualquier naturaleza: de reforma constitucional, de reforma a leyes y
ordenamientos, y de creación de una ley. También pueden hacerlo en cualquier
materia.
Por lo general, las iniciativas pueden ser presentadas ante cualquiera de las
dos cámaras. Aquella ante la cual se presenta se conoce como cdmara de origen,
y le toca procesarla antes de enviarla a la otra, que asume la función de cámara
revisora. El papel de cámara de origen o revisora es intercambiable según el
caso.
También por lo general, y en atención a que México ha adoptado un sis-

tema bicameral, toda iniciativa ha de pasar por ambas cámaras antes de con-
vertirse en ley.
Para estas tres reglas —sujetos con facultad de presentar iniciativas, liber-
tad de escoger la cámara de origen y obligación de transitar por las dos cáma-
ras— hay una excepción: la Ley de Ingresos v el Presupuesto de Egresos de la
Federación.
E
1 Se entiende que esta competencia alcanza a los estados y municipios cuando éstos ejercen
recursos federales.
CAPíTULO 4. Er Poner LEGISLATIVO 97
Las iniciativas en materia de ingresos y egresos son facultad exclusiva del

Presidente de la República.22 Para ambas, la Constitución señala que la Cámara
de Diputados será cámara de origen. Finalmente, el Presupuesto de Egresos sólo
requiere la aprobación de la Cámara Baja.
Las iniciativas sc presentan ante la Mesa Directiva de la cámara de origen o,
cuando el Congreso sc encuentra en receso, ante la Comisión Permanente. Una
vez entregadas, se envían de inmediato a la comisión o comisiones pertinentes
para que sean examinadas y puestas en estado de resolución.
El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos señala que las comisiones se encargan de preparar un dicta-
men y que están obligadas a realizarlo dentro de los cinco días siguientes al de
la fecha en que hayan recibido la iniciativa. Este precepto rara vez se acata,
primero, porque no hay sanción para su incumplimiento, y segundo, porque el
art. 91 abre la oportunidad de dilatar el proceso al señalar que “cuando alguna
comisión juzgase necesario o conveniente demorar o suspender el despacho de
algún negocio, lo manifestará a la Cámara en sesión secreta y antes de que
expire el plazo de cinco días”. Este precepto también tiende a anular en la
práctica el art. 72, inc. i, que establece que las iniciativas se discutirán preferen-
temente en la cámara en la que se presenten, a menos que transcurra un mes
desde que se pasen a la comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen,
pues en tal caso el proyecto de ley puede presentarse y discutirse en la otra
cámara,
El dictamen es una recomendación de la mavoría de los miembros de una
comisión!* que se remite 2 los diputados o senadores, según corresponda." Es lo
que se conoce como primera lectura.
En la segunda lectura el dictamen se discute en el Pleno, primero en lo gene-
ral y después en lo particular. La discusión comienza con la lista de legisladores
que deseen hablar en pro o en contra de la iniciativa y que deben apegarse a un
conjunto de disposiciones que regulan el número de legisladores que pueden
12 Aunque no se trata estrictamente de un proyecto de ley, el derecho constitucional reserva

al Presidente de la República la presentación de tratados internacionales para su aproba-
ción ante el Senado,
13 A esta excepción se agrega la de los proyectos que versen sobre empréstitos y reclutamien-
to de tropas, que también deben tener como cámara de origen la de diputados (Reg/a-
mento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, art. 62).
1+ Esta recomendación puede contener lo que se llama votos particulares, que son opiniones
que disienten de la apinión de la mayoría.
El Reglamento admite que las comisiones de ambas cámaras puedan trabajar en conferen-
cia —de manera conjunta— para hacer más expedito el despacho de alguna ley (art. 90).
hablar, las ocasiones en que pueden intervenir, la duración de su alegato y, en

general, los términos del debate.
Una vez discutido el documento, se procede a la votación nominal. De ella
se desprenden tres posibles situaciones: la aprobación del dictamen en su forma
original o con modificaciones, su rechazo o su regreso a comisiones.
En caso de rechazo, se da por terminado el proceso. Si la decisión fuese regre-
sar el dictamen a comisiones, ésta(s) deberá(n) presentar uno nuevo. Si se aprueba,
el proyecto de ley pasa a la cámara revisora. Esta sigue el mismo proceso que la
cámara de origen, y al concluir la votación se abren de nuevo varias posibilidades.
Si la cámara revisora aprueba en sus términos el proyecto de ley enviado por
la cámara de origen, éste se remite al Ejecutivo para ser publicado.
Si lo desechara en su totalidad, vuelve a la cámara de origen con las observa-
ciones hechas por la revisora. Aquélla lo examina de nuevo y, si vuelve a aprobar-
lo, regresa a la revisora para su aceptación y turno al Ejecutivo. Si lo rechaza, el
proyecto no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.
Si el proyecto aprobado por la cámara de origen fuese desechado sólo en
parte, modificado v adicionado por la revisora, la nueva discusión en la cámara
de origen versará únicamente sobre los cambios. Si éstos fuesen aceptados, el
proyecto pasa al Ejecutivo para su publicación. Pero si los cambios de la revisora
fueran rechazados por la de origen, vuelven a la revisora. Si las modificaciones se
desechan en este segundo examen, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por
ambas cámaras, se turna al Ejecutivo para su publicación. En caso de que la cá-
mara revisora insistiera en dichas modificaciones, el proyecto no puede volver a
presentarse sino hasta el próximo periodo.17
En la figura 4.1 se da cuenta de manera simplificada del largo y complejo
proceso que debe seguir una iniciativa para convertirse en ley.
Resta decir que las mayorías requeridas y los actores involucrados para que los
distintos tipos de iniciativa sean finalmente aprobados son diferentes. Las inicia-
tivas de reforma constitucional exigen la mayoría calificada o dos terceras partes
de los legisladores presentes de cada una de las cámaras del Congreso, más la
17. El Pleno admite tres tipos de votaciones, La nominal, que se asienta en un acta y sc publi-
ca, Y por tanto tiene la virtud de permitir a la ciudadanía conocer el sentido del voto de
cada legislador; la económica, que se utiliza para asuntos de trámite y de poca monta, y la
votación por cédula, a la que sc recurre para los nombramientos y sc lleva a cabo a través de
papeletas depositadas en una ánfora.
17 Eneste caso, cabe sin embargo la posibilidad de que las cámaras acuerden que se expida la
ley sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su
examen en las siguientes sesiones.
Caríruto 4. Er Poner LEGISLATIVO 99
El proceso legislativo en México
1. Introducción de fa iniciativa
ala Cámara.
Pueden introducir iniciativas:
* Presidente de la República
Po * Diputados y senadores |
* Legislaturas de los estados
a) Diputados bj Senado
Y Y
2. la iniciativa es referida a una 2. La iniciativa es referida a una
comisión. comisión.
Y
3. La comisión reporta su dictamen 3. La comisión reporta su dictamen
al Pleno. al Pleno,
Y y
4. El Pleno discute el dictamen, 4, El Pleno discute el dictamen:
a) Primera lectura. a) Primera lectura:
b; Segunda lectura, b) Segunda lectura,
c) Aprobación o rechazo del ce) ¡Aprobación o rechazo del
dictamen. dictamen.
5. De ser aprobada; da iniciativa pasa'a la otra

cámara y se sigue el mismo procedimiento.
—
y
Cuando la cámara revisora aprueba la iniciativa, Si Ta-cámara revisora rechaza la
se envía al Presidente. iniciativa; vuelve a la de origen.
Si ésta la: aprueba por mayoría
absoluta, regresa a la cámara
El Presidente aprueba o veta la iniciativa revisóra para volverse a votar.
a) La iniciativa aprobada se publica en el a)“Sisé aprueba pasa al
DOF. Ejecutivo.
b) ta iniciativa vetada regresa a la cámara $6) .Sise rechaza, no se puede
de origen. Volver a presentar en el
a) Se discute de nuevo y de ser mismo periodo de sesiones.
confirmada por dos terceras partes,
pasa a la cámara revisora.
b) Si ésta la aprueba por dos terceras
partes pasa al Ejecutivo para su
promulgación.
Figura 4.1 El proceso legislativo en México.

aprobación de la mayoría de las legislaturas. Por su parte, las reformas a leyes or-
dinarias sólo demandan la mayoría absoluta de los miembros presentes en el Ple-
no de cada una de las cámaras: en ambos casos, no obstante, es requisito que al
momento de la votación exista un quórum de más de la mitad del total de inte-
grantes de cada cámara!
Aprobada una iniciativa, restan dos pasos más: que el Ejecutivo no haga uso
del derecho de observarla —facultad de veto— y que la promulgue.
El veto, como se explicó en el capítulo anterior, tiene restricciones. La pri-
mera limitación es el tiempo, La Constitución señala que se reputará aprobado
por el Poder Ejecutivo todo proyecto que no sea devuelto con observaciones
dentro de 10 días útiles, a no ser que, corriendo ese término, el Congreso hubie-
se terminado sus sesiones. Pero la principal limitación es que el Ejecutivo no
puede hacer observaciones a los proyectos de ley cuya resolución sea exclusiva de
alguna de las cámaras (art. 72).
Esta disposición ha causado controversia entre los juristas respecto de si el
Ejecutivo puede o no observar el decreto del Presupuesto de Egresos de la Fede-
ración, ya que éste es aprobado únicamente por la Cámara de Diputados. La
discusión no ha sido zanjada, pero a raíz de que en 2005 el Presidente Fox vetó
el Presupuesto de Egresos y la Suprema Corte aceptó la constitucionalidad de la
acción, se considera que en este caso sí procede la facultad de observación.
Por otra parte, el Presidente está impedido de observar las leyes que norman
la estructura y el funcionamiento del Congreso o de alguna de sus cámaras.
Adicionalmente, hay cuatro actos legislativos sobre los cuales el Ejecutivo
está impedido para ejercer su facultad de observación. Cuando:
El Congreso ejerec funciones de cuerpo electoral.

El Congreso ejerec como jurado de sentencia.
A 4
La Cámara de Diputados declara que debe acusarsc a un alto funcionario;

esto es, cuando acuerda emitir la declaración de procedencia.
<= La Cámara decreta la convocatoria a sesiones extraordinarias.
La última restricción al veto es la posibilidad de que éste sea superado por el

Congreso. Para que esto ocurra se necesita que una mayoría calificada de dos
tercios de los miembros presentes en cada cámara vote en contra de las observa-
ciones del Ejecutivo e insista en la publicación de la iniciativa.
» —
18 Para ciertos asuntos se requiere un quórum de asistencia mayor. Por ejemplo, cuando las
cámaras se constituyen en colegio electoral para nombrar Presidente interino o sustituto,
se exige url quórum de dos terceras partes de cada una de las cámaras.
CAPíTULO 4. EL Poner LEGISLATIVO 101
Para que finalmente un proyecto se convierta en ley, el Presidente debe orde-

nar su promulgación o publicación. Aunque según los juristas los actos de pro-
mulgar y publicar no son sinónimos en estricto sentido, la Suprema Corte de
Justicia ha determinado que la promulgación no es otra cosa que la publicación
formal de la ley.
En todo caso, y dado que la Constitución no prevé sanción alguna al Presi-
dente por no publicar una ley aprobada y que no fue observada dentro del
periodo de 10 días que ella misma establece, ocurre con frecuencia que el Ejecu-
tivo deja sin publicar una ley aprobada por el Congreso y por tanto ésta no surte
efectos jurídicos. Existen actualmente distintas iniciativas para terminar con esta
situación y permitir al Congreso dicha publicación, en caso de que el titular del
Ejecutivo no cumpla con su obligación de hacerlo.
El Poder Legislativo y el sistema político

El recuento que aquí se ha hecho de la estructura, organización y facultades del
Congreso da cuenta de un Poder Legislativo lo suficientemente robusto para
cumplir con las funciones que la Consritución le asigna. Sin embargo, y a pesar
de que ésta previó la división de poderes y el principio de pesos y contrapesos, no
fue sino hasta hace apenas unas décadas que se dieron las condiciones para que
estos principios se materializaran. De hecho, durante la mayor parte del siglo xx
el Congreso mexicano no funcionó como un poder representativo, indepen-
diente y autónomo, ni desplegó sus capacidades para actuar como contrapeso y
control del Poder Ejecutivo. Esto, a pesar de que desde que se promulgó la Cors-
titución se han llevado a cabo diversas reformas para reforzar las facultades del
Congreso.?0
>.
1 Esto no significa en modo alguno que la rama legislativa del gobierno no pueda o no deba
fortalecerse aún más a través de una reforma constitucional.
7% Existieron desde luego algunas reformas que fortalecieron al Poder Ejecutivo, pero, en balan-
cc, la mayor parte de ellas tuvieron el efecto de fortalecer formalmente al Poder Legislativo.
Orozco | lenríquez (1988) ofrece una descripción detallada de la evolución de los poderes del
Congreso y del Ejecutivo mexicanos, Entre las reformas cuyo propósito fue fortalecer al
Presidente, destacan las siguientes: las que permitieron su reelección (reformas de 1927 y
1928, las cuales fueron revertidas en 1933); las que extendieron su periodo de gobierno a seis
años; las que fortalecicron el sistema administrativo bajo su control, y las que ampliaron (en
1951) los poderes delegados expresamente conforme al párrafo 2 del art. 131. Por su parte, la
rama legislativa ha visto incrementados sus poderes a través de importantes reformas como
la que le confirió a la Comisión Permanente la facultad de convocar ul Congreso a periodos
Tail
Un breve recuento del comportamiento del Congreso en el México posrevo-

lucionario proyecta la imagen de una institución débil y de un poder subordina-
do. La debilidad y subordinación son evidentes en los ámbitos donde se esperaría
mayor actividad congresional. Hasta bien entrada la década de 1980, el Poder
Legislativo desempeñó una labor más bien exigua en el proceso correspondiente,
Durante esta larga época los legisladores fueron mucho menos activos en la in-
troducción de iniciativas de ley que el Ejecutivo, y prácticamente renunciaron a
su función de revisar o enmendar las propuestas enviadas por éste.*
Un ejemplo de ello lo dio uno de los primeros estudios empíricos que se
hicieron en la materia. En Za democracia en México (1965), Pablo González Ca-
sanova concluye que en 1935, 1937 y 1941 el Congreso aprobó por unanimidad
el 100% de las iniciativas introducidas por el Ejecutivo; que el promedio de las
aprobadas unánimemente en el periodo 1943-1961 fue de 77%, y que la oposi-
ción promedio a sus propuestas de ley nunca superó el 5%.” En otro estudio
similar, Stephen Goodspeed (1955) refiere algunas iniciativas importantes que
fueron bloqueadas en los primeros años posrevolucionarios (1917-1934), y aun-
que acepta que esos años fueron testigos de un Congreso más combativo, de
todas formas concluye que éste tuvo un carácter subordinado, tanto en relación
con el caudillo como con el Presidente,
Por lo que respecta al presupuesto, un ámbito en el que la Cámara de Dipu-
tados tiene la última palabra, James Wilkic llegó a las siguientes conclusiones:
De 1918 a 1928 hubo un solo cambio en el presupuesto sometido por el Presi-

dente a la aprobación de la Cámara y esta modificación ascendió únicamente al
b
extraordinarios, así como las que autorizaron la extensión de dos a tres años de los perio-
dos servidos por los diputados; el derecho de llamar a comparecer ante el Congreso a
secretarios de Estado, directores v administradores de empresas estatales; una pluralidad
de mecanismos para controlar el ejercicio del Poder Ejecutivo; el establecimiento de dos
periodos legislativos en lugar de uno, y la ampliación de las facultades legislativas de
nombramiento y de vigilancia.
?1 Pese a que un Congreso que permanentemente apoya la mayoría de las iniciativas del
Ejecutivo no constituyc prucba suficiente de subordinación, de todos modos resulta asom-
broso que, legislatura tras legislatura, durante más de cuatro décadas el Congreso registra-
se un mínimo de proyectos legislativos rechazados o reformados sustancialmente.
Es difícil dilucidar qué tan precisas son las cifras presentadas por González Casanova. Hay
a
E
evidencia, por ejemplo, de que la iniciativa de Cárdenas referente a la sindicalización de los

servidores públicos federales fue pospuesta por el Congreso en dos ocasiones. Finalmente
fue aprobada en 1938, pero para cllo fue necesario desaforar a los miembros del Congreso
que se oponían a la propuesta (Goodspeed, 1955: 131-132).
CaríTuLO 4. Er Poner LEGiSsLAtIVO 103
0.1 por ciento; [...] el Presidente pudo ignorar a la Cámara y decretar su presu-
puesto en caso de emergencia, tal como lo hizo en 1919, 1920, 1921, 1922 y
1924; |...] los años 30 presenciaron las últimas modificaciones presupuestales
de alguna envergadura en México. En 1932 y en 1937 la iniciativa presidencial
fue enmendada por alrededor de 1 por ciento y en 1934 fue revisada en un 6 por
ciento; [...] de 1939 a 1953 se hicieron modificaciones de 0.1 y 0.2 por ciento
respectivamente; [...] desde 1954, el Congreso ha abandonado su función de
revisar el gasto, excepto por un momento de audacia en 1960 cuando elevó las
proyecciones en un 0.1 por ciento (Wilkie, 1967).
Este autor añade que la “flexibilidad presidencial para modificar los fondos fede-
rales es máxima”, dada la existencia de un Congreso permanentemente sumiso.
Esta situación se prolongó hasta la década de 1990, cuando el Poder Ejecu-
tivo dejó de ser el “principal legislador” tanto en términos de las iniciativas pre-
sentadas como en términos de las aprobadas. La tabla 4.1 da una idea de los
cambios apuntados.
Tabla 4.1 Origen de las iniciativas en la Cámara de Diputados.
LEDO LINO LIV Ly YI VI LVIN LIX

1982-1945 | 1985-1988 1988-1991 1991-1994 | 1994-1997 | 1997-2000 2000-2003 u 2003-2006
Ejecutivo 139 128 70 84 ¡: 56 : 32 60 43

senadores” -— — 60 15 47 24 46 53 54
Partidos. 159 352 197 117 163 493 909 | 2547
Comisiones ——— 16 12 0 2 29 17 24
Legislaturas 10 : 3 0 2 | 2 34 : 85 ; 107
locales | i | | |
Varios — — 10 3
partidos ** ;
Toral 308 559 294 260 250

ANETO
* No incluve minutas, permisos, nombramientos ni monedas conmemorativas.

"* La información para las legislaturas 11, Li: v .Iv no contiene este clasificacor. Probablemente las
iniciativas conjuntas están subsumicas en la categoría de Comisiones.
Fuente: Casar, 2007,
La supervisión o control del Legislativo sobre los poderes presidenciales

tampoco fue una práctica habitual. El Congreso muy rara vez utilizó sus prerro-
e ad ana
gativas en materia de nombramientos o de fiscalización del ejercicio de los recur-

Mia
sos. Quizá el ejemplo más claro fue la aprobación año tras año de la Cuenta
Pública por parte de la Contaduría Mayor de Hacienda, a pesar de existir casos

evidentes en que el Ejecutivo se excedió del presupuesto aprobado?
La delegación de poderes constituye otro caso de abdicación de las faculta-
des del Congreso trente al Ejecutivo. Durante el periodo inmediatamente
posterior a la Revolución, en casi ningún caso la delegación cumplió con los
procedimientos previstos en la Constitución. De 1917 a 1940 todos los presidentes
usaron este recurso en más de una ocasión. Además, no sólo emplearon los po-
deres extraordinarios conferidos por el Congreso en los propósitos para los que
se les otorgaron, sino también para legislar en áreas tan diversas como educación,
industria, construcción de infraestructura y los códigos penal y civil.
Es cierto que después del sexenio de Cárdenas (1934-1940), el Congreso
sólo una vez volvió a conferir poderes al Ejecutivo con base en el art. 29, en oca-
sión de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, ha seguido delegando pode-
res que los especialistas consideran inconstitucionales. Aparte del segundo
párrafo del art. 131 mencionado anteriormente, el caso de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal de 1978 constituye un buen ejemplo de dele-
gación. Esta ley autorizó que el Ejecutivo contratara y gastara hasta 50 mil
millones de pesos en deuda interna y 44.5 mil millones de pesos en deuda exter-
na para el financiamiento del presupuesto de 1978, pero también lo autorizó
para que contratara financiamiento adicional si, a juicio del Presidente, se
daban circunstancias extraordinarias que así lo exigieran (Carpizo, 1978: 145).
Este autor tiene razón al afirmar que este ordenamiento viola el art. 73 de
la Constitución, además de demostrar que el Congreso abdicaba al “poder de la
bolsa”.
“Todos estos ejemplos son muestra de que el Congreso mexicanono cumplió
o cumplía pobremente el papel que la Constitución le asignaba.
Pero aún falta la explicación. La interrogante, como se dijo antes, es cómo
reconciliar el hecho de que cel Congreso es una institución razonablemente bicn
constituida al amparo de la Constitución, con la evidencia de que, lejos de conso-
lidar el principio de la división de poderes, contribuyó en gran medida a obstruir-
lo y reiteradamente abandonó su papel central de legislar y limitar al Ejecutivo.
Esta aparente contradicción —un Poder Legislativo bien estructurado pero
incapaz de cumplir con las tareas asignadas— encuentra explicación una vez que
5 Carpizo (1978) cita el siguiente ejemplo: “La cuenta pública correspondiente a 1976 de -
mostró que al Ejecutivo se le había autorizado a contratar empréstitos y créditos por
83,232 millones de pesos, pero que lo había hecho por 123,557 millones... el déficit de ese
año fue superior a los 100,000 millones de pesos, lo que significa que sc gastó esa cantidad
sin autorización del Congreso.”
CAPÍTULO 4. EL Poner LEGISLATIVO 105
lo situamos en su entorno político, en particular cuando lo analizamos en con-

junción con los sistemas electorales y de partidos.
Las garantías constitucionales son insuficientes a menos que se cumplan
ciertas condiciones políticas. Si éstas no existen, queda abierto el camino para
que el Ejecutivo invada la esfera del T.egislativo, ya sea por delegación, abdica-
ción o usurpación de poderes.
T.a cuestión, entonces, es: ¿por qué estas funciones no fueron cumplidas?
¿Por qué el Congreso delegó o abdicó durante tanto tiempo su autoridad y su
poder en favor del Ejecutivo? La respuesta está en la capacidad que éste tuvo
para controlar la arena electoral y así determinar la composición del Congreso.
Este control hacía rentable para sus integrantes —los legisladores— el no cons-
tituirse en un contrapeso sino, por el contrario, actuar como aliados o agentes
del Presidente. Dicho de otra forma, al adquirir el control sobre la representa-
ción, el Ejecutivo sentó las condiciones para que el Congreso abdicara de sus
poderes de legislar y servir de contrapeso.”
¿Cómo logró hacerlo? Y ¿cuáles fueron las consecuencias políticas de este
hecho?
Lo logró por medio de dos mecanismos, Primero, mediante un sistema
electoral que operaba en favor del partido del Presidente y controlado por el
propio Ejecutivo. Segundo, al generar los incentivos adecuados para que una
vez aseguradas las mayorías en el Congreso, éstas se disciplinaran y alinearan
a sus intereses.
El primer objetivo se consiguió a través del diseño de un sistema electoral
que puso en manos del Ejecutivo la capacidad de decidir qué partidos podían
competir y con qué reglas, En este sistema, el propio Ejecutivo organizaba todas
las etapas de la competencia electoral, desde la instalación de las urnas hasta el
cómputo de los votos.
De esta manera, y como se verá en la parte M1, a partir de 1946 se estable-
ció la estrategia de invadir la esfera del sistema electoral y de partidos median-
te el endurecimiento de los requisitos para participar, el establecimiento de
» —
+ La delegación se refiere al acto de permitir a otros —en este caso al Ejecutivo— que hagan
lo que uno mismo —el Congreso— tiene derecho de hacer, Implica que uno se desprende
voluntariamente de los poderes que legalmente le corresponden y tiene la posibilidad de
reclamar la restitución o revocación de los poderes delegados. La abdicación es un caso
extremo de delegación: es la cesión o abandono reiterado de las responsabilidades (Kieviet
y McCubbins, 1991: 3). Finalmente, la usurpación se refiere a la transgresión de un poder
sobre otro.
Con este argumento se descarta la idea de que el Ejecutivo usurpó los poderes del Con-
DaA
greso. La regla en México fue la delegación 0 la abdicación, no la usurpación.

condiciones de competencia sumamente inequitativas y el control de las de-

pendencias encargadas de organizar las elecciones. Se crearon así las bases para
el surgimiento de lo que en la literatura sc conoce como partido hegemánics o
“casi único”.
En la tabla 4.2 se da cuenta de las mayorías logradas por el partido del Pre-
sidente (PR1) desde 1946 hasta 1979, fecha en que sc aprobó la reforma electoral
que dio comienzo a la transición política en México.
Tabla 4.2 Mayorías para el partido del Presidente (1946-1979),
Cámara de Diputados | Cámara de Senadores

Legislatura + + Asientos %
x1 1946-1949) 58 100 f
xL1 (1949-1952)
untasaioes 1 TS 58
| 100 |
XL (1955-1958) Poe 100

XLIV (1958-1961) | 60 100 ;
LV (1961-1964): 60 10 |”
xLvI (1964-1967) 60 100 f
xLvil (1967-1970) 60 10 f
—XLVIN (1970-19731 60 100
XLX (1973-1976) 64 100
L(1976-1979) 63 | 98 -
Huente: Casar, 2002.
Pero si esta condición era necesaria para garantizar las abrumadoras mayo-
rías que elección tras elección reportaba el partido del Presidente o partido
“oficial”, no lo era para garantizar que esas mayorías, una vez en el Congreso,
mostraran un comportamiento subordinado al Poder Ejecutivo y abdicaran de
sus facultades y funciones.
Para ello había que asegurar la disciplina frente al Ejecutivo. Aquí es donde
cobra relevancia el segundo mecanismo que hizo posible la anulación de los
principios de división de poderes y de pesos y contrapesos. Ilabía que estable-
cer una estructura de incentivos que hiciera rentable para los miembros del
Congreso servir a los intereses del Ejecutivo más que a los de sus electores, es
decir, lograr una disciplina vigorosa alineada a su mandato. La mejor forma de
Caríruro 4. Er Poner LecisLativo — 107
conseguirlo era haciendo depender el cargo de legislador y su futura carrera

del propio Presidente, y adicionalmente, acompañar esta práctica con normas
como la no reelección, que impiden la vinculación directa entre el electorado y
su representante,
Estas tres características —un partido altamente centralizado y disciplinado,
capaz de controlar las nominaciones; la fusión de la Presidencia del país y la
presidencia del partido en una misma persona, y la no reelección— tuvieron
como resultado la distorsión de la representación democrática. Se corrompió así
la idea de tener dos agentes del electorado con fuentes de origen y supervivencia
separadas. En el caso del Congreso, el Presidente pasó a convertirse en el princi-
pal y los congresistas en los agentes. Los incentivos para que los agentes se rebela-
ran contra el principal y dejaran de actuar conforme al interés de éste se anulaban,
pues las oportunidades de continuar una carrera política sin el apoyo del Presi-
dente eran, después de un acto de indisciplina, prácticamente nulas.
Para ello, el Presidente contaba no sólo con el poder de decidir quién podía
ocupar un cargo de elección popular en el Congreso, sino también con un exten-
so sistema de prebendas (spoi/s system), que incluía una gran cantidad de puestos
administrativos y de elección en los ámbitos estatal y local, así como dentro del
partido.
Con una representación insignificante de la oposición, el partido del Presi-
dente mantuvo durante décadas no sólo la mayoría para pasar cualquier ley, sino
también para alterar la Constitución y evitar todo tipo de control y vigilancia so-
bre sus actos.
Desde el Constituyente de 1917, todos los presidentes intentaron tener un
Congreso sumiso. Entre 1917 y 1936 éste mostraba aquiescencia regularmente,
pero la sumisión requería estrategias políticas, minuciosas negociaciones, forma-
ción de alianzas y medios extralegales. Este periodo también se caracterizó porque
con frecuencia el Presidente necesitaba ser dotado de poderes extraordinarios.
Pero cuando la Presidencia se estableció como el principal centro de autoridad, se
creó el partido oficial y el propio gobernante se convirtió en su líder, la sumisión del
Congreso se hizo más estable y predecible, y dejó de estar sujeta a negociaciones
permanentes. Una vez lograda la sumisión del Legislativo, a partir de la década de
1940 la Presidencia se ocupó más de la preservación, consolidación y expansión
de sus prerrogativas político-administrativas (Ternández Chávez, 1994: 31-33).
Desde entonces quedó claro que, independientemente de lo que dictara la
Constitución, e incluso sin contravenirla, el Congreso no sería el sitio adecuado
para formular demandas, impulsar proyectos o atender los intereses de los
electores. El Poder Legislativo sería, por muchas décadas, parte del dominio
indisputable del Ejecutivo.
—zr Hz —— —L[L DO
108 PARTE II. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
Una vez que la Presidencia se estableció de manera firme en el control de la

representación, las otras dos responsabilidades —legislar y controlar al Ejecuti-
vo— fueron abdicadas “voluntariamente”. El sistema se conformó de tal modo
que resultaba en beneficio de los congresistas obrar de acuerdo con los requeri-
mientos de su único líder: el Presidente.
Las sucesivas reformas electorales que se realizaron a partir de 1978 altera-
ron radicalmente el esquema recién descrito. La Cámara de Diputados primero
y la de Senadores después comenzaron a poblarse de legisladores de diferentes
partidos, hasta dejar sin mayoría al partido del Presidente.
En 1979 la oposición ocupó 27% de la Cámara de Diputados y menos de 10
años después (1988) representaba 48%. Para 1997 apareció por primera vez el
fenómeno tan propio de los sistemas presidenciales democráticos: un gobierno
dividido o sin mayoría, en el que el partido que ocupa la Presidencia no tiene
mayoría en alguna o en ninguna de las dos cámaras del Congreso.
Desde esa fecha hasta el presente ningún partido ha logrado el 50% más uno
de los asientos en la Cámara de Diputados.
Tabla 4.3 Gobiernos divididos (1997-2006).
Diputados | Senadores
— Partido Lv VINO EX IF O MI
(1997-2000) — (2000-2003) — (2003-2006) - (1997-2000) - (2000-2006) |
PAN 206 46
PRI 2 60
PRD 50 16
PVEM 8 5
PT 6 86 A -
PSN — 3 — — —
pas _ 2. -_ — —
CDPPN — 3 3 — 1
* En este año, debido a cambios en la legislación, se eligió a un tercio del Senado.
La descripción puntual de este proceso se aborda en la parte mm de este texto.

Baste decir aquí, a manera de conclusión, que las reformas electorales produjeron
un Congreso plural y con ello las condiciones para que esta rama de gobierno
CAPÍTULO 4. EL PoDEr LEGISLATIVO 109
pudiera ejercer de manera autónoma c independiente las funciones que la Cons-

tifución le otorgó desde 1917.
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» Capítulo 5
El Poder Judicial
OsJETIVOS
Conocer:
La estructura y organización del Poder Judicial.

2
2. Las facultades y responsabilidades de los órganos

encargados de la impartición de justicia.
3. Los principales derechos y garantías de los
mexicanos.
4. Los principios que rigen el sistema mexicano
de impartición de justicia.
E
Ei
E
Introducción
El Poder Judicial —una de las tres ramas en que se divide el Supremo Poder de
la Federación— es pieza esencial del Estado de derecho en un sistema democrá-
tico. Desempeña dos tareas fundamentales que, aunque íntimamente relaciona-
das, se pueden separar para propósitos de análisis: la protección del orden cons-
titucional y la administración e impartición de justicia.
La impartición de justicia no está reservada de manera exclusiva al Poder
Judicial de la Federación. Esta tarea se divide en dos jurisdicciones: la federal y
la estatal, y la comparten las autoridades judiciales, administrativas y laborales.
La protección del orden constitucional abarca tanto la responsabilidad de
salvaguardar las garantías, libertades y derechos de las personas, como el resguar-
do de la independencia e integridad de cada poder constitucional.
Las funciones de los tribunales del Poder Judicial —con excepción del Tri-
bunal Electoral y del Consejo de la Judicatura— están contenidas en los arts. 97
y 103 a 106 de la Constitución, El art. 103 comprende la protección de las garan-
tías individuales! contra leyes o actos de autoridad y la tutela del régimen federal
mediante la obligación de resolver las controversias que se susciten por cualquier
ley o acto que vulnere la soberanía de los estados o la esfera de competencia del
Distrito Federal y, a la inversa, por cualquier acto o ley de los estados o del Dis-
trito Federal que invada la esfera de competencia de la Federación.
Por su parte, el art. 104 establece las controversias y los recursos que los tri-
bunales de la Federación pueden conocer:
“ De todas las controversias de orden civil o criminal que sc susciten sobre cl

cumplimiento y la aplicación de las leyes federales o tratados internacionales.
“4 De los recursos de revisión que sc interpongan contra las resoluciones defi-
nitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo.
= De las controversias sobre derecho marítimo.
4 De aquellas en que la Federación fuese parte.
<= De las que surjan entre un estado y sus vecinos.
== De los casos relativos al cuerpo diplomático y consular.
El art. 105 señala las competencias exclusivas de la Suprema Corte: las controver-
sias constitucionales y acciones de constitucionalidad y la facultad de conocer los
y 1 La protección de las garantías individuales comprende no sólo las contenidas en el Capí-
tulo 1 de la Consritución, sino también los llamados derechos sociales consignados en los arts.
27 y 123, así como los derechos establecidos en las leyes ordinarias.
CAPíTULO5. Er Poner JUDICIAL 113
recursos de apelación contra sentencias de jueces de Distrito dictadas en procesos

en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
Finalmente, el art. 106 se refiere a la facultad de dirimir las controversias que,
por razón de competencia, se susciten entre los tribunales de la Federación o de
los estados.
En suma, el Poder Judicial se encarga de solucionar las disputas o controver-
sias que se presentan entre:
< Dos o más particulares.

Un particular y un órgano del Estado,
<= Dos o más poderes del Estado u órdenes de gobierno.
== Dos o más tribunales.
== Los partidos políticos y la autoridad electoral.
La autonomía e independencia del Poder Judicial son condición necesaria para

que cumpla sus obligaciones. Sin ellas, estaría ante una situación de sumisión
frente a los demás poderes o frente a cualquier fuerza política o social, y sería
incapaz de ejercer plenamente sus facultades. Para ello es indispensable que se
den ciertas condiciones, conocidas como garantías judiciales.
La independencia del Poder Judicial se refiere a su no sumisión frente a los
demás poderes o ante cualquier fuerza política o social. La autonomía hace refe-
rencia al estado material de la autoridad que se produce por la situación orgáni-
ca en que se encuentra el juzgador.
La independencia v la autonomía se favorecen cuando están presentes las
condiciones que dan vigencia a la división de poderes; cuando existe una formu-
lación clara y explícita de competencias; cuando los procedimientos y requisitos
para el nombramiento, promoción y remoción de los integrantes del Poder Judi-
cial están regulados por la lev con base en criterios profesionales aislados de la
política, y cuando se dota a los órganos del Poder Judicial y a los juzgadores de
los recursos económicos e institucionales suficientes para que puedan desempe-
ñar sus funciones.
El Poder Judicial en la Constitución
Existen diferencias importantes entre el Poder Judicial y los otros dos poderes
que contorman el Supremo Poder de la Federación: sus integrantes no pasan por
la voluntad popular más que de manera indirecta; no dependen de la volatilidad
de las preferencias electorales ni hacen ofertas políticas a los ciudadanos; su
permanencia en el puesto y su capacidad de maniobra no están sujetas a la

cambiante distribución del poder político; se les exigen calificaciones y com-
petencias que no se reclaman a los integrantes de otros poderes, y de sus deci-
siones se espera imparcialidad y que no tengan más dependencia que la reflexión
y el debate en el marco de la Constitución. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación (sciN) es, pues, un órgano político, pero no un órgano políticamente
partidista.
El ejercicio del Poder Judicial se deposita en un complejo entramado insti-
tucional integrado por la sen, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deración (TEPJF), los Tribunales Colegiados de Circuito y Unitarios de Circuito
y los Juzgados de Distrito (art. 94).
Adicionalmente, la Constitución establece cl Consejo de la Judicatura —un
órgano de administración, vigilancia y disciplina—, que aunque no tiene a su
cargo funciones de protección de la Carta Magna ni de la administración de
justicia, es parte del Poder Judicial.
La Suprema Corte de Justicia
Es el órgano máximo del Poder Judicial Federal y la última instancia en el siste-

ma de administración de justicia.
Su composición, las disposiciones sobre su funcionamiento, los métodos de
nombramiento de los ministros y la duración de su encargo han variado consi-
derablemente desde que se promulgó la Constitución de 1917.
Actualmente la Corte se integra con 11 ministros que permanecen durante
15 años en el cargo sin posibilidad de volver a ocuparlo.? Su designación se hace
de manera escalonada por el voto de las dos terceras partes de los miembros del
Senado presentes, de entre una terna sugerida por el Presidente. Este nombra-
miento debe hacerse dentro de los 30 días siguientes a la presentación de la
propuesta. En caso contrario, ocupará el cargo la persona dentro de dicha terna
que designe el Presidente. Si la Cámara Alta rechaza la totalidad de la terna,
el Ejecutivo estaría obligado a presentar una nueva, y si ésta fuese denegada
otra vez, el Presidente estaría en posición de designar al ministro en cuestión
(art. 961.
El cargo
eo
de ministro sólo es renunciable por causas gravesy la dimisión debe
ser sometida al y admitida por el Ejecutivo, así como aprobada por el Senado
7 Existe Ja sacvedad para los ministros que hubiesen ejercido el cargo con carácter provisio-
nal e interino.
CaríTULO 5. EL PopEr JUDICIAL 115
(art. 98). Los ministros de la Corte en ningún caso pueden aceptar ni desempeñar
empleo o encargo de la Federación, de los estados, del Distrito Federal o de
particulares. Tampoco pueden, hasta dentro de los dos años siguientes a su retiro,
actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los
órganos del Poder Judicial de la Federación, ni ocupar los cargos de secretario de
Estado, jefe de departamento administrativo, Procurador General de la Repúbli-
ca o de Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal, gobernador ojete
de gobierno (art. 101).
La scrn cuenta con un presidente electo cada cuatro años por el Pleno de los
ministros, quien no puede ser reelegido para el periodo inmediatamente poste-
rior (art. 97).
En el cuadro 5.1 se enumeran los requisitos que la Constitución establece
para ocupar el cargo de magistrado o ministro de la Corte.
Cuadro 5.1 Requisitos para ser magistrado o ministro de la sci (art. 951.
Ser ciudaclano por nacimiento.

Tener 35 años cumplidos.
Poseer título profesional de licenciado en derecho expedido con 10 años de
anterioridad.
«> Gozar de buena reputación pública y no haber sido condenado por delito que
amerite pena de más de un año de prisión, o cualquiera que haya sido la pena
si se tratase de delitos que lastimasen seriamente la buena fama,
= |laber residido en el país durante los dos años anteriores al nombramiento.
No haber sido, durante un año previo a la designación, secretario de Estado,
jefe ce deparlamento administrativo, Procurador General de la República o de
Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal, gobernador o jefe de
gobierno.
Los magistrados son inamovibles, salvo por juicio político, de acuerdo con el
Título 1v de la Constitución. Su independencia económica está garantizada a
través del art. 94, el cual estipula que la remuneración que perciban no podrá ser
disminuida durante su encargo.
La sen puede funcionar en Pleno o en salas. Para el primer caso se requiere
la asistencia de cuando menos siete ministros, u ocho si el asunto trata de con-
troversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad. El Pleno puede
resolver los asuntos para los que fue convocado o expedir acuerdos a fin de tur-
narlos a las salas y/o a los Tribunales Colegiados de Circuito.
=
E
EE
116 TPArTEm. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
Cuadro 5.2 Principales asuntos que atiende el Pleno de la SC.
Controversias constitucionales.
ECC Acciones de inconstilucionalidad.
Recursos de revisión contra sentencias de jueces de Distrito y Tribunales
Unitarios, cuando subsiste un problema de constitucionalidad de normas
generales.
< Casos en que las autoridades eludan el cumplimiento de una sentencia de
autoridad federal.
«+ Contradicciones de tesis sustentadas por las salas, por los Tribunales
Colegiados o entre la Corte y las salas del Tribunal Electoral.
Adicionalmente, la scyN está facultada para nombrar a alguno de sus miem-

bros 0 a algún juez de Distrito, magistrado de Circuito o comisionado a fin de
averiguar hechos que constituyan una grave violación a alguna garantía indivi-
dual. Este nombramiento puede hacerlo por sí misma o a petición del Ejecutivo
federal, de alguna de las cámaras del Congreso o de algún gobernador (art. 97).
Esta potestad se conoce como “faculrad de investigación”.
Cabe mencionar que, a raíz de la reforma electoral de 2007, se suprimió
la facultad para practicar de oficio la averiguación de hechos que constituyan la
violación del voto público, cuando a su juicio pudiera ponerse en duda la legali-
dad de todo el proceso de elección de alguno de los poderes de la Unión.
Actualmente la scjN funciona en dos salas integradas por cinco ministros
cada una. La Primera Sala se encarga de resolver los asuntos civiles y penales, y
la Segunda, los de carácter administrativo y laboral.
Cuadro 5.3 Asuntos que atienden las salas de la sc.
< Recursos de apelación contra sentencias dictadas en controversias ordinarias ;

en que la Federación sea parte.
=> Recursos de revisión de amparo contra sentencias de jueces de Distrito o
Tribunales Unitarios de Circuito.
Recursos de revisión contra sentencias de amparo pronunciadas por los
4
Tribunales Colegiados de Circuito. ;

< Denuncias de contradicción de tesis que sustenten dos o más Tribunales
Colegiados de Circuito.
“> Asuntos delegados por el Pleno.
CaríTuLO 5. Er PopEer JUDICIAL 117
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
El TEPJF es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Ta única

excepción a esta norma es la que señala cl art. 105, fracc. T1, que estipula que
corresponde a la serN conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan
por objeto plantear la posible contradicción entrc una norma de carácter general
y la Constitución.
Sc integra por una Sala Superior y cinco salas regionales. La primera consta
de sicte magistrados electorales, y cada una de las regionales, de cinco. Todos son
elegidos por nueve años improrrogables, con el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta de la sen. Se
prevé un escalonamiento en las designaciones. Los primeros deben satisfacer los
requisitos que determine la ley, sin que éstos sean menores a los que se exigen
para ser ministro de la Corte, y los segundos, iguales a los que se piden a los
magistrados de los Tribunales Colegiados de Circuito.
Son facultades del Tribunal Electoral resolver en forma definitiva e inataca-
ble: las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores y las
que se presenten sobre la elección de Presidente;? las impugnaciones de actos y
resoluciones de la autoridad electoral federal que violen normas constitucionales
o legales y los derechos políticos electorales, y los conflictos o diferencias labora-
les entre el Tribunal y sus servidores y entre el Instituto Federal Electoral (1FE) y
sus trabajadores.
La legislación electoral de 2007 dio como resultado una serie de reformas
que ampliaron las atribuciones del TEPJF. Entre ellas destacan: la determinación
e imposición de sanciones por parte del 1FE a partidos, agrupaciones políticas o
personas físicas o morales que infrinjan la Constitución y las leyes; la posibilidad
de que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones
a sus derechos en el partido político al que esté afiliado, después de haber agota-
do las instancias de solución previstas en sus normas internas, y la posibilidad de
que las salas resuelvan la no aplicación de leyes en materia electoral contrarias a
la Constitución 4
Finalmente, y también producto de la reforma electoral de 2007, las salas
Superior y regionales sólo podrán declarar la nulidad de una elección por las cau-
sales que se establezcan expresamente en las leyes (art. 99, fracc. 11). Con esta
+ Esta facultad corresponde de manera exclusiva a la Sala Superior.

+ Eneste caso, las resoluciones se limitan al asunto concreto sobre el que verse el juicio
y la Sala Superior está obligada a informar a la scjn.
ala
nueva norma se puso fin a la incertidumbre producida por la nulidad abstracta, que
abría la posibilidad de anular una elección con base en criterios no explícitos.
El Consejo de la Judicatura
El Consejo de la Judicatura surgió a raíz de la reforma de 1994 al Poder Judicial,

impulsada con el propósito fundamental de descargar de las tareas administrativas
a los jueces y ministros. Tiene a su cargo la administración, vigilancia, disciplina y
carrera del Poder Judicial, con excepción de la scpN y del TEPJF. Para este fin, cuenta
con independencia técnica y de gestión, y con la capacidad de emitir resoluciones.
En el ámbito de su tarea administrativa, se encarga del buen funcionamiento
de los tribunales y juzgados, a los que apoya con recursos materiales y personal
administrativo.
Entre sus atribuciones de vigilancia y disciplina, tiene a su cargo inspeccio-
nar el funcionamiento de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distri-
to, así como supervisar la conducta de sus integrantes a través de la Visitaduría
Judicial. En caso de constatar conductas desapegadas a la Constitución y a las
leyes, el Consejo puede abrir un expediente disciplinario. Igualmente, tiene la
facultad de investigar, mediante la Contraloría del Poder Judicial de la Federa-
ción, presuntas responsabilidades de servidores públicos y empleados de los ór-
ganos del propio Consejo.
Asimismo, se encarga de la operación de la carrera judicial, esto es, el siste-
ma de ingreso y promoción de los servidores públicos del Poder Judicial, el cual se
rige por una ley que determina tanto los cargos como las reglas para ocuparlos.
Estas reglas sc basan, por una parte, en requisitos formales —profesionales,
de experiencia y antigticdad Y, por la otra, cn exámenes de aptitud y concursos de
oposición.
El Consejo de la Judicatura sc integra por siete consejeros. Uno de cllos es el
presidente de la sen, dos son designados por la Cámara de Senadores, uno más
por el Presidente de la República,y los tres restantes por el Pleno de la Corte con
el voto de al menos ocho de sus miembros.
Duran en su encargo cinco años —salvo el Presidente de la sein, que perma-
nece sólo cuatro—, se renuevan de manera escalonada y no pueden ser reelegidos.
Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito
Para su funcionamiento, los tribunales sc distribuven a lo largo de todo cl país y su

competencia abarca el ámbito territorial de lo que se conoce como circuito judicial;
CAPÍTULO 3, Er PODER JUDICIAL 119
esto es, sólo pueden conocer de los asuntos que se presentan en las zonas geográ-
ficas donde se encuentran. Estos circuitos pueden coincidir con una sola entidad
federativa o comprender el territorio de dos estados. El número de circuitos ha
variado a lo largo del tiempo. Actualmente suman 29 y corresponde al Consejo de
la Judicatura determinar su creación, extensión y especialización por materia.
Los Tribunales de Circuito se dividen en dos categorías —colegiados y uni-
tarios—, que se diferencian tanto por su composición como por su competencia
o tipo de asuntos que resuelven.
Los Tribunales Colegiados de Circuito están integrados por tres magistra-
dos, nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura, de acuerdo con los
requisitos y procedimientos que establece la ley, por un periodo de seis años.
En caso de que sean ratificados o promovidos a cargos superiores, se vuel-
ven inamovibles, con las dos únicas salvedades de responsabilidad de acuerdo
con el Título 1v de la Constitución, o por llegar a la edad de retiro forzoso (75
años).
Los Tribunales Colegiados son competentes para conocer, entre otros, de:
<> Los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas o resoluciones

que pongan fin a un juicio, por violaciones cometidas en ellos o durante el
procedimiento.
5 Los recursos contra resoluciones de los jueces de Distrito, Tribunales Unita-
rios de Circuito o el superior del tribunal responsable, cuando desechen una
demanda de amparo o concedan o nieguen la suspensión definitiva.
=> Los recursos de revisión contra sentencias pronunciadas por jueces de Dis-
trito, Tribunales Unitarios o el superior del tribunal responsable.
< Los conflictos de competencia entre jueces de Distrito o Tribunales Unita-
rios de Circuito en materia de juicios de amparo.
“E Los recursos de reclamación.
< Los recursos de revisión contra resoluciones definitivas de los tribunales de
lo contencioso administrativo.
== Los asuntos delegados por el Pleno de la sein.
Las resoluciones se toman por unanimidad o por mayoría de votos de sus inte-
grantes.
Los Tribunales Unitarios de Circuito están integrados por un solo magistra-
do, cubren las materias civil, penal y administrativa, y tienen a su cargo resolver:
<= Los juicios de amparo contra actos de otros Tribunales Unitarios que no
constituyan sentencias definitivas.
semigigt
“+ Apelaciones de juicios —salvo el de amparo— que se hayan tramitado en

primera instancia ante los Juzgados de Distrito.>
“5 El recurso de denegada apelación que se interpone cuando un juez de Dis-
trito no admite una apelación.
«+ Conflictos de competencia entre jueces de Distrito.
Los Juzgados de Distrito
Los Juzgados de Distrito son los órganos jurisdiccionales de primera instancia y

pueden conocer los asuntos de cualquier materia: civil, penal o administrativa. Les
corresponde conocer y resolver en primera instancia las controversias por el cumpli-
miento o la aplicación de leyes federales, así como los juicios de amparo indirecto.
El sistema de impartición de justicia
Las autoridades encargadas de impartir justicia están obligadas a apegarse a de-

recho y a observar el principio de imparcialidad, esto es, a conducirse sin favorecer
indebidamente a alguna de las partes en conflicto por atención a condiciones
personales, económicas, de tipo social o de cualquier otra índole. Para ello se
requiere que el juzgador sea ajeno a los intereses de las partes y que, si por algu-
na circunstancia estuviese impedido para serlo, pueda ser excusado del caso en
cuestión. Es precisamente la independencia de los jueces el mecanismo que se ha
ideado para generar su imparcialidad.
En apego a derecho, los juzgadores deben atender las diversas fuentes del
derecho. Son fuentes del derecho los actos o hechos de los que deriva la creación,
modificación o extinción de los ordenamientos jurídicos: las leyes, códigos, regla-
mentos y jurisprudencias. Estas últimas surgen del trabajo que realizan algunos
juzgadores* mediante la interpretación de las leyes o al pronunciarse respecto de
cuestiones no previstas en ellas (scyn, 2002).
Una jurisprudencia puede integrarse de tres maneras: a) por reiteración, cuan-
do lo establecido en las resoluciones se sustente en cinco de ellas no interrumpidas
por otra en contrario y se aprueben por ciertas mayorías;” 4) por unificación de
» —
: En estee sentido, son tribunales de segunda instancia en juicios federales.
5 Están facultados para emitir jurisprudencia obligatoria: la sen, el TEPJF y los tribunales
colegiados de Circuito.
7 Ocho ministros en el caso del pleno de la sein; cuatro en el caso de las salas, y por unani-
midad de los magistrados del Tribunal Colegiado de Circuito. En el caso del TEPJF se
CaríTuLO 5. Er Poner JUDICIAL 121
criterio o contradicción de tesis, cuando la sen o el TEPJF deciden cuál de dos crite-
rios contradictorios debe prevalecer o emiten uno nuevo, y c) por mayoría de acho
votos de los ministros de la sejn, al resolver una controversia constitucional 0 ac-
ción de inconstitucionalidad (scyn, 2002).
La justicia, según marca la Constitución, debe ser gratuita, pronta y expedita,
conducida por autoridad competente* y ocurrir a través de los procesos judiciales
fijados por la ley, incluida la definitividad de cada una de las etapas previstas
(arts. 17 y 23). Este último principio otorga certeza, pues se refiere por una par-
te al hecho de que en cada etapa de un litigio deben completarse todas las dili-
gencias estipuladas y, por la otra, a que las sentencias emitidas por la autoridad
no deben dejar pendientes para la siguiente instancia asuntos relativos al juicio.
La materialización de estos principios no depende, sin embargo, de su mera
postulación en la Constitución y en las leyes, sino de que existan los recursos hu-
manos y materiales para concretarlos y, desde luego, de las condiciones políticas
y sociales que permitan su observancia.
Como se estableció al inicio de este capítulo, el sistema de impartición de
justicia no se agota en las funciones jurisdiccionales de los órganos que compo-
nen el Poder Judicial, pues a ellos se agregan tanto los poderes judiciales de las
entidades federativas como una serie de órganos encargados de impartir justicia
en materia administrativa y laboral que se encuentran fuera de la esfera del Po-
der Judicial de la Federación?
En particular, la jurisdicción judicial se refiere a las decisiones tomadas por
los órganos del Poder Judicial que atienden las materias civil, mercantil, familiar
y penal. La jurisdicción administrativa la ejercen las autoridades autónomas o
deperidientes del Poder Ejecutivo, que atienden asuntos de carácter fiscal, agra-
rio y militar. La jurisdicción laboral, por su parte, pertenece a los tribunales del
trabajo encargados de resolver los conflictos entre los trabajadores y entre éstos
y los empleadores.
En concordancia con el principio del federalismo, los conflictos y delitos
pueden ser de carácter federal o estatal. Los primeros son atendidos por el Poder
Judicial Federal y los segundos por los poderes judiciales de los estados.
» —
requicren tres sentencias de la Sala Superior o cinco de las salas regionales; éstas, ratifica-
das por la Sala Superior.
Este importante principio supone la eliminación de la justicia por propia mano o la recla-
mación de un derecho a través del ejercicio de la violencia (art. 17).
* Éstos son: el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Junta de Conciliación
y Arbitraje, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal Supcrior Agrario y
los tribunales unitarios agrarios, el Supremo Tribunal Militar y los consejos de Guerra,
y los consejos para menores.
La impartición de justicia está regida teóricamente por el principio de im-

parcialidad que, como ya se mencionó, se refiere a la obligación de los juzgadores
de resolver los juicios sin favorecer indebidamente a alguna de las partes en con-
troversia. Para ello es indispensable que el juez sea ajeno o extraño a los intereses
de las partes.
En su función de impartir justicia ordinaria, el Poder Judicial funciona por
medio de juicios.19 Un juicio es el procedimiento a través del cual un juzgador re-
suelve un conflicto o controversia que se suscita entre dos o más sujetos. En él
intervienen siempre las “partes”: la que demanda y la demandada. Éstas son per-
sonas o instituciones cuyos intereses se controvierten en un juicio. Pueden ser
personas físicas, personas morales de carácter privado o personas morales oficia-
les, esto es, una scerctaría de Estado, un órgano descentralizado o el gobierno de
alguna entidad federativa.
En los juicios también intervienen los llamados “sujetos”, que son los jueces,
el Ministerio Público,!! los abogados y los terceros.1? Los jueces son nombrados
y autorizados por el Estado para que, mediante la aplicación de la lev general a
casos concretos, diriman los conflictos que se les presenten a través de una reso-
lución o sentencia,
En el ámbito del Poder Judicial los juzgadores son los ministros de la sen,
los magistrados electorales, los magistrados de Tribunales de Circuito —ya sean
Colegiados o Unitarios— y los jueces de Distrito.
El agente del Ministerio Público es un funcionario dependiente del Poder
Ejecutivo encargado de representar los intereses de la sociedad en los juicios ci-
viles, penales o de amparo. Los abogados son profesionales que brindan asesoría
y representación a sus clientes y que emprenden acciones legales para defender-
los ante los tribunales. Los terceros son personas distintas a las partes que se ven
afectadas en sus intereses con la tramitación de un juicio e intervienen en él para
defenderlos.
En el cuadro 5.4 se aprecian las etapas que se siguen normalmente en un
juicio.
El recuento sobre los juicios está tomado de la obra ¿Qué es el Peder Judicial de la Fodera-
ción?, Da. ed., elaborado y editado por la Suprema Corte de Justicia, México, 2003.
El Ministerio Público es, en ocasiones, una de las partes del juicio en casos penales o en
delitos que atentan “contra la sociedad” o “el Estado”.
== También son sujetos los testigos y los peritos. Los primeros son personas llamadas a decla-
rar va quienes constan hechos relacionados con los asuntos materia de la controversia. Los
segundos son profesionales especializados que auxilian al juzgador en la tarea de esclarecer
la veracidad de dos datos aportados por las partes.
CaríruLo 5. Er Poner JUDICIAL 123
Cuadro 5.4 Ftapas de un juicio.
Postulatoria > Demanda, notificación, contestación y contrademanda.

Probatoria > Ofrecimiento, admisión y desahogo de pruebas de las
partes.
Alegatos > Presentación de argumentos y razonamientos.
Resolución > Sentencia.
Revisión — Apelación contra la resolución de primera instancia.
Amparo > Juicio para la reslitución de garantías presuntamente
violadas.
Ejecución > [jecución de la sentencia. i
Cuando una de las partes pierde un juicio en primera instancia y opina que la
resolución o sentencia no se apegó a derecho, puede solicitar que otro juzgador
la revise interponiendo un recurso. Si en segunda instancia la parte afectada con-
sidera que la sentencia fue otra vez injusta, puede promover un amparo directo.
Los juicios pueden versar sobre distintas materias:
a7 Civil. Cuando la controversia está vinculada con la personalidad (por ejemplo,

cl domicilio o el estado civil), la familia (la adopción o la patria potestad) o cl
patrimonio (las propiedades o sucesiones y las obligaciones o contratos).
Mercantil. Cuando se trata de actos comerciales.
Penal. Cuando se trata de la comisión de delitos.
Laboral. Cuando la controversia se refiere a conflictos entre trabajadores o
entre éstos y los empleadores.
Agraria. Cuando derivan de controversias relacionadas con la tenencia de la
tierra, límites de terrenos, restitución de tierras, bosques v aguas o sucesión
de derechos comunales y ejidales.
Administrativa. Cuando un acto de autoridad administrativa es controverti-
do por un particular y se busca su nulidad o modificación.
Fiscal. Referido a las obligaciones fiscales, la devolución de ingresos, multas
o asuntos de pensiones.
Constitucional.
Sin embargo, no todos los juicios son de carácter federal. Buena parte de ellos se
sitúa en la esfera de los poderes judiciales estatales. Para que se consideren
federales deben poseer una de las siguientes tres características: 4) que participe
una autoridad federal como demandada o demandante; 5) que la controversia
legal que origine el juicio esté regulada por una ley federal, y ¿) por mandato
expreso de la ley, esto es, que ésta indique que el juicio debe someterse a la juris-
dicción federal.
El sistema de protección del orden constitucional
La protección del orden constitucional abarca tanto las garantías individuales

como la soberanía de los estados y la esfera de competencia de la autoridad
federal.
El Capítulo 1 de la Constitución contiene un conjunto de derechos que se
conocen como garantías individuales. No obstante, gracias a la jurisprudencia y
a la legislación de amparo, la tutela o protección constitucional se ha extendido a
los preceptos de la ley fundamental que complementan o están relacionados con
esos derechos, es decir, a aquellos establecidos en las leyes ordinarias por conduc-
to del art. 14 constitucional y a los derechos de carácter social.
Hoy en día se entiende que el amparo es admisible contra todo acto de au-
toridad o ley que viole cualquier tipo de derecho de los habitantes del país, sean
éstos individuales o sociales, constitucionales o de carácter ordinario (Fix Zamu-
dio y Fix Fierro, 2000).
Cuadro 5.3 Principales garantías individuales.
Libertades y derechos individuales, sociales y colectivos
“De expresión, + Ala inviolabilidad == De huelga.

del domicilio.
= De enseñanza. == De profesión. Al trabajo.
« De asociación/reunión. | 4 A la propiedad privada A la educación.
4 De manifestación. + Ano ser molestado sin A la salud. y
orden judicial.
+ De tránsito. <= Alano discriminación. + Ala vivienda. .
<A votar y ser votado. = Ala información. <= A la alimentación. ;
<A profesar la religión — + A la administración de |: De los pueblos ;
que sea de preferencia — justicia. | indígenas al
del individuo. : autogobierno.
CaríTuro 5. EL PoDEr JUDICIAL — 125
Todas estas libertades y derechos forman parte del catálogo de garantías

exigibles por cualquier mexicano, y es obligación de los órganos del Poder Judi-
cial velar por su respeto.
Para cumplir la función de proteger el orden constitucional, la Constitución
pone a disposición del Poder Judicial diversos medios: el juicio de amparo (arts.
103 y 107), las controversias constitucionales (art. 105, fracc. 1), las acciones de
inconstitucionalidad (art. 105, fracc. 11), los procesos jurisdiccionales en materia
electoral (art. 99) y la facultad de investigación (art. 97).
El juicio de amparo puede ser promovido ante los tribunales del Poder Judi-
cial de la Federación, pero las controversias constitucionales —con excepción de
las que se refieren a la materia clectoral— y las acciones de inconstitucionalidad
son de conocimiento exclusivo de la scN.
Los juicios, acciones o procedimientos pueden scr promovidos, según sea el
caso, por personas físicas y morales —ya sca de carácter privado u oficiales
—, los
núcleos de población ejidal, los extranjeros y los partidos políticos.
Juicio de amparo
El juicio de amparo es el medio a través del cual se protegen tanto las garantías
individuales, como la soberanía de los estados y la esfera de competencia de la
autoridad federal (art. 103). Sc promueve solamente contra leyes y actos
de autoridad y no contra particulares. Puede ser resuelto por cada uno de los tri-
bunales de la Federación.
El juicio de amparo no procede de oficio, sino que debe ser iniciado por la
parte agraviada, esto es, promovido por la parte a quien perjudique el acto o
la ley (principio de instancia de parte). Dado su carácter de juicio extraordina-
rio, antes de solicitar el amparo normalmente es necesario agotar el resto de
las instancias o medios de defensa que prevean las leyes ordinarias (principio
de definitividad). El juzgador encargado de resolver un juicio de amparo debe
limitarse a resolver los actos reclamados a la luz de los argumentos planteados
en la demanda. No obstante, en ciertas ocasiones, como cuando el acto recla-
mado se funda en leyes declaradas inconstitucionales por jurisprudencia de la
13 Quedan excluidos del juicio de amparo: la expulsión de extranjeros ordenada por el Presi-
dente de la República; las resoluciones que pronuncia el TEPIF en la calificación de las
elecciones de diputados y senadores; la resolución que expida la Cámara de Diputados en
la calificación de la elección del Presidente; las decisiones del Consejo de la Judicatura, con
excepción de las referentes a la designación, adscripción y remoción de jueces y magistra-
dos, y las decisiones del Congreso que suspenden o destituyen a servidores públicos.
ES
E
e. TT—lI ——;—;—— TONO

sen, está obligado a suplir la deficiencia de los conceptos de violación de la

demanda (principio de suplencia de la queja).
Existen dos tipos de juicios de amparo: directo e indirecto. El uicic de ampa-
r9 indirecto procede contra la mayoría de los actos que violan las garantías indi-
viduales, la soberanía de los estados o la invasión de la esfera de competencia de
la autoridad federal. Es competencia de los Juzgados de Distrito y en algunos
casos de los Tribunales Unitarios de Circuito.
El juicio de amparo directo es competencia de los Tribunales Colegiados de
Circuito y de la sejN a través de la facultad de atracción. Procede contra senten-
cias definitivas y resoluciones que pongan fin a un juicio y que hayan sido dicta-
das por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y en contra de las
cuales no exista otro modo de defensa para que scan modificadas o revocadas.
A diferencia de lo que ocurre en otros sistemas judiciales, en el mexicano las
sentencias producto de un juicio de amparo sólo benefician a la persona que lo
solicitó y no a otras que pudieran encontrarse en la misma situación (principio de
relatividad de las sentencias).
Controversias constitucionales
Las controversias constitucionales no pueden comprenderse sin atender a los

principios del federalismo y la división de poderes que definen el orden jurídico
mexicano. La vigencia de estos dos principios abre la posibilidad de conflictos de
interpretación sobre las normas que definen tanto las competencias de los órde-
nes de gobierno como las facultades de los poderes de la Unión.
Por ello, las controversias constitucionales, que son juicios promovidos ante
la scjN para resolver conflictos entre poderes y órdenes de gobierno, contem-
plan las modalidades que se definen en el cuadro 5.6.
Cuadro 5.6 Modalidades de las controversias constitucionales.
Entre la Federación y un estado o el Distrito Federal.

Entre la Federación y un municipio.
L-ntre el Poder +jecutivo y el Congreso a alguna de sus cámaras.
Entre un estado y otro o el Distrito Federal.
Etre el Distrito Federal y un municipio.
“tre dos municipios.
re das poderes de un mismo estado o dos órganos de gobierno del Distrito
Feceral.
Istre un estado v uno de sus municipios a un municipio de otro estado.
L E ENTE
CaríTrLO 5. Er PopERr JUDICIAL 127
Cuando las controversias versan sobre las disposiciones generales de los esta-
dos o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impug-
nadas por los estados o entre los poderes de la Federación, de los estados o de los
órganos del Distrito Federal, las resoluciones adoptadas por la sen tienen efec-
tos generales siempre y cuando hayan sido aprobadas por mayoría de ocho votos.
Acciones de inconstitucionalidad
Las acciones de inconstitucionalidad también son procedimientos interpuestos

ante la Corte, pero en estc caso lo que se denuncia es la posible contradicción
entre normas de carácter general —leyes, decretos o reglamentos— o tratados
internacionales y la Constitución. Se interponen con el objeto de invalidar ya
sea la norma o el tratado para que prevalezca la Constitución. A diferencia de las
controversias, en este caso no hace falta que el promovente demuestre la existen-
cia de un agravio o una afectación.
Son sujetos legitimados para presentar acciones de inconstitucionalidad:
=5 El 33% de los diputados o senadores.

== El Procurador General de la República.
== El 33% de los integrantes de los órganos legislativos estatales o de la Asam-
blea Legislativa del Distrito Federal.
<> Los partidos políticos con registro (respecto de leyes electorales).
“= La cnDH (contra leves que violen derechos humanos).
Si la sen declara inconstitucional una norma, ésta queda sin vigencia y tiene efec-
tos generales, esto es, queda sin vigencia y no se le puede aplicar a nadie, cuando se
impugnan las normas de un orden normativo con un ámbito menos general por
los órganos de uno más general —por ejemplo, la Federación impugna las de los
estados o municipios—, o cuando se impugnan normas generales por órganos de
un mismo orden y la resolución es adoptada cuando menos por ocho ministros.
Subsiste la duda de si una reforma constitucional es impugnable por esta vía.
Algunos juristas sostienen que sí; otros argumentan que no es posible, pues el
poder revisor de la ConstiZución no tiene el carácter de parte en las controversias.
El Poder Judicial y el sistema político

Como en el caso de la estruetura v funciones de los poderes Ejecutivo v Legisla-
tivo, la comprensión del Poder Judicial requiere trascender el análisis puramente
128 PARTE IL. EsTRUCTURA DE GORIERNO
constitucional y examinarlo tanto en relación con otros poderes judiciales como

en su entorno político y social.
En las secciones anteriores se explicó que para asegurar el principio de la
división de poderes, la Constitución de 1917 previó un Poder Judicial autónomo
e independiente frente a los otros dos poderes, y que con el fin de garantizar el
principio de pesos y contrapesos le otorgó la autoridad para resguardar su inte-
gridad, a la vez que lo dotó de un ámbito de competencia con mecanismos para
frenar los excesos del Ejecutivo y el Legislativo y evitar la invasión de un poder
sobre otro. Se explicó también que jurídicamente se previeron condiciones y
procesos que hicieran posible una impartición de justicia apegada a derecho,
pronta y expedita.
La pregunta es, primero, si la estructura, organización y facultades del Poder
Judicial en México son suficientes para que cumpla las funciones asignadas por la
Constitución y las leyes, y segundo, si ha estado en posibilidad de matcerializarlas.
Las normas que estructuran y regulan los poderes judiciales, en especial su
autonomía, independencia y ámbito de competencia, varían ampliamente de un
sistema presidencial a otro. A su vez, el grado de independencia y el ámbito de
competencia determinan el papel político del Poder Judicial.
La literatura que trata acerca de los poderes judiciales en América Latina
durante la mayor parte del siglo xx los caracteriza como una rama de gobierno
políticamente débil y dependiente del Ejecutivo. Las investigaciones enfatizan
que la mayor parte de las constituciones incluyen el diseño de “poderes judiciales
independientes, en ocasiones incluso co-iguales, con atribuciones relevantes y
claramente definidas y significativas”, pero al mismo tiempo hacen notar que
“pocos tribunales tienen la libertad de decidir casos para actuar con base en la ley
establecida y los méritos del caso sin una interferencia sustancial de otros agen-
tes políticos o gubernamentales” (Verner, 1984: 463).
La carencia de independencia real y el consecuente fracaso en el desempeño
del Poder Judicial han sido explicados por la conjunción de varios factores que
pueden agruparse en aquellos directamente relacionados con la operación del
sisterna judicial y su organización, y los que resultan del contexto político.
Dentro de los primeros —reglas internas de organización y reglas formales
de procedimiento— se han identificado cuatro factores centrales que determi-
nan la debilidad política y la carencia de i1dependencia:
7; La naturaleza del sistema legal, mismo que, al basarse en el “derecho codifi-

cado" (code law) en lugar de hacerlo en cel derecho común (common law),
otorga poco apoyo a los tribunales para la revisión judicial o el activismo
(Verner, 1984: 470; y Wiarda y Kline, 1979: 63).
CAPíTULO 5. Er Poner JUDICIAL 129
$) Las normas de procedimiento son tan complicadas y las estructuras tan

complejas, que disuaden a la población —cuando tiene acceso a ello— de
emprender litigios civiles.
c) El campo de acción de los poderes de revisión judicial es muy limitado en la
mayor parte de los países de América J.atina.
d) Las garantías judiciales, definidas como los mecanismos que determinan la
independencia del Poder Judicial: los métodos de nombramiento, la seguri-
dad de permanencia en el cargo y las condiciones de destitución e indepen-
dencia y seguridad económicas.
Buena parte de estos factores estuvieron presentes en la mayoría de los sistemas

presidenciales de América Latina hasta bien entrada la década de 1990 y fueron
la causa de un bajo nivel de independencia y actividad de la rama judicial.
Por lo que se refiere al contexto político, además de una tradición de dominio
del Ejecutivo a lo largo de la historia de la mayoría de los países latinoamerica-
nos, se han mencionado los siguientes elementos para explicar la dependencia
del Poder Judicial: inestabilidad política seguida de cambios abruptos de régi-
men; desmedida influencia de ciertos grupos de poder e intereses personales;
amplitud de sectores de la población en condición de pobreza, rurales, analfabetas
y que se encuentran al margen de cualquier tipo de participación política, y el
frecuente menoscabo de los derechos políticos (Clagett, 1952, y Verner, 1984). 14
México no ha sido la excepción respecto de esta caracterización general,
aunque durante el siglo xx se diferenció de la mayoría de los regímenes de la
región por su estabilidad, y por no experimentar ningún cambio abrupto de
gobierno ni abandonar el orden legal —por defectuoso que éste haya sido—
desde finales de la década de 1920, Esta estabilidad, aunada a otros factores
políticos que ayudan a explicar el “ajuste satisfactorio de las tres ramas entre sí
y con cl sistema político” (Scott, 1964: 269), se tradujo en una ausencia de
conflictos entre los poderes Judicial y Ejecutivo, y evitó la necesidad de recurrir
a la represión 0 a la purga para controlar a los integrantes del Poder Judicial.
Para determinar el papel del Poder Judicial —su independencia y ámbito
de competencia—, resulta útil agrupar las normas constitucionales y leyes sc-
cundarias en tres categorías: a) las que garantizan su independencia y auto-
nomía, 2) las que definen su ámbito de competencia, y £) las que establecen
14 A pesar de que esta literatura data de hace 50 años, muchos de los elementos reseñados
para explicar la condición del Poder Judicial siguen vigentes, Tal es el caso, particularmen-
te, de la falta de acceso a la justicia por parte de los amplios sectores pobres de las socieda-
des latinoamericanas.
las áreas en las que los poderes Ejecutivo y Legislativo entran en contacto con
el Judicial, ya sea colaborando y compartiendo funciones, o bien imponiendo
límites y controles.
Coma se dijo antes, las garantías judiciales se establecen para asegurar que el
Poder Judicial sea independiente de toda influencia política y se consideran in-
dispensables para que cumpla sus responsabilidades. Los especialistas están de
acuerdo en que, entre ellas, deben estar incluidas disposiciones referentes a los
métodos de nombramiento, duración de los cargos, procedimientos internos,
mecanismos de destitución e independencia económica (Fix Zamudio, 1988 y
1993; Ovalle Favela, 1987).
Las garantías del Poder Judicial en México, presentes desde la Constitución de
1917, han sido modificadas en repetidas ocasiones y, con escasas excepciones, las
reformas se han encaminado a fortalecer estas garantías liberando a los ministros
y a Otros jueces federales y locales de la interferencia política. Estas reformas han
incluido tanto los mecanismos de designación de los ministros, magistrados y
jueces, como los límites a su remoción y el control del propio Poder Judicial sobre
su funcionamiento interno. Este último fue reforzado notablemente desde la
creación en 1994 del Consejo de la Judicatura, concebido para asegurar la libertad
del Poder Judicial en cuanto a su organización y funcionamiento interno: desig-
nación de jueces, distribución territorial de los distritos y circuitos, distribución de
asuntos en las distintas salas de la Suprema Corte, nombramiento de su presiden-
te y otras normas que regulan la labor cotidiana del sistema judicial. Lo mismo
puede decirse de la independencia económica, garantizada a través de la norma
que impide reducir la remuneración de los ministros de la sejN y de otros inte-
grantes del Poder Judicial.!5
Determinar si este conjunto de garantías asegura la independencia del Po-
der Judicial no es tarea tan sencilla, pues implica hacer juicios de distinto orden.
Primero, si las normas se consideran suficientes para cumplir el propósito para
el que fueron creadas. Segundo, si se observan en la práctica. Y, tercero, si sus
efectos no se anulan por la existencia de otras normas o prácticas dentro del
sistema político.
A juzgar por las propuestas de reforma de los propios juristas y autoridades
del Poder Judicial, así como por aquellas que provienen de los estudios compa-
rados, puede concluirse que aún hay espacio para mejorar las garantías judiciales
existentes en México. Entre las propuestas formuladas cabe mencionar un mayor
4
15 Sin embargo, a diferencia de otras constituciones latinoamericanas, la mexicana no deter-
mina ningún porcentaje anual de gasto federal que deba asignarse al Poder Judicial.
CaríruLo 5. Er PoDEr JuDICIA:
apoyo económico al Poder Judicial y la facultad de iniciativa para la sciN en los

asuntos de esta rama de gobierno.16
Desde su inclusión en la Constitución, la observancia forma de las garantías
judiciales no parece haber sido un problema. Los nombramientos se hacían de
acuerdo con lo estipulado en la Carta Magna, y la duración del encargo fue,
generalmente, respetada. Desde 1928 hasta 1976, el Presidente de México sólo
utilizó su prerrogativa de solicitar al Congreso la destitución de un miembro del
Poder Judicial? en tres ocasiones: en 1929, 1931 y 1932 (Carpizo, 1978). Nin-
guno de estos casos se refirió a ministros de la Suprema Corte. Sin embargo,
cuando un Presidente consideró conveniente destituir no a uno sino a todos los
ministros, tuvo la capacidad de acudir a otros recursos de naturaleza más drás-
tica. Tal fue el caso cuando Cárdenas reformó la Constitución para eliminar a
toda la Suprema Corte (Goodspecd, 1955: 132). Por su parte, aunque los recur-
sos económicos tradicionalmente fueron considerados insuficientes, no sc pre-
sentaron casos de queja contra reducción de salarios o de los presupuestos.
Asimismo, el control del Poder Judicial sobre el funcionamiento de los juzga-
dos también fue respetado y los estudios no reportan intervención presidencial
en este ámbito.
No obstante, durante toda la época posrevolucionaria sc constataron proble-
mas en los efectos de otras instituciones sobre las garantías judiciales. La inter-
ferencia política y la manipulación en la protección del orden constitucional y la
administración de justicia —que es precisamente lo que las garantías judiciales
buscan evitar— fueron práctica común v persistente durante todo el periodo de
hegemonía de un solo partido.
El método de designación de los ministros de la Corte sirve de ejemplo.
Mientras que la propuesta presidencial con aprobación del Senado es una prác-
tica común en otros regímenes presidenciales, la existencia de un partido que
durante más de 60 años ocupó todas las curules en el Senado hizo de este proce-
dimiento una simulación. El proceso de selección pierde todo sentido cuando hay
solo un candidato con el apoyo de la Presidencia, la oposición es inexistente y el
partido oficial —único, heremónico o dominante— aprueba automáticamente
al candidato propuesto. De hecho, la era posrevolucionaria no registra ningún
16 Otros planteamientos, como la creación de un consejo de la magistratura para regular cl

funcionamiento interno del Poder Judicial y el establecimiento de un servicio judicial de
carrera, fueron atendidas por la reforma de 1994.
17 Desde 1928, cl art. 111 de la Constitución otorgaba al Presidente la facultad de petición
ante el Congreso para remover a los jueces federales y del Distrito Tederal. Esta facultad
se derogó en 1982.
132 PARTE li. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
caso de rechazo a un candidato postulado por el primer mandatario para el cargo

de ministro de la Suprema Corte.18
Los nombramientos hechos por el Presidente durante este periodo histórico
no requerían tomar en cuenta los méritos y el desempeño de una “carrera judi-
cial”. Eran más bien producto de un sistema clientelar con la consecuencia de
que la Suprema Corte sc utilizaba para premiar a ciertos políticos, para ubicar a
los “políticos en tránsito” o a los que políticamente no tenían cabida en otro car-
go (González Oropeza, 1994).
Esta práctica se reprodujo —en ausencia de un sistema de carrera judicial—
para nominaciones inferiores, puesto que los ministros podían designar magis-
trados federales y jueces de distrito sin restricción alguna.
Otro referente que sirve para evaluar la independencia del Poder Judicial es
el de las sentencias de la scyN. Aunque hasta hace relativamente poco tiempo la
investigación empírica en este campo era muy escasa, dos de los estudios pione-
ros —los de González Casanova (1965) y Schwarz (1977)— mostraban una
relativa independencia de las cortes mexicanas. Con base en el análisis de las
sentencias de la Suprema Corte en las que se mencionó expresamente al Presi-
dente como objeto de querella, González Casanova encontró que en 34% de los
3700 casos reportados, la Corte dictó sentencia contra el Ejecutivo. De modo
similar, el estudio de Schwarz de los años 1964 a 1966 y 1968 demuestra que en
42% de los casos en los que una autoridad gubernamental (ya fuese federal, es-
tatal o local) era objeto de querella, las resoluciones se decidieron en contra de
dichas autoridades. Con base en estos datos, ambos autores concluyeron que
podía hablarse de una autonomía relativa respecto del Poder Ejecutivo. No
obstante, concuerdan con la opinión de la mayor parte de los académicos de que,
en los asuntos relevantes para el programa de gobierno o en aquellos política-
mente delicados, los ministros y magistrados nunca emiticron sentencias contra
los intereses del Ejecutivo.
Una revisión general de los pocos casos en los que el sistema judicial confron-
tó decisiones presidenciales desde finales de la década de 1920 y hasta que el
Partido Revolucionario Institucional perdió el monopolio de la política, muestra
que estas últimas prevalecían. Asimismo, en los años siguientes a la Revolución,
cuando se hicieron los primeros intentos serios de reforma agraria, las sentencias
de las cortes tendieron a obstruirla. Para finales de 1928 las cortes habían emitido
2 000 decisiones en casos que demandaban protección —revisión judicial— contra
1 Scott :1964: 264) informa de una ocasión en que el Senado intentó rechazar a tres candi-
datos durante el sexenio de Manuel Ávila Camacho, aunque muy pronto se “corrigió” la
acción.
CaríTuLO 5. Er PODER JUDICIAL 133
las autoridades gubernamentales que otorgaban o restituían tierras a las comuni-

dades; en 1800 casosla decisión favoreció a los terratenientes (Biles, 1976).1
De modo similar, cuando la Suprema Corte participaba en controversias en
las que las entidades federales argumentaban una intervención indebida del Eje-
cutivo en sus asuntos internos y en las que se presentaban demandas de anti-
constitucionalidad, la Corte se declaraba incompetente (Goodspeed, 1955). Por
último, resulta útil mencionar un caso ocurrido en 1951, en que la Suprema
Corte dictó sentencia contra el Ejecutivo en el asunto de la Compañía Madere-
ra Miravalles. Ta sentencia fue anulada por una reforma constitucional a los
arts. 49 y 31 con la que el Presidente obtuvo poderes discrecionales en aranceles
y otros asuntos en materia económica (Orozco Henríquez, 1988). Otros ejem-
plos de temas de importancia política serían: la controversia de los empresarios
contra la introducción de ciertos gravámenes (por ejemplo, el impuesto sobre
nóminas); la reforma legal que limita los derechos de los secretarios de Estado
(González Oropeza, 1994); el refrendo ministerial, y la expropiación bancaria
de 1982 (Elizondo, 1992). En todos estos casos la Suprema Corte permaneció
pasiva.
Si la presencia y observancia de las garantías judiciales es el primer aspecto
que determina la independencia y autonomía frente a los otros dos poderes, el
segundo está conformado por las facultades y el ámbito de acción del Poder Ju-
dicial mismo.
Este ámbito tiene limitaciones tanto respecto de la administración de justi-
cia como de la protección del orden constitucional. Éstas, además, se acentúan
por las prácticas políticas y por la autorrestricción practicada por los integrantes
del Poder Judicial.
En términos de administración de justicia, las principales limitaciones pro-
vienen de las extensas prerrogativas del Ministerio Público, que es parte del
Poder Ejecutivo. El Ministerio Público tiene la obligación de investigar y perse-
guir ante los tribunales todos los delitos de orden federal; solicitar órdenes de
aprehensión contra los inculpados y buscar y presentar las prucbas que acrediten
su responsabilidad; hacer que los juicios sc sigan con toda regularidad, y pedir la
aplicación de las penas (art. 102). Los poderes judiciales del Ministerio Público
N _
Y A principios de 1929 esta tendencia cambió y, tras cinco sentencias en el mismo sentido
contra los terratenientes, se hizo jurisprudencia en favor de la reforma agraria. La jurispru-
dencia sirvió como antecedente para un decreto (1931) y, más tarde, para una reforma
constitucional (1934) que puso fin al derecho de los terratenientes a interponer juicios de
amparo en casos de ejidos contra resoluciones presidenciales que otorgaran o restituyeran
ticrras o aguas.
son tan extensos, que la doctrina reconoce que tiene el monopolio de la justicia
penal y que lenta pero definitivamente ha invadido las facultades del Poder Ju-
dicial. Este monopolio significa que el ciudadano no tiene la posibilidad de re-
currir al juicio de amparo o a cualquier otro recurso en caso de que el Ministerio
Público decida no iniciar un procedimiento penal (Orozco Henríquez, 1988, y
Fix Zamudio, 1988 y 1993).
En este ámbito de acción judicial el Ejecutivo también tiene el poder de
conceder indulto a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribu-
nales federales y por delitos del orden común en el Distrito Federal (art. 89,
fracc. XIV).
Por otra parte, hay amplias esferas de la justicia que se encuentran en la ju-
risdicción del Poder Ejecutivo a través de los tribunales especializados. De he-
cho, entre los juristas existe una polémica en cuanto a si estos tribunales deberían
concebirse como parte del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, Quienes consi-
deran que son parte del sistema judicial, basan su opinión en el hecho de que,
habiendo originalmente sido “tribunales de jurisdicción delegada”, ahora son
“tribunales de total autonomía o jurisdicción”. Por el contrario, quienes los ubi-
can en la rama ejecutiva del gobierno argumentan que sus miembros no poseen
las garantías judiciales mínimas para asegurar su independencia.
En México, los tribunales especiales tienen su origen en 1917 en la Junta de
Conciliación y Arbitraje, organismo encargado de resolver disputas laborales y
reconocido como un tribunal de justicia en 1924. A continuación se estableció el
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, para resolver disputas entre el Po-
der Ejecutivo y los empleados de la Federación. Más tarde, en 1936, se creó el
Tribunal Fiscal de la Federación, con el propósito de anular los actos erróneos de
la administración pública y resarcir los desaciertos cometidos por sus autorida-
des. En 1971 se instituyó el Tribunal Administrativo del Distrito Federal, con el
fin de resolver controversias surgidas de los actos administrativos del gobierno
capitalino, y en 1987 se creó el Tribunal Federal Electoral, para revisar los resul-
tados electorales. Finalmente, por iniciativa presidencial, en 1992 se creó el Tri-
bunal Superior Agrario para tratar casos atrasados de reforma agraria.
Juzgar la función y ubicación de todos estos tribunales es una tarea contro-
vertida. Desde el punto de vista técnico, los tribunales especializados tienen
ciertas ventajas: “conocimiento especializado, tratamiento más expedito de las
disputas y procedimientos menos formales” (Biles, 1976: 298). Incluso podría
argumentarse que “la mayor parte de las cortes de este tipo fuc creada por la
pasividad adoptada por el sistema judicial federal, siempre que esta rama decli-
naba la jurisdicción en asuntos que eran objeto de jurisdicción” (González Oro-
peza, 199: 23).
CAPíTULO 3. Er PODER JUDICIAL 135
Sin embargo, la creación de estos tribunales especiales tiene otros efectos

negativos. Están dominados por el Ejecutivo y sus miembros no gozan, en la
mayor parte de los casos, de garantía judicial alguna. Por tanto, están más sujetos
a influencias políticas, a presiones e incluso a corrupción. Siendo prácticamente
un sistema judicial paralelo, los tribunales especiales han tenido por consecuencia
la reducción del ámbito de acción del sistema judicial en árcas de alta sensibilidad
política. En cfecto, no es difícil argumentar que han constituido una forma “lim-
pia” y legal de arrancarle árcas completas de competencia al Poder Judicial, Esto
es particularmente cierto cuando no hay posibilidad de apelar las sentencias de
los tribunales especiales ante los tribunales ordinarios.
En lo relativo a la función de proteger el orden constitucional, aunque el
Poder Judicial cuenta con el recurso de amparo como instrumento para proteger
las garantías individuales, la soberanía de los estados y la invasión de poderes, su
aplicación está restringida de dos formas. En primer lugar, por las áreas que
puede cubrir. De la revisión judicial se excluyen: terratenientes afectados por
decisiones que otorgan o restauran tierras y aguas comunales a las comunidades
o quienes puedan ser afectados por futuras decisiones (art. 27, fracc. x1v); deci-
siones referentes a la expulsión de extranjeros (art. 33); algunas resoluciones de
la Cámara de Diputados en materia electoral (arts. 60 y 74), y disposiciones del
Congreso sobre suspensión o destitución de servidores públicos (arts. 110 y 111)
(Fix Zamudio, 1993: 432-436).
En segundo lugar, el recurso de amparo está restringido por la forma que
asume, El sistema jurídico mexicano se basa en el principio inter partes en lugar
del erga omnes. En este último caso, una sentencia de inconstitucionalidad su-
pone la revocación automática del ordenamiento jurídico en cuestión. En el pri-
mero, la sentencia afecta únicamente a los individuos que apelan y sc limita a
otorgar resarcimiento y protección al caso particular de la demanda, sin hacer
ninguna declaración general respecto de la ley o acto que la motiva (art. 107,
fracc. 11).
Esta segunda restricción de la revisión judicial limita severamente la función
del Poder Judicial, puesto que reduce el impacto de las decisiones de los tribuna-
les sobre las acciones de las autoridades.
El análisis histórico del Poder Judicial permite afirmar que desde antes de la
Revolución entró en una tendencia que paulatinamente lo fue debilitando. En
1900 la Procuraduría General de la República se separó de este poder y se inte-
gró a la esfera de autoridad del Ejecutivo. A ello siguió la ley del 6 de enero de
1915, incorporada más tarde al art. 27 de la Constitución de 1917, que otorgó al
Presidente la autoridad en todas las controversias producto de la reforma agra-
ria. En 1928 se modificó el art. 96 constitucional para revocar la selección de
magistrados por parte del Congreso (a través de boletas secretas y mayoría abso-
luta de votos), Más tarde la selección sería por nominación presidencial y ratifi-
cación del Senado. También en 1928, una reforma del art. 111 confirió al Ejecuti-
vo el derecho de requerirle a la Cámara de Diputados la destitución de
magistrados y otros jueces por “mala conducta”, misma que no fue abolida sino
hasta 1982. En 1931 se suprimió el recurso de amparo contra decisiones presi-
denciales que otorgaran o restituyeran tierras y aguas a los ejidos. Este decreto se
incorporó a la Constitución en 1934 y fue atenuado en 1947. En 1934 una refor-
ma al art. 94 reemplazó el encargo vitalicio por periodos de seis años que coin-
cidían con los presidenciales (abolida en 1944).
Finalmente, la ampliación de los tribunales especiales, iniciada con la crea-
ción de una junta para resolver controversias en la esfera laboral en 1917 y con-
cluida con los tribunales agrario y electoral a principios de la década de 1990,
redujo aún más la esfera de autoridad del Poder Judicial.
A estos cambios en la legislación se sumó, desde luego, el monopolio del
partido del Presidente sobre la totalidad de los cargos de elección popular que,
en sí mismo, anulaba en la práctica el principio de división de poderes y de pesos
y contrapesos.
En estas circunstancias, no es de extrañar que durante la mayor parte de la
historia del siglo Xx mexicano no se hayan registrado mayores confrontaciones
entre el Poder Judicial y las otras dos ramas de gobierno.
De aquí que el sistema judicial mexicano —en especial la Suprema Corte de
Justicia— haya sido clasificado como estable pero no activo. Estable, en el senti-
do de que no ha experimentado ataques directos a su integridad a manos de un
Ejecutivo arbitrario o por la instauración de un régimen militar. No activo, por-
que no intenta implementar ni cambiar políticas públicas básicas iniciadas y
apoyadas por el gobierno (Verner, 1984).
La situación descrita hasta aquí comenzó a cambiar conforme el sistema
político fue democratizándose y de manera más radical a partir de la profunda
reforma constitucional de 1994, que modificó de manera importante la organi-
zación del Poder Judicial y amplió y reforzó tanto las garantías judiciales como
las facultades de la Corte en tanto tribunal constitucional, para dejarlas estable-
cidas como se describió en las secciones anteriores de este capítulo.
Además del reforzamiento de las garantías judiciales —remuneración, du-
ración y estabilidad en el cargo—, que como se dijo son condición necesaria
para que el Poder Judicial goce de autonomía e independencia, la reforma de
1994 tuvo como propósito descargar el trabajo de la seyn para limitarlo esencial-
mente a la materia constitucional. De esta manera, funciones antes desempe-
ñadas por la Corte pasaron a otros órganos del Poder Judicial. Por ejemplo, la
CaríTUuLO 5. EL PODER JUDICIAL 137
facultad de determinar el número, división en circuitos, competencia territorial y

especialización por materia de los tribunales colegiados y unitarios pasó al Con-
sejo de la Judicatura. Igualmente, se abrió la posibilidad de que el Pleno de la
Corte remitiera a los tribunales colegiados los asuntos sobre los cuales se hubie-
se establecido jurisprudencia 0, a través de acuerdos generales, todo aquel asunto
que determine para una mejor impartición de justicia.
Otra modificación importante se refiere a la jurisprudencia. Inicialmente se
creaba jurisprudencia obligatoria a través del criterio expresado por la scJN en
cinco resoluciones pronunciadas en el mismo sentido, pero ésta se limitaba al
juicio de amparo. En 1967 se amplió, al extenderla a todos los asuntos de com-
petencia de los tribunales federales y de las leyes y reglamentos locales.
Actualmente, como ya se explicó, se crea jurisprudencia obligatoria por mc-
dio de tres modalidades: a) mediante reiteración de criterios de la scjn, siempre
que lo resuelto se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en
contrario y que hayan sido aprobadas por ocho ministros; 4) mediante resolucio-
nes que dicte la Corte en procedimientos para dirimir las contradicciones de
tesis entre tribunales colegiados, y ¿) mediante los considerandos que funden los
puntos resolutivos de las sentencias pronunciadas por la Corte respecto de las
acciones de constitucionalidad y las controversias constitucionales.
Es necesario agregar que en 1996 se creó el Tribunal Electoral, que no sólo
se incorporó como parte del Poder Judicial, sino que se convirtió en máxima
autoridad jurisdiccional en la materia.
Finalmente, debemos mencionar que la reforma trajo otra importante modi-
ficación al funcionamiento de la sen al establecer el carácter público de las se-
siones del tribunal en Pleno y de las salas, que sólo por excepción pueden ser
secretas o privadas.”? Así, los ministros están obligados a expresar públicamente
los razonamientos de sus votos, con lo que contribuyen a la transparencia y a la
cultura jurídica del ciudadano.
Conclusiones
Es innegable que para la última década del siglo xx puede hablarse de un Poder
Judicial renovado tanto en su estructura como en su ámbito de competencia y
0 De acuerdo con la Zey Orgánica del Poder Judicial, las sesiones serán privadas cuando así lo
disponga el Pleno, en particular, aquellas que tengan por objeto tratar los asuntos respecto
del propio funcionamiento interno de la Corte y de la relación de ésta con los otros órga-
nos del Poder Judicial.
sra ON eeroateto
|
138 Parte 11. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
funciones y que, igualmente, en la práctica éste ha mostrado una conducta autó-

noma e independiente y ha asumido un papel mucho más activo.
Los avances han sido mayores en lo que a la función de protección del orden
constitucional se refiere, en particular por lo que respecta a las controversias cons-
titucionales y a las acciones de inconstitucionalidad, que crecientemente han
tocado temas de gran sensibilidad y relevancia política y social, como la consti-
tucionalidad del aborto, la libertad de expresión, el veto presupuestario o la
defensa de los derechos de los portadores del vii.
Sin embargo, subsisten serios pendientes en materia de administración de
justicia, que sigue sin ser, como lo marca la Constitución, pronta y expedita; que
mantiene los vicios de un sistema judicial que reproduce la desigualdad social,
dejando fuera de toda posibilidad de acceso a la justicia a amplios sectores de la
población, y que sigue sin hacer justiciable buena parte de las libertades y derc-
chos que la Carta Magna consagra para los mexicanos.
Igualmente, hay una agenda pendiente de reformas que tocan al Poder
Judicial en su calidad de protector del orden constitucional. En ella destaca la
necesidad de aclarar o establecer los límites del Poder Legislativo para modi-
ficar aspectos fundamentales de la Constitución, como son la forma de gobier-
no y las garantías individuales. Algunas democracias, por ejemplo, prohíben
reformas a las garantías individuales y/o a la forma republicana de gobierno
(Italia), y otras establecen mecanismos extraordinarios cuando se trata de re-
formar estos dos aspectos. Por ejemplo, la ley española ordena que cuando se
propone una revisión total de la Constitución o una parcial que afecte lo refe-
rente al Estado social y democrático, a los derechos y libertades o al sistema de
monarquía constitucional, se proceda a la aprobación por mayoría de dos ter-
cios, a la disolución inmediata de las Cortes, a la elección de nuevas cámaras
que deberán aprobar otra vez por mayoría de dos tercios y a la convocatoria a
referéndum para su ratificación.
Reformas como ésta evitarían la tentación de los legisladores de legislar en
beneficio propio a partir de la coyuntura política o incluso ad hominem; promo-
verían una cultura de debate, y darían mayor protección y seguridad a una ciuda-
danía muchas veces indefensa frente a cualquier ocurrencia del legislador.
Los ejemplos de constituciones que han abordado este tema son muchos,
pero todos arrojan dos lecciones: a) la importancia de salvaguardar los derechos
fundamentales de las personas en una sociedad libre y democrática (por la vía de
su inamovilidad); y 5) la necesidad de proteger a la Constitución de decisiones
en manos de un solo partido (por la vía de mayorías especiales); de impedir
que en una covuntura específica se realice una reforma de graves consecuencias
(por la vía del refrendo de dos legislaturas sucesivas), y de frenar el contubernio
CaríTuLO5. Er Poner JUDICIAL 139
coyuntural de los partidos en detrimento de los intereses ciudadanos (por la vía

del referéndum).
Pasar de una Corte estable pero pasiva a una estable pero activa supone la
asunción de un papel no sólo protector, sino incluso fundador de ciertos princi-
pios; dotar de contenido a un principio constitucional abstracto; frenar los ex-
cesos de las autoridades, y corregir posibles “deficiencias y sesgos del sistema
político”.
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p Capíitule €
Sistema federal
OBJETIVOS
Conocer:
Las características de los sistemas federales.

De
El origen y la evolución del federalismo mexicano.

3. El sistema de competencias exclusivas y
concurrentes.
4. Los retos del federalismo mexicano.
Introducción
Los dos modelas de organización territorial y política más comunes son: los
sistemas unitarios y los federales.
Los sistemas unitarios tienen un solo órgano de gobierno —el gobierno cen-
tral—, que concentra tanto las principales facultades, funciones y decisiones en
el territorio como los recursos públicos del Estado.
Lo anterior no significa que los gobiernos unitarios no cuenten con divisio-
nes subnacionales; sin embargo, éstas se definen como unidades administrativas
que no tienen autonomía política y financiera. En este modelo, las partes en que
se divide la nación únicamente poseen los derechos que el gobierno central
decide delegarles.
En contraste, los sistemas federales se componen de entidades soberanas y
autónomas que, por decisión propia, forman parte de una entidad política mayor
que las une. Este modelo debe hacer coexistir dos órdenes de gobierno y combi-
nar dos soberanías.
En el federalismo encontramos una distinción importante que deriva de su
origen histórico, pues si su adopción proviene de un gobierno unitario, éste cede
facultades a los estados. Por el contrario, si sc trata de comunidades políticas o
territorios que deciden unirse y formar una nación, éstos ceden facultades —nor-
malmente limitadas— en favor del gobierno central. México se reconoce en este
último caso.
Cuadro 6.1 Principales elementos del federalismo.
Dos o más órdenes de gobierno que actúan directamente sobre los ciudadanos.
Distribución formal de la autoridad legislativa y ejecutiva.
Reparto de las ingresos fiscales entre los órdenes de gobierno.
Normas para la representación de las distintas visiones regionales en la política
federal, normalmente asegurada mediante la Cámara de Senadores. E
=> Constitución escrita y suprema que puede ser cambiada sólo con el
consentimiento de una proporción significativa de los estados miembros
re la Federación.
=> Cortes judiciales que arbitran para solucionar las disputas entre los órdenes de
gobierno.
Procesos e instituciones para conducir la colaboración intergubernamental en
“as áreas de responsabilidad compartida.
Fuento: Cabrero, 2007.

CAPÍTULO 6. SISTEMA FEDERAL 143
Las teorías recientes sobre el federalismo señalan los principales elementos

que estos sistemas comparten.
Cumplidos estos requisitos, el federalismo admite distintas modalidades de
relación. Deil S. Wright (1997) distingue tres tipos de modelo entre los órdenes
de gobierno: jerárquico, dual y tripartita.
En el primero —tederalismo jerárquico—, los gobiernos municipales mues-
tran un grado considerable de subordinación a los gobiernos estatales y éstos al
gobierno federal. En el segundo —federalismo dual— cxiste un grado conside-
rable de autonomía entre los órdenes federal y estatal, pero el municipal sc halla
“circunscrito a la jurisdicción de los estados miembros. En este modelo la relación
entre municipio y Federación pasa por los gobiernos de los estados, que sc
constituven en eje articulador del sistema federal. En el tercero —tederalismo
tripartita—, cada uno de los órdenes de gobierno tiene estipuladas sus áreas de
autonomía, pero admite facultades concurrentes que requieren la cooperación y
negociación entre los tres niveles.
Gobierno
federal
Gobierno
Gobierno federal
estatal
N Gobierno / Gobierno Gobierno

municipal municipal estatal
JERÁRQUICO TRIPARTITA
Gobierno
estatal
/ Gobierno y
| federal |
! Gobierno
| municipal
ODIEOEDOOIONEAV
DUAL
AUTE ESP
Fuente: Wright, 1997.

Figura 6.1 Tipos de federalismo.
DRUIDA
O
EL
AO
Aun cuando centralismo y federalismo son en teoría los dos modelos de or-
ganización política y territorial de los estados nacionales, en la práctica encontra-
mos gobiernos centralistas cuyas unidades subnacionales alcanzan grados muy
considerables de descentralización y autonomía en la toma de decisiones (Gran
Bretaña), y gobiernos federales que reportan grados de centralización y concen-
tración de funciones más acentuados que en los estados unitarios (Rusia).
Por otra parte, hay estados-nación que combinan características de los dos
modelos. Tal es el caso de aquellos con gobiernos centrales, como España, que
mantiene regiones autónomas con poderes de autogobierno.
Finalmente, tal como ocurre con los tipos ideales de presidencialismo y par-
lamentarismo, la práctica enseña que no hay dos sistemas federales o unitarios
iguales. Cada país adopta diversas modalidades y dota a los gobiernos centrales
y locales de distintas facultades de acuerdo con su historia y características.
En el continente americano sólo seis países han adoptado el modelo federa-
lista: Estados Unidos, Canadá, México, Argentina, Brasil y Colombia.
Orígenes del federalismo mexicano

Desde que en 1824 se expidió el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana y
la primera Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, sc estableció que la
nación adoptaba la forma republicana, representativa y federal.
El federalismo mexicano reconoce dos distintos orígenes. Por una parte, cl
modelo estadounidense, que fue el primer pacto federal en el mundo y cuya jus-
tificación y formulación teórica están plasmadas en los escritos agrupados bajo el
nombre de El Federalista! Por la otra está cl legado de las diputaciones provin-
ciales creadas a partir de la Constitución de Cádiz (1812), que fueron la primera
forma de autogobierno y el germen de lo que años más tarde serían los estados
de la Federación?
En el caso de México se considera a Miguel Ramos Arizpe —diputado por
Coahuila en las Cortes de Cádiz— el padre del federalismo, pues fue quien exi-
21ó la descentralización del gobierno virreinal en las provincias novohispanas.
La Constitución de 1824 plasmó el pacto federal, pero culminó con la
contiguración de un gobierno central débil, dado que constituyó una solución
«1a fue escrito por Alexander Hamilton, James Madison y John Jay entre 1787
| se considera la mejor exposición y defensa de este sistema.
7 Para 1623 existían 23 diputaciones provinciales, y cada una de éstas enviaría a sus legisla-
dores al Congreso Constituyente de 1824.
de compromiso para evitar el desmembramiento y desintegración de la joven

nación. .
Poco tiempo después, y ante el caos político y económico prevaleciente desde la
adopción de la primera Constitución del México independiente, se viró al modelo
centralista mediante las Sicte Leyes Constitucionales (1836), los proyectos del
Constituyente de 1842 y las Bases Orgánicas de 1843, que si bien dejaron vigentes
las diputaciones clectas, cambiaron la organización política de forma tal que el cen-
tro designaba a los gobernadores y éstos decidían si delegar o no ciertas facultades 3
Si el sistema federal vigente entre 1824 y 1836 falló como forma de organi-
zación política, el centralismo no tuvo mejor suerte. El caos prosiguió y la guerra
entre México y Estados Unidos, con el saldo de la pérdida de la mitad del terri-
torio nacional, hizo patente que el centralismo político tampoco garantizaba la
seguridad y mucho menos la integridad del territorio.
La Constitución de 1857 regresó al modelo federal y adoptó el principio de
que todas las facultades que no estuvieran expresamente concedidas a la Federa-
ción se entendían reservadas a los estados. No obstante, tampoco en esta ocasión
pudo dársele contenido práctico y, sobre todo, eficacia al gobierno federal. Más
allá de la Carta Magna, los gobiernos de la República Restaurada —Benito Juá-
rez y Sebastián Lerdo de Tejada— encaminaron al país hacia el fortalecimiento
del gobierno central como vía para alcanzar el orden. En esa misma dirección,
pero de manera mucho más acentuada y exitosa, transcurrieron los años del por-
firiato, caracterizados por la ampliación de la capacidad de acción del gobierno
central, primero mediante el compromiso y los pactos políticos con los hom-
bres fuertes de los estados que ayudaron a Porfirio Díaz a llegar al poder, y des-
pués a través de la sumisión de los gobernadores.
La Constitución de 1917 ratificó el carácter federal de la República Mexicana
y los principios federalista y municipalista de la de 1857. Sin embargo, la prácti-
ca centralista no sólo sc mantuvo, sino que se acentuó como resultado de dos
fenómenos: el fortalecimiento del presidencialismo y la necesidad política de
pacificar el país y terminar con la dispersión del poder producto del movimiento
revolucionario.
Después de la Revolución y hasta principios de la década de 1980 se produ-
jo un proceso de concentración y centralización del poder que, por una parte,
cedió cada vez más facultades a la Federación y, por la otra, subordinó política,
financiera y administrativamente a los gobiernos estatales y municipales.
3 El país pasó entonces a dividirse en departamentos, distritos y partidos. Los primeros,

mandatados por un gobernador, los segundos por un prefecto y los terceros por subpretec-
tos, todos dependientes del gobierno central.
+dpe RAPIDO
E
|
No fue sino hasta 1983, con la reforma al art. 115, que se implantaron una
serie de medidas administrativas enfocadas en la descentralización de ciertas
políticas públicas, y más tarde, con el cambio en la distribución del poder políti-
co producto de la transición democrática, poco a poco fueron cobrando vida el
federalismo y el municipalismo.
Las bases jurídicas del federalismo y su transformación
El fundamento jurídico del federalismo se encuentra disperso en diversos artícu-

los de la Constitución. El art. 40 define a la República Mexicana como federal; el
41 estipula que el pueblo ejerce su soberanía a través de los poderes de los estados
en lo que toca a sus regímenes interiores; el 43 enumera las partes integrantes de
la Federación; el 44 establece al Distrito Federal como sede de los poderes de la
Unión y capital del pais, y el 45 señala la extensión y límites de los estados.
Por su parte, el Título V de la Constitución — De los estados de la Federa-
ción y del Distrito Federal”— define que la forma de gobierno de las entidades
será republicana, representativa y popular, y establece que tendrán como base de
su división territorial y su organización política y administrativa el municipio
libre, mismo que está reglamentado en el art. 115.
Á su vez, el art. 124 se refiere al tema de las competencias de los distintos
órdenes de gobierno y establece que las facultades que no estén expresamente
concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reserva-
das a los estados.
En la actualidad México es un país federal con 31 estados, un Distrito Fede-
ral y 2 440 municipios.
Cada estado cuenta con su propia Constitución, a excepción del Distrito Fe-
deral, que se rige por el Estatuto de Gobierno. Aunque las entidades son, según el
art. 40, soberanas en todo lo concerniente a su régimen interior, están sujetas a
las normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el art.
41 añade que en ningún caso las constituciones de los estados podrán contrave-
nir las estipulaciones del pacto federal.
Esto significa que si bien los poderes estatales pueden imprimir característi-
cas particulares a sus constituciones y asumir estructuras administrativas propias,
sólo pueden hacerlo dentro de los márgenes que marca la Constitución federal.
Además, el art. 133 establece la supremacía de la Carta Magna al estipular:
“Los jueces de cada Estado se arreglurán a dicha Constitución, leyes y tratados,
a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones
o leyes de los Estados”.
Organización política de los estados
Los estados están obligados a dividir el ejercicio del poder público en las mismas
tres ramas de gobierno que la Federación: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Igual-
mente, están sujetos a la elección directa de sus gobernadores, congresos y ayun-
tamientos; a la conducción de las elecciones a través de órganos autónomos, y a
la observancia del principio de no reelección.
El Poder Ejecutivo estatal se constituye y organiza de manera similar al fe-
deral, y se deposita en un gobernador electo popularmente por un periodo de scis
años, Al margen de los requisitos establecidos por cada una de las constituciones
locales, la Constitución general exige que los gobernadores sean ciudadanos mexi-
canos por nacimiento y nativos del estado o con residencia efectiva no menor a
cinco años inmediatamente anteriores al día de la elección.
En cuanto a la reelección, la situación es distinta, pues la prohibición está
estipulada para los gobernadores “cuyo origen sea la elección popular”. Se en-
tiende entonces que quien hava sido gobernador sustituto, interino o provisional,
podrá volver a ocupar el cargo por la vía electoral aunque no para el periodo in-
mediato (art. 116, fracc. 1, inc. 2).
Al igual que el jefe del Ejecutivo federal, el estatal tiene la facultad de pre-
sentar iniciativas de ley ante los congresos locales y la obligación de publicar y
hacer cumplir tanto las leyes locales como las federales. Posee también el poder
de veto, cuvo efecto es suspender la entrada en vigor de una ley aprobada por la
legislatura local, aunque ésta conserva Ja facultad para superarlo con el voto de
dos tercios de los diputados presentes,
Asimismo, los mandatarios locales son, a través de sus secretarios o directo-
res de Seguridad Pública, los jefes de la policía, y tienen el mando de la fucrza
pública del lugar donde residen los poderes del estado.
Los poderes ejecutivos estatales se estructuran a partir de sus propias leves
orgánicas, que definen el número y las atribuciones de las dependencias adminis-
trativas a su cargo. Éstas se dividen en secretarías, organismos descentralizados y
empresas públicas propiedad del gobierno estatal.
Los poderes legislativos de los estados son ejercidos por los congresos loca-
les, cuya organización es unicameral, El número de diputados que conforma
cada legislatura estatal es muy variable (entre 21 de Baja California Sur y 75 del
Estado de México), pero su elección debe regirse por tres normas básicas esta-
blecidas por la Constitución federal: elección directa, no reelección inmediara y
combinación de los principios de mayoría relativa y representación proporcional.
Esto último tiene el propósito de garantizar la representatividad y pluralidad del
órgano legislativo.
Cada estado puede imprimir características específicas a sus legislaciones

electorales, siempre y cuando no se contravengan las normas esenciales de la
Constitución general. Así, encontramos estados en los que se admiten las candi-
daturas independientes y otros en los que no; estados con partidos regionales
y otros en los que únicamente pueden competir los nacionales; algunos más
que adoptan el 2% de la votación total para obtener la representación y otros que
disminuyen ese límite.
A la manera del Congreso de la Unión, los congresos locales tienen poderes
de nombramiento, legislativos y de control. Les corresponde intervenir en el
nombramiento de los integrantes de los tribunales superiores de justicia, institu-
tos electorales estatales, comisiones de derechos humanos e institutos de acceso
a la información. Igualmente, se encargan de designar, llegado el caso, a los go-
bernadores interinos o sustitutos,
Los diputados locales tienen las facultades de iniciativa, reforma y deroga-
ción de sus propias leyes, mismas que sólo tendrán efecto en su territorio y no
podrán ser obligatorias fuera de él. La facultad de iniciativa la comparten, sin
embargo, con los gobernadores y los ayuntamientos.
En materia de control, los legisladores locales tienen la facultad de vigilar los
actos del Ejecutivo local a través de los órganos de vigilancia (Auditorías Supe-
riores de los estados). Además, es atribución de los congresos definir la división
territorial del estado y crear nuevos municipios.
A diferencia del pasado, los congresos estatales han ido ganando autonomía
e independencia respecto de los poderes ejecutivos a los cuales se encontraban
sometidos. Este fenómeno sc ha dado, al igual que en la Federación, gracias a las
reformas electorales impulsadas tanto en el nivel federal como en el estatal a
partir de la década de 1970, que se han traducido cn la pluralidad de los cuerpos
legislativos y en la aparición del fenómeno de gobiernos divididos.
Si hasta la década de 1980 los congresos locales estaban dominados por un
solo partido, el PRI, a partir de esa época se puede documentar cómo las diferen-
tes fuerzas políticas han ido ganando espacios progresivamente y con cllo la
posibilidad de asumir a plenitud las funciones de representación, legislación,
contrapeso y vigilancia que desde siempre tuvieron asignadas.
De hecho, es interesante hacer notar que tiempo antes de que se presentara
el fenómeno de los gobiernos divididos a nivel nacional, éste se presentó en cl
ámbito estatal. Entre 1989 y 1997 —fecha en la que surgió el primer gobierno
dividido a nivel nacional—, 11 estados y 14 legislaturas experimentaron gobier-
nos de este tipo (Lujambio, 2000).
"1 Poder Judicial de los estados recae en los tribunales que las constituciones
locales decidan establecer. Sin embargo, la Constitución exige que se cumplan
ciertas condiciones, por ejemplo, que los magistrados de los tribunales superio-
res reúnan los mismos requisitos señalados para los integrantes de la Suprema
Corte, y que las constituciones y leyes orgánicas de los estados garanticen la
independencia de jueces y magistrados a través del establecimiento de condi-
ciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan en los pode-
res judiciales.
En términos generales, el Poder Judicial de los estados incluye al Tribunal
Superior, que goza de la facultad genérica jurisdiccional para resolver los casos
de aplicación de las leyes federal y local, y a los juzgados inferiores, que conocen de
asuntos de índole civil y penal. Tal como ocurre en el nivel federal, las sentencias y
resoluciones de estos últimos pueden ser revisadas por el Tribunal Superior.
Adicionalmente, los estados cuentan con tribunales especializados, como las
juntas locales de conciliación y arbitraje, encargadas de aplicar las leyes laborales;
los tribunales electorales, o los de lo contencioso administrativo, que dirimen las
controversias entre la administración pública local y los particulares.
Los órganos autónomos completan la estructura política de los gobiernos
estatales. Por ley se deben incluir entre estos organismos a las comisiones de
derechos humanos y a los institutos electorales y de transparencia y acceso a la
información.
Además de la división del ejercicio del poder en las ramas de gobierno, las
entidades están obligadas a dividirse territorialmente a partir del municipio, que
es el tercer orden de gobierno reconocido por la Constitución,
El art. 115 otorga personalidad jurídica a los municipios y señala que serán
gobernados por ayuntamientos de elección popular, cuyos integrantes no po-
drán ser reelegidos para el periodo inmediato. Los ayuntamientos son enton-
ces los órganos colectivos de gobierno que conducen el nivel municipal, y como
tales sc integran por síndicos y regidores que son electos por el principio de pro-
porcionalidad.
Los ayuntamientos no están facultados para legislar, pero tienen atribucio-
nes reglamentarias y pueden aprobar y emitir bandos de policía y gobierno, re-
glamentos, circulares y disposiciones para organizar la administración pública
municipal, regular las funciones y servicios públicos de su competencia y ascgu-
rar la participación vecinal.
La Constitución fija claramente las funciones y los servicios a cargo de los
municipios:
= Agua porable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas re-

siduales.
=> Alumbrado público.
al ate
D
“4 Limpia, recolección y disposición de basura.

Mercados y centrales de abasto.
$664 Panteones.
Rastro.
Calles, parques y jardines.
Seguridad pública.
Las reformas más profundas al art. 115 tuvieron lugar en 1983, 1994 y 1999, y
con ellas se ororgó a los municipios autonomía legal y la facultad de asociarse
para la prestación de ciertos servicios públicos. También se elevaron a rango
constitucional las normas sobre la desaparición de los ayuntamientos y la revo-
cación del mandato de sus miembros; se establecieron las características de su
régimen hacendario; se les hizo beneficiarios directos de las transferencias de
recursos de la Federación, y se instauró el sistema de representación proporcional
para integrar los ayuntamientos.
En cuanto al régimen hacendario, el art. 115 establece que los municipios
administrarán libremente su hacienda, la cual se compone del rendimiento de
los bienes que le pertenecen, de las contribuciones (propiedad inmobiliaria e
ingresos por prestación de servicios) y de los ingresos que las legislaturas estata-
les establezcan en su favor.
La organización política del Distrito Federal

El Distrito Federal (nombre administrativo oficial de la Ciudad de México) es
el asiento de los poderes federales y la capital de los Estados Unidos Mexicanos,
Su creación data de 1824, aunque por breves periodos desapareció para luego ser
restablecido.
Durante más de 170 años fue gobernado por un funcionario que el Poder
Ejecutivo federal designaba (regente), y hasta 1928 tenía municipios en su
territorio; sin embargo, a partir de ese año éstos fueron abolidos y se dejó a los
habitantes de la Ciudad de México sin ninguna instancia de gobierno electa
popularmente. Su división territorial adoptó la forma de delegaciones, que
hasta la reforma constitucional de 1997 estaban a cargo de funcionarios que tam-
bién eran designados.
Entre 1987 y 1997 se impulsaron una serie de reformas que fueron democra-
tizando la capital del país hasta culminar con la elección popular y directa del
jefe de gobierno. Dichas reformas comenzaron con la creación en 1987 de la
Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF), que si bien no alcan-
zaba la categoría de órgano legislativo, sí representó un avance, pues además de
que era un órgano de elección popular, se le otorgó la facultad de aprobar bandos

y reglamentos y de promover iniciativas de leyes ante el Congreso de la Unión.
En 199% la ARDF se transformó en Asamblea Legislativa del Distrito Federal
(ALDF), Aunque a la fecha no goza de las mismas facultades que sus equivalentes
en los estados, sus funciones se han ampliado considerablemente, Más tarde, en
1997, se reformó la Constitución para que el jefe de gobierno y los jefes de las 16
delegaciones fueran electos, el primero por seis años y los segundos por tres años,
El gobierno del Distrito Federal se rige desde 1993 por el Estatuto de Gobier-
no, que si bien no tiene el carácter de Constitución local, pues no es aprobado
por la a1.Dr sino por el Congreso de la Unión, se puede considerar como su
equivalente.
En el caso del Distrito Federal se da una situación de autoridad compartida,
pues la Constitución establece que su gobierno está a cargo de los poderes fede-
rales y de las autoridades locales, que son la ALDr, el jefe de gobierno y el Tribu-
nal Superior de Justicia.
Además, la Federación conserva mayores facultades sobre el Distrito Federal
que sobre los 31 estados de la República. Entre ellas, el mando de la fuerza pú-
blica; legislar en lo relativo al Distrito Federal, excepto en las materias que son
conferidas expresamente a la ALDF; expedir el Estatuto de Gobierno; legislar sobre
la deuda pública y proponer el monto de endeudamiento; proponer al Senado el
candidato que deba sustituir al jefe de gobierno, en caso de que haya sido remo-
vido, y nombrar y designar respectivamente al jefe de la policía y al Procurador
del Distrito Federal.
El art, 122 de la Constitución y el Estatuto de Gobierno regulan la estructura
política y el funcionamiento del Distrito Federal. La autoridad ejecutiva se
deposita en el jefe de gobierno, que es elegido popularmente para un periodo de
seis años, sin posibilidad de ser reelecto, y quien tienc a su cargo la administra-
ción pública local. Sus facultades están definidas por la Constitución y el Estatuto.
Las que no le son expresamente conferidas sc entienden reservadas al Presiden-
te de la República. Goza de la facultad reglamentaria respecto de las leyes y de-
cretos que sobre la entidad expida el Congreso de la Unión. Al igual que en los
congresos estatales, el jefe de gobierno tiene la facultad legislativa —exclusiva en
materia presupuestaria— y la de veto, que puede ser superado por una mayoría
de dos tercios de los asambleístas. A la vez, puede nombrar y remover libremen-
te a la mayor parte de los servidores públicos de su administración y ejercer las
funciones de dirección de los servicios de seguridad pública.
El jefe de Gobierno puede ser removido, debido a “causas graves”, por la
mayoría de los senadores, siempre a solicitud de esa misma mayoría, de la Comi-
sión Permanente o de la Asamblea Legislativa. En este caso, corresponde al
Ejecutivo federal proponer al sustituto, y al Senado aprobarlo. En cambio, en

caso de falta absoluta —por ejemplo, por renuncia—, corresponde a la ALDF
designar a su sustituto.
En términos territoriales, el Distrito Federal se divide en 16 delegaciones
cuyos gobernantes son elegidos popularmente para un periodo de tres años.
La autoridad legislativa recac en la ALDF, que se compone de 66 diputados
electos por los principios de mayoría relativa (40) y representación proporcional
(26) para un periodo de tres años y sin derecho a reelección inmediata.
A diferencia de lo que ocurre en la legislación federal, en cl Distrito Federal
persiste la cláusula de gobernabilidad, la cual establece que al partido que obten-
ga por sí mismo la mayoría de diputados por el principio de mayoría relativa y
por lo menos 30% de la votación, le serán asignados el número de diputados de
representación proporcional suficientes para alcanzar la mayoría absoluta.
La ALDF tiene menos facultades asignadas que las legislaturas de los estados
y sólo las que expresamente le otorga la Constitución. Es, en este sentido, un ór-
gano de competencia limitada. Por ejemplo, está impedida de participar en el
proceso de reformas constitucionales.
Cuadro 6.2 Principales facultades de la ALDF (art. 122).
“Iniciar leyes en materia del Distrito Federal ante el Congreso

de la Unión.
= Expedir y reformar la Ley Orgánica del GDr.
= Expedir la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia.
== Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto, la ley de ingresos
y la cuenta pública.
< Nombrar al sustituto de jefe de gobierno en caso de falta absoluta.
+ Interponer controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad.
“+ Legislar en materia:
Sem
% De hacienda pública.
% Electoral.
4 De administración pública local.
% Civil y penal.
44 De participación ciudadana.
s De protección civil, salud, educación, prevención social y deporte.
:5 De planeación, fomento cconómico, desarrollo urbano, medio ambiente,
vivienda, vía pública y patrimonio.
4 De prestación y concesión de servicios públicos.
CaríTULO 6. SISTEMA FEDERAL 153
La función judicial se deposita en el Tribunal Superior de Justicia del Distri-

to Federal, integrado con magistrados nombrados por el jefe de gobierno y ra-
tificados por la ALDr, quienes duran en su encargo seis años pero pueden ser
ratificados, en cuyo caso se vuelven inamovibles. Este órgano cuenta con faculta-
des materialmente legislativas (emitir su reglamento interior) y jurisdiccionales.
Son parte de la autoridad judicial los jueces de primera instancia, cuyas reso-
luciones son revisables por el Tribunal Superior; el Consejo de la Judicatura,
responsable del sistema de administración de justicia, y el Tribunal de lo Con-
tencioso Administrativo,
El régimen de competencias
El principio que guía al federalismo mexicano indica que todo aquello para lo
que no esté expresamente facultado el gobierno federal se reserva a los estados.
Se entiende que en caso de que las autoridades federales ejercieran alguna potes-
tad que no les hubicse sido expresamente conferida, estarían incurriendo en una
extralimitación de sus funciones y los actos derivados de ella serían nulos. A este
modelo se le conoce como residual.
De entre estas facultades cabe destacar la relacionada con el poder del Senado
para nombrar gobernador provisional en el estado donde se considere que han
desaparecido todos los poderes constitucionales. En la práctica, y dado el someti-
miento del Senado al Ejecutivo, tal atribución se tradujo durante la mayor parte
del siglo xx en un instrumento para que el Presidente en turno removiera al go-
bernador que no se plegara a sus designios o como forma de resolver a su conve-
niencia conflictos internos de alguna entidad. El uso y abuso de esta facultad se
refleja en el hecho de que desde 1917 se ha recurrido a ella en 61 ocasiones.
A pesar de que en el sistema mexicano a la Federación sólo le está permitido
ejercer las facultades expresamente señaladas en la Constitución, los constitucio-
nalistas reconocen otro conjunto de facultades llamadas implícitas. Éstas derivan
del art. 73 constitucional, que señala que el Congreso tiene la potestad de expe-
dir todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades expresas.
Sin embargo, se entiende que los poderes federales no pueden recurrir a este tipo
de facultades sin la intervención del Congreso; que su existencia se explica sólo
en función de las facultades expresas, y que su ejercicio sólo puede manifestarse
mediante leyes y no por medio de decretos.
bp
+ Para una discusión detallada de las condiciones sobre el ciercicio de las facultades implíci-
Tas, véase Elisur Arteaga (2008: 482-483).
154 TPArrE1Nn. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
Además de detallar las facultades de la Federación, la Constitución especifica

ciertas prohibiciones a los estados (véase cuadro 6.3).
Cuadro 6.3 Principales prohibiciones expresas a los estados (art. 117).
Celebrar alianzas o tratados con otro Estado o potencia extranjera.

Acuñar moneda y emitir papel moneda.
Gravar cl tránsito de personas por su territorio.
=> Prohibir o gravar la entrada y salida de su territorio de mercancías nacionales o
extranjeras.
== Contracr obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones o con
sociedades o particulares extranjeros.
= Contraer obligaciones o empréstitos salvo cuando se destinen a inversiones
públicas productivas.
Adicionalmente, los estados están impedidos, sin consentimiento del Con-

greso de la Unión, para imponer contribuciones o derechos sobre importaciones
o exportaciones; poseer tropa permanente y buques de guerra, y para hacer la
guerra a alguna potencia extranjera, salvo en casos de invasión o peligro inmi-
nente (art. 118).
La Constitución también establece las facultades concurrentes, que son
aquellas de las cuales están dotados tanto la Federación como los estados, y que
hacen referencia a una serie de áreas de política pública como salud, seguridad
pública o educación, en las que participan de manera conjunta ambos órdenes
de gobierno.
Cuadro 6.4 Principales facultades concurrentes (art. 73).
> Seguridad pública.

Educación.
Asentamientos humanos.
Protección al ambiente.
<> Protección civil.
“+ Deporte.
«E Turismo.
<> Pesca y acuacultura.
Además, a partir de 1987 la Constitución admite expresamente la celebración

de convenios entre la Federación y los estados “para la asunción de parte de éstos
del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de

servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario”
(art. 116, fracc. v11).
Existen, finalmente, las facultades coincidentes (también llamadas de ¿uris-
dicción dual), que los constitucionalistas han definido como aquellas que pueden
ser ejercidas indistintamente por los poderes central y locales. Ejemplos de éstas
son las controversias suscitadas por la aplicación de las leyes federales, que pue-
den ser conocidas tanto por los jueces federales como por los locales; las leyes
para combatir el alcoholismo, que pueden emitir tanto el Congreso de la Unión
como las legislaturas locales, y la educación universitaria, que puede ser imparti-
da por la Tederación y por los estados (Elisur Arteaga, 2007).
La distribución de facultades no ha permanecido estática desde la promul-
gación de la Constitución de 1917, y la mayoría de los estudiosos coinciden en
que las más de 20 reformas identificadas de entonces a la fecha muestran un
patrón centralizador.
Así, en la década de 1920 se otorgó a la Federación la facultad de legislar en
materia de educación en toda la República; en la de 1930, en materia de trabajo
y energía eléctrica; en la de 1940, sobre juegos y sorteos; en la de 1960, en mate-
ria de monumentos, la Bandera, el Himno y los símbolos patrios; en la de 1970,
en los ámbitos ambiental y de asentamientos humanos; en la de 1980, en energía
nuclear, y en la de 1990, en cuanto a intermediación y servicios financieros.
Á estas facultades para legislar hay que añadir la federalización cen materia de
contribuciones (1949); la federalización de la jurisdicción sobre controversias
respecto de los límites de las tierras comunales (1937); sobre conflictos laborales
en la industria eléctrica (1940), y las reformas para establecer la justicia federal
agraria (1983) y electoral (1996).
Las relaciones intergubernamentales
El análisis del federalismo mexicano no puede reducirse, sin embargo, al marco

jurídico que le da sustento ni entenderse cabalmente sólo a partir del diseño
institucional, Las relaciones formales e informales establecidas entre los diferen-
tes órdenes de gobierno rebasan con amplitud —aun cuando no puedan contra-
venirlas— las normas establecidas en la Constitución y en las leyes secundarias.
Por ello es indispensable analizar lo que en la literatura sobre federalismo se
conoce como relaciones intergubernamentales.
Más allá de las bases jurídicas que sustentan el federalismo en general y del
régimen de competencias establecido en la Constitución, los gobiernos federal,
ParrE IL EsTRUCTURA DE GOBIERNO
estatales y municipales forman un complejo entramado de relaciones entre sí que

incluye aquéllas entre los órdenes de gobierno y entre éstos y las ramas en que se
divide el gobierno federal.
El concepto relaciones intergubernamentales hace referencia al conjunto de
vínculos formales e informales que, en la práctica, definen el desempeño de
cualquier gobierno. La visión de relaciones intergubernamentales, en el caso
mexicano, asumc que, potencialmente, hay relaciones entre el gobierno federal
(y, aún más, entre todas las secretarías y dependencias del gobierno federal), los
31 gobiernos estatales (más el gobierno del Distrito Federal) y los más de 2,400
ayuntamientos (Cejudo, 2007).
Sería imposible listar el conjunto de relaciones intergubernamentales —sobre
todo aquellas que rebasan el marco jurídico y que se refieren a los convenios de
colaboración en materia de políticas públicas específicas—, pero algunas de las
más relevantes, tanto en lo que se refiere a los vínculos jurídicos como a los po-
líticos Y administrativos, se enuncian a continuación.
Del Congreso de la Unión hacia los estados. El poder para formar nuevos es-
tados dentro de los límites de los existentes y para resolver problemas limitrofes
entre ellos (art. 73, fraces. 111 y 1); el poder para fijar la participación en el ren-
dimiento de las contribuciones especiales establecidas por el Congreso (art. 73,
fracc. XXTX), y para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre
Federación, estados y municipios en diversas materias como protección civil,
turismo y medio ambiente.
Del Senado de la República hacia las entidades federativas. La facultad para

declarar gobernador provisional cuando hayan desaparecido todos los poderes
constitucionales de un estado. En esta potestad también interviene el Poder Eje-
cutivo federal, pues le toca proponer la terna de la cual el Senado deberá nom-
brar al nuevo gobernante, con la aprobación de las dos terceras partes de los
miembros presentes (art. 76, fracc. v).
La ley reglamentaria de este artículo no fue expedida sino hasta 1978. En
ella se mencionan como causales el que los gobiernos estatales quebranten los
principios del régimen federal; los estados adopten una forma de gobierno
distinta a la prevista en la Constitución, las autoridades abandonen el ejercicio
de sus funciones, o los conflictos locales impidan el funcionamiento de los
gobiernos.
También corresponde al Senado resolver las cuestiones políticas que surjan
entre los poderes de un estado cuando alguno de ellos así lo solicite o cuando se
hava interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas, así
como constituirse en jurado de sentencia para conocer en juicio político las faltas
u omisiones que cometan gobernadores, legisladores locales, magistrados de los
tribunales superiores y los miembros de los consejos de las judicaturas locales.
De la Cámara de Diputados hacia los estados. El poder para declarar si ha lu-

gar o no a proceder penalmente contra gobernadores, diputados locales y magis-
trados de los tribunales superiores por haber incurrido en delito en los términos
señalados por la Constitución (art. 74, fracc. v). En estos casos la declaración
de procedencia será comunicada a las legislaturas locales para que, en ejercicio de
sus atribuciones, actúen como corresponda.
Del Poder Ejecutivo hacia los estados. La facultad de suspender las garantías
que fuesen obstáculo para hacer frente rápida y fácilmente a una situación de
invasión o perturbación grave de la paz pública (art. 29), y el poder para interve-
nir en defensa de un estado por sublevación o trastorno interior o invasión
externa, a solicitud de la legislatura local o del gobernador si ésta no estuviese
reunida (art. 119).
Del Poder Judicial hacia las entidades federativas. La potestad para resolver
las controversias constitucionales entre los estados y la Federación, la Federación
y un municipio, entre dos estados, entre un estado y un municipio, entre dos
municipios o entre los poderes públicos de un mismo estado (art. 105, fracc. 1);
el poder para resolver las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto
plantear la contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución y
que havan sido ejercidas por 33% de algún congreso estatal (0 la ALDF) en contra
de leyes expedidas por el propio congreso local (art. 105, fracc. 11), y la facultad de
resolver, en última instancia, los conflictos sobre límites territoriales entre dos
estados cuando éstos no puedan zanjarlos entre ellos.
De las legislaturas locales hacia el Congreso de la Unión. La facultad de los

congresos de los estados para enviar iniciativas de reforma constitucional y legal
al Congreso de la Unión y para participar en el proceso de reforma constitucio-
nal, pues una vez aprobada una reforma por el Congreso de la Unión, se requie-
re la anuencia de la mitad de las legislaturas locales antes de convertirse en ley.
De las legislaturas locales hacia los municipios. El poder para fijar el porcen-
traje correspondiente a los municipios en sus ingresos por concepto del impuesto
sobre energía eléctrica (art. 73, fracc. XXIX) y para suspender ayuntamientos y
suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros (art. 115, fracc. 1).
158 PARTE IT. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
Las relaciones intergubernamentales no se limitan, sin embargo, a los vínculos

formales ya descritos. Junto a ellas coexiste un conjunto de relaciones informales
que si bien no pueden contravenirlas, sí se extienden a otros ámbitos. Tal es cl
caso de las que se entablan entre el gobierno federal y los estatales a través de las
delegaciones de las distintas secretarías de Estado que se encargan de ejecutar
las políticas públicas en los estados; los representantes de los gobernadores ante la
Federación, que cumplen funciones de cabildeo ante el Ejecutivo y el Congreso,
o los acuerdos de cooperación en diversas materias que se firman entre los dis-
tintos órdenes de gobierno o entre sus dependencias.
Estos últimos son de dos tipos: los estrictamente voluntarios, como podría
ser un convenio de colaboración para impulsar el turismo, una actividad cultural
o ciertas obras de infraestructura, y los que tienen como sustento las facultades
concurrentes cuya cooperación se establece por ley, como el Sistema Nacional de
Seguridad Pública.
El federalismo fiscal o hacendario
El federalismo fiscal hace referencia 4 la manera en que se distribuyen los dere-

chos y obligaciones en materia de cobro de impuestos y a la manera en que
ejercen el gasto público los diferentes órdenes de gobierno.
Ingreso y gasto son instrumentos que adquieren diversas modalidades en los
distintos sistemas federales y que sirven a diferentes propósitos: por ejemplo,
mantener cl equilibrio fiscal y la estabilidad macroeconómica, sostener un nivel
adecuado de recaudación, evitar la irresponsabilidad en el gasto, cuidar la gene-
ración de desequilibrios regionales, o asegurar la transparencia en el gasto y la
rendición de cuentas.
En términos generales, el Congreso de la Unión y las legislaturas estatales
comparten la facultad de establecer impuestos. Existen fuentes de ingresos re-
servadas a la Federación, “concurrencia contributiva” en algunas fuentes de in-
gresos y restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados.
En materia hacendaria, corresponde al Congreso imponer las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto, celebrar y aprobar empréstitos sobre el
credito de la nación, reconocer y pagar la deuda nacional, y aprobar los montos
de endeudamiento.
Igualmente, toca al Congreso establecer las contribuciones sobre:
Comercio exterior,
“+ Aprovechamiento y explotación de los recursos naturales.
CAPÍTULO 6. SISTEMA FEDERAL
=> Instituciones de crédito y sociedades de seguros.

<> Servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación.
+ Impuestos especiales (energía eléctrica, tabaco, gasolina y otros productos
derivados del petróleo, cerillos, aguamiel, explotación forestal y cerveza).
Respecto de estas últimas contribuciones especiales, el propio art. 73 señala que

las entidades federativas participarán en su rendimiento en la proporción que la
ley secundaria federal señale, y que las legislaturas locales fijarán el porcentaje
correspondiente a los municipios en sus ingresos por concepto del impuesto
sobre energía eléctrica,
Dado que, según el art. 73, fracc. X, corresponde al Congreso legislar en ma-
teria de hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos y
sorteos, intermediación y servicios financieros y energía eléctrica y nuclear, se en-
tiende que en estas actividades la Federación también tiene potestad tributaria.
Los ingresos estatales o financiamiento del gasto público de los estados pro-
vienen de tres fuentes:
a) Los impuestos y derechos que recaudan los estados directamente.

b) Las transferencias federales, que incluyen participaciones, aportaciones e
ingresos por convenios específicos.
e) Otros ingresos, que provienen de la emisión de deuda y las utilidades de em-
presas públicas de los gobiernos estatales.
Una vez ingresados en sus haciendas, los estados pueden disponer de los recursos
provenientes de las participaciones de acuerdo con el presupuesto aprobado por
sus legislaturas, y la rendición de cuentas sobre ellos no corresponde a la Federa-
ción. En contraste, los fondos provenientes de las aportaciones federales para
entidades y municipios (ramo 33) no pueden ser gastados libremente por estos
órdenes de gobierno, ya que el Presupuesto de Egresos de la Federación los des-
tina a rubros específicos, esto es, los “etiqueta”. Lo mismo ocurre con los recursos
derivados de los ingresos por convenios específicos, los cuales sí son fiscalizables
por la Federación.
Por su parte, los ingresos municipales provienen también de tres fuentes:
UAÓO UNDER
a) Las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (impuesto predial).

b) Las participaciones federales con arreglo a las bases y montos que anual-
mente determinen las legislaturas de los estados.
Da Dc
c) Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a cargo del

municipio.
OÍDOS
<a
160 FPArTE 11. EsTRUCTURA DE GOBIERNO
En la práctica, y desde la Conferencia Fiscal de 1925 en la que se estableció que

el impuesto al ingreso de las personas se circunscribiera al ámbito de la Federa-
ción, se dio un proceso de centralización fiscal en el que ésta se fue apropiando
paulatinamente de la mayor parte de las fuentes de ingresos: el impuesto sobre la
renta (1SR), que grava a personas físicas, empresas y productos del trabajo y del
capital; una parte importante de los impuestos sobre ingresos mercantiles (SIM);
los gravámenes a la importación y exportación; las cargas fiscales sobre herencias,
y una serie de impuestos especiales, como los de petróleo, electricidad, tabaco y
alcohol, entre otros.
Más tarde, a partir de 1980, el impuesto sobre ingresos mercantiles fue sus-
tituido por el impuesto al valor agregado (1va), del cual se beneficiarían los esta-
dos a través de las participaciones.
Dada la creciente centralización en materia de impuestos y derechos, la pug-
na entre estados y Federación se dio en torno del reparto de los recursos entre los
gobiernos central y locales,y entre estos últimos.
En 1980 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal con dos objetivos: ampliar
el esquema de coordinación y resolver el problema del reparto desigual de las
participaciones por medio de nuevas fórmulas que tomaran en cuenta el criterio
de equidad.
Se estableció así el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuyo objetivo
era delimitar las competencias impositivas para cada orden de gobierno y dis-
tribuir a las entidades una proporción de la recaudación federal mediante con-
venios de adhesión. A través de este sistema, los estados renunciaron a algunas
de sus fuentes impositivas no prohibidas por la Constitución a cambio de parti-
cipaciones federales, que incluyen tanto ingresos tributarios como los derivados
del cobro de derechos y los obtenidos de la producción y venta de petróleo.
Tanto la fuente de los ingresos como su distribución son indicadores del
grado de autonomía o dependencia de que gozan los gobiernos estatales y mu-
nicipales respecto de la Federación. En este sentido, México mantiene un ele-
vadísimo grado de centralización fiscal, tanto en el nivel de la recaudación de
ingresos como del gasto.
La centralización en estos rubros queda patente al mostrar que todavía para
finales del siglo xx más de 90% de los ingresos provenían de la Federación y más de
60% del gasto lo ejercía el gobierno central. Ambos indicadores, así como las fuen-
En 1947 se aprobó la Ley de Ingresos Mercantiles, que sustituyó los impuestos estatales so-
Dre el comercio y la industria. Esta norma no cerró la puerta para que los estados que no
ren coordinarse cuvieran su propia ley y pudieran seguir en el esquema de la concu-
rencia. La mirad de las entidades 1ederativas tomó esta opción.
—]—————]—_—;—;]o—o——R
tes de los ingresos, muestran la autonomía real de los órdenes de gobierno local. En
el caso mexicano, la dependencia de estados y municipios es muy acusada.
Las figuras 6.2 y 6.3 dan cuenta de la dependencia económica de los estados
que ha privado en México, así como de la muy reciente pero todavía insuficiente
evolución hacia un mejor equilibrio en materia de gasto, mas no de ingreso. De
aquí que se siga generando lo que Enrique Cabrero denomina el fenómeno de la
pereza fiscal de los estados.
100
90
—*— Federal
10 —— Estatal
30 A a Municipal
10 _. Y E
E La ET
u) Las T 7 TT T T
L 1983 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2005
Fuente: Cabrero, 2008.
Figura 6.2 Ejercicio del gasto por nivel de gobierno.
-—- > —.
—*-— Federal
40 —— Estatal
¡e Municipal
1983 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2005
Figura 6.3 Cieneración de ingreso por nivel de gobierno.

162 Parte Ll. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
Así, México es uno de los países más atrasados en materia de federalismo

fiscal, ya sea que lo comparemos por región o por tipo de sistema. La figura 6.4
muestra palmariamente la situación de desequilibrio y atraso en esta materia en
comparación con el resto del mundo.
59.80%
60%
54,74%
50%
Europa América del América — Otros — Promedio Federales Unitarios — México

Norte Latina
1 Ingreso Casto

Figura 6.4 Ingreso-gasto subnacional respecto al total nacional.
Conclusiones
El federalismo ha sido letra muerta durante la mayor parte de la historia inde-
pendiente de México: en el siglo x1x, debido a la gran inestabilidad política y a
la precariedad económica en que vivió el país, y durante el siglo xx, por el pro-
vecto centralizador, las deformaciones que sufrió el sistema presidencial y más
concretamente por el monopolio del partido del Ejecutivo sobre el conjunto de
los puestos de elección popular. El resultado fue un centralismo acendrado y la
subordinación política de los gobernadores y presidentes municipales al gobier-
no federal.
El proyecto centralizador fue acompañado de cambios en la legislación que
en forma paulatina concentraron el poder en la Federación, a expensas de los
estados y municipios.
Así, a pesar de que el art. 124 estableció que toda facultad que no estuviese
expresamente atribuida a la Federación se entendía reservada a los estados, la
realidad es que prácticamente todas las atribuciones para legislar estuvieron y
están concentradas en el Congreso de la Unión, y prácticamente todos los asun-
tos de la administración pública están centralizados en la Federación.
Por su parte, la anulación de la competencia electoral, el poder del Presiden-
te en turno para definir las candidaturas a los gobiernos estatales y su facultad
informal para deponer a los gobernadores, impidieron cualquier viso de autono-
mía e independencia política a los ejecutivos locales.
En las dos últimas décadas del siglo xx la transición democrática terminó
con la subordinación política de los poderes estatales respecto del centro. Gober-
nadores, diputados locales y presidentes municipales dejaron de deber sus pues-
tos al Presidente en turno y su fururo político pasó a depender cada vez más de
la voluntad de los electores. La democracia dio pluralidad y autonomía política a
los órganos de los gobiernos locales y los convirtió en contrapeso y actores cen-
trales del proceso de toma de decisiones, así como de la implementación de las
políticas públicas.
35
304-—- —
23H
2041
E o om
F 1H - PAN
TT MPRD
0
1988 1994 1997 2000 2006
Fuente: Banamex.
Figura 6.5 Gobernadores por partido (1988-2006).
Salvo por las modificaciones al art. 115 constitucional, que transfirieron

facultades importantes a los municipios, la autonomización se ha dado por la
vía política y no ha ido acompañada de una reforma al sistema de competencias
164 PARTE TI. ESTRUCTURA DE GOBIERNO
que abarque tanto las atribuciones como las responsabilidades de los gobiernos
estatales.
En los hechos, los gobiernos de los estados se han convertido en un factor
real de poder y su cooperación, tanto para la implantación de las políticas públi-
cas federales como para el proceso legislativo, se ha tornado indispensable. No
obstante, la ampliación del poder de los gobernadores no ha ido acompañado de
mayores responsabilidades ni de una mayor rendición de cuentas hacia la ciuda-
danía.
Quizá el ejemplo más claro de esta situación sea el aumento de recursos
transferidos 4 los estados y la creciente descentralización del gasto sin la conse-
cuente asunción de obligaciones tributarias. Esta realidad se ha visto agravada
por el hecho de que la descentralización y las mayores transferencias se han ope-
rado no con base en criterios de eficiencia y efectividad o de equidad y justicia
distributiva, sino a partir de consideraciones políticas: la entrega de recursos sin
etiquetar y sin fiscalizar a cambio de apoyo a las iniciativas y proyectos del go-
bierno federal.
Más aún, a pesar de la creciente democratización electoral y la consecuente
pluralización de los órganos de representación popular, persiste una realidad en
la que los gobernadores —a diferencia del Ejecutivo Federal— tienen pocos
contrapesos a su poder y muy bajos niveles de rendición de cuentas.
2500
2000 1-1
1500 + m— a PRI
1000 + PAN
E PRD
500
. Otros
a ! Ez
1988 1994 1997 2000 2006
Fuente: Instituto Nacional para el Federalismo

y el Desarrollo Municipal (Inafed).
Figura 6.6 Municipios por partido (1988-2006).

Así, fenómenos que han disminuido sensiblemente o que incluso han desa-
parecido en el nivel federal, como la subordinación de los tribunales superiores,
institutos electorales, comisiones de derechos humanos y órganos de vigilancia
presupuestaria (auditorías superiores), aún persisten en los estados.
La agenda del federalismo para cl siglo que comienza es amplia. Urge cn
primer lugar un rediseño del sistema de competencias en el que sc devuelva a
los estados facultades en diversas áreas de la administración pública para que
ellos decidan e implanten legislación y políticas públicas de acuerdo con las nc-
cesidades de su población, entre ellas turismo, deporte, medio ambiente, fomento
agropecuario, vías de comunicación, atención a la juventud, fomento económi-
co y vivienda. Asimismo, es necesario que en las materias que se mantengan
como concurrentes se hagan explícitas las tareas que correspondan a cada orden
de gobierno v se eliminen la duplicidad de funciones y la existencia de estructu-
ras burocráticas paralelas. Igual rediseño correspondería a la división de labores
y responsabilidades entre los gobiernos estatales y municipales.
En segundo lugar, se impone la revisión del federalismo fiscal o hacendario
para otorgar reconocimiento constitucional —facultades y obligaciones— en
materia impositiva al ámbito estatal y para generar el vínculo necesario entre
quien contribuye y quien recibe los beneficios. En particular, debiera hacerse
explícita la potestad tributaria de los estados tanto en lo que hasta hoy son los
rubros exclusivos para la Federación como en los concurrentes. Incluso, es nece-
sario analizar la conveniencia de otorgar facultades a los estados para establecer
contribuciones al consumo y a la prestación de servicios. Desde luego, cualquier
proyecto de reforma al federalismo fiscal debe atender los principios de equili-
brio y equidad entre los estados que integran la Federación, en particular porque
México es una nación marcada por fuertes disparidades en ingreso, mínimos de
bienestar y desarrollo.
En tercer lugar, y como precondición para el éxito de un federalismo tri-
partita en el que estados y municipios recobren facultades y soberanía, es preciso
encontrar los mecanismos para elevar las competencias profesionales de los fun-
cionarios locales que, o bien por el centralismo que ha caracterizado al país, o bien
por las condiciones de atraso en que se encuentran muchos de los estados y mu-
nicipios, se dejaron de desarrollar. Sin el fortalecimiento de las capacidades eco-
rca
nómicas, jurídicas y administrativas, y la profesionalización del servicio público

estatal y municipal, la descentralización se topará con un obstáculo insalvable.
Finalmente, es forzoso fortalecer y democratizar las instituciones —legisla-
tivas, judiciales y los órganos autónomos estatales— porque, como se argumentó
antes, buena parte de los ejecutivos locales controlan todavía csos órganos v, por
tanto, carecen de contrapesos efectivos,
Los desafíos del federalismo son, entonces, de carácter competencial, pero

también fiscal, administrativo y político.
Bibliografía
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www.c-local.gob.mx
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, www.inafed.gob.mx
Parte dee
Sistema político y elecciones
Capítule 7
Sistema electoral y de partidos
ORIETIVOS
Conocer:
1. Los elementos básicos de un sistema electoral y

sus implicaciones sobre la representación política.
2. Las características esenciales de los sistemas de parti-
dos.
3. La historia y el desarrollo de los sistemas electoral
y de partidos del México contemporáneo.
4. La evolución de la representación política en México.
Introducción
Ni la estructura y el funcionamiento de los poderes y órdenes de gobierno, ni las
relaciones que se establecen entre ellos, dependen únicamente del contenido de
las normas constitucionales que los definen. Dados la división de poderes y el
sistema de pesos y contrapesos, la distribución del poder político o correlación
de fuerzas determina la fuerza real y las capacidades de cada rama de poder y
orden de gobicrno.
Por ello el estudio de las formas de gobierno debe ser complementado con el
análisis de los sistemas electoral y de partidos, a través de los cuales se accede al
poder y se distribuyen los cargos de elección popular.
La celebración de elecciones y la existencia de partidos políticos no son ex-
clusivas de las democracias. Tanto los regímenes autoritarios como los totalita-
rios suelen celebrar jornadas electorales y cuentan con partidos políticos, pero su
función es distinta, dependiendo del tipo de sistema de que se trate. En el cuadro
7.1 se muestran la importancia y función de las elecciones en los distintos tipos
de regímenes.
Cuadro 7.1 Importancia y función de las elecciones.
Tipo de régimen y función de las elecciones
tipo de s | Democrático Autoritario Totalitario

político :
Tipo de elecciones ¡ Competitivas - Semicompetitivas No
: competitivas
Importancia . Alta Reducicia Mínima
- enel proceso
:. político :
| Posibilidad de Alta - Limitada Mínima
| elegir
1 Libertad de “Garantizada Limitada Anulada
:Lo elegí a ———]—o———————
: ue
Posibilidad de Sí No No
| alternancia
1 Legitimación del Sí No se intenta casi Casi nunca 9
| sistema político nunca nunca
Huente: Dieter Nohlen, 1994.

CAPÍTULO 7. SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS 169
En las democracias los procesos electorales son competitivos y más de un

partido tiene posibilidades reales de llegar al poder; esto es, son el vehículo para
acceder al poder. Los partidos juegan el papel de incorporar los intereses de la
ciudadanía en programas de gobierno alternativos.
Para ser competitivas, las elecciones deben llenar una serie de requisitos mi-
nimos, entre los que se cuentan:
Voto universal, libre y secreto.

El principio de “un ciudadano, un voto”.
Libertad de asociación y expresión.
Condiciones de equidad en la competencia.
Existencia de distintas opciones para el electorado.
Cumplidos estos requisitos, la voluntad popular, expresada a través del voto, re-
quiere un complejo entramado institucional que defina la manera de organizar
tanto al conjunto de ciudadanos que tienen derecho de elegir a las autoridades
como 4 aquellos que buscan representar a esa ciudadanía. Exige también mecanis-
mos y fórmulas para traducir los votos en escaños, a fin de conformar el Poder Le-
gislativo, y para ocupar los cargos en el Poder Ejecutivo tanto a nivel federal como
estatal, Para ello, las democracias sc valen de los sistemas electoral y de partido.
<> Unsistema electorales el conjunto de reglas y procedimientos que regulan la forma

en que los ciudadanos pueden expresar sus preferencias políticas y la manera en
que los votos se traducen en asientos parlamentarios o en cargos de gobierno.
Un sistema de partidos remite al conjunto de organizaciones políticas que
4
tienen el derecho de participar en las elecciones a través de la presentación

de candidatos a los puestos de elección popular. Los sistemas de partidos
están definidos fundamental, aunque no únicamente, por el número de par-
tidos que los integran.
La importancia de los sistemas electoral y de partidos deriva del hecho de que a

través de ellos se accede y se distribuye el poder. A su vez, la distribución de éste
—la concentración o dispersión de poder decidida por los electores a través del ejer-
cicio del derecho al voto— es una variable determinante para entender el funciona-
miento de los poderes y la relación que se establece entre ellos. Puede contribuir a
ahondar la división de poderes o, por el contrario, puede llegar a borrar los límites
entre ellos. Dicho de otra forma, determina las posibilidades de que se formen go-
biernos de mayoría o divididos, y con ello las probabilidades de que los acuerdos
entre los poderes y en el interior del Poder Legislativo sean más o menos factibles.
170 PARTE Ill. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
Las diferentes formas de gobierno —parlamentarias, presidenciales o semi-

presidenciales— admiten distintas variedades de sistemas electorales y de partidos.
En términos de los sistemas electorales, la distinción más elemental se da entre
los sistemas de mayoría (MR) y los de representación proporcional (RP).
Los primeros adoptan el principio de mayoría simple, en el que en cada dis-
trito electoral el candidato que obtiene más votos es el que tiene derecho a ocu-
par el cargo en disputa.
Este sistema ha sido cuestionado desde dos ángulos. En primer lugar, sc
objeta que a un partido político con una proporción importante de la votación
nacional, pero que siempre llega en segundo o tercer sitio en cada distrito, se le
impida tener una representación en el Congreso o Parlamento acorde con su
fuerza política, o que quede en una posición de fuerte subrepresentación. En
segundo lugar, se argumenta que en los distritos donde se presenta una gran
fragmentación del voto, el candidato ganador acabará representando a un núme-
ro relativamente pequeño del electorado.
Por su parte, los sistemas de representación proporcional parten del principio
de que a cada partido deben asignársele tantos representantes como correspondan
a la votación obtenida. Este sistema opera normalmente en regiones territoriales
en las que cada organización política presenta una lista de candidatos que los
electores votan, De acuerdo con el porcentaje de votación para el partido, se le
asignan tantos asientos como corresponda a la votación obtenida.
Las principales críticas a este sistema se refieren a la falta de claridad de
mandato y en que son los partidos y no los ciudadanos los que acaban por decidir
quiénes son los elegidos, lo que rompe el vínculo directo que debicra tener el
ciudadano con su representante.
Cada uno de estos sistemas reconoce en la práctica distintas modalidades.
Así, cel de mayoría admite la diferenciación entre mayoría simple y mavoría ab-
soluta. En cl primer caso, para obtener el puesto se requiere simplemente obte-
ner el mayor número de votos del total emitido. En el segundo, sc exige la mitad
más uno de los votos para que a un candidato se le declare ganador. Como en
presencia de más de dos partidos esta votación no siempre sc logra, los sistemas
que exigen la mayoría absoluta están acompañados del mecanismo de segunda
vuelta, el cual establece que si en la primera ocasión ningún candidato logra el
50% más uno, la elección se repite con los dos candidatos que hayan obtenido la
maror votación.
1 Puede elegirse un umbral distinto de votación para ir a la segunda vuelta. En el caso de

algunas constituciones de América Latina, se exige para el cargo cel Ejecutivo una vota-
ción de 40%. En caso de no obtenerla se obliga a una segunda vuelta.
Por su parte, los sistemas de representación proporcional pueden adoptar

distintos métodos de votación y fórmulas para traducir los votos cn asientos
parlamentarios: listas abiertas o cerradas, voto binomial, lemas, cociente natural
y resto mayor, y D'Hont.
Finalmente, los sistemas electorales conocidos como mixtos combinan el
principio de proporcionalidad con el de mayoría. Como se verá más adelante,
México pasó de un sistema de mayoría a uno mixto con dominante mayoritario.
Los sistemas de partido también han sido sujetos a diversas clasificaciones:
por su origen, ideología y grado de polarización, y por su pluralismo o grado de
fragmentación. La clasificación más general atiende al número de partidos y
divide los sistemas de partidos en tres categorías: unipartidistas, bipartidistas
y pluripartidistas. Pero corresponde a Sartori (1976) la tipología más reconocida,
que incorpora, además del numérico, otros criterios:
“> Sistema de partido único.

<> Sistema de partido hegemónico.
“> Sistema de partido dominante,
<> Sistema bipartidista.
== Pluralismo moderado.
=> Pluralismo polarizado.
Los sistemas electorales tienen consecuencias importantes sobre los sistemas de

partidos. Por ejemplo, los de mayoría tienden a producir sistemas bipartidistas o
con un menor número de partidos que los de representación proporcional. Otro
ejemplo es el umbral de votación que sc exige para que un partido acceda al
Congreso o Parlamento. Si sc fija un límite mínimo de votación nacional de 5%,
el número de partidos con representación en el Congreso o Parlamento tenderá
a ser menor que si el umbral se sitúa en 2%. Un último ejemplo sería el de los
requisitos para formar un partido. A mayores requisitos, menor será la creación
de nuevos partidos.
Tanto los sistemas electorales como los de partidos tienen un efecto crucial
sobre la gobernabilidad, porque en una democracia —especialmente en las pre-
sidenciales— los asuntos públicos se definen no por la voluntad de un poder,
sino por la colaboración entre poderes. A su vez, las decisiones legislativas en
pocas ocasiones corresponden a los miembros de un solo partido en el Congreso,
y en la mayoría de las ocasiones son determinadas por las coaliciones o alianzas
partidistas que logran formarse.
Hoy en día existe un amplio consenso entre los politólogos acerca de que
los sistemas electorales y de partido afectan el desempeño y la estabilidad de los
PARTE HI. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
regímenes políticos y la fortaleza de los gobiernos. No obstante, los estudios

empíricos difieren en cuanto a la afinidad de las distintas formas de gobierno con
los diferentes sistemas electorales y de partidos, y la evidencia sigue sin permitir
conclusiones definitivas.
Por ejemplo, se han planteado las siguientes conclusiones respecto de la re-
lación entre las formas de gobierno y los sistemas de partidos:
“ El parlamentarismo, los sistemas de representación de mayoría y los sistemas

bipartidistas parecen combinarse bien y arrojar mayores grados de goberna-
bilidad y estabilidad.
El multipartidismo complica la gobernabilidad, pero si se combina con la
RS
forma parlamentaria de gobierno, sus inconvenientes disminuyen.

Un sistema bipartidista es más adecuado que uno multipartidista para los
4
regímenes presidenciales.
La fórmula más difícil e inestable en términos de gobernabilidad es la que
47
combina el multipartidismo con el presidencialismo (Mainwaring, 1993, y

Linz y Valenzuela, 1994).
El razonamiento para la última conclusión de la lista anterior —que es la que

interesa a México y a la mayor parte de los países de América Latina— indica
que dado que el presidencialismo requiere no sólo acuerdos al interior del Con-
greso, sino también la colaboración entre poderes, el multipartidismo incremen-
ta la probabilidad de producir gobiernos divididos o sin mayoría, y disminuye la
posibilidad de crear coaliciones permanentes y estables dentro del Congreso
(Mainwaring, 1993: 213).
Los estudios empíricos no permiten concluir con certeza que la inestabilidad
de los sistemas presidenciales guarde relación directa con el multipartidismo, ni
tampoco que pueda establecerse su mayor compatibilidad con cl bipartidismo.
La investigación sobre 21 sistemas presidenciales de Mainwaring (1993) cita
siete casos de democracias estables y 14 inestables. Dec las primeras, scis son bi-
partidistas y una multipartidista. De las 14 restantes, ocho son multipartidistas,
dos son bipartidistas y tres tienen sistemas de partido dominante. El otro caso
—Argentina— ha transitado por diversos sistemas de partidos. Así, la evidencia
sobre si el número de partidos es el causante de la inestabilidad resulta cuando
menos discutible.
Estudios más recientes muestran que los presidencialismos multipartidistas
gobernados por coaliciones mayoritarias son formatos político-institucionales
eficaces y que, en cambio, aquellos sin coaliciones gobernantes son los verdade-
ramente problemáticos (Chasquetti, 2001).
Lo que queda fuera de duda es que los sistemas electoral y de partidos sí son
factores que contribuyen a determinar la representatividad, el desempeño y la es-
tabilidad de los regímenes en atención a la distribución del poder que producen.
Panorama histórico de los sistemas electorales y de partidos

en el México posrevolucionario
Como en toda democracia representativa, en México los ciudadanos eligen a sus
representantes a los cargos de elección popular y de gobierno. Pero la forma de
ejercer este derecho ha variado de manera importante desde que se promulgó la
Lev Electoral de 1918. Los cambios abarcan prácticamente todas las árcas que
comprende un sistema electoral: desde el derecho al voto hasta la validación de
los comicios.
Antes de analizar el sistema electoral vigente, conviene hacer un breve repa-
so de los sistemas electorales por los que ha transitado México y que lo han lle-
vado de un esquema de partido hegemónico a uno de partido dominante y al
pluralismo moderado.
Durante muchas décadas la letra y la práctica de la Constitución caminaron
por rutas distintas, pues a pesar de que ésta consideraba las elecciones como
único mecanismo legítimo y legal para acceder al poder, en la práctica no se
dieron las condiciones para que ello ocurriera. Pasarían muchos años antes de
que el acceso al poder se diera —aunque fuera formalmente—- a través de los
comicios, y seis décadas para establecer las condiciones de equidad que permitie-
ran situar a México como una verdadera democracia electoral.
Aunque en México pueden identificarse partidos desde la segunda mitad del
siglo XIx, éstos estaban muy lejos de considerarse organizaciones políticas bien
constituidas para actuar como estructuras de intermediación entre el gobierno y
la sociedad. Ni siquiera satisfacían la definición mínima de partidos que nomi-
nan candidatos para los cargos públicos, sino que se parecían más a lo que se
conoce como facciones.
El porfiriato no registró la formación de organizaciones políticas relevantes.
Las pocas que se crearon estuvieron exentas de cualquier tipo de vida partidista
digna de mencionarse, aunque más de una vez quienes apoyaban al régimen
buscaron establecer un partido fuerte como medio para institucionalizar el régi-
men porfirista.?
b ——
2 Destacan entre los partidos creados durante el porfiriato: el Partido Científico (1892), el
Club Liberal (1900) v el Partido Reeleccionista (1908).
174 PARTE II. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
En contraste, de 1908 en adelante se formaron multitud de partidos? Sin

embargo, éstos eran poco representativos de la ciudadanía y carecían de estruc-
turas permanentes y estables, salvo contadas excepciones, como el Partido Co-
munista, fundado en 1919. En csa ctapa de la historia de México los partidos
cran instituciones desestructuradas y efímeras, sin programa de gobierno, base
social ni doctrina. Más bien, constituían grupos de seguidores organizados por
un caudillo y vinculados a su destino y, cuando más, agrupaciones que se organi-
zaban alrededor de fracciones parlamentarias sin existencia como organizacio-
nes políticas fuera del Congreso.
A pesar de la presencia de numerosos partidos e incluso de una vida parla-
mentaria relativamente vigorosa, la esfera política estaba dominada por hombres
fuertes cuyas aspiraciones no se canalizaban a través de las organizaciones parti-
distas y quienes no estaban preparados para jugar conforme a las reglas de un
sistema competitivo de partidos, diseñado para resolver conflictos y hacer valer
la voz de la población en los asuntos políticos. El medio preferido para resolver
conflictos y acceder al poder siguió siendo la acción militar.
La mayor parte de los partidos creados durante las primeras y convulsas
décadas del siglo xx habían desaparecido o caído en la inactividad para finales de
la década de 1920. Los que subsistieron —en particular los regionales y locales—
se unieron para conformar el Partido Nacional Revolucionario (PNR), establecido
en 1929 por la coalición revolucionaria vencedora, encabezada por Plutarco Elías
Calles. De hecho, el acuerdo de élites y el consecuente pacto político materiali-
zado después del asesinato de Obregón en 1928, pueden contarse entre los
orígenes de lo que más tarde sería cl partido oficial y el núcleo del sistema de
partido hegemónico.
Durante estos años rigió primero la Ley Electoral de 1911 y después la de
1918, que permaneció en vigor hasta 1946. La de 1911, además de establecer el
voto secreto, reconoció existencia jurídica a los partidos, disponiendo como re-
quisito que sc constituycran en una asamblea de 100 ciudadanos, aprobaran un
programa político y de gobierno, y eligieran una junta que ostentara la represen-
tación del partido.
Por su parte, la legislación de 1918 tuvo dos características principales: su
marcada descentralización, esto es, la inexistencia de control de las autoridades
* Partido Democrático (1908), Partido Anti-reeleccionista (1909), Partido Católico Nacio-

nal (1911), Partido Constimcional Progresista (1911) y Partido Popular Fvolucionista
(1911). Poco después aparecen los llamados partidos caudillistas: Partido Liberal Constitu-
cionalista (1916), Partido Nacional Cooperativista (1917), Partido Laboralista (1919) y
Partido Nacional Agrarista (1920).
federales sobre los procesos electorales, y la ausencia de restricciones tanto para

la formación de partidos como para la participación en comicios,
Los partidos no necesitaban ningún tipo de registro oficial ni autorización
para nominar candidatos a las elecciones nacionales o locales: no había barreras
a la entrada. Además, sc admitía la existencia de partidos regionales o locales y
se permitía que contendieran candidatos independientes. La participación de los
partidos en la organización o supervisión de los comicios estaba regulada, pero
con reglas mínimas. Autoridades locales, partidos, candidatos y ciudadanos com-
partían el control de los procesos electorales y no se contemplaba intervención
alguna de las autoridades federales.
La laxitud de la normatividad no era, sin embargo, garantía de elecciones
libres y democráticas. Las condiciones para que éstas ocurrieran no habían ma-
durado en esos primeros años y las fuerzas políticas locales, con frecuencia apo-
yadas por personal armado, controlaban el proceso sin dificultad. En aquellos
años el Ejecutivo federal carecía de capacidad para controlar los comicios, y
éstos tampoco eran de gran importancia política. Cuando se hicieron relevantes,
el control político ya se había centralizado, el poder estaba concentrado y las
capacidades del gobierno central se habían incrementado lo suficiente para cu-
brir todo el territorio nacional.
El sistema de partido hegemónico

La década de 1930 sc asemejaba más 4 un sistema de partido único con el PNR
—transformado en Partido de la Revolución Mexicana (PRM) en 1938 y en Par-
tido Revolucionario Institucional (PRI) cn 1946— dominando la escena política.
Su formación en 1929 fue el primer intento exitoso de consolidar a las diferentes
facciones revolucionarias en una institución formal, con el potencial para dirimir
conflictos y administrar la competencia por el poder.
Durante esta década y la siguiente se formaron otros partidos, pero la mayor
parte de ellos demostraron ser organizaciones efímeras creadas con cel propósito
principal de nominar a algún candidato presidencial para contender contra el
candidato “oficial”. Casi todos estos partidos fueron promovidos por miembros
del PNR-PRM que no resultaban seleccionados por su partido y que decidían de-
sertar y probar suerte en las urnas.
Es a partir de la década de 1940 —especialmente desde que se aprobó la Ley
Electoral de 1946— cuando puede comenzar a hablarse de un sistema de partidos,
mismo que más tarde se conceptualizó como un sistema de partido hegemónico.
Éste se ha descrito como una mezcla del sistema de partido único con el de
partido dominante. Los partidos hegemónicos difieren de los partidos únicos
176 ParTE III. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
(0 de Estado) en que comparten la arena política con otras agrupaciones admi-

tidas legalmente. Sin embargo, al igual que los partidos de Estado, no fueron
creados para competir sino para gobernar y reproducir su control sobre la mayo-
ría de los cargos electorales.
Por otro lado, los sistemas de partido hegemónico distan de los de partido
dominante porque en estos últimos la regla son las elecciones competitivas, la
alternancia en el poder está abierta, la mayoría de los actores políticos reconocen
y aceptan las leyes, procesos y resultados electorales, y la proporción de votos
nunca es tan abrumadora (Pempel, 1991, y Crespo, 1994). En contraste, los par-
tidos hegemánicos no compiten con el resto de los partidos en condiciones de
equidad y la alternancia está descartada.
Desde sus orígenes, el partido llamado ofcia/-—PNR, PRM, PRI— monopoli-
zó la arena electoral” Los mecanismos establecidos para ello fueron de diversa
naturaleza: eliminación forzada del adversario, fraude, organización corporativa
de las clases populares y uso de recursos gubernamentales. Sin embargo, el par-
tido no siempre logró mantener dentro de sus filas a la oposición que se genera-
ba en su interior. Desde la primera elección presidencial en la que participó
(1929) y hasta 1952, tuvo que afrontar la deserción de uno o varios de sus miem-
bros. De este modo, pese a su claro dominio, siempre tuvo que competir con
candidatos diversos. Esta competencia, por más desigual que fuese, ayudó a la
legitimación del sistema.
En cada caso, el candidato oficial obtenía la victoria con un margen amplio:
94% en 1929; 98% en 1934; 94% en 1940; 78% en 1946, y 74% en 1952. Es
imposible confiar en estas cifras, pero hay evidencia de que el fraude no sc utili-
zaba para ganar sino para asegurar mayorías de estas dimensiones.
La nominación de candidatos alternativos generalmente recibía cl apoyo de
partidos formados ad hoc para contender en comicios presidenciales, los cuales
eran incapaces de sobrevivir a la derrota clectoral. De hecho, de todos los creados
en las décadas de 1930 y 1940, sólo uno, el Partido Acción Nacional (PAN) —que
no participó en las elecciones presidenciales de 1940— logró establecerse como
una organización política permanente; los demás sc disolvicron por falta de apo-
vo o fueron obligados a abandonar la contienda política.
La ausencia de partidos bien establecidos y cl control fraudulento de los
procesos y resultados electorales que cl gobierno ejercía no cran considera-
dos una solución apropiada ni estable, ya que la constante deserción de miem-
bros de la coalición y la falta de credibilidad en los procesos imponían costos
elevados al sistema. Si el control político debía mantenerse en la arena electoral,
era necesario encontrar otro camino: una solución más institucional y amparada
por la legalidad.
La élite política juzgó correctamente las amenazas a las que se enfrentaba el

sistema en el campo de las elecciones. La oposición no venía desde afuera. No
había ninguna organización política de alcance nacional capaz de enfrentarse a
las instituciones “revolucionarias” de reciente formación. La oposición emanaba,
básicamente, del círculo interno del partido y de la burocracia, de aquellos que
habían sido excluidos. Para evitar esta situación era necesario castigar o desin-
centivar la deserción. Los medios utilizados fueron múltiples, pero un mecanis-
mo era particularmente útil: el de regular la competencia en sus diversos aspectos
a través de una legislación electoral restrictiva, esto es, mediante la construcción
de un sistema de partidos no competitivo, pero legal.
La construcción y reproducción del partido hegemónico fueron posibles
gracias al diseño de una estructura de acceso y distribución del poder altamente
desigual, controlada por y desde el Poder Ejecutivo. La espina dorsal de esta
estructura se estableció originalmente en la Ley Electoral de 1946 —y sus modi-
ficaciones subsecuentes en 1951 y 1954—, que concentró y centralizó la orga-
nización de todas las fases del proceso electoral.
Para cello se valió primero (1946) de la Comisión Nacional de Vigilancia
Electoral (CnvF) y después (1973) de la Comisión Federal Electoral (CFE). Es-
tas dependencias tuvicron a su cargo no sólo la organización de los comicios,
sino también la autoridad para otorgar, negar o retirar el registro oficial a los
partidos, elaborar el registro de votantes, conformar los distritos electorales,
contar los votos y canalizar las denuncias sobre las irregularidades y protestas
por fraude.
Aunque gradualmente se fueron abriendo las puertas a la representación de
los partidos, desde su creación en 1946 hasta 1987, el Poder Ejecutivo tuvo pleno
control del organismo electoral y, por tanto, de todas las decisiones en la materia.
De hecho, todas las reformas que se hicieron a lo largo de más de cuatro décadas,
pese a sus avances y sus efectos positivos en términos de no alienar demasiado
a la escasa oposición, tuvieron el “cuidado” de no alterar el principio de mantener
las diversas etapas del proceso electoral en manos del Ejecutivo. De esa manera,
este poder iba modulando, a partir de su percepción de las necesidades v exigen-
cias sociales, el grado de apertura política.
Así, el sistema de partido hegemónico encontró sus fundamentos en una
legislación que puso en manos del Ejecutivo y su partido la autoridad para tomar
todas las decisiones en las cuatro áreas que definen las oportunidades de acceso
al poder y, con ello, la distribución del poder político:
== La autoridad E para determinar Pg guién participa en las contiendas electorales »y,

por tanto, la capacidad de definir el sistema de partidos.
«efi
——Ñ¡ A
PARTE III. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
< El poder para determinar las reglas electorales y, por tanto, la capacidad de
moldear el sistema de representación.
= La facultad de contar los votos y, por ende, la capacidad de determinar los
resultados.
“+ La prerrogativa de calificar las elecciones y, en consecuencia, el poder para
decidir la legalidad de las elecciones.
La Ley Electoral de 1946 introdujo así dos poderosos instrumentos de control

para consolidar el sistema de partido hegemónico. El primero fue el endureci-
miento de los requisitos para obtener el registro como partido político. De
golpe se pasó de un sistema con bajísimas barreras a la entrada, en el que el
único trámite era la realización de una asamblea con 100 ciudadanos, a uno
que exigía 10 mil afiliados. El segundo fue otorgar a la Secretaría de Goberna-
ción la facultad de conceder “certificados de registro” a los partidos y decretar
su cancelación temporal o definitiva cuando a su juicio éstos no cumplieran los
requisitos legales. El Ejecutivo utilizó esta autoridad discrecional y eficazmen-
te para ampliar o reducir los registros electorales, dependiendo de sus necesi-
dades políticas.*
La autoridad sobre el registro no suprimió la existencia de otros partidos ni
la competencia electoral —esto hubiese sido contraproducente—, pero sí permi-
tió que el gobierno regulara, según las circunstancias políticas, cl número y tipo
de partidos admitidos en el proceso electoral. Esto probó ser uno de los instru-
mentos más útiles para eliminar la “tradición” de que miembros de la coalición
revolucionaria desertaran del partido oficial.
La eliminación de la oposición interna y Jas limitaciones impuestas al creci-
miento de los partidos de oposición mediante una legislación restrictiva consolidó
el sistema de partido hegemónico, pero dio lugar a problemas de representación
y credibilidad. Un sistema que podía producir mayorías permanentes de más de
90% de los miembros del Congreso para el mismo partido no podía mantener
una fachada democrática.
>
* Tos motivos para la negación o cancelación del registro iban desde que no estaban debi-
damente constituidos los órganos internos de los partidos, carecían de oficines permanen-
tes 0 110 habían sostenido una asamblea, hasta que no se había actuado “pacíficamente” o
no se reeperaban las instituciones.
CArPíTULO 7. SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS 179
94 97 94 94 94 9
PRI
Opasicián
1946 1949 1952 1953 1938 1961

año
Fuente: Gómez Tagle, 2001.

Figura 7.1 Composición de la Cámara de Diputados (1946-1961).
La necesidad de resolver este problema llevó a una nueva reforma (1963),

esta vez dirigida al sistema de representación más que al de partidos.
La reforma de 1963 no admitió más partidos en la arena electoral, pero
estimuló a los existentes al introducir los llamados diputados de partido, una fórmula
de representación de las minorías políticas más que de representación proporcional
para la Cámara de Diputados. Se otorgaron así cinco diputados a los partidos con
registro que obtuvieran 2.5% de la votación, y un diputado más por cada medio
punto porcentual adicional de la votación, hasta un total de 20 asientos,
Los motivos principales detrás de esta reforma respondieron a la necesidad
de dar credibilidad a los procesos electorales y evitar que los partidos de oposi-
ción presentaran comportamientos que amenazaran al sistema. En el corto pla-
zo, los cambios tuvieron éxito. Los partidos no sólo abandonaron las estrategias
CJ PRI
[4 Oposición
196- 1967 190. 1973 1976

| ano

.2 Composición de la Cámara de Diputados (1964-1976).
-
X
S
LA
=
sit
180 PARTE II. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
diseñadas para cuestionar el sistema, sino que ayudaron a legitimar al régimen al

dar la bienvenida a la reforma e incrementar su presencia en los órganos de re-
presentación popular. Como resultado, en los comicios de 1964 los partidos de
oposición presentaron candidatos en la mayoría de los distritos electorales y lo-
graron obtener 17% de la Cámara de Diputados frente al 3.3% de la elección
inmediata anterior (1961).
La reforma tuvo otras consecuencias. Los partidos comenzaron a tener incen-
tivos para crecer y diversificarse geográficamente. Sus esfuerzos serían premiados
con más curules en la Cámara de Diputados. Sin embargo, una mayor participa-
ción y proporción de votos para la oposición muy pronto entraría en conflicto con
un sistema electoral que sobrerrepresentaba al partido oficial y subrepresentaba a
los opositores (Molinar, 1991). El desarrollo y crecimiento de los partidos pronto
se transformarían en una exigencia de mayores cuotas de poder.
Esta demanda estuvo acompañada por la reivindicación de que volvicra a
abrirse la arena electoral para otras fuerzas (en particular de la izquierda) que
estaban dispuestas a participar, pero que no encontraban cabida en el sistema de
partidos.
No pasó mucho tiempo antes de que estas demandas fueran atendidas por la
élite política. La década de 1960 fue testigo de diversos movimientos sociales de
clase media que amenazaban la estabilidad política y social del país. A principios
del decenio de 1970 la legitimidad del gobierno se había debilitado por la res-
puesta arbitraria y represiva al movimiento estudiantil de 1968. Por su parte, el
crecimiento económico disminuía, y aparecieron una serie de movimientos des-
estabilizadores que incluían guerrillas, manifestaciones del sector obrero, re-
vueltas campesinas y amenazas de la comunidad empresarial. Finalmente, por
primera vez en la historia, la elección de 1976 no logró convocar a ningún can-
didato presidencial además del contendiente del PRI.
Todos estos factores llevaron a la reforma política de 1977 y a la promul-
gación de la Ley Tederal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales
(LOPPE), que muchos consideran el punto de partida de la transición política en
México. Esta reforma abrió el “libro de registros” a nuevos partidos y facilitó su
constitución. Se idearon entonces dos maneras para obtener el registro.
a) Elregistro definitivo, para el cual se exigía un total de 65 000 afiliados, de los

cuales 3000 tendrían que estar distribuidos en la mitad de las entidades fe-
derativas o 300 en la mitad de los distritos uninominales o de mayoría.
b) Elregistro condicionado, a través del cual se podía competir en las elecciones
y convertirlo en definitivo si el partido alcanzaba 1.5% de la votación en dos
elecciones consecutivas.
También se incorporó el principio de representación proporcional, ampliando el

tamaño de la Cámara de Diputados a 400 legisladores: 300 de mayoría relativa
y 100 de representación proporcional. Estos últimos reservados exclusivamente
a la oposición. Con esta ampliación se favoreció la canalización institucional del
descontento y la participación política.
La reforma cumplió con los objetivos de expandir y estimular la participa-
ción política a través de las elecciones, brindando legitimidad al sistema y fa-
vorcciendo la canalización institucional del descontento. Lo hizo, además, sin
ceder el control electoral del gobierno y sin sacrificar su posición de fuerza ma-
voritaria.
Si bien la representación de la oposición en la Cámara de Diputados se man-
tuvo estable de 1976 a 1985 (27% en promedio), el número de partidos con re-
gistro se incrementó de cuatro en el periodo 1961-1976 a siete en 1979 y a
nueve en 1965.
El control sobre el registro de los partidos y el poder para decidir qué tan am-
plia o reducida debía ser la representación de los partidos de oposición en el Con-
greso no fueron los únicos mecanismos de que dispuso el gobierno para mantener
su predominio. A través de la CFE se reservó otros valiosos instrumentos de control:
la elaboración del padrón electoral, la facultad para manejar las mesas de votación,
el procedimiento de cómputo, la emisión de las constancias de mayoría y, a través
de su dominio en la Cámara de Diputados, la validación de las elecciones.
El Registro Nacional de Electores (RNE) establecía la lista de los ciudadanos
que podían ejercer su derecho al voto, confiriendo al responsable de su elabora-
ción —el Ejecutivo— un amplio campo de maniobra para sumar o sustraer elec-
tores de acuerdo con su conveniencia política.
El manejo del RNE como instrumento de control político fue de tal magni-
tud que, hasta 1983, ofrecía una tasa de consistencia de sólo 50%. De ahí que la
oposición demandara que su elaboración corriera a cargo de un órgano técnico
con autonomía, a la par que exigía disponibilidad para uso y consulta de todas
los partidos. La importancia de este instrumento de control quedó plenamente
demostrada cuando esta demanda fue conquistada en 1989 y el grado de incon-
sistencia del padrón se redujo a 12% en las elecciones de 1991 y a entre 2.5 y
4.1% en las de 1994 (Aguirre er al., 1995).
Respecto del control sobre las mesas de votación, cabe indicar que hasta
1989 los presidentes de las mesas de casilla eran nombrados por los comités
distritales que, a su vez, dependían de la CFE? En consecuencia, el margen del
* En 1990laley se modificó y las juntas distritales comenzaron a ser elegidas por insaculación
entre los ciudadanos de cada sección electoral.
182 PARTE HI. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
gobierno y su partido para alterar los resultados, tanto durante la jornada electo-
ral como enla etapa del cómputo, continuaba siendo muy amplio.
El método adoptado para la validación de las elecciones fue otro instrumento
de control. Desde 1946 hasta 1993 prevaleció el método de la autocalificación.
Esto quiere decir que la Cámara de Diputados calificaba la elección de sus pro-
pios miembros y la del Presidente, mientras que el Senado calificaba la propia. En
1977 cambió ligeramente el mecanismo, aunque la autocalificación permaneció
como método: el art. 60 de la Constitución facultó a la Cámara para calificar la
elección de sus miembros erigiéndose en Colegio Electoral, compuesto de 60
representantes de mayoría y 40 de representación proporcional.
En 1993 se eliminó la autocalificación para el Congreso, y la calificación de
sus miembros se transfirió al 1FE, mientras que la del Presidente permaneció en
manos de la Cámara de Diputados recién electa.
El cuasimonopaolio del Pr1 en el Congreso generó una tasa de casi 100% en
la calificación de las elecciones desde 1946. Evidentemente no hay casos de in-
validación de una elección presidencial y, en el ámbito federal, hasta hace muy
poco fueron mínimas los casos de descalificación de diputados y senadores. Sin
embargo, es importante señalar que las elecciones de Carlos Salinas en 1988 y
de Ernesto Zedillo en 1994 recibieron la calificación únicamente con los votos de
la fracción parlamentaria del PRI en el Congreso.
Otro instrumento de control fue el de la justicia electoral, también en manos
del Poder Ejecutivo. Un sistema electoral sin medios de impugnación y sin ór-
ganos autónomos e independientes resulta injusto y poco confiable.
El derecho electoral comparado muestra al respecto la prevalencia de dos
modelos de justicia electoral: el que la sitúa en el ámbito del Poder Judicial (Es-
tados Unidos, Reino Unido, Alemania, Argentina y Brasil) y el que la confiere a
tribunales especializados (Costa Rica, Nicaragua y Chile) (Aguirre ez a/., 1995).
La Constitución de 1917 autorizaba a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (scjN) para investigar violaciones “del voto” a solicitud del Ejecutivo, el
Congreso o un gobernador. Como consecuencia de las numerosas protestas por
irregularidades electorales, la ley se modificó, y en 1949 la sc7N quedó excluida
de toda controversia electoral. A partir de entonces, la institución encargada de
investigar conflictos electorales pasó a ser la Procuraduría General de la Repú-
blica, un órgano del Ejecutivo.
En 1977 otra reforma volvió a introducir la función de la scJN, pero ésta se
climinó 10 años más tarde (1987) con la creación del Tribunal de lo Contencio-
so Electoral. Éste fue el primer tribunal electoral especializado, pero la reforma
puso especial cuidado en asegurar que quedara bajo control del partido mayori-
tario, y más tarde del Ejecutivo. En 1987 el Tribunal se integró con nueve
magistrados propuestos por los partidos y designados por el Congreso; en 1990

fueron designados por el Congreso, pero a partir de candidatos propuestos por el
Ejecutivo.
Sin embargo, la limitación más importante de este tribunal no derivaba de
su composición, sino más bien de las restricciones a su autoridad: las resolucio-
nes que aprobaba no eran definitivas y podían ser modificadas por los colegios
electorales de cada cámara en el Congreso.
La reforma de 1993 modificó sustancialmente la estructura y autoridad de
los órganos encargados de la justicia electoral. Cuatro fueron las transformacio-
nes principales en la materia (Aguirre er al., 1995):
—
t La creación de dos etapas para todas las controversias.
+
+ Autoridad para revisar el proceso de calificación y la calificación misma.
<= Intervención de los tres poderes de gobierno en la selección de los miembros
del Tribunal.
Irrevocabilidad de las resoluciones dictadas por el Tribunal.
Finalmente, es necesario mencionar uno de los principales fundamentos de la

desigualdad en materia electoral: la disponibilidad de recursos. En los siste-
mas de partido hegemónico la frontera entre el gobierno en el poder y su parti-
do es prácticamente inexistente. Esta unidad o simbiosis permite al gobierno
transferir y poner a disposición de su partido los recursos necesarios —humanos,
materiales y simbólicos— para competir en condiciones sumamente ventajosas.
En tiempo de elecciones, además de dinero para las campañas políticas, el
gobierno facilitaba sitios públicos para realizar mítines, transporte público y gu-
bernamental, oficinas administrativas y otros servicios similares. Asimismo, por
medios legales c ilegales se movilizaba el apoyo de la burocracia en favor de los
candidatos del partido en el gobierno. A esto se añadía la compra de votos a
través de la incorporación de los miembros de una comunidad a programas so-
ciales, dotación de tierras o instalación de servicios básicos. En contraste, los
partidos de oposición no contaban con más recursos que los que se podían alle-
gar por medio de sus militantes.
La reglamentación del financiamiento a los partidos y a las campañas no se
incluyó en la legislación sino hasta 1977, pero se avanzó muy poco en materia de
igualar recursos y nada en materia de fiscalización. En 1987 se promulgó una
legislación más explícita acerca del financiamiento público de los partidos polí-
ticos que vinculaba los recursos otorgados con los costos de las campañas y con
el número de votos y curules obtenidos. Finalmente, no fue sino hasta 1993
cuando se reglamentó el financiamiento privado.
184 PARTE II, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
La desigualdad en materia de financiamiento ha sido de tal magnitud, que

del total de los ingresos declarados por los nueve partidos políticos que compi-
tieron en las elecciones de 1994, 73.3% correspondieron al PRI, 14.4% al PAN y
3.4% % al PrD (Aguirre er a/., 1995).
Si bien el marco legal que reguló los asuntos político-electorales a partir de
1977 cumplió sus propósitos de incrementar la participación y competencia,
al mismo tiempo generó demandas que no podían satisfacerse dentro de ese mis-
mo marco. El sistema sufría cada vez mayores presiones por la combinación de
múltiples factores, como el fortalecimiento de los partidos, la prominencia de las
elecciones en e] debate público, la animadversión de amplios sectores de la pobla-
ción y la presión internacional.
Del sistema de partido hegemónico al sistema pluripartidista

La reforma de 1977 se mantuvo vigente para las elecciones de 1979, 1982 y
1985. A partir de 1986 y hasta 199% se sucedieron seis reformas más, cada una
marcada por la tensión entre los partidos de oposición, que buscaban sustraer del
Ejecutivo el control sobre los procesos electorales y ampliar las condiciones de
equidad; y el binomio partido-gobierno, que pugnaba por perpetuarse como
fuerza mayoritaria y mantener el control.
En 1986 se pactó una nueva reforma que presentó avances importantes, como
el establecimiento del primer sistema de financiamiento público, la eliminación
de los obstáculos para formar coaliciones, la admisión de candidaturas comunes y
la ampliación de los asientos de representación proporcional de 100 a 200, a los
cuales también tenía acceso el partido mayoritario. Además, se creó el Tribunal de
lo Contencioso Electoral para resolver los litigios en la materia y se redujeron los
tiempos oficiales para el cómputo de votos. No obstante, hubo una involución en
la proporcionalidad del sistema electoral, ya que se introdujo la llamada cláusula
de gobernabilidad, diseñada para maximizar la probabilidad de que el PRI mantu-
viese la mayorfa absoluta en el Congreso. Según esta cláusula, el partido que ob-
tuviera la mayoría de los 300 distritos uninominales recibiría el número necesario
de asientos de RP para garantizar la mayoría en la Cámara de Diputados.
Además, en 1987 sc reformó la composición de la CFF para que los partidos
estuvieran representados de acuerdo con su fuerza electoral en la elección ante-
rior, Gracias a esto, el PRI mantuvo el control del que todavía era el organismo
encargado de tomar las decisiones en materia electoral, pues obtuvo 16 de los 31
miembros que lo conformaban.
Los comicios de 1988 constituyeron un parteaguas en la historia del sistema
político, pues la votación oficial para el candidato del Pri a la presidencia cayó
CAPÍTULO 7. SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTI”:
a apenas la mitad de los votos emitidos (50.2%) y en la Cámara de Diputados el

partido del gobierno perdió la mayoría absoluta de la que siempre había gozado.
Por su parte, en el Senado se rompió el monopolio priísta, ya que la oposición
ocupó cuatro de los 64 escaños, es decir, 6.2%.
Los resultados oficiales fueron materia de grandes controversias y protestas.
La elección fue calificada como las más fraudulenta del México posrevoluciona-
rio y, aunque no dio lugar a una ruptura, sí aceleró el proceso de reformas que en
1996 conduciría a la plena autonomía de las autoridades electorales y a sustraer
los procesos electorales del control del gobierno.
Como último intento de mantener la posición privilegiada del partido en el
poder, en 1989 se modificó la cláusula de gobernabilidad y se estableció que si
el partido mayoritario estuviese por debajo de 35% de la votación, los 200
asientos de representación proporcional se repartirían de manera proporcional
entre todos los partidos. Pero a esta regla se añadieron otras tres:
a) Siel partido mayoritario obtenía entre 35 y 50%, se le otorgarían dos asien-

tos adicionales por cada punto porcentual entre el porcentaje obtenido y el
60%.5
8) Si el partido obtenía entre 60 y 70% de la votación, recibiría un número de
asientos proporcional a su votación.
c) Ningún partido podría ocupar más de 70% de los asientos en la Cámara
de Diputados.
En 1990 se emitió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

(Cofipe) y se creó el Instituto Federal Electoral (1FE), definido en la Constitución
ya no como un órgano dependiente de la Secretaría de Gobernación, sino como
un “organismo autónomo, con personalidad y patrimonio propios”. Este organis-
mo, encargado de conducir todas las etapas de los procesos electorales, no climinó
la representación del gobierno pero la disminuyó, equilibró la representación de
los partidos e incorporó a seis consejeros magistrados propuestos por el Presiden-
te de la República pero aprobados por las dos terceras partes de la Cámara de
Diputados. La nueva composición del 1FE permitió a los partidos ser partícipes en
la toma de decisiones de cada una de las etapas del proceso electoral.
Adicionalmente, se introdujo la regla de escala móvil, con la que se le asig-
naban dos diputados por cada punto porcentual al partido que obtuviera entre
35 y 60% de los votos nacionales,
S La intención de esta reforma era que aun con una votación relativamente baja (35%. <c
evitara la necesidad de que el PRI tuviese que construir alianzas parlamentarias.
SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
En 1993 se produjeron tres reformas importantes: se amplió la Cámara de

Senadores a 96 integrantes al incorporarse la figura de senadores de primera
minoría; desapareció la cláusula de gobernabilidad, y se fijó en 65% (325 legisla-
dores) el número máximo de asientos para un solo partido en la Cámara de
Diputados.
Finalmente, la reforma de 1994 tuvo como objetivo crear condiciones de
equidad y garantía de la limpieza y certeza de las elecciones mediante los meca-
nismos siguientes:
<: Nuevo padrón electoral y credencial con fotografía.

“4 Independencia del 1FE (gobierno y partidos mantienen su representación,
pero estos últimos sin derecho a voto).
<= Restricciones para el uso de recursos gubernamentales y programas públicos.
<= Topes de campaña.
“4 Reducción del número de casillas especiales (creadas para los electores que
el día de la elección se encontraran fuera de su distrito).
Observadores electorales.
Las reformas reseñadas en este capítulo (véase Anexo 1) transformaron profun-

damente el sistema de representación (véase Anexo 2). Las elecciones celebradas
desde 1979 hasta 1994 fueron más competidas que en el pasado; los resultados
no volvieron a arrojar mayorías para el partido en el poder como las registradas en
la larga época de su hegemonía; la oposición fue creciendo, y el sistema de par-
tidos se hizo cada vez más vigoroso. Para 1994 el partido mayoritario había
disminuido su presencia en la Cámara de Diputados a 60%.
64
£ 80 60
ri
= 0
[e
$ 40
¡ 3 20
0
1979 1982 1985 1988 1991 1994
año
[] PRI Oposición
L.
Conclusiones
En este capítulo se analizaron las reformas electorales como un instrumento privi-
legiado al que recurrió el régimen para enfrentar simultáncamente las amenazas a
la estabilidad del sistema y sus necesidades de adaptación. Igualmente, se examinó
su impacto sobre la competencia electoral y el sistema de representación.
En primer término, las reformas a los sistemas electoral y de partidos apro-
badas desde que se promulgó la Ley Electoral de 1946 cumplieron los propósitos
de legitimar el sistema, enfrentar las demandas sociales de mayor pluralidad y
encauzar institucionalmente la participación política. Estas reformas allanaron
el camino para que crecieran y se fortalecieran los partidos de oposición, así
como para equilibrar las condiciones de la competencia y transformar el sistema
de representación.
En la figura 7.4 se muestran claramente las consecuencias de las reformas en
el sistema de representación política.
México pasó así de contar con un sistema de partido hegemónico con bajos
niveles de competencia, ofertas políticas reducidas y escasas posibilidades de acce-
der al poder, a un sistema pluripartidista, competitivo y en el que las fuerzas políti-
cas reconocían la vía electoral como medio legítimo y creíble para acceder al poder.
A pesar de los avances, subsistía entre los partidos y la sociedad organizada
la convicción de que el sistema electoral adolecía todavía de particularidades que
100 e 1963 e 1977 e 199%
| o]
| F T T L L
año 1960 1970 1980 1990 2000

| | —— Partido del Presidente —e—-- Oposición ———e Reforma electoral |
|
Figura 7.4 Impacto de las reformas en el sistema electoral.
188 PARTE III. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
impedían situar a México como una democracia electoral plena, dada la preva-
lencia de tres características:
a) Las instituciones electorales seguían bajo cl control del Ejecutivo.
b) Las condiciones de la contienda seguían siendo incquitativas, pues daban al
partido en cl gobierno ventajas inadmisibles.
£) La sobrerrepresentación del partido mayoritario continuaba siendo muy ele-
vada.
Todas estas condiciones militaban contra la posibilidad real de la alternancia en
el poder.
Las reformas electorales de 1996 se ocuparían de cada uno de estos aspectos.
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Anexo 1. Composición de la Cámara de Diputados (1946-1994).
Cámara de Diputados 1946-1961

núm. y % de asientos 0
1946 | 1949 1952 1955 1958
PRI 134 142 151 152 152 172
(94) (97) - 194) (94) (94) (97)
PAN 4 4 5 6 6 5
(31 3) (3) 4) (4) 13)
PPS — 1 2 2 1 1
(0.6) (1) (1) (0.6) (0.51
PARM — — — — 2 —
(1)
PNM — — 1 1 1 —
(0.6) (0.6): (0.6)
FPP — — 2 — — “
————D
Otros 5 — — — — —
13]
Total de asientos 143 147 161 161 162 178

_núm. y % de asientos ()
1964 - 1967 1970 | 1973 . 1976
—_ 17817 178. 189 195

PRI (85) 183) (84) (821 182)
18 20 20 25 20
PAN (9 | (9) (9) (11) (8)
9 10 10 10 12
PPS (4): (5) 9] (4) 15;
5 ¡6 5 7 10
PARM 2. (2) 3) (41
210 211 213 231 237
¡ Total de asientos
Fuente: Casar :19971.

ctmeienan
190 PARTE III. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES

núm. y % de asientos () |
1979 1982 1985 | 1988 1991 |; 1994
PRI 296 ¡ 299 292 260. 320 300
74) 175) 173) (52) 164) (60)
PAN 43 51 38 101 89 119
1omi (13) (10) (20) 18 (24)
PPS om 10 11 0 12 0
_ -. 8 Y 2)
PARM 12 0 1 0 15 0
(3) (3) (3)
PDM 10 12 12 0 0) 0)
Ñ (3) (3) (3)
PCM 18 0 0 0 0 0
me. 6) |
PST 10 H 12 0 0
_ (3) (3) (3) |
PSUM 0) 17 12 0 o. (a
(4) (3)
PRT 0 0 6 0 0 0
o (1)
PMT 0 0 6 0 0 0
_ (1)
PRD 0 0 0 0 41 71
E _ _ 8) (14)
PFCRN 0 0 —D. 0 23 e
" — (5)
PT 0 0 0. 0 0 10
—_ — - - (2)
FDN 0 0 0 0 0
(PPS, PARM, PECRN,
Otras coaliciones
| —— .
Total de asientos 400 400 400 500 500 500
Fuente, Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000

CAPÍTULO 7. SISTEMA ELECTORAL Y DE PARTIDOS — 191
Anexo 2, Principales aspectos de las reformas electorales

(1964-1994).
Reforma — Principales cambios
electoral ¿|
Ampliación de la base demográfica para distritos electo-
(=>
da
_
o
rales.
Obligación de registro para partidos políticos.
Creación de la Comisión Federa! de Vigilancia Electoral;
la preparación, vigilancia y desarrollo de las elecciones
queda bajo la supervisión y responsabilidad del gobierno
federal.
Elaboración del padrón electoral.
Autocalificación de las elecciones:
% Los diputados califican la elección de presidente y la
propia.
% Los senadores califican la propia.
1951 Ampliación de las facultades de la Comisión Federal de
Vigilancia Electoral.
% Se le otorga la facultad de otorgar, negar o cancelar el
registro a los partidos.
1963 Establecimiento de la representación política de las
1973 Se aumenta a 25 el número máximo de diputados de

partido.
Se crea la Comisión Federal Electoral.
4 Representación de los partidos en la cr£ con voz y voto.
El Registro Nacional de Electores se convierte en entidad
administrativa y autónoma.
4 Se crean las secciones electorales icélulas de la
elección y base para construir la lista de electores)
pm dni and
1977 Introducción del principio de representación proporcio-
nal para la Cámara de Diputados.
Ampliación de la Cámara de Diputados (300 de MR
y 100 de RP).
* Se excluye de la RP al partido mayoritario ¡cualquier
partido con más de 60 triunfos de mR queda sin
derecho a espacios de RP).
(Continúa)
192 -:37E CN SATEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
Continuación)
F . Ai ,
Reforma. Principales cambios
electoral
1977 Constitucionalización de la figura de partidos políticos
.
como entidades de interés público.
Promulgación de la Ley Federal de Organizaciones
-»
Políticas y Procesos Electorales (10PPE).
% Reducción del porcentaje de votación para conservar
el registro (de 3 a 1.5%).
* Creación de las figuras de Asociaciones Políticas
Nacionales, frentes y coaliciones.
% Doble fórmula para obtener el registro: condicionado
y definitivo.
% Nueva composición de la cre: secretario de Goberna-
ción, un representante de cada cámara del
Congreso, un notario público y un representante
por partido.
Admisión del recurso lega! para impugnar los resultados
de las elecciones (ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nación contra las resoluciones de la Cámara
de Diputados erigida en Colegio Electoral).
Introducción del primer sistema de financiamiento público.
1986-1987 H Ampliación de la Cámara de Diputados (de 300 a 500
diputados: 300 de mk y 200 de r»).
Derecho del partido mayoritario al reparto de diputados de RP. :
Incorporación de la “cláusula de gobernabilidad” (garantía
de mayoría absoluta en la Cámara de Diputados al partido
mayoritario).
Tope de 70% de asientos en la Cámara de Diputados para
un solo partido.
Cambio en la composición de la CFF: los partidos se repre-
sentan con base en el porcentaje de votación.
Creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricocl)
como órgano autónomo con facultades para revisar los
actos de naturaleza administrativa.
1989-1990 Modificación de la cláusula de gobernabilidad (35%
.
| como porcentaje necesario de votos para que opere).
4 Ningún partido podrá tener más de 350 diputados.
(Continúa)
o
o
(Continuación)
Reforma Principales cambios

ID
electoral
1989-1990 *% Si el partido con mayor número de votos es capaz de

ganar por lo menos 35% de los sufragios a nivel nacio-
nal, accede a la mayoría absoluta de diputados.
+ Mecanismo de compensación en el reparto de RP: por
cada punto porcentual por encima de 35%, el partido
tiene derecho a dos diputados más.
Creación del FE (presidido por el secretario de Goberna-
Aa
ción) como organismo público dotado de personalidad

jurídica, autonomía y patrimonio propios, y encargado de
organizar las elecciones federales.
Flaboración de un nuevo padrón electoral, catálogo de
electores y credencial de elector con fotografía.
Acceso electrónico a los partidos a la información sobre la
votación durante la jornada electoral.
Establecimiento de sanciones penales por fraudes electorales.
Acceso a medios para los partidos políticos con registro.
Mo
Promulgación del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (Cofipe).
1993 Eliminación de la cláusula de gobernabilidad.
Incremento de la participación del partido mayoritario en
el reparto de curules de rP.
% Si la votación de un partido político supera el 60%, se
le asignan asientos de RP hasta alcanzar el equivalente
de su porcentaje de votación nacional emitida.
* Se establece un tope máximo de 63% del total de la
Cámara de Diputados para un solo partido (315 diputados).
Ampliación del Senado a 128 integrantes:
Se pasa de dos a tres senadores de mayoría.
Por cada entidad se otorga también un senador de
primera minoría al partido que quede en segundo lugar.
% El Senado pasa de 64 a 128 escaños.
Se elimina la “autocalificación” de los colegios electorales.
* Se le otorga al IFE la capacidad de ratificar los resultados
de las elecciones.
Se confiere al Tribunal Federal Electoral el carácter de
autoridad máxima jurisdiccional en la materia.
(Continúa)
194 PARTE II, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
(Continuación)
Reforma Principales cambios |

electoral :
1994 * Se establece la independencia del FE.
* Los partidos mantienen la voz pero pierden su voto
en el FE.
* Credencial con fotografía.
* Nuevo padrón electoral.
* Topes de campaña.
> Capítule 5
El marco electoral del México
de hoy
OBJETIVOS
Conocer:
1. La mecánica de la transición electoral.

El establecimiento del sistema pluripartidista.
>
3. Las implicaciones de las reformas electorales de 1996

y 2007.
4. La distribución del poder político.
Introducción
La distribución del poder político a partir de las elecciones de 1979 muestra el

creciente pluralismo en la representación política del país. De manera paulatina,
los partidos de oposición comenzaron a ocupar cargos de representación popular
primero en los municipios, después en el Congreso de la Unión y los congresos
locales, y a partir de 1989 en los gobiernos de los estados.
No obstante, las condiciones de equidad, libertad, justicia y certeza en los
procesos electorales no estuvieron garantizadas sino hasta que la reforma electo-
ral de 1996 fue pactada entre todas las fuerzas políticas con representación en el
Congreso. Quizá la mejor prueba de ello sea una declaración del Presidente Er-
nesto Zedillo (1996), quien reconoció que las “elecciones de 1994 habían sido
legales, mas no equitativas”.
Las numerosas retormas aprobadas de 1977 a 1994 dejaron en pic una serie
de características que permitían seguir cuestionando el grado de democratiza-
ción del sistema político mexicano.
Aunque con mavores límites, el gobierno mantenía cl control de la organiza-
ción de las elecciones, el contco de votos, la justicia electoral y la validación del
proceso. Además, el sistema de financiamiento y acceso a los medios de comuni-
cación seguía otorgando ventajas inadmisibles al partido en el gobierno.
Para tener una idea de la desproporción de recursos y la consecuente inequi-
dad en la contienda, basta observar que para las elecciones de 1994 el pri recibió
73% de los recursos totales destinados a los partidos por concepto de ingresos
ordinarios (599,565,527.00 de $817,662,413.00 de pesos), de los cuales sólo con
73% auditado.
A ello se aunaba la transferencia discrecional de recursos federales y locales
a las campañas de los candidatos del Pr1, recursos imposibles de controlar y mu-
cho menos de fiscalizar.
Estas condiciones hacían prácticamente imposible la alternancia en el poder
o la pérdida de la mayoría priísta en el Congreso federal. Cuando esto estuvo
cerca de ocurrir en las elecciones de 1988, se operó un fraude de enormes pro-
porciones que incluyó desde el relleno de urnas, pasando por la desaparición
de paquetes electorales, la modificación de actas de votación y la manipulación de
los resultados finales, hasta la intervención en la justicia electoral. Todo para que
el resultado oficial otorgara al candidato del PRI, Carlos Salinas, una votación
apenas por encima de 50% y la mayoría en la Cámara de Diputados.
Los comicios siguientes, 1991 y 1994, operaron con nuevos marcos electora-
les que modificaron algunos de los aspectos más cuestionados de la legislación
que, en opinión de los partidos de oposición, hicieron posible el fraude de 1988.
CAPÍTULO $. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉxICO DE HOY 197
Pero no fue sino hasta la reforma de 1996 que se dio un gran salto cualitativo
para alcanzar condiciones de mayor democracia.
El PRI no pudo sostener más un sistema del que todavía recibía privilegios
inadmisibles en una democracia electoral. Dos principios guiaron esta reforma: la
equidad en la competencia y la certeza y confianza en los procesos electorales.
A raíz de las polémicas elecciones de 2006, los legisladores de todos los gru-
pos parlamentarios impulsaron una nueva reforma —aprobada en 2007— en la
que se persiguieron distintos propósitos:
Disminuir el costo de las elecciones.

+ Aumentar la equidad en las contiendas.
“5 Reducir el poder de los medios de comunicación,
Ampliar la fiscalización y la rendición de cuentas.
Eliminar imprecisiones.
“+ Reconstituir la confianza en los procesos y autoridades electorales,
En este capítulo se describe el sistema electoral tal y como quedó establecido

primero en la reforma electoral de 1996, y después en la de 2007.:
El marco electoral
El voto de los mexicanos
La Constitución establece como derecho (art. 35) y obligación? (art. 36) de los ciu-
dadanos mexicanos el ejercicio del voto en las elecciones para integrar los órga-
nos de representación popular del Estado. Igualmente establece el derecho a ser
votado.
Como toda prerrogativa, tanto el derecho a votar como el de ser votado están
limitados. Aunque el sufragio es universal? libre, secreto, directo, personal e in-
transferible, para su ejercicio tienen que cumplirse ciertos requisitos, El primero
exige ser ciudadano, condición que la Constitución define como el universo de
personas que teniendo la calidad de mexicanos, hayan cumplido 18 años y “tengan
b
1 Al final de este capítulo puede consultarse el anexo con los principales cambios introduci-
dos en las reformas de 1996 y 2007.
2 En México, a diferencia de otros países, la obligación de votar no es exigible ni lleva apa-
rejada sanción alguna.
El derecho al voto de la mujer no fue conquistado sino hasta 1956.
198 PARTE ti11. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
un modo honesto de vivir”. El segundo obliga a estar inscrito en el Registro

Federal de Electores, y el tercero implica contar con la credencial para votar.
El derecho a ser votado también está restringido por consideraciones de
edad, residencia, origen, pertenencia a determinadas corporaciones y temporali-
dad en el desempeño de ciertas funciones. Por ejemplo, la posibilidad de ser vo-
tado se circunscribe a un límite de edad dependiendo del cargo que se quiera
ocupar: para ser Presidente de la República se exige tener cumplidos 35 años al
tiempo de la elección, para senador 25 y para diputado 21. Igualmente, se requie-
re ser mexicano por nacimiento y, en el caso del cargo para la Presidencia, hijo de
padre o madre mexicanos y haber residido en el país durante el año anterior in-
mediato al día de la elección. Otras limitaciones incluyen las de no estar en
servicio activo seis meses antes del día de los comicios en caso de pertenecer al
Ejército, haberse separado de ciertos puestos tanto administrativos como de re-
presentación popular seis meses antes y no pertenecer al estado eclesiástico ni ser
ministro de algún culto.
Una limitación más seria y cuestionable proviene del principio de no reelec-
ción absoluta para el caso del Presidente y los gobernadores, y consecutiva para
diputados, senadores y presidentes municipales.
Finalmente, hay una restricción al derecho a ser votado que ha sido también
cuestionada y que incluso ha sido materia de litigio en tribunales internaciona-
les: la obligación de ser postulado por un partido político para poder competir en
las elecciones.
Aunque no establece una prohibición expresa a las llamadas candidaturas
independientes, la Constitución señala que los partidos políticos, como organiza-
ciones de ciudadanos, son el vehículo para “hacer posible el acceso de éstos al
ejercicio del poder público” (art. 41), y esto ha sido interpretado como la exclusi-
vidad de estas agrupaciones para presentar candidatos a los cargos de elección
popular.
Por otra parte, aun cuando la legislación de 199% dejó abierta la posibilidad
de que los mexicanos residentes en el extranjero pudieran ejercer su derecho al
voto en el territorio donde se encontraran, no fue sino hasta 2005 que se modi-
ficó el Cafipe con el propósito de permitir el voto de los mexicanos que viven
fuera del país.
Esta legislación dispuso que podrían votar aquellos inscritos en el padrón
que contaran con credencial de elector y hubiesen manifestado su deseo de ha-
cerlo por vía de una solicitud de inscripción enviada por correo.
En realidad, el primer experimento con esta nueva disposición no arrojó los
resultados esperados. De un universo potencial de más de 750 000 votantes, emi-
tieron su voto tan sólo 31000.
CAPÍTULO $. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE HOY 199
Partidos y candidatos
Otro derecho político de los mexicanos es el de constituir partidos políticos. El

reconocimiento constitucional a este tipo de agrupaciones como entidades de
interés público data de 1977, pero la normatividad que los reglamenta ha sido
modificada constantemente en las últimas tres décadas.
La reforma de 1996 fortaleció en forma significativa el sistema de partidos y
las prerrogativas a las que tienen derecho. Entre éstas destacan:
Participar en la preparación, vigilancia y desarrollo del proceso electoral.

Recibir financiamiento público.
Acceder a los medios de comunicación —radio y TV— a través del tiempo
del Estado.
Formar frentes y coaliciones.
Nombrar representante antc los órganos del 1FE.
Ser propietarios de los bienes inmuebles necesarios para el cumplimiento de
sus fines.
Acudir a la justicia electoral.
Acompañan a estos derechos un conjunto de obligaciones, entre las cuales sobre-

salen las siguientes:
Cumplir las normas de afiliación internas y observar los procedimientos que

señalen sus estatutos para la postulación de candidatos.
Editar una publicación trimestral de divulgación y una semestral de carácter
teórico.
Difundir su plataforma electoral en tiempo de elecciones.
Permitir la práctica de auditorías por los órganos del 1FE respecto de sus re-
cursos,
Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinación respecto de
partidos o personas físicas o morales extranjeras, o de organismos o entida-
des internacionales y de ministros de culto de cualquier religión.
Utilizar el financiamiento público únicamente para los fines que señala la ley.
Abstenerse de utilizar símbolos religiosos en su propaganda,
Evitar la realización de afiliaciones colectivas de ciudadanos,
Abstenerse de emplear expresiones que denigren las instituciones y a los
partidos o que calumnien a las personas.
imobe Jero
Cumplir con las obligaciones estipuladas en materia de transparencia y acce-

so a la información.
due AAA
iba
200 PARTE IL, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
Al igual que en el pasado, actualmente los partidos requieren obtener el registro

para participar en las elecciones y acceder a las prerrogativas a las que tienen
derecho. No obstante, los requisitos han cambiado y se han establecido clara-
mente en la ley, de manera que el registro ya no depende de una autoridad gu-
bernamental que actuaba con gran discreción, sino de una autoridad electoral
independiente y autónoma, obligada a fundar sus decisiones a partir de la legis-
lación en la materia.
Para que una organización de ciudadanos* pueda registrarse como partido
político nacional, debe cumplir dos requisitos:
a) Formular una declaración de principios, programa de acción y estatutos que

normen sus actividades.
b) Contar con 3000 afiliados en por lo menos 20 entidades federativas, o bien
con 300 afiliados en por lo menos 200 distritos electorales uninominales,
quienes deberán tener la credencial para votar con fotografía correspondien-
tc a dicha entidad o distrito. Por ninguna circunstancia, el número total de
afiliados en el país podrá ser inferior a 0.26% del padrón electoral federal.
El partido pierde el registro si deja de participar en un proceso electoral federal

ordinario, si no consigue por lo menos 2% de la votación emitida en alguna de
las elecciones para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, o si incumple de manera grave y sistemática, a juicio del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, con las obligaciones que le señala el
Cofipe >
Además, se suprimió la disposición que establecía que el partido político que
hubiera perdido su registro no podría solicitarlo de nueva cuenta sino hasta des-
pués de transcurrido un proceso electoral federal ordinario,
Por otra parte, a los partidos se les permite constituir tanto frentes como
coaliciones. Los primeros consisten en la asociación de dos o más partidos para
perseguir fines no electorales. En cambio, las coaliciones son fórmulas de alianza
electoral. Durante la década de 1980 y hasta la reforma de 1996, la legislación
p—..—
La reforma de 2007 tuvo el acierto de prohibir la intervención de organizaciones gremiales
o con objeto social diferente en la creación de partidos, y cualquier forma de afiliación
corporativa.
Llegado el caso, el 1FF dispondrá de lo necesario para que sean adjudicados a la Federación
los recursos, bienes y remanentes del partido que pierda su registro. Esta nueva disposición
puso fin a una situación en la que los dirigentes o militantes de partidos disueltos conser-
vaban recursos que no les pertenecían.
CAPÍTULO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉxICO DE HOY 201
sobre los frentes y coaliciones experimentó diversas modificaciones —restrin-

giéndose o liberalizándose— de acuerdo con las necesidades políticas,
La legislación de 1996 flexibilizó la formación de coaliciones. A partir de
entonces los partidos pudieron integrarse total o parcialmente, y se les permitió,
por la vía de los convenios —ya fuese adoptando un nuevo emblema o con los de
los partidos participantes— repartir la votación obtenida entre los miembros de
la coalición.
Esta legislación adolecía de un defecto fundamental. Dado que en el caso
de una coalición la boleta electoral contenía en un solo recuadro los emblemas de
todos los partidos vinculados (o cl emblema de la coalición), sc producían dos
efectos perversos y poco democráticos. Por una parte, era imposible saber cuán-
tos votos recibía cada partido y, por tanto, calcular si todos los socios de la coali-
ción habían obtenido cl 2% necesario para mantener su registro. Por otra parte,
y más grave aún, se alteraba la voluntad del ciudadano, pues se permitía la trans-
ferencia de votos de un partido a otro por la vía de los convenios.
Un ejemplo de estos efectos fue la coalición que formaron cuatro pequeños
partidos” con el PRD para las elecciones del 2000. Gracias a ella, cada una de las
organizaciones participantes logró su registro y obtuvo un sitio en el Congreso, sin
saber si alguno de ellos representaba cuando menos a 2% de los electores. Algo
similar ocurrió en 2006 con la coalición que aglutinó al PRD, PT y Convergencia.
Desde la reforma constitucional de 2007, y para poner fin a esta situación,
los partidos coaligados deben aparecer cada uno por su cuenta en la boleta elec-
toral, aunque postulen a los mismos candidatos. De esta manera, a partir de
los comicios de 2009 se podrá conocer la fuerza real de cada una de los agrupa-
ciones contendientes.
Adicionalmente, los partidos coaligados deben registrar listas propias de
candidatos a diputados y senadores por el principio de representación proporcio-
nal (RP). En procesos anteriores podían postular candidatos de coalición parcial
para las elecciones de senadores y diputados exclusivamente por el principio de
mavoría relativa (MR).
Las fórmulas electorales y la traducción de asientos en votos
Con la reforma de 1996 cambiaron las fórmulas de representación para el Con-

greso, esto es, las reglas bajo las cuales se decide la composición de las cámaras
$ Partido Alianza Social (Pas), Partido de la Sociedad Nacionalista (PsN), Convergencia

Partido Político Nacional (cr»n) y Partido del Trabajo (7).
o — ——l;; o ——] A
202 PARTE III, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
de diputados y senadores, en ambos casos reduciendo los márgenes de sobre y

subrepresentación y, en el caso del Senado, incorporando la posibilidad de una
mayor pluralidad por la vía de la elección de 32 legisladores de representación
proporcional.
A partir de esc año ningún partido político puede contar con más de 300
diputados, y en ningún caso con un número de legisladores por ambos principios
que representen una proporción del total de la Cámara que exceda en ocho pun-
tos su porcentaje de votación nacional emitida.”
Actualmente, para la asignación de los legisladores de Rr se utiliza la fórmu-
la de proporcionalidad pura, integrada por lo que se conoce como cociente natural
y resto mayor.“
El Senado se mantuvo ajeno a la representación proporcional hasta 1993, en
que también se amplió el número de legisladores de 64 a 128. De éstos, tres co-
rrespondían al principio de mayoría y uno al de primera minoría. Este esquema
permiría una sobrerrepresentación de hasta 25% para el partido mayoritario, que
fue corregida con la reforma de 1996. Actualmente se eligen 96 senadores, tres
por cada entidad federativa (dos para el partido con mayor votación y uno para
la primera minoría), y 32 senadores de una lista nacional de representación pro-
porcional votada en una sola circunscripción plurinominal nacional.
Las autoridades electorales
Los países democráticos reconocen distintos modelos de autoridades electorales

(como se muestra en la figura 8.1):
a) El gubernamental, en el cual la organización electoral se encomienda a una

rama de poder u orden de gobierno.
7. Esta base no aplica al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, ob-
tenga una proporción de curules del total de la Cámara superior a la suma del porcentaje
de su votación nacional emitida más 8%.
8. Cuciente naturales el resultado de dividir la votación nacional emitida entre los 200 dipu-
tados de representación proporcional. Resto mayor es el remanente más alto entre los restos
de las votaciones de cada partido una vez hecha la distribución de curules mediante el
cociente natural. El resto mayor se utiliza cuando aún hay diputaciones por distribuir. Con
esta fórmula se determinan los diputados que se le asignan a cada partido político confor-
me al número de veces que contenga su votación el cociente natural; y los que se distribu-
ven por resto mayor si después de aplicar el cociente natural quedan diputaciones por re-
partir, siguiendo el orden decreciente de los votos no utilizados para cada uno de los
partidos en la asignación de curules.
CaríTuLO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL México DE HOY — 203
b) El independiente, en el que se crea un órgano especializado que goza de au-

tonomía. .
e) El mixto, que se compone de una estructura dual formada por un organismo
independiente, por lo general con funciones de supervisión y vigilancia de los
procesos, y uno gubernamental, con tareas de gestión y organización electoral.
Modelos
Independiente Mixto Gubernamental
Cuerpo Cuerpo Cuerpo Cuerpo

electoral electoral electoral electoral
independiente independiente gubernamental gubernamental
Tribuna: Consejo Comisión Autoridades

electoral electoral electoral locales
O + + o
Comisión Ministerio del Ministerio de Ministerio del
electoral interior justicia interior
Fuente: Institute or Democracy and Electoral Assistance.
Figura 8.1 Modelos de autoridades electorales.
Desde 1996 México cuenta con un órgano especializado encargado de orga-

nizar las elecciones. La propia Constitución señala que esta tarea “es una función
estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado
Instituto Federal Electoral (1r£), dotado de personalidad jurídica y patrimonio
propios” (art. 41, fracc. 111).
El tE tiene asignadas las siguientes funciones:
<= Contribuir al desarrollo de la vida democrática.

<E Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos.
“5 Integrar el Registro Federal de Electores.
<> Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos político-clectorales y
vigilar el cumplimiento de sus obligaciones.
*"
204 PARTE 11. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
“+ Garantizar la celebración periódica y pacífica de los comicios para renovar a

los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
== Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio,
=> Promover el voto y coadyuvar a la difusión de la cultura democrática.
Para el cumplimiento de sus tareas, el 1FE deberá guiarse por los siguientes prin-
cipios rectores:
== Certeza. Que las acciones que desempeñe el 1rE resulten confiables y verifi-
cables.
E Legalidad. Que en el ejercicio de sus atribuciones y el desempeño de sus
funciones se observe el mandato constitucional que las delimita y las dispo-
siciones legales que las reglamentan.
Independencia. Que su operación y decisiones sean independientes respecto
de los poderes establecidos y los partidos políticos.
E Imparciatidad. Que en el desempeño de sus funciones los integrantes del 1FE
velen por el interés ciudadano y por los valores fundamentales de la democra-
cia, sin supeditación alguna a cualquier interés personal o preferencia política.
<= Objetividad. Que está obligado a interpretar los hechos por encima de visio-
nes y opiniones parciales o unilaterales.
El 1Fr cuenta con una estructura compuesta de órganos directivos; órganos

técnico-ejecutivos, integrados por miembros del Servicio Profesional Electoral,
y órganos de vigilancia, que se conforman con la representación preponderan-
te y paritaria de los partidos políticos, bajo la figura de comisiones.
Estos órganos están representados en los niveles central, estatal, distrital y, en
algunos casos, seccional.
La instancia superior de dirección del 1FE es el Consejo General, compuesto
por el consejero presidente y los consejeros electorales, todos con derecho a voz y
voto, y un número variable de miembros con voz pero sin voto. Entre estos últi-
mos se cuenta a un representante por cada partido político con presencia en el
Congreso, a los representantes del Poder Legislativo —a razón de uno por cada
grupo parlamentario—, y al secretario ejecutivo del trE, quien es nombrado por
las dos terceras partes del Consejo General a propuesta del consejero presidente,
Para garantizar su independencia, a los consejeros se les impone como requi-
sito no haber sido registrados como candidatos a cargos de elección popular en
los últimos cuatro años (antes cinco) anteriores a su designación; no desempeñar
ni haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal en algún partido
político en los últimos cuatro años (antes cinco) anteriores a su designación; no
CAPÍTULO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉxICO DE HOY 205
ser secretario de Estado, Procurador General de la República o del Distrito Fe-

deral, subsecretario u oficial mayor en la administración pública federal, jefe de
gobierno del Distrito Federal, gobernador ni secretario de gobierno, a menos
que se separe de su encargo con cuatro años (antes uno) de anticipación al día de
su nombramiento, y no ser ni haber sido miembro del Servicio Profesional Elec-
toral durante el último proceso electoral federal ordinario.”
Inicialmente, tanto los consejeros electorales como el consejero presidente
eran electos por siete años a propuesta de los grupos parlamentarios, y aprobados
por las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputa-
dos. La reforma de 2007 extendió el plazo por el que los consejeros son electos
de siete a nueve años sin posibilidad de reelegirse, y determinó que su sustitución
sea escalonada a razón de tres consejeros cada tres años.
Para el consejero presidente se estableció el plazo de seis años con posibili-
dad de reelección por un periodo adicional. Asimismo, para el procedimiento de
selección se determinó que los consejeros seguirán siendo electos por dos terce-
ras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados de entre las
propuestas formuladas por los grupos parlamentarios, pero se agregó que éstos
están obligados a realizar una consulta a la sociedad, la cual consiste en la posi-
bilidad de que los candidatos a consejeros sean propuestos por las organizaciones
de la sociedad civil, por cualquier ciudadano o por sí mismos.
Las atribuciones del Consejo General del 1FE son muy amplias, pero cabe
destacar las siguientes:
Diseñar la geografía electoral del país,
Elaborar el padrón y la lista de electores.
Regular las encuestas y los sondeos de opinión.
Regular la observación electoral.
Preparar la jornada electoral.
“> Designar alos directores ejecutivos y a los funcionarios que durante los pro-
cesos electorales actuarán como presidentes de los consejos locales y distri-
tales, y que fungirán como vocales ejecutivos de las juntas correspondientes.
<= Resolver sobre los convenios de fusión, frente y coalición que celebren los
partidos políticos nacionales.
Otorgar, negar o resolver la pérdida del registro de los partidos políticos.
Determinar los topes de gastos de campaña para las elecciones de Presiden-
te, senadores y diputados.
b—
? Este último impedimento cs un absurdo. Impide que personas calificadas y con una carre-
ra profesional en materia electoral accedan a los cargos superiores del máximo órgano
electoral.
aL
206 PARTE 111. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
<> Efectuar el cómputo total de los resultados de las elecciones de senadores y

diputados por el principio de representación proporcional y emitir la decla-
ración de validez correspondiente, así como determinar la asignación de se-
nadores y diputados para cada partido político y otorgarles las constancias
respectivas.
<= Aprobar anualmente el anteproyecto de presupuesto para el Instituto y remi-
tirlo al titular del Ejecutivo Federal para su inclusión en el Presupuesto de
Egresos de la Federación.
== Fijar las políticas y los programas generales del Instituto a propuesta de la
Junta General Ejecutiva.
“F Aprobar que el 1Ft asuma la organización de procesos electorales locales
formulando el proyecto de convenio respectivo. 10
4 Integrar las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus
atribuciones.
Para su funcionamiento, el 1FE dispuso desde 1996 de cinco comisiones perma-

nentes:
Fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones políticas.

Organización electoral.
== Prerrogativas, partidos políticos y radiodifusión.
“> Servicio profesional electoral.
< Capacitación electoral y educación cívica.
. A partir de 2007 desapareció la Comisión de Fiscalización y se añadieron la de

Registro Federal de Electores y la de Quejas y Denuncias.
Además del Consejo General del 1FE existen, como órganos desconcentra-
dos de la misma naturaleza, 32 consejos locales (uno en cada entidad federativa)
y 300 consejos distritales (uno en cada distrito electoral). A diferencia del
Consejo General, que es una instancia permanente, los consejos locales y dis-
tritales se instalan y scsionan únicamente durante periodos electorales.
En la formación de ambos consejos concurren miembros con derecho a voz
y voto —designados por el Consejo General— y miembros sin derecho a voto
(representantes de los partidos políticos y vocales).
A los consejos estatales corresponde la tarea de realizar el cómputo de la
entidad federativa para la elección de senadores de representación proporcional
, Y La reforma electoral de 2007 facultó al 1FE para que a solicitud de las autoridades electo-
rales de las entidades federarivas, asuma ta organización de procesos electorales locales.
CaríTUuLO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE HOY 207
y la declaración de validez. Á los consejos distritales, determinar el número y

ubicación de las casillas; efectuar el último sorteo, integrar las mesas de casi-
llas y vigilar su instalación, hacer el cómputo distrital y declarar la validez de las
elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa y el cómputo distri-
tal de las de representación proporcional, así como el cómputo distrital de las
elecciones para senadores por ambos principios, y el de la votación para Presi-
dente de la República.
Los órganos ejecutivos y técnicos son los responsables de ejecutar todas las
tareas técnicas y administrativas requeridas para la preparación, organización y
desarrollo de los procesos electorales.
El más importante de ellos es la Junta General Ejecutiva, presidida por el
consejero presidente del 1FE. A! igual que el Consejo General, tiene una estruc-
tura desconcentrada con 32 juntas locales ejecutivas y 300 juntas distritales eje-
cutivas. Éstas se encargan de instrumentar las políticas M programas generales
del instituto y de dar cumplimiento a las resoluciones aprobadas por el Consejo

General.
Finalmente, a los órganos de vigilancia corresponde supervisar la integra-
ción, depuración y actualización del padrón clectoral. La instancia superior que
los preside es la Comisión Nacional de Vigilancia, a cargo del director ejecutivo
del Registro Federal de Electores, cuya principal tarea es vigilar la inscripción de
los ciudadanos en el padrón electoral y en las listas nominales de electores, así
como su actualización.
La reforma electoral de 2007 creó un nuevo órgano de supervisión: la Con-
traloría General, Cuenta con autonomía técnica y de gestión y sus principales
tareas son evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas fijadas en los progra-
mas de naturaleza administrativa, verificar el ejercicio de los recursos, recibir
las denuncias o quejas directamente relacionadas con los ingresos del FE, fin-
car las responsabilidades e imponer las sanciones respectivas. Su titular es designado
por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miem-
bros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior,
Asimismo, se creó la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos
Políticos como instancia encargada de revisar los informes sobre el origen y des-
tino de los fondos ordinarios y de campaña que dichas organizaciones están
obligadas a presentar.
e.
El sistema de financiamiento
Las condiciones de la competencia están estrechamente ligadas a los recursos de

que disponen los partidos políticos. La reforma de 1996 tuvo como propósitos
208 ParTE UI. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
fundamentales fortalecerlos mediante un incremento sustancial en su financia-

miento, igualar las condiciones de la competencia a través de un reparto más equi-
tativo de los fondos disponibles, fijar topes de campaña para evitar la disparidad en
el gasto e impedir las transferencias de recursos del gobierno a su partido. En la
reforma electoral de 2007 se mantuvieron e incluso fortalecieron estos principios.
El Cofipe establece así que el financiamiento público prevalecerá sobre cual-
quier otro tipo de aportaciones económicas, pero contempla cuatro modalidades
adicionales:
<= Financiamiento de la militancia.

<= Aportaciones de simpatizantes.
== Autofinanciamiento.
<> Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
A su vez, se les prohíbe otorgar aportaciones o donativos a los partidos políticos,

y a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, en
dinero o en especie, por sí o por interpósita persona a:
“+ Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de los esta-

dos, así como a los ayuntamientos.
“+ Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública fe-
deral, estatal o municipal, centralizada o paracstaral, y a los órganos de go-
bierno del Distrito Federal.
“4 Los partidos políticos y las personas físicas o morales extranjeras.
“+ Los organismos internacionales de cualquier naturaleza.
*F Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión.
* Las personas que vivan o trabajen en el extranjero.
= Las empresas mexicanas de carácter mercantil,
Además, se prohíbe a los partidos solicitar créditos provenientes de la banca de

desarrollo para el financiamiento de sus actividades y recibir aportaciones de per-
sonas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realiza-
das en mítines o en la vía pública.
En contrapartida, el financiamiento público se otorga a los partidos por tres
diterentes conceptos: sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes,
gastos de campaña y actividades específicas.
El monto total otorgado a los partidos ha sido generoso. En el proceso elec-
toral de 2006 alcanzó un total de $4286 751227, administrado como se muestra
en la tabla 8.1.
"
CaríTULO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE HOY 209
Tabla 8.1 Proceso electoral de 2006.
Todos los partidos
Financiamiento ordinario $ 2068375613.73
Gastos de campaña $ 206837561373

Actividades específicas $ 150000 000.00
Total $ 4286751227.46
Fuente: FE.
La distribución de estos recursos por partido para el proceso electoral de

2006 fue como se indica en la tabla 8.2.
Tabla 8.2 Distribución de recursos en 2006.
Proceso electoral 2006
Partido Financiamiento Gastos de campaña

ordinario ($) | ($)
PAN 535 866 537.74 555 866 537.74
PRI 613 405 424.52 613 405 424.52
PRD 360710 804.15 360710 804.15
PT 135 071 426.34 135 071 426.34 -
PVEM - 190 667 799.64 190 667 799.64

133 100 713.12 133 100 713.12
PAÑAL 39776 454.11 E 39776 454.11
PASDC 39776 454.11 39776 454.11
Total 2 068 375 613.73 2068 375 613.73
Fuente: IFE.
Como puede observarse, el nuevo sistema de financiamiento aminoró sensi-

blemente la gran disparidad que, cuando menos hasta 1994, prevaleció en cl
sistema electoral, cuando un solo partido acaparó 79% de los recursos y el 21%
restante se dividió entre los otros ocho partidos contendientes.
La reforma electoral de 2007 tuvo como uno de sus propósitos abatir el cos-
to de las elecciones. Para ello disminuyó el tiempo de duración de las campañas
cambió la base sobre la cual se establece la bolsa a repartir, adoptó una nueva
fórmula para calcular los gastos de campaña, y estableció la diferenciación entre
las elecciones presidenciales y las intermedias.
Actualmente el gasto para actividades ordinarias lo determina el Consejo
General del 1Fk conforme a una sencilla fórmula: multiplica el número total de
ciudadanos inscritos en el padrón electoral a la fecha de corte de julio de cada
año, por 65% del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El resul-
tado de esta operación constituye el financiamiento público anual a los partidos
políticos por sus actividades ordinarias permanentes.
Esta cantidad se distribuye de la siguiente manera:
<> 30% de manera igualitaria entre todos los partidos políticos con representa-
ción en alguna de las cámaras del Congreso de la Unión.
= 70% según la proporción del voto nacional emitido que hubiese obtenido
cada partido con representación en alguna de las cámaras del Congreso de la
Unión en la elección de diputados por mayoría relativa inmediata anterior,
En la legislación anterior, la cantidad de dinero otorgada a los partidos por con-

cepto de actividades ordinarias simplemente se duplicaba en los años de eleccio-
nes federales. Con la reforma de 2007, se establece que en el año de la elección
en que se renueven el Poder Ejecutivo Federal y las dos cámaras del Congreso de
la Unión, a cada partido político se le entrega para gastos de campaña el equiva-
lente a 50% del financiamiento público que para el sostenimiento de sus activi-
dades ordinarias permanentes le corresponda cn cse año, y en el de la elección en
que se renueve solamente la Cámara de Diputados se le otorga un monto equi-
valente a 30% respecto del mismo concepto.
Por actividades específicas —educación y capacitación política, investigación
y tarcas editoriales— se otorga a los partidos un monto total anual equivalente a
3% del que le corresponda en el mismo año para sus actividades ordinarias.
Para los partidos que hubieren obtenido su registro con fecha posterior a la
última elección, o que hubieren conservado el registro pero no contaran con re-
presentación en alguna de las cámaras, el financiamiento equivale a 2% del
monto que de recursos por financiamiento total lc corresponda a los partidos
políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes. En gas-
tos de campaña se aplica la misma modalidad que para el resto de los partidos.
Cabe destacar que el financiamiento que no proviene del erario se limita a
10% del monto establecido como tope de gastos para la campaña presidencial
equidad, encarecian los procesos electorales y otorgaban un poder inadmisible a

los dueños de los medios.
Como correctivo a esta situación, se diseñaron una serie de medidas que
transformaron de raíz cl acceso de los partidos a los medios de comunicación.
Entre ellas destacan:
La prohibición a los partidos de comprar publicidad en radio y Tv y el estable-

4
cimiento del Fr como única instancia facultada para administrar el tiempo que
le corresponda al Estado en ambos medios durante los procesos electorales.
“+= El incremento sustantivo en el acceso de los partidos y autoridades electora-
les a los medios de comunicación (48 minutos diarios en época electoral).
== La suspensión de toda propaganda gubernamental durante las campañas y la
prohibición de aquella de carácter personalizado, esto es, que incluya nom-
bres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción de cualquier ser-
vidor público.
La elevación a rango constitucional de la prohibición de que terceros puedan
4
comprar publicidad para propaganda electoral tendente a influir en las pre-

ferencias de los votantes.
<> La elevación a rango constitucional de la prohibición de las campañas nega-
tivas, esto es, de propaganda que utilice expresiones que denigren a las insti-
tuciones y a los propios partidos o que calumnien a las personas.
Entre las modificaciones señaladas, las más polémicas se refieren a la prohibición

de las campañas negativas y de la contratación de espacios en radio y Tv a los
particulares.
Respecto de la primera, hay bases para sustentar la idea de que atenta contra
la libertad de expresión consagrada en el art. 60. constitucional y tiene el efecto
de dejar a los partidos y candidatos sin el recurso de exhibir por medios legítimos
a sus adversarios —con la salvedad que expresa el propio art. 60. sobre los lími-
tes a la libertad de expresión— con el fin de atraer el voto popular. Asimismo, al
facultar al Consejo General para determinar si un determinado promocional! in-
curre en el supuesto de la propaganda negativa, se convierte a los consejeros
electorales en censores.
La segunda prohibición también ha sido motivo de un gran debate. Mien-
tras unos sostienen que viola las libertades de expresión y de libre asociación, así
como los principios de no discriminación e igualdad ante la ley, otros argumen-
tan que no hay tal violación y que, en cambio, sc privilegia el principio de equi-
dad en las contiendas, pues lo que sc limita cs la libertad de comercializar la
propaganda electoral en radio y Tv.
CAPÍTULO $. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE TOY 213
ta bata
En todo caso, el juicio que se tenga sobre esta medida no puede ser ajeno al
Tae
hecho de que en México existe un duopolio televisivo en el que una cadena (Te-
levisa) concentra 69% de la audiencia y la otra (Tv Azteca) el 28%.
ae
Las campañas políticas
Las campañas políticas son el conjunto de actividades realizadas por los partidos
políticos, coaliciones y candidatos registrados con la finalidad de obtener el voto.
Sus principales componentes son los actos de campaña y la propaganda electoral.
o
En términos comparativos, México tuvo hasta las elecciones de 2006 uno

de los periodos de campaña más extensos. Mientras que el promedio general de
AR
duración de campañas para la elección del titular del Ejecutivo es de 67 días, en

nuestro país era de 180.
Ae
La reforma de 2007 redujo sensiblemente los tiempos de campaña para de-

jarlos en 90 días para Presidente, senadores y diputados en las elecciones concu-
IIHAON
rrentes, y 60 días para diputados en las elecciones intermedias.

A ODO EE OTLONOE UT NTUOOE HIST
Como se explicó en el apartado sobre el sistema de financiamiento, en el año

de elecciones concurrentes (Presidente y Congreso) los partidos tienen derecho
a recibir para gastos de campaña un monto equivalente a 50% del financiamien-
to público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes
le corresponda en ese año, y 30% en el año de la elección intermedia (sólo Cá-
mara de Diputados).
Independientemente de este monto, la ley establece topes de gastos para las
diferentes elecciones. Por ejemplo, el límite máximo para la de Presidente equiva-
le a 20% del financiamiento público de campaña establecido para todos los parti-
dos en el año de la elección!! y para los diputados de MR, la cantidad que resulte
de dividir el tope de gasto de campaña de la clección presidencial entre 300.
La reforma de 2007 sc ocupó de una omisión de las legislaciones previas: las
precampañas. Éstas sc definen como el conjunto de actos internos de los parti-
dos, sus militantes y precandidatos. Por actos de precampaña electoral se entien-
de aquellos que se dirigen a los afiliados, simpatizantes o al electorado en general
con el objetivo de obtener su respaldo para ser postulado como candidato a un
cargo,
1 En lalegislación anterior se calculaba multiplicando 2.5 por cl costo mínimo fijado para la
campaña de diputado, actualizado al mes inmediato anterior, por 300 distritos, dividido
entre los días que duraba la campaña de diputado y multiplicado por los días que duraba
la de Presidente. El Consejo Gencral seguirá dererminándolo a más tardar el día último de
noviembre del año anterior al de la elección.
SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
Su duración no podrá rebasar los 60 días para las elecciones concurrentes y

30 para las intermedias. Cualquier acto de precampaña que anteceda a las fechas
fijadas para su inicio podrá ser sancionado con la negativa de registro como pre-
candidato.
Gracias a esta nueva definición, los actos y recursos de las precampañas po-
drán ser fiscalizados.
Fiscalización de los recursos de los partidos políticos
La transparencia y rendición de cuentas son elementos indispensables de la

equidad, certeza y confianza en los procesos electorales. Para el logro de estos
objetivos, los partidos deben presentar informes periódicos sobre el origen, mon-
to y uso de los fondos recibidos. El 1FE, a través de sus órganos de fiscalización,
tiene entre obligaciones la de vigilar que los recursos se apliquen a las actividades
señaladas en la ley y la facultad de ordenar la práctica de auditorías a las finanzas
de los partidos.
Los mecanismos de vigilancia se han ido ampliando y perfeccionando a lo
largo de los años. Actualmente los partidos deben presentar ante la Unidad de
Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos los informes sobre el ori-
gen y monto de los ingresos que reciben en cualquier modalidad de financia-
miento, así como su empleo y aplicación, y cl estado consolidado de su situación
patrimonial de acuerdo con lineamientos de forma y temporalidad.
Si en su revisión la Unidad encuentra anomalías, errores u omisiones, lo
notifica al partido para que las subsane o realice las aclaraciones conducentes.
Los procedimientos y la jornada electorales
El proceso clectoral comprende cuatro etapas:
<> Preparación de la elección.

= Jornada electoral.
=> Resultados y declaraciones de validez de las clecciones.
=> Dictamen y declaraciones de validez de la clección y de la de Presidente
electo.
El proceso se inicia en octubre del año previo al de los comicios y concluyc con
cl dictamen y la declaración de validez de la elección de Presidente. Esta última
ticne lugar una vez que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
a
CaríTuLO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE HOY

a
haya resuelto el último de los medios de impugnación que se hubieren inter-

puesto.
ei
El tE tiene a su cargo todas las actividades relacionadas con la preparación,

organización y conducción de los procesos electorales, así como aquellas que
resultan consecuentes con los fines que la ley le fija. La ley prevé la participación
de los partidos y la ciudadanía como mecanismo para lograr imparcialidad, con-
fianza y certeza en el proceso.
La ctapa de preparación, que sc extiende hasta el día de la jornada electoral,
comprende diversas actividades cruciales que convergen el día de su celebración:
Actualización del padrón y campaña de credencialización.

Designación de los consejos locales.
Elaboración, corrección y entrega de las listas nominales.
Determinación del costo mínimo de campañas.
Asignación del financiamiento.
“> Asignación de los tiempos de transmisión en radio y TV.
Registro de plataformas electorales y de coaliciones.
Registro de candidatos.
Insaculación y sorteo de ciudadanos para integrar mesas de casillas.
AA
Capacitación de ciudadanos insaculados.

Integración y publicación de las mesas de casillas.
=> Impresión v distribución del material electoral.
=> Regulación de las encuestas y sondeos de opinión.
“> Registro de observadores electorales,
La tabla 8.3 muestra la complejidad y movilización de recursos humanos y de

logística que conllevan estas tareas.
o
Tabla 8.3 Cifras totales de la elección de 2006.

E
Elecciones de 2006. Numeralia
Ciudadanos registrados en el padrón — _ 71730 860 ———

Lista nominal o ' 7135097
Confiabilidad del padrón o 95%
| Casillas instaladas -
130488
| Ciudadanos insaculados 7293255
— Ciudadanos capacitados 2266514
Continúa)
Tabla 8.3 (Continuación)
Elecciones de 2006. Numeralia
Ciudadanos designados _ 913731 _

Funcionarios de casilla _913 300
Observadores electorales
Visitadores extranjeros 69 3
- Representantes de los partidos políticos o 1 240 860 :
Total de boletas impresas Pe 220000000 -
- Boletas para la elección presidencial - — 73876948
Partidos
con registro — BN
Caaliciones registradas - - Er N
Cargos de elección federal 63
Fuente: 1FF. 2006.
Las elecciones ordinarias deben celebrarse el primer domingo de julio del

año correspondiente: para elegir diputados federales cada tres años y senadores
y Presidente cada seis.
La etapa de la jornada electoral se inicia a las 8:00 horas del primer domingo
de julio con la apertura de las casillas a cargo de los integrantes de las mesas di-
rectivas. Éstas son los órganos electorales constituidos por ciudadanos. Están
facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo en cada una
de las secciones electorales en que se dividen los 300 distritos uninominales. Se
instalan y funcionan únicamente el día del sufragio.
De acuerdo con la ley, los distritos se dividen en secciones electorales, cada
una de las cuales comprende un mínimo de 50 y un máximo de 1500 electores.
Por cada 750 electores o fracción de una sección electoral se instala una casilla.
En tanto autoridad electoral, las mesas directivas de casilla son responsables
de respetar y hacer respetar la libre emisión y efectividad del sufragio, garantizar
el secreto del voto y asegurar la autenticidad del escrutinio y cómputo.
Cada mesa directiva de casilla se integra por un presidente, un secretario y
dos escrutadores, así como por tres suplentes generales, es decir, siete ciudadanos
por casilla, todos los cuales son seleccionados mediante un doble sorteo y reciben
un curso de capacitación para el desempeño de ran crucial función.
CAPÍTULO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE HOY 217
Asimismo, cada partido político o coalición legalmente facultada para con-

tender en las elecciones federales puede designar hasta dos representantes titu-
lares y un suplente por casilla.
Las casillas cierran a las 18 horas. Acto seguido se declara cerrada la votación
y da comienzo el escrutinio y cómputo de votos. Concluidos éstos, se levantan
las actas que deberán firmar tanto los funcionarios de casilla como los represen-
tantes de los partidos; los resultados de cada una de las elecciones se fijan en
lugar visible de la propia casilla, se forman los paquetes electorales y se envían al
Consejo Distrital correspondiente.
La etapa de declaraciones de validez de las elecciones se inicia con el envío
de la documentación electoral a los consejos distritales y concluye con los
cómputos y las declaraciones que realicen los consejos del 1FE, o las resoluciones
que, en su caso, emita en última instancia el Tribunal Electoral.
A los consejos distritales y locales les corresponde hacer las sumas de escru-
tinio y cómputo de las elecciones y al Consejo General del FE la asignación de
MANEL
diputados y senadores electos por el principio de representación proporcional.

A
Las elecciones concluyen una vez que son validadas y calificadas por los ór-
ganos facultados para tal fin.
e DIA Vena een
Hasta 1993 el sistema electoral mexicano utilizó el sistema de colegios clec-

torales y autocalificación de las elecciones. El Colegio Electoral resolvía las im-
pugnaciones v calificaba la legalidad y validez del proceso.
Dos principios rigieron este sistema de calificación: la soberanía del Congre-
so y la división de poderes, que impedían que otro poder u órgano ajeno intervi-
niese en la composición de los cuerpos legislativos.
A partir de 1993 la facultad de calificación de las elecciones para el Congre-
so pasó a las autoridades electorales, aunque la de Presidente siguió siendo
calificada por la Cámara de Diputados, erigida en Colegio Electoral. Ahora co-
rresponde a los consejos distritales expedir la constancia de mayoría y la validez
de las elecciones de diputados de MR, a los consejos locales las de los senadores
de MR, al Consejo General del 1FE asignar los diputados y senadores de rP y al
TEPJF declarar la validez de la elección presidencial.
La justicia electoral y los medios de impugnación
Los medios de impugnación son los mecanismos jurídicos previstos en las leyes
para modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones en materia electo-
ral que no se apeguen a derecho. Su propósito es garantizar que éstos se sujeten
al principio de constitucionalidad y legalidad, así como garantizar la definitivi-
dad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales.
218 Parte iu. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
Una de las reformas más trascendentes para el sistema electoral mexicano ha

sido el establecimiento de un nuevo modelo de justicia. Aunque desde 1987 sc
creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel), éste carecía de autonomía
e independencia y sus atribuciones eran muy limitadas, pues los colegios electo-
rales podían modificar sus decisiones y estaban facultados para declarar la nuli-
dad de alguna elección.
En 1993 se creó el Tribunal Federal Electoral (Trife) como máxima autori-
dad jurisdiccional en materia electoral, pero no fue sino hasta 1996, con la crea-
ción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) adscrito
a la esfera del Poder Judicial, y la promulgación de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME), que puede hablarse de un
verdadero sistema de justicia en la materia. Entonces se le confirma a este órga-
no la atribución de resolver, en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones
contra resultados de los comicios de diputados y senadores, y se le confiere a la
Sala Superior la facultad de resolver impugnaciones en contra de los resultados
de la elección presidencial que se hubieran presentado, así como realizar el cóm-
puto final de dicha elección para formular, posteriormente, la declaración de
validez de la elección y la de Presidente electo.
El repr debe conocer y resolver los recursos de apelación, juicios de incon-
formidad y recursos de reconsideración para garantizar la constitucionalidad y
legalidad de los actos y resoluciones de la autoridad electoral federal; los juicios
de revisión constitucional electoral para garantizar la constitucionalidad y lega-
lidad de los actos o resoluciones de las autoridades locales, y los juicios para la
protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos y para dirimir
los conflictos o diferencias entre el 1rE y sus servidores.
Sus sentencias, tesis y jurisprudencias se han convertido en un complemento
de las normas legales.
Entre sus facultades figuran las siguientes:
“+ Realizar el cómputo final de las elecciones.

“+ Formular la declaración de validez de la elección presidencial.
Conocer y resolver las impugnaciones en los comicios federales.
Determinar y aplicar las sanciones conducentes.
Vigilar que se respeten los derechos político-electorales de los ciudadanos.
Resolver conflictos intrapartidistas.
El TEPJF se compone de una Sala Superior, integrada por siete magistrados que
duran 10 años en el cargo, y cinco salas regionales (Guadalajara, Monterrey,
Jalapa, Distrito Federal y Toluca) constituidas por tres magistrados cada una.
CaríTuLO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL México DE HOY 219
El nombramiento de los magistrados se realiza a propuesta del Pleno de la sc[N

y con aprobación dedos terceras partes del Senado.
La reforma de 2007 fortaleció las facultades y organización del TEPfF, supri-
mió la facultad de la Corte para investigar posibles violaciones al voto popular,1?
estableció el funcionamiento permanente de las salas regionales y redefimió las
competencias entre la Sala Superior y las regionales. Ahora corresponden a la
Sala Superior, en exclusiva, los juicios relativos a las elecciones de Presidente
y gobernadores, los de diputados federales y senadores en segunda instancia, y
los conflictos propios de la elección y actuación de los órganos nacionales de los
EE
partidos políticos. Las salas regionales se encargan a su vez de los juicios sobre
E las elecciones de diputados federales y senadores en primera instancia, todos los
EqE
E referentes a las elecciones de diputados locales y ayuntamientos, y los de los ór-
Es
ES
ganos partidarios estatales y municipales.
Otra reforma importante fue la referida a las causales de anulación de la
elección presidencial. Hasta 2006 no quedaba claro que ésta pudiera anularse y
en qué circunstancias. Esta posibilidad dependía de la interpretación de los ma-
gistrados. El único asidero era la tesis jurisprudencial sobre la nulidad abstracta,
ia eoeIoton
pero su aplicación en la elección presidencial no era clara.

La reforma de 2007 eliminó constitucionalmente la causal de nulidad abs-
tracta como recurso para invalidar la elección (art. 99) y ahora la invalidación
sólo puede hacerse mediante causales específicas que aún deberán establecerse
en la lev. No obstante, aún están pendientes las adecuaciones a la ley que regu-
len las condiciones bajo las cuales puede y debe anularse una elección o parte
eMIIEA
de ella.
Conclusiones
Dos décadas de reformas (1977-1996) dieron a México un nuevo sistema elec-

toral basado en:
Un sistema de representación mixto que combina los principios de mayoría

4
relativa y representación proporcional.

<= Principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.
“+ Autoridades electorales autónomas en su funcionamiento e independientes
en sus decisiones.
»
2 La seyN mantiene la atribución de decidir en definitiva sobre las contradicciones de tesis
que puedan presentarse entre las salas del Tribunal.
220 PARTE [I1. SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES
Financiamiento público y acceso a medios de comunicación equitativos.
4
“5 Gastos de partidos políticos sujetos a límites y vigilancia en su origen y apli-
4
cación.
Delitos, faltas y sanciones en materia electoral tipificados en la ley.
4
La reforma de 1996 cambió radicalmente las condiciones de la competencia y

con ello el mapa de distribución política del país.
Las primeras elecciones (1997) que se llevaron a cabo con el nuevo marco
electoral dieron como resultado el primer gobierno sin mayoría en el México
posrevolucionario. Las segundas (2000) produjeron la alternancia y con ella la
primera transmisión pacífica del poder de un partido a otro. La tercera y la cuar-
ta (2003 y 2006) confirmaron el fenómeno de los gobiernos divididos.
% de asientos
41
2003
año
CJ PRI PAN PRD
El cambio fue gradual pero el resultado final, si se le compara con el punto

de partida, fue radical. Las reformas no sólo cambiaron de raíz los sistemas elec-
toral y de partido, sino que a través de ellos sc transformó el ejercicio de gobier-
no, las relaciones entre los poderes y sus capacidades, así como Ja relación entre
autoridades y ciudadanos, entre gobernantes y gobernados.
Se dice con razón que la transición en México fue una transición votada, es
decir, que se operó en las urnas. La apreciación es correcta, pero lo que la hizo
posible fue la modificación en las reglas de competencia. Fueron éstas las que
progresivamente permitieron a los partidos crecer y consolidarse y a los ciuda-
danos contar con opciones para elegir y tener la certeza de que su voto sería
respetado.
CaríTuLO 8. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DF HOY 221
cebue rin
Después de 80 años de haber sido promulgada la Constitución de 1917, el

principio democrático de “un ciudadano un voto” se hizo efectivo; la alternancia
en el poder se volvió posible y la certidumbre sobre las reglas del juego, acompa-
OY
CUAD
hada de la incertidumbre sobre los resultados, cobraron vigencia.

OLE
Bibliografía
UNEN
NAT UN e
Becerra, Ricardo, Pedro Salazar y José Woldenberg, La reforma electoral de 1996, 1ma
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nes Cal y Arena, México, 2000.
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página de la Cámara de Diputados, www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/COFI-
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gina de la Cámara de Diputados, www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdt/1.pdt
1.“
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Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), www.inegi.org.mx
222 PARTE IN, SISTEMA POLÍTICO Y ELECCIONES

(1997-2006).
Cámara de Diputados
1997-2006
1997 . 2000 2003 — 2006

PRI 239 211 227 104
148) (42) (451 + (21)
PAN 122 206 152 : 206
(24; 41) 130) 141
PRD 125 50 96 126

(25) (10) (19) 05:
PYEM 8 17 17 19
POB) (3) (3) (4
PT 6 8 6 16
; 6 2) Mo 61
CDPPN 0 3 5 16
m1 (1) (31
PSN 0 3 0 0
¡ 1) :
PAS O 2 0 0
10)
PAÑAL 0 0 0 9
(2)
PASD a 0 0 4
Total de asientos 500 500 500 . 300

CarPíTULO $. EL MARCO ELECTORAL DEL MÉXICO DE HOY 223
:
:
|
i
de 1996 y 2007.
Principales aspectos de la reforma electoral de 1996
E
| * Plena autonomía de los órganos electorales.
* Tribunal Electoral integrado al Poder Judicial de la Federación.
* Sistema de justicia electoral.
* Fortalecimiento y equidad del sistema de financiamiento público.
* Acceso a los medios de comunicación colectiva.
* Mecanismos de fiscalización.
* Ampliación del Senado e introducción del principio de representación propor-
cional en estc órgano legislativo (64 de mayoría, 32 de primera minoría y 32 de
representación proporcional).
* Disminución de la sobrerrepresentación máxima de 8%).
* Elevación del umbral para el registro (2%).
* Tope a la representación de un selo partido en la Cámara de Diputados (60%.
* Ciudadanización de la jornada electoral.
* Reforma al DF (las jefaturas delegacionales y cl jefe de gobierno de la ciudad
de México se convierten en puestos de elección popular.
Principales aspectos de la reforma electoral de 2007
* Disminución del periodo de campañas (90 días las presidenciales y 60 las

intermedias).
* Reducción de financiamiento v topes de campaña.
* Unificación de calendarios electorales.
* Regulación de precampañas.
* Prohibición constitucional a partidos, candidatos y particulares a adquirir
propaganda electoral! en radio y 1v.
» Prohibición constitucional a “campañas negativas”. -
» Liquidación de los partidos ante pérdida de registro político.
* Eliminación del secreto bancario.
» Renovación escalonada del Consejo General del IFE,
* Contraloría interna.
* Prohibición de la propaganda gubernamental personalizada.
» Derecho a réplica para cualquier ciudadano,
* Eliminación de la causal de nulidad abstracta.
nrie Y
Sistema político y sociedad
Capítulo 9
La sociedad mexicana y sus
vínculos con la política
OBJETIVOS
Conocer:
1. Las principales características que definen a la

sociedad mexicana.
2. Las demandas sociales que enfrenta el sistema político.
3. Los principales retos en materia de crecimiento econó-
mico y desarrollo social.
4. Los valores, creencias, actitudes y comportamientos de
los ciudadanos.
Introducción
Hace más de 170 años, Alexis de Tocqueville planteó en La democracia en Amé-

rica que el gobierno de una nación no podía entenderse sólo a partir del examen
de sus instituciones políticas y que existe una vinculación indisoluble entre los
valores y creencias de un pueblo, sus instituciones sociales y su sistema político.
Esto ocurre porque los sistemas políticos no existen en el vacío, sino en
contextos sociales determinados. Un mismo entramado institucional funciona
de manera distinta según el contexto social en el que opera. No es lo mismo,
por ejemplo, un Presidente que gobierna sobre una población que conoce sus
derechos y está organizada para hacerlos valer, que otro que gobierna sobre
una sociedad ignorante de los mismos 0 sin formas de organización para de-
fenderlos.
La relación entre un sistema político y su contexto social corre en ambas
direcciones. El sistema político es influido por la sociedad, porque de ella recibe
demandas v apoyos y en ella recluta a los gobernantes. A su vez, la sociedad es
afectada continuamente por el sistema político a través de sus normas y decisio-
nes de política. Piénsese tan sólo cómo la política demográfica afecta la pirámide
poblacional, cómo la legislación respecto al derecho de asociación fomenta o
inhibe la participación o cómo las políticas social y fiscal pueden incrementar el
bienestar general de la población o promover una mayor o menor desigualdad
del ingreso.
Una vez analizados la organización y el funcionamiento de las principales
instituciones políticas, es importante exponer los vínculos que existen entre los
sistemas político v social, esto es, la forma como la sociedad y las instituciones se
conectan, retroalimentan y determinan mutuamente. Para ello es indispensable
saber cómo se estructura y organiza la sociedad mexicana, además de conocer sus
valores, creencias, actitudes y comportamientos frente al sistema político.
La configuración de la sociedad es importante, al menos, por dos motivos: a)
porque muestra el tipo de sociedad sobre la que se gobierna, y 6) porque revela el
tipo de demandas que los gobiernos enfrentan y las necesidades que deben ser
atendidas,
Desde el punto de vista que interesa en este texto, la configuración de la so-
ciedad puede representarse, por un lado, a partir de los indicadores económicos
y sociodemográficos básicos y, por el otro, mediante las formas de organización
que la propia sociedad se ha dado o ha aceptado.
Por su parte, los valores, actitudes y creencias revelan la aceptación y apoyo
que un sistema político tiene o aspira a tener y, con ello, la contribución que la
sociedad puede hacer al desarrollo político de la nación.
CarPíTULO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 227
Este último capítulo se divide en tres secciones, En la primera se presenta y

analiza el perfil de la sociedad mexicana a principios del siglo XXI a partir de los
principales indicadores económicos y sociodemográficos: qué tamaño tiene
la población mexicana, qué tan heterogénea es, cuál es su estructura demográfica
por edad y género, dónde vive, a qué actividades se dedica, qué salario percibe,
cuál es su situación patrimonial, cuál es su nivel de escolaridad, etcétera.
En la segunda sección se analizan las formas predominantes de organización
social que influyen en la política mediante la agregación de intereses y la articu-
lación de demandas,
En la tercera, dedicada a la cultura política, se presenta un panorama de lo
que revelan los estudios sobre percepciones, actitudes y valores respecto de los
mexicanos: su conocimiento y confianza en el sistema político, su aprecio por las
instituciones, su aprobación de los gobernantes, su opinión sobre el desempeño
del gobierno, sus expectativas, Incluyc también algunos de los principales com-
portamientos políticos de la sociedad mexicana.
El perfil de la sociedad mexicana a inicios del siglo xx1

Aligual que el sistema político, la sociedad mexicana cambió de manera significa-
tiva a lo largo del siglo xx. La de hoy poco tienc que ver con aquella que existía
cuando la Constitución de 1917 sentó las bascs de la organización política del país.
Aquella sociedad era predominantemente rural, la esperanza de vida era de
menos de la mitad de la de hoy, el analfabetismo afectaba a más de tres cuartas
partes de la población, los servicios públicos prácticamente no existían, la clase
media era muy reducida, las vías para concctar el territorio nacional estaban
apenas desarrolladas, la actividad industrial se concentraba en cscasos sectores.
Era una sociedad poco integrada física, económica y culturalmente.
Unos cuantos ejemplos sirven para demostrar el cambio de principios del
siglo xx a principios del siglo xx1.
=> La población total en 1910 era de 15 millones, hoy es de 110 millones.

=> La población indígena representaba alrededor de 38% de la población, hoy
es sólo 10%.
<> La población rural —la que habitaba en comunidades de menos de 2500
habitantes— constituía 80%, hoy es apenas 23%.
El analfabetismo afectaba a 80% de la población, hoy sólo a 9%.
La esperanza de vida era de 30.5 años, hoy es de 76.5.
+ La mortalidad infantil alcanzaba a 335 de cada 1000 niños nacidos vivos,
hoy ha disminuido a 19 por cada 1000.
228 PARTE IV. SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
La red carretera en la década de 1940 era de 9500 km, para el año 2001 se
había ampliado a 340000 km.
4 De la Población Económicamente Activa (PEA), en 1930 el 70% se ocupaba
en el sector primario (actividades agrícolas), 15% en el secundario (activida-
des industriales) y 12% cn el terciario (servicios); para cl año 2000 los por-
centajes cran 15%, 28% y 53%, respectivamente.
A pesar de las grandes transformaciones ocurridas durante cel siglo xx y de los

avances en materia de bienestar social, la sociedad mexicana de inicios del siglo
XXI sigue caracterizada por grandes diferencias y desigualdades étnicas, sociales,
culturales y económicas. !
Principales indicadores demográficos

La población de México alcanzó en 2008 la cifra de 110 millones de personas,
con un ritmo de crecimiento poblacional de alrededor de 1% anual y un pro-
medio de vida de 76.5 años. Los logros en materia de crecimiento poblacional
son notables si se piensa que apenas en el decenio de 1960 su tasa era de
3.4%.
En la pirámide poblacional de la figura 9.1, que describe la distribución de la
población por grupos de edad, se muestra cómo ha ido aumentando la población
en edad productiva y disminuyendo aquella que se considera dependiente.
Mientras que en 1960 el grupo de edad de menores de 5 años representaba
16.6% de la población, y el de 5 a 14 años, 27.8%, las cifras para 2005 eran de
10.2% y 21.3%, respectivamente.
Al cambiar el volumen y peso relativo de cada grupo de edad, cambian
también las necesidades y demandas. Las transformaciones en la pirámide po-
blacional representan oportunidades, pero también retos. Significan, por ejem-
plo, la oportunidad de mejorar los servicios de educación y salud para los grupos
de menor edad, porque la matrícula para preescolar y primaria se va reduciendo
y la de secundaria se estabiliza. Sin embargo, también habrá una mayor presión
sobre la oferta de educación superior y sobre el mercado laboral. Asimismo,
conforme la población vaya envejeciendo aparecerán otros retos, como el de aten-
dera cada vez más adultos mayores (60 años y más), que es el grupo de edad que
Para una visión amplia y exhaustiva de los indicadores sociales, económicos, políticos y cul-
1
de México, pueden consultarse además de los estudios de organismos internacionales,
171€ Mexicano 2008, de Sergio Aguavo (Editorial Aguilar, México, 2008? y el A7ar
+ Mexico, de Enrique Florescano v Francisco Eissa (Aguilar, 2008).
CarPíTuT.o 9, TA SOCTEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON T.A POLÍTICA 229
Pirámide de población, 1960
85 y más
80-84
75-79
70-74
65-69
60-64
53-59
Grupos de edad
50-54
43-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
13-19
10-14
5-9 7.
0-4 | 8.4]
Porcentaje
Pirámide de población, 2005
85 y más
80-84
71-79
70-74
E
65-69
60-64
25-59
Grupos de edad
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
2-9
0-4
Porcentaje
Fuente: Conapo, 2006,
Figura 9.1 Población de México, 1960 y 2005.

230 PARTE 1V. SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
crece con mayor celeridad. Por ejemplo, en 2005 la población de 60 años y más
representaba 7.7% del total, pero se espera que para el año 2050 alcance a 28%
de la población.
México se encuentra en este momento al inicio de lo que se ha llamado el
bono demográfico, que hace referencia a la relación entre el número de mexicanos
en edad laboral y el número en edad dependiente. Esta relación alcanzará su
mejor nivel en 2020, y durante el periodo que abarca del año 2000 al 2030, el
monto de ingresos laborales excederá el monto de consumo. Para ser aprove-
chado, sin embargo, deben crearse aproximadamente 700 mil empleos anuales
de modo que, en efecto, el monto de ingresos laborales exceda el monto de
consumo.
La mayor parte de la población mexicana vive en zonas urbanas. A princi-
pios del siglo xx la proporción entre población rural y urbana era de 80% a 20%,
y hace 50 años, de 57.4 a 42.6%. Para 2005, el 23.5% habitaba en comunidades
rurales y 76.5% en el ámbito urbano. Además, las grandes concentraciones urba-
nas (más de 100 mil habitantes) aglutinaban a 48% de la población.
La población indígena también se ha reducido como porcentaje del total.
Hoy habitan en el territorio nacional aproximadamente 10 millones de indíge-
nas concentrados en 481 municipios del centro, sur y sureste del país. Así, Méxi-
co sigue siendo una sociedad pluriétnica y pluricultural, que cuenta con 64 etnias
y 62 lenguas indígenas.
Además, los mexicanos presentan una variedad de creencias religiosas.
Aunque la religión católica sigue siendo mayoritaria, ha perdido influencia y ha
pasado de más de 98% de adeptos en 1950 a 88% en el año 2000, Del resto,
7.6% profesan otras religiones y 3.5% declaran no tener ninguna. Hay que des-
tacar que existen más de 6 500 asociaciones religiosas, de las cuales la mitad son
católicas.
Principales indicadores de bienestar

El acceso a los servicios públicos básicos se incrementó notablemente durante el
siglo Xx como resultado de programas sociales dirigidos a cubrir las necesidades
de la población y de la asignación de una proporción cada vez mayor de gasto
ocial.
a
A pesar de ello, y aunque la Constitución “garantiza”los derechos a la educa-

ción, salud, vivienda y alimentación, la población mexicana tiene un acceso muy
desigual a estos mínimos de bienestar,
Una de las principales variables que explica el crecimiento y desarrollo de
los países es la calidad de la educación, su nivel y el acceso de la población a
CarPíTuLO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 231
la misma. México ha avanzado en forma notoria en la cobertura e incluso cn la

eficiencia terminal de los alumnos, sobre todo en el nivel básico, pero subsisten
serios problemas en la calidad de la educación pública.
El analfabetismo se ha reducido drásticamente y hoy afecta sólo a 9% de
la población. Por su parte, los años de escolaridad promedio han aumentado
hasta llegar a 8.8 años, 3.1 años por debajo de la media de los países más de-
sarrollados.
La cobertura de educación primaria alcanza a 93% y la de secundaria a 90%
de la población. De ahí en adelante los indicadores comienzan a disminuir: me-
dia superior, 56%; superior, 22%, y posgrado, 8%.
La eficiencia terminal de cada ciclo escolar muestra el mismo patrón, Mien-
tras que para la educación primaria es de 92%, para secundaria es de 79% y para
la media superior desciende a 59% para el mismo año.
La mayor cobertura y eficiencia terminal se relacionan con el cada vez mayor
gasto público dedicado a la educación, Para el año 2006 el gasto en educación
como porcentaje del PIB alcanzó la cifra de 7%, lo que representa un gasto supe-
rior al que destinan en promedio los países de la Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos (ocDE), que fue de 5.9%,
No obstante, la calidad de la educación en México ha sido cuestionada por
los distintos índices —tanto nacionales como internacionales— desarrollados
para medir las capacidades básicas de los alumnos. Uno de ellos, la prueba del
Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes (P1SA), indica que los
estudiantes mexicanos tienen serios déficits en materia de rendimiento educati-
vo. Por ejemplo, para 2006, en matemáticas, 39% de los alumnos de años selectos
en primaria se encuentran por debajo del nivel mínimo y 48% sólo alcanzan los
niveles más bajos (uno y dos de seis niveles). De igual forma, en comprensión de
lectura, 13% están por debajo del mínimo y 55% en los niveles más bajos. Por
último, en cultura científica, 19% están por debajo del mínimo y 64% sólo alcan-
zan los niveles inás bajos de la escala.
La prueba PISA, que incluyc a los 30 países de la ocDE, deja a México en el
último lugar, con una calificación de menos de 400 puntos de 800 posibles. 1.0
mismo ocurre con los resultados del Instituto Nacional de Evaluación Educativa
(INEE) que, para 2005, revelaron que dos de cada 10 estudiantes de primaria no
rienen las competencias básicas en matemáticas y lectura, más de 50% sólo
alcanzan los conocimientos mínimos y sólo tres de cada 10 tienen un conoci-
miento adecuado.
La conclusión es inevitable: el sistema educativo no está respondiendo a las
necesidades productivas del país a pesar del creciente gasto en la materia. Ade-
más, el acceso a la educación, la calidad de la misma y las oportunidades que
232 PARTE 1YV. SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
brinda se reparten de manera muy desigual entre las regiones del país y entre los
grupos sociales, acentuando y perpetuando las desigualdades que caracterizan a
México, Así, mientras la escolaridad promedio del país es de 8.8 años, la del Dis-
trito Federal es de 10 y la de Chiapas de 5.6. De modo similar, mientras el decil
más bajo de ingresos tiene una escolaridad de menos de seis años, el más alto
tiene cerca de 14.
En materia de salud, el Estado mexicano brinda servicios médicos y hospi-
talarios fundamentalmente a través del Instituto Mexicano del Seguro Social
(1mss), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (1sssTE) y muy recientemente por medio del Seguro Popular, programa
dirigido a las personas cuya condición laboral no les permitía acceder a la asis-
tencia médica y hospitalaria. No obstante, para cl año 2006 sólo la mitad (51.5%)
de la población contaba con algún tipo de seguro: 28% cn el 1mss, 5% en el
1SSSTF, 15% en el Seguro Popular y 4% en cl sistema privado.
El gasto en salud hov alcanza 6.5% del Pis, pero de éste, 3.1% es gasto pú-
blico y 3.4% privado. En Estados Unidos, por ejemplo, el gasto total en salud es
de 15.4% del vi, correspondiendo 6.9% al público y 8.5% al privado.
A pesar de la insuficiencia, las condiciones de salud del mexicano han mejo-
rado sensiblemente si se les mide por indicadores como esperanza de vida (76.5
años), tasa de mortalidad (4.9) y de mortalidad infantil (19 por cada 1000 niños
menores de un año).
Al igual que en materia educativa, los indicadores nacionales referentes a
salud esconden una realidad regional muy desigual. Por ejemplo, mientras que en
Chiapas mueren 24.3 niños por cada 1000 menores de un año, en el Distrito
Federal mueren sólo 13.2 niños.
La vivienda, otro de los indicadores de bienestar, muestra menores rezagos
que los de educación y salud. Conapo reporta la existencia de más de 26 millones
de viviendas con una ocupación de cuatro personas por cada una. Esto significa
un porcentaje de 26% de mexicanos con vivienda. De éstas, 69% son propias,
14% rentadas y 14% “prestadas”. Aunque los servicios y el equipamiento de la
vivienda aún tienen espacio para mejorar, 97% de ellas tienen energía eléctrica,
89% cuentan con drenaje, 90% con agua potable y 93% con piso firme. No obs-
tante, 35% de las viviendas carecen de material durable en los techos y 20% en
los muros.
En términos de alimentación, las cifras son todavía muy deficientes. Para
el año 2006 se reportaban más de 14 millones de personas (o 2.8 millones de
hogares) en situación de pobreza alimentaria. Una vez más, ésta se reparte
de manera muy desigual entre las diferentes entidades federativas: mientras
que el porcentaje de personas en situación de pobreza alimentaria es de 47%
CaríTuLO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 233
en Chiapas o de 42% en Guerrero, en Nuevo León es de 3.6% y en Baja Cali-

fornia de 1.3%.
Para terminar con esta panorámica de las condiciones de vida de la sociedad
mexicana, conviene referirse al Índice de Desarrollo Humano (1DH) elaborado
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
El PNupD propone que hay un conjunto de oportunidades y capacidades que
son esenciales para que las personas participen en la sociedad, contribuyan a ella
y se desarrollen plenamente. Las capacidades básicas, sin las cuales muchas opor-
tunidades serían simplemente inaccesibles, son “la de permanecer vivo y gozar
de una vida larga y saludable; la de adquirir conocimientos, comunicarse y parti-
cipar en la vida de la comunidad; y la de contar con acceso a los recursos necesa-
rios para disfrutar de un nivel de vida digno”.
Para medir la presencia de estas capacidades básicas, el PNUD desarrolló el
IDH, Un indicador compuesto y comparable internacionalmente que combina:
La longevidad (esperanza de vida al nacer).

El logro educacional (alfabetismo y matrícula en los distintos niveles educa-
tivos).
“> El nivel de vida (PIB per cápita ajustado por la paridad del poder adqui-
sitivo).?
De 162 países que midió el 16H en el año 2000, México aparece en el lugar 51;
su evolución se presenta en la figura 9.2.
De acuerdo con esta medición, México se encuentra entre los países de de-
sarrollo alto, los cuales alcanzan un índice de 0.8 0 más. No obstante, la desigual-
dad al interior del país es muy marcada. De las 32 entidades federativas, 18 se
ubican en la categoría de desarrollo humano medio (de 0.5 a 0.79) y 14 en la
categoría de alto (más de 0.8), con el Distrito Federal encabezando la lista
(0.871) y Chiapas en cl último lugar (0.693).
A nivel municipal la disparidad es aún mayor, pues los municipios van de un
índice con valor de 0.362 (Coicoyán de las Flores, Oaxaca) hasta uno de 0.93
(delegación Benito Juárez, Distrito Federal).
2 Para construir este indicador, sc establecen valores mínimos y máximos en cada dimensión
y se transforman a una escala lineal que va de 0 a 1. Los indicadores de las tres dimensiones
se combinan en un índice global mediante un promedio aritmético. La diferencia entre el
valor máximo posible y cl valor registrado indica cl grado de insuficiencia de cada uno de
estos indicadores. Mientras más cercano esté un país de un 1DH con valor igual a 1, tanto
menor será la distancia que le queda por recorrer.
07
0 —+ T T T T
1900 1930 1960 1970 1980 1990 2000 2005
Fuente: PxUD, Informe sobre el Desarrollo Humano.
Figura 9.2 Índice de Desarrollo Humano (los datos de 1900 a 1970 son
estimados).
El propio Consejo Nacional de Población (Conapo) confirma estos resulta-

dos a través del índice de marginación nacional y municipal (tablas 9.1 y 9.2).
Tabla 9.1 Niveles de marginación nacional, 2000.

po
í Muy Muy
Total Alto Alto | Media . Bajo bajo
Estados 32 E 9 6 BB A
% de población 100 20 23 9 30 16
Fuente: Estimaciones de Conapo, 2000.
Tabla 9.2 Grado de marginación municipal, 2005.

Muy Muy
Total Alto — Alto Medio Bajo bajo
Municipios 2454 365 886 201 423 279
% de población 100 4.3 12.3 11.4 14.7 57.3
Tasa de mortalidad 16.8 35.6 20.3 21.0 17.6 11.0
infantil
Tasa de 23 3.6 29 ¡ 26 24 2.0
fecundidad H
Fuente: Estimaciones de Conapo con base en el XII Conteo de Población y Vivienda, 2005.
CAPÍTULO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 233
Más aún, aunque la pobreza extrema se ha ido paliando a través de un mayor

gasto social y de programas dirigidos a los grupos más vulnerables, a inicios del
siglo xxT todavía 20% de la población estaba por debajo de la línea de la pobreza
definida por el Banco Mundial. 3
La conclusión es que tenemos un México rural sumido en la pobreza extre-
ma, basado en la agricultura de autoconsumo y sin acceso a los mínimos de
bienestar; otro México urbano, moderno, globalizado y con niveles de bienestar
similares a los de los países más desarrollados; y una variedad de situaciones in-
termedias entre estos dos polos.
Principales indicadores económicos

Según el Fondo Monetario Internacional (2008), México ocupa el lugar 12 entre
las economías del mundo por el tamaño de su Producto Interno Bruto, medido
en dólares y calculado a precios de paridad del poder adquisitivo (Pra), que es la
suma de todos los bicnes y servicios finales producidos por un país en un año,
ajustada por su poder de compra en dólares. Para evaluar el tamaño de la econo-
mía mexicana conviene ponerlo en perspectiva (tabla 9.3).
Tabla 9.3 Producto Interno Bruto, 2008.
Producto interno Bruto (PPA)

Millones de dólares de EE.UU.
2008
— Lugar País PB Lugar País ; PIB

1 Estados Unidos | 14195 032 8 Francia 2116609
24 China
. Japón a mas792747 | 9
MÍBrasil 1961473
226004
Er - India 3289781 11 España — 140379793

| _ 2906424 12 México 1399861
2215903 13 Canadá
7 | Rusia 2 274584 | 14 Corea del Sur
Fuente: Fondo Monetario Internacional, 2008.
La cifra para 1996 era de 37%.

En términos de la estructura del riB, para el año 2008 el 3.7% correspondía

al sector agricultura, 34.1% al de la industria y 62.2% al de servicios.
En cambio, México ocupa el lugar 62 por el P18 per cápita (Pra), que en 2008
equivalía a 13361 dólares.
México ha gozado de estabilidad económica y mantenido una tasa de creci-
miento promedio del P18 de 3% en las dos últimas décadas. El déficit en cuenta
corriente prácticamente ha desaparecido, la relación de endeudamiento pú-
blico como porcentaje del P18 ha disminuido, como resultado de la disciplina
fiscal y del incremento del ingreso petrolero; la inflación sc ha mantenido en
niveles de un dígito y cl tipo de cambio permaneció estable hasta cl 2008. Ade-
más, el comercio con el exterior ha aumentado sensiblemente debido al Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (1993), pasando de aproximadamente
50 mil millones de dólares en 1994 a 250 mil millones en 2007. Sin embargo, la
dependencia hacia el mercado estadounidense sigue teniendo un peso desmedi-
do. El 85% de las exportaciones van hacia Estados Unidos y 51% de las impor-
taciones provienen de ese país.
No obstante, ni la estabilidad ni el crecimiento mostrado en las últimas
décadas han sido suficientes para enfrentar la demanda de empleos, cubrir las
necesidades de alimentación, educación, salud, vivienda y para combatir la po-
breza.
1007
066 L
s007
€DOZ
9007
L66L
NYGL
007
Z861
ANUN
961
Fuente: INEGI, 2007.
Figura 9.3 Tasa de crecimiento del PIB.

CAPÍTULO 9. LA SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 237
La ausencia de un crecimiento más acelerado está asociada a diversos facto-

res, entre los que destacan la debilidad de las finanzas públicas, la producción de
insumos a precios que no resultan competitivos, la baja productividad de la mano
de obra, la ausencia de un mercado de trabajo flexible, la mala calidad regulatoria
y la ineficacia del estado de derecho.
Los siguientes ejemplos ilustran algunos de los obstáculos para el creci-
miento.
México es uno de los países con ingresos presupuestarios (incluida la renta
petrolera) más bajos. Mientras que la carga fiscal promedio como porcentaje del
PIB para los países de la ocDE fue de 36% en 2005, para México fue de 18.5%,
Además, la dependencia del gobierno respecto de los ingresos provenientes del
petróleo es excesiva, pues rebasa 30% del total de ingresos del sector público.
Con este nivel de recaudación, el gobierno mexicano no puede hacer frente a las
presiones de gasto que derivan del sistema de pensiones, educación, salud, infra-
estructura y programas sociales destinados a disminuir la pobreza.
Por otra parte, de acuerdo con el Índice de Competitividad* del Foro Eco-
nómico Mundial, de un total de 131 países —en donde Estados Unidos ocupa
cl primer lugar—, México ocupa el número 52.
México tiene precios y tarifas de insumos no competitivos. Esto se debe en
parte a que varios sectores clave para el desarrollo están al margen de la compe-
tencia (telefonía) y/o disfrutan de privilegios, regímenes especiales (sector de
autotransportes y de transporte y carga), tasas preferenciales (agroindustria) o re-
gulaciones que elevan los precios y disminuyen la competitividad de las empresas.
Otro de los factores que repercuten en la competitividad es la productividad
de la mano de obra y el tipo de mercado de trabajo. Los trabajadores mexicanos
reportan un tercio de la productividad de los estadounidenses y cste indicador,
lejos de crecer, ha disminuido. La productividad de la mano de obra pasó de
8.17% en 1994 a 3.29% en 2006. La baja productividad laboral también se asocia
a una menor escolaridad, a escasas habilidades tecnológicas y a los elevados cos-
tos laborales. En México, los costos laborales no salariales constituían 21% del
salario en 2008 y los costos de despido equivalían a 52 semanas de salario.
El exceso de regulaciones también afecta la competitividad e impide un
crecimiento más acelerado. El número de trámites, licencias, permisos y otros
b
+ El Índice mide la capacidad que tienen los países para alcanzar un crecimiento sostenible
y se basa en 12 indicadores: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconómica,
salud y educación primaria, educación superior y capacitación, eficiencia del mercado de
bienes, eficiencia del mercado laboral, especialización del mercado financiero, preparación
tecnológica, magnitud de mercado, mejora de los negocios e innovación.
requerimientos para abrir un negocio en México es excesivo y costoso, lo que

desalienta la apertura de nuevas empresas. La mala calidad regulatoria puede
ilustrarse a través de la facilidad que hay en otros paises para abrir un negocio.
Por ejemplo, mientras que en Estados Unidos sc requiere un promedio de seis
días para abrir un negocio, cn México hacen falta 28.
Por último, la ineficacia del estado de derecho se convierte en una barrera
más. La protección a los inversionistas que incluve la transparencia en transac-
ciones, la posibilidad de demandar con éxito a funcionarios corruptos, la capaci-
dad para hacer valer los contratos y la seguridad en los derechos de propiedad, se
encuentra en niveles muy bajos.
Todos estos obstáculos deberán enfrentarse a través de una vigorosa acción
administrativa desde el Poder Ejecutivo y de un conjunto de reformas estructu-
rales largamente pospuestas —fiscal, laboral, educativa, energética y en teleco-
municaciones—, que requieren acuerdos en el Congreso.
El crecimiento económico es la manera más efectiva para crear empleos y
elevar los ingresos de los hogares. A su vez, la fuerza de trabajo es fundamental
como determinante del crecimiento de la economía.
En 2008 México contaba con una Población Económicamente Activa (PEA)
—personas mayores de 14 años que trabajan o han estado buscando trabajo en
el último mes— de 45.1 millones, y una Población No Económicamente Áctiva
(PNEA) —personas que no buscan trabajo pero que si se les ofreciera lo acepta-
rían, más las que no lo aceptarían— de 32.5 millones.
La tasa abierta de desocupación alcanzaba 4.2% de la PEA y la de subocupación
%, Además, 26% de la fuerza de trabajo se encuentra en el sector informal.
En la tabla 9.4 y en la figura 9.4 se muestra la situación de la fuerza de tra-
bajo en México y su evolución reciente.
La ausencia de crecimiento económico y de oportunidades laborales ha pro-
vocado, además de la expansión del sector informal, un creciente flujo migratorio
hacia el exterior, sobre todo hacia Estados Unidos de América. Si durante la
década de 1960 migraban a ese país 28 mil personas al año, hacia 2005 el núme-
ro se había incrementado a 395 mil.
Tabla 9.4 Fuerza de trabajo 2008 ¿millones de personas).

PEA PNEA Población . Población Población Población
: ocupada desocupada subocupada — en sector
informal
45178213. 32572406 43255617 1922596 3083301 11674659
Fuente: BIE, INFGI (ona) y SAT (20093.
CarítuLo 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 239
50000000
E
45 000000
40 000000
35000000
30000000
É 25000000 : mea “een
J000000 - — ———
NSO00000 -—— am
10000000
5 000 00D
SLOTS
—M Población ocupada total
—M— Población subocupada
—e— Población desocupada
— FEA
—A— PNEA
—O0o— Población ocupada en e! sector informai
Fuente: BIE, INTGI (2008).
Figura 9.4 Evolución del mercado laboral.
Para el año de 2006 el Consejo Nacional de Población (Conapo) calculaba

en 29 millones la población de origen mexicano en Estados Unidos, de los cuales
poco más de 10 millones habían nacido en México. De éstos, más de 6 millones
eran indocumentados,
Á pesar de que la mayoría de la población de origen mexicano trabaja en
ocupaciones de menor remuneración (limpieza, mantenimiento, preparación de
alimentos, construcción, transporte y producción), el ingreso promedio anual
de los mexicanos que trabajan en Estados Unidos sc encuentra muy por enci-
ma del ingreso per capita nacional: más de 22 mil dólares al año,
Estos mexicanos que residen en el extranjero han constituido una doble vál-
vula de escape. Por una parte, han disminuido la presión sobre el empleo y, por
la otra, se han convertido en una fuente de ingresos y progreso muy importante
para sus familias que permanecen en México y para las economías de las ciuda-
des expulsoras. Las remesas de los mexicanos en el extranjero pasaron de 18 mil
millones de dólares en 2004 a 26 mil millones en 2007,
En México, el salario mínimo general en 2008 era de 54.8 pesos diarios, que
dista mucho de ser suficiente para satisfacer las necesidades básicas de una fami-
lia.3 Sin embargo, es necesario precisar que sólo 11.8% de la población ocupada
recibe este ingreso.
El ingreso de los mexicanos es, como la mayoría de los indicadores económi-
cas y de bienestar, muy desigual. Si bien de acuerdo con la clasificación del rmI1
México pertenece a los países de ingreso alto y conforme al PNUD es un país de
desarrollo alto, su distribución del ingreso es de las más inequitativas del mundo:
el 10% más rico de la población percibe ingresos equivalentes a 35.7% del ingre-
so total, v el 10% más pobre recibe tan sólo 1.8%. Por otra parte, el Índice de
Gini, que mide el nivel de desigualdad, alcanza un valor de 47.9, que indica una
desigualdad pronunciada. Peor aún, el 11.6% de la población vive con menos de
2 dólares diarios.
Así, México es un país que ha hecho grandes progresos en los ámbitos eco-
nómico y social, pero que aún tiene rezagos importantes en cuanto al desarrollo
de su economía, el bienestar y la calidad de vida de sus habitantes y, sobre todo,
la marginación en que vive un porcentaje alto de su población,
Los retos para el sistema político son enormes: inversión en infraestructura y
capital humano, programas sociales que amplien las oportunidades de toda la
población, eliminación de la pobreza, creación de empleos productivos y bien remu-
nerados a la tasa que requiere la pirámide poblacional, finanzas públicas robustas,
sistema financiero que respalde las políticas de crecimiento, precios competitivos de
los insumos básicos, regulaciones que incentiven la creación de empresas y un esta-
do de derecho que garantice la legalidad e imparta justicia de manera expedita.
Estos retos requieren visión y planeación de largo plazo, así como acuerdos
políticos entre aquellos que tienen en sus manos la definición de las políticas pú-
blicas. Acuerdos que eliminen los principales obstáculos al crecimiento y la mar-
cada desigualdad de la riqueza, del ingreso, de las capacidades y las oportunidades.
p * Para tener un punto de comparación, puede señalarse que el salario mínimo de Estados
Unidos es de 6.50 dólares por hora.
CAPÍTULO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA — 241
40%
20%
0%
1994 1996 1998 2000
E VI
En E vi
" ES vin
EI El
v Elx
Fuente: INEGI, Fncuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares.
Figura 9.5 Porcentaje del ingreso por decil (1994-2006).

Acuerdos que deben procesarse a través de las instituciones y mecanismos políti-

cos de un sistema democrático.
En los sistemas políticos democráticos son los gobernantes —electos a tra-
vés del sufragio universal— los que tienen la autoridad y responsabilidad de
tomar las decisiones en nombre de la población. Sin embargo, la calidad y el
desempeño de las democracias están vinculados no sólo con el entramado insti-
tucional con que operan sino, también, con la calidad de sus ciudadanos. Las
democracias con sociedades más informadas, organizadas, conocedoras, exigen-
tes de sus derechos y dispuestas a ejercer contrapesos, a través de su participa-
ción, son democracias que responden mejor a las demandas de los gobernados.
Á estos temas se dedican las siguientes dos secciones de este capítulo.
Las formas de organización y participación social

Si las sociedades presentan una gran variedad en su perfil económico y sociode-
mográfico, lo mismo puede decirse de sus formas de organización y participa-
ción. Una mirada a los diferentes países desde la política comparada permite
descubrir una diversidad en los patrones de organización social y en sus vínculos
con el sistema político.
Al igual que ocurre con los partidos políticos o las instituciones de gobierno,
existen profundas diferencias en relación con las formas de organización y par-
ticipación social entre las sociedades democráticas y las autoritarias.
Los regímenes políticos se diferencian entre sí, por una parte, por la libertad
de asociación que tienen los miembros para agruparse, expresar sus intereses y
opiniones y perseguir los objetivos que los unen, y por la otra, por la extensión
v los patrones de organización de la sociedad. En términos generales, los regíme-
nes autoritarios se caracterizan por la falta de libertad de asociación y la imposi-
bilidad de influir en la política mediante organizaciones sociales autónomas e
independientes. En contraste, los regimenes democráticos se distinguen por ga-
rantizar el derecho a la libre asociación de los ciudadanos con el propósito de que
puedan agruparse de la manera que mejor les convenga para luchar por sus legí-
timos intereses,
Mientras que la organización y participación de los ciudadanos en los regí-
menes democráticos es voluntaria, libre y prácticamente ilimitada, en los autori-
tarios es obligatoria, regimentada y limitada. La diferencia no es tanto el grado
de participación sino las formas que ésta asume. De hecho, muchos de los regí-
menes autoritarios bajo la égida de la antigua Unión Soviética mostraban altos
grados de participación, movilización y apovo a sus gobiernos, pero ninguno de
estos comportamientos surgía de manera libre o espontánea, sino como producto
de la acción del Estado o del partido, esto es, de manera forzada y dirigida. Otros
regímenes autoritarios han optado por una alternativa distinta: la sustracción de
la política —aun de manera simbólica— del alcanec de los ciudadanos y la des-
movilización absoluta.
Entre estos dos extremos corre un confimuum de sociedades que reportan
más o menos libertades y mayores o menores grados de organización y de parti-
cipación que responden a patrones culturales enraizados, a los proyectos de de-
sarrollo de las élites y/o a momentos históricos particulares.
En los regímenes democráticos caracterizados por la libertad de asociación
para perseguir sus intereses, los individuos buscan formas de organizarse a fin de
participar e influir en la política entendida en sentido amplio, esto es, no sólo en
la política electoral a través de la cual se llega a los cargos públicos.
Dos son las principales teorías generales que se han planteado para explicar
por qué y cómo se organizan las sociedades: la pluralista y la marxista. Ambas
parten de la premisa de que las personas se agrupan para estar en mejor posición
de defender sus intereses y conseguir sus objetivos, esto es, del principio de “que
la unión hace la fuerza”.
En la teoría pluralista, un grupo de interés es cualquier conjunto de perso-
nas que se asocia a partir de la identidad de condición, intereses u objetivos. No
existen reglas para clasificar a dichos grupos, ni en función del número de sus
integrantes ni por sus reglas de pertenencia, organización interna, fines que
persiguen o recursos a su disposición. Pueden ser de membresía reducida o
amplia, tener carácter nacional, regional o local, organizarse de manera colegia-
dao jerárquica, ser democráticos o verticales, profesionalizarse o mantenerse a
nivel comunitario. Más importante aún, pueden perseguir objetivos tan amplios
y generales como la defensa de los derechos humanos o tan restringidos y par-
ticulares como la protección de los intereses de los dueños de tiendas de auto-
servicio.
De igual forma, pueden constituirse para perseguir fines privados o públicos,
De hecho, la teoría pluralista propone que las políticas públicas no son siempre,
ni únicamente, el resultado de la voluntad de la mayoría de los representantes
políticos y que los grupos de interés son una parte fundamental tanto de las re-
laciones sociales como del proceso de gobierno.
Dado que los grupos de interés pueden perseguir objetivos al margen del
proceso político y simplemente asociarse con fines privados, la ciencia política ha
hecho una distinción entre grupos de interés
y grupos de presión.“ Estos últimos se
> Es necesario señalar que hay grupos que caen en ambas categorías. Por ejemplo, una aso-
ciación de profesionales como la Barra Mexicana de Abogados tienc funciones “privadas”
244 ParTE tv. SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
definen como aquellos que tienen entre sus propósitos influir en la determina-
ción de las decisiones de los políticos o el cabildeo político de sus intereses,
incluido el apoyo selectivo a ciertos partidos políticos o candidatos, Pueden tra-
bajar con y para el gobierno o alguna de sus instituciones —ser socios— o en
oposición a él —competidores—.
Cuadro 9.1 Características de los grupos de presión.
= Buscan influir en aquellos que ostentan el poder del gobierno.

< Utilizan medios de presión —distintos de la violencia— para lograr sus
propósitos.
= No buscan cargos de elección popular.
== El alcance de sus intereses y objetivos es delimitado.
<= Son organizaciones extragubernamentales, pero interactúan de manera
constante con las estructuras de gobierno.
Para la teoría pluralista la importancia de los grupos de interés radica en su

potencial para agregar opiniones e intereses y para influir en el proceso de toma de
decisiones, Se consideran mecanismos efectivos —correas de transmisión— tanto
para llamar la atención de los políticos sobre ciertos temas que importan al electo-
rado como para orientar o incluso definir el contenido de las políticas públicas.
En las democracias, los grupos de interés se consideran no sólo estructuras
que permiten la expresión y articulación de la diversidad de intereses que existen
en una sociedad plural, sino también vehículos indispensables para canalizar la
participación ordenada de la población, alertar al gobierno acerca de ciertos
Cuadro 9.2 Estrategias de los grupos de presión.
+ Cabildeo directo de sus intereses sobre las instituciones de gobierno

ba
que participan en la toma de decisiones o, incluso, el posicionamiento

: de algunos de sus miembros en los espacios consultivos o de
toma de decisión.
E Apovo a partidos políticos en la competencia electoral.
<> Influencia en la opinión pública a través de los medios de comunicación.
_
como promover ciertos principios entre sus miembros, fomentar la cultura de la legalidad
o impulsar el trabajo probono, al mismo tiempo que busca influir en la elaboración de leves
que promuevan un mejor sistema de administración c impartición de justicia.
CAPÍTULO 9, La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 245
problemas, ejercer la crítica sobre la orientación de las políticas públicas, mante-

ner las libertades y proteger a las minorías.
Las estrategias utilizadas por los grupos de interés y de presión varían enor-
memente e incluyen desde la propaganda o difusión de sus ideas hasta la protes-
ta social. -
La tcoría pluralista ha sido criticada al menos desde dos ángulos. El pri-
mero se refiere a la supuesta “libre competencia” entre la diversidad de gru-
pos de interés que coexisten en una sociedad. Suponer que los grupos de
interés o de presión compiten entre sí en igualdad de circunstancias para
promover sus intereses no toma en cuenta la disparidad de posición y recur-
sos al alcance de algunos sectores, que elimina a las pequeñas organizaciones
de ciudadanos de la competencia por influir en el resultado de las políticas
públicas.
También se argumenta que el gobierno puede sufrir una sobrecarga de
demandas particulares y que el poder de unos pocos grupos de presión puede lle-
varlo a perder de vista el interés público.
Lo que los críticos del pluralismo han mostrado mediante el análisis de las
políticas públicas es que éste no lleva a la representación ni a la presión efectivas
de los intereses y demandas de los diferentes sectores de la sociedad.
La segunda crítica proviene de la teoría de la acción colectiva, que plantea
que no es racional para un individuo invertir su tiempo y recursos en una or-
ganización cuyo propósito es trabajar para la provisión de un bien colectivo, ya
que, una vez obtenido, éste beneficia a todos y no sólo a los que contribuycron
a lograrlo (Mancur Olson). El ejemplo típico de esta línea de argumentación
es el de una organización ambientalista que lucha por leyes anticontaminantes.
Cuando ese bien público que llamamos “aire limpio” se consigue, todos nos
beneficiamos de él, independientemente de que hayamos contribuido o no ala
causa,
Desde una perspectiva radicalmente distinta, la teoría marxista también pro-
pone una teoría de la organización de la sociedad. En ella, el concepto funda-
mental es el de las clases sociales que se definen en relación con la propiedad de
los medios de producción. Para la teoría marxista, la sociedad está dividida entre
un pequeño grupo que controla los medios de producción —la clase dominan-
te— y una mayoría obligada a vender su fuerza de trabajo. Por su control de los
medios de producción, la minoría ejerce una dominación económica que se tra-
duce también en control político.
Para la teoría marxista, la hegemonía económica es la base de la dominación
política. De ahí la definición del Estado como el “comité político de la burgue-
sía”, que deja fuera la posibilidad de ejercer cualquier influencia significativa
246 PARTE 1v, SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
sobre el proceso de toma de decisiones. En principio, toda decisión tomada por

el Estado tiene como propósito último la permanencia de las relaciones de ex-
plotación de una clase sobre otra.
Así, la organización y participación de la sociedad tiene como propósito, del
lado de la clase dominante, reproducir la dominación económica, y de la subor-
dinada, acabar con esa dominación mediante la eliminación del modo de pro-
ducción capitalista.
Junto a estas dos teorías, se desarrolló también la teoría del corporativismo
que, al igual que las anteriores, conlleva la idea de la participación de grupos
sociales en el proceso político por medio de su organización, aunque en este caso
se parte de que las organizaciones corporativas están integradas formalmente al
proceso de toma de decisiones. Esta integración formal se da a través del reco-
nocimiento y otorgamiento del monopolio de la representación por parte del
Estado a ciertas organizaciones y se basa en las relaciones de consulta y coope-
ración entre el Estado y los grupos.
El corporativismo se define como un sistema de representación de intereses
y participación política en cl cual las unidades constitutivas están organizadas en
un número limitado de categorías funcionales, únicas, obligatorias, no competi-
tivas y ordenadas jerárquicamente, que son reconocidas —o creadas— por el
Estado, que les concede el monopolio de la representación en el ámbito de su
categoría a cambio de que observen ciertos controles sobre la selección de lide-
razgo v articulación de demandas (Schmitter, 1979).
Esta teoría reconoce dos tipos de corporativismo: el estatal y el social. El
primero es típico de los regímenes autoritarios, semiautoritarios o de pluralismo
limitado, donde el propio Estado crea o controla a las organizaciones y las vin-
cula al partido en el poder o al gobierno. En este modelo, las organizaciones
tienden a prestar apoyo a las políticas de gobierno independientemente de
su contenido, aunque siempre a cambio de algunos beneficios para mantener
bajo control a sus afiliados. El segundo está presente en regímenes democráti-
cos donde las organizaciones surgen de la propia sociedad, no mantienen víncu-
los orgánicos con el partido o gobierno y actúan con independencia y autonomía
del poder público, lo que los convierte en actores centrales del proceso de forma-
ción de políticas públicas.
El modelo del corporativismo se diferencia del liberal pluralista por el nivel
de agregación, el monopolio de la representación, el grado de competencia yv la
concentración como principio básico de la toma de decisiones.
Los dos modelos de agregación, representación y participación no son exclu-
yentes. El modelo corporativista no está reñido con la existencia y práctica de los
grupos de presión. Por sus características definitorias, el corporativismo no puede
CAPÍTULO 9. LA SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 247
abarcar a toda la población ni a todas las áreas o políticas de las que un gobierno
tiene que ocuparse. Por otra parte, los grandes agregados funcionales del corpo-
rativismo cumplen básicamente las mismas funciones que los grupos de presión,
esto es, influir en la toma de decisiones públicas.
Más allá de los méritos de cada una de las teorías de organización y partici-
pación de la sociedad, lo cierto es que los individuos se asocian entre sí con el fin
de resguardar o hacer avanzar sus intereses y que los sistemas políticos democrá-
ticos se caracterizan por la existencia de grupos u organizaciones sociales cuyo
propósito es influir en el proceso político para conseguir objetivos específicos
de la más diversa naturaleza. Objetivos que van desde la defensa de los intere-
ses de un sector, como las aerolíneas o los bancos, hasta la defensa de los intereses
de las mujeres, de los derechos humanos o de un grupo étnico,
No obstante, y a pesar de la libertad de asociación y de participación que
existe en las sociedades democráticas, lo cierto es que más allá del acto de votar,
la gran mayoría de la población es inactiva política y socialmente hablando. Las
sociedades modernas tienden a caracterizarse por una minoría de activistas y por
lo que O Donnell ha llamado ciudadanos de baja intensidad.
Las formas de participación en México

Las formas de agregación de intereses, representación y participación en
México después de la Revolución y hasta la década de 1980 registran una com-
binación entre las formas corporativas para las clases trabajadoras del campo y
la ciudad, los grupos de presión para las dominantes y una muy baja partici-
pación ciudadana.
Después de la Revolución, la élite triunfante buscó primero la desmovili-
zación de las fuerzas sociales que habían participado en la lucha armada y
después, durante el cardenismo, su organización dentro del aparato del Estado.
Esta organización se hizo a través del partido oficial, que se estructuró no
como un partido de ciudadanos, sino con base en tres sectores, compuestos por
organizaciones de trabajadores del campo y la ciudad: obrero, campesino y
popular (empleados del gobierno, pequeños propietarios y asociaciones de pro-
fesionales).”
La corporativización de las clases trabajadoras no puede entenderse sin ha-
cer referencia, por una parte, a la movilización ocurrida durante la Revolución y,
por la otra, al proyecto cardenista basado en un amplio programa reformista y en
un modelo de desarrollo capitalista con marcada intervención estatal.
» —Originalmente el PRI contaba con un cuarto sector, el de los militares.

A partir de estas dos condicionantes sc entiende que el corporativismo mexi-

cano sirve al doble propósito de organizar a las masas trabajadoras para consc-
guir la paz social, pero también como base de apoyo para el proyecto reformista
del régimen.
El corporativismo desarrollado en México corresponde al de tipo estatal, en
el que el Estado conquista —o incluso crea— y subordina a las organizaciones
de trabajadores y que es propio de los regímenes autoritarios o semiautoritarios.
A diferencia del corporativismo social, no asume como modus operandi la con-
certación institucionalizada sino, más bien, el control institucionalizado de las
organizaciones populares a través de una compleja red de intercambios cliente-
lares entre los líderes de las organizaciones y los gobiernos en turno.
Esta red de intercambios incluía, del lado del Estado, el monopolio de la
organización y la garantía de bienes materiales (tierras, créditos, programas so-
ciales, mejores condiciones salariales y de trabajo) y políticos (cargos de elección
popular y administrativos) a los líderes de las organizaciones. A cambio, las diri-
gencias de éstas articulaban y controlaban las demandas de los agremiados,
apovaban las políticas del gobierno, prestaban legitimidad al régimen, permi-
tiéndole aparecer como interesado en el bienestar de las masas, y movilizaban el
voto en favor del partido.
La organización corporativa de las clases trabajadores permaneció práctica-
mente intacta por más de cinco décadas, aunque siempre hubo episodios por
parte de grupos disidentes o independientes, que eran cooptados por el Estado
o sufrían la represión.
Al lado de estas organizaciones corporativas, desde finales de la década de
1920 comenzaron a crearse una seric de organismos empresariales que funciona-
ban más como grupos de presión. Es cierto que se diseñó un sistema “obligato-
rio”de representación de intereses para los empresarios y que por lev éstos tenían
que agruparse en cámaras y confederaciones, pero a diferencia de las clases tra-
bajadoras, no se previó para ellos ningún canal de expresión v participación po-
lítica institucional. Este hecho sc explica por cl pacto implícito entre la clase
gobernante v la iniciativa privada para establecer una división de funciones, en la
que a los primeros les correspondería gobernar y a los segundos producir cn
condiciones sumamente benéficas, esto es, un pacto en el que los empresarios
desistirían de participar de manera abicrta en la política a cambio de políticas
favorables a sus intereses y del derecho de participar en la toma de decisiones a
través de canales que no eran públicos ni institucionalizados.
De ese pacto y de la estructura del sistema político en el que se sustentaba
surgieron tres prácticas generalizadas: 2) los empresarios actuarían individual-
mente o a través de sus organizaciones como grupo de presión para lograr sus
objetivos, pero limitados a sus asuntos particulares y por la vía de los aparatos admi-
nistrativos del Estado (cabildeo presidencial y ministerial); 2) en temas de alcance
más general, se recurría a la participación en las decisiones mediante mecanismos
de consulta informales alejados de la vista pública (consejos y comités adscritos a
dependencias, empresas y organismos del sector público); y c) en los casos excepcio-
nales en que la coincidencia de intereses entre empresarios y gobierno parecía des-
aparecer, los primeros reaccionaban “haciendo política” a través de mecanismos
como campañas en los medios, fuga de capitales o disminución de la inversión.
De la misma manera, esto es, sin intervención formal o abierta dentro de la
política, otros grupos como la Iglesia católica, los militares o los empresarios
extranjeros actuaban como grupos de presión, pero siempre siguiendo los patro-
nes de conducta que marcaba un sistema político caracterizado por una desme-
dida concentración del poder y de la toma de decisiones. En el mismo esquema
se sitúa el llamado “factor americano”, que alude a la gran influencia de Estados
Unidos sobre el gobierno mexicano.
Junto a estas dos formas predominantes de organización y participación, la
historia posrevolucionaria registra una serie de movimientos de resistencia cívica
encabezados por las clases medias que ocasionalmente reivindicaban demandas
de carácter político, educativo y profesional, y que a diferencia de las organiza-
ciones corporativas mantuvieron su independencia del Estado y de su partido.
No obstante, el grueso de la población permanecía desorganizada y su participa-
ción se reducía a votar.
Así, hasta antes de que se iniciara la transición a la democracia, las estructuras
que en las democracias consolidadas se encargan de agregar y articular los inte-
reses —partidos, organizaciones sociales, grupos de presión— en México servían
a otros propósitos: limitar las demandas de los ciudadanos, movilizar el apoyo
electoral en favor del partido oficial, legitimar al gobierno y distribuir bienes ma-
teriales entre grupos selectos de la población (Craig y Cornelius, 1980).
Este patrón de representación, organización y participación política comen-
26 a cambiar hacia finales de la década de 1960 y con más fuerza en los años 70,
como producto de la cristalización de una serie de tendencias que venían ges-
tándosc: la urbanización del país, los cambios en la estructura ocupacional, la
ampliación de las clases medias y de los niveles educativos, la disminución de
la tasa de crecimiento económico, la menor disponibilidad de recursos para re-
partir, la percepción de que el régimen se alejaba de los compromisos con las
clases populares y la expansión de los medios de comunicación masiva.
Todas estas tendencias, aunadas a la inexistencia de canales de participación
política institucional, provocaron el surgimiento de movimientos disidentes den-
tro de las organizaciones corporativas de los trabajadores que estaban sectorizadas
dentro del partido oficial, alentaron la participación política de los empresarios y

la multiplicación de movimientos sociales y cívicos que buscaban la democrati-
zación del sistema y la expansión de grupos de la sociedad civil para la defensa
de los diversos derechos que la Constitución consagraba, pero que no tenían vi-
gencia: las libertades de asociación y de expresión, así como de votar y ser votado;
la equidad de género y en la competencia electoral; y, posteriormente, el respeto
a los derechos humanos, el derecho a la información y a la transparencia.
El cambio fue tal que en dos décadas de transformaciones en México se
crearon una multiplicidad de partidos y organizaciones independientes que, como
en las democracias liberales, cumplían con el papel de proveer canales de parti-
cipación política y de agregar los intereses de la ciudadanía.
Las grandes corporaciones de trabajadores persistieron, pero la afiliación
masiva y obligatoria al partido del gobierno se canccló y con ella la que había
sido la liga orgánica con el Estado. Las organizaciones empresariales cambia-
ron sus prácticas y formas de participación. Los partidos se multiplicaron y bus-
caron bases de apoyo ciudadanas. Surgieron y adquirieron reconocimiento un
sinnúmero de organizaciones sociales —urbano-populares, ambientalistas, en
favor de los derechos humanos, de mujeres, de discapacitados, culturales, etc.—
que comenzaron a articular las demandas y a influir en el proceso de toma de
decisiones públicas por medio de movilizaciones, cabildeo, trabajo comunitario
y presencia mediática. A finales del año 2000, se calculaba un padrón de más
de 10 000 organizaciones civiles, no gubernamentales o del tercer sector, que
trabajaban independientemente del gobierno y de los partidos políticos,
A pesar de los profundos cambios en el sistema político documentados en las
partes 11 y 111 de este texto, y de lo que se ha llamado e/ surgimiento de la sociedad
civil, México está conformado por una sociedad con bajos niveles de organiza-
ción social y una participación política por parte de la ciudadanía que tiende a
reducirse al acto de votar.
Para el año 2008, los ciudadanos mexicanos reportaban bajos niveles tanto
de pertenencia a organizaciones políticas y sociales como de participación en
actividades ciudadanas no vinculadas con organizaciones establecidas y perma-
nentes.
Diversos factores explican este patrón de comportamiento, En primer lugar,
está la larga tradición estatista que limitó el desarrollo de organizaciones volun-
tarias e independientes, En segundo lugar, la disposición a participar pasa por la
creencia en la solidaridad de los demás y por la confianza interpersonal. En am-
bos casos, el mexicano registra bajos niveles. Según la Encuesta Nacional de
Valores (ENCUP, 2008), sólo 38% de los encuestados está de acuerdo en que las
personas son solidarias y 85% piensa que “si uno no se cuida a sí mismo, la gente
Dígame por favor si usted forma o ha formado parte de alguna de las siguientes
organizaciones:
Institución de beneficencia
De pensionados v jubilados
De arte v cultura
Agrupación profesional
Cooperativa
Agrupación política
Agrupación cle ayuda social
Organización de ciudadanos
Partido político
Vecinas, colenas,
condóminos
Sindicato
Agrupación religiosa
Fuente: ENCLP, 2008.
Figura 9.6 Participación cen organizaciones.
De las siguientes actividades, dígame si ha participado en alguna de ellas:

Repartir circulares o manifiestos 1
Colocar mantas, carteles o
De
rotografías
Mandar cartas a uN periódico 2
Escribir al presidente 0 a las
autoridades
Particinar en marchas y plantones
Promover uma idea utilizando un
distintivo
Pedir avuda a diputados o senadores
Liamar a un programa de radio
o televisión
Firmar cartas de apoyo
Formar comisiones vecinales
Doa
Asistir a manifestaciones
Solicitar apoyo a un partido político
Pecir apovo a alguna asociación
os
civil
Quejarse ante las autoridades
Organizarse con otras personas
afectadas
10 15
Fuente: ENCUP, 2008.
Figura 9.7 Actividades en las que participan los ciudadanos.

se aprovechará”. Además, 82% piensa que “puede confiar poco o nada en las
demás personas” (ENCUP, 2005).
A estos factores se añade que 45% de la población considera que es difícil o
muy difícil organizarse para trabajar en una causa común (ENCUP, 2005). Es evi-
dente que la dificultad percibida actúa como un desincentivo de la participación.
Por último, la baja participación en organizaciones y actividades políticas se expli-
ca en función de la percepción ciudadana de que son pocas las posibilidades de
influir o cambiar las cosas. Por ejemplo, a la pregunta: “Qué tanto influyen en la
vida política de México las agrupaciones ciudadanas”, 52% de la población
en el año 2005 contestó que poco o nada, y a la pregunta: “Qué tanto influyen en
la vida política de México los ciudadanos” 53% respondió que poco o nada,
Como se muestra en la figura 9.8, y como es propio de todas las democracias,
la participación electoral es la que concita el mayor número de personas en cuan-
to a participación política.
20056 59
2000 64
1994
si
e
1988 570)
1982 75
1976 63
1970 64
1964 69
30 40 50 60 70 80 90
1%
Fuente: Institute for Democracy and Electoral Assistance, IDEA, 2007.
Figura 9.8 Porcentaje de participación en elecciones presidenciales.
Cultura política y opinión pública

La cultura política hace referencia al conjunto de creencias, valores y actitudes
de la población frente al poder y a la política: el régimen, sus instituciones y
bo —
3 Secitan los porcentajes de la Excur 2005 siempre que la pregunta no fue formulada en la
ENCUP 2008,
CaríruLo 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 253
normas, la clase gobernante y el proceso político. Su importancia radica en

que otorga identidad y sentido de pertenencia a los miembros de una comu-
nidad además de orientar su comportamiento político, y éste es crucial, pues
los regímenes necesitan, para su estabilidad y buen desempeño, el respaldo
activo o al menos la aceptación pasiva por parte de la sociedad. La cultura
política, entonces, está íntimamente relacionada con la aceptación hacia el
sisterna político y con el apovo que éste recibe de los ciudadanos. De ahí su
importancia para entender fenómenos como la estabilidad, la obcdiencia o cl
apego a la legalidad?
La cultura política es cl resultado final de la socialización política, esto es,
“del proceso mediante el cual el individuo adquiere valores, actitudes y creencias
respecto al sistema político del que es parte y respecto a su papel como ciudada-
no” (Greenberg, 1970).
El proceso de socialización va dirigido fundamentalmente al ciudadano,
entendido como el individuo cuya pertenencia a un Estado-nación le otorga
un conjunto de derechos y le requiere una serie de obligaciones. Por ejemplo,
al ser ciudadano, se adquiere el derecho de ser protegido por las leyes, pero
también la obligación de prestar sus servicios en el ejército en caso de guerra
o invasión,
Una de las principales distinciones entre los regímenes autoritarios y los
democráticos es precisamente cómo opera y a cargo de quién está el proceso de
socialización política. En los regímenes autoritarios la socialización política se
concentra en manos de las agencias del Estado y no admite variedad. De hecho,
en ellos se habla más de adoctrinamiento que de socialización. En los democrá-
ticos, el proceso de socialización política no está centralizado ni concentrado en
un solo agente. Se procesa a través de agentes públicos y privados y por medio de
canales formales e informales, siendo los principales el sistema educativo, la fa-
milia, los vecinos, el lugar de trabajo, las iglesias y los medios. El ejemplo típico
de un canal público y formal es la educación que imparte el Estado, y el de un
canal privado e informal, el de la familia.
bo
9% Enocasiones, el concepto de ideología se ha querido equiparar al de cultura política, pero
conviene diferenciarlo, pues la ideología se refiere a la formulación sistemática de ideas
—doctrina— respecto de los principios generales que deben guiar tanto la estructura como
la acción de gobierno y su relación con la sociedad. Aun cuando este concepto no pertenc-
ce de manera exclusiva a la teoría marxista, en ella adquiere un lugar central. Para esta es-
cuela de pensamiento la ideología es producto de un proceso de adoctrinamiento que lleva
a cabo lu clase dominante con el fin de imponer sobre el conjunto de la sociedad su visión
global del mundo —sus códigos valorativos—, con el objetivo manifiesto de reproducir y
legitimar su poder económico.
254 Parte 1v. SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
Pero más allá de las “enseñanzas” que estos agentes transmiten, es necesario
enfatizar que la experiencia constituye uno de los más poderosos formadores del
ciudadano. El maestro puede enseñar que el principio de legalidad es central
para la convivencia, pero si el estudiante está expuesto de manera cotidiana a la co-
rrupción de la autoridad, es más probable que su conducta se norme por la
práctica que por la teoría, por la experiencia que por la información adquirida
a través de la enseñanza formal,
Por último, aunque es indudable que el proceso de socialización resulta una
variable determinante en la aceptación, aprecio y apoyo al sistema político, tam-
bién lo es, y en ocasiones en mayor grado, el tipo de políticas adoptadas o el ca-
risma y desempeño de los líderes o gobernantes.
El estudio de la cultura política es tan antiguo como la ciencia política mis-
ma, aunque hasta hace poco tiempo las investigaciones que buscaban captar la
“esencia de los pueblos”, el “carácter nacional” 0 la “conciencia colectiva” sc basa-
ban fundamentalmente en estudios antropológicos, psicológicos, filosóficos o
históricos. De hecho, el término cultura política cs popularizado como concepto
y como perspectiva analítica por la ciencia política estadounidense a mediados
de la década de 1950.
Desde entonces, y partiendo de la premisa de que la cultura política rige el
comportamiento político, sc multiplicaron los estudios empíricos —encuestas,
sondeos y entrevistas— para conocer los valores, creencias y actitudes de la po-
blación respecto del sistema político.
Principales características de la cultura política en México

En el caso de México, durante las décadas de 1960 y 1970 se multiplicaron los
estudios empíricos sobre cultura política, pero salvo las investigaciones de Al-
mond y Verba (7he Crvic Culture, 1963) y Rafael Segovia (La politización del niño
mexicano, 1975), el resto correspondieron a muestras de carácter local o regional
que impedían una visión general de las actitudes, creencias y valores de los mexi-
T
canos. -
10 El primer esfuerzo sistemático de esta naturaleza lo llevaron a cabo Almond y Verba en

1963 en un estudio empírico y comparado de cinco países que incluía a México. Su
propósito era analizar los orígenes v ia presencia de la cultura cívica y sus vínculos con la
democracia.
1 Ann Craig y Wayne Corneiius proporcionan un magnífica reseña de los estudios sobre
cultura política cn México en “Political Culture in Mexico: Continuities and Revisionist
Interpretations”, en Gabriel Almona yv Sydney Verba (editores),
lhe Civic Culture Revisi-
ted, Little Brown, Boston, 1980.
CaríTULO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 255
Dados los sesgos metodológicos de esas primeras investigaciones, los resul-

tados deben tomarse con reservas. No obstante, vale la pena enumerar algunas de
las características de la cultura política que se desprenden de ellas. En el cuadro
9.3 sc resumen los principales hallazgos.
Cuadro 9.3 Principales características de la cultura política en México.
Bajo nivel de información. Disposición limitada a agruparse.

Evaluación positiva de las institucio- Preferencia por liderazgo fuerte y
nes y evaluación negativa de autocrático.
desempeño de gobierno. = Percepción generalizada de
Imagen arbitraria de la autoridad. corrupción.
Sentido de dependencia hacia el <= Descanfianza e intolerancia hacia
gobierno. el otro.
<> Miedo a represalias físicas o 4 Sumisión.
económicas.
Pero
APOYO AL SISTEMA
Fuente: Elaboración propia a partir de Ann Craig y Wayne Cornelius 119801,
Estas características, que combinan actitudes de apoyo al sistema y evalua-

ciones negativas de la clase política y su desempeño, llevaron a la caracterización
del mexicano como ambivalente y aspiracional.
En las últimas dos décadas, a partir de la transición a la democracia, se mul-
tiplicaron las investigaciones empíricas sobre cultura política, tanto específica-
mente para el caso de México como desde la perspectiva comparada.**
Dada la ausencia de estudios previos comparables con los que se han hecho
recientemente, no es posible evaluar la evolución del conjunto de creencias y
valores de los mexicanos y de sus actitudes respecto del sistema político. No
bo
12 Estos estudios son más sólidos teórica y metodológicamente hablando que los de la déca-
da de 1960. Destacan entre ellos la Encuesta Nacional de Valores desde 1990, Latinoba-
rómetro desde 1995 y la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas
elaborada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la
Secretaría de Gobernación, México, desde 2001.
obstante, y a pesar del cambio en las condiciones institucionales, la imagen que

arrojan las nuevas investigaciones no es muy distinta de la que describían los
estudiosos de la cultura política mexicana en las décadas anteriores, salvo en al-
gunos cuantos indicadores.
Como en los orígenes de los primeros estudios sobre cultura política, las
nuevas investigaciones parten de la base de que para florecer y consolidarse, la
democracia requiere un entramado institucional que propicie el desarrollo de
la misma.
Cuadro 9.4 Condiciones institucionales para la cultura política democrática.
Libertad de asociación.
Libertad de manifestación.
Pluralidad de organizaciones.
Pluralismo político.
Libre competencia.
Información.
De igual modo, requiere un sistema de valores compatible con los principios

que la sustentan: sociedad informada, participativa, respetuosa de la lev, celosa de
los derechos y libertades individuales, tolerante y con niveles aceptables de con-
fianza interpersonal y hacia el régimen.
Por eso es importante distinguir
la)
entre el aprecio y apovo
- P
a la democracia
como sistema de gobierno y el sistema de valores que sustentan los ciudadanos.
Las sociedades pueden registrar niveles importantes de aprecio por los sistemas
democráticos, perpero
o poseer un sistema de valores que no sea conducente a 0 com-
patible con la democracia, Esta es, en parte, la conclusión a la que llegan la
mayor parte de los estudiosos de la cultura política en México.
En las siguientes figuras se muestra el aprecio, apoyo y satisfacción social con
la democracia. '*
b 3 [Los resultados que se reportan a conrinuación corresponden al promedio nacional y no

dan cuenta de la diversidad social, cultural y regional del país. Una comprensión completa
del fenómeno de la cultura política requeriría correlacionarlos con las variables sociode-
magráficas principales: género, escolaridad, grupos de edad, regiores, nivel de ingresos,
ctcérera.
CarPíTULO 9. LA SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 257
¿Con cuál de las siguientes frases está usted más de acuerdo?
=> La democracia es preferible a cualquier forma de gobierno.

En algunas circunstancias un gobierno autoritario puede ser preferible.
Da lo mismo.
NS/NR 5
Da lo mismo 24
Gobierno autoritario 13
Demaecracia preferible 58
0 10 20 30 40 50 60 70
Fuente: |atinobarómetra, 2005.
Figura 9.9 Apoyo a la democracia.
El aprecio a la democracia se encuentra en niveles aceptables o aún por

encima de la media de América Latina (53%). Sin embargo, este aprecio va
acompañado por un conjunto de actitudes autoritarias que hacen pensar en la
precariedad de la democracia.
Según el Informe 2008 de Latinobarómetro, 61% de la población de México
está muy de acuerdo o de acuerdo con la frase de “No me importaría que un
gobierno No democrático llegara al poder si pudiera resolver los problemas eco-
nómicos”, y según la Encuesta Mundial de Valores 2005, 41% de los mexicanos
tienen una opinión favorable sobre formas de gobierno no democráticas.
Adicionalmente, los mexicanos muestran una preferencia muy importante
por líderes fuertes con posibilidad de gobernar sin límites, característica que no
abona a la estabilidad y permanencia de la democracia.
Por último, ante la pregunta de si se prefiere “un gobierno que consulta antes
de tomar decisiones aunque a veces no logre actuar o uno que cumpla con su
tarea aunque no consulte antes de tomar las decisiones”, la mayoría (44%) pre-
fiere la segunda opción sobre la primera (32%), según la Encuesta Nacional so-
bre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (EncUP) de 2005.
¿Cuál es su opinión sobre los siguientes tipos de gobierno?
Muy mala
Mala 45
Buena
Muy buena 6
20 30 40 50
EJ 2005
Fuente: EMv, 2005.
Figura 9.10 Opinión sobre los gobiernos armados.
¿Qué apina usted de un gobierno con un líder fuerte que no tenga que preocuparse
1 porel Congreso y por las elecciones?
Muy malo |
Malo | 49
|
||
Bueno
| 33
|
|
|
Muy buena
40 50 60
o—
Fuente: FxY, 2005.
Figura 9.11 Opinión sobre los gobiernos sin límites.

Es probable que estas actitudes autoritarias estén relacionadas con los bajos
niveles de satisfacción con la democracia.
¿Usted está... con la actual democracia en México?
Muyv satisfecho | 5
NSNC 13
Nada satisfecho E 20
Algo satisfecho — 28
Paco satistecho — 34
o) 3 10 13 20 25 30 35 40
al %
Figura 9.12 Satisfacción con la democracia.
Á su vez, esta insatisfacción con la democracia se relaciona directamente con

la percepción de que el país es gobernado en beneficio de “unos cuantos podero-
sos” y no del “pueblo en general”, y con la persistencia de la profunda desigualdad
que caracteriza a la sociedad mexicana.
¿Diría usted que el país está gobernado por unos cuantos intereses poderosos en su
propio beneticio o que está gobernado para el bien de todo el pueblo?
Beneficio de intereses paderasas 84
Para el bien de todo el pueblo
1%
Fuente: Latinobarómetro, 2005.

Figura 9.13 En favor de quién deben actuar los gobiernos.
260 ParTE Iv. SISTEMA POLÍTICO Y SOCIEDAD
Tas relaciones entre desempeño económico y satisfacción democrática no

son biunívocas ni arrojan resultados concluventes, pero la mavor parte de la lite-
ratura señala que hay ciertos niveles de bienestar y expectativas de mejora eco-
nómica por debajo de los cuales es difícil la consolidación democrática.
60
> 105
1999
2000
1997
(47
20
20
—i
+- PIB + Satisfacción
Fuente: Latinobarómetro, 2008 y och Facthbook, 2008.
Figura 9.14 Satisfacción con la democracia y crecimiento del Pis.
El aprecio y la satisfacción con la democracia no son las únicas ni las más

importantes mediciones para cvaluar la relación del ciudadano respecto del sis-
tema político. La cultura cívica o democrática se compone de un conjunto de
valores, creencias y actitudes de la población que refuerzan o inhiben el desarro-
llo democrático de una nación.
Nivel de información e interés por la política

Las democracias funcionan mejor y elevan su calidad en función del tipo de
ciudadanos que las conforman. La desinformación y el desinterés por la política
—aunados a la baja participación política abordada en la sección anterior— son
factores que minan o al menos no abonan a la vida democrática. Son muestra de
una población que no conoce sus derechos, no está dispuesta a hacerlos valer y
no exige la rendición de cuentas de sus gobiernos.
La democracia —al menos teóricamente— requiere la presencia de ciudada-

nos con capacidad para evaluar, comparar y tener una opinión sobre los temas
relevantes de la agenda pública. Para ello es necesario contar con una ciudadanía
relativamente interesada e informada. Sin embargo, la soviedad mexicana apare-
ce como poco informada y con un bajo interés en la política.
En México, 65% de la población declara estar poco o nada interesada en
política y sólo 9% afirma que está muy interesada. A ello se agrega que sólo
20% declara que cuando sc habla de política “generalmente participa en la
discusión”.
¿Usted diría que es una persona que se interesa mucho, algo, poco o nada
en la política?
No sabe/no contestó !
Mucho 9
Algo 25
Nada 27
Poco 38
o) b 10 15 20 25 30 35 40
Fuente: tNCUP, 2008
Figura 9.15 Interés en la política.
La gran mayoría de los mexicanos (79%) se informa sobre la política a través

de la radio y la televisión, lo que los convierte en medios muy poderosos. Sin
embargo, y aun cuando 53% de los mexicanos dicen ver o escuchar noticias o
programas sobre política diariamente, o varias veces a la semana, también es
cierto que la mayoría de las personas no pueden identificar al diputado o senador
que las representa, el número de cámaras que componen el Congreso, las funcio-
nes básicas de los poderes 0 las fechas de las elecciones. En particular, 50% de los
encuestados no pudieron mencionar cuáles son los tres poderes de la unión y
58% no supieron cuánto duran en su encargo los diputados (ENCUP, 2008).
¿Cuál es el medio que más utiliza para informarse de lo que pasa en la política?
Otros 1
No contestó 2
Comentarios y rumores 3
No les interesa informarse
[e]
Periódicos 10
Radio 17
Televisión 62
0 10 20 30 40 50 60 70
o %
Figura 9.16 Medios de información sobre palílica.
Percepción sobre la influencia ciudadana en la política

Otro principio básico de la democracia es que los ciudadanos, además de elegir
a sus gobernantes, participen en la definición de las políticas públicas. Pero la
mayoría piensa que la mejor —cuando no la única— manera de influir es me-
diante la participación electoral. Más allá de la influencia a través del voto, per-
siste la concepción de los ciudadanos más como objetos de la política que como
sujetos activos de ella. De hecho, según la ENCUP 2008, el 61% de la población
cree que los ciudadanos tienen poco o ningún poder para cambiar las cosas.
No es posible influir para que

las cosas cambien
||
| Participar en movimientos de protesta -
| . .
| y exigir cambios directamente
||
Votar para e'egir a los que 57

defienden mi posición
0 10 20 30 40 30 60 1%

Figura 9.17 Formas de influencia en la política.
El problema radica, por una parte, en el poco interés que muestra el citida-
dano en la política y, por la otra, en la creencia de la poca influencia que la “gen-
te común” puede ejercer sobre el gobierno. Si el ciudadano no está interesado en
la política, hará poco por influir en ella, y si su percepción sobre la capacidad de
influir en política es reducida, perderá interés en la misma. Se crea así un círculo
vicioso.
¿Qué tanto cree usted que los ciudadanos pueden influir en las decisiones
del gobierno?
2 H |
No sabe/ no contestó :
Otra 1 |
Poco/nada 57 |
Mucho 34
0 10 20 30 40 50 60
Dl %
fuente: ENCUP, 2005.
Figura 9.18 Influencia en el gobierno.
Tolerancia
La tolerancia es un valor central de la democracia, pues ésta cs una forma de
gobierno basada cn la existencia de la diversidad y en la aceptación de puntos
de vista diferentes que pueden coexistir, o cuyo conflicto puede dirimirse en el
marco de las instituciones en donde pueden expresarse las divergencias. Además,
la democracia requiere la deliberación y negociación, y éstas, a su vez, la apertura
para escuchar posiciones distintas.
El valor de la tolerancia es aún más importante en sociedades heterogéneas
como la mexicana, caracterizada por una gran diversidad y marcada por la des-
igualdad.
La sociedad mexicana muestra rasgos acentuados de intolerancia tanto en
el ámbito social como en el político, privando a la democracia de uno de sus
sustentos básicos —la convivencia en pluralidad—y alentando una de las conductas
que la debilitan: la discriminación, Todavía existe hoy en México un 46% de

personas que no estarían dispuestas a vivir bajo el mismo techo junto a una per-
sona con sida, 44% con personas que estuvieran tatuadas, 40% con un homo-
sexual y 30% con un extranjero.
¿Usted aceptaría o no que viviera en su casa una persona que tuviera...?

(Porcentaje de personas no dispuestas)
Con preferencias políticas diferentes 18
Can creencias religiosas distintas 20
Extranjeros 30
Homosexuales 10
Con tatuaje H
Enfermos de sipa 46
0 10 20 30 40 30
al %
Lo
Fuente: ENCLP, 2008,
Figura 9.19 Intolerancia a las personas.
Peor aún, según la ENCUP de 2005, el 38% de la población está en desacuerdo

con que se permita salir en televisión a una persona que va a decir cosas que están
en contra de lo que uno piensa.
Confianza
La confianza como componente de la cultura política tiene dos vertientes: la
interpersonal y la institucional. La primera es una de las principales determinan-
tes de la amplitud de las relaciones sociales y de la acción colectiva. Revela, ade-
más, el grado de cohesión social. La segunda está directamente relacionada con
el apoyo al sistema político y las expectativas que la población mantiene respecto
del mismo.
El mexicano se muestra desconfiado hacia las personas, inhibiendo con ello
la interacción social, la participación y el compromiso con actividades de carácter
colectivo.
CAPÍTULO 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA
Generalmente hablando, usted cree que la mayoría de la gente es confiable o que

usted debe ser muy cuidadoso al tratar con las personas.
Hay que ser cuidadoso 84
La mayoría de la gente es confiable 16
o 20 40 60 80 100
12005
Fuente: Emv, 2005.
Figura 9.20 Confianza en la gente.
Dígame si está usted ce acuercio o en desacuerdo con las siguientes frases:
La mayoría de las personas 40

son solidarias .
í 39
Si uno na se cuida a sí mismo

la gente se aprovechará ,
- E 84
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
O En desacuerdo El De acuerdo / de acuerdo en parte
Figura 9.21 Confianza y solidaridad.
La proporción de encuestados que piensan que la mayoría de las personas

son solidarias (39%) contrasta con el porcentaje de personas que no han partici-
pado en actos de apoyo a alguna causa que consideran buena o justa. Por ejem-
plo, 71% no han participado en actividades en beneficio de la comunidad, 82%
no han enviado dinero u objetos a programas de televisión o radio para un fin
noble y 89% no han recaudado fondos para una buena causa.
Por otra parte, el mexicano muestra niveles de confianza bajos hacia la mayor
parte de las principales instituciones políticas y autoridades de gobierno.
¿Cuánta confianza tiene en las siguientes instituciones?

Porcentaje de "mucha contian7a”
40
Si
un
Presidente Senadores Diputaaos —SCIN IFE Partidos — Ejército — Policía
palíticos
El Diciembre 2008
Fuente: Consulta Mitorsky, gobierno y política, enero de 2009.
Figura 9.22 Confianza en las instituciones.
Es de destacar que de 25 actores, organizaciones e instituciones medidas por

la ENCUP 2008, los partidos políticos ocupen el último lugar respecto de la con-
fianza que inspiran: sólo 23% reporta tenerles mucha o algo de confianza.
Estos bajos niveles de confianza se vinculan desde luego al desempeño de las
mismas pero, más importante aún, a la percepción de la ciudadanía respecto de
la cercanía y relación de estas instituciones y autoridades con la población.
Según la ENCUP 2005, 80% de la población declara que el gobierno nunca le ha
ayudado a mejorar sus condiciones de vida o las de su familia. El porcentaje para
los partidos políticos es aún más alarmante: 94% manifiesta nunca haber recibi-
do ayuda de algún partido político,
Legalidad
Otro de los fundamentos de las formas de gobierno democráticas es la legalidad,
ya que, por definición, la democracia es un gobierno de leyes. Sin apego y respe-
to a la legalidad no hay estado de derecho, y sin éste no hay democracia,
Las leyes se obedecen por convencimiento, esto es, porque forman parte del
sistema de valores de la sociedad, o por temor a las consecuencias de no obede-
cerlas. En este sentido, el proceso de socialización ya descrito es determinante.
Caríturo 9. La SOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA 267
Por una parte, se enseña a la población —por canales formales e informales— la

importancia de obedecer las leyes y a la autoridad. Por la otra, el ciudadano cons-
tata en su experiencia diaria la transgresión de las leyes por parte de las autori-
dades y del ciudadano común, transgresión acompañada por la tolerancia hacia
ella y por la falta de consecuencias ante la misma. Así, en México se encuentra
una actitud y un comportamiento ambivalente ante las leyes.
Un 64% de los encuestados creen que las personas respetan la ley “poco o
nada”. Por otra parte, para la gran mayoría de los encuestados la corrupción
—que es una de las formas más acabadas de la transgresión a la ley— existe casi
en igual proporción por culpa de ciudadanos y autoridades.
Está usted de acuerdo en que la corrupción existe porque...
Poraue los ciudadanos la fomentan - 76%
Porque las autoridades la fomentan | 81%
Fuente: ENCUP, 2008,
Figura 9,23 Responsabilidad por la corrupción.
Además, 45% de la población está de acuerdo en que un funcionario público

se aproveche de su puesto siempre y cuando “haga cosas buenas” (EnCUP, 2003).
Peor aún, según la ENCUP 2008, la gran mayoría de los encuestados están de
acuerdo con la afirmación de que “los mexicanos violamos las leyes principal
mente por nuestra mentalidad” (64%) y “porque nadie nos castiga” (62%).
La actitud ambivalente ante la legalidad está reforzada por el hecho de
que 80% de la población piensa que las leyes en México se usan para fines
distintos al de “buscar justicia”. Además de lo que esta percepción significa en
términos de desprotección de la justicia y de confianza hacia las autoridades
encargadas de aplicar la ley, revela la concepción generalizada de la no igual-
dad del mexicano ante la ley. De hecho, de acuerdo con el Informe 2008 de
Latinobarómetro, sólo 31% de los mexicanos piensan que son iguales ante la
ley y la percepción sobre la capacidad del Estado para hacer que se cumplan
las leyes sólo alcanza 5.2, en una escala en donde 1 significa que “el Estado no
logra que se cumpla ninguna ley” y 10 que “el Estado logra que se cumplan
todas las leyes”.
En su experiencia, las leyes en México se usan:

Otra 2
No sabe / no contestó
U
Para buscar la justicia 19
Para defender los intereses de la sociedad 16
Como pretexto para cometer arbitrariedates 26
Para defender los intereses 33

de la gente con poder
fuente: ENCLP, 2005.

Figura 9.24 Uso de las leyes en México.
Adicionalmente, sólo 10% de los encuestados piensan que, al claborar las

leyes, los legisladores toman más en cuenta los intereses de la población que los
propios o los de sus partidos.
Aj elaborar las leyes, qué es lo que los diputados y senadores toman más en
cuenta. Los intereses dc...
Todos
Un
Del presidente 4
NINC 7
De la pohlación 10
De su partido 25
De los diputados y senadores 49

0 10 20 30 40 >0 bO CC %
Fuente: ENCLP, 2008.

Figura 9.25 Intereses que privan al hacer las leyes.
CaríTuLO 9. La soCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCULOS CON LA POLÍTICA
No obstante, la gran mayoría de las personas (80%) declaran que indepen-

dientemente del contenido de una ley, ésta debe obedecerse.
Cuando a una persona le parece que una ley es injusta, ¿qué es mejor?
Otra 1
NSNC
Que no la obedezca 12
Que la obedezca 20
Que la obedezca y se ampare 23
Que la obecezca pero promueva cambios 37
fuente: ENCUP, 2005.
Figura 9.26 Actitud ante una ley injusta.
Otra actitud que denota la ambivalencia del mexicano ante la ley es su

opinión sobre los beneficios de una ley vis a vis la acción decidida de un líder.
En concordancia con la preferencia por líderes fuertes señalada antes, casi la
mitad de la población (46%) está de acuerdo en que “unos cuantos líderes
decididos harían más por el país que todas las leyes y promesas” (ENCUP,
2005).
Por último, la actitud frente a la ley está relacionada con la percepción de
corrupción. Una ciudadanía convencida de que las autoridades son corruptas
tendrá siempre menos incentivos para cumplir con la ley. En este caso, los mexi-
canos piensan que 73% de los funcionarios de su país son corruptos (Latinoba-
rómetro, 2008) y su opinión sobre la probabilidad de sobornar a la policía 0 a un
juez son muy altas.
¿Qué probabilidad hay de sobornar a un policía para evitar una detención? Y, ¿qué
probabilidad hay de sobornar a un juez para conseguir una sentencia favorable?
Posibilidad de sobornar a un juez 45
Posibilidad de sobornar a un policía 55
DI Bastarte /mucha O 10 20 30 10 50 60
Figura 9.27 El soborno.
Derechos y libertades
La valoración de los derechos y libertades que acompañan a la democracia es indis-
pensable para su sobrevivencia. Una población dispuesta a prescindir de ellos posee
una democracia frágil y con pocas posibilidades de consolidación. Aun cuando la
mayoría de los mexicanos dicen no estar dispuestos a sacrificar tres de las principa-
les libertades asociadas con la democracia, persiste una actitud ambivalente.
Por un lado, se valoran las libertades de creencia, organización y expresión
pero, por el otro, entre las prioridades de los ciudadanos se encuentran otras
como mantener el orden y combatir el alza de precios.
¿Estaría dispuesto a sacrificar la libertad de creencias, la libertad de organización

o la libertad de expresión a cambio de vivir sin presiones económicas?
Libertad cie 60
ceercias 34
Libertad de 7
organización 37
Libertad de 59
expresión
P 35
0 10 20 30 40 30 50 70
No AaSí/Síer parte
Fuente: EXELP, 2005.
Figura 9.28 Valoración de las libertades.

Si tuviera que escoger, ¿cuál de estas cosas diría que es más importante?
Primera opción,
Proteger la libertad de expresión E
Combatir el aumento de precios 25
Dar mayor voz a la gente Le. : 28
Mantener el orden en la nación o - 29
0 5 10 15 20 25 30 0
1 2005
Fuente: EMY, 2005.
Figura 9.29 Prioridades de los ciudadanos.
Conclusiones
La cultura democrática está asociada a una serie de requisitos institucionales y a
un sistema de valores compatible con los postulados básicos de la democracia
como forma de gobierna: pluralidad, competencia, libertades, información, par-
ticipación, confianza, tolerancia y estado de derecho.
Es difícil saber si en México los valores que sustentan la democracia se han
ido expandiendo o si, por el contrario se han reducido, pues no se cuenta con
series de tiempo lo suficientemente largas para llegar a conclusiones firmes.
Las investigaciones de las décadas de 1960 y 1970 eran de distinta naturaleza
y las nuevas mediciones tienen apenas unos pocos años, No obstante, los hallaz-
gos de las más recientes investigaciones nos permiten concluir que la profunda
renovación institucional —los cambios en las formas de acceso al poder, la plu-
ralidad del sistema de partidos y de los órganos de representación popular y la
vigencia de los principios de división de poderes y de pesos y contrapesos— no ha
estado acompañada de un cambio de la misma magnitud en la cultura política.
De acuerdo con los indicadores de cultura cívica de Latinobarómetro —con-
ciencia y cumplimiento de la ley y las obligaciones, así como la percepción de
los ciudadanos respecto de la igualdad ante la ley—, los cambios desde 1997 son
poco alentadores ya que, en su mayoría, muestran un deterioro.
Son iguales ante la ley
Son conscientes de sus obligaciones

y deberes
2005
2002
Son exigentes de sus derechos E 1996
Cumplen las leyes
Figura 9.30 Los ciudadanos en México piensan que...
Los indicadores analizados en esta sección muestran a una sociedad poco

informada, con bajos niveles de confianza interpersonal y en las autoridades,
poco tolerante hacia los otros, con un bajo respeto a la legalidad y con un aprecio
medio a los derechos y libertades. Estos indicadores son importantes porque la
forma en que la sociedad se organiza e interactúa entre sí y con el gobierno es
fundamental para la consolidación de la democracia.
La transformación de una cultura con rasgos tradicionales y autoritarios
tardará más tiempo en concretarse. En buena medida, las instituciones y las
leves pueden modificarse por decreto, pero la cultura es mucho más resistente
al cambio.
Muy probablemente los bajos valores para cada uno de los componentes de
la cultura política recién mencionados tengan que ver con la juventud de la de-
mocracia mexicana, un sistema que lleva menos de dos décadas y que está en
proceso de desarrollo. No obstante, es innegable que parte de la insatisfacción
con la democracia se debe a que la transición ha traído algunos bienes políticos
y el mejor resguardo de ciertos derechos y libertades pero, como revela la prime-
ra sección de este último capítulo, con avances insuficientes en materia de bien-
estar económico y social.
CaríTuLO 9. LA sOCIEDAD MEXICANA Y SUS VÍNCIJLOS CON La POLÍTICA — 273
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15 de Administración Tributaria (sar), www.sat.gob.mx

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UNIVERSITARIOS María Amparo Casar

Licenciada en Sociología por

María Amparo Casar

Antonio Caso 142, Col. San Rafael,

Oxford New York

Area de Derecho y Ciencias Sociales

Compiissioning Es editor: Hor Matía Díaz Soto

SISTEMA POLÍTICO MEXICANO

Parte 1: Marco teórico y conceptual 1

Capítulo 1: Conceptos y métodos 1

Parte 11: Estructura de gobierno 35

Capítulo 2: Bases constitucionales del sistema político mexicano 35

Capítulo 3: El Poder Ejecutivo 49

Capítulo 4: El Poder Legislativo 79

Capítulo 5: El Poder Judicial 111

Capítulo 6: Sistema federal 141

Parte III: Sistema político y elecciones 167

Capírulo 7: Sistema electoral y de partidos 167

Capítulo 8: El marco electoral del México de hoy 195

Parte 1V: Sistema político y sociedad 225

Capítulo 9: La sociedad mexicana y sus vínculos con la política 225

Bibliografía general 275

1.1 Formas de regímenes (Aristóteles). 18

6.4 Principales facultades concurrentes (art. 73). 134

1.1 Clasificación de regímenes (Freedom House). 22

1.1 Enfoque sistémico de Easton. 13

9.17 Formas de influencia en la política. 262

mexicana a comienzos de este siglo, las formas de la organización y la participa-

Aquí es precisamente donde cobra importancia analizar nuestro Sistema Po-

José Ramón Cossío D.

piezas de ingeniería política que responden a distintos orígenes, coyunturas his-

En la elaboración de este libro me he beneficiado del trabajo de muchos colegas

Ma, AMPARO Casar

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Rama Ejecutiva Congreso Gobernador

Los conceptos básicos de la ciencia política.

2. Los principales métodos y escuelas de

4. Los enfoques de estudio del sistema político

conjunto de la sociedad. Esta conceptualización como toma de decisiones colec-

De qué decisiones se trata. No toda decisión pertenece al ámbito de lo político.

coincidencia de intereses o de objetivos a perseguir, suele haber discrepancias

siempre satisfacen a todos los individuos. Sin embargo, la mayoría de las

Tenemos entonces q que la P política: ggenera decisiones de carácter colectivo (bie-

Estado. El concepto de Estado es uno de los más complejos de la ciencia política.

Gobierno. Es el cuerpo o conjunto de instituciones que ostentan el poder del

2 Son innumerables los libros de texto, manuales y diccionarios especializados dedicados a

institucional en la que reside la autoridad del Estado. Son partes integrantes de

Soberanía. Es el control y poder de mando sobre un territorio y pucblo deter-

Poder. Es uno de los conceptos más importantes en el análisis de la política

Legitimidad. La mera observancia de las reglas y decisiones de un régimen no

Sistema político. La idea de sistema tiene su origen en la biología y es utilizada

unitario, de representación mayoritaria y multipartidista (moderado), y Esta-

Métodos y enfoques para el estudio de los sistemas políticos

Método comparado. Consiste en la formulación de hipótesis para ser compro-

sus similitudes y diferencias, y dilucidando las consecuencias políticas que se

Método estadístico. Utiliza un conjunto amplio de datos empíricamente obser-

correlaciones o relaciones causales a partir de la identificación de variables de-

Estudio de caso. Es una investigación sobre una entidad o fenómeno específico.

de un sistema político particular, pues no están, o no necesariamente están, des-

Sistémico. Uno de los enfoques más influyentes es el sistémico, planteado por