Derecho a la vivienda, integración urbana y minimalismo regulatorio en Chile

Diego Gil Mc Cawley1

(Próxima aparición en: SELA 2015, Ediciones Libraria, Argentina, 2016)

1. Introducción

Un buen punto de partida para entender la encrucijada en la que se encuentra el

derecho a la vivienda en Chile es el caso de Bajos de Mena.2 Bajos de Mena es el nombre

de una zona de condominios de vivienda social ubicada en la periferia sur de la ciudad de

Santiago, en la comuna de Puente Alto. En ella habitan alrededor de 122.000 personas en

una superficie de 600 hectáreas, divididas en 49 barrios contiguos. Esta zona fue

construida recientemente, entre los años 1990 y 2010. Prácticamente todos los

condominios fueron construidos a través de los programas de subsidios habitacionales del

Ministerio de Vivienda y Urbanismo del Gobierno de Chile (MINVU). En toda el área no

existe un solo consultorio de salud, comisaría policial, farmacia, jardín infantil o colegio.

El alto nivel de concentración de pobreza, más la falta de protección policial, hacen que

en esta zona la tasa de violencia y delito sea particularmente alta. Además, varias de las

viviendas sociales construidas fueron erigidas en lo que antes era un basural. Eso hizo

que recientemente la Corte Suprema, en el caso Lizana y otros con I. Municipalidad de

1
Este artículo es una versión revisada del trabajo presentado en el SELA 2015, en Río de Janeiro.
Agradezco los valiosos comentarios recibidos antes y durante la presentación en el SELA. Quisiera
agradecer especialmente a Paula Ahumada, Vicente Burgos, Patricio Domínguez, Guillermo Jiménez, y
Esteban Pereira, por la lectura cuidadosa que hicieron del texto y los muy útiles comentarios por escrito que
me hicieron llegar. Una versión anterior de este trabajo fue presentada en el Seminario Doctoral de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, en septiembre de 2013, y en el II Congreso de Derecho y
Cambio Social, realizado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile
también en septiembre de 2013. En ambas instancias recibí comentarios que me ayudaron a mejorar el
documento. Los errores que permanecen en el texto son de mi absoluta responsabilidad.
2
Ver http://www.theclinic.cl/2013/07/08/bajos-de-mena-sobreviviendo-en-el-gueto-mas-grande-de-chile-
2/.

1
Puente Alto y otros, confirmara la condena que jueces de primera instancia habían

impuesto al fisco, a la Municipalidad de Puente Alto, y a la inmobiliaria respectiva, a

pagar 790 millones de pesos chilenos (un poco más de un millón de dólares) a las

familias de uno de los barrios a quienes les explotaron las alcantarillas de sus viviendas

debido a la acumulación de gas metano proveniente de ese basural. 3 Es tal el grado de

marginación y pobreza de los habitantes de estos barrios que el MINVU recientemente

comenzó a ayudar a algunas de las familias a buscar soluciones habitacionales en otras

comunas de Santiago, y a demoler algunos condominios de vivienda social que el mismo

gobierno había financiado años atrás. Muchos consideran que Bajos de Meno es un

verdadero “gueto de pobreza”.4

El objetivo de este artículo es analizar la relación entre el derecho a la vivienda y

el régimen institucional de provisión de vivienda social en Chile. 5 Al igual que ha

sucedido con otros ámbitos de la política social en Chile, el régimen institucional de

provisión de vivienda social se encuentra actualmente bajo alto escrutinio público, en

parte por los problemas exhibidos en casos como el de Bajos de Mena.6 El modelo actual

de provisión de vivienda es heredero directo del proyecto refundacional en materia

económica y social llevado a cabo por la dictadura militar en la década de los 70, que

implementó un régimen de provisión basado en un complejo sistema de subsidios

3
Sentencia de la Corte Suprema Rol No. 10.156 -2010.
4
Al menos así ha sido reportado por la prensa. Ver
http://www.lasegunda.com/Noticias/Nacional/2012/05/743542/bajos-de-mena-el-barrio-de-puente-alto-
que-se-convirtio-en-el-gueto-de-los-pobres.
5
En este artículo “vivienda social” se refiere a todas las unidades de vivienda que son financiadas a través
de subsidios gubernamentales.
6
Ver Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Informe Nacional de Desarrollo Urbano, Santiago, 2013, p. 8
(“La mayoría de las ciudades chilenas medianas o mayores presentan altos grados de desigualdad urbana y
segregación social, con sectores con altos niveles de concentración de pobreza, inseguridad, falta de acceso
a servicios públicos y escasa conectividad. La segregación no solo afecta a las personas que viven en los
sectores segregados, sino a toda la población, interpela además nuestros valores y concepto de sociedad, y
daña la competitividad y sustentabilidad de nuestras ciudades”).

2
habitacionales. 7 Ese modelo es responsable de avances significativos en materia de

acceso a la vivienda de los más pobres: el déficit habitacional se ha reducido a más de la

mitad desde 1990 a 2009 (de 1.000.000 a 400.000 viviendas),8 se ha logrado mejorar la

focalización de los subsidios en las familias más desaventajadas, 9 y el número de

asentamientos irregulares o “campamentos” ha disminuido de forma significativa en las

últimas décadas, 10 lo que en el contexto latinoamericano constituyen cifras muy

anheladas. Sin embargo, el éxito cuantitativo de la política de vivienda ha tenido sus

costos. Quizás el más importante de estos es el problema de la segregación residencial

socioeconómica.11 El término “segregación residencial” se refiere al grado de separación

territorial en que viven dos o más grupos sociales dentro de una determinada área
12
urbana. Las ciudades chilenas, al igual que sus pares latinoamericanas, han

tradicionalmente exhibido un patrón de desarrollo urbano en el cual las familias de altos

ingresos viven separadas de las familias de bajos ingresos. 13 La evidencia indica, sin

embargo, que ese patrón se ha intensificado en Chile producto de, entre otras causas, la

misma política de vivienda.14 En otras palabras, la política de vivienda en Chile ha tenido

7
Simian, José Miguel, “Logros y desafíos de la política habitacional en Chile,” Estudios Públicos, núm.
117, 2010, pp. 269-322.
8
OECD, OECD Economic Surveys: Chile 2012, p. 87.
9
Ibíd., p. 99.
10
Ver Salcedo, R., “The Last Slum: Moving From Illegal Settlements to Subsidized Home Ownership in
Chile”, Urban Affairs Review, 2010.
11
La segregación residencial socioeconómica en Chile es hoy en día un problema ampliamente reconocido,
a pesar de que la literatura que ha intentado caracterizar empíricamente este fenómeno es relativamente
escasa. La OECD, cuyos estudios se han transformado en una fuente de autoridad para los actores políticos
en Chile, recientemente hizo un estudio exhaustivo de la política urbana en el país, y señaló que la
segregación social es una consecuencia no intencionada de la política de vivienda en Chile. Ver OECD,
OECD Urban Policy Reviews: Chile 2013, p. 18.
12
Ver Massey, Douglas S. y Denton, Nancy A.,"The Dimensions of Residential Segregation", Social
Forces, núm. 67, 1988.
13
Ver Sabatini, Francisco, La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina, vol. 35,
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, 2003.
14
Ver Sabatini, Francisco; Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda, “Segregación residencial en las principales
ciudades chilenas: tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción”, EURE, vol. 28, núm.
82, 2001.Ver también las referencias contenidas en infra nota 38.

3
un sesgo de expulsión de pobres hacia la periferia de sus áreas urbanas. En los últimos

años, este fenómeno de segregación se ha transformado en un problema público de

relevancia, para ambos lados del espectro político.

El problema de segregación residencial en parte generado por la propia política de

vivienda justifica preguntar qué tan problemático es ese fenómeno desde el punto de vista

del derecho a la vivienda, qué tipo de régimen institucional demanda una noción robusta

de derecho a la vivienda y qué tan consistente es el actual régimen vigente de provisión

de vivienda social en Chile respecto de las demandas normativas contenidas en el

derecho a la vivienda.

La tesis principal que este artículo ofrece es que hay buenas razones para pensar

que la idea de derecho a la vivienda debe incluir una pretensión de integración urbana. Es

decir, el contenido del derecho a la vivienda no se limita a la pretensión de obtener

acceso a vivienda formal, junto con mínimas condiciones de calidad del espacio físico. El

derecho a la vivienda necesariamente debe incluir un mandato de inclusión dentro de la

comunidad política, lo que implica una demanda de igualdad en el acceso a los bienes

privados y públicos que ofrece la vida urbana. En otras palabras, el derecho a la vivienda

debe ser entendido también como derecho a la ciudad. En ese sentido, la provisión de

vivienda social en condiciones de segregación se opone a la idea de derecho a la

vivienda. Este artículo argumenta que esta comprensión del derecho a la vivienda

representa un desafío crítico al discurso regulatorio minimalista que ha influenciado

significativamente el modelo institucional de provisión de vivienda social en Chile

basado en facilitar la acción del mercado. Ese modelo, dirigido a mejorar la capacidad

económica de los beneficiarios de la política, de manera de hacer que el mercado

4
inmobiliario sea el que responda a la demanda de familias de bajos ingresos, resulta

insuficiente para las demandas de inclusión social involucradas en la idea de derecho a la

vivienda.

El trabajo procede de la siguiente forma. En la siguiente sección se analizan los

argumentos normativos que justifican incluir dentro del contenido del derecho a la

vivienda la pretensión de la integración social. En la sección 3 se describe la noción de

minimalismo regulatorio y su expresión en el ámbito de la provisión de vivienda. En la

sección 4 se describe la influencia del discurso minimalista en la arquitectura

institucional de la política de vivienda social en Chile y se analizan las limitaciones de

ese discurso para enfrentar el desafío de la integración residencial. En la sección 5 se

concluye.

2. Derecho a la vivienda e integración urbana

La vivienda es de los pocos derechos fundamentales que no están expresamente

reconocidos en el texto actual de la Constitución Política. Sin embargo, en el derecho

internacional de los derechos humanos ha existido un interesante desarrollo de la idea de

derecho a la vivienda. 15 Varios tratados internacionales garantizan el derecho a la

vivienda, lo que ha sido recogido también en algunas constituciones nacionales. La

mayoría de estos tratados han sido ratificados por Chile.16 No hay ninguna razón por la

cual el derecho a la vivienda debiese estar excluido del listado de derechos sociales

reconocidos en la Constitución chilena, por lo que un eventual cambio parcial o total del

15
Kenna, Padraic, “Housing Rights—The New Benchmarks for Housing Policy in Europe?,” Urban
Lawyer, vol. 37, núm. 1, 2005.
16
Ver Nash, Fernanda y Gonzalo Paredes, Análisis crítico de las políticas de vivienda social en Chile.
Fundamentos para el reconocimiento del derecho a la vivienda, Memoria para optar al grado de
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2011.

5
texto constitucional debería incluir este derecho. Las referencias de los tratados

internacionales de derechos humanos al derecho a la vivienda son bastante genéricas,

pero las organizaciones relacionadas con la implementación de esos tratados han ido

elaborando progresivamente estándares para definir el contenido de este derecho, algunos

de los cuales se acercan a la idea de integración urbana. Por ejemplo, el Comité de

Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que uno de

los elementos que tienen que considerarse para la satisfacción del derecho a la vivienda

es la ubicación de esta.17 La concepción de la vivienda como un bien que va más allá de

un espacio físico habitable, donde la conexión de esta con el entorno social es una

dimensión crítica, ha hecho que algunos hayan comenzado a hablar del derecho a la

ciudad en vez de del derecho a la vivienda.18

Ahora bien, el análisis de los estándares del derecho internacional de los derechos

humanos sobre la vivienda y la ciudad es una cuestión que escapa los alcances de este

trabajo. En esta sección lo que me interesa es justificar por qué la mejor comprensión

actual del contenido del derecho a la vivienda incluye una demanda de integración

urbana.

¿Qué caracteriza el contenido del derecho a la vivienda? En lo fundamental, el

derecho a la vivienda, en cuanto derecho social, es un derecho que involucra una

pretensión de determinadas prestaciones públicas. La pregunta por el contenido es una

pregunta acerca del tipo de prestaciones implicadas en la mejor comprensión de este

17
Kenna, supra nota 15, p. 96.
18
Ha existido un esfuerzo internacional por crear una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, que ha
sido discutido en diversos foros internacionales. El documento puede verse en:
http://www.onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=doc_details&gid=50&Itemid=3.

6
derecho. 19 Esta es una cuestión particularmente compleja en el caso del derecho a la

vivienda porque la definición del tipo de prestaciones específicas refleja una tensión entre

lo público y lo privado, lo individual y lo colectivo, de un modo probablemente más

intenso que en otros derechos sociales. Esto porque el acceso a una vivienda formal

puede ser entendido como un objetivo de interés público así como un activo individual o

commodity.20 Por un lado, cuando el Estado entrega o apoya la entrega de una vivienda,

está entregando un bien individual que permitirá en el futuro a la familia beneficiaria

mejorar su calidad de vida. La vivienda constituye un espacio de intimidad y seguridad

para una persona o familia. Además, muchas veces la vivienda constituye un activo

importante, que permite acceder a créditos y otros bienes económicos importantes. Por

ello, existe una dimensión individual relevante en el derecho a la vivienda que se pierde

cuando, por ejemplo, el Estado es dueño del stock completo de viviendas sociales y las

asigna transitoriamente a una lista de beneficiarios (como sucedió en algunos países

durante la época de los regímenes socialistas). 21 En el ámbito de la vivienda, la

posibilidad de manifestar preferencias en un contexto de mercado tiene probablemente

más relevancia que en otras áreas de las políticas sociales. 22 En el fondo, no resulta

19
Como argumenta Fernando Atria, el caso de los derechos sociales es complejo porque, a diferencia de los
derechos civiles y políticos, la definición del interés activo no determina el contenido pasivo del derecho.
Es decir, la idea de que todos tenemos un derecho a la vivienda no especifica las prestaciones específicas
que el gobierno debe implementar para satisfacer ese derecho. Ver Atria, Fernando, Derechos sociales y
educación: un nuevo paradigma de lo público, Lom Ediciones, 2014, p. 33-77.
20
Ver Bengtsson, Bo, "Housing as a Social Right: Implications for Welfare State Theory", Scandinavian
Political Studies, vol. 24, 2001.
21
Esto es lo que Duncan Kennedy identifica como el problema de la completa descomodificación de la
vivienda. Ver Kennedy, Duncan, "Neither the Market Nor the State: Housing Privatization Issues", en,
Gregory, Alexander y Skapska, Grazyna (eds.), A Fourth Way? Privatization, Property and the Emergence
of New Market Economies, Nueva York, Routledge, 1994.
22
Lo que es incluso reconocido por autores en el contexto de la discusión del Estado de bienestar europeo.
Ver Bengtsson, supra nota 20, p. 257 (“The normative basis of this mode of provision is that housing is
seen not only as an important element of citizens’ welfare, but also–and perhaps above all–as a market
good over which consumer preferences should rule”).

7
razonable que un gobierno determine por completo la forma física y la ubicación del

espacio de intimidad desde el cual una familia desarrolla su plan de vida.

Ahora bien, el acceso a una vivienda formal también tiene un componente público

importante. Una vivienda formal es un bien primario, que toda persona debiese tener

garantizado por el hecho de ser considerado miembro de una comunidad política. Esta

debiera aspirar a garantizar a todos sus ciudadanos el acceso a una vivienda en

condiciones razonables de calidad. La vivienda es una necesidad básica, sin la cual

resulta difícil el ejercicio pleno de otros derechos. Ahora bien, garantizar la entrega de

una vivienda formal no solo cumple la función de satisfacer necesidades primarias. La

definición del contenido del derecho a la vivienda también incide en el tipo de relaciones

que se generan entre ciudadanos de una comunidad política. En ese sentido, las

prestaciones que pretendan satisfacer el derecho a la vivienda deben promover una

razonable igualdad en el espacio urbano, y facilitar el encuentro de distintos grupos

sociales, de modo de promover la comprensión y colaboración entre personas de distinto

origen.23 En cuanto derecho social, el derecho a la vivienda no se satisface con la mera

entrega de una vivienda formal. El derecho a la vivienda involucra la pretensión de que

mediante una vivienda el Estado garantiza la igualdad de sus ciudadanos. La política de

vivienda debiese aspirar al encuentro y reconocimiento como iguales de todos los

ciudadanos de una comunidad política.

Como argumentaré en los párrafos que siguen, tanto la dimensión individual

como la dimensión pública del derecho a la vivienda justifican una preocupación

particular por la “integración urbana” de la vivienda social. En el fondo, la entrega de una

23
Este es el paradigma de la provisión de servicios públicos que Gerald Frug llama “construcción de
comunidad”. Ver Frug, Gerald E., “City Services”, N.Y.U.L. Rev, núm. 73, 1998.

8
vivienda social segregada no cumple con el mandato normativo contenido en el derecho a

la vivienda.

En el ámbito de la vivienda, hay dos sentidos en que uno puede utilizar la palabra

integración urbana. Al primero de estos lo denomino “integración en sentido débil”, y se

refiere a la generación de vivienda social en áreas que estén adecuadamente conectadas

con el entramado urbano. Es decir, áreas que se encuentran cerca de los servicios

públicos y privados típicos que ofrece una ciudad (escuelas, hospitales, parques,

transporte público, fuentes laborales, etc.). El segundo sentido puede ser llamado

“integración en sentido fuerte”, y se refiere a la mezcla de familias de distintos grupos

sociales en los mismos barrios o proyectos de desarrollo inmobiliario. Aunque

conceptualmente distinguibles, en los hechos la idea de integración en sentido fuerte

incluye la idea de integración en sentido débil, porque usualmente los barrios donde

viven familias de ingresos medios y altos son aquellos mejor conectados con los servicios

públicos y privados que ofrecen las ciudades. Un régimen de provisión de vivienda social

debiese, como mínimo, promover lo que he llamado integración social en sentido débil.

La aspiración final del derecho a la vivienda debiese ser, a mi juicio, la integración en

sentido fuerte.24

24
Esto quiere decir que el régimen institucional de provisión de vivienda social debiese favorecer, en el
largo plazo y de forma gradual, procesos de integración urbana en sentido fuerte. Mezclar distintos grupos
sociales en un mismo barrio o incluso dentro de un mismo proyecto inmobiliario puede desencadenar
fuertes conflictos sociales, por lo que en principio no parece recomendable la adopción de leyes y políticas
que promuevan este tipo de procesos de integración en forma drástica. En todo caso, un estudio reciente
que midió la disposición de la población chilena a la integración residencial sugiere que la cultura del país
no muestra motivaciones fuertes a favor de la exclusión social. La mayoría de la gente encuestada, de
hecho, considera que la inclusión de personas de bajos ingresos en barrios de mayores ingresos sería algo
positivo. Ver Sabatini, F., Rasse, A., Mora, P., y Brain, I., “¿Es posible la integración residencial en las
ciudades chilenas?: Disposición de los grupos medios y altos a la integración con grupos de extracción
popular”, EURE (Santiago), vol. 38, núm.115, 2012, pp. 159-194. Incluso en Estados Unidos, donde
pareciera existir una resistencia fuerte a la integración social, se han realizado interesantes experimentos de
integración residencial, con resultados bastante positivos. Ver, por ejemplo, Massey, D. S., Albright, L.,

9
 ¿Por qué la política de vivienda tiene que promover la integración urbana, ya sea

en su versión débil o fuerte? ¿Por qué la provisión de vivienda social que no se haga

cargo del problema de la segregación urbana vulnera la mejor comprensión del derecho a

la vivienda como derecho social? Hay dos tipos de argumentos que justifican la

relevancia de la integración residencial como parte del contenido del derecho a la

vivienda. El primero es un argumento igualitario. La segregación residencial, como

fenómeno opuesto a la integración urbana, es problemática en tanto representa una

situación de desigualdad entre grupos sociales. En otras palabras, la segregación

residencial normalmente opera como mecanismo a través del cual se genera desigualdad

entre grupos sociales a través del aislamiento territorial de un grupo social desaventajado.

Utilizando la dramática experiencia de segregación racial en los Estados Unidos,

Elizabeth Anderson señala que hay tres mecanismos a través de los cuales la segregación

residencial puede generar desigualdad. 25 El primero tiene que ver con el acceso a

servicios privados. Vivir en un barrio segregado normalmente impide el acceso a

oportunidades de empleo, servicios comerciales, servicios de salud, etc. 26 El segundo

mecanismo tiene que ver con la acumulación de capital social. La aislación espacial de un

grupo minoritario impide formar redes sociales entre miembros de ese grupo e individuos

de grupos más aventajados, redes que eventualmente podrían ayudar a mejorar la

desventaja inicial del grupo minoritario. 27 El tercer mecanismo se refiere al acceso a

bienes y servicios públicos. La evidencia indica que los grupos desaventajados que viven

Casciano, R., Derickson, E. y Kinsey, D. N., Climbing Mount Laurel: The Struggle for Affordable Housing
and Social Mobility in an American Suburb, Princeton University Press, 2013.
25
Anderson, Elizabeth, The Imperative of Integration, Princeton, N.J., Princeton University Press, 2010.
26
Ibíd., pp. 27-31.
27
Ibíd., pp. 31-38.

10
en territorios aislados tienen menor acceso a bienes y servicios públicos como protección

policial, parques, escuelas de calidad, etc.28

Anderson argumenta también que estos patrones de desigualdad se refuerzan a

través de procesos de estigmatización de los grupos sociales territorialmente segregados,

lo que es una vía indirecta de generación de desigualdad. 29 Los estereotipos que

normalmente se forman por el aislamiento de grupos desaventajados afectan las

relaciones entre estos y otros grupos e impiden la cooperación entre grupos diversos. Es

plausible sostener que los grupos más aventajados, quienes normalmente concentran el

poder económico y político, tenderán a tomar decisiones que afectan a esos grupos

basados en esos prejuicios.

El segundo tipo de razones a favor de un sistema de provisión de vivienda social

que se haga cargo del problema de la segregación residencial tiene que ver con la idea de

democracia. La segregación residencial es un obstáculo para la idea de democracia como

comunidad de iguales que toman decisiones en forma colectiva y colaborativa. La

segregación residencial vuelve menos probable la necesaria comunicación y cooperación

que se requiere para construir instituciones democráticas fuertes. 30 Por el contrario, la

segregación promueve una visión parroquial de la vida, y hace difícil que personas de

distintos orígenes sociales o étnicos pueden empatizar entre ellos.31 Esto es problemático

desde el punto de vista de la democracia incluso en casos en que esa segregación no da

origen a relaciones de desigualdad.

28
Ibíd., pp. 38-43.
29
Ibíd., pp. 44-66.
30
Ibíd., pp. 89-111.
31
Este argumento se puede encontrar en Cashin, Sheryll D., “Localism, Self-Interest, and the Tyranny of
the Favored Quarter: Addressing the Barriers to New Regionalism”, Geo LJ, vol. 85, 1999.

11
 Las ciudades chilenas, al igual que sus pares latinoamericanas, han estado

tradicionalmente bastante segregadas de acuerdo a criterios socioeconómicos.32 Es decir,

históricamente ricos y pobres han vivido lejos unos de otros. Lo interesante es que este

proceso se ha intensificado en las últimas décadas, a pesar de años de sostenido

crecimiento económico y estabilidad democrática.33 Un estudio reciente realizado en 25

ciudades chilenas trató de medir el número de habitantes que viven en barrios

marginados, denominados en el estudio “guetos”. 34 El estudio consideró barrios

marginados aquellos que cumplían cuatro características: (1) son habitados

predominantemente por personas de bajos ingresos (ingreso mensual menor a US$700),

(2) concentran una significativa porción de las personas de bajos ingresos de toda el área

urbana, (3) tienen un nivel inferior al promedio de oferta de servicios y comercios, y (4)

se encuentran geográficamente distantes del centro de la ciudad.35 De acuerdo con ese

estudio, alrededor del 10% de la población chilena vive en un barrio marginado

(1.684.190 personas). 36 Cerca de la mitad de ellos viven en barrios marginados en

Santiago, la capital del país.37

La política de vivienda social en Chile creada durante la dictadura ha sido una de

las causas detrás de la intensificación del proceso de aislamiento territorial de familias de

bajos ingresos en las últimas décadas. 38 Este régimen institucional ha priorizado la

32
Sabatini, Francisco, La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina, supra nota 13.
33
Sabatini, Cáceres y Cerda, supra nota 14, pp. 34-39.
34
ATISBA, Guetos en Chile, Santiago, 2010.
35
Ibíd., p. 7.
36
Ibíd., p. 23
37
Ibíd.
38
En los últimos 15 años han aparecido varios trabajos que documentan el efecto de segregación
residencial de la política de vivienda en Chile, sobre todo de los programas implementados en la década de
los 90. Ver, por ejemplo, Rodríguez, A. y Sugranyes, A. (2004). “El problema de vivienda de los ‘con
techo’”, EURE (Santiago), vol. 30, núm. 91, 2004, pp. 53-65; Tokman, Andrea, “El MINVU, la política
habitacional y la expansión excesiva de Santiago”, en Galetovic, A. y Jordán, P. , Santiago. Dónde estamos

12
entrega masiva de subsidios habitacionales a familias sin acceso a vivienda formal. El

problema es que esos subsidios solo han sido suficientes para adquirir una vivienda con

estándares mínimos de calidad, pero no han permitido a esas familias competir por buena

localización. El resultado ha sido la construcción de nuevos barrios homogéneos con alta

concentración de pobreza en la periferia de las ciudades chilenas. 39 Esto es lo se ha

llamado el “sesgo perificador” que ha tenido la política de vivienda chilena desde la

creación del régimen de subsidios a medidados de los años 70.40 O lo que los expertos en

esta área llaman “el problema de los con techo”.41

Aunque la evidencia empírica es limitada, los estudios existentes sugieren que

este proceso de segregación de familias de bajos ingresos ha afectado negativamente sus

posibilidades de desarrollo. Larrañaga y Sanhueza señalan que la segregación residencial

de los pobres en Chile ha tenido un efecto estadísticamente significativo sobre variables

como asistencia a establecimientos pre-escolares y escolares, desempeño en la escuela y

actividad laboral de jóvenes. 42 En todas estas variables las familias territorialmente

segregadas exhiben cifras más negativas que sus pares que viven en barrios menos

segregados. 43 Los autores no encontraron efectos relevantes en otras variables como

probabilidad de embarazo adolescente, probabilidad de ser madre soltera y otros

y hacia dónde vamos, Santiago, CEP, 2006, pp. 489-520. Estudios que han evaluado la implementación de
la política en etapas más recientes han encontrado un efecto similar. Ver Lambiri, Dionysia y Miguel
Vargas, “Residential Segregation and Public Housing Policy, the Case of Chile”, Working Document,
UDP, 2011; Dohnke, Jan et al., “Achieving a Socio-Spatial Mix? Prospects and Limitations of Social
Housing Policy in Santiago De Chile”, Housing Studies, 2014.
39
Ver fuentes citadas en la nota anterior.
40
Ese es el término usado por Andrea Tokman en “El MINVU, la política habitacional y la expansión
excesiva de Santiago”, supra nota 38.
41
Refiriéndose al tránsito de la política desde el problema de familias sin acceso a vivienda al problema de
familias con vivienda formal pero localizados en barrios marginados. Ver Rodríguez y Sugranyes, supra
nota 38.
42
Larrañaga, Osvaldo y Claudia Sanhueza, “Residential Segregation Effects on Poor’s Opportunities in
Chile”, Santiago, Documento de Trabajo, Departamento de Economía, Universidad de Chile, 2007.
43
Ibíd.

13
indicadores de salud. 44 En otro estudio, Celhay y Sanhueza compararon indicadores

laborales de personas que viven en asentamientos irregulares versus personas que viven

en condominios de vivienda social, y demostraron que vivir en los primeros, los que

usualmente se encuentran mejor ubicados que los segundos, afecta positivamente el

acceso a fuentes laborales. 45 Por último, Sabatini et al. en un libro publicado

recientemente, compararon los efectos de la segregación en familias que viven en

conjuntos de vivienda social.46 Los autores estudiaron ocho condominios construidos a

través de los programas de subsidios habitacionales, los que presentan similares

características excepto su nivel de aislamiento territorial.47 Los resultados del estudio son

que los habitantes de condominios más aislados espacialmente presentan menores grados

de movilidad social, mayores tasas de desempleo del jefe de hogar, mayores tasas de

inactividad laboral de la pareja del jefe de hogar, mayores tiempos de traslado al trabajo,

y acceso a trabajos de peor calidad. 48 La diferencia es particularmente aguda entre

habitantes de conjuntos localizados en Santiago.49 Además, los autores encontraron que

los habitantes de zonas más segregadas tienen una peor percepción de sus barrios, tienen

mayores ganas de abandonar esos lugares, y creen que el lugar donde viven afecta su

situación laboral. 50 Estos indicadores más subjetivos son más agudos en ciudades de

menor tamaño, lo que los autores consideran se debe al hecho de que en estas, debido a la

44
Ibíd.
45
Celhay, Pablo y Claudia Sanhueza, “Location, Location, Location: Labor Outcomes in Urban Slums of
Santiago-Chile”, Documento de Trabajo, Instituto de Políticas Públicas, Universidad Diego Portales, núm.
3, 2011.
46
Sabatini, Francisco et al., Segregación de la vivienda social: ocho conjuntos en Santiago, Concepción y
Talca, 2013.
47
Ibíd., p. 19.
48
Ibíd., pp. 20-25.
49
Ibíd.
50
Ibíd., pp. 25-30.

14
menor escala geográfica, la población reconoce más fácilmente el nombre de los barrios

considerados como “malos”.51

En suma, y a pesar de que la evidencia empírica es limitada, pareciera que el

aislamiento territorial de personas de bajos ingresos se ha intensificado en las últimas

décadas en las ciudades chilenas, lo que ha tenido un efecto independiente en sus

oportunidades sociales y económicas. Esto es obviamente problemático desde el punto de

vista de la igualdad. También es problemático desde el punto de vista de la democracia,

la que se basa en la idea de comunidad de iguales que participan colectivamente de las

decisiones de todos, y donde los intereses de todos, especialmente de aquellos más

desaventajados, son reconocidos por la comunidad. Ese reconocimiento es poco probable

en el contexto chileno donde la posibilidad de interacción social entre personas de

distinta clase social es muy baja. Estas pretensiones normativas debiesen ser parte del

contenido del derecho a la vivienda, y debieran iluminar el régimen institucional de

provisión de vivienda social en Chile.

3. Minimalismo regulatorio

La satisfacción de derechos sociales depende, en buena medida, de arreglos

institucionales. Son esos arreglos institucionales los que en último término definen las

posibilidades de realización de un derecho social. La identificación de un objetivo

público compartido, en este caso la dimensión pública y privada contenida en el derecho

a la vivienda, no responde necesariamente la pregunta sobre cuáles son los instrumentos

51
Ibíd.

15
legales y de política pública más adecuados para satisfacer ese objetivo.52 Por ejemplo, el

reconocimiento compartido de un derecho a la educación de calidad no nos dice mucho

sobre si el régimen de provisión de educación debe ser público, privado o mixto. La

reflexión sobre el contenido del derecho social informa la dirección en la que se tiene que

mover el régimen institucional de provisión encargado de satisfacer ese derecho, pero no

determina en forma definitiva las estrategias institucionales a seguir. Para ello, hay que

analizar las distintas alternativas institucionales posibles, y contrastar sus méritos y

desventajas, con especial atención al contexto donde esos regímenes institucionales

tienen que operar.53

En esta sección me referiré a un discurso particular para entender cómo el Estado

debe intervenir en el mercado para alcanzar objetivos públicos, lo que cierta literatura ha

denominado “minimalismo”. 54 El minimalismo regulatorio se ha constituido en un

discurso popular a la hora de reflexionar y sugerir formas institucionales de intervención

administrativa.55 Este surge como respuesta a la rigidez e inevitable discrecionalidad de

un modelo vertical y centralizado de toma de decisiones públicas (lo que en la literatura

estadounidense se conoce como command and control). El minimalismo tampoco confía

en la idea participativa de toma de decisiones públicas en tiempos políticos ordinarios. La

idea básica detrás del minimalismo regulatorio es maximizar la eficiencia de la

52
Ver Komesar, Neil K., Imperfect Alternatives: Choosing Institutions in Law, Economics, and Public
Policy, University of Chicago Press, 1994.
53
Ibíd.
54
Para la descripción del minimalismo regulatorio me baso principalmente en el siguiente trabajo: Sabel,
Charles F. y Simon, William H., "Minimalism and Experimentalism in the Administrative State", The
Georgetown Law Journal, vol. 100, 2011, p. 53.
55
En la academia legal de los Estados Unidos, la persona más reconocida que ha sido asociada a esta
corriente es Cass Sunstein, por sus ideas regulatorias contenidas en libros como Nudge. Ver Thaler,
Richard y, Cass Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, Penguin
Books, 2009. Ver también Kuttner, Robert, “The Radical Minimalist”, Am. Prospect, abril de 2009.

16
intervención administrativa y minimizar la discrecionalidad de la burocracia estatal. Para

ello, confía en las prácticas y normas del mercado para la provisión de servicios públicos.

A nivel del diseño institucional, el modelo minimalista favorece el análisis

económico de costo y beneficio. De acuerdo con esta visión, a la hora de formular reglas,

las agencias gubernamentales deben hacer un análisis sistemático de los beneficios y

costos de una determinada intervención administrativa. En el plano de la implementación

de servicios públicos, el modelo minimalista favorece el diseño de programas que

complementen o induzcan la acción del mercado.

Los subsidios a la demanda o vouchers son una expresión conspicua del modelo

minimalista en el ámbito de la política social. La base lógica del modelo es que los

beneficiarios de la política pública son los que están en una mejor posición para elegir el

proveedor que mejor satisfaga sus intereses. Los subsidios deben ser lo suficientemente

capaces de generar un mercado competitivo de proveedores de servicios públicos. El rol

del gobierno, en consecuencia, es estimular la acción del mercado. Así, se ordena la

provisión de bienes públicos a través de los mecanismos del mercado, al mismo tiempo

que se evita toda posibilidad de discrecionalidad burocrática.

En el ámbito de la provisión de vivienda social, el discurso minimalista se puede

reconocer en aquellas propuestas que consideran que los subsidios a la demanda o

vouchers son la forma más adecuada de satisfacer las demandas de vivienda de la

población, incluida la demanda de integración social. Robert Ellickson, por ejemplo, ha

sugerido que el programa de vouchers habitacionales del gobierno federal de los Estados

Unidos (Section 8) es un mejor mecanismo para la integración social que los otros

17
instrumentos que se han intentado en ese país.56 Sus principales argumentos son que los

vouchers habitacionales son más fáciles de focalizar en familias de bajos ingresos, 57

tienen menores costos de administración porque el Estado limita su acción a la correcta

entrega de estos,58 otorgan la libertad al beneficiario de elegir el lugar en el que realmente

quiere vivir59 y son más invisibles, ya que los residentes no tienen por qué saber quién

vive en ese barrio gracias a un voucher habitacional, lo que reduce posibilidades de

discriminación. 60 En la misma línea, Peter Schuck también ha defendido soluciones

minimalistas en la forma de vouchers para combatir la segregación residencial.61 A través

del análisis de la implementación de tres decisiones judiciales que en los Estados Unidos

establecieron el mandato de promover la integración residencial, Schuck sugiere que el

derecho es un instrumento limitado para promover la diversidad racial y socioeconómica

a nivel residencial.62 De acuerdo con Schuck, el mercado constriñe significativamente los

esfuerzos gubernamentales por promover la integración residencial, lo que es reforzado

por el clasismo y la consecuente resistencia de las comunidades a recibir personas de

intervención pública, que promuevan la integración a baja escala y del modo más

56
Ellickson, Robert C., “The False Promise of the Mixed-Income Housing Project”, UCLA L. Rev., vol. 57,
2009.
57
Ibíd., pp. 1004-1008.
58
Ibíd., pp. 997-998.
59
Ibíd., pp. 999-1001.
60
Ibíd., pp. 1010-1012.
61
Schuck, Peter H., Diversity in America: Keeping Government at a Safe Distance, Harvard University
Press, 2006, pp. 203-260.
62
Ibíd.
63
Ibíd., pp. 208-214.

18
invisible posible. Schuck cree que la distribución de vouchers habitacionales es la forma

más adecuada de conseguir estos objetivos.64

4. El minimalismo de la política de vivienda en Chile

A través de un resumido recuento histórico de la arquitectura institucional que ha

gobernado la política de vivienda en Chile en las últimas décadas, esta sección desarrolla

los dos argumentos principales de este artículo. El primero es que el discurso regulatorio

minimalista ha tenido una influencia considerable en el diseño de la política habitacional

chilena desde los setenta. El segundo es que ese discurso y práctica institucional resulta

insuficiente para solucionar la demanda de integración social involucrada en el derecho a

la vivienda.

A. La fundación del régimen minimalista de provisión de vivienda en Chile

Chile tiene una larga tradición de programas gubernamentales de asistencia a

familias de bajos ingresos para promover el acceso a vivienda formal, que se remonta a

los inicios del siglo XX.65 Esos programas tomaron un giro radical en los inicios de la

64
Ibíd., pp. 257-260. Para una crítica a la propuesta de Schuck, ver Been, V., “Residential Segregation:
Vouchers and Local Government Monopolists”, Yale L. & Pol'y Rev., 2005, pp. 23, 33.Una diferencia
importante entre el programa federal de vouchers de los Estados Unidos y los programas de subsidios de
Chile es que los primeros financian el arrendamiento de la vivienda, mientras que los segundos financian la
adquisición de la propiedad. En 2013 en Chile se comenzó un programa de subsidios de arriendo que ha
tenido alrededor de siete mil beneficiarios, y que de acuerdo a un estudio reciente de Slaven Razmilic ha
tenido efectos positivos desde la perspectiva de la reducción del allegamiento, el hacinamiento y la carga
financiera de los hogares. No ha tenido, sin embargo, efectos positivos respecto de la localización de la
vivienda social. Ver Razmilic, Slaven, “Subsidio al arriendo: primeros resultados y pasos a seguir”,
Propuesta de Política Pública, núm. 6, marzo de 2015.
65
Ver MINVU, Chile: un siglo de políticas de vivienda y barrio, 2004 e Hidalgo, Rodrigo, La vivienda
social en Chile y la construcción del espacio urbano en el Santiago del siglo XX, vol. 3, Instituto de
Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2005.

19
dictadura militar que gobernó el país entre los años 1973 y 1990. 66 En esos años, la

dictadura estableció un régimen de provisión de vivienda social basado en facilitar la

acción del mercado (modelo conocido en inglés como enabling markets housing policy

approach).67 A pesar de que este modelo ha tenido distintas expresiones institucionales,

su núcleo ha sido altamente estable desde el punto de vista de sus principales

características y de su continuidad en el tiempo. El régimen vigente es, en buena medida,

una expresión de ese modelo.

La transformación del modelo de provisión de vivienda social en Chile fue parte

de un paquete más amplio de reformas de orientación neoliberal implementadas en el país

durante el régimen militar.68 En el ámbito de la política social, estas reformas perseguían

dos objetivos principales. El primero era establecer un “Estado subsidiario”, en el cual el

gobierno limitara su intervención a aquellos ámbitos que el mercado no puede cubrir.69 El

segundo era focalizar la intervención pública en los más pobres. El diagnóstico del

gobierno militar, que al menos en el ámbito de la vivienda social era parcialmente

correcto, era que la ayuda social del gobierno no estaba llegando a las familias más

vulnerables del país.70 Esos dos objetivos han marcado la política social chilena hasta el

día de hoy, a pesar de que una coalición de centro-izquierda ha mantenido el control del

66
Con anterioridad a la instalación del nuevo modelo de provisión de vivienda social basado en la acción
del mercado, distintos regímenes institucionales fueron implementados para otorgar acceso a vivienda
formal a grupos desaventajados. El modelo inmediatamente anterior a las reformas de la dictadura consistía
en un grupo de corporaciones habitacionales, creadas entre 1953 y 1968, que actuaban como empresas
públicas encargadas de la directa construcción de vivienda social y de proyectos de infraestructura urbana.
Estas empresas, como la Corporación de la Vivienda (CORVI) creada en 1953, actuaban como verdaderos
desarrolladores inmobiliarios, y ocupaban los poderes regulatorios del Estado para facilitar la construcción
de vivienda social, como el poder de expropiación. Ver MINVU, supra nota 65, pp. 127-145. Ver también,
Rajevic, Enrique, “La privatización de las funciones públicas en el urbanismo y la vivienda”, en Vergara B.
y H. Bocksang (coords.), Público y privado en Derecho Administrativo. Actas de las VIII Jornadas de
Derecho Administrativo, Santiago, Thomson Reuters-La Ley, 2013, pp. 246-250, e Hidalgo, supra nota 65.
67
Mario Navarro, “Housing Finance Policy in Chile: the Last 30 Years”, Land Lines, vol. 17, núm. 3, 2005.
68
Aquí sigo fundamentalmente a Rodrigo Hidalgo, supra nota 65.
69
Ibíd., pp. 349-350.
70
Ibíd., p. 350.

20
Poder Ejecutivo la mayor parte del tiempo desde el regreso de la democracia en Chile en

1990.

En el ámbito de la vivienda social, la filosofía del régimen establecido por la

dictadura era estimular al mercado para que sea este el que responda a las necesidades de

vivienda de la población de bajos ingresos.71 El núcleo institucional de este modelo ha

sido la implementación de un complejo sistema de subsidios habitacionales dirigidos a la

adquisición en propiedad de una vivienda formal para familias de bajos ingresos. 72 La

idea original de la dictadura era establecer un subsidio a la demanda que complementara

el ahorro de las propias familias y un crédito hipotecario obtenido en la banca privada,

para así evitar un excesivo paternalismo estatal. Esa era la estructura del primer programa

de subsidios habitacionales establecido en 1978.73 Sin embargo, esa forma original de los

subsidios tuvo que ser modificada considerablemente en programas posteriores,

principalmente debido a que las familias de menores ingresos tenían escasas

posibilidades de ahorro y acceso a la banca privada.74

Es importante notar que la creación de los programas de subsidios habitacionales

fue complementada por otras reformas institucionales que ayudaron a establecer el

modelo regulatorio basado en facilitar la acción del mercado. La primera y

probablemente más importante de todas fue la desregulación del mercado urbano. 75 El

gobierno militar consideró que para un adecuado funcionamiento del mercado urbano el

suelo no podía ser un recurso escaso.76 Por ello, implementó reformas que aumentaron

71
Navarro, supra nota 67, p. 12 (“Under this enabling policy governments generate incentives and act as a
facilitator so the private sector will produce and finance the housing that the country needs”).
72
Ver Simian, supra nota 7.
73
Ibíd., pp. 288-293.
74
Ibíd., pp. 293-298.
75
Hidalgo, supra nota 65, pp. 366-375.
76
Ibíd.

21
drásticamente el radio urbano, y que redujeron considerablemente el impuesto a la

propiedad y varias otras regulaciones sobre el suelo.77 La consecuencia de estas medidas

fue mayor disponibilidad de suelo para transacciones urbanas y menor limitación

regulatoria para los desarrolladores inmobiliarios. 78 Los expertos de la dictadura

pensaban que estas medidas abaratarían el precio del suelo, permitiendo mayor acceso a

vivienda formal.79 La evidencia ha demostrado que sucedió lo opuesto: el precio del suelo

urbano subió debido a prácticas de especulación de los dueños de los terrenos añadidos al

radio urbano.80

La segunda reforma institucional fue la descentralización. La dictadura quiso

delegar mayores responsabilidades en la provisión de servicios públicos a las

municipalidades. 81 Por ello creó nuevas jurisdicciones locales. Santiago, por ejemplo,

pasó de estar dividido en 16 municipalidades a 32. 82 La homogeneidad social fue

considerada como factor para la creación de nuevos gobiernos locales, algunos de los

cuales cumplieron la función de ser depositarios de las viviendas construidas con los

subsidios del Estado.83 La Pintana, por ejemplo, una de las comunas más pobres de Chile,

fue creada en esta época para alojar a los pobres que vivían en asentamientos irregulares

de los sectores acomodados de Santiago.84

B. La implementación del régimen minimalista de provisión de vivienda en Chile

77
Ibíd.
78
Ibíd.
79
Ibíd., p. 371.
80
Ver Sabatini, Francisco, “Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios
de la tierra y la segregación residencial”, EURE, vol. 26, núm. 77, 2000.
81
Hidalgo, supra nota 65, pp. 379-385.
82
Ibíd., p. 379.
83
Ibíd.
84
Ver Gurovich, Alberto, “La Pintana: La Ciudad Interminable”, REVISTA INVI, vol. 5, núm. 9, 1990.

22
 Desde la fundación de este régimen de estimulación del mercado para promover

la generación de vivienda social, la política de vivienda social ha funcionado básicamente

por medio de dos tipos de programas de subsidio habitacional. El primer tipo es el más

cercano al modelo original que la dictadura quería implementar, que opera de manera

muy similar a lo que se entiende como voucher, es decir, un certificado que se entrega a

una persona para que esta vaya al mercado inmobiliario a buscar la casa de su preferencia

que sea posible financiar a través del subsidio más los ahorros y el crédito hipotecario. 85

El problema que ha tenido este tipo de programas de subsidios es que no ha logrado

focalizar los subsidios en las familias más pobres, debido a la incapacidad de estas de

ahorrar y de conseguir un crédito. En consecuencia, estos subsidios han sido utilizados

mayormente por familias de ingresos medios.86 Ante esta situación, que contradecía uno

de los principios fundamentales del modelo de política social establecido por la dictadura,

el principio de focalización, el MINVU ha tenido que experimentar con distintos tipos de

programas de subsidios habitacionales para las familias más pobres del país. Con el

tiempo, sin embargo, esos programas para las familias más desaventajadas han tendido a

acercarse al modelo original del voucher o subsidio a la demanda.

Los programas de subsidio habitacional para familias de bajos ingresos han

constituido el núcleo del régimen institucional de provisión de vivienda en Chile. Estos

programas consumen el mayor porcentaje del gasto público en vivienda. Es ahí donde el

Ministerio de Vivienda concentra sus esfuerzos.87 Desde la creación de estos programas

focalizados en los pobres hasta los primeros años de la década del 2000, estos programas

funcionaron a través de licitaciones públicas, en las que el MINVU contrataba

85
Simian, supra nota 7, pp. 288-293.
86
Ibíd., pp. 291-293.
87
Ibíd., pp. 293-294.

23
directamente con empresas constructoras. En esas licitaciones el MINVU definía el

número de unidades que debían construirse, el monto de dinero asignado al proyecto, el

que correspondía al número de subsidios que pretendían asignar a ese proyecto, y

estándares mínimos de construcción. El MINVU también elegía quiénes iban a ser los

beneficiarios de esos subsidios para ese proyecto en particular, de acuerdo con la lista de

postulantes que cumplían los requisitos para ser beneficiario de un subsidio. Resulta

evidente que estos programas funcionaban de forma bastante distinta al plan original del

subsidio concebido como voucher. El MINVU tenía bastante control sobre la ejecución

de los proyectos de vivienda social y las familias beneficiarias tenían escasa libertad para

elegir su vivienda. El MINVU, además, se relacionaba y pagaba directamente a las

empresas inmobiliarias a cargo de los proyectos. Es por esto que la literatura ha sugerido

que durante estos años el régimen de vivienda social funcionó en los hechos como un

subsidio a la oferta. 88 Ahora bien, los requisitos que imponía el MINVU para la

construcción de condominios de vivienda social eran mínimos. Es por ello que para

abaratar costos y aumentar la rentabilidad, las empresas inmobiliarias construían en suelo

barato, usualmente en la periferia de las áreas urbanas. Esto generó la intensificación del

proceso de segregación territorial de los pobres en Chile que comenté al inicio de este

artículo.

Varios problemas en la implementación de estos programas de subsidios

habitacionales para los más pobres, entre estos el problema de la segregación residencial,

hicieron que el MINVU reformulara el régimen de subsidios focalizados en las familias

de más bajos ingresos. La creación del Fondo Solidario de Vivienda (FSV) constituyó el

88
Ana Sugranyes, “La política habitacional en Chile, 1980-2000: un éxito liberal para dar techo a los
pobres,” en Rodriguez, Alfredo y Ana Sugranyes (eds.), Los con techo, un desafío para la política de
vivienda social, Ediciones SUR, Santiago, 2005, pp. 23-58.

24
esfuerzo más relevante al respecto, el que se ha constituido en el principal programa

habitacional en Chile desde los inicios de la década del 2000. 89 Con el FSV los subsidios

habitacionales para los más pobres funcionan de forma más parecida a la idea original de

voucher. El FSV redujo la intervención del MINVU a la evaluación y distribución de

subsidios habitacionales. Además, el MINVU dejó de contratar directamente con las

empresas inmobiliarias, y dejó de exigir la adquisición de un crédito hipotecario, lo que

en los programas anteriores el mismo MINVU entregaba debido a la reticencia de la

banca de entregar créditos a personas de bajos recursos. En su versión original, el FSV

favorecía la postulación a los subsidios habitacionales de grupos de personas que tuvieran

un proyecto de condominio de vivienda social. La idea detrás de la postulación colectiva

era promover la inserción de una comunidad consolidada en un nuevo barrio. El FSV

puede ser considerado como un programa que aumentó la privatización del régimen de

provisión de vivienda social dado que el MINVU ya no tiene el rol de controlar el

proceso de diseño y preparación de un proyecto de vivienda social. Para ello, la nueva

regulación estableció una figura legal de intermediario, que corresponde a instituciones

que intermedian entre las comunidades postulantes, el MINVU y las empresas

constructoras. El rol principal de estos intermediarios es asistir a las familias en todo el

proceso que va desde la postulación a los subsidios hasta la ejecución del proyecto de

vivienda social. Estos intermediarios pueden ser entidades con o sin fines de lucro y

municipalidades que tengan demanda de vivienda social. Además, el mismo MINVU

puede actuar como intermediario en algunos casos.

89
Creado por el Decreto Supremo N.° 155 de 2001, y posteriormente regulado en el Decreto Supremo N.°
174, de 2005, ambos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ver también Simian, supra nota 7, pp. 300-
302.

25
 En la última administración presidencial, en la que un gobierno de centro-derecha

controló el Poder Ejecutivo (2010-2014), se introdujeron modificaciones sustanciales al

FSV, el que pasó a denominarse Fondo Solidario de Elección de Vivienda (FSEV) 90. Es

posible sostener que con el FSEV se completó el proceso de ajustar los programas de

subsidio habitacional a la idea original de voucher. El nuevo programa permite la

postulación colectiva a los subsidios habitacionales sin la necesidad de presentar un

proyecto de viviendas sociales predefinido, lo que en teoría permitiría estimular una

competencia de proyectos inmobiliarios para satisfacer las necesidades de las familias

portadores de un subsidio. Los intermediarios y empresas constructoras tienen a su vez la

posibilidad de postular proyectos de vivienda social separadamente de los potenciales

beneficiarios. Así, el gobierno de turno pretendió dar mayor libertad de elección a los

beneficiarios de la política al mismo tiempo que permitirles tener la opción de acceder a

algunos de los proyectos presentados en forma separada al MINVU. El problema que

generó este cambio legal es que muchas familias no han podido encontrar una solución

habitacional, por lo que no han podido utilizar el subsidio entregado por el gobierno. Esto

llevó a que la actual administración de la Presidenta Michelle Bachelet (2014-2018)

volviera al régimen anterior que exige que las postulaciones colectiva presenten un

proyecto habitacional al momento de solicitar los subsidios.

C. Los límites del régimen minimalista para promover la integración residencial

La lógica minimalista ha tenido una influencia significativa en la arquitectura

institucional de la política de vivienda en Chile. Esa influencia se ve principalmente en el

esfuerzo por establecer un régimen que reduce la intervención administrativa a la

26
distribución de subsidios habitacionales como una forma de estimular al mercado para

que responda a las necesidades de vivienda de la población de bajos ingresos.

Implementar un modelo regulatorio minimalista ha requerido bastante experimentación

por parte del MINVU, sobre todo con los programas de subsidio habitacional para

personas de bajos ingresos. Sin embargo, la implementación de ese discurso ha sido

crecientemente exitosa en el tiempo. Hoy, la política de vivienda funciona de una forma

bastante cercana a la idea original de voucher.

Ahora bien, con frecuencia creciente se ha intentado responder al problema de la

segregación residencial a través de los programas de subsidio vigentes. En particular, en

la última década se han incluido incentivos especiales y se ha aumentado el monto de los

subsidios en el FSV (ahora FSEV) para mejorar la localización de las viviendas sociales.

Sin embargo, y a pesar de que la evidencia empírica es escasa, es un hecho evidente que

los subsidios habitacionales no logran penetrar en barrios de ingresos medios o altos. Eso,

evidentemente, dificulta la integración de familias de bajos ingresos en barrios mejor

conectados con las oportunidades que brinda la vida urbana en Chile. En otras palabras,

las familias de bajos ingresos que consiguen un subsidio habitacional no logran competir

con las preferencias de familias de mayores ingresos. A pesar de que el discurso

minimalista promueve la libertad de elección de los beneficiarios de la política social, en

los hechos las posibilidades de localización de los beneficiarios de los subsidios se

encuentran bastante limitadas.

El objetivo detrás de los subsidios es estimular al mercado para generar oferta de

vivienda social. El problema es que ello no garantiza que la localización de esa oferta

permita la integración social de familias de bajos ingresos. Más aún, la oferta muchas

27
veces se ajusta al precio del subsidio, como lo probó el “subsidio diferenciado a la

localización” incluido en el FSV en el año 2006, que se diseñó para complementar el

subsidio regular.91 El objetivo de este subsidio era mejorar la localización de la vivienda

social por lo que se requería, para tener acceso a este, que solo se utilizara para la compra

de terrenos en la comuna donde vivían los beneficiarios, o en las comunas vecinas. Así,

se pretendía no forzar a los beneficiarios de los subsidios a comprar vivienda social en la

periferia de las ciudades. Un trabajo reciente demostró que a los pocos meses de la

implementación de este subsidio el mercado urbano internalizó la subida de precio, por lo

que el aumento fue capturado por los dueños de los terrenos y no se tradujo en una mejor

localización de la vivienda social.92 Es decir, no existe una relación lineal entre aumento

de los subsidios y mejora en la localización de la vivienda subsidiada. Excepto, quizás, si

se trata de un aumento radical, caso en el cual habría buenas razones para pensar que hay

un desperdicio de recursos públicos si atendemos a los usos alternativos de ese dinero.

Un esquema institucional que concentra los esfuerzos en la entrega focalizada de

subsidios habitacionales individuales parece una estrategia regulatoria imperfecta si se

pretende promover la integración socioeconómica residencial. Los subsidios pueden ser

un buen mecanismo de financiamiento, pero no enfrentan adecuadamente el problema

central que existe detrás de los esfuerzos por la integración residencial, que es la

generación de suelo bien localizado. Para ello se requieren mecanismos activos de

intervención administrativa en las dinámicas del mercado urbano. Al menos dos

estrategias parecen ser necesarias. La primera es una estrategia regulatoria, en la que por

medio de la regulación urbana se promueva la generación de oferta de vivienda social

91
Introducido por el Decreto Supremo N.° 226, de 2006, Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
92
Razmilic, Slaven, “Property Values, Housing Subsidies and Incentives: Evidence From Chile's Current
Housing Policies”, tesis de maestría, Massachusetts Institute of Technology, 2010.

28
bien localizada.93 Una segunda estrategia consiste en que el propio Estado se involucre

directamente en la gestión de proyectos de vivienda social integrados. Ambas estrategias

podrían materializarse mediante diversos instrumentos, pero requerirían cambios

significativos al régimen legal que gobierna la provisión de vivienda y el desarrollo

urbano en Chile. Estas estrategias se oponen a la lógica regulatoria minimalista de la

política de vivienda actual que ha concentrado los esfuerzos gubernamentales en la

distribución de subsidios y no en la regulación del mercado del suelo ni en la

coordinación de soluciones habitacionales integradas. La influencia del discurso

regulatorio minimalista en la administración pública Chilena explica, al menos en parte,

la falta de experimentación con esas estrategias regulatorias alternativas al modelo actual.

5. Conclusión: La vivienda como derecho

El contenido del derecho a la vivienda tiene algunas características que lo separan

de los servicios públicos tradicionales (educación, pensiones y salud). Eso ha hecho que

en la discusión europea, algunos hayan sostenido que la vivienda social es el “pilar

inestable” (“the wobbly pillar”) del estado de bienestar. 94 Dos son las principales

características que la separan de los otros sectores. La primera es que la vivienda es

entendida normalmente como un bien público y como un activo individual, como fue

descrito más arriba. El rol primario del derecho a la vivienda es permitir mejorar un

aspecto central de la calidad de vida de las personas. Pero también hay algo público en la

93
En muchos países del mundo se utilizan instrumentos de zonificación condicional para generar oferta de
vivienda social en barrios de mayores ingresos. Ver Calavita, Nico y Alan Mallach, Inclusionary Housing
in International Perspective : Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture,
Cambridge, Mass. Lincoln Institute of Land Policy, 2010.
94
Ver Bengtsson, supra nota 20.

29
vivienda social. La vivienda social cumple una función significativa en la inclusión y

encuentro de todos los ciudadanos en una comunidad política.95

La segunda característica distintiva de la vivienda social es que en la mayoría de

los Estados occidentales, la política de vivienda es entendida como una corrección, más

que una suplantación, del mercado de la vivienda. En la mayoría de estos países es el

sector privado el responsable final del diseño, construcción y distribución de vivienda

social. Las agencias públicas establecen el contexto institucional y los correctivos

regulatorios para asegurar la provisión de una vivienda digna y de calidad.

En consecuencia, entender la vivienda como derecho social no es necesariamente

contrario a la provisión privada ni a la idea de vivienda como un activo individual. Esto

no quiere decir, sin embargo, que el derecho a la vivienda como derecho social no

constituya un paradigma distinto a la lógica del mercado para entender el acceso de todos

los ciudadanos a la vivienda y a la ciudad. La mejor lectura de este derecho social exige,

en mi opinión, un sistema de prestaciones públicas que altere las dinámicas del mercado

urbano que producen desigualdades territoriales. El problema en Chile está, a mi juicio,

en que la racionalidad minimalista de la política de vivienda es funcional a esas

dinámicas, privilegiando la concepción de la vivienda como un bien individual, y dejando

insatisfecho el ideal de construcción de comunidad que existe detrás de la idea de derecho

a la vivienda.

La lógica minimalista de la política de vivienda actual restringe la asistencia

estatal a un sector definido de la ciudadanía que no es capaz de participar en el mercado

habitacional, estimulando al sector privado, a través de susidios habitacionales, a proveer

una respuesta a la demanda de familias de bajos ingresos. El resto del mercado urbano es
95
Ver Kennedy, supra nota 21.

30
dejado intacto. Una política de vivienda que responda a las demandas de integración

residencial requiere que los beneficiarios de la política puedan participar en

(razonablemente) iguales condiciones en el mercado urbano. Ello solo es posible en la

medida que exista una intervención administrativa estructural en este mercado, y

estructuras de apoyo institucional intenso para los sectores desaventajados. Para ello, se

requiere más regulación, más coordinación y más administración de lo que permite la

receta regulatoria minimalista.

31