Capítulo V - Peirano, Carregal y Peirano (CEPAL 2017)

Capítulo V
El complejo productivo de bienes de capital:

entre el carácter estratégico, la expansión
y los límites estructurales
Fernando Peirano1
Carolina Carregal2
M. Alejandro Peirano3
Introducción
Luego del colapso del régimen de convertibilidad, en la transición entre
2001 y 2002, que llevó a la industria manufacturera argentina a su mínima
expresión, era muy difícil argumentar que el complejo productivo de
bienes de capital podría recrearse o, al menos, recuperar un volumen
significativo dentro del sector manufacturero. Sin embargo, eso fue lo que
sucedió. En términos comparativos, desde ese momento se registró una
expansión muy destacada, por lo menos hasta 2011 (a partir del cual el sector
manufacturero en su conjunto experimenta un estancamiento relativo). Entre
2003 y 2015, las ventas del sector crecieron hasta incrementar nuevamente
su participación en el producto interno bruto (PIB) industrial, el empleo se
1
Fernando Peirano, economista (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires
(UBA)), profesor e investigador del Departamento de Economía y Administración de la Universidad
Nacional de Quilmes y profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.
2
Carolina Garregal, economista (Facultad de Ciencias Económicas, UBA).
3
M. Alejandro Peirano, economista (Facultad de Ciencias Económicas, UBA).
202 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
duplicó, el número de empresas se incrementó un 36% y las exportaciones

se duplicaron4. Aunque con distinta intensidad, este dinamismo alcanzó a
todas las actividades y subsectores que conforman el complejo y marcó el
fin de la tendencia declinante y de pérdida de capacidades productivas y
tecnológicas que había predominado por más de tres décadas.
Este resultado fue consecuencia directa de políticas macroeconómicas
de sesgo expansivo a partir de 2002, en particular entre 2003 y 2008, y de
medidas sectoriales que promovieron la fabricación de bienes de capital. A
partir de 2011 este impulso expansivo mostró signos de agotamiento, tanto
por cuestiones relativas a los mercados internacionales como por dificultades
asociadas a la economía argentina. Las dificultades estructurales que no
lograron superarse durante los años de crecimiento quedaron, una vez
más, en evidencia. La inversión industrial continuó siendo atendida muy
parcialmente por los productores nacionales de bienes de capital y, por lo tanto,
la expansión del sector nacional no evitó que, al mismo tiempo, el déficit de
comercio exterior escalara a sus valores históricos más altos. Esta dinámica no
solo tuvo efectos a nivel sectorial, sino que, por el volumen de las operaciones
involucradas, también tuvo un importante resultado macroeconómico. El
sector logró aumentar el volumen exportado, especialmente al Brasil y a
otros países de América Latina, pero al mismo tiempo perdió peso relativo
en cada una de estas economías como consecuencia del avance de los
fabricantes chinos y del resto de Asia. Mientras se sostuvo, el crecimiento
tampoco disminuyó la heterogeneidad intersectorial ni redujo de manera
sustancial las brechas de productividad dentro del sector ni con respecto
a los principales polos productivos a nivel mundial. La mayor escala de
producción y el funcionamiento cercano al límite de la capacidad productiva
tampoco fueron suficientes para convertir los procesos de aprendizaje y la
innovación tecnológica en los pilares sobre los cuales fundar un nuevo ciclo
de expansión.
Este resultado, que a grandes rasgos podría sintetizarse como de
fuerte crecimiento pero sin resolución de los problemas estructurales, invita
a reflexionar sobre las condiciones adicionales necesarias para superar
definitivamente estas restricciones y abrir el camino a una nueva dinámica
de desarrollo. Abordar este interrogante no solo tiene una relevancia sectorial
y específica, sino que puede contribuir a una reflexión más amplia sobre
la manera en que América Latina, y en particular la economía argentina,
pueden sacar el mayor provecho de sus fases de expansión.
En efecto, el período que sucedió al colapso del régimen de
convertibilidad muestra que el impulso propio de los negocios y la coordinación
que resulta de la interacción que marcan la oferta y la demanda en una
4
El último dato sobre el número de empresas (año completo) publicado por el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social corresponde a 2014.
Manufactura y cambio estructural... 203
economía de libre mercado no lograron conjurar los obstáculos estructurales

para el desarrollo. En ese período se implementó una batería de políticas
públicas destinadas al sector, en especial entre 2011 y 2015, aunque ya no
existían los mismos impulsos macroeconómicos observados entre 2002 y
2008. En la mayoría de esas iniciativas el Estado aseguró un “mercado” a
las empresas nacionales y en algunos proyectos donde también existían
desafíos técnicos por resolver o instrumentos para constituir capacidades
productivas diferenciadas o tecnológicas. Sin embargo, como se discute en
el capítulo IV de este libro, el despliegue de esas iniciativas careció de una
articulación suficiente con el conjunto de políticas públicas relevantes para
el sector de bienes de capital. Así se diluyó, posiblemente, la oportunidad de
generar nuevas capacidades que condujeran a una paulatina transformación
del sector y dejaran atrás sus limitaciones estructurales. Esto lleva a elaborar
una reflexión específica sobre la efectividad y el alcance de las herramientas
vigentes a efectos de analizar su eventual ampliación o complementación
con una nueva generación de instrumentos, más focalizados y específicos, y
plantea la necesidad de indagar más profundamente acerca de la capacidad
estatal de implementación de dichas políticas, destacándose la planificación,
la articulación y la coordinación como ingredientes que no pueden faltar en
una propuesta de desarrollo productivo y social.
A partir de estas ideas, el capítulo se estructura en función de tres
dimensiones o perspectivas de análisis. Con la primera dimensión se busca
brindar un contexto adecuado para la reflexión propuesta. Por eso, se repasa
el carácter estratégico del sector de bienes de capital en los procesos de
industrialización y su relevancia para la difusión del cambio tecnológico
en el sistema productivo. Este marco conceptual se enriquece con los
aportes que surgen de los casos de Noruega y Australia, economías con una
importante dotación inicial de recursos naturales donde el Estado desempeñó
un papel crucial en la generación de nuevas capacidades productivas y la
internacionalización del sector de bienes de capital.
Como segunda dimensión del análisis, en la tercera sección se examina
el desempeño del sector de bienes de capital en la economía argentina en el
período 2003-2015. Para ello se recopiló información estadística y se elaboró
un conjunto de indicadores que permiten apreciar los avances logrados y la
persistencia de obstáculos y restricciones.
El ejercicio se completa con la perspectiva de las políticas públicas
orientadas al sector. Se revisan los principales hitos de las políticas
implementadas en la Argentina entre 2003 y 2015 y se reseñan varias
experiencias que ofrecen indicios sobre las condiciones que favorecen la
articulación entre la iniciativa privada y los instrumentos públicos para
lograr cambios no solo cuantitativos. Los aspectos relativos a la dinámica
macroeconómica y sus consecuencias en la evolución industrial no se
abordarán en detalle pues tienen un tratamiento específico en el capítulo III

de este libro. En la última sección se presenta una serie de reflexiones que
se desprenden del trabajo.
A. La importancia de los bienes de capital

en la estructura productiva
Como primer elemento de contexto, es útil recuperar algunas contribuciones
significativas de aquellos autores e instituciones que se han dedicado al
estudio de los procesos de industrialización. Esta compilación proporciona
un conveniente marco de referencia para valorar la importancia estratégica
del sector de bienes de capital. Se busca brindar los elementos adecuados
para sostener que su expansión y progreso no solo constituyen un motor
clave para el desarrollo del sector industrial sino que también inciden de
forma transversal en la productividad de todas las actividades productivas
y de servicios.
1. Industria industrializante
El sector de bienes de capital suele ser el epicentro y motor del cambio
tecnológico en el sistema productivo. Su evolución marca el ritmo y la
dirección del cambio estructural y, por ello, ha merecido una amplia y
extendida atención en la literatura económica (Schumpeter, 1942; Prebisch,
1963, Fajnzylber, 1980; Ocampo, 2004; Cimoli, 2005).
El sector de bienes de capital se diferencia de otros complejos
productivos por su función generadora y difusora de progreso tecnológico,
su papel en la integración productiva y el empleo y su aporte a la hora de
aliviar la restricción externa, fenómeno que caracteriza a las economías de
la periferia, en particular a las de América Latina (Thirlwall y Nureldin
Hussain, 1982; Bértola y Ocampo, 2010).
Estas características diferenciadoras determinaron la calificación
del sector como una “industria industrializante”, término acuñado por
la escuela francesa de análisis económico (véase el capítulo II). Es decir,
este sector constituye un núcleo tecnológico y productivo cuyo despliegue
incide favorablemente en el resto de la economía. Este rasgo se potenció en
las últimas décadas a partir de la interrelación entre el sector de bienes de
capital y el desarrollo de software. Aprovechando los avances en el ámbito
de los microprocesadores, el uso de sistemas de software para el manejo
y control de las máquinas y equipos del sector manufacturero es cada vez
mayor (Torres, 2006).
Fajnzylber (1980) continúa con la idea de los eslabonamientos y,

al estudiar el caso de las economías avanzadas, resalta la importancia
estratégica que el sector asume en el dinamismo industrial, el incremento
de la productividad y la generación de empleo, e identifica las deficiencias
de este núcleo productivo en las economías de América Latina como una
de las principales causas de su rezago económico.
Con respecto a las economías en desarrollo, cabe destacar que, a diferencia
de los bienes cuya producción se realiza en serie (en particular las máquinas
de uso específico), las economías de escala no son un factor significativo, de
manera que el sector de bienes de capital puede desplegarse bajo un proceso de
sustitución de importaciones, marco frecuente en los países latinoamericanos
durante buena parte de la segunda mitad del siglo XX (Fajnzylber, 1988).
2. Intensidad innovadora
Las empresas productoras de bienes de capital se distinguen por su conducta
tecnológica. Su labor en materia de aprendizaje e innovación se propaga
de manera muy extendida por el sistema productivo al incorporar los
avances logrados a sus nuevos productos y servicios de asistencia técnica.
Por una parte, dado que el desarrollo y la fabricación de un bien de capital
suponen procesos intensivos en conocimiento y tecnología, la innovación en
diseño, materiales y prestaciones suelen ser prácticas frecuentes en el sector.
Particularmente, en la fase de concepción del bien de capital se determina
en gran medida el aporte tecnológico del producto, mediante la ingeniería
de diseño, proceso y fabricación (Fajnzylber, 1983).
Por otra parte, los fabricantes de bienes de capital suelen trabajar
a pedido de otras empresas y generar una vinculación que estimula la
creatividad para resolver problemas productivos y permite consolidar esos
resultados en nuevas prestaciones de sus bienes o en el desarrollo de nuevos
productos o procesos (Pavitt, 1984).
Por estas razones, la expansión y el fortalecimiento del sector de bienes
de capital potencian el desarrollo del resto de la economía más allá de su
contribución directa en productos y servicios. En primer lugar, junto con la
fabricación de bienes de capital, las empresas de este sector cumplen una
tarea clave en la codificación de saberes que surgen del quehacer productivo.
Además, la atención de las necesidades de sus clientes suele exigir la
superación de desafíos técnicos que los conducen a realizar adaptaciones a sus
procesos y productos, que muchas veces terminan convirtiéndose en nuevas
soluciones tecnológicas de alcance general. En segundo lugar, al tratarse del
sector responsable de la fabricación de medios de producción para otras
actividades, las mejoras que logran las empresas proveedoras de máquinas y
equipos tienen repercusiones en las funciones de producción de sus clientes,
ya sean de tipo industrial o no, aumentando su productividad y eficiencia.
Este papel preponderante no ha sido modificado por el surgimiento

de nuevos paradigmas productivos (Patel y Pavitt, 1994). Por el contrario, la
difusión de novedades originadas en la informática y la microelectrónica,
los cambios de escala que conllevan la impresión 3D y otros recursos
para el prototipado rápido, la nanotecnología y los nuevos materiales o la
biotecnología y los nuevos procesos de producción han multiplicado las
opciones a través de las cuales el sector de bienes de capital mantiene su
función como difusor del cambio técnico (ONUDI, 2013). Este rasgo ya se
había señalado a raíz del estudio de otras etapas de cambios importantes
en las tecnologías de producción: dado que la fabricación de los medios de
producción posee mayores efectos transversales, las nuevas tecnologías se
apoyan también en este sector para su expansión, complementando así su
potencialidad y sin que haya un traspaso de papeles entre sectores (Patel y
Pavitt, 1994).
3. Mayores eslabonamientos
Otra característica que destaca a la producción de bienes de capital es
que promueve una mayor integración del tejido productivo. Esto se debe
fundamentalmente a que la densidad de procesos productivos que demanda
la fabricación de un bien de capital exige una compleja y amplia red de
interrelaciones que se vinculan en su cadena de valor, integrando productos
básicos con partes, piezas, submontajes y ensamblados finales. De esta
forma, la producción se organiza con un alto grado de especialización,
descentralizando los procesos, aprovechando potenciales economías de
escala y generando externalidades positivas en los diversos eslabonamientos
(Lundvall, 1988).
Por el contrario, cuanto mayor sea la participación de las importaciones
de bienes de capital en un sistema productivo, menores serán las externalidades
pecuniarias y tecnológicas en la economía. En otras palabras, la importancia
del sector de bienes de capital no solo debe medirse por el efecto de cada uno
de los eslabones, sino también por lo que genera la interacción entre ellos.
Es por ello que los efectos de la inversión productiva se multiplican cuando
ocurren en una trama densa y bien articulada de empresarios y fabricantes
de bienes de capital (Peirano, 2013).
4. Perfil laboral
Otro aspecto sobresaliente es que la industria de bienes de capital opera
de manera decisiva en los niveles de empleo y en la determinación de
los perfiles laborales. El sector forma y demanda mano de obra calificada
de diversas especialidades, que incluye mecánicos, técnicos, herreros,
soldadores, electricistas, torneros, ingenieros y otros profesionales. A partir
de estos grados de calificación y especialización, los niveles salariales se
sitúan de forma sistemática por encima de los valores promedio del empleo
manufacturero (Idígoras y Papendieck, 2014).
A diferencia de ciertos estudios prospectivos que postulan con alarma
la destrucción amplia y definitiva de oficios y oportunidades de empleo como
consecuencia del avance tecnológico (Frey y Osborne, 2013), la experiencia
muestra que la relación entre la tecnificación de los procesos productivos y
la participación del factor trabajo es compleja y puede presentar diferentes
fases. La evidencia relativa al período 2010-2012 en la Argentina, indica
que el grupo de empresas con una conducta innovadora más activa no solo
incorporó nuevas máquinas y equipos y creó nuevos puestos de trabajo, sino
que fue el núcleo donde más se incrementó la productividad laboral y los
salarios alcanzaron niveles más altos (MINCYT/MTEYSS, 2015).
5. Impacto en la restricción externa

Un obstáculo al que se han enfrentado los países de la región latinoamericana,
y en especial la Argentina, en cada ciclo extenso de crecimiento, es la
insuficiencia de divisas o restricción externa al crecimiento. El ritmo de
expansión de la demanda de bienes de capital está determinado por el
crecimiento de la inversión y su composición sectorial. También es clave
la proporción en que la oferta interna puede satisfacer la demanda de
maquinaria y otros equipos. En general, la demanda de bienes de capital
crece más rápidamente que la producción industrial y por ello, cuando
la oferta interna es débil o inexistente, este fenómeno se traduce en una
mayor participación de esos bienes en las importaciones y representa
un limitante para mantener una trayectoria de crecimiento a largo plazo
(Fajnzylber, 1980).
En el caso de la Argentina, al analizar las trayectorias del producto
interno bruto y la importación de máquinas y equipos en el período
2005-2015, luego de que la producción recuperara su nivel previo a la crisis
de la convertibilidad en la mayor parte de las actividades, se observa que por
cada punto de crecimiento económico la importación de bienes de capital
se incrementó 3,2 puntos porcentuales. Se destacan los años 2007 y 2008, en
los que se registraron los niveles más altos de esta relación (6,7 y 5,4 puntos,
respectivamente). Al vincular la evolución del producto industrial con la
compra de equipos y máquinas del exterior la dependencia entre ambos
resulta más profunda, pues por cada punto de crecimiento industrial la
importación de bienes de capital aumentó 3,9 puntos porcentuales5.
5
Estimaciones propias sobre la base de INDEC (2016). Se consideraron solo los años en los cuales la
tasa de crecimiento económico fue mayor a 0, dejando de lado aquellos en los cuales la evolución
de la actividad fue negativa (2009, 2012 y 2014).
Al mismo tiempo que crecen las importaciones de maquinaria y

equipos, la Argentina también exporta bienes de capital hacia el Brasil y el
resto de América Latina, como se analiza en detalle en la tercera sección.
Entre 2003 y 2012 ingresaron a la economía argentina, por vía de estas
exportaciones, más de 10.000 millones de dólares, sin considerar el flujo de
repuestos y servicios técnicos que acompañan cada venta de un equipamiento
productivo (Peirano, 2013). Este monto no cubre ni una fracción de las
divisas destinadas a atender las importaciones, pero sirve para llamar la
atención sobre dos aspectos. Por una parte, existe un margen para sustituir
importaciones, y por otra, las características técnicas y los costos de muchos
productos y segmentos están a la par de los proveedores internacionales más
consolidados. Al observar el comercio mundial, se comprueba que no existen
muchos países que cuenten con un núcleo de fabricantes de bienes de capital
cuyos productos sean demandados por el resto de las naciones. Este club de
países está integrado, sin ser una lista exhaustiva, por Alemania, los Estados
Unidos, Francia e Italia, a los que se han sumado Australia, Noruega y la
República de Corea, mientras que actualmente se consolida la participación
de China, la provincia china de Taiwán y la India.
En pocas palabras, los distintos rasgos mencionados no solo diferencian
al sector de bienes de capital de cualquier otra rama del sistema productivo,
sino que le dan un papel protagónico a la hora de diseñar un plan de ruta
hacia el desarrollo.
B. Trayectorias destacadas: Noruega y Australia

Como segundo factor de contexto del presente análisis, a continuación se
repasan algunos elementos destacados de las trayectorias de Noruega y
Australia. Las lecturas sobre estas experiencias estuvieron orientadas por
dos tesis: i) que las economías con mayor ingreso per cápita se caracterizan
por estructuras productivas en las que el sector de bienes de capital
desempeña un papel indispensable para explicar su liderazgo frente a otras
(Fajnzylber, 1980) y ii) que los países que han logrado modificar su posición
relativa en la jerarquía implícita en la economía internacional y superaron
con éxito la “trampa del ingreso medio” tienen como atributo común que
lo hicieron intensificando sus actividades innovadoras y promotoras del
cambio tecnológico (Foxley, 2012).
Noruega y Australia son dos claros ejemplos de este selecto grupo
de economías. Los bienes de capital se encuentran entre los rubros más
importantes de sus exportaciones y explican una porción muy significativa
del valor agregado industrial. En ambos casos, la explotación temprana de
sus recursos naturales no impidió el desarrollo de sectores intensivos en
ingeniería, entre los que se destaca la fabricación de bienes de capital. A
su vez, ambos casos demuestran que una acción eficaz del Estado puede
impulsar el desarrollo de cadenas de valor originadas en sus recursos

naturales. En este sentido, sirven de contraste a la experiencia de América
Latina (CEPAL/CIID, 2007).
1. Noruega
A lo largo del siglo XX, Noruega pasó de ser una atrasada economía agraria
a constituir un país industrializado con altos niveles de calidad de vida
(Hveem, 1990). En un principio, su estrategia se basó en la explotación
y transformación de sus recursos naturales, la especializción en pocas
categorías de productos y el aprovechamiento de los numerosos saltos
de agua de su geografía, que le proporcionaron una gran capacidad
hidroeléctrica. Hacia fines de los años setenta, su capacidad industrial
se concentraba en la producción de químicos, productos de acero, barcos,
equipos eléctricos, textiles y muebles (Balassa, 1968).
Sin embargo, la gran transformación de su economía se produjo con
el hallazgo del primer campo de hidrocarburos a finales de 1960. Para su
aprovechamiento, Noruega no solo hizo uso de su capacidad industrial,
sino que también atrajo inversiones extranjeras, procurando controlar sus
actividades dentro de restringidos marcos legales y económicos. Desde el
comienzo, el Estado noruego no solo se preocupó por extraer el recurso
natural para su comercialización, sino también por generar sus propias
capacidades de explotación, extracción y transporte.
Para ello, la participación del Estado fue decisiva. En primer lugar,
utilizó la empresa petrolera estatal Statoil para contratar y conducir el ritmo
de explotación del recurso, mientras se establecieron condiciones favorables
para garantizar la participación extranjera en las actividades de petróleo y
gas. Las grandes empresas petroleras extranjeras actuaron como asistentes
técnicos, fomentando la transferencia de conocimientos a las empresas
locales, cuya función era proveer insumos y bienes de capital. A tal efecto, los
términos de las licencias preveían la obligación para las empresas petroleras
internacionales de transferir habilidades y competencias a las empresas
locales (Noreng, 2004).
En segundo lugar, el Estado proporcionó apoyo económico a las
universidades y los centros de investigación para el desarrollo de conocimientos
y programas en temas petroleros. También se implementaron medidas más
directas, como el soporte técnico vinculado a las actividades petroleras y
la creación de instituciones estatales de investigación para apoyar a las
empresas noruegas.
Asimismo, se establecieron penalidades para las empresas que no
contribuyeran a incrementar la participación de las empresas noruegas
en las licitaciones. Específicamente, en 1972 se dictó una ley de aliento a la
producción local, que regulaba el contenido nacional e instaba a las empresas

extranjeras a contratar trabajadores noruegos (Ryggvik, 2010).
También se estableció un marco regulatorio de la actividad petrolera,
cuyo efecto indirecto fue generar una barrera de protección para las empresas
del ámbito local. Si bien inicialmente se propusieron para establecer un alto
nivel de seguridad y un elevado estándar ambiental y para regular el espacio
laboral y cuestiones de salud pública, esos reglamentos técnicos constituyeron
una ventaja para las empresas y los trabajadores noruegos (Ryggvik, 2010).
De esta forma, se creó un ambiente de participación entre las
empresas petroleras, los institutos de investigación, la industria vinculada
a la actividad petrolera, el sector financiero y de seguros y las autoridades
gubernamentales. Este trabajo conjunto dio como resultado un conglomerado
petrolero diversificado que, en pocos años, pudo expandir sus ventas en los
mercados internacionales.
Ello trajo aparejados algunos problemas, como el incremento
significativo y permanente de las divisas en la economía. Para suavizar sus
efectos en la estructura productiva, el Estado noruego dirigió el excedente
a la conformación de un fondo cuyo objetivo sería, entre otros, suavizar los
ciclos económicos futuros (Ryggvik, 2010).
En este contexto, el desarrollo de la industria de bienes de capital de
Noruega fue fruto de un largo proceso de aprendizaje y esfuerzos innovadores,
que llevaron a un aumento sostenido de la participación relativa del sector
en el valor agregado manufacturero.
La importancia destacada del sector de bienes de capital en la economía
de Noruega, inicialmente relacionada con la actividad petrolera, tardó cuatro
décadas en consolidarse. Hacia 1970, conforme la participación relativa de
sus exportaciones en el total de ventas industriales al exterior, el sector de
bienes de capital se situaba en el sexto lugar con respecto a otros complejos
industriales y explicaba solo el 10% de las manufacturas vendidas. Diez años
después, se ubicaba en el tercer lugar, debajo de la siderurgia y la industria
química. A finales de la década de 1990, el sector de bienes de capital era el
segundo en orden de importancia y actualmente representa cerca del 30% de
las exportaciones industriales.
2. Australia
Sobre la base de su gran dotación de recursos minerales, principalmente
hierro y carbón, Australia edificó su estructura productiva combinando
manufactura y conocimientos. Además de abastecer de materias primas
y explicar buena parte de las exportaciones, la minería desempeñó un
papel fundamental en la inserción internacional de Australia y en el patrón
productivo de su economía.
A comienzos del siglo XX, la actividad extractiva en Australia no solo

significó el acceso a una riqueza que, en un comienzo, estimuló la actividad
económica en varias direcciones, sino que también atrajo a una importante
masa de mineros inmigrantes, que contribuyó a erigir un cuerpo propio de
conocimientos de geología y minería práctica.
Por otra parte, la instalación de grandes compañías mineras en su
territorio en las primeras décadas del siglo XX exigió la construcción de
grandes obras de ingeniería y el desarrollo de nuevas técnicas mineras,
cuyos beneficios permitieron financiar otras empresas industriales, como por
ejemplo, el sector siderúrgico. Esto fomentó la creación de departamentos
de metalurgia, ingeniería minera y geología en las universidades y escuelas
técnicas que, a su vez, contribuyeron al desarrollo y la difusión de tecnologías
útiles para el sector industrial.
Para sustentar su estrategia de crecimiento e inserción internacional,
Australia promovió la colaboración público-privada con las universidades,
buscando incentivar una mayor participación del gasto privado en innovación
(Moguillansky, 2006). Estas acciones se vieron favorecidas por la existencia de
instituciones como la Organización de Investigación Científica e Industrial
del Commonwealth (CSRIO), establecida en 1926, que si bien al principio se
concentró en el sector agrícola luego se convirtió en la agencia gubernamental
líder en innovación del país.
Simultáneamente, desde principios del siglo XX, se buscó impulsar
al sector manufacturero mediante diversas medidas de política económica,
entre las cuales se destacó la protección arancelaria, con un carácter selectivo
y dinámico a partir del estudio de los costos relativos entre la producción
interna y las importaciones y sobre la base de criterios de productividad. En
segundo lugar, se establecieron preferencias por la producción de empresas
nacionales en las licitaciones de compra del gobierno, sobre todo con respecto
a los ferrocarriles y las comunicaciones en general. Junto con la abundancia
de hierro y carbón, este factor resultó clave para el desarrollo de ambos
sectores (Diéguez, 1969).
En cuanto a la inversión extranjera, se desarrolló una política activa
de diálogo directo con las grandes empresas extranjeras, con miras a que
ampliaran sus instalaciones productivas en el país. Esta política ayudó a
Australia a beneficiarse del auge de las industrias automotriz y de electricidad
a nivel mundial (Diéguez, 1969).
Particularmente en el sector minero, el desarrollo del sector de
proveedores de bienes y servicios estuvo encabezado por profesionales con
experiencia en la gran minería privada o de las empresas proveedoras, dando
lugar a la transferencia de conocimientos y estándares productivos desde el
exterior hacia el sector minero local.
Cabe destacar que el desarrollo del sector minero se basó en el desarrollo

del sector manufacturero existente, que, a su vez, se retroalimentó gracias
al despliegue de la explotación de la actividad minera. En este sentido,
se crearon centros de investigación cooperativa,, los cuales, mediante
financiamiento público-privado, impulsaron el desarrollo de innovaciones
en sectores manufactureros considerados prioritarios. A su vez, se llevaron a
cabo otras iniciativas, como la formación de redes de clientes y proveedores,
el desarrollo de programas de colaboración intraindustriales, la creación de
instituciones para la internacionalización de las empresas y el establecimiento
de incentivos fiscales para alentar la inversión en investigación y desarrollo
(I+D), entre otras (Meller y Gana, 2015).
La combinación de los estímulos macroeconómicos y las políticas
sectoriales específicas impulsó un proceso de crecimiento a partir de la
explotación de recursos naturales para luego diversificarse hacia la producción
de bienes de capital. Australia se convirtió en una referencia mundial en esas
áreas en el ámbito de la minería.
Los rasgos distintivos de este proceso fueron la formación de recursos
humanos calificados y el desarrollo de capacidades tecnológicas locales, que
en un primer momento abastecieron al mercado interno y luego tomaron
el camino hacia la internalización. Dicho proceso fue posible gracias a la
intervención del sector público y a los esfuerzos cooperativos público-privados
en los que se fueron creando instituciones, mercados y bienes públicos, que
no solo dieron lugar a la creación de capacidad tecnológica local y a una
mayor competitividad internacional, sino que también promovieron mejoras
en términos de inclusión social (Katz, 2016).
En este contexto, Australia edificó un complejo minero maduro, que no
solo comprende la extracción y el procesamiento, sino también la exploración,
el transporte, la producción de insumos y equipos y la provisión de servicios
complementarios. La actividad minera ha sido una plataforma para impulsar
al sector de bienes de capital, que en la actualidad representa el 20% del valor
agregado industrial y el 14% de las exportaciones industriales.
Consolidar esta posición exigió más de tres décadas de rumbo
sostenido. Tomando como referencia las exportaciones industriales de 1970,
el sector de bienes de capital aportaba solo el 5% de las ventas del sector
manufacturero y era superado ampliamente por el sector de alimentos y
la industria siderúrgica. Estos dos últimos explicaban casi el 75% de las
exportaciones industriales. Hacia finales de la década de 1980, las exportaciones
de bienes de capital representaban más del 10%, mientras que actualmente
explican el 15% de las ventas al exterior, aún superadas por los alimentos y
los productos siderúrgicos, pero en el marco de una mayor diversificación
del patrón exportador.
3. Aspectos comunes de las experiencias

de Noruega y Australia
Asumiendo las precauciones que corresponden frente a un análisis
preliminar como este, ambas experiencias pueden sintetizarse en la siguiente
trayectoria estilizada. En primer lugar, ante una favorable dotación de
recursos naturales, la explotación y el procesamiento de materias primas
determinó el establecimiento de capacidad local de industrialización.
Se favoreció la participación de empresas nacionales o estatales en el
desarrollo de esta actividad y los desafíos técnicos que esta fue presentando
se asumieron como estímulo para el desarrollo de capacidades tecnológicas
propias. El Estado, por medio de regulaciones o por la propia acción de
las empresas estatales, logró articular un esquema de interacción con
las empresas extranjeras y los saberes de otras latitudes, que permitió
la absorción de conocimientos sin que ello eclipsara el despliegue de las
capacidades internas. El desarrollo de un sistema de soporte técnico a la
producción, que luego evolucionó hacia un sistema público-privado de
iniciativas innovadoras, también fue clave para lograr este resultado.
Posiblemente, el sendero elegido por ambos países supuso una menor
eficiencia relativa en las primeras etapas, pero esto pudo compensarse gracias
a las ventajas competitivas de los recursos naturales que constituyeron la
plataforma de despegue de la actividad y de sus rentas asociadas. Una vez
consolidado el complejo productivo necesario para la explotación de esos
recursos naturales, inició una etapa de diversificación de aplicaciones de
las capacidades empresariales y tecnológicas adquiridas, apoyadas en una
adecuada institucionalidad, que permitió recrear procesos de innovación y
aprendizaje. A partir de ese momento el sector de bienes de capital cobró
impulso propio y ganó protagonismo, tanto en la participación en el producto
industrial como en las exportaciones. En lugar de explotar los recursos naturales
y disputar la renta como fuente de financiamiento para la puesta en marcha
de sectores industriales ajenos al petróleo o a la minería, se utilizó la demanda
que generaba la explotación de los recursos naturales como estímulo técnico
y económico para el desarrollo de actividades industriales complementarias.
Siguiendo a Ramos (1998), se podría sostener que en ambas experiencias
el Estado mantuvo la preocupación estratégica de generar capacidades propias
frente al aprovechamiento de las condiciones iniciales, por medio de políticas
económicas de estímulo e instituciones científicas y académicas idóneas. Los
beneficios de la dotación inicial de recursos naturales no se limitaron a la
mera explotación y comercialización de los productos derivados sino que, a
partir de ellos, se entrelazaron la capacidad industrial local y la generación de
conocimiento y se materializaron en un sector de bienes de capital que no solo
sirvió y sirve para desarrollar otras actividades manufactureras locales, sino que
explica buena parte de las exportaciones de valor agregado de dichas economías.
C. El sector de bienes de capital en la Argentina

Como segunda dimensión del análisis en curso, en esta sección se describe
la evolución del sector de bienes de capital de la Argentina entre 2003 y
2015. Este es el núcleo principal del texto, en el que se aborda la notable
recuperación del sector en poco más de una década, pero también las
restricciones no resueltas y los obstáculos estructurales que condicionan
su desarrollo. Como ya se ha adelantado, los años posteriores a la crisis
del régimen de convertibilidad constituyeron una fase de crecimiento sin
resolución de los problemas estructurales del sector, pero no por ello se
puede soslayar la importancia sectorial que ha tenido ni sus efectos en
términos laborales y macroeconómicos.
La sección se organiza de la siguiente forma. En primer lugar, se
presenta una descripción de la cadena de valor de la fabricación de bienes de
capital, enfatizando que existe una gran diversidad de actividades, productos
y subsectores. Luego se repasa la evolución del sector desde 2003 a partir de
indicadores relativos al valor agregado, el empleo, los salarios y la demografía
empresarial. Se sigue con los resultados del comercio exterior. Por último,
la atención se dirige a tres restricciones estructurales: i) las dificultades
para avanzar en la sustitución de importaciones, ii) el crecimiento de las
exportaciones (que, no obstante, no logra frenar el retroceso de los bienes de
capital argentinos en los mercados de destino, principalmente por efecto del
avance de la oferta china) y iii) la heterogeneidad intrasectorial, que implica
la coexistencia de niveles de productividad muy diferentes.
1. Cadena de valor y diferenciación interna

El complejo productivo responsable de la fabricación de bienes de capital se
diferencia de otras ramas industriales por estar compuesto de una numerosa
y variada cantidad de productos —desde piezas de diversos metales hasta
máquinas y equipos para la creación y ampliación de infraestructuras y
líneas de producción— y, por lo tanto, está fuertemente vinculado con el
proceso de inversión6.
El rasgo común del conjunto de bienes de capital al cual se hace
referencia en este capítulo es que, en mayor o menor grado, su fabricación
requiere la transformación de insumos metálicos en diversos bienes
(presentados de manera esquemática en el diagrama V.1), que abarcan desde
caños, contenedores, tolvas, vigas y otros elementos utilizados con fines
estructurales hasta máquinas de uso general o específico, válvulas, motores,
6
Se excluyen de este análisis el transporte automotor (automóviles, autopartes, carrocerías y
remolques), ferroviario y naval y la maquinaria agrícola, productos y actividades que muchas
veces se consideran integrantes del complejo de bienes de capital. Tampoco se considera el hardware
ni otros equipos informáticos o electrónicos.
transformadores, hornos, refrigeradores y sistemas de automatización y

transporte de materiales. También resulta importante el sector de fabricantes
de partes y piezas que, por su geometría compleja o la necesidad de utilizar
aceros especiales, se obtienen por fundición, forjado o mecanizado.
Diagrama V.1
Cadena de bienes de capital: fabricantes y sus proveedores
Proveedores
Siderurgia Fundición Componentes
Fabricantes de bienes de capital
Equipos y elementos Máquinas de uso Instrumentos de

metálicos general y especial Equipos eléctricos medición y control
Clientes
Automotriz Petroquímica Alimentos y bebidas Maquinaria agrícola
Madera y muebles Construcción Minería Naval y trenes Transporte y carga
Fuente: Elaboración propia.
Entre las empresas productoras de máquinas se destaca la integración de

partes y piezas de metal con componentes eléctricos, electrónicos, neumáticos
o hidráulicos, responsables de brindar movimiento y control a esos artefactos.
El conjunto de máquinas y equipos, que desde una perspectiva contable
integra el grupo de bienes duraderos de producción, es producido por una
gran diversidad de pequeñas y medianas empresas, en las que predominan las
series cortas elaboradas en procesos discontinuos. Se trata de un sector donde
el cambio tecnológico está muy relacionado con las mejoras incrementales.
Los fabricantes perfeccionan sus productos, reducen costos y aumentan su
productividad mediante un sinfín de ajustes, propios de una dinámica de
prueba y error. La interacción entre los fabricantes de bienes de capital y las
empresas que los utilizan también da lugar a nuevos productos o mejoras
en los procesos, de manera que la cercanía con el cliente es un atributo clave
de la competitividad de la actividad.
De forma complementaria, los avances tecnológicos alcanzados por los
proveedores de componentes eléctricos, electrónicos, hidráulicos y neumáticos
impulsan el progreso tecnológico del sector. Así, la ingeniería y el diseño,
junto con la reputación y la habilidad para satisfacer pedidos específicos,
son factores que distinguen a unas empresas de otras.
Cabe señalar que algunos bienes de capital producen mayores efectos

positivos en la economía que otros, que si bien contribuyen a mejorar los
niveles de eficiencia de las actividades en las cuales operan, tienen efectos
más limitados en otras actividades.
En el análisis propuesto en este trabajo se realiza una diferenciación
ad hoc dentro del conjunto de bienes de capital al cual se ha circunscripto
el presente estudio. Por una parte, se distingue el grupo de bienes con
fines estructurales o conjunto de bienes de capital de tipo estructural, pues
su composición y funcionalidad no incluyen ni requieren componentes
eléctricos o electrónicos (como en el caso de las tolvas, los caños y las vigas,
entre otros) o bien porque la existencia de un componente electrónico no
brinda una prestación especial ni un salto de eficiencia al bien de capital en
sí (como en el caso de los generadores de vapor y los recipientes de metal)7.
Por otra parte, se agrupan las máquinas y equipos o bienes con una
complejidad tecnológica intermedia o alta, como las máquinas de uso general
o específico y determinadas actividades manufactureras8. Los motores, los
transformadores eléctricos y los instrumentos de precisión constituyen
algunos ejemplos de esta categoría9. Estas máquinas y equipos son el resultado
de una combinación específica de componentes electrónicos y eléctricos y,
en muchos casos, el software incorporado o integrado también asume un
papel importante.
Ambos segmentos se encuentran íntimamente relacionados con la
actividad productiva y muchas veces desempeñan un papel central dentro de
ella. Contribuyen al proceso productivo, pero presentan problemas distintos.
Por ejemplo, en el primer caso, el precio de la chapa (principal insumo de la
actividad, que en algunos casos explica hasta el 60% del costo del producto)
es clave para determinar la competitividad del sector. También las aleaciones
y el reemplazo de acero por aluminio, entre otras, son cuestiones técnicas
decisivas en el sector.
En cambio, en el segundo segmento, las claves del proceso productivo
radican sobre todo en el desarrollo de los componentes, que son los que
permiten fabricar el bien de capital. Este grupo de empresas se nutre de la
acción de otras ramas productivas y depende de su capacidad y eficiencia.
La seguridad eléctrica, el manejo de la fuerza hidráulica, la logística en el
7
Según la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas
(CIIU, revisión 3), este grupo está integrado por las clases que componen el grupo 281 (2811, 2812
y 2813) y la clase 2891.
8
Se incluye en este grupo al conjunto de máquinas herramienta, a pesar de que se destacan del
resto por su complejidad tecnológica mayor.
9
En este caso, la electrónica desempeña un papel destacado y central en las funciones que brinda el
bien de capital. Este grupo está compuesto por la casi totalidad del grupo 292 (excepto las clases
2921 y 2927) y las clases 3110, 3120, 3312 y 3313.
servicio de posventa y mantenimiento y la certificación de normas de calidad

son aspectos de los que cada empresa de este subsector se debe ocupar.
En términos de productividad laboral, los distintos segmentos del
sector de bienes de capital también pueden distinguirse siguiendo el criterio
anterior. Durante las fases de crecimiento industrial del período 2002-2011,
el incremento de la productividad por obrero ocupado en los sectores de
bienes de capital de tipo estructural fue menor que el registrado entre los
fabricantes de máquinas y equipos. A partir de 2011, la productividad laboral
de ambos segmentos pierde el dinamismo que caracterizó al período anterior.
En términos específicos, los segmentos de motores eléctricos y
transformadores y de instrumentos especiales de precisión y control industrial
encabezan la lista de sectores con mayor crecimiento de la productividad
laboral, mientras que los fabricantes de productos de uso estructural y
productos elaborados de metal se encuentran en el extremo opuesto (véase
el cuadro V.1).
Cuadro V.1
Argentina: productividad por obrero ocupado en el sector de bienes de capital
(En porcentajes)
Variación Variación
Descripción/Clasificación Industrial Internacional promedio anual promedio anual
Uniforme de Todas las Actividades Económicas (CIIU)
2002-2011 2012-2014
Bienes de capital de tipo estructural 4,58 0,96
Productos metálicos para uso estructural
1,98 Sin dato
y almacenamiento (281)
Productos elaborados de metal (289) 5,73 Sin dato
Máquinas y equipos 7,58 -7,5
Maquinaria de uso general (291) 5,97a
-9,68
Maquinaria de uso especial (292) 2,04
Motores, transformadores y otros equipos eléctricos (31A) 13,43 -0,2
Instrumentos de precisión y control de procesos
11,11 2,71
industriales (33A)
Cadena de bienes de capital 6,05 -4,12
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Centro de Estudios para la Producción (CEP).
a
A diferencia del resto de los sectores, los incrementos de productividad del sector comienzan a
observarse desde 2001.
Conforme la encuesta de empleo e innovación (MINCYT/MTEYSS,

2015), es en el sector de máquinas y equipos donde se realizan los mayores
esfuerzos, en términos de gastos con respecto a las ventas, en actividades
de diseño industrial e ingeniería. Esto permite diferenciar la naturaleza del
proceso productivo que se lleva a cabo en ese sector e indica el pasaje de una
lógica de acumulación de capacidades a partir del concepto del aprendizaje
práctico (learning by doing) a una lógica de acumulación deliberada de esfuerzos
tecnológicos. Asimismo, el sector de máquinas y equipos se destaca por
la alta participación de operarios calificados dentro del plantel de trabajo

(51% de los trabajadores) y posee, junto con el sector de material y aparatos
eléctricos (que en la encuesta también incluye las actividades de televisión
y radio), un porcentaje elevado de empresas innovadoras, del 67% y el 69%
respectivamente, muy por encima del promedio industrial del 56%. Todos
estos valores reflejan la conducta diferenciada del segmento de máquinas
y equipos dentro del conjunto de bienes de capital.
A pesar de la menor exigencia tecnológica y productividad, como se
observa en la sección siguiente, la importancia de los bienes de capital de
tipo estructural reside en su aporte al valor agregado del sector de bienes
de capital, que es muy superior al del segmento de máquinas y equipos.
2. Valor agregado, empleo, salarios y empresas

En 2014 el valor bruto de producción (VBP) ligado a la fabricación de bienes
de capital de la Argentina representó aproximadamente el 3% del PIB,
mientras el valor agregado sectorial, equivalente a la suma de retribuciones
a los factores de producción que contribuyeron a transformar los insumos
en bienes duraderos, representó el 1,3% del PIB10.
En general, las distintas actividades vinculadas a la fabricación de
bienes de capital muestran una relación entre valor agregado y valor bruto
de producción que va del 28,4% en el caso de la maquinaria de uso general al
49,6% en el de las máquinas de uso especial. Ambas cifras superan la media
de la actividad industrial (27%).
Si se utiliza el valor agregado como eje de análisis, el principal núcleo
de producción está asociado a los fabricantes de matrices, piezas y partes
obtenidas por forjado o mecanizado, que explican el 36,3% del valor agregado
del sector de bienes de capital. El segundo lugar corresponde a la fabricación
de máquinas de uso especial, que representa el 18,8%, seguida por los
productos metálicos destinados a levantar o ampliar galpones, depósitos,
torres para almacenaje y otras estructuras que conforman la infraestructura
productiva, con el 18,5%. Por último, completan el cuadro las empresas
dedicadas a producir maquinaria de uso general (10,2%), motores eléctricos
y otros materiales y equipos vinculados con las redes eléctricas (8,5%) y los
productores de instrumentos de precisión empleados para medir, verificar
o realizar ensayos y los componentes destinados a la automatización y el
control de las líneas de producción (7,9%).
En forma agregada, el segmento de bienes de capital de tipo estructural
contribuye a generar el 55% del valor agregado de la cadena de bienes de
capital, mientras que el segmento de máquinas y equipos genera el 45%
10
El año 2014 es el último para el que se dispone de información al nivel de desagregación requerido
para el análisis del sector.
restante (véase el cuadro V.2). Se refleja, de esta forma, la prevalencia del

segmento de menor sofisticación y complejidad tecnológica en el valor
agregado sectorial.
Cuadro V.2
Argentina: indicadores económicos de los fabricantes de bienes de capital, 2014
(En porcentajes)
Descripción/Clasificación
Valor Participación
Industrial Internacional Valor Estructura Participación
bruto de Valor de las
Uniforme de Todas agregado/ según valor del VBP
producción agregado exportaciones
las Actividades VBP agregado industrial
(VBP) industriales
Económicas (CIIU)
Bienes de capital de
1,5 0,7 45,1 54,7 2,2 0,5
tipo estructural
Productos metálicos
para uso estructural y 0,5 0,2 49,6 18,5 0,6 0,1
almacenamiento (281)
Productos elaborados
1,1 0,5 43,1 36,3 1,6 0,4
de metal (289)
Máquinas y equipos 1,5 0,6 37,9 45,3 2,5 2,5
Maquinaria de uso
0,5 0,1 28,4 10,2 1,0 1,4
general (291)
Maquinaria de uso
0,5 0,2 43,7 18,8 0,8 0,6
especial (292)
Motores, transformadores y
0,3 0,1 41,6 8,5 0,4 0,2
otros equipos eléctricos (31A)
Instrumentos de precisión
y control de procesos 0,3 0,1 38,8 7,9 0,3 0,3
industriales (33A)
Cadena de bienes de capital 3,1 1,3 41,5 100 4,7 3,0
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Centro de Estudios para la Producción (CEP) e Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC), 2015.
Nota: Para alcanzar el grado de desagregación de las estimaciones presentadas en este cuadro se
utilizó información del CEP de 2015 compatible con datos de las cuentas nacionales previos a su
revisión en 2016.
En cambio, si se analiza la participación en las exportaciones industriales,

las empresas con un perfil exportador más acentuado se encuentran entre los
fabricantes de maquinarias de uso general y de instrumentos de precisión
y control industrial. En ambos casos, su participación en las exportaciones
industriales supera o iguala su peso relativo en materia de valor bruto de
producción. Esto determina que la participación de las máquinas y equipos
en las exportaciones industriales (2,5%) supere a la de los bienes de capital
de tipo estructural (0,5%) y explique más del 80% de las ventas al exterior
realizadas por el sector de bienes de capital en su conjunto en 2014.
En términos dinámicos, la producción del sector de bienes de capital
aumentó un 15% entre 2003 y 201511. En otras palabras, la tasa media de
crecimiento anual del sector fue del 1,2% en el período analizado. Sin embargo,
este proceso de expansión no fue uniforme y se distinguen dos etapas en la
11
Estimaciones hasta 2015 sobre la base de datos de la Asociación de Industriales Metalúrgicos de
la República Argentina (ADIMRA).
evolución de la actividad. En la primera etapa de expansión, comprendida

entre 2003 y 2011, el sector creció a razón del 6,6% anual y los incrementos
que se sucedieron consecutivamente solo fueron interrumpidos por la crisis
internacional de 2009. En la segunda, que corresponde a los últimos cuatro
años del período de referencia, la actividad disminuyó de manera uniforme
a una tasa anual promedio del 9,1%.
En materia de empleo, en 2015, un tercio de los trabajadores estaba
ocupado en la producción de bienes metálicos para uso estructural, un 25%
en el sector de maquinaria de uso especial y un 22% en el de maquinaria
de uso general. La fabricación de equipos eléctricos empleaba al 10% de
los trabajadores y el 9% restante se dividía entre productos de metal e
instrumentos de precisión y control industrial.
La evolución del empleo entre 2003 y 2015 se caracteriza por una
marcada expansión, no obstante la creación de puestos de trabajo en el sector
disminuyó a partir de 2012. En dicho período se crearon 45.000 puestos de
trabajo, que equivalen a un incremento del 100% del número de trabajadores
vinculados a la fabricación de bienes de capital con respecto a la cifra de
empleo registrada cuando concluyó la crisis posterior a la salida de la
convertibilidad12. Esta expansión superó al ritmo general del sector industrial,
pues el empleo agregado manufacturero creció un 61% en el mismo período.
Las actividades del segmento de bienes de capital más dinámicas en
la creación de trabajo fueron la producción de bienes metálicos para uso
estructural, donde la cantidad de trabajadores creció un 143%, la elaboración
de equipos eléctricos (88%) y la fabricación de productos elaborados de
metal (92%).
A excepción del segmento de instrumentos de precisión y control
industrial, en el que la creación neta de puestos de trabajo creció un 49% en
el período de referencia, la creación de empleos en cada uno de los sectores
fue superior a la media de la industria manufacturera. Esto determinó que
los puestos de trabajo de los sectores fabricantes de bienes de capital de tipo
estructural crecieran en promedio a una tasa superior (133%) con respecto
a los sectores de máquinas y equipos (83%)13.
Este proceso de creación de empleo fue especialmente intenso entre
2003 y 2008 (Ortiz y Schorr, 2009). La gran generación de puestos registrados
no solo se explica por el crecimiento del nivel de actividad sino también por
12
Si se toma como referencia el año 1998, previo al inicio del período de recesión que finalizó en
2001 con la salida de la convertibilidad, la expansión acumulada del empleo en el sector hasta el
año 2014 fue del 54%, equivalente a 30.842 nuevos puestos de trabajo.
13
Cabe resaltar que se trata de estadísticas que reflejan solo la expansión de los puestos de
trabajo registrados, es decir, aquellos por los que figuran aportes y contribuciones al sistema de
seguridad social.
la elevada elasticidad empleo-producto14. A partir de 2012, la actividad del

sector disminuye y con ello se detiene la creación de empleo. Sin embargo,
esta disminución no significó la destrucción permanente de puestos de trabajo.
A partir de dicho año, el número de empleos en el sector de bienes de capital
se redujo un 1,6% en los siguientes tres años, mientras que la actividad se
contrajo un 23% en el mismo lapso.
Desde el punto de vista de la remuneración de los trabajadores, la
expansión estuvo acompañada por una mayor recomposición salarial en
aquellos sectores que crearon más empleo, sobre todo en las ramas de bienes
de capital de tipo estructural. En efecto, entre 2003 y 2015, las remuneraciones
en los segmentos de productos metálicos para uso estructural y bienes de
metal mejoraron con respecto a la media del sector.
De todos modos, esta mejora no modificó las diferencias del nivel
inicial. El sueldo promedio de un trabajador empleado en la elaboración de
artefactos metálicos siguió siendo mucho menor que el salario promedio
del sector. La mayor diferencia se encontraba entre esta actividad, a la que
corresponde la mano de obra más numerosa, y la producción de máquinas
de uso general, actividad en la que se pagaban los salarios más altos.
De los datos surge que, en el período estudiado, los sectores de
menor intensidad tecnológica presentaban niveles salariales inferiores a los
registrados en los sectores fabricantes de máquinas y equipos.
Entre 2003 y 2014, el padrón de empresas de bienes de capital se
expandió un 36%, porcentaje equivalente a 1.513 nuevas unidades productivas15.
La mayor expansión en términos porcentuales se registró entre los fabricantes
de productos metálicos para uso estructural, con una tasa del 50%, que
representó un crecimiento promedio del 48% de las empresas en sectores
de bienes de capital de tipo estructural.
Por el contrario, el sector más estable fue el de fabricación de equipos
eléctricos, donde la base empresarial se amplió un 10%. Por último, el
crecimiento promedio de la estructura empresarial de máquinas y equipos
fue del 25% en el período mencionado.
Con respecto a la estructura empresarial según el tamaño de empresa,
la participación de las microempresas se destacaba especialmente en los
14
De acuerdo con Pastrana (2010), en el período 2003-2007, la elasticidad para el total de la industria
fue de 0,57 mientras que la de la industria metalmecánica llegó a 0,71, es decir, un 24% más que el
nivel general. En los rubros de la metalmecánica se destaca el comportamiento de los productos
elaborados de metal, con una elasticidad de 0,81. Asimismo, los rubros de maquinaria y equipo
y maquinaria y aparatos eléctricos evidenciaron elasticidades de 0,6 y 0,7, respectivamente.
15
El último dato disponible de las estadísticas publicadas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social corresponde a 2014; cabe destacar que, entre 2003 y 2014, la creación neta de
empresas industriales fue del orden de 15.000 empresas.
sectores fabricantes de bienes de capital de tipo estructural, es decir, en la

producción de bienes metálicos para uso estructural y productos elaborados
de metal. En contraste, la proporción de grandes empresas era mayor en
la producción de motores eléctricos y transformadores. En esta actividad,
el 9% de las empresas eran consideradas grandes y tenían, en promedio,
384 empleados.
Al igual que la industria manufacturera en general, el sector se
caracteriza por una gran heterogeneidad. Si bien el subsector productor de
bienes de capital de uso estructural presentó mayor dinamismo en términos de
creación de empleo, nacimiento de empresas e incremento salarial en el período
de análisis, las empresas de máquinas y equipos continuaron prevaleciendo
en términos de niveles de empleo, remuneración y exportaciones sectoriales.
3. Comercio exterior
En 2015, las exportaciones de bienes de capital ascendieron a 657 millones
de dólares. El máximo valor registrado en el período de referencia fue de
1.440 millones de dólares en 2011 (véase el cuadro V.3).
En 2008, antes de la crisis internacional de 2009 que se tradujo en una
recesión generalizada en los principales socios comerciales de la Argentina,
las exportaciones de este segmento habían superado los 1.360 millones de
dólares. A la recuperación observada en 2011 siguió una nueva tendencia
decreciente. Entre 2011 y 2015, las ventas al exterior se redujeron hasta un 52%
acumulado. Más allá de este período de contracción, la comparación de las
exportaciones entre 2003 y 2015 evidencia un incremento acumulado del 99%.
Si se analiza el dinamismo exportador a partir de la composición de
la canasta de productos, los bienes de capital de tipo estructural representan
una escasa porción de las exportaciones de bienes de capital totales: solo
el 5% de las exportaciones en valores franco a bordo (FOB). Vale la pena
destacar que este tipo de bienes presenta una determinada relación entre el
costo del flete y el valor final del bien adquirido, que hace que muchos de
ellos se conviertan en bienes no transables.
Este grupo de bienes también muestra el menor dinamismo durante
el período 2003-2015, con un alza acumulada del 21%, mientras que el
de máquinas y equipos registró un aumento promedio del 105% en el
mismo lapso.
Dentro del segmento de máquinas y equipos, las maquinarias de uso
general constituyen el rubro más destacado de la canasta exportadora de la
Argentina, pues representan la mitad de las divisas generadas por el sector en
2015. Sin embargo, entre los sectores más dinámicos figuran las maquinarias
de uso especial y los motores, transformadores y otros equipos eléctricos,
con una variación media de casi el 125% en ambos grupos entre 2003 y 2015.
Cuadro V.3
Argentina: exportaciones, importaciones y saldo comercial de los bienes de capital
(En millones de dólares)
Descripción/Clasificación Industrial 2003 2011 2015

Internacional Uniforme de Todas las
Actividades Económicas (CIIU) Exportación Importación Saldo Exportación Importación Saldo Exportación Importaciokón Saldo
Bienes de capital de tipo estructural 26 36 -10 97 161 -64 31 109 -77

Productos metálicos para uso
26 36 -10 97 161 -64 31 109 -77
estructural y almacenamiento (281)
Productos elaborados de metal (289) 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Máquinas y equipos 321 1 070 -749 1 342 8 302 -6 960 657 7 763 -7 106
Manufactura y cambio estructural...
Maquinaria de uso general (291) 174 486 -312 688 3 166 -2 478 332 3 119 -2 787
Maquinaria de uso especial (292) 72 312 -240 292 2 774 -2 482 174 2 481 -2 307
Motores, transformadores y otros
45 150 -105 225 1 431 -1 206 86 1 289 -1 203
equipos eléctricos (31A)
Instrumentos de precisión y control
30 122 -92 138 932 -793 66 874 -808
de procesos industriales (33A)
Cadena de bienes de capital 347 1 106 -759 1 440 8 464 -7 024 689 7 872 -7 183
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).
223
Con respecto a los destinos más frecuentes, al cierre del período

estudiado, América del Sur era el mercado más importante para los bienes
de capital fabricados en la Argentina. En 2015, el 75% se destinó a esta región,
llegando al 80% si se tienen en cuenta México y Centroamérica. Con el 26%
de las exportaciones, el Brasil fue el principal cliente, seguido por el Uruguay
(12%), Chile (9%), el Estado Plurinacional de Bolivia (6%) y el Paraguay (6%).
Los Estados Unidos eran el mayor comprador no latinoamericano, con una
proporción del 6% de las ventas. Por su parte, Alemania, Italia y España eran
los países europeos con mayores compras de bienes de capital argentinos.
La orientación de las exportaciones hacia el mercado latinoamericano
se explica por una serie de razones. En primer lugar, la brecha tecnológica
persistente con los países avanzados habría limitado el acceso a estos mercados
para un gran número de productos. Por el contrario, todos los compradores
de América del Sur, con excepción del Brasil, preservaban un menor grado
de desarrollo industrial y, por consiguiente, la oferta argentina en el período
estudiado se adecuaba a los estándares tecnológicos de sus requerimientos. En
segundo término, el mercado regional surgió históricamente bajo el impulso
de acuerdos comerciales y del otorgamiento de preferencias recíprocas que
se mantuvieron en el transcurso de la fase analizada, en la que se constituyó,
además, un ámbito incipiente de integración productiva. Asimismo, la venta de
un bien de capital está relacionada, por lo general, con una serie de servicios
de ingeniería, instalación, reparación y mantenimiento y con la provisión de
repuestos. Por su cercanía geográfica y por la capacitación de su mano de
obra, la Argentina mantenía una ventaja en estos rubros (CEP, 2009).
Las importaciones de bienes de capital alcanzaron 7.872 millones de
dólares en 2015. Entre 2003 y 2011, a excepción de 2009, las compras de este
tipo de productos crecieron acompañando el alza de la actividad económica
y, particularmente, la expansión del sector industrial. El nivel máximo del
período se alcanzó en 2011, con una suma de 8.464 millones de dólares.
Entre 2003 y 2015, las importaciones de bienes de capital crecieron un 611%,
superando ampliamente la tasa de expansión de las exportaciones (99%).
Desde el punto de vista del grado de intensidad tecnológica de los
productos importados, los bienes de capital de tipo estructural representaron
una escasa porción de las compras de bienes de capital al exterior en esa
etapa, con una participación del 1,5% de las importaciones en valores FOB.
Comparado con el crecimiento promedio del 625% de las máquinas y equipos
entre 2003 y 2015, este grupo de bienes mostró un dinamismo mucho menor,
con un alza acumulada inferior al 202%.
Como se mencionó en el caso de las exportaciones, la menor
participación de los bienes de capital de tipo estructural en las importaciones
se explica principalmente por el costo del flete en relación con el valor final
del producto. En el caso de los bienes que logran superar esta barrera al
comercio internacional, la oferta local no presentaba mayores dificultades de

abastecimiento, posiblemente por la menor complejidad tecnológica de este
segmento con respecto a los productos de mayor complejidad predominantes
en el grupo de máquinas y equipos. Estas condiciones se reforzaron, a su vez,
por acciones de los productores nacionales para fortalecer sus “ventajas de
localización” (servicios de posventa, adaptación a pedidos especiales, codiseño
de soluciones) y medidas dirigidas al sector implementadas por la gestión
pública, como los criterios aplicados en el marco de la administración del
comercio, que en el período considerado rigió principalmente entre 2009 y 2015.
La categoría de máquinas y equipos con mayor porcentaje de compras
externas en el período corresponde al sector de maquinaria de uso general,
con una participación del 40% de los montos importados en 2014. La categoría
maquinaria de uso especial también alcanzaba un porcentaje considerable
(32%). En tanto, las compras externas de productos que más crecieron entre
2003 y 2015 corresponden a motores, transformadores y otros equipos
eléctricos, de menor participación en el total.
La comparación de las trayectorias de las exportaciones y las
importaciones totales del sector de bienes de capital en el período 2003-2015
refleja la existencia de un creciente déficit sectorial. Mientras que las
exportaciones generaron el 31,4% de las divisas demandadas por las
importaciones en 2003, este porcentaje se redujo al 19,4% en 2008, debido al
ritmo de crecimiento desigual entre ambas variables. En 2015, la participación
de las exportaciones con respecto a las importaciones se redujo al 9%, el valor
más bajo de todo el período, a pesar del nulo incremento de las compras al
exterior ese año.
Se observa una marcada contribución de las máquinas y equipos a
dicho déficit, en cualquiera de los años del período analizado. En 2015, el
98,5% del déficit se explicaba por este tipo de productos, mientras que los
bienes de capital de tipo estructural solo explicaban 1,5 de cada 100 dólares
del desequilibrio comercial. En cifras, el déficit alcanzó 7.183 millones de
dólares en 2015, 8,4 veces más que en 2003. El rubro que más contribuyó al
déficit fue el de maquinaria de uso general. En 2015, este conjunto de bienes
contribuía con 2.787 millones de dólares, que equivalían al 39% del total.
Por otra parte, la diferencia entre las compras y las ventas de maquinaria
de uso especial aportaba el 32%, por lo que en conjunto estos dos sectores
explicaban casi el 70% del déficit comercial.
Una vez más, se destaca la heterogeneidad dentro del sector. Las
estadísticas muestran no solo el escaso dinamismo del sector de bienes de
capital de tipo estructural en la fase estudiada sino también los distintos
grados de penetración de los bienes de mayor sofisticación tecnológica en
los mercados internacionales, según los requisitos tecnológicos exigidos y la
cercanía geográfica. Por otra parte, las diferencias en los flujos de exportación
se reproducen en las importaciones. Si bien el sector de máquinas y equipos

mostró un mejor desempeño exportador, la existencia de barreras de comercio
más bajas de este segmento, presentes en el mercado local, redundó en que
el ingreso de bienes importados fuera mayor que en el caso de los bienes
de capital de tipo estructural. De allí que el déficit comercial del sector se
explicara fundamentalmente por los productos más complejos desde el
punto de vista tecnológico.
4. Sustitución de importaciones
Las cifras de las cuentas nacionales indican que en 2015 la inversión bruta
interna fija representó el 19,6% del PIB (en precios constantes de 2004), por
debajo del máximo alcanzado en 2011 con el 21,6%. El 41% de la inversión
bruta interna fija correspondía a la incorporación de máquinas y equipos
a la infraestructura productiva, de manera que el mercado interno de
estos bienes de capital puede estimarse en el 3,7% del PIB ese año, es decir,
16.000 millones de dólares. De acuerdo con la misma fuente, el 43% se cubría
con importaciones16.
Para establecer la proporción de las importaciones que podrían
sustituirse (sobre la base del comportamiento en el período estudiado), se
estimó el índice de Grubel y Lloyd para un conjunto de 400 posiciones del
Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA),
revisión 2007, con desagregación a 6 dígitos, actualizando los resultados
obtenidos en Peirano (2013)17. En el marco de esta metodología de análisis, el
índice arroja resultados en un rango entre 0 y 1. Siguiendo las recomendaciones
de Durán Lima y Álvarez (2008), especialistas de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL)18, se aplicaron tres rangos y se calculó
el índice para 2008 y 2015 de las 400 posiciones seleccionadas19.
16
Las estadísticas publicadas por el Centro de Estudios para la Producción (CEP) perteneciente al
ex Ministerio de Industria indican que la tasa de importaciones con respecto al consumo aparente
de las ramas que componen el sector de bienes de capital, conforme la definición establecida en
este trabajo, se situaba en una media del 54,8%.
17
El índice de Grubel y Lloyd permite identificar la existencia de comercio intraindustrial, es decir,
situaciones en las que un tipo de bien se importa y exporta al mismo tiempo. En este contexto, la
identificación de comercio intraindustrial se asumió como variable representativa de la existencia
de producción nacional de un bien que está siendo importado y que, en consecuencia, podría ser
susituido localmente.
18
El primero cubre los valores de 1 a 0,66. Este rango corresponde al comercio intraindustrial
intenso, por lo que sería factible impulsar procesos sustitutivos. El segundo rango va de 0,66 a
0,33: se trata de flujos de comercio intraindustriales moderados. El tercer rango cubre la franja
de 0,33 a 0,1. Los autores describen estos flujos como potencialmente intraindustriales, ya que si
bien existe un volumen relevante tanto de exportaciones como de importaciones, el intercambio es
muy desproporcionado. Por último, los valores menores de 0,1 indican un comercio fuertemente
interindustrial, ya sea porque las exportaciones o las importaciones no son significativas.
19
Se eliminaron los casos en que el índice no pudo calcularse por la falta de datos imprescindibles
y se descartaron los casos con superávit comercial, pues el objetivo consiste en analizar las
posibilidades de sustitución de importaciones como forma de acotar el déficit que presenta el
conjunto de bienes de capital.
Los resultados del índice de Grubel y Lloyd reflejan una reducción del
comercio intraindustrial en el sector en 2015. En comparación con el resultado
obtenido para 2008 (Peirano, 2013), se redujo la cantidad de productos con
probabilidades de sustitución y, por el contrario, aumentó la participación
de los productos sin esta posibilidad. En general, la disminución de la masa
crítica de productos con posibilidades de sustitución se explicó, en primer
lugar, por la merma de los montos exportados, que superó la reducción de
la demanda agregada local y, por otra parte, por el efecto contractivo en las
importaciones de las políticas de administración del comercio implementadas
en los últimos años del período considerado (véase el cuadro V.4).
Cuadro V.4
Argentina: probabilidad de sustitución de importaciones de bienes de capital, 2015
(En porcentajes)
Rango índice
Probabilidad Relación con las
de Gruber Subpartidas Exportación Importación Déficit
de sustitución importaciones
y Lloyd
Existen productores
nacionales que
Alta 1,00 a 0,66 3 2 0 0
además exportan
intensamente
Existen productores
nacionales que
Moderada 0,66 a 0,33 21 40 17 14
además exportan
moderadamente
Existen productores
nacionales con
Potencial 0,33 a 0,10 35 51 57 57
exportaciones poco
significativas
Existen productores
nacionales que
exportan de forma
Nula 0,10 a 0,00 41 7 26 29
exigua o no existen
productores
nacionales
100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre
el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE); Organización Mundial de Aduanas, Sistema
Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA), revisión 2007.
Nota: Estimación sobre la base de 377 grupos del SA.
Como complemento de la información estadística detallada, en los

estudios sectoriales consultados se indica que la posibilidad de sustituir
efectivamente importaciones requiere la modificación de las condiciones
comerciales y el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas20. La
preferencia de los gerentes de compra de las empresas hacia productos
importados y el grado de transnacionalización de las empresas en el
20
En “El complejo productivo de bienes de capital” (Peirano, 2013) se detallan distintas causas
que inducen a la importación de bienes de capital, más allá de la oferta local del producto, y se
mencionan los distintos instrumentos públicos vigentes que alientan a la compra de bienes de
capital locales, en lugar de importados, por parte de las empresas argentinas.
período estudiado (que comúnmente deriva en la utilización de los mismos

proveedores que la casa matriz, relegando la oferta local a la fabricación de
equipamiento de menor tamaño y nivel tecnológico relativos con respecto
al importado) continuaron siendo algunos de los obstáculos para avanzar
en la sustitución local de bienes de capital importados.
Si bien los estudios que reflejan las capacidades tecnológicas del
sector, como la Encuesta Nacional de Dinámica del Empleo y la Innovación
(ENDEI), muestran que en el período estudiado las empresas se esforzaron
para cumplir con los requisitos del mercado, las decisiones de compra
muchas veces continuaron tomándose con independencia de este aspecto y
se mantuvieron algunas cuestiones vinculadas a la confianza en el producto
local o a disposiciones de estrategia interna del mismo cliente.
5. Incremento de las exportaciones

Retomando el trabajo realizado en Peirano (2013), se consideró relevante
actualizar el análisis de la evolución del mercado brasileño de bienes de
capital en el período 2003-2015, pues se trata del principal destino de las
exportaciones argentinas, hacia el que se dirige casi un tercio de las ventas
al exterior según los montos exportados en 2015.
Para llevar adelante este análisis, se reunió información sobre
las importaciones brasileñas de los 35 productos más exportados por la
Argentina en el período de 2003 a 2015. A estos datos se sumaron las cifras
correspondientes a las ventas de origen chino al país vecino. De esta manera,
se buscó establecer si las exportaciones argentinas están siendo desplazadas
por las originadas en el país asiático (véase el cuadro V.5).
Los resultados obtenidos reflejan un panorama preocupante y confirman
la atención que se ha puesto en China. En la canasta de productos analizada,
las exportaciones de la Argentina al Brasil pasaron de 56,4 millones de
dólares en 2003 a 113 millones de dólares en 2010. Luego de una marcada
reducción en los valores exportados de la canasta en los años siguientes, las
exportaciones se situaron en solo 64,4 millones de dólares en 2015.
La participación de esta selecta canasta perdió peso dentro de las
importaciones brasileñas, ya que se contrajo del 4,1% en 2003 al 3,1% en
2010 y aumentó ligeramente al 3,4% en 2015. En cambio, China exportó al
Brasil 36 millones de dólares en bienes sustitutos de los argentinos en 2003
y alcanzó 211 millones de dólares apenas siete años más tarde, para llegar
a 301 millones de dólares en 2015. De esta forma, su participación en las
importaciones brasileñas creció del 2,6% en 2003 al 5,8% en 2010 y continuó
ganando terreno hasta llegar al 16,4%% en 2015.
Cuadro V.5
Bienes de capital: impacto de las exportaciones de China al Brasil y variación de la participación
de la Argentina y China en las importaciones brasileñas
(En porcentajes)
Sistema Diferencia en puntos

Argentina China
Armonizado, Producto porcentuales 2003 vs 2015
revisión 2007 2003 2010 2015 2003 2010 2015 Argentina China
Cinco productos con mayor retroceso en participación a 2010
842839 Elevadores y transportadores de acción continua 17,8 1,2 0,4 0,1 5,3 3,9% -17,4 3,8
853620 Cortacircuitos automáticos 15,9 5,5 2,9 1,7 22,7 51,5% -12,9 48,9
Aparatos para proyectar, dispersar o pulverizar
842489 13,1 3,5 0,8 2,2 25,1 10,8% -12,3 8,6
líquidos o polvos
Manufactura y cambio estructural...
Otros elevadores y transportadores de acción

842833 9,4 0,4 0 1,0 10,7 13,2% -9,4 12,2
continua, del tipo de correa
842139 Equipos para filtrar o depurar gases 9,2 1,5 0,2 0,5 4,8 8% -9 7,6
Cinco productos con mayor aumento en participación a 2010
842490 Partes y piezas pulverizadores 5,9 12,9 10 0,4 4,3 10% 4,1 9,6
850410 Resistencias lámparas o tubos de descarga 0,0 12,1 0 22,8 70,3 70,2% 0 47,4
850421 Transformadores de dieléctrico líquido 13,6 16,9 4,1 0,0 14,4 68,6% -9,5 68,6
841931 Secadores para productos agrícolas 67,5 95,4 79,9 0,0 0,0 8,8% 12,4 8,8
Máquinas para la extracción o la preparación
847920 58,2 91,7 6,2 2,0 0,2 1,3% -52 -0,7
de grasas y aceites animales o vegetales fijos
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE); Organización
Mundial de Aduanas, Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA), revisión 2007.
229
En líneas generales, la situación de las exportaciones argentinas hacia el

Brasil se deterioró aún más frente a China entre 2011 y 2015. Si se consideran
los 10 casos más afectados por la competencia china, se observa que en el
período 2003-2015, la Argentina exportaba por 34 millones de dólares en
2003, mientras que en 2015 sus ventas ascendían solo a 20,6 millones de
dólares. Por el contrario, China comenzó el período con exportaciones por
2,2 millones de dólares y multiplicó sus ventas hasta alcanzar los 155 millones
de dólares en tan solo 12 años.
En resumen, reforzando lo señalado en Peirano (2013), la oferta argentina
no pudo acompañar el crecimiento del mercado brasileño y los productos
chinos ganaron en monto y participación en el mercado.
6. Heterogeneidad intrasectorial
Los desafíos en materia de sustitución de importaciones y conquista
de nuevos mercados exigen avances en la relación existente entre
las prestaciones y los precios de los bienes de capital fabricados en la
Argentina. De acuerdo con Coriat (1997), la resolución de los problemas de
competitividad a largo plazo pasa por fortalecer los factores que determinan
la competitividad “no precio”, es decir, un conjunto de aspectos que se
relacionan más con la forma en que se producen los bienes y se desarrollan
los negocios que estrictamente con los costos con que se opera.
Una de las debilidades de la dimensión “no precio” que más se subrayan
en la literatura especializada es la heterogeneidad intrasectorial, aspecto que
estuvo presente en varias aristas de este análisis.
Para analizar este punto se construyó un indicador que busca reflejar
las brechas existentes entre las diferentes actividades en que se dividen los
fabricantes de bienes de capital y también las diferencias por tamaño, es
decir, entre las grandes y las pequeñas empresas. Así, se estudia la brecha
asociada a la productividad laboral. En este caso, como variable representativa,
se propuso analizar las diferencias salariales.
La brecha salarial entre los bienes de capital de tipo estructural y las máquinas
y equipos se mantuvo a lo largo del período 2003-2014, a pesar del crecimiento
registrado en el sector de bienes de capital en esos años (véase el cuadro V.6).
A su vez, dentro de cada uno de estos grandes grupos se observa que
la retribución en las grandes empresas duplica con creces la registrada por las
microempresas. Esta brecha salarial entre los extremos se redujo en el caso
de las máquinas y equipos y se amplió en el segmento de bienes de capital
de tipo estructural. Por otra parte, se verifica una reducción de las diferencias
entre los estratos medianos y los de menor tamaño en ambos grupos. En el
caso de los bienes de capital de tipo estructural, esta brecha entre las empresas
medianas y las pequeñas y microempresas se redujo un 5%, mientras que,
en el de las máquinas y equipos dicho emparejamiento fue de casi un 12%.
Cuadro V.6
Argentina: brechas intrasectoriales de productividad laboral y diferencias en los
niveles salariales según el tamaño de la empresa en la industria de bienes de capital
Descripción Tamaño 2003 2010 2014
Grandes 141 145 144
Medianas 110 101 101
Bienes de capital de tipo estructural Pequeñas 83 79 78
Microempresas 66 64 65
Promedio del subsector 100 100 100
Grandes 170 144 153
Medianas 131 108 108
Máquinas y equipos Pequeñas 86 80 80
Microempresas 74 69 69
Promedio del subsector 100 100 100
Bienes de capital de tipo estructural 88 93 90
Máquinas y equipos 112 107 110
Promedio de la cadena de bienes de capital 100 100 100
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial (OEDE).
Nota: Valor promedio igual a 100.
Asimismo, la mayor productividad de las grandes empresas convive

con una función de producción fuertemente basada en importaciones. El
indicador de importaciones por empleados, normalizado en 100 para su
valor medio, muestra que las grandes empresas superan a las más pequeñas,
las microempresas, en una proporción de 15 veces. Cabe destacar que la
intensidad del uso de importaciones por empleado es especialmente alta en
las grandes empresas, excepto entre los productores de máquinas especiales,
donde las empresas medianas son las que más recurren a las importaciones
(Peirano, 2013)21.
La finalidad de los datos suministrados en esta sección es resaltar las
profundas y amplias diferencias que existen dentro del entramado productivo
de bienes de capital. A pesar del proceso de crecimiento que se verificó en
el sector en el período 2003-2014, las diferencias intrasectoriales estuvieron
lejos de ser acotadas.
D. Las políticas públicas y los bienes de capital

en el período 2003-2015
El eje de la tercera dimensión de análisis propuesta son las políticas públicas
que han sido de relevancia para las empresas del sector de bienes de capital.
Como podrá observarse, cada una de las iniciativas reseñadas presenta
uno o más elementos virtuosos. Estos pueden servir como ejemplo de la
factibilidad para diseñar acciones e instrumentos que permitan superar
21
Véase un análisis más detallado en Peirano (2013).
restricciones estructurales que, de otro modo, no podrían modificarse. Sin

embargo, su efectividad también ha sido acotada, en especial cuando se
indaga sobre la generación de nuevas capacidades o la superación de los
límites estructurales que presenta el sector. Ello se debe, en parte, a que su
implementación comenzó a adquirir importancia recién en la etapa final
de la fase de expansión del sector. De esta forma, en lugar de focalizar los
estímulos macro o potenciar ciertas funciones o actividades, las políticas
micro pasaron a prolongar un proceso en franca desaceleración. Al mismo
tiempo, la falta de coordinación y complementación entre las distintas
acciones microeconómicas diluyó el potencial sistémico que estas deben
tener para lograr modificaciones estructurales como las requeridas.
1. Algunas iniciativas destacadas

El crecimiento del sector de bienes de capital en el período considerado se
vio favorecido por algunas políticas específicas.
Por su volumen y extensión en el tiempo, el régimen de incentivo
a la producción de bienes de capital constituye la política sectorial más
destacada. Está vigente desde 2001 y ha sido administrado por el Ministerio
de Producción, con una transferencia de 230 millones de dólares en promedio
por año22. A través de este régimen, las empresas productoras obtienen un
bono fiscal equivalente al 14% de su facturación (descontados los componentes
importados), con miras a compensar la oferta de bienes de capital de origen
extranjero que pueden importarse sin arancel o con “arancel cero”, como se
lo conoce habitualmente23. Este “arancel cero” a la importación de bienes
de capital es una herencia del período de la convertibilidad, cuando rigió
una apertura unilateral del mercado argentino y, en especial, se alentó la
importación de máquinas y equipos como forma de modernizar los procesos
productivos. Finalizada la convertibilidad, esta posibilidad se mantuvo,
pero compensando a los productores locales a fin de igualar las condiciones
de competencia. Recién a partir de 2012 se impuso un arancel externo a las
importaciones de bienes de capital, con una tasa del 14% para máquinas y
equipos con fabricación en la Argentina y del 2% para el resto. Si bien la
intención inicial era que este nuevo esquema arancelario marcara el fin del
régimen, al momento de cerrar este capítulo (abril de 2017) se mantenían
vigentes ambos instrumentos, de modo que se duplica la tasa de protección
22
Estimación basada en Ministerio de Hacienda (2015).
23
El régimen destinado a promover la fabricación nacional de bienes de capital, informática
y telecomunicaciones mediante la emisión de un bono fiscal tiene su origen en el Decreto
núm. 379/2001. Se fue prorrogando mediante distintos decretos y por plazos variados. El
Decreto núm. 1424/2015 extiende la vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015 pero acuerdos
entre la Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina (ADIMRA) y el Poder
Ejecutivo plantearon un escenario de estabilidad hasta enero de 2017. A partir de mayo de 2012,
la Argentina vuelve a aplicar una tasa arancelaria del 14% para los bienes de capital producidos
en el país y una tasa reducida (2%) para los bienes no producidos.
efectiva de una proporción importante de fabricantes. Con respecto a las

condicionalidades, en 2011 se incorporó como novedad sustantiva el deber de
las empresas de demostrar que no han reducido su plantilla de trabajadores
para seguir accediendo al bono.
Además de este régimen específico, se ha identificado casi una decena
de políticas e instrumentos destinados al sector o con grandes repercusiones
en los fabricantes de bienes de capital. Las agendas estratégicas derivadas
del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva Argentina
Innovadora 2020 (Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva)
reforzaron la orientación hacia el sector de bienes de capital de las convocatorias
de subsidios y créditos blandos de la Agencia Nacional de Promoción Científica
y Tecnológica (ANPCYT)24. En este marco, el Fondo Tecnológico Argentino
(FONTAR) otorgó, solo en 2014, 92 millones de dólares con una destacada
participación de las empresas fabricantes de bienes de capital, que recibieron
el 32% del total (ANPCYT, 2015). La novedad no solo fue el crecimiento de los
montos asignados, sino la aparición de nuevos instrumentos. Por ejemplo, se
estimuló a las cámaras empresariales y otras asociaciones público-privadas
para que establecieran nuevos centros de desarrollo tecnológico. La Agencia
otorgó ayudas por más de 15 millones de dólares para cubrir hasta el 80%
del costo de ese tipo de proyectos. Cuatro de las seis propuestas aprobadas
en 2015 estuvieron directamente vinculadas con proyectos para fortalecer
la competitividad del sector de bienes de capital (ANPCYT, 2015).
Las compras públicas también fueron un instrumento importante. En
el caso de los fabricantes de equipamiento médico, esta demanda dirigida
sirvió de respaldo y convirtió al mercado interno en una plataforma para que
las empresas del sector expandieron sus ventas al exterior hasta alcanzar los
78 millones de dólares anuales. Más del 15% de esas exportaciones fueron
hacia los Estados Unidos y Alemania, dos países que se destacan en el rubro.
Además, el Estado abrió oportunidades de negocios en el marco de convenios
de cooperación regional, como la provisión al Estado Plurinacional de Bolivia
de 702 ambulancias de alta complejidad, abastecidas con equipamiento
médico argentino, y la posibilidad de proveer de aparatos a los nuevos
hospitales bolivianos.
24
Mediante el plan Argentina Innovadora 2020 se buscó promover el desarrollo de 36 núcleos
socioproductivos estratégicos. Para cada uno de esos capítulos se elaboró un documento específico u
hoja de ruta, a fin de delinear proyectos público-privados que puedan apoyarse con los instrumentos
de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. En varios de ellos (casi un tercio
del total) se indicó la relevancia de diseñar y producir localmente bienes de capital. Por ejemplo,
esta agenda tuvo una máxima relevancia en los siguientes núcleos socioproductivos estratégicos:
maquinaria agrícola y procesadora de alimentos, sistemas de captación, almacenamiento y
puesta a disposición de datos ambientales, tecnologías para petróleo y gas, uso racional de la
energía, autopartes, componentes electrónicos, equipamiento médico, generación distribuida de
electricidad, aprovechamiento de la energía solar y tecnologías para la discapacidad.
La administración del comercio exterior también fomentó el desarrollo

de los fabricantes de maquinaria agrícola. En el caso de tractores y cosechadoras,
entre los que predominan los equipos importados, se logró que las propias
empresas extranjeras localizaran sus procesos de producción en la Argentina,
lo cual modificó notablemente el flujo de importaciones. A raíz del esfuerzo
deliberado de la administración del comercio exterior también se registraron
cambios importantes en la participación de los fabricantes nacionales de
maquinaria pesada utilizada en obras viales o minería, transformadores,
cables y materiales eléctricos y autoelevadores.
También a partir de un esquema de trabajo público-privado se
registraron varios logros en la apertura de nuevos mercados en África y
en los países de Europa Oriental. La particularidad del período analizado
es que, además de productos como implementos, agropartes, silos, equipos
para ganadería y cosechadoras para cultivos no pampeanos, los fabricantes
comenzaron a ofrecer “sistemas de producción”, es decir, un conjunto de
soluciones productivas para llevar adelante cultivos utilizando las técnicas
predominantes en la Argentina. En otras palabras, de vender equipos se
pasó a vender tecnología incorporada en un sistema de bienes de capital
complementarios entre sí. Esta novedad obligó al Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA) a modificar su estatuto para poder comprar
tierras en África, recurso indispensable para realizar demostraciones del
sistema tecnológico argentino en el terreno.
El surgimiento de estas formas de asociatividad puede obedecer al
marcado predominio de pymes argentinas en el segmento de maquinaria
agrícola y la ausencia relativa de filiales de empresas multinacionales.
Este conjunto de empresas ya se destacaba por haber establecido una
relación virtuosa con el sistema público de apoyo a la innovación. Así, los
cambios observados en las últimas décadas en la actividad agropecuaria
(como la siembra directa) llevaron a modificar las máquinas utilizadas
convencionalmente. Estas innovaciones surgieron de una serie de ajustes
incrementales, derivados del fluido contacto entre proveedores y usuarios,
de las capacidades de diseño e ingeniería acumuladas durante la etapa de
industrialización sustitutiva anterior y de la capacidad asociativa de las
empresas del sector. Las políticas del sector público (aportes no reembolsables
para investigación, fondos para el mejoramiento de la productividad, rondas
de negocios y misiones comerciales, entre otras) generaron las condiciones para
la integración de diversos sectores, favoreciendo el desarrollo de productos
que explican su desempeño competitivo (Lavarello y Goldstein, 2011).
El renovado impulso del Estado argentino a la televisión digital abierta a
partir de 2006 permitió la especialización de un grupo de empresas que luego
avanzaron en la comercialización de sus productos en el exterior. El fomento
de la televisión digital supone también el desarrollo de un mercado tecnológico
para su transmisión y recepción, que incluye la construcción de estaciones

digitales terrestres, contenedores para alojar los transmisores, antenas y
aparatos receptores, entre otros. Estas inversiones brindaron dinamismo
al mercado interno. Entre 2009 y 2014 se invirtieron aproximadamente
1.000 millones de dólares en todo el proyecto de televisión digital abierta, de
los cuales 540 millones de dólares se destinaron a la plataforma de transmisión
y 470 millones de dólares a la plataforma de distribución (decodificadores,
kits y su distribución, entre otros). Bajo este impulso estatal, un grupo de
pymes de larga trayectoria en el desarrollo de equipos para la televisión
analógica se reconvirtió para abastecer la demanda asociada a la televisión
digital. Resultó importante que, en 2009, el Brasil y la Argentina lideraran la
adopción de la norma japonesa, a pesar de la presión de los Estados Unidos y
Europa en favor de sus propias normas. El resto de la región siguió el mismo
criterio y toda América del Sur comenzó a operar con el estándar ISDB-T. Esta
norma permite un sistema tecnológico más abierto y, por ende, presenta más
oportunidades para desarrollos realizados por pymes argentinas. De esta
forma, se llegó a un caso de transferencia de tecnología argentina en materia
de infraestructura de televisión digital abierta a la República Bolivariana de
Venezuela en 2013. Fuentes del sector han destacado que el software integrado
de los decodificadores, un desarrollo argentino, fue incorporado a equipos
producidos en China y exportados al Brasil. De esta manera, empresas que
comenzaron fabricando equipos se involucraron en el desarrollo de software
que luego licenciaron a fabricantes chinos que proveen al mercado brasileño.
Así, la fuente de ingresos pasó de la facturación generada por las compras
públicas a la exportación de intangibles.
Otro buen ejemplo que permite distinguir las distintas etapas que deben
atravesarse para consolidar la fabricación de bienes de capital se encuentra en
la industria argentina de gas natural comprimido. Actualmente, este sector
posee un desarrollo tecnológico local y mantiene la hegemonía en el mercado
interno y una participación muy importante en los mercados internacionales.
Gracias al marco regulatorio y a incentivos fiscales sostenidos durante los
últimos 25 años, el mercado interno de gas natural comprimido llegó a ser
uno de los de mayor magnitud mundial, dando lugar a un conjunto nacional
de empresas proveedoras de componentes y equipos. Al finalizar el período
analizado existía en el país un conjunto de pymes nacionales de diseño y
fabricación de una gran variedad de partes y módulos —como cilindros,
válvulas, reguladores de presión, cañerías de alta presión, medidores de
caudal, controladores electrónicos, tableros eléctricos, entre otros— y productos
finales, como kits de conversión, compresores, surtidores y estaciones de
servicio llave en mano. Además de presentar un alto nivel tecnológico, el
sector productor de equipos para gas natural comprimido local alcanzó una
integración de partes nacionales muy alta y conquistó mercados externos
con casi todos sus productos, hasta llegar a más de 45 países.
El sector de equipamiento petrolero constituye otro caso en la misma

dirección. Con la nacionalización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF)
y gracias a una mayor coordinación de las acciones de esta empresa con las
políticas del Estado nacional, los fabricantes locales de máquinas y equipos para
la exploración y explotación de hidrocarburos recobraron cierto protagonismo
en el sector. Los equipos de extracción y trabajos complementarios sobre pozos
petrolíferos , los sistemas de compresión en boca de pozo, las bombas de
cavidad progresiva, los caudalímetros electromagnéticos, las válvulas y las
telas de zaranda son algunos ejemplos de casos en que la producción interna
logró sustituir a la oferta extranjera. Este sendero podría haberse recorrido
aún con mayor ritmo y profundidad. De hecho, en términos industriales,
la renacionalización indujo a la jerarquización dentro de la empresa de los
planes productivos sobre los financieros y la a constitución del programa
de desarrollo de proveedores denominado Sustenta y de la empresa de I+D
Y-TEC. Los resultados por el momento son más bien modestos, pero ilustran
un cambio de concepción y la posibilidad de contar con instrumentos que
podrían tener un impacto relevante en el sector argentino de bienes de
capital (CEPAL, 2015).
Otras iniciativas que no pueden dejar de mencionarse son las grandes
obras de infraestructura hidroeléctrica y nuclear. Estos proyectos, consagrados
en la Ley núm. 26.566, que en 2009 oficializó el Plan Estratégico del Sector
Nuclear Argentino, han sido otra importante fuente de demanda de bienes
de capital, especialmente estructurales, con algunos desafíos tecnológicos
relevantes. La culminación de la Central Nuclear Atucha II, con una capacidad
de generación de 745 MW, significó una oportunidad estratégica para la
participación de la industria argentina y del sector de fabricantes de bienes
de capital en particular, que contribuyeron a la terminación de las obras,
mediante suministros y montajes electromecánicos. Según estimaciones de
ADIMRA, la tasa de integración nacional en la última etapa del proyecto fue
del 88%. Este conjunto de empresas también se involucró en forma temprana
en el proyecto de extensión de vida de la Central Nuclear Embalse, aportando
el 100% de los componentes, en la provisión de los suministros y montajes
del proyecto CAREM 25. Además, quedó planteado un escenario auspicioso
en el marco del proyecto Atucha III, cuya construcción se pondría en marcha
en el transcurso de 2017.
Los planes de esta última obra de infraestructura, que constituiría
la cuarta central nuclear del país y tendría una capacidad de 800 MW y
un presupuesto de 5.000 millones de dólares, establecen de forma explícita
que el 70% se construya con componentes nacionales y, al momento de
redactar este capítulo, estaba previsto que el 30% restante correspondería a
compras realizadas a China, país que además se comprometió a aportar un
financiamiento de 2.000 millones de dólares.
Hasta aquí se ha presentado un conjunto de iniciativas públicas, con

plena vigencia en el período posterior a 2003, orientadas al sector de bienes
de capital o, al menos, de una relevancia directa para el desarrollo de sus
empresas. A la fecha, no existen documentos técnicos que den cuenta de
los resultados o efectos de cada una de estas iniciativas. En algunos casos,
estas evaluaciones están en curso o, al menos, previstas. En otros, no están
contempladas o comprometidas.
Por el momento, solo se puede señalar que esta serie de iniciativas
públicas incluyó, entre otras cosas, instrumentos para fomentar la innovación
tecnológica, la aplicación del poder de compra del Estado, herramientas de la
administración del comercio exterior para la sustitución de importaciones,
estímulos basados en la inversión pública, la adopción de nuevos estándares
técnicos, la apertura de nuevos mercados externos a partir de la articulación
público-privada y un programa de desarrollo de proveedores. Sin duda se
trata de un conjunto amplio y diverso, que cubre casi todas las alternativas
reconocidas en la literatura especializada como formas efectivas de apuntalar el
desarrollo del sector de bienes de capital. Sin embargo, no hubo ningún grado
de articulación entre ellas y tampoco una complementación o coordinación
explícita de las actividades que enmarcara esas iniciativas en un programa más
general, con una base de planificación y evaluación, y favoreciera la posibilidad
de operar en el plano sistémico y dotar de nuevas dinámicas al sector.
Varios de los elementos aquí presentados pueden tener puntos de
contacto con las primeras etapas de las trayectorias observadas en Noruega o
en Australia. Las grandes diferencias e incertidumbres pasan por el carácter
estratégico de las acciones del Estado, su articulación y coherencia interna, y
por la continuidad de estas prácticas y estímulos en el tiempo. Con respecto
a este último punto, cabe señalar que este capítulo se comenzó a redactar
en 2015 y fue editado en 2017, período en el que se pudo apreciar una nueva
orientación de las políticas económicas en la Argentina, de la mano del
cambio de Gobierno que tuvo lugar en diciembre de 2015. En el primer año
y medio de gestión, el nuevo Gobierno ha sido muy enfático en su apuesta
por un crecimiento liderado por las inversiones extranjeras y la iniciativa
privada. En ese contexto, muchas de las iniciativas públicas aquí reseñadas
han perdido impulso o directamente se han descontinuado.
E. Reflexiones finales
A lo largo de este capítulo se presentaron diferentes elementos que conviene
resaltar una vez más a fin de facilitar la conformación de un cuadro
completo. El primero de ellos deriva del repaso de la literatura especializada
sobre industrialización y transformación productiva, de la que surge un
mensaje muy claro: el sector de bienes de capital es clave y estratégico
para potenciar el proceso de industrialización y captar la mayor parte de

sus externalidades. Este sector no solo merece atención por su capacidad
para generar valor agregado y oportunidades de empleos calificados, sino
porque su expansión y desarrollo están estrechamente relacionados con
la codificación de saberes productivos y con la posibilidad de innovar y
desarrollar soluciones técnicas para sacar provecho de las economías de
escala existentes y favorecer la acumulación de resultados basados en
aprendizajes. Se trata de un sector destacado para la conformación de tramas
productivas integradas, densas y flexibles, que capten la mayor parte del
valor que generan la actividad industrial y sus servicios asociados o, en otras
palabras, para conformar una competitividad sólida, tanto desde el punto
de vista de los precios como de la construcción de atributos diferenciales o
competencia “no precio”.
El segundo elemento que conviene destacar se basa en las experiencias
de Noruega y Australia. Ambos países participan con protagonismo en el
mercado internacional de bienes de capital, luego de cuatro décadas o más
de evolución. La explotación productiva de sus recursos naturales requirió
capacidades de procesamiento basadas en ciertas máquinas y equipos.
Apostaron por aprender y dominar la técnica necesaria para desarrollar
esas soluciones y producir locamente los bienes de capital necesarios. Los
excedentes extraordinarios o rentas de los recursos naturales se tradujeron en
una demanda capaz de tolerar, en las primeras etapas, costos o prestaciones
más desventajosas con respecto a las alternativas importadas. Además,
las actividades extractivas aportaron volumen y demanda, pero también
permanentes desafíos técnicos. El Estado condujo el proceso y arbitró frente
a las opciones de recurrir a importaciones o ceder el control a productores
extranjeros. El camino también supuso la creación de instituciones técnicas
de apoyo a la producción que luego pudieron tomar iniciativas para impulsar
innovaciones ajenas a la actividad que les dio origen. Poco a poco, la fabricación
de bienes de capital cobró independencia y comenzó a desplegarse con
fuerza propia. Allí es donde los apoyos entre el sector de bienes de capital
y las actividades productivas de cada uno de estos países se invierten y sus
fabricantes comienzan a ganar peso como proveedores globales.
En tercer lugar se rescata, a modo de síntesis, la trayectoria del sector
de bienes de capital de la Argentina desde el colapso de la convertibilidad
hasta 2015. En ese período, el sector logró recuperarse y crecer de modo muy
destacado. En mayor o menor medida, ese crecimiento se expresó en todas
las actividades y segmentos que componen este gran complejo productivo.
Las políticas macroeconómicas expansivas que revitalizaron la inversión
pública y privada, en especial entre 2003 y 2008, impulsaron la expansión del
sector y marcaron un ciclo de crecimiento que, aunque con menos fuerza, se
extendió hasta 2015, cuando volvieron a quedar en evidencia las restricciones
estructurales que condicionan al sector. En efecto, este resultado general no
está exento de contradicciones y debilidades que se agudizaron con el correr

del tiempo y que, por su carácter sistémico, no podrían ser superadas por la
coordinación que imprime la dinámica del mercado o la iniciativa aislada
de cada productor.
A continuación se analizó un conjunto de políticas públicas sectoriales.
Se seleccionaron las iniciativas públicas más importantes y se destacaron
muchos atributos interesantes de su diseño y sus resultados. No obstante, en
general se trató de acciones destinadas a garantizar “mercado” y, en menor
medida, ofrecer desafíos técnicos que llevaran a los productores nacionales
hacia el desarrollo de nuevos productos o la producción basada en nuevas
tecnologías. En especial, estas iniciativas no se articularon unas con otras ni
previeron acciones complementarias que facilitaran el desarrollo de nuevas
capacidades tecnológicas o fomentaran una conducta innovadora más intensa.
En buena medida, este resultado positivo pero limitado de las políticas
públicas parece obedecer a la falta de un diagnóstico general y una perspectiva
estratégica para el sector y a las limitaciones del propio Estado como institución
para articular sus acciones. Estos rasgos remiten a las carencias que se observan
en materia de planificación como herramienta para impulsar el desarrollo
económico y social. De esta forma, los apoyos otorgados no lograron alcanzar
un carácter sistémico y, por lo tanto, abordar los obstáculos estructurales
que deben superarse para que el sector recree un nuevo ciclo de expansión
basado en nuevos pilares productivos y tecnológicos.
Este crecimiento de los fabricantes de bienes de capital en la Argentina,
sin que se resolvieran los obstáculos estructurales, evidencia las posibilidades
que aún existen para el incremento del valor agregado manufacturero
y la relevancia del Estado para administrar los mercados, crear nuevas
oportunidades de negocios y estimular el desarrollo tecnológico y la
innovación. También quedan en evidencia las limitaciones de estos impulsos
cuando la coordinación público-privada no logra ir más allá de la pauta que
habitualmente prevalece en los países en desarrollo. Y también requieren
tiempo. Las experiencias de Noruega y de Australia indican que se debe
persistir tres o cuatro décadas en el estímulo a la creación de nuevas empresas,
nuevos sectores y fundamentalmente nuevas capacidades productivas y
tecnológicas. Reflexionar sobre estas potencialidades, sus limitaciones y las
condiciones empresariales e institucionales no solo es importante a nivel
sectorial, sino que también define una agenda de trabajo sobre la manera
en que la Argentina y toda América Latina pueden sacar el mayor provecho
de sus ciclos de expansión y concretar los cambios estructurales que el
desarrollo requiere.
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Capítulo V

El complejo productivo de bienes de capital:

duplicó, el número de empresas se incrementó un 36% y las exportaciones

economía de libre mercado no lograron conjurar los obstáculos estructurales

abordarán en detalle pues tienen un tratamiento específico en el capítulo III

A. La importancia de los bienes de capital

Fajnzylber (1980) continúa con la idea de los eslabonamientos y,

Este papel preponderante no ha sido modificado por el surgimiento

5. Impacto en la restricción externa

Al mismo tiempo que crecen las importaciones de maquinaria y

B. Trayectorias destacadas: Noruega y Australia

impulsar el desarrollo de cadenas de valor originadas en sus recursos

producción local, que regulaba el contenido nacional e instaba a las empresas

A comienzos del siglo XX, la actividad extractiva en Australia no solo

Cabe destacar que el desarrollo del sector minero se basó en el desarrollo

3. Aspectos comunes de las experiencias

C. El sector de bienes de capital en la Argentina

1. Cadena de valor y diferenciación interna

transformadores, hornos, refrigeradores y sistemas de automatización y

Siderurgia Fundición Componentes

Fabricantes de bienes de capital

Equipos y elementos Máquinas de uso Instrumentos de

Automotriz Petroquímica Alimentos y bebidas Maquinaria agrícola

Madera y muebles Construcción Minería Naval y trenes Transporte y carga

Fuente: Elaboración propia.

Entre las empresas productoras de máquinas se destaca la integración de

Cabe señalar que algunos bienes de capital producen mayores efectos

servicio de posventa y mantenimiento y la certificación de normas de calidad

Conforme la encuesta de empleo e innovación (MINCYT/MTEYSS,

la alta participación de operarios calificados dentro del plantel de trabajo

2. Valor agregado, empleo, salarios y empresas

restante (véase el cuadro V.2). Se refleja, de esta forma, la prevalencia del

En cambio, si se analiza la participación en las exportaciones industriales,

evolución de la actividad. En la primera etapa de expansión, comprendida

la elevada elasticidad empleo-producto14. A partir de 2012, la actividad del

sectores fabricantes de bienes de capital de tipo estructural, es decir, en la

Descripción/Clasificación Industrial 2003 2011 2015

Bienes de capital de tipo estructural 26 36 -10 97 161 -64 31 109 -77

Con respecto a los destinos más frecuentes, al cierre del período

comercio internacional, la oferta local no presentaba mayores dificultades de

se reproducen en las importaciones. Si bien el sector de máquinas y equipos

Como complemento de la información estadística detallada, en los

período estudiado (que comúnmente deriva en la utilización de los mismos

5. Incremento de las exportaciones

Sistema Diferencia en puntos

Otros elevadores y transportadores de acción

En líneas generales, la situación de las exportaciones argentinas hacia el

Asimismo, la mayor productividad de las grandes empresas convive

D. Las políticas públicas y los bienes de capital

restricciones estructurales que, de otro modo, no podrían modificarse. Sin

1. Algunas iniciativas destacadas

efectiva de una proporción importante de fabricantes. Con respecto a las

La administración del comercio exterior también fomentó el desarrollo

para su transmisión y recepción, que incluye la construcción de estaciones

El sector de equipamiento petrolero constituye otro caso en la misma

Hasta aquí se ha presentado un conjunto de iniciativas públicas, con

para potenciar el proceso de industrialización y captar la mayor parte de

está exento de contradicciones y debilidades que se agudizaron con el correr

Hveem, H. (1990), “Desarrollo de una economía abierta. La transformación de Noruega,