Historia

Distr.
RESTRINGIDA
LC/MEX/R.554
30 de mayo de 1996
ORIGINAL: ESPAÑOL
C,,/
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPl\L-fY!EXlt":¡)
EL SECTOR INDUSTRIAL DE GUATEMALA
Este documento no ha sido sometido a revisión editorial.
96-5-26
111
t(l íEJ tt;A

.
INDICE
Página
INTRODUCCION ,.................. 1
1. POLITICAS QUE AFECTAN AL SECTOR INDUSTRIAL 3
1. Estrategia industrial y contexto macroeconómico 3

2. La política comercial 4
3. Política de inversiones 7
4. Financiamiento y garantías 8
5. Políticas de capacitación 9
6. Políticas de desarrollo tecnológico 10
7. Política de infraestructura 12
II. EL DESEMPEÑO DEL SECTOR INDUSTRIAL ,.. 13
1. La transformación del sector industrial 13

2. Competitividad del sector industrial 16
3. Situación de la pequeña y mediana industria 19
III. HACIA UNA NUEVA POLITICA INDUSTRIAL PARA GUATEMALA ..... 21
1. Preámbulo: precondiciones macroeconómicas e institucionales . . . . . . . .. 21

2. La Agenda para la Modernización Industrial de Centroamérica . . . . . . . .. 21
3. Organización para el diseño y la implementación de políticas 23
4. Propuestas de acción 25
BIBLIOGRAFIA 35
INTRODUCCION
El objetivo de esta nota es presentar una reflexión sobre el desarrollo manufacturero de Guatemala,
con miras a contribuir al debate sobre las políticas de desarrollo productivo en el corto y mediano
plazo. Es oportuno hacer esta reflexión en el momento actual, puesto que se asiste a un proceso de
reordenamiento de la actividad productiva fundamentalmente guiado por las fuerzas del mercado
internacional y las políticas macroeconámicas de estabilización y ajuste estructural, pero sin objetivos
claros en cuanto a la estructura productiva deseada en el mediano y largo plazo. Por ende, la
reestructuración productiva es en esencia un proceso desordenado, que profundiza la competitividad
basada en el bajo costo relativo de la mano de obra, sin que se visualice una tendencia hacia el
mejoramiento cualitativo de las fuentes de competitividad. En el momento actual, es procedente
preguntarse con qué mecanismos de política económica se puede estimular el aumento de
productividad y la incorporación de progreso técnico como fuentes de competitividad, a fin de lograr
un crecimiento de la actividad manufacturera sobre bases más sólidas que contribuyan más a. los
objetivos macroeconómicas de crecimiento con equidad.
En la nota se presenta en primer lugar una revisión de la historia y el estado actual de las
políticas que afectan al sector industrial, que muestra que en los principales temas como la política
macroeconómica, la comercial, la política de inversión y financiamiento, recursos humanos,
tecnología e infraestructura, se debe avanzar todavía bastante para sentar las bases que permitan al
sector manufacturera aprovechar plenamente la estabilización macroeconómica y la liberalización
comercial instrumentada en el último decenio.
En segundo lugar, se documentan las transformaciones ocurridas en la estructura productiva

del sector, con especial énfasis en la evolu<;ión <;le la Gompetitividad y la posición de la pequeña y
mediana industria. El acápite argumenta que se está en proceso de profundizar la característica del
sector de basar su competitividad en el bajo costo de la mano de obra, proceso que beneficia más
a la empresa de tamaño mayor que se encuentra en condiciones de penetrar mercados externos, y
en cambio presenta un panorama menos favorable para la pequeña y mediana empresa orientada
principalmente a la demanda interna.
El tercer acápite presenta orientaciones para una nueva política de desarrollo productivo en
Guatemala, con sugerencias de políticas aplicables en el corto y mediano plazo. El énfasis de las
propuestas está en las políticas que no discriminen entre subsectores industriales, pero entrega
elementos comunes para viabilizar estrategias empresariales basadas en aumentos de productividad
y la incorporación de progreso técnico.
Dos trabajos realizados en la segunda mitad del año 1995 sirvieron de referencia para
elaborar esta nota. Uno es el resultado de una colaboración entre la Federación de Cámaras de
Industria de Centroamérica (FECAICA), la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Industrial (ONUDI) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para·
preparar una Agenda de Modernización Industrial para Centroamérica. El otro surgió a raíz de un
acuerdo de cooperación entre el proyecto SEGEPLAN/GTZ y la CEPAL para preparar insumas para
un capítulo de política industrial en el marco del documento Guatemala 2000 que dicha dependencia
presentó en Noviembre de 1995. Con todo, el documento es una reflexión de la secretaría de la
2
CEPAL que se basa en múltiples entrevistas con informantes clave en Guatemala, la revisión de la
bibliografía pertinente y la elaboración de las estadísticas relevantes.
3
1. POLITICAS QUE AFECTAN AL SECTOR INDUSTRIAL
1. Estrategia industrial y contexto macroeconómico
El sector industrial de Guatemala se desarrolló en los años sesenta y setenta al amparo de una política
de sustitución de importaciones en el marco del Mercado Común Centroamericano (MCCA). En
dicho período el sector manufacturero alcanzó una tasa de crecimiento del valor agregado en
promedio superior al 7 % anual, abasteciendo principalmente el mercado doméstico y subregional;
su contribución al producto interno bruto (PIE) total ascendió a casi 18% en 1980. El régimen de
industrialización se caracterizó por un· tipo de cambio fijo, una protección arancelaria alta,
exoneraciones fiscales y financiamiento preferencial.
La producción industrial se orientó a los bienes de consumo con procesos de fabricación de

tecnologías maduras y, en alguna medida, a los insumos intermedios para el mercado regional. La
dependencia de insumos y bienes de capital importados de fuera de la región era elevada y su
competitividad extrarregional fue afectada por el sesgo antiexportador resultante de las políticas
económicas.
A partir de 1980 cambió de raíz el enfoque de la políti<;a económica, alterando el régimen

de industrialización. En la primera mitad del decenio la economía se vio afectada por problemas
políticos internos y choques externos que generaron diversos efectos adversos. La capacidad de
importación de la economía fue perjudicado por el deterioro de la relación de los términos del
intercambio; la demanda regional se desplomó; y la escasez de divisas se agravó por las salidas de
capital, ocasionadas por la incertidumbre política y la baja del turismo. El sector industrial, con
dificultades para importar materia prima e insumos y frente a una caída en la demanda doméstica y
regional, fue severamente dañado por su incapacidad de reorientar la composición y el destino de
su producción, y por consiguiente la capacidad ociosa se incrementó considerablemente y las
inversiones virtualmente se detuvieron.
La política macroeconómica reaccionó tardíamente. Recién en 1984 se abandonó el régimen

cambiario de fijación de la paridad al dólar, pero la implantación de un nuevo esquema cambiario
resultó ser un proceso accidentado y de larga duración. Se experimentó con múltiples tipos de
cambio y sistemas de racionamiento de divisas que minaron severamente las expectativas de los
agentes, e inhibieron las inversiones. En la segunda mitad de los años ochenta se registró una
pronunciada depreciación del tipo de cambio, que se aceleró en 1990, cuando se permitió una
devaluación nominal de casi un 100 %, combinado con la liberalización de las tasas de interés.
Ante el ajuste cambiario, tanto las exportaciones de manufacturas al MCCA como las
exportaciones no tradicionales al resto del mundo reaccionaron de manera favorable, aprovechando
la reactivación de la demanda interna de los demás países del Istmo así como las ventajas de la
Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y las entonces generosas cuotas a la exportación de prendas
de vestir al mercado de los Estados Unidos. En contraste con los bruscos ajustes del tipo de cambio
experimentados entre 1984 y 1990, una nueva etapa de mayor estabilidad cambiaria se observa entre
1991 y 1995, con una depreciación nominal gradual que en realidad esconde cierta apreciación
progresiva de la moneda.
4
A su vez, varias reformas tributarias impulsadas entre 1980 y 1995 lograron alterar levemente
la composición de los impuestos a favor de aquellos internos e indirectos, pero no tuvieron éxito en
aumentar la carga tributaria, que durante este período nunca superó el 9% del PIB. Un efecto de
esta situación fue que el gobierno acudió al endeudamiento interno, mediante la emisión de títulos
con tasas de interés atractivas, para financiar parte de su gasto. El pago subsiguiente de estos
intereses ha contribuido a aumentar el déficit cuasifisca1, que en varios años ha sido superior al
déficit propiamente fiscal.
Corno consecuencia del problema fiscal la política monetaria ha enfrentado un dilema,

especialmente claro durante la etapa de estabilidad cambiaria. En ocasiones -las predominantes-
se ha intentado contrarrestar mediante políticas restrictivas (con operaciones de mercado abierto,
aumentando los encajes u obligando a la compra de bonos) los efectos derivados de desequilibrios
fiscales o cuasifisca1es resultantes de querer mantener o aumentar levemente el gasto público en
presencia de una carga fiscal exigua. Ello ha presionado la tasa de interés hacia arriba y al fomentar
el ingreso de capitales ha contribuido a estabilizar el tipo de cambio, pero se ha desincentivado la
inversión.
En otros casos -1994- se ha buscado reducir las tasas de interés mediante una política
. crediticia más laxa, pero entonces se ha estimulado el aumento de las importaciones y se han
generado mayores desequilibrios externos, peligro que se agudiza en la medida que se aprecia la
moneda. Es evidente que sin una solución duradera del problema fiscal, con un aumento sostenido
de los ingresos tributarios, será imposible garantizar una estabilidad macroeconómica de largo plazo,
que crea condiciones favorables para la inversión industrial mediante la combinación de baja
inflación, un tipo de cambio real estable y tasas de interés reducidas.
2. La política comercial
Las modificaciones al reglffien cambiario fueron acompañadas de una reforma de la política

comercial a partir de 1986, con la revisión inicial del Arancel Externo Común. Se logró así
disminuir la dispersión de la protección arancelaria, mas no el nivel de protección efectiva al que
daba lugar. En 1991, con la entrada de Guatemala. al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT), se inició un nuevo proceso de reducciones arancelarias que continuaron en
1993, cuando se adoptó un nuevo arancel externo común con una tarifa máxima de 20%. Con ello
se avanzó en reducir la protección efectiva del sector industrial, así como el sesgo antiexportador,
aunque se mantuvieron niveles de protección efectiva más altos en sectores corno los de alimentos
para animales, productos de panadería, lácteos, ganado y carnes, dulces, tapices, frutas y legumbres
procesadas, prendas de vestir, productos de molinería y cerveza. 1/
A fines de 1995 se acordó, como parte de compromisos centroamericanos, reducir el techo

arancelario a 15 %, al tiempo que se disminuiría el piso a O% para bienes de capital y se aplican
niveles intermedios a otros productos. Se ha argumentado que la eliminación de la protección a los
bienes de capital favorece la inversión (puede suponerse que en maquinaria y no en construcción o
1/ Véase CEPAL (l995a), cuadro 5.

5
en recursos humanos), pero no está claro si ello contribuirá a reducir la protección efectiva y el
sesgo antiexportador del sector. 2/ Cabe observar que la reducción arancelaria tal vez no tenga
un impacto real muy significativo, ya que la mayor parte de las importaciones de bienes de capital
se encontraban exoneradas a raíz de la Ley de Maquila.
Junto con las modificaciones de la política arancelaria se avanzó en establecer un nuevo

régimen de fomento de las exportaciones no tradicionales. Si bien se habían puesto en práctica
esquemas para promover el desarrollo de zonas francas durante la década de los setenta, así como
legislación entre 1979 y 1984 para darles incentivos para exportar bienes no tradicionales a países
que no fueran los centroamericanos, serias deficiencias en su elaboración condujo a una revisión que
se reflejó en un régimen más amplio y completo que entró en vigencia en 1989. Aparte de una
nueva ley de zonas francas -esquema que sigue sin tener grandes logros en Guatemala- se
promulgó la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, que estableció
varios regímenes (admisión temporal, devolución de derechos, reposición de derechos para
exportadores indirectos y empresas que solo usan insumos nacionales) con la correspondiente
especificación de la cobertura de las exoneraciones de diversos impuestos en cada caso. Numerosas
empresas se acogieron (667 empresas entre 1990 y mediados de 1995) a esta legislación. 'J/ El
número tan elevado de empresas acogidas a esta Leyes una indicación de la poca utilidad del
instrumento para favorecer actividades específicas; más bien ha tendido a ofrecer un mecanismo de
evitar impuestos a muchas empresas, independientemente de su orientación exportadora.
Como parte de la política comercial también debe incluirse el progreso en reducir las barreras
al comercio intracentroamericano. Este desmantelamiento de los obstáculos que se habían impuesto
durante la década de 1980, junto con la normalización de los regímenes cambiarios y el avance de
la estabilización en cada país, permitió que la reactivación de los mercados internos diera lugar a una
reactivación del comercio intrarregional y, por consiguiente, a un mayor nivel de competencia dentro
del mercado ampliado.
A su vez, Guatemala ha adoptado el Reglamento Centroamericano del Origen de las

Mercancías, que busca evitar la triangulación del comercio al tiempo que le da certeza y
transparencia al comercio de bienes de la región, estableciendo procedimientos para determinar el
origen de mercancías que pueden gozar del trato preferencial intracentroamericano. A diferencia de
otros acuerdos sobre normas de origen, este tiene requisitos bastante leves en materia de contenido
nacional o grado de transformación, 10 cual es congruente con procesos industriales como el de
Guatemala, que depende de manera considerable de insumas importados.
Guatemala también suscribió un Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales de

Comercio, donde básicamente se traslada 10 acordado por la Ronda Uruguay en esta materia al
2/ Actualmente la CEPAL está realizando simulaciones con el fin de determinar el impacto de

estos cambios sobre la protección efectivq. en cada país centroamericano.
'J/ Véase Ministerio de Economía (1995).
6
ámbito centroamericano. Desafortunadamente este reglamento :1/ centroani.ericano enfrenta dos

tipos de problemas, que pueden tener dos efectos alternativos. Por una parte, lo acordado a nivel
internacional es deficiente ya que deja abierta amplios espacios para interpretar de manera arbitraria
lo que se entiende por comercio desleal, con lo que se podría facilitar la imposición de barreras para
impedir importaciones que amenazan a productores nacionales debido a su ineficiencia y no porque
se trate de prácticas "desleales". A su vez, el reglamento se aplica al comercio intracentroamericano,
que antes no estaba sujeto a este tipo de amenaza proteccionista. J/ Por otra parte, hace falta
fortalecer la capacidad legal e institucional para la defensa contra el comercio desleal extrarregional,
que en opinión de los industriales y funcionarios públicos constituye una seria amenaza a la
producción nacional. Para impedir la interpretación excesivamente amplia y potencialmente
proteccionista de esta regulación o, alternativamente, para evitar el impacto negativo de prácticas
efectivamente desleales, sería necesario desarrollar un reglamento que especificara en mayor detalle
lo que se entiende por comercio desleal en Centroamérica.
Ahora bien, como parte de las nuevas directrices de la política comercial de· Guatemala, más
orientada a conquistar mercados extrarregionales, se ha desarrollado una estructura institucional que
incluye tres foros gubernamentales. Estos incluyen el Consejo Nacional de Promoción de
Exportaciones (CONAPEX), foro coordinador de la política de promoción, diversificación e
incremento de las exportaciones, compuesto por seis representantes del sector privado y seis del
sector público, así como a la Comisión Nacional Coordinadora de las Exportaciones (CONACOEX),
que es la instancia técnica y ejecutiva del CONAPEX. Además, también se creó la Comisión
Nacional de Negociaciones Comerciales Internacionales (CONEI), encargada de definir estrategias
y tomar decisiones de negociaciones y comercio exterior, estando cornpuesta por viceministros de
economía, relaciones exteriores, agricultura y por el vicepresidente del Banco de Guatemala. Llama
la atención que aunque se ha ampliado el número de foros para tratar el tema comercial, no ha
habido un fortalecimiento paralelo de la capacidad técnica para darles seguimiento, especialmente por
parte del Ministerio de Economía, instancia y política de mayor responsabilidad en esta área.
Por cierto, esta deficiencia se observa en todos los países de la región, lo que incide negativamente
en la capacidad de coordinación regional de las políticas de transformación productiva. En general,
un problema de estos foros es la poca asistencia del sector privado, que muestra con esta actitud su
poca confianza en los resultados que se puedan obtener.
Por su parte el sector privado formó la Gremial de Exportadores de Productos No

Tradicionales (GEXPRONT), responsable de promover, asesorar, informar y defender los intereses
de los asociados en el tema de las exportaciones. Se ha destacado por una labor especialmente activa
que permitió llenar, al menos parcialmente, el vacío creado a raíz del desmantelamiento de la
institución gubernamental de promoción de exportaciones, GUATEXPRO, en 1983. A su vez, existe
:1/ Estrictamente no es un "reglamento". Normalmente sería un convenio, pero el hecho que

está subordinado al Protocolo de Guatemala lo coloca en una posición jerárquica inferior. A su vez,
como "reglamento" no necesita ser ratificado por las asambleas legislativas, requiriendo solamente
ser firmado por los ministros de economía de la región para que entre en vigencia.
'jj Es por ello que se ha recomendado que en vez de tener este reglamento aplicado al comercio
intrarregional debiera contarse con una política de competencia a nivel regional, que castigue los
abusos anticompetitivos sin castigar el comercio.
7
una Comisión Empresarial de Negociaciones Comerciales Internacionales (CENCIT), con amplia

representación privada, encargada de definir posiciones empresariales en materia de negociaciones
comerciales.
3. Política de inversiones
Guatemala ha sido tradicionalmente un país abierto a la inversión tanto privada como extranjera,
contando con un marco jurídico amplio aunque disperso para promoverla. Es amplio porque la
Constitución reconoce y garantiza el derecho de propiedad, los derechos de autor; la libertad de
industria, comercio y trabajo, y limita severamente las posibilidades de expropiación. Pero también
es disperso porque ninguna ley condensa todo lo relativo a la inversión privada nacional y extranjera;
ello hace necesario rastrear la Constitución, los decretos legislativos, los acuerdos gubernamentales
y los reglamentos específicos de determinadas leyes.
Para reducir los efectos de esta dispersión se estableció en 1992, en el Ministerio de

Economía, la ventanilla única de inversiones, que centraliza la inscripción y registro de sociedades
extranjeras, y que informa y asesora sobre trámites y procedimientos de registro. Pero a fines de
1995 únicmpente alrededor de 50 empresas extranjeras habían utilizado el servicio de esta
ventanilla,º-/..
posiblemente en parte porque. persistían problemas debido a que ciertas instituciones
(como el MiJ:1isterio de Trabajo) no habían delegado plenamente algunos de los controles orequisitos
(por ejempl<;J, permisos de trabajo) que contempla la ley. 11 El problema parece ser que la
Ventanilla Unica entró en pugna con el Registro Mercantil que incluye requisitos que la Ventanilla
no abarca. EL instrumento se ve obstaculizado por la no resolución de estos aspectos legales.
En todo caso, las restricciones a la inversión extranjera no parecieran ser un condicionante

importante del comportamiento de empresas extranjeras en el país. Guatemala limita la inversión
extranjera en muy pocos casos, restringiéndose en hidrocarburos, donde se requiere una participación
mínima de 5 % nacional junto con algunas limitaciones territoriales; en el sector forestal con 70%
nacional; en transporte con 60% nacional; en radiocomunicación con 51 % nacional; y en aviación
civil con 51 % nacional. También existen limitaciones en áreas fronterizas o de litorales oceánicos
y lacustres, pero en general la inversión extranjera recibe el mismo trato y goza de las mismas
prerrogativas y obligaciones que la inversión nacional.
Sin embargo, existen algunas áreas susceptibles de mejorarse en esta área. Así, Guatemala
avanzó durante 1995 en buscar la adhesión a la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones
(MIGA), lo cual le permitiría a los empresarios asegurarse por pérdidas ajenas a las operaciones
internas de su empresa relacionadas con súbditos incumplimientos contractuales, expropiaciones,
disturbios y situaciones de guerra. Empero, cierto retraso se manifestó en la ausencia de la
ratificación de este convenio ese año, a diferencia de los demás países centroamericanos, que lo
ratificaron a principios de 1995. Ocurrió lo mismo con la adhesión al Centro de Solución de
fil Lacs (1995).

11 Ruiz Durán (1995).
8
Controversias del Banco Mundial, mecanismo de arbitraje para la solución de controversias

relacionadas con las inversiones, al cual se adhirieron El Salvador, Honduras y Costa Rica en 1995.
El desarrollo institucional para cubrir el tema de la inversión ha sido más débil que en el caso
del comercio, destacándose el papel predominante del sector privado, a menudo con cooperación
internacional, en este ámbito. Así, la Cámara de Industria ha establecido una bolsa de
subcontratación, con el apoyo de la ONUDI, que ha servido como medio de enlace e información
sobre necesidades o servicios de fabricación. La bolsa de subcontratación ha contribuido a la
realización de aproxh11ladamente 400 contratos en 1994 y 1995, principal1nente entre elnpresas
nacionales en el sector metalmecánico, ?l/ es decir, con una cobertura aún limitada. La Unión
Europea, mediante el establecimiento de un 11 EuroCentro11 , también ha promovido la búsqueda de
socios para proyectos y alianzas empresariales, y la Cámara de Industria y la Gremial de
Exportadores crearon el Centro de Documentación para recolectar información sobre mercados,
inversión, proveedores y comercio exterior.
4. Financiamiento y garantías
Actualmente la industria solamente puede solicitar créditos fiduciarios -con plazos cortos y bajos
niveles de financiamiento- o acudir a créditos hipotecarios, a'mejores plazos y'conniveles altos de
financiamiento, pero con una garantía mueble o inmueble. En ambos casos los bancos cubren los
riesgos de morosidad mediante la exigencia de avales seguros: en el caso de los fiduciarios se
requieren dos fiadores en tanto que eillos hipotecarios algún terreno, casa o edificio. La mayoría
de los préstamos se conceden por un corto plazo (5 años es el máximo de los créditos fiduciarios),
por lo que este tipo de financiamiento se utiliza primordialmente para solventar problemas de liquidez
inmediata o para comprar insumas.
Se han hecho diversos esfuerzos por favorecer el financiamiento industrial de largo plazo en
Guatemala, pero los resultados han sido desalentadores. En 1970 se creó la Corporación Financiera
Nacional (CORFINA), institución que actuó como banca de desarrollo al haber otorgado créditos a
más de 1,500 proyectos de empresas, pero la corporación dejó de funcionar en 1984 como resultado
de pérdidas cuantiosas asociadas a una inadecuada administración del financiamiento disponible. En
1984 se creó el Fondo de Reactivación Industrial, con recursos del Banco Mundial por un valor de
20 millones de dólares, pero en este caso la crisis de la economía guatemalteca, incluyendo la
recesión del mercado regional, los ajustes cambiarios y la posterior elevación de tasas de interés,
redujo la demanda de recursos.
También se han creado diversos mecanismos de financiamiento para la pequeña y mediana

empresa, pero con resultados que no han correspondido a las expectativas iniciales. Así, en 1971
se creó el Fondo de Garantía para el Fomento de la Pequeña Empresa, que luego de garantizar un
número limitado de préstamos dejó de funcionar en 1985. En 1990 se creó un nuevo Fondo de
Garantía para la Pequeña y Mediana empresa con una donación de Agencia Internacional de los
Estados Unidos para el Desarrollo (AID) , que hacia fines de 1995 solamente había otorgado
?l/ Lacs (1995).

9
préstamos a ocho empresas. 2/ En la misma época se impulsó el Programa de Apoyo a la Micro

y Pequeña Empresa, bajo administración de la Vicepresidencia de la República, que posteriormente
enfrentó serios problemas de recuperación de cartera. A menudo, los problemas económicos se
deben a la preeminencia de criterios políticos en la asignación de créditos, lo que aunado a la
debilidad técnica e institucional de los programas inciden en su reducido impacto.
Este conjunto de experiencias sugieren la necesidad de ir más allá de propuestas generales

de financiamiento de largo plazo, y de complementarlas con una evaluación y especificación
cuidadosa de los diversos obstáculos que enfrenta la implementación de estos esquemas. En este
sentido, resulta ilustrativa la experiencia modesta pero positiva de las cooperativas de ahorro y
crédito en Guatemala, que desde la década de 1980 han tenido mayor éxito con la recuperación de
créditos. 10/
5. Políticas de capacitación
En Guatemala las labores de formación profesional se iniciaron con una institución nacional que
apoyaba la formación de trabajadores empleados por las incipientes industrias sustitutivas de
importaciones impulsadas a partir de la década de 1950. Como en otras áreas, en el campo de la
capacitaciómhubo un desarrollo institucional fluido que tardó más de diez años en consolidarse. Así,
en 1960 se creó el Centro de Fomento y Productividad Industrial, sustituido en 1964 por el Centro
de Desarrollo y Productividad Industrial, el cual a su vez fue suplantado en 1969 por el Centro
Nacional de Desarrollo, Adiestramiento y Productividad (CENDAP), hasta dar lugar al Instituto
Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), creado en 1972. 11/
El INTECAP, como en otros países latinoamericanos, tiene una representación tripartita en

su junta directiva, la cual está presidida por el Ministro de Trabajo. Su principal fuente de recursos
es el 1 % de la nómina de las empresas lucrativas que cotizan en la seguridad social, exceptuadas las
empresas agrícolas con menos de diez empleados. INTECAP Ofrece en sus centros distribuidos en
el país servicios de formación profesional de aprendices, corilp1ementación profesional, habilitación,
capacitación de mandos medios y de ejecutivos, programas de enseñanza a distancia, programas
móviles y asistencia técnica, generalmente puntual, complementada por programas de cooperación
técnica internacional. '
Lamentablemente esta institución quedó rezagada en sus áreas de atención, en su cobertura

y en sus métodos de enseñanza, y han proliferado institutos de capacitación privados -orientados
a sectores urbanos de mayores ingresos- sin mayor coordinación entre sí. Parte de los problemas
existentes se han atendido mediante acuerdos entre la Cámara de Industria, la Gremial de
2/ Lacs (1995).
10/ CEPAL (1989), pág. 356.
11/ Los problemas institucionales en este campo también se reflejaron en la corta vida del
Consejo Consultivo para la Capacitación en El Exterior, creado en 1992 para administrar la
cooperación internacional en materia de becas, pasantías y seminarios que se ofrecen en el exterior.
El consejo ya no existe actualmente.
10
Exportadores e INTECAP para impartir cursos técnicos de utilidad para ciertas ramas industriales,
como textiles, muebles, metalmecánica y alimentos. 121 Además, existen empresas grandes con
programas de capacitación bien estructurados y de largo plazo, y se han desarrollado numerosos
programas no gubernamentales de asesoría y asistencia técnica, con apoyo externo. TII
Sin embargo, parecen subsistir dos tipos de problemas. 141 Por una parte, el INTECAP
y otras escuelas técnicas afrontan problemas de funcionamiento por falta de materiales para los
talleres, instructores y facilidades físicas, además de deficiencias de gestión en algunos casos. Por
otra, las instituciones públicas y privadas cubren necesidades de capacitación en áreas generales, pero
también existe una demanda de capacitación técnica puntual que enfrenta dificultades en ser atendida,
en ocasiones porque no es posible encontrar a expertos guatemaltecos para determinados sectores.
Las limitaciones de recursos, así como las deficiencias del sistema de educación primaria en
general, se refleja en varios datos: en 20 años se ha capacitado a alrededor de 850,000 trabajadores,
lo cual significa que se ha desatendido a alrededor del 70 % de la Población Económicamente Activa
(PEA), de la cual el 42 % no posee ninguna escolaridad y el 28 % solamente ha cursado hasta tres
años de estudio. 151 Por ello no sorprende que un análisis comparativo de las políticas de
recursos humanos del Istmo Centroamericano y de la República Dominicana coloca a Guatemala en
el último lugar debido tanto a los exiguos recursos que le dedica como a la baja calidad de las
políticas implementadas. 161
6. Políticas de desarrollo tecnológico
El sector industrial de Guatemala es importador neto de tecnología y, aparte de la inversión

extranjera, el resto de empresas se han valido de importaciones de bienes de capital y de licencias
(incluyendo el permiso para utilizar marcas y patentes) para mejorar su nivel tecnológico. La
capacidad nacional de innovación tecnológica es sumamente limitada, aunque algunas instituciones
nacionales y regionales (Universidad de San Carlos, la Universidad del Valle, el Instituto
Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) e Instituto de Nutrición de
Centroamérica y Panamá (INCAP)), han contribuido a cierto desarrollo tecnológico mediante la
mejora de procesos de producción o el desarrollo de nuevos productos. Estas instituciones también
han suministrado asistencia técnica y servicios tecnológicos al sector, con lo cual han compensado
parcialmente la debilidad de la mayor parte de empresas, que normalmente carecen de laboratorios.
121 Ruíz Durán (1995).

TII Por ejemplo está el UTEPYMI, iniciativa de un consorcio del sector privado de Guatemala
y del IDRC de Canadá. También existen programas de asesoría por parte de técnicos jubilados de
varios países, así como el programa de Empresarios Juveniles, que opera desde 1988 con el objeto
de desarrollar actitudes empresariales por medio de la capacitación y la asistencia directa. Véase
Lacs (1995).
141 Lacs (1995).
151 Véase CEPAL (1995b) y referencias allí identificadas.
161 Véase CEPAL (1995b).
11
Siguiendo el ejemplo de otros países, en 1980 se creó la Unidad de Transferencia de

Tecnología en el Ministerio de Economía, con el fin de registrar, evaluar y supervisar contratos de
licencia de uso de tecnología, y para emitir una opinión sobre la conveniencia de deducir de la renta
bruta el pago de regalías para el cálculo del impuesto sobre la renta, incentivo que era parte de la
Ley del Impuesta sobre la Renta vigente hasta 1992. Sin embargo, actualmente existe consenso en
que esta medida no sirvió para estimular una transferencia efectiva tecnología debido a que se trataba
de un incentivo inadecuado y a que no había medidas complementarias. 171
No fue sino hasta 1991 que se contempló nueva legislación sobre este tema, cuando el
Congreso Nacional aprobó la Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico Nacional,
que define el sistema nacional de ciencia y tecnología y que crea el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONCYT) como ente encargado de dirigir y coordinar el desarrollo científico y
tecnológico del país. El consejo se integra con tres presidentes de Cámaras, incluyendo la Industrial,
tres representantes del sector público y tres del sector académico-científico. El acuerdo gubernativo
para que entrara en vigencia esta ley solamente se aprobó en 1994, pero se ha avanzado en
conformar una serie de comisiones (agropecuaria, biotecnología, construcción, energía, industria,
informática, invención e innovación, medio ambiente, popularización de la ciencia, formación de
recursos humanos, salud, tierra, y ciencias de la tierra, espacio y océano) para facilitar la
coordinación de acciones en este campo.
Lamentablemente no hubo progreso en crear el brazo financiero de esta política, si bien en

1992 se aprobó la Ley de Creación del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (FONACYT). Los
objetivos del FONACYT incluyen aumentar la calidad y cantidad de la investigación, del desarrollo
tecnológico y científico y de la prestación de servicios tecnológicos, fomentar la transferencia de
conocimientos y financiar proyectos especiales de investigación para solucionar problemas
tecnológicos del sector productivo. Sin embargo, obstáculos institucionales y de ejecución
nuevamente se pusieron en evidencia puesto que a fines de 1995 el FONACYT aún no había logrado
iniciar operaciones debido a que se combinaron dificultades legales, la falta de una estructura
organizativa y la ausencia de fondos. 181
Por otra parte, Guatemala no cuenta con un sistema de certificación de normas, y las
prácticas metrológicas de las empresas dejan mucho que desear, aunque ha habido algunos avances
en establecer algunos arreglos institucionales públicos y privados que buscan facilitar la observancia
de normas. Así, en 1987 se fortaleció la Comisión Guatemalteca de Normas (COGUANOR que
incluye ocho miembros de los cuales tres son del sector privado), se definieron las áreas a normalizar
(nomenclatura, calidad, funcionamiento, prácticas de seguridad, codificación y clasificación) y los
tipos de normativa (normas recomendadas y normas obligatorias). En esta ley se estableció el
procedimiento de verificación y las sanciones por incumplimiento de las normas.
Sin embargo, la modesta labor de COGUANOR queda en evidencia al observar que hacia
fines de 1995 solamente había establecido alrededor de 650 normas técnicas de referencia para
determinar la calidad de productos manufactureros, algunas de las cuales habían sido elaboradas por
171 Lacs (1995) .

.llil Lacs (1995).
12
el ICAITI. 19/ Además, COGUANOR no cuenta con suficientes recursos para hacer efectiva la
vigilancia que le corresponde ejercer, y solamente la producción de alimentos está sujeta a control
mediante inspecciones del Laboratorio Unificado de Control de Alimentos y Medicinas
(LUCAM). 20/
El ICAITI cuenta con instalaciones con un programa completo que le permite prestar los
servicios requeridos por la industria y con laboratorios especializados. Además, el rCAITI y la
Organización para la Cultura de la Calidad Total (OCCT) han impartido cursos a empresarios,
profesionales y auditores de calidad, habiéndose introducido métodos de control de calidad en un
total de alrededor de 100 empresas hacia fines de 1995, de las cuales unas 35 eran industriales,
especialmente químicas y de alimentos. 211 La importancia de este tema, así como el interés que
está despertando, también se reflejan en las actividades de la Cámara de Industria, que formó una
Gerencia de Normas Técnicas y que ha impulsado la creación de unidades sectoriales de
normalización con el fin de hacerle propuestas de normas a COGUANOR.
Por otra parte, las normas exigidas por la Comisión Nacional de Medio Ambiente
(CONAMA), y en particular la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental previo al
establecimiento de una fábrica, corre el peligro de convertirse en un obstáculo a la inversión.
Nuevamente se trata de un problema institucional, que para superarse requeriría de mayor agilidad
para dar dictámenes, así como de mayor flexibilidad, permitiendo la contratación de determinadas
empresas de consultoría. para la realización de los estudios correspondientes. En los hechos, la
exigencia de estudios de impacto ambiental no parecen haber obstaculizado la inversión, por la
imposibilidad de implementar dicha exigencia dada la poca oferta de consultores habilitados para
realizar dichos estudios.
7. Política de infraestructura
Aún sin realizar un amplio diagnóstico de la infraestructura en Guatemala, se puede concluir que su
situación es deplorable, pues tiene algunos de los peores indicadores de infraestructura del hemisferio
occidental. De un total de 33 países se coloca en el lugar 29 en lo que se refiere al número de
teléfonos por habitante, en el lugar 30 en materia de consumo total de energía eléctrica residencial,
y en el lugar 31 en el número de kilómetros de carretera pavimentada por millón de
habitantes. 22/ A su vez, la duración de los procesos de carga y descarga de los puertos es muy
larga y el único aeropuerto de tráfico internacional de carga no tiene irifraestructura para hacer frente
a un mayor flujo de carga aérea ni cuenta con el equipamiento moderno para el control de la
navegación. Es evidente que el estado lamentable de la infraestructura aumenta los' costos de las
empresas y refuerza la tendencia a que la mano de obra con salarios bajos sea la principal fuente de
competitividad internacional.
19/ Lacs (1995).

20/ CEPAL (1994).
21/ Lacs (1995).
22/ CEPAL (1996).
13
n. EL DESEMPEÑO DEL SECTOR INDUSTRIAL
1. La transformación del sector industrial
Después de atravesar una honda recesión en la primera mitad de la década de 1980, el sector
manufacturero tradicional, que fuera estimulado originalmente por una estrategia centroamericana
de sustitución de importaciones, se recuperó gradualmente. Su recuperación se inició a medida que
se estabilizaba y aumentaba la demanda interna y del resto de países centroamericanos en la segunda
mitad de la década de 1980. Como parte de esta estabilización se dieron diversos ajustes de los tipos
de cambio, con 10 que se eliminaron las sobrevaluaciones cambiarias, aumentó la disponibilidad de
divisas y se pudieron eliminar o reducir las trabas impuestas al comercio intrarregional. Así, junto
con la reactivación de la demanda interna el sector manufacturero tradicional también pudo
aprovechar la expansión de la demanda en los demás países centroamericanos, aumentando sus
exportaciones al MCCA.
No obstante la recuperación de la producción manufacturera tradicional, su crecimiento fue

menor al crecimiento del PIE total (véase el cuadro 1). Por una parte, la crisis de la primera mitad
de la década produjo un proceso de descapitalización y obsolescencia que no permitía aprovechar
rápidamentE1;el aumento de la demanda interna y regional. Por otra, la reducción de aranceles
contribuyó a que parte del aumento de la demanda interna pudiera ser satisfecha con mayores
importaciones.
Cuadro 1
PRODUCCION MANUFACTURERA TRADICIONAL
(Porcentajes)
Tasa de crecimiento del Tasa de crecimiento del

PIB manufacturero PIB total
1980-1985 -2.1 -1.1

1.9 2.0
1991-1994 2.8 4.1
1980-1994 0.7 1.8
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Banco de Guatemala.
Simultáneamente con estos cambios del sector manufacturero tradicional se inició un

crecimiento muy dinámico de nuevas exportaciones industriales a terceros mercados, aprovechando
la devaluación del quetzal, la Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila
de 1989 (decreto ley 29-89) y las facilidades de acceso otorgadas por la legislación norteamericana.
Concebidos como "servicios de transformación", esta actividad de exportación no ha sido
contabilizada como parte del sector industrial al calcular las cuentas nacionales, ni se ha sumado a
las exportaciones industriales, ya que se incluye en la balanza de pagos como "ingresos netos por
14
factores de la producción, recibidos del extranjero". 23/ En todo caso, su expanslOn ha sido
evidente, y las empresas acogidas al régimen del decreto ley 29-89 aumentaron significativamente
entre 1990 y 1995, aun cuando hay evidencia de un menor crecimiento del número de firmas
inscritas entre 1993 y junio de 1995 (154 empresas) que entre 1990 y 1992 (398 empresas). 24/
De acuerdo con datos del Ministerio de Economía de Guatemala, en 1994 el 96 % del total
exportado por estas empresas se destinó a los Estados Unidos y el 92 % consistió de prendas de
vestir, con lo que se confirma la importancia de esta legislación como estímulo de las exportaciones
de maquila textil. El dinamismo de estas exportaciones industriales queda demostrado al observar
que en 199411egaron a representar el equivalente del 34% de las exportaciones totales de Guatemala.
La reactivación parcial del sector manufacturero tradicional y el .dinamismo de las

exportaciones de maquila se reflejaron en un aumento significativo del empleo industrial así corilo
en una expansión del consumo de energía. Así, después de una reducción inicial y posterior
estancamiento del número de personas empleadas en el sector industrial entre 1980 y 1987, hubo una
expansión significativa, contrastando las 148,000 personas empleadas en el sector industrial en 1994
con las 87,000 en 1980. 25/ A su vez, el consumo de electricidad industrial casi se duplicó entre
1986 y 1994, pasando de 457 a 897 millones de kWh durante este período. 26/
El proceso de ajuste y cambio que experimentó el sector industrial favoreció las ramas con
.. mayor capacidad de competir en mercados internos o externos. Por un lado, se modificó
parcialmente la estructura del sector manufacturero tradicional. Cobró mayor importancia dentro del
total la rama de alimentos, que se beneficia de la amplia disponibilidad local de recursos naturales,
yen menor medida las bebidas, que debido al costo de transporte enfrenta una menor competencia
por parte de las importaciones. A su vez, la refinación de petróleo y las sustancias químicas,
aparentemente sin ventajas comparativas, perdieron peso relativo.
Por otra parte, la expansión de la maquila después del ajuste cambiario pone en evidencia la
importancia del bajo costo de la mano de obra (en dólares) corno fuente principal de ventajas
comparativas. El análisis de la información disponible sobre las empresas que se han beneficiado
de las exoneraciones contempladas por el decreto 29-89 confirma la importancia de los salarios bajos
corno fuente de competitividad. Así, las empresas exportadoras de textiles han sido responsables de
casi la totalidad de exportaciones efectuadas por los beneficiarios de este régimen, aunque solamente
constituían la mitad del total de empresas inscritas (véase el cuadro 2). Y, a pesar de que han
tendido a ser empresas mayores y a exportar más por trabajador, los salarios que han pagado han
sido menores.
Por otra parte, no existe una correlación del todo clara entre exportaciones y exoneraciones
de impuestos, observándose que las firmas exportadoras de textiles han utilizado relativamente menos
23/ Ministerio de Economía (1995).

24/ Véase Ministerio de Economía (1995).
25/ Según datos del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.
26/ Información de la CEPAL, basada en datos del Instituto Nacional de Electrificación y la
Empresa Eléctrica de Guatemala.
15
exoneraciones de impuestos que el resto de empresas, lo cual puede atribuirse al menor componente
importado de las primeras. Es más, el abuso del decreto 29-89' es evidente al observar que
solamente la mitad de las empresas (correspondientes a textiles, prendas de vestir e industria de
cuero) que se benefician de estos incentivos generan e196% de las exportaciones. En otras palabras,
más de 250 empresas generan sólo el 4 % de las exportaciones (equivalente a aproximadamente
100,000 dólares) de los beneficiarios de este régimen de incentivos para exportar, y sus
exoneraciones de impuestos son equivalentes al valor de sus exportaciones: en el caso de estas
empresas cada dólar exportado requiere de un dólar de subsidio.
Cuadro 2
CARACTERISTICAS DE EMPRESAS ACOGIDAS AL DECRETO 29-89, 1994 ª/
Textiles, prendas
Total de vestir e industría Porcentaje
(A) de cuero (B+A)
(B)
1. Empres¡¡,s acogidas 552 281 50.9

2. Empleo generado Q/ 48,627 26,667 54.8
3. Salaríos(enero de 1995) 47,275,625 17,995,563 38.1
4. Exportaciones 2,955,665 2,837,001 96.0
5. Importaciones 2,147,384 1,504,067 70.0
6. Impuestos exonerados 517,895 417,063 80.5
7. Empleo/empresas (2+ 1) 88 95
8. Salaríos/empleo (3 +2) 972 675
9. Exportaciones/empresa (4+ 1) 5,354.5 10,096.1

10. Exportaciones/empleo (4+2) 60.8 106.4
11. Importaciones/exportaciones (5 +4) 0.7 0.5
12. Impuestos exonerados/exportaciones (6 +4) 0.18 0.15
•< Fuente: Elaborado con base en Ministerio de Economía (1995), cuadros 1-23 .
E/ En quetzales corrientes, para el 3, Yen miles de quetzales corrientes del 4 al 6.
12/ Número de personas.
16
2. Competitividad del sector industrial
La participación de las exportaciones industriales de Guatemala aumentó de 0.01 % de las

importaciones totales de la OECD en 1977 a 0.04% en 1994. El alto dinamismo de las
exportaciones industriales contrasta con la decreciente participación de las exportaciones totales de
Guatemala dentro del total importado de la OECD, debido fundamentalmente a dos fenómenos: por
una parte, a la virtual desaparición de las exportaciones de algodón guatemalteco y, por otra, a la
reducción de la importancia relativa del café en las importaciones totales de los países de la OECD.
En 1976 constituía el 1.3% de sus compras totales, mientras que en 1993-1994 esta participación se
había reducido al 0.4 %.
Al clasificar los productos industriales de acuerdo con la evolución de su cuota de mercado

y tomando en cuenta el dinamismo internacional del sector a que corresponden (véase el
recuadro), 27/ se observa que su desempeño favorable se explica fundamentalmente por la
creciente cuota de mercado correspondiente a artículos manufacturados diversos (que comprende
básicamente prendas de vestir) en sectores dinámicos a nivel internacional. En otras palabras, las
exportaciones de maquila (fundamentalmente las preridas de vestir, incluidas en el capítulo 84 de la
CUCI) califican como "estrellas ascendentes" durante el período considerado, y su cuota del mercado
internacional (de la OECD) aumentó de sólo 0.05% en 1974-1976 a 3.17% en 1993-1994 (véase el
cuadro 3). Otros casos similares aunque de menor significación se dieron con las manufacturas
clasificadas por material (básicamente de madera), lo cual es congruente con la disponibilidad de
recursos naturales en Guatemala, y con los productos químicos (principalmente jabones), cuyo
desempeño exportador favorable posiblemente refleje la reconversión de alguna empresa que antes
producía casi exclusivamente para el mercado nacional o centroamericano.
El resto de exportaciones industriales ha sido menos exitosa. Así, en el caso de algunas

exportaciones de productos de cuero' (manufacturas clasificadas por material) o de maquinaria y
equipo de transporte no se pudo aprovechar el dinamismo de estos sectores a nivel internacional, ya
que generalmente las exportaciones guatemaltecas tenían un valor muy pequeño inicialmente y fueron
27/ Esta evaluación es sensible al período que se elija y al tamaño y estructura de las
exportaciones en el año inicial. Por ejemplo, un país que durante.un largo tiempo ha mantenido una
participación creciente en el comercio mundial -supóngase hasta 1990- probablemente mostrará,
a partir de entonces, un desempeño competitivo inferior al de 'otro país que inició su despegue
exportador en ese año. Lo anterior se deriva de que la calificación del desempeño exportador se
basa en los cambios de la participación en el mercado mundial y no en el valor de dicha
participación. En el ejemplo es factible que a partir de 1990 la participación de las exportaciones
del primer país crezca más lentamente que la del segundo, aunque la penetración de éste en el
mercado mundial sea inferior a la del primero. Asimismo, debe señalarse que los indicadores
descritos se calculan sobre la base de valores monetarios (dólares de los Estados Unidos), por 10 que
cambios de consideración en los precios relativos de los bienes comerciables inciden en la estimación
de la posición competitiva de los diferentes sectores. Un ejemplo típico es el del petróleo, cuyo
precio siguió una tendencia declinante en los últimos 20 años, lo que contribuyó a que su
participación de mercado decreciera en relación con la de otros productos; de acuerdo con la
tipología empleada, ello lo ubica como un producto en retirada.
17
desplazadas de los mercados en que tenían presencia en 1974-1976. Se trata de "oportunidades

perdidas" . En otros casos hubo un aumento de la cuota de mercado correspondiente a las
exportaciones guatemaltecas, pero se trataba de mercados poco dinámicos. Estos casos de "estrellas
declinantes" se dio con el tabaco, algunos químicos (extractos de curtientes, insecticidas) y ciertas
prendas de vestir (tejidos de punto, prendas no basadas en textiles). En cambio, la reducción de las
cuotas de mercado en sectores poco dinámicos (las "retiradas"), no debería interpretarse como muy
negativo a no ser que la demanda internacional fuera muy volátil. Casos existen de nuevo en
químicos (aceites esenciales), y en manufacturas clasificadas por material (madera para enchapado
y otros).
18
Cuadro 3
PARTICIPACION DE LAS EXPORTACIONES INDUSTRIALES DE

GUATEMALA EN LAS IMPORTACIONES DE LA OECD
1974-1976 1993-1994
Estrellas ascendentes
Total 0.08 3.44
5. Productos químicos y conexos 0.00 0.14
6. Manufacturas clasificadas por material 0.03 0.12
8. Artículos manufacturados diversos 0.05 3.17
(incluye prendas de vestir)
Estrellas declinantes
Total 0.54 1.87
1. Bebidas y tabaco 0.38 0.23
7. Maquinaria y equipo de transporte 0.00 0.01
Oportunidades perdidas
Total 0.01 0.01
7. Maquinaria y equipo de transporte 0.04 0.00
Retiradas
Total 0.62 0.22
Fuente: Elaborado sobre la base de CEPAL, CAN.

Nota: Los datos sobre participación constituyen promedios simples de importaciones/exportaciones estimados
a un nivel de tres dígitos CUCI.
Ahora bien, el hecho que existan ramas muy similares en las cuatro clasificaciones
establecidas podría estar indicando cierta rigidez de la estructura exportadora guatemalteca, en el
sentido de que si bien la maquila textil ha podido orientarse a aumentar cuotas de mercado en
sectores dinámicos en los últimos años (fundamentalmente entre 1990 y 1994), también se han
desaprovechado oportunidades de otras ramas de aumentar cuotas de mercado en sectores dinámicos
en que ya se tenía presencia, o se ha buscado aumentar cuotas en sectores de los cuales convenía
19
retirarse. Esta posible falta de flexibilidad para ajustarse a mercados cambiantes podría reflejar
insuficiente "inteligencia comercial" para identificar tendencias futuras de los mercados de destino,
así como rigideces por e11ado de la oferta para adecuarse a requisitos continuamente cambiantes de
la demanda internacional.
3. Situación de la pequeña y mediana industria
Aparte de la diferencia entre empresas maquiladoras y las que dirigen sus ventas fundamentalmente
al mercado nacional y regional, cabe distinguir entre las pequeñas y medianas (PYMES) y las
grandes. Los datos sobre el número de PYMES varían considerablemente en Guatemala, aunque las
estimaciones más confiables establecen que' en 1994 existían alrededor de 38,000 PYMES, de las
cuales aproximadamente la cuarta parte comprendía empresas industriales. 28/ A su vez,
contrasta el gran número de PYMes en el sector industrial (casi 10,000) en 1994 con el reducido
número de empresas manufactureras grandes (192 firmas) que el Instituto Nacional de Estadística
estimaba que había en 1993. Lo anterior refleja la heterogeneidad estructural del sector, que también
se manifiesta en el hecho que de las casi 10,000 PYMES industriales, cerca de 7,500 eran pequeñas
(entre 5 y 20 empleados) y alrededor de 2,500 medianas (entre 21 y 60 empleados).
Lamentablemente no existe información confiable para evaluar la evolución de las PYMES en los
últimos años.
De acuerdo con el Directorio Nacional Industrial 29/ el mayor número de empresas

pequeñas que estaban registradas en 1993 se encontraban en el procesamiento de frutas y legumbres,
productos lácteos, productos de cuero, muebles, calzado y productos textiles, los cuales son
fundamentalmente productos de tecnología madura cuya ventaja comparativa depende de recursos
naturales y mano de obra de bajo costo. Un panorama similar se observa en el caso de las empresas
medianas, que se concentran en productos de cuero, prendas de vestir, textiles, metalmecánica (que
sería una excepción) y productos cárnicos. 30/ El hecho que se trate de sectores con ventajas
comparativas potenciales permite suponer que las PYMES tendrían, en principio, capacidad para
exportar. Sin embargo, de acuerdo con una encuesta preparada para la CEPAL, 31/ la mayor
parte de PYMES no exportan, aunque la proporción de exportadoras es mayor en las medianas que
en las pequeñas, confirmando la correlación entre tamaño y competitividad.
En general las PYMES guatemaltecas tienen varias características 32/ que obstaculizan
el desarrollo de su competitividad. Incluyen una alta rotación de mano de obra y una vida corta de
numerosas empresas, métodos de administración improvisados y escaso reconocimiento de la
necesidad de capacitar a los empleados en la empresa, predominio de trabajadores con poca o nula
capacitación, procesos de producción manuales u obsoletos que dificultan la tecnificación y reducen
la calidad, ausencia parcial o total de información tecnológica, concentración de ventas y atención
28/ Chinchilla (1995).

29/ Véase CEPAL (1994).
30/ No se encuentran PYMES en la rama de productos químicos.
III CEPAL (1994).
32/ Véase Chinchilla (1995) y CEPAL (1994).
20
en mercados locales y conocimientos limitados de mercados externos. A su vez, operan en un
ambiente desfavorable caracterizado por el difícil acceso al crédito formal, la baja calidad de la oferta
de educación técnica y de mano de obra calificada, e infraestructura deficiente. Lo anterior hace
muy difícil enfrentar un proceso de creciente apertura económica, reflejado no solo en una reducción
de aranceles sino también en crecientes niveles de contrabando, o tener un desempeño exportador
exitoso.
Se ha avanzado con la capacitación para las PYMES mediante cursos y asesoría otorgados
por INTECAP o impulsados por la Federación de la Pequeña y Mediana Empresa Guatemalteca
(FEPYME) con apoyo de otros organismos, incluyendo a la Cámara Artesanal de Dusseldorf, la
Fundación Friédrich Ebert y la Asociación de Gerentes de Guatemala. El esfuerzo realizado ha sido
importante, habiendo sido capacitados 5,390 empresarIos entre 1989 y mediados de 1994, aunque
diversas encuestas señalan que los empresarios consideran que parte de esta capacitación no ha sido
adecuada para aumentar la competitividad. 33/ Se ha indicado que a menudo ha sido de carácter
muy general, pero también enfrenta problemas debido a que no se complementa con una adecuada
capacitación en el trabajo. 34/
Los problemas crediticios que dificultan el crecimiento industrial adquieren aún mayor
importancia en el caso de las PYMES. La ausencia de fiadores o garantías limita severamente su
acceso al crédito bancario y existen numerosas PYMES que simplemente no acceden a ningún tipo
de crédito. En las restantes se utiliza una proporción alta de crédito de proveedores, formal o
informal. 35/ Las posibilidades de obtener financiamiento para inversiones están severamente
restringidas, y aunque las üNGs han estado activas otorgando financiamiento, éste se ha canalizado
principalmente a la microempresa. 36/

34/ CEPAL (1994).
35/ CEPAL (1994).
21
111. HACIA UNA NUEVA POLITICA INDUSTRIAL PARA GUATEMALA
1. Preálnbulo: precondiciones macroeconómicas e institucionales
Es evidente que una nueva política industrial para Guatemala sólo puede alcanzar sus objetivos
plenamente si se instrumenta en un marco macroeconómico que favorece la inversión y la
competitividad internacional. Es un problema complejo, que tal vez para el inversionista local tiene
su lado más visible en el nivel elevado de la tasa de interés real. Esto ocurre, entre otras cosas, por
. un nivel importante de deuda interna que las autoridades han colocado en el mercado abierto, lo que
no sólo absorbe recursos del sector privado, sino también eleva la tasa de interés, atrae capital
externo, y presiona al tipo de cambio a la baja. Esto, a su vez, incentiva las importaciones y atenta
en contra de la competitividad de la producción nacional, máxime cuando la apreciación del tipo de
cambio. va acompañado de un proceso de apertura comercial. La resolución parcial del problema
de la deuda interna puede depender, por ejemplo, de la privatización de algunas empresas estatales.
Sin embargo, la precariedad de las finanzas públicas es lo que originó la generación· de la deuda
interna, y sigue siendo un factor de vulnerabilidad e incertidumbre, acaso menos visible para el
inversionista.
El problema fiscal de Guatemala es principalmente uno de ingresos, y menos (aunque sí

existe) uno de eficiencia en la asignación y ejecución de gastos. El gasto público Guatemalteco es
uno de los más bajos en el mundo, en relación al PIB. La defíciencia de la inversión y el gasto en
mantenimiento atentan en contra de la rentabilidad de la inversión privada, por generar costos de
transacción elevados. Junto con el problema de la deuda interna; el aumento de los ingresos
tributarios se erige en una de las precondiciones macroeconómicos más 'importantes para una política
industrial efectiva.
El sector privado Guatemalteco generalmente se ha opuesto a una elevación de la carga

tributaria, en parte por falta de confianza en la responsabilidad de ejecución del gasto por parte del
sector público. Es aquí donde entra la precondición institucional a la política industrial. Una política
industrial moderna requiere la colaboración efectiva entre sector público y sector privado, y por lo
tanto exige la confianza mutua entre estos agentes. La consolidación de la democracia, en el más
amplio sentido de la palabra, con una ejecución de la administración transparente y responsable, es
indispensable para el aumento de la inversión y la producción.
2. La Agenda para la Modernización Industrial de Centroamérica
Las propuestas de una nueva política industrial de Guatemala pueden inscribirse dentro de la Agenda
de Modernización Industrial de Centroamérica, 37/ presentada a las autoridades centroamericanas
y ya aprobada por la FECAICA. Esta agenda tiene como objetivo general promover un crecimiento
sostenible de la capacidad productiva. Para lograr el crecimiento, procura alcanzar cuatro objetivos
37/ CEPAL-ONUDI (1996).

22
específicos: impulsar la inversión, mejorar la asignación de recursos, aumentar la productividad y
promover la complementariedad entre empresas y sectores.
La gran mayoría de las líneas de acción orientadas a promover el desarrollo de la industria

tienen plazos de maduración largos. Las acciones deben enmarcarse en una visión del futuro
productivo del país. Por lo tanto, es importante que los agentes involucrados estén conscientes de
ello y asuman la responsabilidad de instrumentar medidas de man:eraestable. Este criterio significa
que las sucesivas administraciones deben dar continuidad a las reglas de juego que orientan al
quehacer productivo. Otro ámbito donde el criterio de continuidad adquiere relevancia se encuentra
en los proyectos de asistencia técnica y financiera internacional, tanto gubernamentales como no
gubernamentales. Si.las contrapartes locales no asumen la responsabilidad que les compete en estos
proyectos, se corre el riesgo del colapso de los proyectos al finalizar la asistencia internacional.
El criterio de continuidad se complementa necesariamente con el criterio de pragmatismo.

Se debe contar con una visión pragmática que permita realizar los ajustes necesarios en estrategias
e instrumentos. Es decir, si una estrategia, un instrumento de política o un proyecto de asistencia
no conduce a los objetivos deseados, debe corregirse o descontinuarse su implementación. Para
lograr este pragmatismo, las líneas de acción deben tener claramente establecidas sus objetivos, metas
y plazos. Además, la información tanto sobre propósitos como sobre resultados, debe ser
transparente, pública y oportuna. Los mecanismos de decisión deben procurar la participación
efectiva de los agentes involucrados.
La instrumentación efectiva de las acciones propuestas para la modernización de la industria

requiere la intervención adecuada del Estado, no para buscar nuevas formas de proteccionismo, sino
por el contrario .para asegurar el buen funcionamiento de los mercados y permitir la libre
competencia de las empresas, así como para proporcionar los elementos de entorno necesarios. De
esta forma el Estado facilitaría la actividad productiva. Esto implica una tarea de cierta complejidad
y envergadura, y tanto la capacidad como la organización actual del sector público no se encuentran
a la altura de los desafíos. A pesar de los esfuerzos por reformar y modernizar el Estado, persisten
en la actualidad rezagos en los marcos jurídicos, las. estructuras organizativas y las capacidades
operativas de las instancias públicas.
Una intervención adecuada del Estado en: las condiciones que afectan al desarrollo industrial
es una intervención legítima, es decir, se justifica por fallas del mercado; es consultada con los
actores involucradas, para lo cual se requiere claridad de objetivos y transparencia de información;
es eficiente, lo que quiere decir que optimiza la relación de costos y beneficios; y es eficaz, en el
sentido de lograr sus objetivos.
El desarrollo de condiciones que permitan el crecimiento económico sustentable, en general,

y de una industria competitiva, en particular, requiere una amplia participación del sector privado.
La participación en la toma de decisiones debe asegurarse con mecanismos de consulta formales y
permanentes. Esto permitiría potenciar además la complementación entre inversión pública e
inversión privada, y el concurso de capital privado en proyectos de desarrollo antes reservados al
financiamiento público.
23
A tal efecto, resulta indispensable que se tecnifique la organización del propio sector privado.
Existen diferentes organizaciones empresariales, de industriales, comerciantes, exportadores,
pequeñas empresas, entre otros, con diferentes grados de representatividad y capacidad técnica. El
modelo de sustitución de importaciones generó en el sector privado un modelo de organización
orientado a la consecución de beneficios fiscales y otros privilegios otorgados por el sector público.
A pesar de grandes esfuerzos realizados, no todas las organizaciones han logrado cambiar la
orientación hacia una que se orienta a prestar servicios a los miembros sobre la base de una elevada
capacidad técnica y profesional. Asimismo, no siempre se logra una adecuada coordinación entre
gremios empresariales.
La agenda de acción colectiva para modernizar la industria centroamericana tiene como

objetivo fundamental promover un crecimiento sostenible de la capacidad productiva. Para lograr
el crecimiento, las líneas de acción contenidas en la agenda procuran impulsar las cuatro fuentes
básicas del mismo:
Mayor inversión
Mayor eficiencia en la asignación de recursos
Mayor productividad
Mayor complementación
Las acciones deben ser instrumentadas de tal forma que el crecimiento sea sostenible, que
significa que sean congruentes con la consecución y el mantenimiento de ·los equilibrios
macroeconómicos -en particular el fiscal y el externo-; con un mejoramiento de la situación social;
y con la preservación ambiental. Además de la sostenibilidad macroeconórnica, social y ambiental,
las acciones deben ser compatibles con las tendencias internacionales de comercio y tecnología, así
como con los compromisos adquiridos por los países en diferentes convenios internacionales.
Para impulsar la capacidad de inversión, las líneas de acción requieren como premisa la
elevación del ahorro en las economías. En particular, deben estimular la inversión productiva y
permitir una operación y rentabilidad adecuada de las empresas. La eficiencia en la asignación de
recursos se logrará con un mejor funcionamiento de las fuerzas de mercado y una intervención
eficiente del Estado cuando ésta sea requerida. Para aumentar la productividad, se debe intensificar
la competencia y ampliar la disponibilidad de, y el acceso a, los elementos básicos de la
productividad: infraestructura, capacidad organizativa, capital humano, información y dominio
tecnológico. Para aprovechar corriplementariedades, las acciones deben orientarse a fortalecer la
cooperación y articulación entre empresas, y entre éstas y los elementos de entorno que las apoyan.
A continuación se presenta una propuesta de aplicación de las medidas sugeridas a nivel

centroamericano para el caso específico de Guatemala.
3. Organización para el diseño y la implementación de políticas
El Ministerio de Economía y sus direcciones han sido tradicionalmente responsable de la política

industrial y de la política comercial en Guatemala. Sin embargo, es evidente que ambos tipos de
política han cambiado radicalmente. Del énfasis en facilitar el acceso de algunos productos
24
tradicionales de exportación a mercados de países desarrollados y en promover la sustitución de
importaciones y el comercio intracentroamericano, se ha ido pasando a una estrategia más amplia
y compleja, tanto en términos sectoriales como geográficos. Estos cambios, que reflejan un nuevo
interés en el desarrollo de la productividad y competitividad de la economía guatemalteca en su
conjunto, se han reflejado en la creación de nuevos foros, yen nuevas funciones del sector privado
en relación a los mismos, pero solamente se ha manifestado de una manera parcial en ajustes del
Ministerio de Economía para responder a estos desafíos.
Ya existen una serie de foros públicos, privados y mixtos responsables de favorecer la

coordinación y concertación en áreas como las de comercio exterior (CONAPEX, CONACOEX,
CONEl, CENCIT), política tecnológica (CONCYT y sus comisiones) y normas (COGUANOR).
No pareciera conveniente crear nuevos foros para cubrir el tema de la política industrial en general,
ya que se crearía otra instancia de superposición y duplicación que a su vez podría debilitar a los
foros ya existentes. Una recomendación más realista sería reactivar y consolidar los foros ya
existentes, especialmente los que se refieren al comercio exterior y a la tecnología, orientándolas en
torno al objetivo estratégico de contribuir a mejorar la competitividad internacional de la economía
guatemalteca.
Una posibilidad sería que CONAPEX ampliara su ámbito de responsabilidad, convirtiéndose

en un foro orientado a impulsar propuestas para aumentar la competitividad en general, mediante
acciones "horizontales" (que no discriminan entre sectores o ramas industriales) y sin descuidar el
tema de la politica comercial. A su vez, las comisiones de CONCYT podrían contribuir a la
implementación y seguimiento selectivo (es decir, las políticas horizontales se estarían aplicando a
nivel de sectores o ramas) de las propuestas correspondientes. En todo caso, la readecuación de
foros debiera responder a una visión estratégica sobre la función de estos foros y del papel del
Ministerio de Econornía en facilitar su funcionamiento adecuado.
Pero lo más importante en materia de politica industrial no se refiere a la readecuación de

foros o instancias de coordinación en Guatemala. Lo más importante es lograr la readecuación del
Minlsterio de Economía para concentrarse en mayor medida en funcionar con mayor autonomía como
secretaría y fuente de iniciativas para estos foros, además de poder darle un seguimiento continuo
y completo a la aplicación de la legislación que corresponde a su ámbito de competencia. 38/ Por
una parte, se requeriría fortalecer la base técnica del ministerio mediante la incorporación de personal
altamente calificado para darle esta capacidad de iniciativa y, por otra, introducir métodos
(incluyendo programas de cómputo) de evaluación y seguimiento de políticas y variables importantes
para el desarrollo de la competitividad guatemalteca.
38/ Otra alternativa, más costosa y compleja, y de más largo plazo, consistiría en crear un
Instituto de Fomento Industrial, o de Competitividad, que pudiera coordinar el uso de instrumentos
de politica comercial, tecnología, de capacitación y financiera destinada a fortalecer el desempeño
competitivo de los sectores productivos. El Instituto podría tener un Consejo con representación del
sector privado y podría contar con un sistema de contratación que permitiera la incorporación de
personal de alto nivel técnico.
25
Convendría evaluar, incluso, si la actual estructura funcional del ministerio, y en particular

la Dirección de Política Industrial, no debiera ser reformada para que se le pudiera dar mayor
atención a ternas de relevancia para la competitividad internacional, como los de competencia (para
evitar prácticas restrictivas, abusos derivados del poder monopólico y trabas resultantes de
regulaciones innecesarias), sistemas de apoyo (para promover el desarrollo de servicios de calidad,
información sobre mercados y tecnologías, asesorías sobre normas e impacto ambiental, etc.) y
calidad de los factores de producción (orientación de la capacitación, y monitoreo de la disponibilidad
de financiamiento y del impacto de la infraestructura sobre el comercio). Esta readecuación y el
fortalecimiento de la capacidad técnica y ejecutiva del Ministerio, que requiere de una decisión
política de alto nivel, así como la asignación de recursos presupuestarios adicionales (que en una
primera etapa podría complementarse con un proyecto de asistencia técnica externa), es la
precondición para que pueda implementarse cualquier política industrial o de competitividad más
completa que la que se aplica actualmente.
4. Propuestas de acción
Cualquier conjunto de propuestas de política a ser implementadas en Guatemala debe tomar en cuenta
la capacidad limitada de ejecución del sector público, debido a la escasez de recursos humanos y
financieros Además, también cabe tomar en cuenta el papel central del Ministerio de Economía
como responsable de la política industrial, lo cual justifica darle especial atención a lo que esta
institución podría hacer para contribuir al "despegue" de una nueva política industrial en Guatemala.
Dado que la política industrial también involucra las acciones de otros ministerios e instituciones,
cabría esperar que un conjunto de acciones claras inicialmente impulsadas por el Ministerio de
Economía pudieran desencadenar la acción de otros organismos para apoyar el desarrollo industrial.
El argumento de la limitada capacidad de ejecución del sector público tiene varias

implicaciones para el diseño de una nueva política industrial. En primer lugar, dicha circunstancia
obliga a establecer claramente unos pocos objetivos mediano y largo plazo, necesarios para
las pocas actividades que efectivamente pueden llevarse a cabo. En segundo lugar, iinpone
la búsqueda de un papel activo del sector privado en la ejecución de tareas que en otras
circunstancias las podía haber asumido el sector público. En tercer lugar, requiere que se
establezcan claramente las exigencias institucionales de la' implementación de las iniciativas, y
priorizar aquellos que tengan menores exigencias de recursos y capacidad técnica, que puedan tener
resultados en el corto plazo.
A continuación se identifican aquellas acciones con mayor factibilidad de ser implementadas

a corto plazo y con alguna probabilidad de tener un efecto de "arrastre" sobre otras instituciones y
acciones.
26
a) Mayor inversión
i) Programa prioritario: mejorar los mercados de capital
Las medidas de restricción monetaria para asegurar la estabilidad macroeconómica, así como
los bajos niveles de ahorro nacional, se han traducido en escasez de fuentes de financiamiento a largo
plazo y altas tasas de interés para crédito a corto plazo, lo que ha dificultado el acceso al crédito y
desestimula la inversión. Asimismo, la falta de desarrollo de los mercados de capitales, inhibe el
financiamiento de las empresas a través de la emisión de acciones y venta de títulos de deuda. Cabe
señalar que los mercados de capitales son generalmente los más afectados por problemas de
información. La carencia de mercados de capitales eficientes hace que los mecanismos de crédito
se conviertan en el medio más importante para la inversión y la diversificación del riesgo. Esta
problemática general afecta en mayor medida a las industrias pequeñas y medianas, que no cuentan
con las garantías necesarias para acceder al crédito. Por consiguiente en la actual reforma del
Sistema Financiero que está en curso debe asegurarse no solo un mayor grado de competencia y
regulación prudencial, sino también el fomento del financiamiento de largo plazo.
ii) Acciones complementarias
1) La ventanilla única. Aunque Guatemala, a diferencia de otros países en

desarrollo,no se caracteriza por un marco regulatorio extendido, existen algunos procedimientos de
registro y trámites que pueden ser engorrosos, especialmente para las micro y pequeñas empresas.
Con el fin de reducir estos costos para los inversionistas extranjeros se creó la "Ventanilla única de
inversiones", pero ello todavía es insuficiente. Por una parte, solamente incluye a empresas
extranjeras, con lo cual se discrimina en contra de empresarios nacionales. Por otra, aún prevalecen
trámites que la ventanilla no cubre en la práctica, como los requisitos migratorios. Además, algunos
trámites, especialmente los dictámenes sobre impacto ambiental que son responsabilidad de
CONAMA, tienen plazos muy prolongados.
Por consiguiente, convendría reformar la ventanilla única asegurando que pudiera cubrir tanto
el conjunto de empresas como el conjunto de procedimientos involucrados, posiblemente
estableciendo una ventanilla especial para las empresas más pequeñas, a las cuales podrían exigírse1es
menos requisitos. Una vez se cuente con la posibilidad de contar con una ventanilla única efectiva,
correspondería establecer sucursales de la ventanilla única en las principales Para definir
con precisión las nuevas funciones de la ventanilla única de empresas convendría aprovechar los
resultados del estudio sobre obstáculos a la inversión que se ha contemplado realizar con recursos
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
2) Evaluación de mecanismos de crédito. La experiencia de Guatemala en el

ámbito de mecanismos para financiamiento para PYMES o para inversiones de largo plazo ha sido
amplia pero generalmente negativa. Por consiguiente, antes de proponer un nuevo mecanismo de
financiamiento convendría que SEGEPLAN evalúe con detenimiento aquellas experiencias más
positivas en el país y derivar de ello lecciones que pudieran aplicarse sin temor a nuevas
equivocaciones. Concretamente, se justificaría un proyecto de cooperación técnica que evaluara las
27
experiencias de financiamiento utilizadas en Guatemala en los últimos 10 años, para luego sugerir
recomendaciones que de partida tomaran en cuenta la complejidad guatemalteca en esta área. 39/
3) Información sobre oportunidades de inversión. Dentro de la reorganización

del Ministerio de Economía, y tomando en cuenta la creciente importancia de atraer inversiones
extranjeras, convendría establecer una unidad de promoción de inversiones que, en coordinación con
el Ministerio de Relaciones Exteriores y las embajadas de Guatem:l1a en el exterior, pudiera
desarrollar una labor activa de promoción para atraer inversiones extranjeras. El Banco Mundial,
el BID y otras instituciones internacionales podrían suministrar asesoría técnica para montar esta
unidad.
4) Ratificación de convenios multilaterales de. inversión. Guatemala ya ha

firmado convenios que contribuyen a proteger la inversión extranjera, como el que se refiere al
MIGA y al Centro de Solución de Controversias del Banco Mundial. Correspondería ratificarlos a
corto plazo.
5) Creación de una institución de capital de riesgo para la transferencia

tecnológica. En Guatemala no existe una experiencia histórica con mecanismos de capital de riesgo
para la transferencia tecnológica. Es aconsejable estudiar la experiencia internacional en este tema,
con miras a,. crear una institución Guatemalteca con este propósito. A semejanza de la exitosa
Fundación Chile, puede pensarse en una institución autónoma, con financiamiento público y privado,
que tenga como objetivo participar con capital propio en el establecimiento de empresas productivas
que tengan la característica de introducir tecnologías nuevas para el país. Las empresas, tras haber
comprobado su viabilidad, deberán ser desincorporados mediante licitación pública.
b) Mayor eficiencia en la asignación de recursos
i) Programa prioritario: aumentar la competencia
Uno de los problemas de competitividad más relevantes que enfrentan las economías pequeñas
es la tendencia a la monopolización, como resultaao natural del propio tamaño del mercado. No
obstante lo anterior no existe en Guatemala una normatividad adecuada para sancionar y evitar el
abuso de posiciones monopólicas en el mercado, el surgimiento de barreras artificiales para evitar
la entrada de nuevos competidores y las fusiones de empresas que desemboquen en prácticas
anticompetitivas. Tampoco existen oficinas gubernamentales con la capacidad adecuada para la
correcta aplicación de dicha normatividad.
Por otra parte, en materia de regulación, se observa la persistencia de dos problemas

fundamentales: por una parte, la existencia de un marco normativo de la actividad económica que
39/ Además, está en vías de conformarse el Fondo de Inversiones de Centroamérica (PIC), con
recursos de inversión y de garantía, que tiene por objeto financiar capital de crecimiento para
pequeñas y medianas empresas del Istmo. El PIC es respaldado por el BID, a través de la
Corporación Interamericana de Inversiones.
28
no responde a las nuevas circunstancias productivas y que impone obligaciones innecesarios, que
inhiben el desarrollo industrial (por ejemplo los requisitos para la apertura de nuevas empresas). La
ventanilla única deberá contribuir a resolver este problema. Por otra parte, la participación directa
del estado en la producción de insumas básicos, como la energía eléctrica, o en la prestación de
servicios en materia de telecomunicaciones, puertos, aeropuertos, infraestructura carretera, etc, con
frecuencia se realiza de manera ineficiente, traduciéndose en un elemento que impide el incremento
de la competitividad de la economía en su conjunto.
A fin de evitar los comportamientos monopólicos de las empresas se propone el desarrollo

de una legislación adecuada en materia de competencia y el diseño de mecanismos institucionales
para su aplicación. Este programa podría ser impulsado y ejecutado por el Ministerio de Economía.
ii) Acciones complementarias
1) Hacia una estrategia de reducción arancelaria. Como parte de los acuerdos

de integración económica, Guatemala adoptó el compromiso de establecer un arancel externo con un
techo máximo de un 15% y un mínimo de 0%. Este acuerdo debiera evaluarse tomando en cuenta
dos perspectivas. Por una parte, puede preverse una reducción paulatina del conjunto de aranceles
aplicados al comercio hemisférico, hasta llegar a cero, a la luz de los compromisos de integración
adoptados enJa Cumbre de Miami de diciembre de 1994. Por otra, debiera tomarse en cuenta que
no pareciera existir ninguna justificación para contar con aranceles que dIscriminen entre sectores,
favoreciendo más·el desarrollo de algunas ramas industriales que de otros. En la práctica, el arancel
actual tiende a proteger más a las ramas industriales que cuentan con empresas más grandes y que
importan más insumas, y protege menos a la pequeña y mediana empresa. 40/ Una política más
racional consistiría en avanzar hacia un arancel que redujera gradualmente el nivel y la dispersión
de la protección, de manera que fuera preparando al país para afrontar los desafíos del libre comercio
hemisférico en el siglo XXI. De lo contrario se continuará incentivando inversiones en sectores de
mayor protección efectiva en los cuales Guatemala no necesariamente cuenta con ventajas
competitivas a largo plazo.
En vista de lo anterior, y tomando en cuenta que Guatemala aún no ha definido d calendario

de desgravación que conducirá a la aplicación de los aranceles convenidos a nivel centroamericano,
convendría formular una política arancelaria de largo plazo, de naturaleza estratégica. Una vez
definida esta política nacional, se podría negociar con los demás países centroamericanos los procesos
de convergencia que permitieran respetar los convenios centroamericanos sobre el arancel externo
común, 411 transmitiendo claramente a los inversionistas las señales sobre la protección que
pudieran esperar a mediano y largo plazo.
40/ CEPAL (l995a).

411 Debe tomarse en cuenta que los países centroamericanos han acordado diferentes plazos de
transición hacia el techo de 15 y el piso de 0%, con lo que en la práctica no existiría un arancel
externo común durante estos plazos de transición. Además, acuerdos bilaterales (como los de Costa
Rica-México) de hecho implican la no aplicación del arancel externo común en relación a las
importaciones del socio con el que se llegó a un acuerdo (como México).
29
2) Reglamentación de la defensa de prácticas comerciales desleales. La firma

del acuerdo centroamericano sobre prácticas de comercio desleal estableció el marco normativo que,
en concordancia con lo acordado en el GATT/OMC,regula la aplicación de medidas de defensa o
protección ante importaciones subsidiadas o sujetas a dumping. Sin embargo, el margen para aplicar
estas medidas de manera arbitraria es amplio, ya que este acuerdo centroamericano no tiene un
reglamento y las normas derivadas del GATT/OMC son de carácter general. Existe el peligro,
entonces, de que sectores que desean asegurar una protección desproporcionada presionen para que
se apliquen derechos anticompensatorios o antidumping, sin que exista una justificación real para
ello. Así, aparte de formular un reglamento también se requeriría contar con un equipo de buen
nivel que en el Ministerio tuviera la capacidad para aplicar el reglamento con criterio técnico y sin
estar sujeto a presiones gremiales.
3) Abolición de monopolios. Mediante diversos reglamentos existen, de facto,

severas restricciones a la competencia en sectores como los del alcohol y la molinería. Corresponde
eliminar estos monopolios complementándolos con mecanismos alternativos de regulación o
supervisión (legislación sobre competencia).
4) Sustituir la Ley de maquila por una legislación moderna de "draw-back". Son

evidente las limitaciones del.decreto 89-29. Se ha desvirtuado· el instrumento de fomento de
exportaciones. en una fuente de exenciones fiscales para empresas casi independientemente de su
desempeño exportador. Debe diseñarse un nuevo instrumento legal que vincule claramente la
devolución de impuestos a la importación de insumos con las exportaciones que utilicen
efectivamente dichos insumos.
c) Mayor productividad
i) Programa prioritario: reformas institucionales para asegurar la oferta eficiente de

servicios privados de apoyo
Para que las empresas adopten estrategias de competitividad internacional basadas en

aumentos de productividad e incorporación de progreso técnico, es indispensable que se cuente con
los recursos humanos adecuados y una capacidad tecnológica local suficiente para viabilizar la
transferencia internacional de tecnologías. En ambos aspectos, las instituciones desarrolladas en
Guatemala en la época de la sustitución de importaciones requieren una redefinición de sus funciones.
En ambos terrenos, el sector público debe trasladar paulatinamente la entrega de varios serviciosal
sector privado, introducir elementos de competencia en el mercado y orientarse al desarrollo de un
marco normativo adecuado, un sistema de supervisión y vigilancia de la entrega de servicios por
parte de agentes privados. Iniciativas puntuales que puedan tener resultados tangibles en el corto
plazo serían las que se enumeran a continuación. En materia de recursos humanos este programa
podría ser impulsado por INTECAP con la supervisión del Ministerio de Educación. En materia de
tecnología le correspondería al Ministerio de Economía, a través de CONCYT, realizar una labor
análoga.
30
ii) Acciones complementarias.
1) Reforma del INTECAP. Réformar el sistema de capacitación requiere

formular una estrategia que incorpore reformas delINTECAP, establezca métodos más flexibles de
financiamiento y contratación de servicios de capacitaci6n,' y constitúya sistemas de estandarización
de competencias o habilidades laborales.
La creciente participación de centros privados o no gubernamentales en el área de

capacitación no ha ido aparejada de una modificación de los atribuciones del INTECAP para tomar
en cuenta y aprovecharlas potencialidades de este fenómeno. Ahora bien, este proceso de creciente
participación privada y no gubernamental en la capacitación está lejos de justificar éerrar el
INTECAP o reducir el monto de fondos que se le asignan. Aunque con importantes carencias,
INTECAP es actualmente el principal centro de capacitación en Guatemala, satisfaciendo no solo
algunas necesidades de capacitación en áreas urbanas (cubiertas en parte por centros privados de
capacitación) sino también las necesidades de trabajadores rurales o de empresarios y empleados de
pequeñas empresas. Antes de promover una reducción de los aportes que le corresponden
convendría contar con otro mecanismo de capacitación que efectivamente esté funcionando y que
cumpla con las funciones que podría abandonar el INTECAP, ya que de lo contrario se correría el
peligro de desmantelar el INTECAP sin que esté funcionando un instrumento alternativo.
Una alternativa consistiría en canalizar recursos (becas o créditos) directamente a las

empresas para que éstas decidieran la forma' en que utilizarían los recursos, posiblemente acudiendo
a entidades privadas de capacitación debidamente certificadas. Es posible que algunos de los
recursos canalizados al INTECAP pudieran convertirse en un fondo para financiar estas actividades,
pero una acción ambiciosa y decidida en este campo requeriría contar con mayores recursos, de
origen presupuestario. Ello podría complementarse conpréstamos externos (existe uno del Banco
Mundial, en México) que pueden destinarse a estos propósitos. .
2) Estandarización y certificación de competencias. Lo anterior podría

complementarse con el desarrollo de un sistema normalizado de competencias laborales. En
particular, correspondería especificar, para cada competencia, un nivel de complejidad (desde
competencias básicas hasta las gerenciales) y un rango de tral1sferibilidad (estableciendo el grado en
que una competencia puede ser útil para distintas industrias y puestos de trabajo). Estos estándares
permitirían subsanar deficiencias de información en el mercado laboral, facilitando la convergencia
entre la demanda y oferta de mano de obra así como la identificación de necesidades de capacitación.
Para definir los estándares cabría crear grupos ad hoc para diversas ramas industriales, e incluyendo
en estos a representantes del sector privado y a un experto en la metodología de definición de
estándares. Se trata nuevamente de una iniciativa que requeriría de un fortalecimiento del Ministerio
de Economía, o una reorganización del INTECAP, para poder desempeñar una función técnica y de
orientación. La estandarizaci6n y normalización de competencias laborales puede complementarse
con un sistema de certificación de estas competencias. 42/
42/ Véase, Ruíz Durán (1995).

31
3) La creación del FONACYT. Ya existe legislación que aprueba la creación

del FNACYT, pero aún no se ha puesto en vigencia. La decisión política de crear el fondo y
asegurar recursos para el mismo le darían credibilidad a la política científica y tecnológica nacional.
4) Evaluación del ICAIT!. Como sede del ICAITI Guatemala tiene una
responsabilidad especial en reorientar esta institución con el fin de facilitar el pleno aprovechamiento,
nacional y centroamericano, de su acervo. Tomando en cuenta que el ICAITI fue fundado hace casi
50 años, y que se estableció como parte de una estrategia regional de desarrollo muy diferente a la
que prevalece actualmente, convendría evaluar el papel futuro del ICAITI y de otros mecanismos
institucionales de cooperación científica y tecnológica regional. El proyecto BID-CEPAL sobre la
institucionalidad regional podría contribuir con aportes para favorecer esta evaluación por parte de
las autoridades guatemaltecas.
5) Premio Nacional de Calidad. Correspondería reconocer la calidad de un

producto o sistema de producción mediante el otorgamiento de un premio COGUANOR,
conjuntamente con otras instituciones (Ministerio de Economía, Salud, ICAITI), tendrían que definir
los parámetros y métodos de evaluación. El premio podría habilitar a la empresa a usar un sello
distintivo en sus productos, válido por un año.
La del Premio Nacional de Calidad podría servir como punta de lanza de otras
actividades el! el ámbito de la calidad, incluyendo el fortalecimiento financiero, mediante recursos
presupuestarios propios, de la Unidad de Apoyo Tecnológico a la Pequeña y Mediana Industria
(UTEPYMI), que hasta ahora ha dependido primordialmente de la cooperación internacional. Al
mejorar la calidad de los productos de diversas empresas se aumentará la posibilidad de que puedan
utilizarse como insumos para empresas mayores. El potencial para estimular mayores
eslabonamientos implica que los esfuerzos para mejorar la calidad debieran complementar, o ser
parte de, las acciones dirigidas a mejorar y ampliar la cobertura de la Bolsa de Subcontratación
Industrial.
d) Mayor complementación
Programa prioritario: la articulación empresarial
La mayor complementación entre empresas manufactureras y entre sectores productivos se

constituye en una cuarta fuente de crecimiento por incrementarse así el efecto multiplicador de la
demanda efectiva al interior de una economía. La cooperación entre empresas, así como la
articulación entre los sectores agrícola e industrial y entre zona franca e industria local nunca ha sido
una prioridad en la política de desarrollo productivo en Guatemala. Se propone ampliar el espectro
de actividades de la Bolsa·de Subcontratación, para que efectivamente se transforme en una instancia
de articulación empresarial.
Uno de los problemas básicos que enfrentan pequeñas y medianas industrias es la propensión
del empresario al trabajo individual y su poco interés por las actividades en común, a 10 que se suma
una limitada capacidad de negociación derivada de su reducida escala, así como de los bajos niveles
de organización y gestión. Para acotar este problema se propone establecer un programa de
32
integración de pequeños negocios, a fin de obtener economías de escala de su asociación, como las
derivadas de las compras en común y de la comercialización conjunta. Como parte del programa
correspondería fomentar y consolidar la organización de centros de adquisiciones en común a nivel
regional y por rama de actividad económica, contrarrestando los inconvenientes de las reducidas
escalas de compra de las empresas y mejorando las condiciones en que adquieren los diversos
insumos para la producción y distribución. Asimismo, se podría fomentar la agrupación de las
industrias pequeñas y medianas en organizaciones dedicadas a la comercialización conjunta de sus
productos en el mercado interno y en el exterior. Por este medio se obtendrían economías en los
costos de distribución y mayor capacidad de penetración en los mercados.
Este programa podría ser impulsado por los gremios privados (Cámara de Industria y
FEPYME) con el respaldo y apoyo activo de SEGEPLAN.
e) Instrumentación selectiva
Las líneas de acción horizontal propuestas, presuponen el diseño de instrumentos de carácter

general para mejorar el ambiente competitivo en el que se desenvuelven las empresas; es decir,
atañen a toda la industria, sin pretender favorecer a alguna actividad en particular. No obstante lo
anterior, sus efectos son diferentes en cada uno de los sectores industriales. Esto se debe a que los
factores críticos que impiden el crecimiento pueden variar sustancialmente entre las diversas ramas
manufactureras.
Por 10 anterior, como parte fundamental de la política industrial, se proponen iniciativas de

corte selectivo, para complementar el conjunto de medidas horizontales. Estas iniciativas deberán
diseñarse e instrumentarse a través de los programas sectoriales para promover la competitividad.
Los programas sectoriales representan un mecanismo de concertación entre los sectores públicos y
privados, para identificar la problemática que limita la competitividad de los diversos sectores
industriales y buscar soluciones alternativas. Como ya se indicó, las comisiones de CONCYT
podrían ser los foros adecuados para asegurar o, al menos, iniciar esta instrumentación selectiva de
las propuestas horizontales, que se reflejaría en programas sectoriales.
En general, los programas sectoriales deben tener dos grandes objetivos: por una parte, fungir
como un instrumento para resolver los problemas cotidianos que se suscitan en la aplicación de las
medidas horizontales en cada una de las ramas de la manufactura. En segundo lugar, los programas
deben constituir un marco de referencia permanente para analizar y dar solución a las dificultades
que enfrenta la industria para elevar sus niveles de productividad, en el largo plazo.
Es importante destacar que este mecanismo permite que la industria cuente con una sola
instancia a donde acudir para la solución, de manera integral, de la problemática que enfrenta y que
involucra a diferentes oficinas gubernamentales. Los programas sectoriales deberán abordar todos
los aspectos donde se hayan detectado factores que desalientan o impiden el incremento de la
competitividad, o bien, áreas donde se consideren que existen oportunidades de negocios. Es decir,
los programas sectoriales deberán contemplar acciones para asegurar una adecuada instrumentación
de las políticas horizontales, incluyendo aquellas dirigidas a la promoción de la inversión; la
desregulación económica y la política de competencia; la política de comercio exterior, en sus
33
vertientes de política arancelaria, política antidumping, política aduanera y promoclOn de

exportaciones; la formación de capital humano, la promoción de la calidad y la investigación y el
desarrollo tecnológico; la promoción de la pequeña y mediana industria y la política ambiental, entre
otros.
A pesar de que las líneas de acción de los programas sectoriales deben derivar de los propios
acuerdos que se fonimlen entre el sector público y privado, a continuación se señalan, a nivel
ilustrativo, algunos medidas a desarrollar a través de este instrumento:
i) En materia de financiamiento, parte de la solución de la problemática vigente debe

estar encaminada a mejorar la comunicación entre prestamistas y prestatarios. Para alcanzar esto,
los programas sectoriales podrán establecer un mecanismo que permita a los bancos a entender y
valorar los proyectos de sectores específicos y estandarizar los procedimientos y requisitos para la
asignación de créditos.
ii) En el ámbito de la desregulación económica, deberán identificarse,a nivel sectorial,
las principales disposiciones normativas que, dificultan el desarrollo de la actividad productiva
(controles de precios de bienes públicos y privados, regulación del transporte, de puertos, etc.)
iii) En relación a los aranceles, los programas sectoriales representan una veta importante
para analizar los ritmos más adecuados de desgravación y establecer programas de ajuste, con
compromis()s específicos del sector en materia de empleo, inversión y exportaciones, cuando se
establezcan períodos más prolongados de liberalización. También los programas sectoriales
representan una importante herramienta para combatir las prácticas ilícitas de comercio internacional,
a través de la participación del sector privado en la detección de la problemática y la definición de
estrategias más adecuadas de fiscalización.
iv) En materia de actividades de promoción de exportaciones y de transferencia de

tecnología, es importante el desarrollo de bases de datos a nivel sectorial, que en la práctica han
mostrado tener más éxito que las bases de carácter general.
La otra gran vertiente de acciones de los programas sectoriales tiene que ver con el desarrollo
de oportunidades de negocios. Al respecto cabe destacar, por ejemplo, la utilización de este
instrumento para detectar y apoyar proyectos específicos de vinculación de la industria maqui1adora
de exportación con la industria nacional, de empresas grandes con proveedores pequeños, de
integración de cadenas productivas, incluyendo la última fase del eslabón (comercialización) y la
introducción de nuevas tecnologías cliente-proveedor).
35
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No. 14 (LC/G.1458-P), diciembre.
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Congreso de la República, Mimeo, Guatemala, Guatemala, 1 de septiembre.
Ruíz Durán, C. (1995) Guatemala. Una política industrial para el Siglo XXI, Mimeo, octubre.

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Distr.

EL SECTOR INDUSTRIAL DE GUATEMALA

Este documento no ha sido sometido a revisión editorial.

t(l íEJ tt;A

1. POLITICAS QUE AFECTAN AL SECTOR INDUSTRIAL 3

1. Estrategia industrial y contexto macroeconómico 3

II. EL DESEMPEÑO DEL SECTOR INDUSTRIAL ,.. 13

1. La transformación del sector industrial 13

III. HACIA UNA NUEVA POLITICA INDUSTRIAL PARA GUATEMALA ..... 21

1. Preámbulo: precondiciones macroeconómicas e institucionales . . . . . . . .. 21

En segundo lugar, se documentan las transformaciones ocurridas en la estructura productiva

1. POLITICAS QUE AFECTAN AL SECTOR INDUSTRIAL

1. Estrategia industrial y contexto macroeconómico

La producción industrial se orientó a los bienes de consumo con procesos de fabricación de

A partir de 1980 cambió de raíz el enfoque de la políti<;a económica, alterando el régimen

La política macroeconómica reaccionó tardíamente. Recién en 1984 se abandonó el régimen

Corno consecuencia del problema fiscal la política monetaria ha enfrentado un dilema,

Las modificaciones al reglffien cambiario fueron acompañadas de una reforma de la política

A fines de 1995 se acordó, como parte de compromisos centroamericanos, reducir el techo

1/ Véase CEPAL (l995a), cuadro 5.

Junto con las modificaciones de la política arancelaria se avanzó en establecer un nuevo

A su vez, Guatemala ha adoptado el Reglamento Centroamericano del Origen de las

Guatemala también suscribió un Reglamento Centroamericano sobre Prácticas Desleales de

2/ Actualmente la CEPAL está realizando simulaciones con el fin de determinar el impacto de

ámbito centroamericano. Desafortunadamente este reglamento :1/ centroani.ericano enfrenta dos

Por su parte el sector privado formó la Gremial de Exportadores de Productos No

:1/ Estrictamente no es un "reglamento". Normalmente sería un convenio, pero el hecho que

una Comisión Empresarial de Negociaciones Comerciales Internacionales (CENCIT), con amplia

Para reducir los efectos de esta dispersión se estableció en 1992, en el Ministerio de

En todo caso, las restricciones a la inversión extranjera no parecieran ser un condicionante

fil Lacs (1995).

Controversias del Banco Mundial, mecanismo de arbitraje para la solución de controversias

También se han creado diversos mecanismos de financiamiento para la pequeña y mediana

?l/ Lacs (1995).

préstamos a ocho empresas. 2/ En la misma época se impulsó el Programa de Apoyo a la Micro

Este conjunto de experiencias sugieren la necesidad de ir más allá de propuestas generales

El INTECAP, como en otros países latinoamericanos, tiene una representación tripartita en

Lamentablemente esta institución quedó rezagada en sus áreas de atención, en su cobertura

6. Políticas de desarrollo tecnológico

El sector industrial de Guatemala es importador neto de tecnología y, aparte de la inversión

121 Ruíz Durán (1995).

Siguiendo el ejemplo de otros países, en 1980 se creó la Unidad de Transferencia de

Lamentablemente no hubo progreso en crear el brazo financiero de esta política, si bien en

171 Lacs (1995) .

19/ Lacs (1995).

n. EL DESEMPEÑO DEL SECTOR INDUSTRIAL

1. La transformación del sector industrial

No obstante la recuperación de la producción manufacturera tradicional, su crecimiento fue

PRODUCCION MANUFACTURERA TRADICIONAL

Tasa de crecimiento del Tasa de crecimiento del

1980-1985 -2.1 -1.1

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Banco de Guatemala.

Simultáneamente con estos cambios del sector manufacturero tradicional se inició un

La reactivación parcial del sector manufacturero tradicional y el .dinamismo de las

23/ Ministerio de Economía (1995).

CARACTERISTICAS DE EMPRESAS ACOGIDAS AL DECRETO 29-89, 1994 ª/

1. Empres¡¡,s acogidas 552 281 50.9

6. Impuestos exonerados 517,895 417,063 80.5

9. Exportaciones/empresa (4+ 1) 5,354.5 10,096.1