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Estructura y Funcionamiento del Estado

Unidad 5

Régimen municipal

Caracterización del Municipio

Vamos a iniciar el estudio del Municipio tomando la definición de la Constitución de la

Provincia de Río Negro: “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como
una comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e
institucional de la sociedad fundada en la convivencia. Asegura el régimen municipal
basado en su autonomía política, administrativa y económica”(1).

Para los autores de derecho municipal la provincia surge como un nucleamiento gestado en derredor de
la comunidad natural y primigenia que constituye la ciudad. La preexistencia de la misma y su gobierno
a otras formas de estado es una de las razones en las que fundamentan la autonomía municipal. De allí
esta apelación a su característica de “comunidad natural” que encontramos en muchas constituciones
provinciales. En este sentido se ha sostenido que, en el marco de nuestro propio estado federal, el
municipio es la “unidad básica, autónoma y fundamental, generada naturalmente en función de la suma
de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provista por la ley de la categoría de
persona jurídica de derecho público” (ZUCCHERINO).

Otros autores en cambio sostienen que esta caracterización jurídica es inexacta e inapropiada:
“inexacta, porque los municipios no tienen un origen natural sino definidamente histórico: no han
existido siempre ni han tenido en todo tiempo y lugar las mismas características; inapropiada, por que
la invocación de su carácter natural prescinde de lo que más interesa a su respecto, que es su
vinculación con la democracia y la participación, que están unidas indisolublemente a su origen y a su
historia”(ITURBURU).

(1) En el mismo sentido, la Constitución de San Luís señala que el municipio es “una comunidad natural con vida
propia e intereses específicos, con necesarias relaciones de vecindad. Como consecuencia de ello es una
institución político administrativa territorial, que sobre una base de capacidad económica para satisfacer los fines
de un gobierno propio, se organiza independientemente dentro del Estado, para el ejercicio de sus funciones”.
La Constitución de Chubut indica que “Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de
sus funciones y gozan de autonomía política, administrativa y financiera”. La Constitución de Neuquén indica que
“Los municipios son autónomos”. La Constitución de Santa Cruz “reconoce autonomía política, administrativa,
económica y financiera a todos los municipios”, pudiendo, aquellos municipios que así lo decidan, quedar
habilitados para el dictado de sus propias cartas orgánicas.

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Fuentes del derecho municipal. Recaudos

constitucionales

La primera y más importante de las fuentes del derecho municipal es la

Constitución Nacional.

Antes de la reforma de 1994, sólo existía una referencia general, la del artículo
5º, que obligaba imperativamente a las provincias a asegurar un régimen
municipal, y otras particularidades, relativas al municipio de la Capital Federal en
los artículos 67, inc. 27, 81 y 86 inc 3.

Cabe señalar que la reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atención al tema
municipal. Por una parte, en el artículo 123, se asegura el principio de la autonomía municipal
en todos sus aspectos, resolviendo antiguas disputas acerca del significado y aplicabilidad del
régimen municipal en nuestro ordenamiento jurídico. Hay que tener en cuenta, además, que
se fortalece el ejercicio de los poderes de policía e imposiciones provinciales y municipales en
el artículo 75 inc. 30.

Otra de las fuentes del derecho municipal son las leyes que se dictan en consecuencia de la
Carta Magna, donde encontramos a modo de ejemplo al Código Civil, el cual refiere a las
municipalidades en varios de sus artículos (artículo 33 -con respecto a su personalidad
jurídica-; artículo 2.344 -en cuanto al patrimonio comunal-; artículo 1.624 -atribuyendo a las
municipalidades la competencia para reglar el servicio doméstico-, entre otros).

Las Constituciones Provinciales son también fuente del derecho municipal, toda vez que en
los países federales como el nuestro, son las provincias las que legislan sobre dicha materia
con mayor detalle, ampliando los postulados prescriptos por la Constitución Nacional.

Se consideran, asimismo, como fuentes del derecho municipal las Leyes

Orgánicas municipales, las Cartas Orgánicas municipales, las Ordenanzas,
Decretos y Resoluciones municipales.

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El régimen municipal en la Constitución Nacional

El artículo 5º de la Constitución Nacional establece que "cada provincia dictará para sí una
Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de
justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno
Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones." Según lo que
prescribe la norma suprema, las provincias tienen la obligación de incluir en sus
constituciones un régimen municipal.

A fin de afianzar el cumplimiento de dicha obligación de carácter constitucional,

cada una de las provincias establece en su Carta Magna local, las principales
características de su propio régimen municipal.

No todas las provincias lo hacen de la misma manera ni con la misma intensidad. Algunas
provincias confieren a los municipios de mayor importancia la facultad de dictarse sus normas
fundamentales (Cartas), en las cuales se definen sus objetivos y se determina su estructura
basal. A estos municipios se los denomina municipios de carta o convención y son
aquellos que cuentan con el denominado poder constituyente de tercer grado, ya visto en
la Unidad 1.

Las Legislaturas provinciales se encuentran facultadas para dictar leyes que expongan en
detalle los aspectos enunciados en la constitución provincial sobre la materia que nos ocupa.
Dichas leyes se pueden conocer con el nombre de Leyes Orgánicas de Municipalidades y son
de aplicación en todos los municipios a los que no se les haya reconocido la facultad de
dictarse sus propias Cartas.

Como hemos señalado, luego de la reforma constitucional de 1994, la Constitución Nacional

dejó establecido a través del artículo 123, que todos los municipios en la República son
autónomos, debiendo observarse si ello es en forma plena o semiplena. Así reza el citado
artículo: "Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo
5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero".

Por lo tanto, para el ejercicio del poder constituyente por parte de las provincias,
uno de los requisitos establecidos es el de asegurar un régimen municipal
autonómico (artículos 5º y 123 de la Constitución Nacional).

En consecuencia, actualmente no existiría ninguna posibilidad de instauración de la

autarquía como naturaleza jurídica de los municipios y las constituciones
provinciales no podrían asegurar ningún otro régimen municipal que no sea el
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De esta manera, los órdenes jurídicos provinciales están constitucionalmente obligados a

reconocer y declarar la autonomía de sus municipios, estableciendo las pautas para
determinar el alcance y los contenidos de dicha autonomía.

Esta facultad-obligación de los Estados Provinciales, tiene su fundamento en el respeto por las
autonomías provinciales y en el entendimiento que un buen régimen municipal debe tener en
cuenta las particularidades propias de cada lugar, no existiendo un régimen local uniforme
para todo el país.

De acuerdo al texto constitucional (artículo 123 C.N.), el alcance y contenido de la autonomía

debe referirse a distintos órdenes o facetas de los asuntos locales, ellos son:

el orden institucional
el orden político
el orden administrativo
el orden económico y financiero

El orden institucional: supone la posibilidad del dictado por parte del municipio
de su propia Carta Orgánica.

Con respecto a este orden, las provincias podrán o no categorizar sus municipios para que
tengan autonomía municipal plena o semiplena. Los municipios que cuentan con autonomía
institucional son los denominados municipios de convención.

En cuanto al reconocimiento del orden institucional; las constituciones provinciales difieren o

pueden diferir en el alcance y contenido de las cartas orgánicas municipales, por cuanto las
mismas pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo provincial; y en caso de
estarlo, si se encuentra con la posibilidad de amplia revisión, o, con la posibilidad de que la
Legislatura sólo apruebe o rechace la carta.

No existe uniformidad establecida por las constituciones provinciales en cuanto al grado de

autonomía de cada convención municipal.

El orden político: supone el derecho del municipio a organizar y desarrollar

su propia vida pública. Implica las potestades de:

elegir sus propias autoridades,

establecer mayor o menor participación ciudadana,
decidir no sólo en la elección sino también en la destitución de los
funcionarios locales,
participar del proceso de elección de autoridades gubernamentales no
municipales pero íntimamente vinculadas con los asuntos locales.

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El orden administrativo se refiere a la posibilidad, por parte del municipio,

de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración
local sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno. En este
aspecto también es extensa la potestad provincial sobre el alcance y el
contenido, por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios
públicos, obras públicas, poder de policía, organización administrativa, entre
otras.

El orden económico y financiero abarca las facultades relacionadas con la

imposición de tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico,
regionalización, etc.

En resumen, las constituciones provinciales no pueden asegurar

ningún otro régimen municipal que no sea el autonómico, pudiendo
afirmarse que “si las provincias no aseguran el régimen municipal
autonómico pueden llegar a ser intervenidas federalmente en virtud de los
artículos 5º, 6º y 123 de la ley suprema” (HERNÁNDEZ), pero incorporando
la especial salvedad del reconocer la existencia de diferentes tipos de
autonomía, en virtud del concepto "reglar el alcance y contenido" que figura
en la última parte del artículo 123.

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El gobierno municipal en la Constitución federal

argentina. El histórico debate autonomía – autarquía

En materia municipal, y en relación al texto de nuestra Constitución histórica, el debate

constitucional giraba en torno al alcance que debía dársele al concepto de “régimen
municipal”.

¿Era dicho concepto sinónimo de “régimen de gobierno municipal autónomo” o

comprendía el mismo la posibilidad de que las provincias crearan municipios como
meras entidades autárquicas, dependientes en lo político institucional del gobierno
provincial?

El artículo 5º de la Carta magna genera en los Estados miembros (provincias) una obligación -
facultad consistente en asegurar el régimen municipal. La doctrina municipalista argentina ha
sostenido, aún antes de la reforma constitucional de 1994, que dicha expresión debe ser
tenida como equivalente de gobierno municipal, en atención a la suma de antecedentes
histórico-legales que avalan la citada idea. En esta postura, el municipio constituiría "el
segundo grado de descentralización política en relación del Estado federal central"
(ZUCCHERINO) entendiéndose la expresión “régimen municipal” como el establecimiento de
un gobierno local autónomo.

El debate en cuanto a la naturaleza del municipio como ente autárquico o autónomo que,
como manifestamos, parece ahora saldado por el nuevo texto del artículo 123, contaba con
cultores en cada una de las posiciones y es de larga data. No sólo la interpretación
doctrinaria, sino también la opinión de nuestro más alto tribunal, sufrieron importantes
cambios a lo largo del tiempo.

AUTONOMÍA: Definimos autonomía como la posibilidad de un ente de

otorgarse su propia ley y regirse por ella. De esta forma, la autonomía
denota siempre un Poder Legislativo. El Poder Legislativo de las entidades
autónomas debe desenvolverse dentro de los límites que el poder soberano
ha fijado a la autonomía, por lo que la entidad autónoma no puede
establecer leyes o normas en oposición con las establecidas por el ente
soberano.

La autonomía significa potestad de organizarse, darse sus propias normas dentro de

su competencia y administrarse, es decir facultad de un ente de darse un gobierno propio,
de darse sus propias instituciones. En el campo municipal, la autonomía significa:

1. el reconocimiento del poder normativo de los municipios;

2. la potestad de libre decisión en el ejercicio de sus competencias; y
3. la reserva de un ámbito de competencias sustantivas no susceptibles de limitación por
el legislador.

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AUTARQUÍA: Por el contrario la autarquía importa la facultad de un ente de

administrarse a si mismo, facultad derivada de la ley que le concede la
autarquía. Por entidad autárquica debe entenderse toda persona jurídica
pública estatal que, con aptitud legal para administrase a si misma, cumple
fines públicos específicos (MARIENHOFF).

Puede sostenerse que la autonomía es comprensiva, por definición, de la autarquía como el

género a la especie. Los elementos de la autarquía se encuentran en la autonomía (por
ejemplo autoadministración), pero no a la inversa.

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Caso Rivademar: punto de inflexión en la postura de la

Corte Suprema de Justicia de la Nación con respecto a
la naturaleza jurídica de los municipios

Con algunos matices en cuanto a un progresivo reconocimiento de su

potestad de “gobierno de la cosa local”, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación sostenía que los municipios no eran “mas que meras delegaciones de
los mismos poderes provinciales circunscriptas a fines y limites
administrativos”, es decir los consideró entidades autárquicas.

Un desarrollo histórico de los fallos más relevantes dictados por el Supremo Tribunal permite
esbozar un agrupamiento medianamente armónico en virtud de una regla común:

a. Un primer grupo de fallos con una postura denominada tradicional, remarca la

caracterización de los municipios como meras delegaciones de los poderes provinciales,
circunscritas a fines administrativos, que operan como límites que no se pueden
superar (Fallos, 114:282; 123:313; 308:403).
b. Un segundo grupo señala que las municipalidades son organismos de carácter esencial
(Fallos, 154:25), que tienen un ámbito propio para administrar (Fallos, 156:323).
c. En tercer lugar una serie de fallos interpretan que la Constitución Nacional no ha
prefijado el sistema económico administrativo al cual deben sujetar las provincias su
organización comunal, por ser ello del resorte propio de los gobiernos locales, con la
sola reserva del art. 5 (Fallos, 199:423; 249:99; 259:166).
d. Un cuarto y último grupo de fallos sostiene que los municipios de provincia son
entidades cuya existencia es necesaria y que las provincias deben munirlos de las
potestades y competencias mínimas indispensables para el cumplimiento de su
cometido (Fallos, 308:403).

Con posterioridad a estos fallos en la causa “Rivademar, Ángela Digna Balbina Martínez
Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso administrativo de plena
jurisdicción” del año 1989 la C.S.J.N. da un vuelco en su jurisprudencia tradicional.

La Corte sostuvo en el considerando octavo del fallo en cuestión la teoría de la autonomía

municipal en contraposición a la que históricamente había sustentado. La noción del carácter
autónomo del régimen municipal argentino dado por el alto tribunal se fundamenta en los
siguientes puntos:

a. El origen constitucional de los municipios.

b. La existencia de una base sociológica constituida por la población de la comunidad,
ausente en los entes autárquicos.
c. La imposibilidad de la supresión de los municipios.
d. El carácter de legislación local de las ordenanzas municipales, frente al de las

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resoluciones administrativas emanadas de entidades autárquicas.

e. El carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los
municipios establecido por el artículo 33 del Código Civil, frente al carácter contingente
de las entidades autárquicas.
f. El alcance de las resoluciones municipales, que comprende a todos los habitantes de su
territorio.
g. La posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios lo que hace
incongruente que una entidad autárquica pueda crear otra de igual tipo.
h. La elección popular de sus autoridades.

En resumen:

En la actualidad es indiscutible que el régimen municipal con su

característica de autónomo es una institución de grado
constitucional federal de conformidad con los artículos 5º y 123 de
la Constitución.

La función del municipio “no es meramente administrativa, de ejecución,

sino gubernativa; organizando los servicios públicos municipales;
planificando la realización de obras públicas; dictando normas generales, de
carácter legislativo, que se imponen obligatoriamente a todos los habitantes
de su territorio; ejerciendo la policía municipal y decidiendo problemas
políticos de orden social y económico financieros” (VANOSSI).

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El municipio y la descentralización política

Observamos a lo largo de toda la materia que en el orden de la

estructuración territorial del poder, se percibe una creciente reafirmación y
profundización de la descentralización política. Ya expresamos que en el
estado federal conviven cuatro órdenes institucionales de gobiernos: federal,
provincial, municipal y autonómico de la Ciudad de Buenos Aires.

La descentralización sería entonces el procedimiento por medio del cual se

tendería a revertir los resultados del largo proceso de centralización,
mediante el traspaso de recursos, competencias y poder en general, desde
la cúspide del Estado hacia las bases del mismo Estado o bien hacia la
sociedad. En el ámbito del poder político, consistiría en la reforma de
los mecanismos decisorios, devolviendo a la sociedad y al ciudadano
parte del poder político delegado al Estado.

La base sustentatoria fundamental de la misma sería la ubicación del servicio público, su

gestión y control cerca de la sociedad y la gente, buscando el mejoramiento de la calidad de
vida y alentando la participación ciudadana efectiva como medio para sustentar la democracia
y el control cercano de la gestión (LOSA). “Dentro de este eje hay amplio campo para
respuestas formalistas – reducidas al funcionamiento más eficaz de la democracia
representativa -, o para las que propugnan una democratización consistente en devolver al
pueblo el poder que le es connatural, a través de su participación directa – como
trabajadores, usuarios o ciudadanos – en procesos de decisión y control, en todas las
instancias... y de manera permanente y no sólo en momentos de elecciones de
representantes” (CORAGGIO).

Sin pretender esbozar todos los puntos que deben contemplarse en cualquier proceso de
descentralización, resulta pertinente reseñar de manera breve los principios fundamentales
que deben guiarlo, según doctrina conteste:

El principio de subsidiaridad, según el cual las competencias deben atribuirse al ámbito

territorial mas apto para su desarrollo y ejercicio y, en consecuencia, ha de plantearse
que la administración del Estado y de las Provincias sólo debe asumir aquellas
competencias que no sea posible residenciar en los municipios.
Capacidad real de intervención, en aquellos temas que afecten directamente a los
Municipios, participando efectivamente, y no sólo formal y consultivamente, en los
ámbitos donde se deciden sobre tales cuestiones.
Capacidad de ordenación y elaboración, y no sólo de mera ejecución, de aquellas
políticas que afecten a los Municipios, sin menoscabo de la planificación compartida

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necesaria para garantizar criterios de solidaridad, accesibilidad e igualdad.

Siendo la descentralización un verdadero desplazamiento de poder de un ente a

otro que le permite a éste último decidir, resolver y actuar con mayor libertad en
políticas públicas, pues el primero se ha desprendido de la competencia transferida
y de su potestad decisoria se observa que el municipio es la base de la
descentralización política.
De esta manera el municipio, “entendido como el conjunto de relaciones sociales,
económicos, culturales y de prestación de servicios elementales, que se establecen
en el seno de una colectividad humana determinada y asentada en un espacio
limitado del territorio” (PERDIGÓ), constituye en si mismo una
descentralización reflejada en importantes ámbitos y aspectos y, que deriva de
la propia ordenación del sistema federal argentino.

El diseño institucional de la República reconoce entonces una doble

descentralización político - institucional, económica y financiera en las provincias y
en los municipios, pero sin perder de vista que la autonomía provincial es plena, de
primer grado y originaria, mientras que la autonomía de los municipios de provincia
es más acotada y de segundo grado pues, si bien también deriva directamente de la
Constitución nacional, depende del alcance y caracterización con que la conciba el
derecho público de cada provincia (CASAS).

En el plano político, esta consolidación de su status institucional y su consiguiente aumento

de la capacidad de decisión y poder, no hacen más que reconocer el rol de liderazgo que,
poco a poco, los estados locales adquieren en su comunidad. El municipio es objeto de nuevas
demandas sociales y, en general, responde con mayor flexibilidad y comprensión a las
mismas, convirtiéndose en articulador y coordinador de redes de gestión tanto públicas como
privadas.

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Municipios y provincias

La autonomía que conservan las Provincias, el poder originario no delegado

al Estado Federal (conf. art. 121), reflejados en la potestad de dictar su
propia Constitución y darse sus propias instituciones locales (conf. art. 5º y
123 de la Constitución Nacional), tiene como condición esencial la su
conformación institucional bajo el sistema representativo y republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución
Nacional, asegurando su administración de justicia, su régimen municipal y
la educación primaria.

Con la nueva redacción, es claro que los municipios en toda la Nación deben ser autónomos,
aunque las provincias se reservan la potestad de reglar el alcance y contenido de dicha
autonomía en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, conforme
lo señalado en la segunda parte del artículo mencionado.

Ya hemos analizado esta cuestión a efectos de indicar lo que para nosotros

significa "reglar el alcance y contenido", adelantando en principio que dicha
expresión nunca debe ser interpretada como una negación de la autonomía y de
los caracteres que le son propios, pues esto importaría una violación al principio
de razonabilidad consagrado constitucionalmente en nuestro ordenamiento
normativo.

Al reconocérsele la autonomía a los municipios, el gobierno provincial no podrá recuperar en

cualquier momento facultades reconocidas a los municipios como sí podría ocurrir si se
tratase de dependencias autárquicas.

Según las constituciones provinciales, las siguientes son las fórmulas que se aprecian al
respecto:

1. “La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y en cada uno de los
partidos que forman la Provincia estará a cargo de una municipalidad.”. Provincias de
Buenos Aires, Mendoza y Tucumán.
2. “Los municipios de 1º categoría serán gobernados por municipalidades” y “los
municipios de 2º categoría estarán gobernados por juntas de fomento” Constituciones
de Entre Ríos y Santa Fe.
3. “Esta Constitución reconoce la existencia del municipio como una comunidad natural
fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía
política, administrativa, económica, financiera e institucional”. Constituciones de
Córdoba, Catamarca, Corrientes, Chubut, Río Negro, entre otras.

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A continuación se analiza la situación de cada provincia respecto de la autonomía, en función

de la época de sanción o modificación de su constitución; ello permite deducir el papel que los
legisladores quisieron otorgarle a la institución municipal a la luz del paradigma dominante de
cada período histórico:

a. Período I (constituciones sancionadas entre 1902/11 y 1962): se destacan los casos de

los antiguos territorios nacionales que se transforman en provincias en esta etapa. En
estas constituciones encontramos dos provincias (Misiones y Neuquén) que receptan
expresamente el concepto de “autonomía municipal” y que, por lo tanto, importaron la
adopción de un paradigma opuesto al dominante, que calificaba a los municipios como
autárquicos. Otras constituciones sancionadas en este período (Entre Ríos y Santa Fe)
no incluyen la idea de autonomía municipal.
b. Período II (constituciones sancionadas entre 1986 y 1989): la autonomía institucional
es mencionada por la totalidad de las constituciones sancionadas en este período y se
autoriza la sanción de la carta orgánica a los municipios que cumplan una serie de
requisitos, en su mayoría mínimos poblacionales (Catamarca, Córdoba, Jujuy, Río
Negro, San Juan, San Luis).
c. Período III (constituciones sancionadas entre 1898 y 1994): el grupo de constituciones
sancionadas o modificadas en este período muestra una notable diversidad de
posturas. Encontramos tres constituciones que adoptan el modelo de municipio
autónomo (Corrientes, Formosa y Tierra del Fuego) y dos que evitan pronunciarse
(Mendoza y Tucumán).
d. Período IV (constituciones sancionadas a partir de 1994): se reconoce la autonomía
municipal e incluso se mencionan distintos ámbitos en los que ésta puede manifestarse.
La única salvedad es la provincia de Buenos Aires, que no menciona la autonomía y su
nueva Constitución no modificó el régimen municipal, manteniendo su anterior versión
de 1934.

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