SU138-24

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD ELECTORAL-

Configuración de los defectos sustantivo por desconocimiento del
precedente judicial y procedimental por exceso ritual manifiesto
(incidencia del vicio)
(…) la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó el artículo 21 de la

Ley 5 de 1992 de manera exegética, sin atender el principio de
instrumentalidad de las formas, así como el criterio de incidencia o
trascendencia de la irregularidad, desatendiendo la interpretación que de la
misma disposición había hecho anteriormente en la Sentencia del 5 de junio
de 2012. (…) ante una regla de decisión establecida previamente … y respecto
de la misma causal de nulidad, obtuvo una decisión distinta sin la debida
motivación que exige la jurisprudencia constitucional como evento válido en
que los jueces pueden apartarse del precedente judicial.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS

CORTES-Requisitos generales de procedencia requiere argumentación y
análisis más riguroso
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS

CORTES-Requisitos específicos de procedibilidad, exigen análisis
restrictivo y deferencia ante la interpretación y valoración probatoria
(…) las providencias de las altas cortes «están cobijadas por una garantía de
mayor estabilidad que las decisiones proferidas por otros jueces, en razón de
su papel en el ordenamiento jurídico».
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
DEFECTO SUSTANTIVO POR INTERPRETACION ERRONEA O

IRRAZONABLE DE LA NORMA-Hipótesis en las cuales puede
incurrir la autoridad judicial
PRECEDENTE JUDICIAL-Definición/PRECEDENTE JUDICIAL

HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y carácter vinculante
DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE JUDICIAL/DEFECTO SUSTANTIVO-Alcance de la
competencia del juez de tutela para analizarlo
(…) en el análisis del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente,

el juez de tutela debe «(i) determinar la existencia de un precedente o grupo
de precedentes aplicable y distinguir las reglas de decisión contenidos en
ellos, (ii) constatar que la regla de decisión cuestionada debió tener en cuenta
ese precedente o grupo de precedentes para no incurrir en un
desconocimiento del principio de igualdad y (iii) verificar si existieron
Expediente T-9.624.226
M.P. Cristina Pardo Schlesinger
razones fundadas para apartarse del precedente, por ejemplo, la necesidad de

adoptar una decisión distinta con el fin de lograr una interpretación más
armónica con los principios constitucionales y más favorable a la vigencia y
efectividad de los derechos fundamentales».
DEFECTO FACTICO-Configuración/DEFECTO FACTICO-

Dimensión negativa y positiva
DEFECTO FACTICO-Fundamentos y marco de intervención que

compete al juez de tutela
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MERITO-Criterio rector del

acceso a la función pública
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MÉRITO-Aplicación para

provisión de cargos en convocatoria pública
CONCURSO DE MÉRITOS Y CONVOCATORIA PÚBLICA-

Diferencias
En los concursos públicos de mérito, el grado de objetividad es inversamente

proporcional a la discrecionalidad del nominador, en la medida en que
ninguna de sus etapas permite grado alguno de subjetividad al momento de
proveer la vacante ofertada. Por el contrario, en la convocatoria pública, el
principio del mérito no impide que el nominador cuente con cierto grado de
discrecionalidad otorgado por la Constitución y la ley, al momento de elegir
entre los finalistas.
CONVOCATORIA PÚBLICA-Carácter vinculante
CORRECCIÓN DE IRREGULARIDADES EN ACTUACIONES

ADMINISTRATIVAS-Marco normativo
CORRECCIÓN DE IRREGULARIDADES EN ACTUACIONES

ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia del Consejo de Estado
CONVOCATORIA PÚBLICA-Ajustes del acto administrativo que fija

las bases del concurso
(…), en las convocatorias públicas, el acto administrativo inicial que fija las
bases del concurso pude modificarse en casos muy excepcionales, siempre y
cuando no favorezca en particular a algunos de los participantes, es decir, no
afecte el derecho a la igualdad. Estos ajustes, en todo caso, deben tener lugar
antes de llevarse a cabo una prueba determinada.
CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA-Marco constitucional

para su elección/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-
Calidades
2
CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA-Reglas y etapas de la

convocatoria pública
CRITERIO DE INCIDENCIA O TRASCENDENCIA DE LA

IRREGULARIDAD-Jurisprudencia del Consejo de Estado
(…) para que prospere la causal de nulidad que se apoya en la expedición

irregular del acto de elección, es necesario probar: «i. La existencia de la
anomalía. ii. Que la anomalía fue de tal magnitud que afecte de forma directa el
sentido de la decisión, es decir, que sea sustancial, trascendental y con
incidencia directa en el sentido del acto definitivo (…), es necesario demostrar
que la irregularidad en el trámite tiene la potencialidad de modificar el
resultado del concurso y por tanto de la lista de elegibles».
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES

EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD ELECTORAL-
Desconocimiento del precedente judicial al ordenar rehacer el proceso de
elección de contralor general de la República a partir de la convocatoria
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SENTENCIA SU-138 DE 2024
Ref.: expediente T-9.624.226
Acción de tutela presentada por Carlos

Hernán Rodríguez Becerra, en contra
de la Sección Quinta del Consejo de
Estado
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha aprobado la siguiente:
SENTENCIA
3
En el proceso de revisión del fallo dictado el 5 de julio de 2023 por el Consejo

de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la acción de tutela
promovida por Carlos Hernán Rodríguez Becerra en contra de la Sección
Quinta del Consejo de Estado.
Síntesis de la decisión
La Corte Constitucional conoció la solicitud de tutela presentada por Carlos

Hernán Rodríguez Becerra contra la sentencia dictada el 25 de mayo de 2023
por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual esa corporación
declaró nulo el proceso de elección del contralor general de la República
2022-2026.
El actor argumentó que esa decisión vulneró sus derechos fundamentales al

debido proceso, a elegir y ser elegido, al acceso a la administración de justicia
y a acceder a cargos públicos. Esto por cuanto estimó que la sentencia incurrió
en defectos fáctico, sustantivo, orgánico y por violación directa de la
Constitución. El primero, al fundamentarse la nulidad en la violación del
artículo 21 de la Ley 5 de 1992, sin estar probado que efectivamente se
incumplió la regla contenida en esa norma, referida a la forma de citar a la
plenaria del Congreso para el día de la elección. El segundo, al aplicarse esa
disposición legal al proceso de elección, cuando existe norma especial como
lo es la Ley 1904 de 2018. En este mismo punto, expuso que esa corporación
desconoció su precedente sobre la incidencia de las irregularidades en el
proceso de elección. En opinión del actor, aun cuando la convocatoria pública
que precede a la elección del contralor fue modificada, esto no incidió en el
resultado final. En este mismo sentido, alegó que no se tuvieron cuenta
decisiones judiciales que justificaron esos cambios. Y el tercer y cuarto
defecto lo sustentó en que una de las consejeras de Estado estaba impedida
para conocer de su caso.
La Sala Plena de la Corte Constitucional encontró que la acción de tutela

cumplía con los requisitos generales de procedencia.
Tras definir los problemas jurídicos que debía resolver, la Sala reiteró la
jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado acerca del contenido y
alcance de las convocatorias públicas adelantadas para la provisión de cargos
que no son de carrera. De igual modo, se refirió a los eventos en los que es
procedente la modificación de las reglas de la convocatoria. Y, por último,
repasó las normas constitucionales y legales que rigen la elección del contralor
general de la República.
Con fundamento en las anteriores consideraciones y tras analizar los

planteamientos del accionante, la Sala Plena advirtió que la Sección Quinta
del Consejo de Estado no incurrió en todos los defectos alegados por el actor.
Encontró que efectivamente dicha corporación, al proferir la sentencia,
desconoció su propio precedente sobre la incidencia de las irregularidades, en
el sentido de que la nulidad del proceso sólo procede si se configura un vicio
trascendente y relevante en el resultado final. En particular, encontró que
4
desconoció su precedente sobre el principio de instrumentalidad de las formas

y la no incidencia del incumplimiento del plazo legalmente previsto para la
convocatoria del Congreso de la República para la elección del Contralor
General, cuando se demuestra que dicho incumplimiento no afectó el
conocimiento de los congresistas sobre los candidatos y la fecha de la
elección. Así mismo, encontró desconocido el precedente de la misma
Sección quinta sobre la modulación de los efectos de la nulidad en el trámite.
En contraste, la Sala Plena encontró que la sentencia del Consejo de Estado es

conforme a la normatividad aplicable y al precedente jurisprudencial en lo
relativo a que dentro del trámite seguido por el Congreso de la República para
elegir al Contralor General se modificaron irregularmente las reglas de la
convocatoria que regían dicho proceso, lo que originaba la nulidad de la
elección.
Como consecuencia de lo anterior, la Corte revocó la sentencia de tutela del 5

de julio de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, que negó el amparo y, en su lugar, amparó parcialmente el
derecho fundamental al debido proceso del accionante.
En tal sentido, la Corte ordenó al Congreso de la República rehacer

parcialmente el proceso de elección, dejando a salvo lo actuado antes de
incurrir en los vicios detectados.
I. ANTECEDENTES
A partir de los elementos de prueba obrantes en el expediente, la Sala también

describe en este apartado y de manera cronológica el contexto que precedió la
aprobación de la sentencia que declaró la nulidad de la elección del contralor
general de la República, y contra la cual se interpuso la acción de tutela bajo
revisión.
Convocatoria pública para la elección del contralor general de la República
1. Por medio de la Resolución n.° 001 del 17 de enero de 2022 1, la Mesa

Directiva del Congreso de la República abrió la convocatoria pública para
elegir al contralor general de la República y seleccionó a la Universidad
Industrial de Santander para que desarrollara «las etapas y criterios de
selección de la convocatoria»2.
2. Parámetros de la convocatoria. El artículo 4 de la citada resolución

dispuso que la convocatoria pública finalizaría con la conformación de la lista
de elegibles, que luego sería sometida al Congreso de la República para que
eligiera al contralor general. Asimismo, estableció que la convocatoria sería la
norma reguladora de todo el proceso de selección y está orientada a garantizar
1 Expediente digital T-9624226, documento consecutivo 32, Siicor. Resolución «por medio de la cual se
efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución de educación superior a fin de adelantar la
convocatoria para elegir al Contralor General de la República para el periodo 2022-2026».
2 Id.
5
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y

publicidad.
3. Etapas del proceso de selección. Siguiendo el artículo 6 de la Ley 1904 de

2018, la convocatoria determinó que las etapas del proceso para la elección
del contralor general de la República serían las siguientes 3:
a) La convocatoria
b) La inscripción
c) La lista de admitidos a la convocatoria pública
d) Las pruebas de conocimientos
e) Los criterios de selección
f) La conformación de la lista de seleccionados o lista de elegibles
g) La entrevista
h) La elección
4. Respecto de la «convocatoria»4, el acto administrativo previó que esta se

entendía como «el acto de invitación junto con el señalamiento del
procedimiento que ha de regular todo el proceso de selección y configuración
de la lista de elegibles». Además, precisó que lo allí dispuesto «es de
obligatorio cumplimiento tanto para la administración como para los
participantes». La «inscripción»5, por su lado, consistió en la entrega de la
hoja de vida y de los respectivos soportes por parte de los interesados. Y el
«listado de admitidos»6 hizo referencia a los inscritos que cumplían los
requisitos mínimos para ser contralor general de la República y no incurrían
en ninguna inhabilidad para ocupar el cargo y, adicionalmente, adjuntaron en
debida forma la hoja de vida.
5. En cuanto a la etapa denominada «prueba de conocimientos» 7, el acto

administrativo señaló que su finalidad era evaluar las competencias laborales,
aptitudes, habilidades, conocimientos y experiencia, así como la idoneidad y
conocimientos del aspirante a la Contraloría General de la República.
6. Según la misma resolución, la prueba tenía carácter eliminatorio conforme

los siguientes parámetros de ponderación:
Concepto Carácter Calificación Parámetros de ponderación

aprobatoria
La prueba de conocimientos
Eliminatorio contemplará los temas definidos
Prueba de (Numeral 4 del Se aprueba con en la Ley 1904 de 2018 y la
conocimiento artículo 4 de la 70 puntos ponderación de todas las
s Ley 1904 de sobre 100 preguntas tiene el mismo peso
2018) para el cálculo del puntaje total
de la prueba.
3 Id., artículo 4, numeral 6.

4 Id., numeral 6.1.
5 Id., numeral 6.2.
6 Id., numeral 6.3.
7 Id., numeral 6.4.
6
7. El acto administrativo advirtió que continuarían a la siguiente etapa

únicamente aquellos participantes que obtuvieran un puntaje igual o superior a
70 puntos sobre 100 en la prueba de conocimientos.
8. Respecto de la etapa «criterios de selección» 8, la convocatoria señaló que

en ella se «realiza evaluación por factores de ponderación». Tendría carácter
clasificatorio y se aplicaría a las hojas de vida de quienes superaran la prueba
de conocimientos. Su finalidad sería evaluar el mérito profesional, laboral y
académico del aspirante. Se calificó de 0 a 100 puntos máximos según las
reglas allí señaladas, y se evaluó de la siguiente forma:
Parámetro Rango de puntaje Factor de ponderación

Títulos de formación
De cero (0) a cien (100) 30%
profesional
Experiencia profesional,
De cero (0) a cien (100) 70%
docente y publicaciones
9. En esta misma etapa, la resolución previno que «[l]a evaluación adelantada

por la Universidad Industrial de Santander-UIS y la valoración de las hojas de
vida, terminará con la preselección de al menos (20) [sic] personas en calidad
de aspirantes habilitados, lista que será entregada a la Comisión Accidental
designada»9.
10. Respecto de la «conformación de la lista de elegibles» 10, el acto

administrativo de convocatoria determinó que la lista de elegibles estaría
conformada por diez aspirantes seleccionados por la Comisión Accidental, y
luego sería sometida a la plenaria del Congreso para que esta eligiera al
contralor general de la República.
11. En cuanto a la «entrevista», la convocatoria precisó que, una vez

conformada la lista de diez elegibles, «las Plenarias de Senado y Cámara los
escucharán por separado y por el tiempo que señale la Mesa Directiva […]» 11.
Modificación de la convocatoria pública
12. El 20 de enero de 2022, la Mesa Directiva del Congreso de la República

expidió la Resolución 002, «Por medio de la cual se modifica la Resolución
001 del 17 de enero de 2022». Concretamente, el acto administrativo introdujo
ajustes en el artículo 4 de la Resolución 001 del 17 de enero de 2022, «para
precisar que la evaluación del mérito académico del aspirante se hace a través
de los títulos de estudio de posgrado».
Listado de veinte aspirantes habilitados que superaron la prueba de

conocimientos
8 Id., numeral 6.5.

9 Id.
10 Id., numeral 6.6.
11 Id., numeral 6.7.
7
13. Ejecutada la prueba de conocimientos, el 5 de marzo de 2022, la

Universidad Industria del Santander informó al Congreso de la República «la
lista definitiva de admitidos, en estricto orden alfabético por apellido, que
obtuvieron en la prueba de conocimientos un puntaje igual o mayor a 70
puntos sobre 100»12. El listado entregado contenía los siguientes nombres:
Apellidos Nombre
BARRETO NIETO LUIS HERNANDO
BUENO LUIS FERNANDO
CARDENAS URIBE JULIO CESAR
CASTRO FRANCO ANDRES
CERTAIN PALMA MONICA ELSY
GARCÍA VEGA HUMBERTO
GONZÁLES MORA KAROL
GONZÁLEZ VEGA ELSA YAZMIN
GUALDRÓN ALBA JUAN CARLOS
JIMÉNEZ BARRERO HERNÁN GONZALO
MONTOYA MEJÍA SEBASTIÁN
PEREZ GELVEZ CARLOS FERNANDO
PINEDA TELLEZ LUIS CARLOS
QUIROZ MONSALVO ANÍBAL JOSÉ
RANGEL ESPARZA MARÍA FERNANDA
RODRÍGUEZ BECERRA CARLOS HERNÁN
RODÍGUEZ OSPINO LUIS ALBERTO
SALCEDO FUENTES VICTOR ANDRÉS
TORRES GARCÍA DIANA CAROLINA
URIBE URREA DUVÁN DARÍO
14. Posteriormente, el 14 de marzo de 202213, la Universidad Industrial de

Santander informó al Congreso de la República sobre «la evaluación de las
hojas de vida de los admitidos, […] efectuada según los criterios y valores
fijados en la convocatoria, y en consecuencia remite en estricto orden
alfabético por apellido, la listad definitiva de habilitados». La universidad
anexó los resultados cuya información relevante es la que se expone en
seguida:
Puntaje final –
Puntaje final – Valoración
Experiencia
Títulos de (T1*30%) +
Nombre profesional,
formación (T2*70%)
docencia y
profesional (T1)
publicaciones (T2)
Barrero Nieto Luis
30 80 65.0
Hernando
Bueno Luis Fernando 60 70 67.0
Cárdenas Uribe Julio
60 95 84.5
César
Castro Franco Andrés 65 95 86.0
Certain Palma Mónica
30 85 68.5
Elsy
12 Información suministrada a la Corte Constitucional por la Universidad Industrial de Santander, en

respuesta al auto de pruebas del 31 de enero de 2024.
13 Id.
8
García Vega Humberto 30 45 40.5

González Mora Karol 20 30 27.0
González Vega Elsa
30 80 65.0
Yazmín
Gualdrón Alba Juan
30 95 75.5
Carlos
Jiménez Barreto Hernán
20 45 37.5
G.
Montoya Mejía Sebastián 35 50 45.5
Pérez Gélvez Carlos
55 80 72.5
Fernando
Pineda Téllez Luis
60 95 84.5
Carlos
Quiroz Monsalvo Aníbal
20 80 62.0
José
Rangel Esparza María F. 60 87 78.9
Rodríguez Becerra
50 90 78.0
Carlos H.
Rodríguez Ospino Luis
30 90 72.0
A.
Salcedo Fuentes Víctor
60 85 77.5
A.
Torres García Diana
55 75 69.0
Carolina
Uribe Urrea Duván Darío 60 50 53.0
Primera lista de elegibles14
15. Teniendo como base el listado de veinte seleccionados remitido por la

Universidad Industrial de Santander, el 26 de abril de 2022, el Congreso de la
República publicó una primera lista de diez elegibles para el cargo,
conformada por ocho hombres y dos mujeres, dentro de la cual no estaba el
accionante. Se trata de las siguientes personas:
1 BUENO GONZÁLEZ LUIS

FERNANDO
2 CASTRO FRANCO ANDRÉS
3 CERTAIN PALMA MÓNICA ELSY
4 GUALDRÓN ALBA JUAN CARLOS
5 PÉREZ GELVEZ CARLOS
FERNANDO
6 PINEDA TELLEZ LUIS CARLOS
7 QUIROZ MONSALVO ANÍBAL JOSÉ
8 RANGEL ESPARZA MARIÁ
FERNANDA
9 RODRÍGUEZ OSPINO LUIS
ALBERTO
10 SALCEDO FUENTES VÍCTOR
14 Esta lista se puede consultar en la página web http:||www.secretariasenado.gov.co/cuatrienio-

2018-2022/legislatura-2021-2022/informes-y-publicaciones-1
9
ANDRÉS
16. Acción de tutela contra la lista de elegibles publicada el 26 de abril de

202215. El 25 de mayo de 2022, la ciudadana Diana Carolina Torres García,
aspirante al cargo no incluida en la lista de elegibles, presentó acción de tutela
contra el Congreso de la República por considerar vulnerado su derecho a la
igualdad. Para el efecto, indicó que el listado no respetó la ley de cuotas 16, la
cual exige la presencia de mínimo tres mujeres.
17. En primera instancia17, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de

Medellín, por sentencia del 8 de junio de 2022, negó el amparo solicitado
porque la accionante no hizo uso de los mecanismos de reclamación previstos
en las reglas de la convocatoria. En todo caso, advirtió que el artículo 3 de la
Ley 1904 de 2018 señala que «[l]a lista de elegibles en lo posible respetará los
criterios de equidad de género».
18. La referida decisión fue revocada por el Tribunal Superior de Medellín,

Sala Primera de Decisión Civil18 y, en su lugar, concedió la protección
solicitada por la accionante. En consecuencia, ordenó a la Secretaría General
del Senado que, en el término de cuarenta y ocho horas, «elabore una nueva
lista de diez elegibles para ocupar el cargo de Contralor General de la
República, en el que se respete estrictamente el mandato de conformar la lista
con igual proporción de hombres y mujeres, atendiendo las consideraciones
expuestas»19.
19. Acción popular contra la lista de elegibles del 26 de abril de 2022. El

28 de junio de 2022, la ciudadana Dalal Karime Dager Nieto instauró acción
popular contra el Congreso de la República por considerar que este vulneró el
derecho colectivo a la moralidad administrativa al conformar la lista de
elegibles. Lo anterior, bajo el argumento de que no se respetaron los principios
de mérito y equidad de género, sumado a que algunos aspirantes seleccionados
no cumplían los requisitos para el cargo. En el mismo escrito, solicitó medida
cautelar de urgencia con el fin de que se ordenara al Congreso de la República
rehacer la lista de diez seleccionados, en acatamiento de los referidos
principios.
15 Expediente digital T-9.624.226, aplicativo Siicor, documento consecutivo número 12.

16En referencia a la Ley 581 de 2000, «Por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la
mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los
artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones».
17 Id.
18 Id.
19 Tribunal Superior de Medellín, Sala Primera de Decisión Civil, sentencia del 12 de julio de 2022, M.P.
Martín Agudelo Ramírez. Radicación: 05001-31-03-005-2022-00168-01. Para conceder el amparo, el tribunal
indicó que el artículo 6 de la Ley Estatutaria 581 de 2000 prevé que cuando se trata de la conformación de
listas debe incluirse a hombres y mujeres por igual. Por esta razón, consideró que aquella tiene mayor
jerarquía que la Ley 1904 de 2018, la cual reglamenta la elección del contralor general de la República y
consagra en su artículo 3 que la conformación de la lista de elegibles debe respetar, en lo posible, los criterios
de equidad de género. En consecuencia, consideró que la composición de la lista 80% hombres y 20%
mujeres no respetaba el mandato de la referida ley estatutaria que exige 50% hombres y 50% mujeres. Este
fallo de tutela fue enviado a la Corte Constitucional, donde se le asignó el radicado T-8923785, pero no fue
seleccionado para revisión.
10
20. Decisión sobre la medida cautelar. Mediante auto del 14 de julio de

2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección B, accedió a la medida cautelar con carácter de urgencia solicitada
por la demandante. La autoridad judicial encontró acreditado el riesgo de
afectación de los derechos de los aspirantes, debido a la inminente elección
del contralor general de la República. A su juicio, esto impedía aguardar hasta
la admisión de la demanda.
21. El tribunal advirtió que la comisión accidental del Congreso de la

República, al conformar la lista de elegibles, no tuvo en cuenta los criterios de
equidad de género y de mérito. En cuanto a lo primero, recordó que la Ley
581 de 2000 obliga, en el sistema de listas para proveer cargos públicos, a la
inclusión de hombres y mujeres en igual proporción. Y que la Ley 1904 de
2018, al regular el proceso de elección del contralor general, establece que la
lista de elegibles «en lo posible respetará la equidad de género». En su
criterio, estas normas implican el deber de observar «el principio de equidad
de género, lo que quiere decir que la lista de elegibles que se consolide, en lo
posible, debe respetar el criterio de género […]»20.
22. En cuanto al criterio del mérito, el tribunal administrativo precisó que la

Universidad Industrial de Santander había enviado al Congreso una lista de
veinte preseleccionados con sus respectivos puntajes en cuanto a formación
académica y experiencia laboral específica y docente. Tras reorganizar la lista
de mayor a menor puntaje, concluyó que la comisión accidental, «sin que
mediara justificación alguna, seleccionó de dichos ciudadanos a 10
participantes, sin que estos fueran los que obtuvieran los mejores resultados,
pues dejó de lado por ejemplo, a aquel que obtuvo el segundo lugar y tuvo en
cuenta únicamente dos mujeres, cuando existía una tercera con un puntaje
igual a uno de los incluidos»21. Asimismo, destacó que en el listado final había
sido incluido un aspirante que ni siquiera cumplía con el requisito de edad (35
años) al momento de abrirse la convocatoria.
23. De modo que, para el tribunal, «no se tuvo en cuenta el principio de

equidad de género, así como tampoco se observó el mérito que propugna
respetar el Congreso de la República, máxime porque no hay razón válida para
(i) desconocer a un participante con el segundo mejor puntaje y (ii) no haber
incluido de forma igualitaria las mujeres con mayor puntaje que otros hombres
que sí fueron incluidos, (iii) incluso con el incumplimiento de requisitos
formales para el cargo»22.
24. Por tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó al

Congreso de la República «rehacer la lista de elegibles (10) [sic] para el cargo
de Contralor General de la República conforme los criterios de selección
fijados, cumplimiento de requisitos [sic] y los principios de mérito y equidad
de género, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia»23.
20 Expediente digital T-9.624.226, Siicor, documento consecutivo número 8.
21 Id.
22 Id.
23 Id.
11
Segunda lista de elegibles
25. El 16 de julio de 2022, en cumplimiento de las referidas providencias

judiciales, la comisión accidental del Congreso de la República elaboró una
nueva lista de diez elegibles integrada por cinco mujeres y cinco hombres,
incluido el accionante24. El listado publicado fue el siguiente:
Valoración
Prueba
N.° Nombre experiencia - Resultado
Conocimiento
HV
1 Castro Franco Andrés 86.0 94.3 90.15
2 Certain Palma Mónica Elsy 68.5 74.3 71.40
3 González Mora Karol
27.0 70.0 48.50
Dahiana
4 González Vega Elsa Yazmín 65.0 91.4 78.20
5 Pérez Gélvez Carlos F. 72.5 91.4 81.95
6 Pineda Téllez Luis Carlos 84.5 85.7 85.10
7 Rangel Esparza María F. 78.9 82.9 80.90
8 Rodríguez Becerra Carlos
78.0 95.7 86.85
Hernán
9 Salcedo Fuentes Víctor A. 77.5 92.9 85.20
10 Torres García Diana
69.0 74.3 71.65
Carolina
26. Solicitud de aclaración e incidente de desacato sobre la medida

cautelar. Publicada la segunda lista de elegibles, la demandante en la acción
popular solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca aclarar en qué
condiciones de tiempo, modo y lugar debía cumplirse la orden, toda vez que la
comisión accidental del Congreso de la República elaboró la nueva lista de
elegibles durante el receso legislativo, lo que consideró contrario al artículo
149 superior. Igualmente, alegó que dicha célula legislativa reevaluó los
criterios de experiencia y conocimiento que ya habían sido examinados por la
Universidad Industrial de Santander y determinó una nueva regla que no
estaba en las normas que rigen el proceso, como lo es ponderar ambos
resultados y extraer un «nuevo puntaje», con lo cual se afectó a dos
candidatos.
27. El 19 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

consideró que lo pretendido no era una aclaración, sino un incidente de
desacato, por tanto, dio apertura al mismo. Así, estimó que era necesario
verificar la actuación porque, de lo aportado por la demandante, advertía que
se había tenido en cuenta «un nuevo parámetro que antes ignoró, máxime
cuando la prueba de conocimientos es de carácter eliminatorio y no
clasificatorio en virtud del artículo 6 de la Ley 1904 de 2019» 25. En
consecuencia, corrió traslado del asunto al Congreso de la República para que
se pronunciara al respecto.
24 Expediente digital T-9624226, Siicor, documento consecutivo número 4.

25 Id. Documento consecutivo número 92, página 4.
12
Actuación administrativa por parte de la nueva Mesa Directiva Congreso de

la República
28. Advertidas las inconformidades manifestadas con ocasión del incidente

de desacato26, mediante Resolución 002 del 27 de julio de 2022, la nueva
Mesa Directiva del Congreso de la República resolvió (i) «sanear» el
procedimiento administrativo en el sentido de dejar sin efecto lo actuado a
partir de la etapa cinco de la convocatoria (criterios de selección); (ii) dejar sin
efectos los actos administrativos por los cuales se conformó la comisión
accidental; (iii) designar una nueva comisión accidental encargada de construir
una nueva lista de elegibles, «con base en los criterios contenidos en el
numeral 5 del artículo 6 de la Ley 1904 de 2018, la Resolución 001 del 2022 y
demás normas aplicables; y la proporción de género, en la que determinarán
las reglas, criterios y parámetros que deberá seguir la nueva Comisión» 27; (iv)
y remitir copia de la resolución tanto al Tribunal Superior de Medellín como al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
29. Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución 003 del 3 de

agosto de 202228, la recién elegida Mesa Directiva del Congreso de la
República resolvió «establecer los valores específicos para la ponderación de
cada una de las pruebas y etapas del proceso de selección de candidatos al
cargo de Contralor General de la República, a ser aplicados por la Comisión
Accidental»29 designada el 1 de agosto del mismo año.
30. En consecuencia, dispuso que (i) la prueba de conocimientos tuviera un
valor del 70% sobre el valor final (100%) de la calificación; (ii) los títulos de
formación profesional, experiencia profesional, docente y publicaciones, un
valor del 15% sobre el valor final; y (iii) la aptitud específica para el ejercicio
del cargo y el desempeño de la función, que sería evaluada en la entrevista que
realizara la Comisión a los 20 mejores puntajes, un valor del 15% sobre el
valor final de la calificación.
31. Entre otras razones, la Mesa Directiva justificó esta decisión en que «el
procedimiento adelantado cuenta con las calificaciones de la prueba de
conocimiento y criterios de selección, sin embargo, no existen valores
específicos para realizar la ponderación para dichos criterios que ha de tener
en cuenta la Comisión Accidental a la hora de calificar a cada uno de los
aspirantes al cargo de Contralor General de la República, y dicha omisión
debe ser suplida previo a continuar con el proceso [...], como lo exige la Ley
1904 de 2018 y las órdenes judiciales referidas»30.
26 Id. Documento consecutivo número 88, página 5. La Mesa Directiva del Congreso de la República motivó
esta decisión en la necesidad de que el «la conformación de la Comisión Accidental debe realizarse con
miembros del nuevo Congreso Posesionado el 20 de julio de 2022, la cual estará facultada para establecer la
lista final de 10 elegibles […]». Asimismo, argumentó que la resolución se expedía «con el fin de dar mayor
soporte al cumplimiento de las órdenes judiciales emitidas por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, en pro de atender los principios de
transparencia, objetividad, mérito, igualdad de acceso a la función públicas, debido proceso […]».
27 Id.
28 Ver en http:||www.secretariasenado.gov.co/cuatrienio-2022-2026/legislatura-2022-2023/
informes-y-publicaciones-2
29 Id.
30 Id.
13
Tercera lista de elegibles
32. A partir de los anteriores criterios, en sesión del 4 de agosto de 2022 la

Comisión Accidental conformó una nueva lista de diez (10) elegibles,
integrada por cuatro mujeres31 y seis hombres, en la cual estaba incluido el
accionante32. El resultado de la votación fue el siguiente:
H.V,
EXPERIENCI
PRUEBA DE RESUL-
AY ENTRE-
CONOCI- TADOS
N.° NOMBRE DEL CANDIDATO GÉNERO CONOCIMIE VISTA OBSERV.
MIENTO FINAL
NTO, (15%)
(70%) (100%)
PUBLICACIO
NES (15%)
1 González Vega Elsa Yazmín Femenino 91.4 65.0 62.5 83.11
2 Rangel Esparza María Fernanda Femenino 82.9 78.9 74.9 81.10
3 Torres García Diana Carolina Femenino 74.3 69.0 68.0 72.56
4 Certain Palma Mónica Elsy Femenino 74.3 68.5 66.3 72.24
5 Rodríguez Becerra Carlos Hernán Masculino 95.7 78.0 74.5 89.87
6 Andrés Castro Franco Masculino 94.3 86.0 68.7 89.21
7 Salcedo Fuentes Víctor Andrés Masculino 92.9 77.5 58.7 85.45
8 Carlos Fernando Pérez Gélvez Masculino 91.4 72.5 62.7 84.26
9 Bueno Luis Fernando Masculino 85.7 67.0 79.2 81.91
10 Pineda Téllez Luis Carlos Masculino 85.7 84.5 58.3 81.41
Rodríguez Ospino Luis Alberto Masculino 95.7 72.0 0.0 77.79 RENUNCIÓ
Cárdenas Uribe Julio César Masculino 75.7 84.5 51.5 73.40
Quiroz Monsalvo Aníbal José Masculino 88.6 62.0 0.0 71.32 RENUNCIÓ
Gualdrón Alba Juan Carlos Masculino 81.4 75.5 0.0 68.31 RENUNCIÓ
Uribe Urrea Duván Darío Masculino 71.4 53.0 52.8 65.85
Barreto Nieto Luis Hernando Masculino 70.0 65.0 45.8 65.62
Jiménez Barrero Hernán Gonzalo Masculino 75.7 37.5 0.0 58.62 RENUNCIÓ
Montoya Mejía Sebastián Masculino 71.4 45.5 3.1 57.27
33. La tercera lista de elegibles estuvo integrada por los diez primeros
puestos de la tabla anterior y fue formalmente comunicada al público a través
de la Secretaría General del Congreso de la República33, así:
NOMBRE CÉDULA DE
CIUDADANÍA
GONZÁLEZ VEGA ELSA YAZMÍN [...]
RANGEL ESPARZA MARÍA FERNANDA [...]
TORRES GARCÍA DIANA CAROLINA [...]
CERTAIN PALMA MÓNICA ELSY [...]
RODRÍGUEZ BECERRA CARLOS HERNÁN [...]
CASTRO FRANCO ANDRÉS [...]
SALCEDO FUENTES VÍCTOR ANDRÉS [...]
PÉREZ GLEVEZ CARLOS FERNANDO [...]
BUENO GONZÁLEZ LUIS FERNANDO [...]
PINEDA TÉLLEZ LUIS CARLOS [...]
34. Elección del contralor general de la República. El 10 de agosto de

2022, el entonces presidente del Senado citó al pleno del Congreso de la
República para el 18 del mismo mes y año con el fin de adelantar la elección
del contralor general de la República. Llegada la fecha, Carlos Hernán
Rodríguez Becerra fue elegido para el cargo.
31 Esto por cuanto previamente presentó renuncia a la convocatoria una de las cinco mujeres con mejor
puntaje.
32 Ver en https:||youtube.com/watch?v=1n_aPIwNUdk, desde la hora 4:26:30.
14
35. No sanción por desacato. El 17 de agosto de 2022, un día antes de la

fecha de elección, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió
abstenerse de sancionar por desacato a la comisión accidental del Congreso de
la República encargada de definir la lista de elegibles. En la motivación de la
providencia, aclaró que el análisis del cumplimiento de la medida cautelar se
circunscribía a la segunda lista de elegibles, fechada el 16 de julio de 2022, y
que esto era independiente de las actuaciones desplegadas por la nueva
comisión accidental designada por el nuevo Congreso.
36. De otro lado, no encontró que la conformación de la lista por fuera del
periodo ordinario de sesiones constituyera desacato. Por el contrario, halló
justificada tal forma de actuar en el hecho de que la demandada también debía
cumplir una tutela que le había ordenado rehacer la lista de elegibles en un
plazo máximo de 48 horas. Además, dijo que este cuestionamiento tenía las
características de un cargo de nulidad, y no de desacato.
37. Respecto del reproche referido a la nueva valoración de los puntajes, el

tribunal precisó que, al conformar el nuevo listado, la comisión accidental no
acudió a criterios subjetivos. Afirmó que aquella había valorado la hoja de
vida y el puntaje obtenido en la prueba de conocimientos de manera objetiva,
independientemente de que la operación matemática escogida para definir
puntajes asimilara que ponderar era igual a promediar. En tal sentido, señaló
que la forma técnica a través de la cual se obtuvo el puntaje final, que es lo
que cuestionaba la incidentalista, escapaba del análisis del incidente de
desacato, por pertenecer a una discusión más profunda acerca de cuál era la
forma correcta de materializar el mérito.
38. Finalmente, sobre la modificación de los parámetros para conformar una

nueva lista de elegibles, aunque no fuera objeto de análisis, el tribunal se
manifestó y señaló que, prima facie, no advertía que los intereses colectivos
que pretendían protegerse con la demanda estuvieran amenazados por esas
actuaciones.
Demandas de nulidad electoral contra la elección del contralor general de la

República
39. Se presentaron dos demandas de nulidad electoral contra la elección del

40. La primera34, el 15 de septiembre de 2022, bajo el radicado 2022-00297,

presentada por Jennifer Pedraza Sandoval, Cristian Avendaño Fino y Jorge
Alberto Gómez Gallego, quienes solicitaron que se ordenara al Congreso de la
República volver a realizar la elección del contralor, dentro de un periodo
atípico y razonable.
34 Expediente digital T-9624226, Siicor, documento consecutivo número 64. Este expediente fue repartido al
despacho del consejero Carlos Enrique Moreno Rubio. El radicado completo es el siguiente:
11001032800020220029700.
15
41. Los demandantes alegaron los siguientes vicios de procedimiento: (i) las
comisiones legales de acreditación documental del Congreso sesionaron
durante el periodo de receso legislativo, sin que estuviera permitido; (ii) la
comisión accidental elaboró una nueva lista de elegibles sin cumplir el auto
interlocutorio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el cual dio
apertura al incidente de desacato dentro de la acción popular. (iii) Asimismo,
se modificaron, a mitad del procedimiento, los términos de la convocatoria en
lo correspondiente a los criterios de ponderación, permitiendo que el contralor
electo quedara en mejor posición respecto de la clasificación anterior. (iv)
Finalmente, la última lista de elegibles desconoció el principio de equidad de
género, toda vez que se conformó con seis hombres y cuatro mujeres.
42. La segunda demanda se presentó el 29 de septiembre de 2022, bajo el

radicado 2022-0031135. En esta, el ciudadano Edison Darío Telésforo
González Salguero solicitó declarar la nulidad del acto de elección del
contralor general de la República y, en consecuencia, ordenar al Congreso de
la República realizar una nueva convocatoria para llenar la vacante.
43. El demandante expuso los siguientes cargos: (i) desconocimiento del

artículo 21 de la Ley 5 de 1995, el cual impone al presidente del Congreso el
deber de citar con ocho días de anticipación a la plenaria con el fin de elegir al
contralor, pues en el caso concreto solo transcurrieron seis días hábiles. (ii)
Violación de los artículos 6 y 9 de la Ley 1904 de 2018, por cuanto la Mesa
Directiva del Congreso de la República fijó nuevos criterios de puntuación, sin
respetar el debido proceso de los aspirantes. (iii) Vulneración de las normas
sobre revocatoria directa contenidas en el CPACA, ya que la Mesa Directiva
revocó directamente etapas concluidas del proceso de selección, sin el
consentimiento de los aspirantes. (iv) Desconocimiento de los principios de
moralidad, transparencia e imparcialidad, por haberse escogido, sin criterio
objetivo, a la Universidad Industrial de Santander. (v) Expedición irregular del
acto de elección porque se llevaron a cabo etapas no previstas, se asignaron
puntajes sin fundamento legal y se designó una nueva comisión accidental,
entre otros. (vi) Y, finalmente, un vicio por falsa motivación porque no se
eligió a la persona idónea ya que, a su juicio, se «negociaron direcciones
regionales a cambio del voto»36.
44. Acumulación de demandas de nulidad electoral. Mediante auto del 16

de febrero de 202337, el consejero Carlos Enrique Moreno Rubio consideró
procedente la acumulación de ambas demandas. En consecuencia, el
conocimiento de los procesos se sorteó entre él y la consejera Araújo Oñate,
por ser a quienes les fueron repartidos. Como resultado, ambos expedientes
pasaron al despacho del consejero Moreno Rubio.
35 Id. Documento consecutivo número 60. Este expediente fue repartido a la consejera Rocío Araújo Oñate.
El radicado completo es: 11001032800020220031100.
36 Id.
37 Providencia disponible en el siguiente enlace:
samai.consejodeestado.gov.co/PaginasTransversales/DocumentosExpediente.aspx?
numproceso=11001032800020220029700&corporacion=1100103. Documento rotulado
«81AUTOQUERESUELVESOBREACUMULACIÓNDEPROCESOS_ACUMULA».
16
Sentencia que resolvió la acción popular38
45. El 9 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Primera, Subsección B, consideró que el Congreso de la República
vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa debido a los yerros
identificados en la medida cautelar. No obstante, advirtió que los mismos
fueron subsanados durante el trámite de la acción popular al conformar la lista
de diez elegibles del 16 de julio de 2022, esta vez, respetando el principio del
mérito y el criterio de equidad de género. En consecuencia, declaró la carencia
actual de objeto por hecho superado porque, a su juicio, la perturbación a la
moralidad administrativa había cesado.
La sentencia que declaró la nulidad de la elección del contralor general de

la República
46. Mediante sentencia del 25 de mayo de 202339, la Sección Quinta del

Consejo de Estado declaró nula la elección del contralor general de la
República y ordenó al Congreso «rehacer todo el proceso a partir de la
convocatoria, inclusive, con el fin de elegir al contralor general de la
República para lo que resta del periodo constitucional»40.
47. La Sección Quinta del Consejo de Estado formuló varios problemas

jurídicos previamente identificados en la fijación del litigio 41, de acuerdo con
los cargos alegados en ambas demandas. En tal sentido, consideró que debía
determinar (i) si estaba acreditado o no que las comisiones legales de
Acreditación Documental del Congreso sesionaron durante el receso
legislativo; (ii) si la citación al Congreso de la República cumplió los
dispuesto en el artículo 21 de la Ley 5 de 1992; (iii) si se desconocieron los
principios de publicidad, transparencia, moralidad e imparcialidad al elegir a
la Universidad Industrial de Santander; (iv) si al «sanear» la convocatoria se
desconocieron o no las órdenes impartidas en la medida cautelar y la acción de
tutela y, por tanto, se modificó de manera irregular la lista de elegibles; (v) si
se modificaron o no de forma irregular los términos de la convocatoria,
específicamente en lo relacionado con los criterios de ponderación de la
entrevista y demás pruebas practicadas a los aspirantes; (vi) si se desconoció
el principio de equidad de género en la elaboración de la lista definitiva de
elegibles; y (vii) si la elección demandada estuvo viciada de falsa motivación
por cuanto obedeció a «negociaciones políticas», y no a criterios objetivos.
48. Previo a resolver los citados problemas jurídicos, la Sección Quinta

desarrolló el contenido de las disposiciones constitucionales y legales que
rigen el proceso de elección del contralor general de la República.
38 Id. Documento consecutivo número 40.

39 Id. Documento consecutivo número 52. Suscribieron la decisión los consejeros: Rocío Araújo Oñate,
Carlos Enrique Moreno Rubio (ponente) y Pedro Pablo Vanegas Gil.
40 Id.
41 Al respecto, se puede consultar el siguiente enlace: https:||
numproceso=11001032800020220029700&corporacion=1100103. Documento bajo el rótulo
«88AUTOQUEDISPONETRAMITEDESENTENCIAANTICIPADA_FIJAELLI».
17
49. En el caso concreto, el Consejo de Estado encontró probadas

únicamente las siguientes causales de nulidad:
50. «De la citación para la elección del contralor general de la República».

En este apartado, el alto tribunal precisó el contenido y alcance de los artículos
21 de la Ley 5 de 199242 y el 9 de la Ley 1904 de 2018 43, por cuanto la parte
demandada argumentaba que este último, por ser norma especial, era el
aplicable al momento de establecer el plazo de citación.
51. En tal sentido, la Sección Quinta señaló que el artículo 21 de la Ley 5 de

1992 fija el término de antelación con el que deben ser citados los congresistas
para elegir al contralor; mientras que el artículo 9 de la Ley 1904 de 2018
establece el plazo que tiene la Mesa Directiva del Congreso para efectuar la
citación una vez culminadas todas las etapas del proceso. Con base en esto,
desestimó que la segunda norma constituyera norma especial y se aplicara de
manera preferente, en tanto ambas son igualmente aplicables al proceso de
elección.
52. Hechas estas precisiones, concluyó que «el presidente del Congreso de
la República suscribió la convocatoria para elegir al contralor el 10 de agosto
de 2022, citación que fue publicada el 13 de agosto siguiente y la plenaria en
la que se eligió al demandado tuvo lugar el 18 del mismo mes y año —fechas
que, además, no fueron controvertidas por la parte demandada—. Es decir,
entre la citación y la realización de la plenaria en que se eligió al demandado
no transcurrieron los 8 días de antelación de que trata el artículo 21 de la Ley
5 de 1992»44. Por este motivo, encontró que se había desconocido esta norma,
«de lo que se deriva un vicio procedimental en el proceso bajo estudio que
impidió que los miembros de la plenaria del Congreso pudieran estudiar y
sustentar su voto de manera reposada»45.
53. «Del alcance de las órdenes judiciales proferidas durante el proceso de

elección del contralor general de la República y de la justificación o no de las
modificaciones efectuadas a las normas de la convocatoria». En este punto, el
Consejo de Estado estudió dos problemas jurídicos bajo un mismo esquema, al
advertir que se basaban en las mismas pruebas.
42 La norma dispone: «Los candidatos propuestos a la consideración del Congreso pleno serán presentados
oficialmente por las corporaciones o instituciones postulantes o por los miembros del Congreso, en el término
que señalen las disposiciones vigentes. Se adjuntarán copias auténticas de los documentos que acrediten las
calidades exigidas para desempeñar el cargo, las que serán calificadas por la respectiva comisión. || El
presidente del Congreso citará, en forma personal y por escrito, con ocho (8) días de anticipación, a los
Senadores y Representantes a una reunión especial del Congreso pleno, con el solo fin de proceder a la
elección de que se trate. || La citación deberá contener el día y la hora de cumplimiento de la sesión y los
nombres del candidato o candidatos postulados».
43 Este artículo señala: «Fecha de elección. Cumplido el trámite descrito en esta ley, dentro de los ocho (8)
días calendario siguientes, la Mesa Directiva del Congreso fijará fecha y hora para elegir al contralor general
de la República, exclusivamente de la lista previamente conformada. || En caso de presentarse alguna de las
causales de falta absoluta de los integrantes de la lista de elegibles, el Congreso elegirá de los restantes al
contralor general de la República».
44 Folio 56, sentencia del 25 de mayo de 2023, Consejo de Estado, Sección Quinta.
45 Id.
18
54. El alto tribunal recordó que conforme la jurisprudencia constitucional 46,

la convocatoria es la norma obligatoria de los concursos y cualquier
incumplimiento de sus etapas vulnera el debido proceso de los participantes.
En línea con lo anterior, reiteró su propia jurisprudencia referida a la elección
del contralor general de la República 47. Esta indica que, aunque las reglas de la
convocatoria son de obligatorio cumplimiento para todos los involucrados, es
admisible hacerle cambios siempre y cuando «no impliquen un favorecimiento
para alguno o algunos de los participantes y sean lo suficientemente
anunciados de manera previa al adelantamiento de la etapa correspondiente» 48.
Es decir, «antes de que tenga lugar la prueba o evento determinado» 49. Esto,
con el fin de evitar «que se favorezcan irregularmente a los participantes por
cuanto no resulta viable que, por ejemplo, luego de practicada la prueba de
conocimientos, se varíe su puntaje»50.
55. Al profundizar en lo expuesto, la Sección Quinta citó otra decisión

propia acerca del carácter obligatorio de la convocatoria 51, la cual señala que
los términos, requisitos, formas de calificación, entre otros aspectos, solo
pueden ser modificados en los siguientes eventos excepcionalísimos: (i)
cuando el cronograma expresamente así lo autorice; (ii) cuando el reglamento
de la entidad así lo permita; y (iii) en caso de fuerza mayor o caso fortuito.
56. Con fundamento en estas consideraciones, respecto del caso concreto, el

alto tribunal hizo un recuento detallado de los hechos más relevantes. Así,
resaltó que las reglas de la convocatoria para elegir al contralor general de la
República fueron fijadas en la Resolución 001 del 17 de enero de 2022, cuyo
artículo 4, numeral, 4, definió el cronograma del proceso y a partir del
numeral 6.4 dispuso lo referente a las pruebas y los criterios de ponderación.
Luego de trascribir en extenso las citadas normas, resumió todo lo sucedido
con cada una de las listas de elegibles, refiriéndose también a los actos
administrativos que «sanearon» y modificaron los parámetros de la
convocatoria, así como al contenido de las decisiones judiciales que ordenaron
rehacer la primera lista.
57. En cuanto a la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

afirmó que, de conformidad con el artículo 139 del CPACA 52, las decisiones
de naturaleza electoral escapan de la competencia del juez popular. No
obstante, dijo, «se trató de una orden judicial de obligatorio cumplimiento por
lo que no le quedaba otro camino al Congreso de la República que acatarla so
pena de incurrir en desacato»53. En este apartado, también hizo referencia a
46 Citó un extracto de la Sentencia T-682 de 2016.

47Citó la sentencia del 13 de junio de 2019, Sección Quinta, Consejo de Estado, radicado
11001032800020180060200, en la cual se resolvió la demanda de nulidad de elección del contralor general de
la República 2018-2022.
48 Id
49 Id
50 Id.
51 Id.
52 De acuerdo con esta norma, «las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser
controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos
regulados en la Ley 472 de 1998».
53 Folio 71, sentencia del 25 de mayo de 2023, Consejo de Estado, Sección Quinta.
19
que el 19 de julio de 2022 ese tribunal había abierto incidente de desacato en

relación con la medida cautelar.
58. Hecho el anterior recuento, la Sección Quinta señaló que si bien la

posesión de los nuevos integrantes del Congreso de la República el 20 de julio
de 2022 pudo ocasionar la variación de los miembros de la comisión
accidental, ni la providencia del incidente de desacato ni la medida cautelar y
tampoco la acción de tutela eran justificación para la elaboración de una
tercera lista de elegibles, y «mucho menos para la variación de los criterios de
ponderación inicialmente señalados en la convocatoria del proceso de
elección»54.
59. Consideró que «lo que debió haberse hecho una vez reconformada la
comisión accidental, era revisar lo actuado por la anterior y atender, con base
en ello, el requerimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca», pero
«no rehacer lo ya actuado que, además, se había elaborado con base en lo
dispuesto» por el tribunal55. Indicó que aun cuando en la resolución que
corrigió la actuación administrativa se citaron las referidas providencias
judiciales, esto se hizo de forma genérica y sin plantear con certeza «cuáles
fueron las falencias encontradas en la Resolución 001 del 17 de enero de 2022
y en la segunda lista de elegibles», que permitieron elaborar una tercera lista y
modificar los parámetros de ponderación fijados en la convocatoria inicial 56.
60. La Sección Quinta recordó que la referida Resolución 001 de enero de

2022 estableció que la prueba de conocimientos era eliminatoria, de modo
que, una vez superada, no otorgaría puntaje adicional. Pero «con la
modificación […] se le otorgó un valor del 70% en la calificación final a la
prueba de conocimientos, los ítems de títulos y experiencia se fusionaron en
uno y se redujo su valor al 15% y además, se le otorgó un porcentaje a la
entrevista efectuada por la comisión accidental, la cual no fue incluida en el
acto de convocatoria, en el cual sólo se contempló una entrevista, pero para
los 10 integrantes de la lista de elegibles, no para los 20 que superaran la
prueba de conocimientos, respecto de aquellos había una audiencia pública,
concepto que difiere del de entrevista»57.
61. A partir de lo anterior, el alto tribunal consideró que la convocatoria

inicial sufrió cambios sustanciales, a pesar de que era inmodificable salvo
razones excepcionales justificadas. Modificaciones que encontró todavía más
graves por cuanto «tuvieron lugar después de que ya se conocían los
resultados de la prueba de conocimientos y de la valoración de las hojas de
vida efectuada por la Universidad Industria del Santander». Esto, en abierto
desconocimiento de la jurisprudencia sobre la materia.
62. Reiteró que, si bien el precedente del Consejo de Estado y de la Corte

Constitucional admiten la modificación excepcional de la convocatoria, esto
solo es posible «hasta antes de que se practique alguna prueba o evento que
54 Folio 73, id.
55 Id.
56 Id.
57 Folio 74, id.
20
pueda conllevar a beneficiar o afectar a los participantes» 58. Lo cual consideró

apenas lógico porque solo así se garantiza la igualdad de los participantes,
pues de lo contrario podría favorecerse a alguno de ellos según los resultados
obtenidos en las pruebas, situación que debilita la objetividad del proceso.
63. Tras reiterar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de

competencia para adoptar decisiones en materia electoral, la Sección Quinta
advirtió que, a pesar de ello, la medida cautelar no ordenó modificar la
convocatoria inicial, sino simplemente rehacer la lista de elegibles por no
haber incluido de forma igualitaria a hombres y mujeres; por haber excluido a
un participante con el segundo mejor puntaje y por haber incluido a uno que ni
siquiera cumplía el requisito de edad mínima para el cargo. Falencias que
«podían subsanarse sin necesidad de elaborar una tercera lista de elegibles y
sin necesidad de variar los criterios de ponderación de la convocatoria» 59.
64. Por tanto, para el Consejo de Estado, la Resolución 003 del 3 de agosto
de 2022 no llenó vacíos de la convocatoria inicial. A su juicio, lo que hizo fue
«modificar sustancialmente los parámetros de ponderación allí establecidos y
cre[ar] un nueva entrevista, es decir, una nueva etapa, pese a que se estaba en
la etapa de formación de lista de elegibles, es decir, retrotrajo la actuación a
una instancia anterior todo ello con base en una orden judicial dictada en el
marco de una acción popular que se limitó a rehacer una lista de elegibles, no
todo el proceso y mucho menos variar los criterios de evaluación y
ponderación»60. Así, concluyó que todo esto desconocía lo dispuesto en los
artículos 126 superior y 6 de la Ley 1904 de 201861.
65. De otro lado, al comparar la segunda y tercera lista de elegibles, la

Sección Quinta advirtió que esta última incluyó a Luis Fernando Bueno
González en reemplazo de Karol González Mora, quien había renunciado al
proceso de elección. Precisó que este cambio «no subsana la irregularidad
planteada ni justifica la conformación de la tercera lista» 62. Esto por cuanto el
artículo 9 de la Ley 1904 de 2018 dispone que, de presentarse la falta absoluta
en alguno de los integrantes de la lista de elegibles, como es el caso de la
renuncia, el Congreso de la República debe elegir de entre los restantes
nombres de la lista63. De modo que, «no era viable elaborar una nueva lista
sino elegir de los que quedaban en la segunda». En tal sentido, también
encontró acreditado el desconocimiento del artículo 9 de la Ley 1904 de 2018.
66. En relación con el argumento de la defensa referido a que el artículo 41

del CPACA permite la corrección de irregularidades administrativas, el
Consejo de Estado respondió que «en este caso no se demostraron las
irregularidades de la Resolución 001 de [enero de] 2022», pero sí se probó que
«se variaron de manera grave las condiciones de ponderación allí contenidas
58 Id.
59 Folio 75, id.
60 Id.
61Norma que define las etapas del proceso de elección del contralor general de la República.
62Folio 76, id.
63 En lo que corresponde a la ausencia de alguno de los integrantes de la lista de elegibles, esta norma indica:
«En caso de presentarse alguna de las causales de falta absoluta de los integrantes de la lista de elegibles, el
Congreso elegirá de los restantes al Contralor General de la República».
21
sin establecer una justificación para el efecto, más allá de la invocación de una
orden judicial que en manera alguna avaló dicha actuación»64.
67. En la misma línea, sostuvo que aunque el numeral 3 del artículo 8 de la

Ley 1904 de 2018 establezca que la comisión accidental tendrá «las demás
funciones que le señale la Mesa Directiva», esto no significa que algunas de
estas dos instancias administrativas «puedan crear nuevas etapas no incluidas
en la convocatoria inicial, como ocurrió en este caso con la entrevista de 3
minutos que se creó en la Resolución 003 del 3 de agosto de 2022 para los 20
preseleccionados antes de la integración de la lista de 10, y a la cual además se
le otorgó un porcentaje en la calificación final de los aspirantes que
evidentemente tampoco estaba prevista»65.
68. Adicionalmente, en respuesta a otro argumento de la defensa, el Consejo

de Estado estableció que las resoluciones 02 de julio de 2022 y 03 del 3 agosto
del mismo año no constituyen actos de ejecución, pese a que invocan fallos
judiciales como fundamento. Reiteró que las órdenes de la acción de tutela y
la medida cautelar en la acción popular «se limitaron a ordenar la
reelaboración de la lista de elegibles, nada más» 66. Por lo que la decisión de la
nueva Mesa Directiva de modificar la convocatoria y retornar a una etapa del
proceso ya superada «no obedeció a órdenes judiciales» 67. Sobre el particular,
aprovechó para aclarar que todas las irregularidades que precedan el acto de
elección pueden ser sometidas a consideración de la jurisdicción contenciosa
administrativa, dado que las mismas contribuyen a la formación del acto
definitivo.
69. Finalmente, respecto del argumento de la defensa según el cual existe

cosa juzgada constitucional en relación con la decisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en el marco de la acción popular, el Consejo
de Estado indicó que esa sentencia no podía ser tenida en cuenta en el proceso
de nulidad electoral por prohibición expresa del artículo 139 del CPACA.
70. Recusación contra la consejera de Estado Rocío Araújo Oñate. El 7 de

junio de 2023, el apoderado de Carlos Hernán Rodríguez Becerra en el
proceso de nulidad electoral presentó recusación contra la referida consejera
de Estado, con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del Código
General del Proceso68. Expuso que la consejera Araújo Oñate avocó
conocimiento y tramitó una de las dos demandas mientras su hermana estuvo
vinculada como funcionaria de libre nombramiento y remoción en el despacho
del contralor general de la República. Señaló que luego de la acumulación de
las demandas, la consejera deliberó, votó y suscribió la sentencia del 25 de
mayo de 2023. A su juicio, de haberse declarado impedida, se hubiera
desintegrado la sala de decisión.
64Id.
65Id.
66Id.
67Id.
68 Código General del Proceso, artículo 141, numeral 1: «Son causales de recusación las siguientes: || 1.
Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del acuerdo grado de
consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.».
22
71. Indicó que la consejera Araújo Oñate tenía interés en el proceso dado
que su hermana era funcionaria de confianza del anterior contralor general, y
la desvinculación de esta se dio luego de que se posesionara Carlos Hernán
Rodríguez Becerra en ese cargo, por lo que su «rumbo laboral» dependía de
este.
72. Finalmente, advirtió que solo pudo presentar la recusación hasta ese
momento porque se enteró por un medio de comunicación acerca de la
vinculación de la hermana de la consejera de Estado con la Contraloría
General de la República.
73. Por auto del 8 de junio de 202369, el consejero ponente, Carlos Enrique
Moreno Rubio, rechazó la recusación por extemporánea. Indicó que de
conformidad con el artículo 142 del CGP 70, la oportunidad para recusar es
antes de que la parte que la formula actúe en el proceso. No obstante,
evidenció que el demandado había actuado en los procesos acumulados sin
haber manifestado la recusación. En cuanto al momento en que se enteró de la
causal de recusación, esto es, con posterioridad a la sentencia del 25 de mayo
de 2023, el consejero indicó que tal situación no revivía la oportunidad fijada
en la norma.
74. Solicitudes de aclaración y nulidad. Mediante auto del 8 de junio de

2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado en algunos casos negó y en
otros rechazó varias solicitudes de aclaración y nulidad presentadas contra la
sentencia del 25 de mayo de 2023.
Acción de tutela
75. El 9 de junio de 2023, Carlos Hernán Rodríguez Becerra presentó

acción de tutela contra la sentencia del 25 de mayo de 2023, dictada por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar que vulneró sus derechos
fundamentales a elegir y ser elegido, a acceder a cargos públicos, al debido
proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. El accionante
alegó varios defectos, en el orden en que se citan a continuación:
76. Defecto sustantivo porque el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 era

inaplicable al caso concreto. El actor consideró que el artículo 21 de la Ley 5
de 1992, relativo a la convocatoria de la plenaria del Congreso con 8 días de
anticipación, era inaplicable al caso concreto. A su juicio, esta norma fue
derogada por la Ley 1904 de 2018 en lo que se refiere a la elección del
69samai.consejodeestado.gov.co/PaginasTransversales/DocumentosExpediente.aspx?
numproceso=11001032800020220029700&corporacion=1100103 Documento bajo el rótulo
«176 AUTO QUE RESUELVE RECUSACION».
70 Código General del Proceso, artículo 142: «OPORTUNIDAD Y PROCEDENCIA DE LA RECUSACIÓN.
Podrá formularse la recusación en cualquier momento del proceso, de la ejecución de la sentencia, de la
complementación de la condena en concreto o de la actuación para practicar pruebas o medidas cautelares
extemporáneas. || No podrá recusar quien sin formular la recusación haya hecho cualquier gestión en el
proceso después de que el juez haya asumido su conocimiento, si la causal invocada fuere anterior a dicha
gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la recusación. En estos casos la
recusación debe ser rechazada de plano».
23
77. Tras hacer un breve recuento de los antecedentes de la Ley 1904 de

2018, afirmó que la voluntad del Legislador fue excluir la Ley 5 de 1992 del
proceso de elección del contralor general de la República. Por tanto, la Ley
1904 de 2018 regula íntegramente el proceso de elección, de cuyo artículo 9 se
entiende que el Congreso dejó en libertad a su Mesa Directiva para decidir
cuándo sería la elección del contralor general, siempre que fijara la fecha y
hora de la sesión dentro de los ocho días siguientes, una vez elaborada la lista
de elegibles, teniendo en cuenta que el límite constitucional es el 20 de agosto.
78. Defecto fáctico porque no hay prueba de que la citación se publicó el 13

de agosto de 2022. Adujo que, aún si el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 fuera
aplicable, el Consejo de Estado debió contar los 8 días a partir del 10, y no del
13 de agosto de 2022.
79. Manifestó que ninguno de los documentos allegados al proceso por

parte del secretario general del Congreso permite concluir que la citación se
publicó el 13 de agosto de 2022. Resaltó que el único documento que permite
definir una fecha es el de la convocatoria a elección, calendada el 10 de agosto
del mismo año.
80. Indicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado extrajo la fecha del
13 de agosto de una de las demandas que aseguró que así había sucedido. Por
ello, cuestionó que el alto tribunal diera plena credibilidad a uno de los
demandantes, sin contrastar esta información con las pruebas obrantes en el
proceso. Aseguró que esto demostraba la falla en el análisis probatorio por
parte del juez y en el deber de probar a cargo del demandante.
81. Defecto sustantivo por no interpretar el artículo 21 de la Ley 5 de 1992

de conformidad con el artículo 83 ibidem. Alegó el desconocimiento del
artículo 83 de la Ley 5 de 1992, según el cual todos los días de la semana son
hábiles para efectos de las reuniones de las Cámaras durante el periodo de
sesiones. Precisó que esta norma aplica tanto para la función legislativa como
electoral del Congreso de la República. De modo que, si el Consejo de Estado
hubiera reparado en ella, habría concluido que el mes de agosto de 2022,
cuando se hizo la elección, era periodo ordinario de sesiones para el Congreso,
por lo que todos los días de la semana eran hábiles.
82. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la propia

Sección Quinta del Consejo de Estado, según el cual las irregularidades
identificadas deben ser trascedentes y tener incidencia en el resultado de la
elección para poder anularla. Consideró desconocido el precedente judicial
de la Sección Quinta del Consejo de Estado contenido en las sentencias del 5
de junio de 2012; 27 de octubre de 2016; 8 de febrero de 2018; 18 de marzo y
11 de noviembre de 2021; y 2 de febrero de 2023. De este grupo de
decisiones, el actor extrae la regla según la cual la nulidad de la elección sólo
procede si la irregularidad advertida constituye un vicio trascendente y
relevante en el resultado final.
24
83. En su opinión, ninguna de las anomalías detectadas por la sentencia del

25 de mayo de 2023 conducía a la declaratoria de nulidad de su elección como
contralor general de la República, por cuanto no tenían la magnitud suficiente
para haber variado el resultado final ni afectado los derechos de los
candidatos, de los congresistas en su calidad de electores ni de la comunidad
en general.
84. Enseguida, cuestionó los siguientes dos argumentos de la sentencia de la

Sección Quinta para declarar nula la elección.
85. En primer lugar, señaló que la Sección Quinta «no verificó la incidencia
del supuesto incumplimiento del artículo 21 de la Ley 5 de 1992». En
concreto, expuso que desconoció la sentencia del 12 de junio de 2012 71, donde
la misma sección del Consejo de Estado negó la nulidad de la elección de la
entonces contralora general Sandra Morelli Rico, luego de estudiar un cargo
similar en donde se alegaba que la citación al pleno se había hecho con solo
un día de antelación. Al resolver el cargo, concluyó la irregularidad no podía
ser catalogada como sustancial y conducir a la nulidad, debido a que se había
cumplido la finalidad de la norma. Esto, por cuando «los candidatos y los
miembros de las diferentes bancadas tuvieron la oportunidad de interactuar y
de intercambiar ideas»72.
86. El accionante consideró que el citado precedente fue desconocido por la

Sección Quinta del Consejo de Estado porque no probó que, por no contar con
ocho días antes de la elección, los congresistas no hubieran podido estudiar su
voto de manera reposada73. A su juicio, la conclusión del alto tribunal fue una
mera suposición. Además, alegó que la irregularidad no era trascendente dado
que la finalidad de la citación era dar publicidad a la elección, lo cual surtió
efecto, pues el 18 de agosto, día de la elección, asistieron 105 de los 108
senadores, y 186 de los 188 representantes. De modo que, en su criterio, la
citación fue efectiva y exitosa.
87. En segundo término, el actor sostuvo que el Consejo de Estado, Sección
Quinta, «no verificó la incidencia de la modificación de la ponderación de los
criterios de selección y la elaboración de la tercera lista» 74. En tal sentido,
señaló que, por ejemplo, en las sentencias del 27 de octubre de 2016 y 18 de
marzo de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado encontró que se
presentaron anomalías en la entrevista y prueba de conocimientos,
respectivamente, practicadas en el marco de las convocatorias para elección de
un personero municipal. No obstante, aseguró, en ninguna de esas decisiones,
la irregularidad probada fue suficiente para declarar la nulidad de los actos
electorales. Esto porque se concluyó que la irregularidad no había tenido
ninguna incidencia de en el resultado de la elección. Expuso que, en esos
casos, el estudio no fue abstracto, sino que implicó valorar «si la decisión
electoral hubiera variado si la irregularidad no se hubiera presentado o si la
71 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 5 de junio de 2012, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad.
11001-03-28-000-2010-00115-00.
72 Id.
73 Expediente digital T-9.624.226., Siicor, escrito de tutela, documento consecutivo número 100, página 52.
74 Id., página 54.
25
anomalía en efecto impactó en los derechos de los candidatos, de los electores

y/o de la comunidad en general»75.
88. Con base en lo anterior, el demandante alegó que en la sentencia del 25

de mayo de 2023, atacada vía tutela, «no existe un solo argumento que
explique por qué habría variado la decisión de elegirme en el cargo si no se
hubieran presentado las irregularidades advertidas, ni de cómo estas tuvieron
una incidencia real en el resultado de la elección realizada el 18 de agosto de
2022 por el Congreso Pleno, ni de qué manera se afectaron efectivamente los
derechos fundamentales de quienes participaron en el proceso de elección» 76.
Agregó que «las supuestas anomalías no superan el análisis de incidencia
teniendo en cuenta que la tercera lista de elegibles era igual a la segunda y en
todo caso el Congreso de la República podía elegir a cualquiera de los 10
candidatos»77.
89. A lo anterior añadió que la elaboración de la tercera lista y la

modificación de los valores de los criterios de elección no afectaron los
derechos fundamentales de los candidatos, de los congresistas en calidad de
electores ni de la comunidad en general.
90. Finalmente, el actor destacó que la inclusión del nombre de Luis

Fernando Bueno en la tercera lista de elegibles fue intrascendente para el
resultado de la elección, pues no alteró el resultado final al no haber recibido
ningún voto78. Por tanto, en su criterio, «con o sin él en la lista de elegibles el
resultado hubiera sido el mismo»79.
91. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. A juicio del

accionante, la Sección Quinta del Consejo de Estado no tuvo en cuenta el
principio de instrumentalidad de las formas. De haberlo hecho, habría
concluido que siempre se respetaron los principios sustantivos que soportan
las reglas del trámite electoral. En su opinión, siempre estuvieron garantizados
los principios de mérito, publicidad, transparencia, participación y
democrático.
92. En cuanto el artículo 21 de la Ley 5 de 1992, afirmó que este busca
garantizar los principios democrático y participativo, pues citar con ocho días
de antelación a la votación permite que los congresistas tengan la oportunidad
de participar y reflexionar. Sostuvo que estos fines se cumplieron en su
elección como contralor, ya que el 18 de agosto de 2022, día de la elección,
asistieron 291 de 296 congresistas electos, y en total votaron 286. También
advirtió que, desde el 4 de agosto de 2022, cuando se hizo pública la tercera
lista de elegibles, «los aspirantes tuvimos la posibilidad de presentarle a los
congresistas nuestro plan para la entidad y ellos de conocernos para formar un
criterio y votar»80.
75 Id., pagina 55.

76 Id.
77 Id., página 57.
78 Id., página 62.
79 Id.
80 Id., página 66.
26
93. Por otra parte, señaló que al modificar los parámetros de la convocatoria
no se desconocieron los principios de igualdad y objetividad, «porque en todo
caso esas actuaciones no incidieron en los nombres a partir de los cuales el
Congreso de la República debía elegir al nuevo Contralor, ni en la elección
propiamente dicha»81.
94. Defecto sustantivo al interpretar de forma errónea las normas de

competencias de los jueces populares. Para el actor, el Consejo de Estado,
Sección Quinta, incurrió en defecto sustantivo porque interpretó de forma
errónea las normas de competencia de los jueces populares, al haber afirmado
que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tenía competencia sobre
actos electorales. Aunque el accionante reconoció que la norma citada por el
Consejo de Estado es cierta (artículo 139, CPACA), consideró que el tribunal
administrativo intervino únicamente frente a un acto de trámite, mas no sobre
el acto de elección como contralor. Por tanto, sí era competente.
95. Defecto fáctico por no tener en cuenta los pronunciamientos del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El demandante alegó que el
Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico, ya que, bajo el argumento de
la falta de competencia, dejó de la valorar las decisiones Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Recordó que ese tribunal avaló las
modificaciones al proceso de elección por considerarlas garantes del principio
del mérito.
96. También encontró reprochable que el Consejo de Estado no hubiera

valorado como prueba sobreviniente la decisión final de la acción popular
dictada por ese tribunal en la cual, a su modo de ver, ratificó que las
actuaciones del Congreso de la República tuvieron como propósito garantizar
el derecho colectivo a la moralidad administrativa. A su juicio, esto
comprueba que no existieron las irregularidades encontradas por la Sección
Quinta.
97. Finalmente, el actor alegó otros defectos no relacionados con las razones
de la nulidad, así:
98. Violación directa de la Constitución y defecto orgánico. El demandante

sostuvo que el Consejo de Estado, Sección Quinta, desconoció el principio de
imparcialidad como elemento fundamental del derecho al debido proceso.
Esto se debe a que, en su criterio, la consejera Rocío Araújo Oñate estaba
impedida para conocer y decidir el asunto, de conformidad con el artículo 141,
numeral 1, del CGP, en tanto su hermana fungía como asesora del despacho
del contralor general de la República para el momento en que se interpuso una
de las dos demandas de nulidad electoral conocidas por la Sección Quinta.
99. Por tanto, consideró que la consejera Araújo Oñate debió declararse
impedida y, al no hacerlo, tomó parte en la decisión final, con lo cual vulneró
la garantía de imparcialidad y, de paso, su derecho al debido proceso. Esto, a
juicio, del actor, constituye una violación directa de la Constitución. Sostuvo
81 Id.
27
que, por tal razón, «la sala de decisión quedó mal conformada porque se
integró con una magistrada que estaba impedida y por ente carecía de
competencia para fallar»,82 configurándose así un defecto orgánico.
100. Manifestó que la consejera Araújo Oñate se declaró impedida en otras

oportunidades por la misma razón, sin que en esta oportunidad existiera
justificación para no haberlo hecho. Por último, aclaró que es la propia
autoridad judicial la que debe advertir las circunstancias que dan lugar a un
impedimento y no las partes. Destacó que en su momento no presentó
recusación porque no tenía conocimiento de esa circunstancia pero que, una
vez lo supo, procedió a hacerlo. No obstante, la misma fue rechazada de plano
por el consejero Carlos Enrique Moreno Rubio.
101. Petición de amparo. Por lo expuesto, solicitó conceder el amparo de los

derechos fundamentales invocados y dejar sin efectos la sentencia del 25 de
mayo de 2023, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En
consecuencia, pidió que se ordenara su reintegro inmediato al cargo de
contralor general de la República para el periodo constitucional 2022-2026.
102. Solicitud de medida provisional. En el escrito de tutela, el actor presentó

solicitud de medida provisional. Para ello, argumentó que la decisión del
Consejo de Estado tenía como efecto inmediato su salida del cargo, situación
que afectaba de manera cierta su derecho a ocupar cargos públicos. Consideró
que, al existir dudas razonables sobre la sentencia cuestionada, resultaría
constitucionalmente inadmisible que se le restringiera tal derecho cuando no
hay certeza plena de que la autoridad judicial actuó correctamente. Por tanto,
pidió suspender la ejecución de la referida sentencia hasta tanto culminara el
proceso de tutela, incluida la eventual revisión por parte de la Corte
Constitucional.
Trámite de la acción de tutela
103. El proceso correspondió por reparto al consejero Jorge Iván Duque

Gutiérrez de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, quien
por auto del 14 de junio de 2023 admitió la tutela y negó la medida
provisional. En cuanto esto último, expuso que, prima facie, no existía
evidencia que permitiera concluir que la protección invocada por el actor no
pudiera esperar hasta la culminación del trámite sumario de acción de tutela.
Asimismo, señaló que la suspensión de la sentencia cuestionada podría
trasgredir los principios de seguridad jurídica y legalidad pues, en principio, se
presume que la misma fue expedida en el marco de un proceso adelantado con
el lleno de los requisitos legales.
104. En la misma providencia, el consejero sustanciador ordenó notificar el

auto admisorio a la Sección Quinta del Consejo de Estado, y a los terceros
interesados en las resultas del proceso83.
82 Id., página 72.
83 Se notificó a la Universidad Industrial de Santander, el Congreso de la República y la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado. De igual modo, a los ciudadanos Jennifer Pedraza Sandoval, Cristian Avendaño
Fino, Edison Darío Telésforo González Salguero, Jorge Alberto Gómez Gallego, Harold Eduardo Sua
28
105. Pretensiones subsidiarias presentadas por el actor. Ante la negativa de

la medida provisional, el 28 de junio de 2023, el accionante presentó escrito
en el que solicitó que se tuviera como pretensión subsidiaria que se ordenara
al Consejo de Estado, Sección Quinta, dictar un nuevo fallo en el que
modulara los efectos de la nulidad. Lo anterior, para que en él se exigiera
rehacer el proceso de elección a partir de la emisión de la segunda lista de
elegibles, dado que hasta esa etapa no hubo cuestionamiento alguno, no se
alegó causal de nulidad ni se desvirtuó la legalidad de las actuaciones.
Contestación de la acción de tutela
106. Luis Fernando Bueno González, integrante de la tercera lista de

elegibles. En su calidad de tercero con interés, apoyó las pretensiones de la
acción de tutela y pidió dejar sin efectos la sentencia que declaró nula la
elección del contralor general de la República.
107. Sección Quinta del Consejo de Estado. De forma separada, el consejero

Carlos Enrique Moreno Rubio, en su calidad de ponente de la decisión
atacada, y la consejera Rocío Araújo Oñate, integrante de la Sección Quinta,
solicitaron negar el amparo solicitado.
108. El consejero Moreno Rubio indicó que no existe defecto sustantivo por
aplicar el artículo 21 de la Ley 5 de 992, pues en la sentencia atacada se
explica por qué esa norma rige el caso concreto, al igual que lo hace el artículo
9 de la Ley 1904 de 2018.
109. Respecto del defecto fáctico por no estar probado que la citación a la
plenaria del Congreso de la República se comunicó el 13 de agosto de 2022,
sostuvo que ese aspecto debió haberse controvertido al interior del proceso
ordinario, en la oportunidad probatoria correspondiente. No obstante, advirtió
que el accionante ni siquiera en el escrito de tutela desvirtúa que no haya sido
en esa fecha.
110. Sobre el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial

relacionado con la incidencia o trascendencia de la irregularidad advertida, el
consejero de Estado afirmó que la indebida citación no fue la única
irregularidad que se encontró. Agregó que «sí se analizó la importancia de
dicho desconocimiento normativo y se llegó a la conclusión de que el
incumplimiento en la antelación de la citación impidió que se estudiara con la
anticipación requerida el asunto por parte de los congresistas, punto que hacía
parte del litigio»84.
111. Frente al precedente presuntamente desconocido, indicó que en las

sentencias citadas por el actor «no había razón adicional para declarar la
Montaña, Carlos Fernando Pérez Gelves, Duván Darío Uribe, Elsa Jazmín González Vega, Karol González
Mora, Luis Fernando Bueno González, Mónica Elsy Certain Palma, Laura Carolina Hoyos Granados y Víctor
Andrés Salcedo Fuentes.
84 Expediente digital T-9624226, documento consecutivo n.° 60 Id.
29
nulidad de la elección, pero en este caso, la decisión no se basó únicamente en

el desconocimiento del artículo 21 de la Ley 5 de 1992 sino en otras más» 85.
Así, señaló que también se acreditó que carecía de justificación la elaboración
de una tercera lista de elegibles y los cambios en los parámetros de la
convocatoria, luego de que se conocieran los resultados de la prueba de
conocimientos y de la evaluación de las hojas de vida.
112. También advirtió que la sentencia atacada sí analizó la trascendencia de

la irregularidad referida al cambio de parámetros de la convocatoria y la
elaboración de una tercera lista de elegibles. En cuanto a esto último, citó un
párrafo de la decisión cuestionada en el que se indica que en la tercera lista de
elegibles se incluyó el nombre de un finalista en reemplazo de otra que había
renunciado al proceso de elección. Esto, sin tener en cuenta que el artículo 9
de la Ley 1904 de 2018 dice que, en caso de falta absoluta de los integrantes
de la lista de elegibles, el Congreso puede elegir al contralor entre los demás
nombres de la lista.
113. Respecto del defecto por exceso ritual manifiesto, consideró que no se
configura porque la decisión cuestionada se fundamentó en la Constitución
Política, la ley y la pacífica jurisprudencia que sostiene que la convocatoria de
este tipo de procesos es inmodificable. Criterios con base en los cuales
encontró demostrado que los cambios introducidos a la convocatoria, que era
la ley del proceso, fueron graves y sustanciales porque tuvieron lugar luego de
evaluados y calificados los aspirantes.
114. En cuanto al defecto fáctico por no haberse tenido en cuenta la sentencia

de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
el consejero aclaró que la Sección Quinta del Consejo de Estado es juez
natural y de cierre en materia de nulidad electoral, «y no puede validar de
manera alguna, actuaciones sobre la materia».
115. Enseguida manifestó que, en todo caso, en el marco del proceso el actor
no controvirtió el auto que rechazó su petición de tener en cuenta la citada
sentencia, «por lo que no tiene ningún fundamento fáctico ni jurídico que
ahora invoque un defecto fáctico por una providencia respecto de la cual hubo
un pronunciamiento dentro del proceso ordinario, que no fue controvertido por
él»86.
116. Por su lado, la consejera Araújo Oñate se refirió únicamente a los

defectos orgánico y por violación directa de la Constitución. Al respecto,
precisó que, en el marco del proceso de nulidad, el actor presentó recusación
extemporánea en su contra, la cual le fue rechazada de plano. De modo que
considera inviable que ahora pretenda reabrir este debate y pidió que por esta
causa se declare improcedente la tutela.
117. No obstante, entró a desvirtuar los fundamentos del defecto alegado.

Precisó que su hermana fue asesora del despacho del contralor general de la
85 Id.
86 Id.
30
República entre el 5 de febrero de 2021 y el 19 de octubre de 2022, fecha

última que es anterior al momento en que avocó conocimiento de la demanda
de nulidad electoral bajo radicado 2022-00311.
118. Informó que la demanda 2022-00311 fue radicada el 28 de septiembre

de 2022 y repartida a su despacho el 29 de septiembre siguiente. El 5 de
octubre de 2022, el demandante modificó su escrito y la primera decisión en la
que avocó conocimiento fue el 21 de octubre de 2022, referida al auto en el
que ordenó correr traslado de la solicitud de medida provisional solicitada que,
en el medio de control de nulidad electoral, se surte de manera previa a la
admisión de la demanda.
119. Así, aclaró que para el momento en que avocó conocimiento para correr
traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión provisional, su
hermana ya se había desvinculado de la Contraloría General de la República.
Con base en lo anterior, indicó que no tenía razón para declararse impedida
para su ejercicio jurisdiccional, porque este «no discurrió en simultaneidad
con el funcional de [su] hermana en dicho órgano de control». Por estas
razones, consideró que los defectos por violación directa de la Constitución y
orgánico no estaban llamados a prosperar, pues carecían fundamento fáctico y
jurídico.
120. Finalmente, señaló que, anteriormente, se había declarado impedida en

los casos de control automático de legalidad de fallos de responsabilidad fiscal
emitidos por la Contraloría General de la República porque su hermana se
encontraba vinculada al cargo de asesor de la entidad. Lo cual distaba del
presente caso, en el que cuando avocó conocimiento de la demanda de nulidad
electoral, su pariente ya no pertenecía a ese órgano de control en calidad de
funcionaria.
121. Elsa Yazmín González Vega, integrante de la tercera lista de elegibles.

Coincidió con los argumentos de la acción de tutela y pidió conceder el
amparo.
122. Jennifer Pedraza Sandoval, representante a la Cámara y demandante en

el proceso de nulidad electoral 87. Solicitó negar la acción de tutela. Consideró
que no se configuró un defecto fáctico relacionado con las fechas de citación
al pleno del Congreso, pues aun cuando la misma se suscribió el 10 de agosto
de 2022, solo fue comunicada el día 13 siguiente. Para probar esta afirmación,
presentó una captura de pantalla de un oficio fechado el 13 de agosto de 2022,
enviado a su correo electrónico en esa fecha por parte de la Secretaría del
Senado, por medio del cual le fue comunicada la citación.
123. Respecto del defecto sustantivo referido al desconocimiento del

precedente, la congresista indicó que no tiene sustento por cuanto el Consejo
de Estado, Sección Quinta, sí encontró probada la trascendencia de las
irregularidades. Ejemplo de ello es que constató que las modificaciones a la
convocatoria habían sido injustificadas. Además, indicó que, con la nueva
31
ponderación de los puntajes, el accionante quedó con una mayor calificación

en la tercera lista de elegibles. A su juicio, esto incidió en el proceso de
elección porque, antes de la modificación de la convocatoria, los partidos de
Liberal, U, Cambio Radical y Conservador anunciaron su apoyo a la aspirante
María Fernanda Rangel Esparza. Pero esa intención cambió luego de los
resultados que dieron lugar a la tercera lista, ya que antes de la elección del 18
de agosto los partidos Liberal, U y Conservador informaron públicamente que
ahora su voto sería por Carlos Hernán Rodríguez Becerra «toda vez que ocupó
el primer lugar en las calificaciones» 88. Y si bien Cambio Radical no emitió
comunicado en este sentido, también modificó su intención de voto al optar
por el accionante. Por último, indicó que, bajo el criterio del mejor puntaje, los
partidos Centro Democrático y MIRA también apoyaron al actor.
Sentencia objeto de revisión
124. Sentencia única de instancia. Por sentencia del 5 de julio de 2023, el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó el amparo
solicitado por Carlos Hernán Rodríguez Becerra, tras no encontrar
configurado ninguno de los defectos alegados.
125. Antes de resolver el caso concreto, la Sección Segunda del Consejo de

Estado verificó si se cumplían los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. En este sentido, señaló que el
asunto tenía marcada relevancia constitucional debido a la categoría de los
derechos que se invocan como vulnerados, estos son, el derecho a ser elegido,
de acceder a cargos públicos, el debido proceso y el acceso efectivo a la
administración de justicia. También encontró acreditado el requisito
subsidiariedad en tanto la sentencia atacada es de única instancia, además, las
inconformidades del actor no encuadran en las causales establecidas en el
artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
126. Igualmente, consideró satisfecho el requisito de inmediatez, por cuanto

no transcurrieron más de seis meses entre la decisión cuestionada y la
presentación de la acción de tutela.
127. En cuanto al requisito que tiene que ver con el efecto decisivo de la
irregularidad procesal alegada, indicó que el reproche que recae sobre la
omisión de manifestación de impedimento de la consejera de Estado Rocío
Araújo Oñate tendría incidencia directa y determinante en el sentido de la
decisión.
128. En la misma línea, determinó que el accionante había hecho una

identificación razonable de los hechos vulneradores de sus derechos, al haber
destacado los puntos en los cuales la sentencia atacada incurrió en los
alegados defectos. Como último punto de análisis, precisó que no se trataba de
tutela contra sentencia de tutela.
88Id.
32
129. En cuanto a los defectos alegados, el juez de tutela se refirió

puntualmente a cada defecto invocado por el actor. Tras revisar
detalladamente la decisión cuestionada, advirtió que las conclusiones a las que
llegó la Sección Quinta del Consejo de Estado no obedecieron a un capricho o
arbitrariedad, sino que se basaron en un razonable ejercicio de interpretación.
130. Concretamente, en cuanto al defecto sustantivo por la indebida

interpretación y aplicación del artículo 21 de la Ley 5 de 1991, el juez de
tutela encontró que el análisis hecho por la Sección Quinta había sido
coherente y razonable. De igual modo, no halló configurado un defecto fáctico
por haberse contado los 8 días para la citación desde una fecha y no otra. Al
respecto, advirtió que el accionante no expuso ese argumento en su
contestación a la demanda de nulidad electoral y tampoco demostró en la
acción de tutela la fecha en que efectivamente se publicó la convocatoria. No
obstante, a partir de una respuesta a la acción de tutela allegada por un tercero
con interés, el juez de tutela pudo evidenciar que la convocatoria había sido
publicada el 13 de agosto de 2022, por lo que concluyó que la autoridad
judicial accionada estaba en lo correcto en lo relacionado con el momento en
que debían contarse los días para la citación al pleno del Congreso. Para
finalizar este punto, precisó que no era relevante analizar si los días eran
calendario o hábiles, pues entre el 13 y el 18 de agosto solo transcurrieron 5
días.
131. El juez de tutela tampoco encontró probado el defecto sustantivo por

desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, según el cual solo
irregularidades trascendentes o relevantes pueden llevar a la nulidad de la
elección. Esto al considerar que los errores que evidenció la Sección Quinta
del Consejo de Estado pudieron favorecer o afectar a los participantes de las
pruebas, situación que encajaba en la jurisprudencia de esa sección, conforme
con la cual las anomalías dentro del trámite no pueden menoscabar los
derechos de los electores, candidatos, participantes, comunidad en general,
entre otros.
132. En lo referido al cargo por exceso ritual manifiesto, a partir del cual el
actor alega que lo relevante es que siempre se respetaron los principios que
rigen la convocatoria, el juez de tutela tampoco le halló razón. Encontró que la
Sección Quinta no desconoció el principio de instrumentalidad de las formas,
por cuanto en la decisión atacada precisó que la modificación de la
convocatoria implicaba cambiar las reglas planteadas de manera previa, las
cuales fijaban parámetros legales y constitucionales para su desarrollo.
Entonces, para el juez de tutela, se trató de verdaderas anomalías sustanciales
que pudieron incidir en la elección del accionante.
133. Tampoco encontró acreditado el defecto sustantivo, que para el

accionante ocurrió cuando la Sección Quinta dejó de valorar el contenido de
las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
sobre la base de considerar que el juez popular no era competente para
pronunciarse sobre actos de elección. Al respecto, el juez de tutela indicó que,
si bien la autoridad judicial atacada afirmó que, en efecto, aquel tribunal no
33
tenía competencia para pronunciarse sobre actos electorales, en todo caso

terminó por considerar que el Congreso de la República no tenía más opción
que acatar la medida cautelar. Sobre el particular, destacó que esta
simplemente ordenó rehacer la lista de elegibles, mas no modificar la
Resolución 001 de 2022.
134. Teniendo en cuenta lo anterior, el juez de tutela concluyó que la Sección

Quinta finalmente había valorado el contenido de la decisión tomada dentro de
la acción popular.
135. Respecto de los defectos orgánico y por violación directa de la

Constitución Política, basados en el impedimento de la consejera de Estado
Rocío Araújo Oñate, el juez de tutela no los encontró probados. Advirtió que,
para el 21 de octubre de 2022, cuando la referida togada actuó por primera vez
en el proceso de nulidad electoral 2022-00311, su hermana ya no formaba
parte de la Contraloría General de la República, pues su renuncia había sido
aceptada el 11 de octubre de 2022. Por tanto, no existía fundamento para que
la consejera presentara impedimento en los términos previstos en los artículos
130 del CPACA o 141 del CGP. Además, recordó que, en su momento, el
accionante presentó recusación contra la consejera con base en este
argumento, pero la misma fue rechazada de plano.
136. Finalmente, se pronunció sobre la pretensión subsidiaria del actor, en el

sentido de que se ordenara a la Sección Quinta rehacer la actuación desde la
emisión de la segunda lista de elegibles. Sobre el particular, evidenció que este
punto ya había sido abordado en la decisión judicial cuestionada, donde se
presentaron razones de fondo para negar tal solicitud. Por ello, consideró que
la petición del accionante era improcedente porque pretendía revivir una
discusión que fue zanjada en el proceso de nulidad electoral.
137. Impugnación y su desistimiento. El 6 de julio de 2023, el accionante

presentó escrito de impugnación. Expuso que el fallo recurrido no abordó el
análisis de los defectos planteados en la acción de tutela, por tanto, para
sustentar el recurso se remitió a los argumentos allí expuestos. No obstante, el
12 de julio del mismo año, desistió de la impugnación con fundamento en la
siguiente razón: «en procura de los principios de celeridad y economía
procesales, y con el ánimo de buscar finalizar, en el menor término posible, la
definición de la presente acción ante la Corte Constitucional en sede de
revisión, conforme lo dispone el artículo 33 del decreto 2591 de 1991 […]»89.
Trámite ante la Corte Constitucional
138. Por auto del 26 de septiembre de 2023, la Sala de Selección Número

Nueve de la Corte Constitucional seleccionó para revisión el expediente T-
9.624.226 y lo repartió al despacho de la magistrada Cristina Pardo
Schlesinger, quien recibió el expediente el 10 de octubre siguiente.
34
139. En el trámite de revisión ante esta corporación, se han dictado varios

autos destinados a recaudar pruebas y garantizar el derecho de contradicción a
los terceros con interés. De igual modo, se adoptó una medida provisional. El
contenido general de estas actuaciones se describe a continuación, pero las
respuestas recibidas se verán reflejadas en un anexo de la presente sentencia.
140. Auto del 1 de noviembre de 2023. La magistrada sustanciadora vinculó

al proceso al actual contralor general de la República en funciones. Asimismo,
ordenó al Congreso de la República informar sobre el cumplimiento de la
sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de mayo
de 2023, en la se le ordenó «rehacer todo el proceso a partir de la
convocatoria, inclusive, con el fin de elegir contralor general de la República
para lo que resta del periodo constitucional».
141. Auto del 8 de noviembre de 2023. La Sala Plena de la Corte

Constitucional decidió asumir el conocimiento del expediente de tutela de la
referencia.
142. Auto del 31 de enero de 2024. La Sala Plena de la Corte Constitucional

dispuso la suspensión de los términos para decidir hasta por dos meses. En la
misma providencia, la Corte ofició al Congreso de la República y a la
Universidad Industrial de Santander para que allegaran información
relacionada con la participación del accionante en el proceso de convocatoria
pública. Asimismo, solicitó al Congreso informar el estado actual del
cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado, que le ordenó rehacer la
convocatoria para elegir contralor general de la República.
143. Auto del 5 de marzo de 2024. La magistrada sustanciadora solicitó al

Congreso de la República informar el listado de los inscritos a la nueva
convocatoria, con el fin de vincularlos al presente trámite, por cuanto podrían
tener interés legítimo en su resultado.
144. Auto del 6 de marzo de 2024. como media cautelar, la Sala Plena
ordenó al Congreso de la República suspender el nuevo proceso de
convocatoria para la elección del contralor general de la República, hasta tanto
se emitiera una decisión en el proceso de tutela de la referencia. Lo anterior,
en atención a la información remitida por el Congreso de la República, de la
que se evidenció el rápido avance del cumplimiento de la orden de rehacer la
convocatoria, y para evitar choques institucionales producto del fallo que
pudiera emitir esta corporación en relación con el resultado del nuevo proceso
de elección.
145. Auto del 14 de marzo de 2024. Mediante el cual la magistrada

sustanciadora vinculó al trámite a las personas inscritas en la nueva
convocatoria para elegir al contralor general de la República, ordenada por la
Sección Quinta del Consejo de Estado.
II. CONSIDERACIONES
35
Competencia
146. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar la

sentencia de tutela dictada dentro del expediente de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, y 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
Procedencia de la acción de tutela en el caso concreto
147. La Sala Plena verificará primero si la acción de tutela es formalmente

procedente, antes de definir los problemas jurídicos que debe resolver.
148. La jurisprudencia pacífica y uniforme de la Corte Constitucional ha

establecido que las decisiones de los jueces pueden ser cuestionadas mediante
acción de tutela. La Sentencia C-590 de 2005 sistematizó los supuestos bajo
los cuales el amparo procede en estos casos. Definió unos requisitos generales
de procedencia, de orden procedimental, y unas causales específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, de orden
material.
149. De acuerdo con la referida decisión, los requisitos generales de

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son 90:
1. Legitimación en la causa por activa y por pasiva. La acción de tutela debe

ser interpuesta por el titular de los derechos fundamentales invocados o por
quien actúe legítimamente en su nombre, y debe estar dirigida contra la
persona «llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental»91.
2. Relevancia constitucional. Por ahora, basta con indicar que la acción de

tutela satisface este requisito cuando92: (i) gira en torno al contenido, alcance y
goce de algún derecho fundamental, (ii) no es empleada como una tercera
instancia judicial para reabrir el proceso, (iii) se orienta a resolver aspectos
que trascienden cuestiones legales y (iv) no se contrae a dirimir discusiones
estrictamente económicas o patrimoniales.
3. Subsidiariedad. La acción de tutela es procedente cuando previamente se

han agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable 93.
4. Inmediatez. La tutela se debe haber interpuesto en un término razonable y

proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración94.
90 Sentencia SU-213 de 2022.

91 Sentencia T-278 de 2018.
92 Sentencias SU-128 de 2021, SU-131 y SU-128 de 2020, T-126 de 2019, SU-033 de 2018, SU-439 de 2017,
T-458 de 2016 y T-1008 de 2012 y T-972 de 2007.
93Sentencias SU-286, SU-258 y SU-026 de 2021, T-016 de 2019, T-436, T-237 y T-180 de 2018, T-732 de
2017 y T-715 de 2016, entre otras.
94Sentencias SU-286 de 2021, SU-090 de 2018, T-604 y T-137 de 2017, T-287 de 2015, T-250 de 2014, y T-
823, T-822 y T-797 de 2013.
36
5. «Irregularidad procesal decisiva»95. Cuando en la acción de tutela se alegue

una irregularidad procesal, esta debe tener un efecto decisivo en la sentencia
cuestionada96.
6. «Identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho» 97. El

accionante debe identificar tanto los hechos que generaron la afectación como
los derechos vulnerados. Además, tal afectación se debe haber alegado en el
proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible 98. Igualmente, debe
precisar los defectos en que incurrió la providencia judicial atacada 99.
7. No debe tratarse de sentencias de tutela100.
150. El desarrollo jurisprudencial en torno a estos requisitos ha llevado a esta

corporación a considerar que cuando la tutela se dirige contra una providencia
dictada por un órgano jurisdiccional de cierre, como la Corte Suprema de
Justicia o el Consejo de Estado, su análisis es más restrictivo. En estos casos,
«la sustentación de los requisitos generales de procedencia requiere de una
argumentación cualificada»101. De este modo, solo cabría entrar al fondo del
asunto cuando una decisión de esa categoría «riñe de manera abierta con la
Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada
por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos
fundamentales [...]»102.
151. En los demás eventos, los principios de autonomía e independencia

judicial y la condición de órganos de cierre, exigen del juez de tutela aceptar
las interpretaciones y valoraciones probatorias plasmadas en esas decisiones,
aun cuando pueda tener un punto de vista distinto 103. Esto es así porque las
altas cortes cumplen un rol fundamental en el sistema judicial: establecen la
interpretación autorizada de las normas que aplican para resolver los asuntos
puestos a su consideración104.
152. Es por lo anterior que esta Corte ha enfatizado que «la tutela contra
providencias judiciales implica un juicio de validez, y no un juicio de
corrección del fallo cuestionado»105. Enfoque que, en efecto, impide que «el
mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una
instancia adicional para discutir asuntos de índole probatorio o de
interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial» 106.

96 Sentencias T-079 de 2014, SU-159 de 2000 y T-008 de 1998.
99 Sentencias SU-020 de 2020, SU-479 y SU-115 de 2019, T-430 y SU-041 de 2018 y SU-770 de 2014.
100 Sentencias SU-627 de 2015 y T-272 de 2014.
103 Id.
105 Sentencia SU-215 de 2022, al citar la Sentencia SU-128 de 2021.
106 Id.
37
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia

de la acción de tutela contra la providencia dictada por la Sección Quinta
del Consejo de Estado, el 25 de mayo de 2023
153. (i) Legitimación en la causa por activa y por pasiva 107. En esta
oportunidad, Carlos Hernán Rodríguez Becerra, quien interpuso la acción de
tutela a nombre propio, satisface el presupuesto de legitimación en la causa
por activa. Él fungió como parte demandada dentro del proceso de nulidad
electoral adelantado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que
culminó con la sentencia del 25 de mayo de 2023.
154. En efecto, mediante autos del 7 de octubre 108 y 7 de diciembre109 de

2022, fueron admitidas las demandas de nulidad electoral 2022-00297 y 2022-
00311, respectivamente. Dichos autos dispusieron la correspondiente
notificación a los demandados, incluido el aquí accionante. Mediante
apoderado, el 20 de octubre de 2022 y el 19 de enero de 2023, él contestó esas
demandas.
155. Además, la decisión del Consejo de Estado, Sección Quinta, tuvo como
efecto la anulación de su elección como contralor general de la República. En
consecuencia, al verse directamente afectado, es titular de los derechos que
considera vulnerados como el debido proceso, el acceso a cargos públicos, a
elegir y ser elegido, y el acceso a la administración de justicia.
156. A su turno, la Sección Quinta del Consejo de Estado, como parte

accionada, está legitimada por pasiva al ser el órgano judicial que dictó la
sentencia a la cual el actor atribuye la vulneración de sus derechos
fundamentales.
157. (ii) Relevancia constitucional del asunto bajo análisis. La

jurisprudencia de esta corporación ha señalado que una acción de tutela contra
providencia judicial cumple este requisito cuando involucra «un debate
jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho
fundamental»110, en contraposición a asuntos meramente legales o
económicos. En otras palabras, el asunto debe ser «trascendente para la
interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la
determinación y contenido y alcance de los derechos fundamentales» 111.
107 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este requisito consiste en que el juez de tutela verifique
verificar, de un lado, si quien interpone la acción de tutela, es la persona titular de los derechos fundamentales
cuya protección busca, sea que lo haga por sí misma o mediante representante. Y de otro, determinar si a
quien se atribuye haber vulnerado o amenazado esos derechos fundamentales tiene capacidad legal para ser
demandado y, en consecuencia, ser llamado a responder en caso de que así se compruebe (Sentencia T-278 de
2018).
«46AUTO QUE ADMITE DEMANDA_ADMITE».
«30AUTOQUEADMITEDEMANDAYRESUELVEMEDIDACAUTELARENPROCESOELECTORAL».
38
158. Para verificar este requisito, el juez de tutela debe constatar «(i) que el
asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución
Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la
controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido
estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii)
que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos
fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una
providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una
vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales»112.
159. La Sala Plena considera que el recuento de los hechos y de las

actuaciones judiciales demuestra que la controversia planteada entraña un
asunto de indiscutible relevancia constitucional. Esto es así por varias razones.
Primera, aquella implica la interpretación del sentido y alcance de las
disposiciones constitucionales y legales que rigen el proceso de elección del
contralor general de la República. En este caso están involucrados derechos
fundamentales de trascendental importancia como el debido proceso, el acceso
a cargos públicos y a elegir y ser elegido.
160. Segunda, el caso comporta el análisis del debido proceso en un contexto

donde el Congreso de la República tiene a cargo la dirección e
implementación de la convocatoria pública que culmina con la referida
elección. De modo que también permite establecer el alcance de ese derecho
en la función electoral que desarrolla el Congreso en este escenario particular.
161. Tercera, la Sala encuentra que el accionante ha justificado

razonablemente la posible ocurrencia de una vulneración de sus derechos
fundamentales. Para ello, identificó los defectos que atribuye a la decisión de
la Sección Quinta del Consejo de Estado, desarrolló su contenido, precisó el
precedente judicial que alega desconocido y señaló los argumentos de la
sentencia atacada que considera violatorios de sus garantías al debido proceso,
a acceder a cargos públicos, a elegir y ser elegido, y a acceder a la
administración de justicia.
162. Cuarta, la acción de tutela no es empleada como una tercera instancia

judicial para reabrir el proceso, ya que los defectos que se invocan se habrían
configurado en la sentencia que le puso fin al medio de control de nulidad
electoral. De ahí que, en estricto rigor jurídico, los argumentos
constitucionales invocados en la solicitud de amparo no hayan sido debatidos
en el curso del proceso ordinario.
163. Y quinta, la Sala advierte que el caso bajo análisis no se circunscribe a
una asunto meramente legal o económico, sino que envuelve asuntos de
relevancia constitucional adscritos a la interpretación constitucional de las
reglas que rigen el proceso de elección del contralor general de la República.
Asunto que por consecuencia repercute sobre la forma en que deben
garantizarse los derechos de quienes participan en este tipo de convocatorias
públicas como mecanismo de acceso al servicio público.
39
164. No obstante, la Sala advierte que, en uno de los defectos alegados, el

actor pretende reabrir un debate que ya se zanjó en el marco del proceso de
nulidad electoral.
165. Se trata de los defectos por violación directa de la Constitución y

orgánico. A juicio del actor, estos se configuran porque la entonces magistrada
Rocío Araújo Oñate estaba impedida para el momento en que se adoptó la
decisión. Esto por cuanto tramitó una de las demandas mientras su hermana
trabajaba en la Contraloría General de la República. Para el accionante, lo
anterior significa que «la sala de decisión quedó mal conformada porque se
integró con una magistrada que estaba impedida y por ende carecía de
competencia para fallar»113.
166. En su opinión, la participación de la magistrada Araújo Oñate en la

decisión vulneró el principio de imparcialidad, que forma parte del derecho
fundamental al debido proceso, con lo cual se configuró la violación directa de
la Constitución.
167. Sin embargo, esta misma argumentación fue empleada por el accionante
cuando, mediante apoderado, presentó la recusación contra la consejera
Araújo Oñate, el 7 de junio de 2023. Allí advirtió que «tuvo conocimiento de
la causal con posterioridad a la emisión del fallo, lo que indica que
corresponde a una irregularidad presentada en la Sentencia notificada, que, al
ser de única instancia, no permite ser debatida en trámites posteriores».
168. La Sala advierte que frente a estos defectos el demandante no ofrece

ningún argumento diferente a los esgrimidos en el escrito de recusación, los
cuales ya fueron resueltos por el Consejo de Estado en su momento. No hay
razón para reabrir el debate sobre este punto vía tutela por cuanto la acción de
tutela solo se dirigió contra la sentencia de nulidad y aquella no formula un
reproche respecto del auto que rechazó la recusación. Se trata de una
reiteración de los argumentos allí expuestos, sin demostrar en qué se equivocó
la Sección Quinta al resolverla.
169. Incluso, ese alto tribunal terminó por pronunciarse de fondo, pues en la
providencia del 8 de junio de 2023114, le indicó que, en todo caso, la consejera
Araújo Oñate había actuado en la demanda 2022-00311 el 21 de octubre de
2022115, cuando mediante auto corrió traslado de la solicitud de medida
cautelar. Para este momento, según se indica en esa providencia, la hermana
de la togada ya no trabajaba en la Contraloría General de la República, pues su
vinculación había culminado el 19 de octubre de ese año.
113 Escrito de tutela, folio 71 a 76.

114Providencia disponible en el siguiente enlace:
«176 AUTO QUE RESUELVE RECUSACION».
115Providencia disponible en el siguiente enlace:
«12AUTOQUECORRETRASLADOSOLICITUDDEMEDIDACAUTELAR».
40
170. (iii) El agotamiento de todos los medios de defensa judicial, ordinarios

y extraordinarios, al alcance del afectado116. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la persona afectada debe hacer uso de todos los instrumentos o
herramientas de defensa judicial que brinda el ordenamiento jurídico como
medio para superar la amenaza o vulneración de sus derechos
fundamentales117. El propósito de esta exigencia es que la acción de tutela no
sea usada de manera indebida como una instancia adicional o preferente, de tal
manera que vacíe de contenido las demás acciones judiciales ordinarias 118.
171. Al respecto, esta corporación ha sostenido que, para verificar el

cumplimiento de este requisito, no basta con que el juez de tutela identifique
de manera formal la existencia de otros mecanismos judiciales, ordinarios o
extraordinarios. Es necesario, además, que determine si estos brindan una
protección eficaz, de acuerdo con las características del caso concreto.
172. Para el asunto bajo examen, la sentencia del Consejo de Estado, Sección
Quinta, fechada el 25 de mayo de 2023, fue adoptada como consecuencia de
dos demandas de nulidad electoral119. De acuerdo con el artículo 149 del
CPACA, la referida decisión es de única instancia porque la nulidad recae
sobre un acto de elección expedido por el Congreso de la República 120. Por
tanto, el accionante no contaba con un mecanismo ordinario de defensa
judicial pues no tenía la posibilidad de acudir a una segunda instancia a través
del recurso de apelación.
173. Asimismo, el actor no puede hacer uso del recurso extraordinario de

unificación de jurisprudencia, toda vez que este solo procede «contra las
sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales
administrativos»121.
174. En cuanto a los mecanismos extraordinarios, el 248 del CPACA
consagra el recurso extraordinario de revisión, el cual procede contra «las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales
Administrativos y por los jueces administrativos». Esto, en principio, haría
improcedente la solicitud de amparo porque el actor tendría a su disposición
dicho recurso para atacar la sentencia cuestionada.
116 Esta exigencia es sinónimo del requisito de subsidiariedad según el cual la acción de tutela sólo procede
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial para lograr la protección de sus derechos
fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(Sentencia SU-355 de 2020).
117 Id.
118 Id.
119 Mecanismo judicial previsto en el artículo 139 del CPACA, mediante el cual todo ciudadano puede «pedir
la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de
nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la
nulidad de los actos de llamamiento a proveer vacantes en las corporaciones públicas».
120 El artículo 149 del CPACA define los asuntos sobre los cuales tiene competencia el Consejo de Estado en
única instancia. El numeral 4 ibidem señala que esa corporación judicial conoce «[d]e la nulidad de los actos
de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de
Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, [...]», entre otros actos.
121 Inciso primero del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011: «Procedencia. El recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los
tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos
que se tramitan por la Ley 1437 de 2011».
41
175. No obstante, en atención a lo dispuesto en el artículo 250 ibidem, ni los

antecedentes del caso ni la pretensión de tutela encuadran en alguna de las
causales de procedibilidad de dicho recurso. El citado artículo precisa las
causales de revisión, así:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia

documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por
fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o

adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados

penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o

cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra

la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con

mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al

tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud
con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales
para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá
lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa
juzgada y fue rechazada.
176. La jurisprudencia constitucional ha explicado que el recurso de revisión

es idóneo y eficaz y, por tanto, desplaza la acción de tutela salvo (i) en los
casos en los que el derecho fundamental no pueda ser protegido integralmente
al resolver el recurso extraordinario de revisión; y (ii) cuando las causales no
se enmarcan en los hechos que soportan la acción de tutela122.
177. La Sala advierte que, en esta oportunidad, la acción de tutela no se
fundamenta en ninguno de los eventos señalados en las causales de revisión,
toda vez que el accionante no alega la existencia de pruebas recobradas o
encontradas con posterioridad a la sentencia atacada. Tampoco afirma que fue
dictada con fundamento en documentos falsos o con base en un dictamen
pericial de origen ilícito. Igualmente, no alega la existencia de una sentencia
penal que declare que hubo violencia o cohecho en la adopción de la decisión.
No refiere la presencia de una nulidad originada en la sentencia atacada, ni
42
presenta argumentos que pudieran relacionarse con los otros eventos descritos
en la citada norma.
178. (iv) Acreditación del requisito de inmediatez 123. En el caso concreto, la

Sala advierte que la acción de tutela fue ejercida en un plazo razonable y
prudente desde el momento en que se adoptó la decisión judicial a la cual el
actor atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales. La sentencia
cuestionada fue adoptada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, el 25 de
mayo de 2023. El ciudadano Carlos Hernán Rodríguez Becerra interpuso la
solicitud de amparo el 9 de junio de 2023, mediante correo electrónico dirigió
a la Secretaría General del Consejo de Estado, tal como consta en el
expediente judicial124. Por tanto, el caso acredita el requisito de inmediatez, ya
que transcurrió menos de un mes entre la adopción de la decisión reprochada y
la solicitud de amparo.
179. (v) Cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta sea
decisiva o determinante en la providencia cuestionada. Los defectos que el
demandante atribuye a la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, del
25 de mayo de 2023, no están relacionados con irregularidades procesales,
salvo el que se fundamenta en la indebida conformación de la sala de decisión
por la participación de una consejera de Estado que, a su juicio, estaba
impedida. Comoquiera que la Sala Plena ya concluyó que estos alegados
carecían de relevancia constitucional, no hay sustento para verificar el
cumplimiento de este requisito.
180. (vi) La identificación razonable de los hechos que generaron la

vulneración de derechos fundamentales. El accionante identificó los hechos
que generaron la afectación de derechos fundamentales —Sentencia dictada el
25 de mayo de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado—, los
derechos vulnerados —al debido proceso, a elegir y ser elegido, a acceder a
cargos públicos y al acceso efectivo a la administración de justicia— y los
defectos en que habría incurrido la sentencia cuestionada —defectos
sustantivo, fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto—.
181. (vii) Que la decisión atacada no sea un fallo de tutela. Finalmente, la

Sala constata que la acción no se dirige contra una sentencia de tutela, sino
contra un fallo dictado en el marco de una acción de nulidad electoral.
182. Acreditados los requisitos generales de la acción de tutela contra
providencia judicial, a continuación, la Sala desarrollará los fundamentos
jurídicos que guiarán la solución de los problemas jurídicos planteados con
anterioridad.
Problemas jurídicos y metodología de solución
123 Con fundamento en el artículo 86 superior, esta corporación ha reiterado que la acción de tutela puede
presentarse en cualquier momento, en tanto no cuenta con un término de caducidad. Sin embargo, también ha
advertido que «la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba
interponerse dentro de un plazo razonable» [Sentencia SU-961 de 1999].
43
183. Los antecedentes expuestos con anterioridad permiten evidenciar que

existen múltiples decisiones judiciales alrededor del proceso de elección del
contralor general de la República. De modo que, antes de plantear los
problemas jurídicos, la Sala estima pertinente aclarar desde ya los siguientes
aspectos.
184. Primero, la Corte solo examinará la sentencia dictada por el Consejo de

Estado porque es contra esta decisión que se dirige la acción de tutela. Sobre
la sentencia de tutela interpuesta por la ciudadana Diana Carolina Torres
García y la acción popular a la que se hizo referencia en los antecedentes
operó la cosa juzgada. En consecuencia, aquellas no serán objeto de
pronunciamiento por parte de este tribunal. Esto, sin perjuicio de que la Sala
pueda referirse a su contenido a efectos de comprender y resolver el asunto
bajo revisión.
185. Segundo, la corporación no se pronunciará sobre las consideraciones de

la sentencia del Consejo de Estado que no fueron cuestionadas por el
accionante. Este es el caso, por ejemplo, del presunto desconocimiento del
principio de equidad de género en la elaboración de la lista definitiva de
elegibles y de la supuesta vulneración de los principios de publicidad,
transparencia, moralidad e imparcialidad en la elección de la Universidad
Industrial de Santander para adelantar la primera etapa del proceso de
selección.
186. Por último, la Corte no emitirá un juicio sobre la idoneidad del

accionante para ocupar el cargo de contralor. Tampoco determinará si era el
mejor candidato para ocupar el cargo, de acuerdo con los resultados obtenidos
por él en el proceso de elección. En concordancia con lo dispuesto en la
Constitución y la ley, esta es una competencia privativa del Congreso de la
República. La Sala entiende que su facultad se circunscribe a revisar la
sentencia de tutela de instancia única y, por consiguiente, a determinar si el
fallo atacado incurrió en alguno de los defectos alegados por el accionante.
187. Precisado lo anterior, y para fines metodológicos, la Sala Plena

considera que de los antecedentes descritos se desprenden los siguientes
problemas jurídicos:
188. Primer problema. De conformidad con la acción de tutela interpuesta, la

Corte deberá responder el siguiente problema jurídico: ¿la sentencia dictada
por el Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo porque (i) aplicó
el artículo 21 de la Ley 5 de 1992; (ii) interpretó de manera inadecuada el
artículo 21 de la Ley 5 de 1992 de conformidad con el artículo 83 ibidem; (iii)
interpretó de forma errónea las normas de competencia de los jueces
populares; y (iv) desconoció el precedente de la propia Sección Quinta del
Consejo de Estado, según el cual las irregularidades identificadas deben ser
trascedentes y tener incidencia en el resultado de la elección para poder
anularla?
44
189. Asimismo, y respecto de la configuración de un posible defecto

sustantivo, la Sala deberá establecer si, en aplicación de lo previsto en el
artículo 41 del CPACA (corrección de irregularidades en la actuación
administrativa), el Congreso de la República podía modificar los parámetros
de la convocatoria inicial, crear nuevas etapas y variar la ponderación de cada
una de las pruebas. Para dar solución a este último cuestionamiento, la
corporación deberá establecer el alcance y el contenido de las órdenes dictadas
por el Tribunal Superior de Medellín, en sede de tutela, y del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en sede de la acción popular. Lo anterior,
para efectos de analizar si, en realidad, como lo sostiene el accionante, dichas
modificaciones obedecieron a las órdenes judiciales señaladas.
190. En relación con este problema jurídico y la configuración del defecto

sustantivo, la Corte debe llamar la atención sobre una cuestión adicional. El
accionante afirma que el fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado
también incurrió en exceso ritual manifiesto. Sin embargo, la Sala advierte que
la fundamentación que del mismo hace el demandante se ajusta más a la de un
defecto sustantivo. El actor sostiene que la Sección Quinta del Consejo de
Estado debió haber aplicado el principio de instrumentalidad de las formas, a
partir del cual hubiera concluido que en el proceso de elección se garantizaron
los principios que protegen los artículos 6 y 9 de la Ley 1904 de 2018, los
cuales se refieren a los parámetros de la convocatoria pública; y el 21 de la
Ley 5 de 1991, sobre la antelación con que debe citarse al pleno del Congreso
para adelantar la votación.
191. Para la Sala, en el fondo, dicho argumento lo que pretende es cuestionar

la decisión del Consejo de Estado por no haber interpretado las normas que
rigen el proceso de elección de contralor general de la República, de acuerdo
con el principio de instrumentalidad de las formas. Es decir, el fundamento del
defecto se dirige más a reprochar la indebida interpretación del juez de lo
electoral, lo cual encaja más en un defecto sustantivo y así abordará su estudio
en el caso concreto.
192. En consecuencia, la Corte deberá determinar si la sentencia dictada por

el Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo que no aplicó el
principio de instrumentalidad de las formas.
193. Segundo problema. ¿La sentencia dictada por el Consejo de Estado

incurrió en un defecto fáctico porque (i) no hay prueba de que la citación al
Congreso de la República para la elección del contralor general de la
República se hubiera publicado el 13 de agosto de 2022; y (ii) no tuvo en
cuenta los pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca?
194. Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se referirá a los defectos
que pueden alegarse contra una providencia que se acusa de vulnerar derechos
fundamentales. Así mismo, se desarrollará la jurisprudencia en torno (i) al
principio constitucional del mérito en el acceso a la función pública; (ii) el
carácter vinculante del acto de convocatoria y la facultad de corrección de
irregularidades en la actuación administrativa y (iii) las normas que rigen la
45
elección del contralor general de la República. Luego de ello resolverá los

problemas planteados.
Contenido y alcance de las causales específicas de procedencia de la

acción de tutela alegadas por el accionante. Reiteración de jurisprudencia
195. La Sentencia C-590 de 2005 estableció que la irregularidad atribuible a

una providencia judicial debe ajustarse de forma argumentada a los siguientes
defectos:
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que

profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con
base en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de

un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una
decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores

judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,

cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente
dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para
garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante
del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.
196. Al igual que ocurre con los requisitos generales de procedibilidad de la

acción de tutela contra providencias judiciales, tratándose de los requisitos
específicos, la Sala Plena también ha definido un criterio adicional de
procedibilidad sustancial, de carácter restrictivo, cuando se trata de decisiones
de las altas cortes. Este criterio está orientado por «la urgencia de la
intervención del juez constitucional y la incompatibilidad insuperable entre la
46
decisión judicial adoptada y la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre

el alcance de los derechos fundamentales»125.
197. De acuerdo con la jurisprudencia, cuando la providencia atacada ha sido

dictada por una alta corte, el juez de tutela deberá «aceptar las interpretaciones
y valoraciones probatorias aun cuando […] pudiera tener una percepción
diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión» 126. Esto implica otorgar
un grado superior de deferencia a la decisión, dado que las providencias de las
altas cortes «están cobijadas por una garantía de mayor estabilidad que las
decisiones proferidas por otros jueces, en razón de su papel en el
ordenamiento jurídico»127.
198. Ahora bien, la acción de tutela de la referencia se sustenta en varios

reproches a la sentencia del Consejo de Estado, que se enmarcan en los
defectos sustantivo y fáctico. Por las razones ya explicadas, el defecto por
exceso de ritual manifiesto endilgado a esa sentencia será analizado en el
defecto sustantivo. Por su parte, los defectos orgánicos y por violación directa
de la Constitución no serán estudiados porque, como se dijo anteriormente, no
satisfacen la exigencia de relevancia constitucional.
199. Para comprender el alcance de los defectos sustantivo y fáctico, a

continuación, la Sala reiterará su jurisprudencia en la materia.
200. Defecto sustantivo. En términos generales, una providencia judicial

incurre en un defecto sustantivo cuando el juez resuelve un asunto con
desconocimiento del marco normativo constitucional y legal aplicable 128. En
otras palabras, se presenta cuando fundamenta la decisión en una norma
evidentemente inaplicable.
201. Si la solicitud de protección de derechos fundamentales se sustenta en la

configuración de un defecto sustantivo, la intervención del juez de tutela
consiste en verificar «la ruptura [del fallo] con el ordenamiento constitucional
o legal»129. Por tanto, su actividad «se circunscribe a identificar la
incompatibilidad entre las razones de la decisión y las normas jurídicas que
regulan la materia debatida en sede jurisdiccional».
202. Esta corporación ha identificado múltiples manifestaciones del defecto

sustantivo en su jurisprudencia. Por ejemplo, cuando la norma aplicada por el
juez «(i) ha sido derogada y en consecuencia, no produce efectos en el
ordenamiento jurídico; (ii) ha sido declarada inexequible por la Corte
Constitucional; (iii) es inconstitucional y no se aplicó la excepción de
inconstitucionalidad; y (iv) la norma no está vigente o a pesar de estarlo y ser
constitucional, no se adecúa a las circunstancias fácticas del caso» 130.
125 Sentencia SU-373 de 2019. También se pueden consultar las Sentencias SU-072 de 2018, SU-654, SU-
573 y SU-050 de 2017, SU-566, SU 565 y SU-236 de 2015, SU-770 y SU-768 de 2014, entre otras.
130 Id., al citar la Sentencia SU-159 de 2002.
47
203. A los anteriores eventos, la Sentencia SU-424 de 2016 sumó otros en los
que la Corte Constitucional ha encontrado probada la existencia de un defecto
sustantivo. Así, se refirió a aquellos casos cuando (i) «el juez realiza una
interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente
irrazonable o desproporcionada que afecta los intereses de las partes» 131; y (ii)
«el juzgador se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin
justificación suficiente»132.
204. Por su parte, la Sentencia SU-213 de 2022 identificó otros supuestos en

los que una providencia judicial incurre en un defecto sustantivo: (i) aplica
una norma que debe ser interpretada sistemáticamente con otras que no fueron
tenidas en cuenta y resultan necesarias para resolver la controversia 133; (ii)
aplica normas constitucionales que no son aplicables al caso concreto 134; (iii)
presenta una incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión 135;
(iv) interpreta y aplica una norma de una manera que desconoce una sentencia
con efectos erga omnes136; (v) efectúa una interpretación que, en principio,
parece razonable, «pero que en realidad es contraria a los postulados
constitucionales o conduce a resultados desproporcionados» 137 y (vi)
desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo de argumentación 138.
205. En definitiva, el defecto sustantivo por sus características está

relacionado con la interpretación y aplicación de las normas en que se basa un
juez para resolver un caso, de modo que «se erige como una limitación al
poder de administrar justicia y a la autonomía e independencia judicial que
este conlleva, en el marco del Estado Social de Derecho, al servicio del cual se
hallan todos los jueces»139.
206. Con todo, las situaciones enunciadas en precedencia deben ser analizadas
desde una perspectiva restrictiva. Al igual que ocurre con los supuestos que
dan lugar al defecto fáctico, en consideración de los principios de autonomía e
independencia judicial, el juez natural tiene un amplio margen para interpretar
y aplicar el derecho. De este modo, «la mera inconformidad con el análisis
efectuado por la autoridad judicial no habilita la intervención del juez
constitucional»140.
207. Ahora bien, es claro que los citados principios no equivalen a una
potestad para aplicar e interpretar el ordenamiento jurídico de cualquier
manera. Esto es así porque la facultad de administrar justicia es reglada 141 y la
Constitución impone «el respeto por la corrección dentro del sistema jurídico
y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales» 142.
131 Id.
132 Id.
133 Sentencias SU-116 de 2018, SU-632 de 2017, T-510 de 2011 y T-790 de 2010.
134 Sentencias SU-174 de 2007, SU-172 de 2000 y T-572 de 1994.
138 Sentencias SU-261 de 2021, SU-072 de 2019 y T-1285 de 2005.
48
208. En consecuencia, ante la invocación de un defecto sustantivo, «el camino

a seguir por el juez de tutela […] es estrecho», ya que él no es el llamado a
señalar «la interpretación correcta o conveniente en un caso específico por
encima del juez natural»143. De ahí que el juez constitucional deba comprobar
la incidencia o trascendencia del error en la decisión 144 y solo pueda intervenir
en aquellos casos en que la interpretación objeto de censura sea irrazonable,
desproporcionada, arbitraria, caprichosa y contraria a la efectividad de los
derechos fundamentales145.
209. Adicionalmente, en palabras de esta corporación, el defecto sustantivo

por desconocimiento del precedente ocurre cuando, «por vía judicial, se ha
establecido una regla para solucionar un asunto determinado y esta es
inobservada por el juez al resolver un asunto similar» 146. La regla de decisión
o ratio decidendi hace referencia a «la formulación general, más allá de las
particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que
constituye la base de la decisión judicial específica»147.
210. En tal sentido, identificar si existe un precedente judicial exige

«constatar que (i) su ratio decidendi contenga una regla relacionada con el
caso por resolver; (ii) dicha regla haya servido de base para solucionar un
problema jurídico o una cuestión constitucional semejante a la que plantea el
nuevo asunto y (iii) los hechos del caso sean semejantes o planteen un punto
de derecho similar»148.
211. Para ello es preciso señalar que el precedente judicial ha sido definido
por la jurisprudencia constitucional como «la sentencia o el conjunto de
sentencias que resulta relevante para la solución del nuevo caso sometido a
examen porque “contiene un pronunciamiento sobre un problema jurídico
basado en hechos similares, desde un punto de vista jurídicamente relevante,
al que debe resolver el juez”»149.
212. A su vez, el precedente judicial puede ser horizontal o vertical, según la

jerarquía del juez que profiere la decisión o el grupo de decisiones. Es
horizontal cuando han sido expedidas por jueces pertenecientes al mismo nivel
jerárquico o por el mismo juez que debe resolver el asunto. Y es vertical
cuando fueron dictadas por el juez superior funcional del que debe tomar la
nueva decisión o por los órganos de cierre en cada jurisdicción (Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado)150.
213. Por último, cabe señalar que en el análisis del defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente, el juez de tutela debe «(i) determinar la
existencia de un precedente o grupo de precedentes aplicable y distinguir las
reglas de decisión contenidos en ellos, (ii) constatar que la regla de decisión
143Sentencia SU-949 de 2014. Al respecto, también se puede consultar la Sentencia SU-149 de 2021.
149 Id.
150 Id.
49
cuestionada debió tener en cuenta ese precedente o grupo de precedentes para

no incurrir en un desconocimiento del principio de igualdad y (iii) verificar si
existieron razones fundadas para apartarse del precedente, por ejemplo, la
necesidad de adoptar una decisión distinta con el fin de lograr una
interpretación más armónica con los principios constitucionales y más
favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales» 151.
214. Defecto fáctico. De acuerdo con la reiterada y pacífica jurisprudencia de

la Corte Constitucional, el defecto fáctico «surge cuando el juez carece del
apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que
sustenta la decisión»152. Para acreditar la configuración de este vicio, «el error
en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación del juez que ordinariamente conoce un asunto,
según las reglas generales de competencia […]»153.
215. Esta Corte ha identificado dos dimensiones que caracterizan el déficit

del sustento probatorio de una providencia judicial. Una positiva, «cuando
existiendo las pruebas dentro del proceso, el juez las valora
inadecuadamente»154 o «fundamenta su decisión en una prueba no apta para
ello»155. Esto significa que en la valoración del hecho o del elemento
probatorio el juez comete errores, ya sea porque distorsiona, cercena o
adiciona contenido a la prueba que objetivamente no se deriva de ella.
También se presenta cuando al «asignarle mérito persuasivo a una prueba, el
juez se aparta de los criterios técnico-científicos o los postulados de la lógica,
las leyes de la ciencia o las reglas de la experiencia, es decir, no aplica los
principios de la sana crítica, como método de valoración probatoria» 156.
216. La dimensión negativa, por su parte, se manifiesta bajo diversas

hipótesis, así: «a) cuando la autoridad judicial no decreta ni practica las
pruebas necesarias para generar la convicción suficiente que se requiere; y b)
cuando omite valorar elementos de prueba que obran en el expediente,
dejando de lado una realidad que resultaba determinante en la providencia
adoptada»157.
151 Id.
153 Id.
154 Sentencia SU-474 de 2020. Además, existen varios supuestos de indebida valoración probatoria que la
jurisprudencia ha identificado. Por ejemplo: «(i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia
probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el
asunto debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas
fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es,
cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando
el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones
debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino
porque se trata de elementos probatorios que no guardan relación con el asunto debatido en el proceso; y (v)
cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del
proceso» [Sentencia T-781 de 2011].
156 Id.
50
217. Sobre el particular, la Corte ha aclarado que «las diferencias en la

apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico» 158. Además, que
corresponde a los accionantes «la carga de demostrar las hipótesis en que se
presenta la irregularidad en materia probatoria»159. Por ello solo los errores
ostensibles, flagrantes, manifiestos160 y que tenga una incidencia determinante,
fundamental o sustancial en la decisión podrán ser admitidos como defectos
fácticos161. Esto significa que la intervención del juez de tutela en estos
eventos es limitada, en atención a los principios de autonomía judicial, juez
natural e inmediación.
218. En este orden, el juez constitucional deberá tener en cuenta que, en

materia probatoria, prima facie, el único límite del juez natural se encuentra en
el respeto por los postulados de la razonabilidad que deben guiar todas las
actuaciones públicas y la aplicación las reglas de la sana crítica 162. Así, en caso
de que una prueba pueda ser valorada de maneras diversas y razonables, el
juez de tutela deberá: (i) considerar que «es el juez natural quien debe
determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su
autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto» 163
y (ii) asumir, salvo que los hechos acrediten lo contrario, «que la valoración de
las pruebas realizadas por aquel es razonable y legítima»164.
El principio constitucional del mérito como pilar fundamental de las

diferentes formas de acceso al desempeño de cargos públicos. Reiteración
de jurisprudencia
219. El principio del mérito se desprende claramente de los artículos 125 y

126 superiores. El artículo 125 determina que los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera y su nombramiento es mediante concurso
público. Asimismo, consagra que «el ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes».
220. El artículo 126165, por su parte, dispone que, con excepción de los
concursos públicos regulados por la ley, «la elección de servidores públicos
atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria
pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterio de mérito para su selección».
221. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que la

constitucionalización del principio del mérito tiene tres propósitos
fundamentales. El primero, asegurar el cumplimiento de los fines estatales
159 Id.
160 Sentencias T-060 de 2012, SU-768 de 2014, SU-490 de 2016, T-195 de 2019 y T-045 de 2021.
161 Sentencias T-008 de 2020, T-221 de 2018, T-186 de 2015 y T-065A de 2014.
163 Id.
164 Id.
165 Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 2 de 2015.
51
mediante el ingreso al servicio público de personas calificadas, que garanticen

la eficacia y la eficiencia en el desempeño de su función. El segundo,
garantizar múltiples derechos ciudadanos, como el derecho de acceso a cargos
públicos; el debido proceso, «visto desde la fijación de las reglas y criterios de
selección objetivos y transparentes previamente conocidos por los
aspirantes»166; y el derecho al trabajo, debido a la estabilidad del sistema de
carrera, del cual solo se puede ser expulsado por calificación no satisfactoria
de la actividad laboral, por violación del régimen disciplinario, entre otras
razones definidas en la ley. El tercero es la posibilidad de que la ciudadanía
acceda en igualdad de condiciones a la función pública a través de
mecanismos objetivos que evalúan el mérito, la capacidad e idoneidad del
aspirante, evitando prácticas clientelistas167.
222. En palabras de la Corte, el principio del mérito «se concreta

principalmente en la creación de sistemas de carrera y en el acceso a cargos
públicos mediante la realización de concursos o procesos de selección. Por
medio de ellos, y a través de criterios objetivos, se busca determinar la
idoneidad, capacidad y aptitud de los aspirantes para ocupar un cargo,
teniendo en cuenta la categoría del empleo y las necesidades de la entidad» 168.
223. Lo anterior permite afirmar que, en las convocatorias públicas para

conformar listas de elegibles, diferentes al sistema de carrera, el criterio del
mérito también debe verse reflejado en la aplicación de pautas que permitan
elegir objetivamente a los participantes con las mejores capacidades y la
idoneidad suficiente para desempeñar el cargo público al que aspira.
224. Con la incorporación del mérito como criterio orientador en las

convocatorias públicas para conformar listas de elegibles, se busca lo mismo
que en los concursos de méritos: por un lado, eliminar la posibilidad de que la
selección se base en criterios subjetivos, que no permiten identificar si la
persona es competente e idónea para el cargo; y, por el otro lado, implementar
criterios objetivos, que sí permiten verificar estas características.
225. La jurisprudencia constitucional ya se ha referido a la posibilidad de

adelantar concursos públicos para la provisión de cargos de servidores que no
son de carrera169. Esto por cuanto la propia Constitución no excluye esta
opción en su artículo 125 y, además, el artículo 126 ibidem se refiere a la
implementación de convocatorias públicas para la elección de servidores
atribuidas a las corporaciones públicas, como los concejos, asambleas y el
Congreso de la República.
166 Sentencia C-387 de 2023.

167 Id.
168 Id. En el mismo sentido, la Corte Constitucional señaló en la Sentencia C-588 de 2009 lo siguiente: «El
concurso es así un instrumento que garantiza la selección fundada en la evaluación y la determinación de la
capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las responsabilidades propias de
su cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca
“criterios subjetivos e irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de origen [...],
motivos ocultos, preferencias personales, animadversión o criterios tales como el sexo, la raza, el origen
nacional, la lengua la religión, o la opinión pública o filosófica, para descalificar al aspirante”».
169 Sentencias T-182 de 2021, C-105 de 2013; C-181 de 2010; T-329 y T-715 de 2009.
52
226. En el caso del proceso de elección de contralor general de la República,

la Constitución Política en su artículo 267 dispuso que lo eligiera el Congreso
de la República, «de lista de elegibles conformada por convocatoria pública
con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la Constitución […]». A su
turno, el artículo 126 superior, como ya se indicó, dispone que, en ese tipo de
elecciones, esto es, las que adelantan las corporaciones públicas como
concejos, asambleas y Congreso de la República, deben hacerse previa
convocatoria pública «en la que se fijen requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterio de mérito para su selección».
227. Para el caso bajo revisión es pertinente resaltar que la Sección Quinta
del Consejo de Estado ya se ha referido a las diferencias conceptuales de las
expresiones «convocatoria pública» y «concurso de méritos», como formas de
acceso al servicio público previstas en la Constitución 170. Al respecto, ha
señalado que ambas expresiones implican un proceso de selección de
servidores públicos basados en la libre concurrencia, la publicidad, la
transparencia, al objetividad, la eficiencia, la confiabilidad y el mérito. No
obstante, se diferencian en que «es característica esencial del concurso que la
lista de elegibles se ordene estrictamente de acuerdo con el resultado del
procedimiento de selección (regla de mérito), de modo que quien obtiene la
mejor calificación adquiere el derecho a ser nombrado en el respectivo
cargo»171. Mientras que, con la expresión convocatoria pública, el artículo 267
superior opta por un mecanismo de selección en el que «al final del proceso de
selección, las corporaciones públicas conservan la posibilidad de valorar y
escoger entre los candidatos que han sido mejor clasificados»172.
228. En suma, el principio del mérito constituye un eje transversal a las

distintas modalidades de acceso al servicio público. En los concursos públicos
de mérito, el grado de objetividad es inversamente proporcional a la
discrecionalidad del nominador, en la medida en que ninguna de sus etapas
permite grado alguno de subjetividad al momento de proveer la vacante
ofertada. Por el contrario, en la convocatoria pública, el principio del mérito
no impide que el nominador cuente con cierto grado de discrecionalidad
otorgado por la Constitución y la ley, al momento de elegir entre los finalistas.
Por ejemplo, en el caso de la elección del contralor general de la República,
como se verá más adelante, el Congreso de la República puede elegir a
cualquiera de los integrantes de la lista de elegibles que resulte del proceso de
selección en el que se apliquen los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, equidad de género y criterio de mérito; pero no está
obligado a elegir a quien haya obtenido el mayor puntaje como resultado de
las pruebas adelantadas.
170 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de junio de 2019, consejero ponente Carlos Enrique
Moreno Rubio. Rad.: 11001-03-28-000-2018-00602-00. Sobre esta diferencia, la Sección Quinta se apoya en
un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
171 Id.
172 Id.
53
El carácter vinculante del acto de convocatoria y la facultad de corrección

de irregularidades en la actuación administrativa. Reiteración de
jurisprudencia
229. En la Sentencia SU-067 de 2022, la Corte Constitucional revisó distintas

acciones de tutela presentadas por participantes del concurso público de
méritos para ocupar cargos de jueces y magistrados en la Rama Judicial. Los
accionantes argumentaban que el Consejo Superior de la Judicatura y la
Universidad Nacional de Colombia habían vulnerado sus derechos
fundamentales por cuanto dispusieron la repetición de la prueba de
conocimientos tras comprobarse errores que comprometían su calidad.
230. Para resolver ese caso, la Corte debió referirse al carácter vinculante del
acto de convocatoria y a la facultad de la Administración pública para corregir
irregularidades en la actuación administrativa.
231. El carácter vinculante del acto de convocatoria. La citada sentencia

reiteró que la convocatoria que da inicio a los concursos para acceder a cargos
públicos «constituye la norma jurídica primordial para su desarrollo» 173. En
este sentido, la ha llegado a denominar «la ley del concurso» 174. Por tanto, con
el fin de que el mérito sea el principio que oriente el proceso de selección,
«resulta imprescindible que la Administración adelante estas actuaciones
observando rigurosamente las reglas que ella misma se ha impuesto» 175.
232. En esa línea, la Corte recordó que el acto de convocatoria constituye la

norma «que de manera fija, precisa y concreta reglamenta las condiciones y
los procedimientos que deben cumplir y respetar tanto los participantes como
la Administración. Son reglas inmodificables, que tienen un carácter
obligatorio, que imponen a la Administración y a los aspirantes el
cumplimiento de principios como la igualdad y la buena fe» 176. De manera que
«el desconocimiento de las reglas consignadas en la convocatoria acarrea la
violación de los preceptos constitucionales que amparan el debido proceso, la
igualdad y la buen fe»177.
233. La facultad de corregir las actuaciones administrativas en cabeza de la

Administración. Al respecto, la Sentencia SU-067 de 2022 advirtió que el
fundamento normativo de esta facultad se encuentra en el artículo 41 de la Ley
1437 de 2011, cuyo texto indica: «La autoridad, en cualquier momento
anterior a la expedición del acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las
irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa para
ajustarla a derecho, y adoptará las medidas necesarias para concluirla».
234. De acuerdo con el análisis de los antecedentes legislativos que hizo la

Corte Constitucional en la referida sentencia, el artículo 41 de la Ley 1437 de
2011 pretende «evitar la expedición tanto de actos administrativos viciados de
173 Sentencia SU-067 de 2022. «Sentencias SU-617 de 2013, T-682 de 2016 y T-470 de 2007, entre otras».
174 Id. «Sentencias T-682 de 2016 y T-470 de 2007, entre otras».
175 Id.
176 Id.
177 Id.
54
nulidad como de decisiones inhibitorias»178 y contribuir a la descongestión de

la jurisdicción contenciosa administrativa. Objetivos que busca alcanzar
permitiendo a la Administración enmendar los errores y los inconvenientes
que se presenten en el curso de la actuación administrativa.
235. Al revisar la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, en

aquella oportunidad la Corte concluyó que se trata de una facultad que, con el
debido respeto por el principio de legalidad, la Administración puede usar para
corregir irregularidades que se presenten en el desarrollo de la actuación
administrativa. Potestad cuyo ejercicio implica observar las siguientes reglas:
«i) la corrección procede a petición de parte o de oficio; ii) la medida puede
ser adoptada “en cualquier momento anterior a la expedición del acto”; iii) su
objeto consiste en asegurar que la actuación sea conforme a derecho, y iv)
debe estar acompañada de las medidas necesarias para su conclusión efectiva.
De igual manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que
la norma permite la abrogación y la modificación de los actos administrativos
que se expidan antes del acto definitivo. De tal suerte, en atención a que el
ejercicio de esta facultad únicamente acarrea la alteración de actos de
trámite, no requiere consentimiento de las personas que toman parte en la
actuación administrativa»179 [negrilla fuera del texto original].
236. Con fundamento en este precedente, en la Sentencia SU-067 de 2022, la

Corte Constitucional negó la protección solicitada por los accionantes. Para
ello, estableció que el resultado de la prueba de conocimientos constituía un
acto de trámite, por tanto, ante el conjunto de irregularidades detectado que
afectaban el principio constitucional del mérito, las autoridades encargadas de
implementar el concurso estaban en la obligación de ajustar la actuación a
derecho. Ajuste que no implicó cambios en los procedimientos, recursos,
términos y todas las reglas procesales y sustanciales del concurso de méritos,
es decir, no introdujo modificaciones a las reglas de la convocatoria. Esto por
cuanto la medida correctiva únicamente retrotrajo la actuación hasta la etapa
de citación de la prueba de conocimiento.
237. En línea con lo expuesto, pero en relación con las convocatorias

públicas, la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado ha
tenido la oportunidad de referirse puntualmente a la modificación de la
actuación administrativa en el proceso de selección del contralor general de la
República, periodo 2018-2022. En sentencia del 13 de junio de 2019 180, fue
resuelta la demanda contra el acto de elección del contralor general, entre
otras cosas, por haberse modificado el puntaje mínimo de aprobación de la
prueba de conocimientos cuando ya había quedado en firme la lista de
inscritos.
238. Sobre el particular, la Sección Quinta reiteró que la convocatoria pública

es el acto a través del cual inicia un proceso de selección abierto a la
comunidad en general, en el que se definen las reglas y condiciones de
178 Id.
179 Id.
180 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de junio de 2019, consejero ponente Carlos Enrique
Moreno Rubio. Rad.: 11001-03-28-000-2018-00602-00.
55
participación. De modo que sus reglas son vinculantes y de obligatorio

cumplimiento tanto para la Administración como para los mismos
participantes. Por esta razón, «los lapsos, requisitos, formas de calificación,
entre otros aspectos, que en ella se consagren son de estricta observancia y, en
consecuencia, su modificación o variación solo se permite en casos
excepcionalísimos, pues de lo contrario los principios de buena fe y confianza
legítima ser verían resquebrajados».
239. El alto tribunal electoral aclaró que no se trata de reglas inmodificables

porque bien puede surgir la necesidad de realizar ajustes que permitan
garantizar el desarrollo del proceso selectivo. Eventos en los cuales la
Administración debe garantizar los principios propios de las convocatorias,
principalmente los de transparencia y publicidad, para así preservar el derecho
a la igualdad entre los participantes. Por ello, precisó que las modificaciones
pueden darse «siempre y cuando no impliquen un favorecimiento para alguno
o algunos de los participantes y sean los suficientemente anunciados de
manera previa al adelantamiento de la etapa correspondiente, es decir, antes
de que tenga lugar la prueba o evento determinado para evitar así que se
favorezcan irregularmente a los participantes por cuanto no resulta viable
que, por ejemplo, luego de practicada la prueba de conocimientos, se
varíe su puntaje»181 [negrilla fuera del texto original].
240. Así, la Sección Quinta reiteró su jurisprudencia en relación con las

situaciones excepcionales bajo las cuales la Administración puede adoptar
cambios en los términos contenidos en las convocatorias: (i) cuando el
cronograma expresamente así lo autorice; (ii) cuando el reglamento de la
entidad lo permita; y (iv) en eventos de fuerza mayor o caso fortuito182.
241. Conforme estas consideraciones, en el caso concreto, la Sección Quinta

del Consejo de Estado negó la nulidad por cuanto la modificación del puntaje
mínimo de aprobación de la prueba de conocimientos tuvo lugar luego de que
se venciera el plazo de inscripción, pero antes de que se definiera la lista de
admitidos y de que se practicara la prueba de conocimientos. En consecuencia,
dicha modificación no afectó ni favoreció a ningún participante en particular.
242. En conclusión, la jurisprudencia descrita permite establecer el alcance

del artículo 41 del CPACA, en relación con la facultad de corregir la actuación
administrativa en el marco de los concursos de méritos y las convocatorias
públicas. En efecto, durante la implementación de estas dos formas de acceder
al servicio público, la Administración puede válidamente corregir los actos de
trámite para ajustarlos a derecho y así evitar procedimientos irregulares que
puedan viciar de nulidad el acto definitivo. Esta facultad no abarca la
posibilidad de afectar el acto de convocatoria, entendido este como la
resolución mediante la cual la Administración fija las reglas del concurso o
convocatoria e invita a la comunidad a participar. Lo anterior se debe a que,
por la naturaleza y contenido de ese acto administrativo, aquel resulta
181 Id.
182 Id.
56
inmodificable, salvo la excepciones establecidas y precisadas por la

jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
243. En el caso de los concursos de méritos, la Corte Constitucional ha
indicado que la convocatoria es de obligatorio cumplimiento para la
Administración y los participantes, y sus reglas son inmodificables «salvo que
sean contrarias a la Constitución, la ley o resulten violatorias de derechos
fundamentales»183. Por su parte, y en relación con un asunto similar al que
ahora se revisa, el Consejo de Estado ha precisado que, en las convocatorias
públicas, el acto administrativo inicial que fija las bases del concurso pude
modificarse en casos muy excepcionales, siempre y cuando no favorezca en
particular a algunos de los participantes, es decir, no afecte el derecho a la
igualdad. Estos ajustes, en todo caso, deben tener lugar antes de llevarse a
cabo una prueba determinada.
Las reglas constitucionales y legales de elección del contralor general de la

República
244. Hasta el 2015, el artículo 267 superior establecía las siguientes reglas
para la elección del contralor general de la República: «El Contralor será
elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un
periodo igual al del Presidente de la República, de terna integrada por
candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido para el
periodo inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento
del mismo […]».
245. El artículo 267 de la Constitución Política fue reformado por el artículo

22 del Acto Legislativo 2 de 2015 184. En cuanto a la elección del contralor
general, la reforma constitucional sustituyó el sistema de terna para introducir
la lista de elegibles, previa convocatoria pública, de la cual el Congreso debe
elegir al nuevo contralor.
246. Al respecto, el tenor literal del actual inciso séptimo del artículo 267
superior dispone lo siguiente: «El Contralor será elegido por el Congreso en
Pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo
igual al del presidente de la República, de lista de elegibles conformada por
convocatoria pública con base en lo dispuesto en el artículo 126 de la
Constitución y no podrá ser reelegido ni continuar en ejercicio de sus
funciones al vencimiento del mismo».
247. Las reglas de la convocatoria pública para la elección de contralor

general de la República fueron desarrolladas en la Ley 1904 de 2018 185. El
artículo 1 de este cuerpo normativo indica que la convocatoria previa a la

184«Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan
otras disposiciones». La Sentencia C-029 de 2018 declaró exequible el artículo 22 y las demás disposiciones
del Acto Legislativo 02 de 2015, que no habían sido declaradas inexequibles en las sentencias C-285 y C-373
de 2016.
185«Por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección de contralor general de
la República por el Congreso de la República».
57
elección debe ceñirse a lo definido en esa ley. Por tanto, en ella deben
garantizarse «los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito».
248. En su artículo 3, la citada ley define que el Congreso de la República

elegirá al contralor general de una lista de diez (10) elegibles previamente
seleccionados por una comisión accidental. Sobre la lista de elegibles, el
parágrafo 2 del mismo artículo 3 señala que aquella «en lo posible respetará
los criterios de equidad de género».
249. Enseguida, el artículo 5 establece las calidades para ser contralor general
de la República. Allí se determina que, además de los requisitos mínimos, «el
aspirante a Contralor General de la República deberá acreditar todas las
calidades adicionales, logros académicos y laborales que acrediten el mayor
mérito para el desempeño del cargo».
250. Igualmente, el artículo 5 describe en detalle todos los elementos de la

convocatoria pública que debe adelantarse para conformar la lista de elegibles
de la cual se elige al contralor general de la República. Esta disposición
prescribe que la convocatoria pública «se hará por conducto de la Mesa
Directiva del Congreso de la República, a la cual se faculta para seleccionar en
el acto de convocatoria a una institución de educación superior, pública o
privada y con acreditación de alta calidad, con quien se deberá suscribir
contrato o convenio a fin de adelantar una convocatoria pública con quienes
aspiren a ocupar el cargo».
251. En concordancia con lo anterior, el artículo 6 de la ley describe el

contenido de las etapas del proceso de selección del contralor general de la
República, así:
1. La convocatoria: es el acto administrativo con cuya publicación se

invita a todos los ciudadanos interesados en participar en la
convocatoria para elección de contralor General de la República. Lo
expide la Mesa Directiva del Congreso de la República, «en un
término no inferior a dos meses previos al inicio de la primera
legislatura que comienza el 20 de julio del año en que inicia también el
periodo constitucional del presidente de la República».
El acto de convocatoria pública debe contener como mínimo la

siguiente información: «a) los factores que habrán de evaluarse, || b)
los criterios de ponderación que aseguren el acceso en igualdad de
oportunidades a los aspirantes, || c) fecha de fijación, lugar, fecha y
hora de inscripción y término para la misma, || d) fecha de publicación
de lista de admitidos y no admitidos, || e) fecha, hora y lugar de las
pruebas de conocimiento, || f) trámite de reclamaciones y recursos
procedentes, || g) fecha, hora y lugar de la entrevista, || h) fecha de
publicación de los resultados de la selección y fecha de la elección, [y]
|| i) los demás aspectos que se estimen pertinentes, que tengan relación
con el proceso de selección y aseguren la eficacia del mismo».
58
El mismo artículo estatuye que la convocatoria «es norma reguladora

de todo el proceso de selección y obliga tanto a la administración,
como a la entidad contratada para su realización y a los participantes».
Asimismo, indica que el acto contiene «el reglamento de la
convocatoria pública, las etapas que deben surtirse y el procedimiento
administrativo orientado a garantizar los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
en el proceso de elección».
Para terminar, la norma preceptúa que la publicidad de la convocatoria

estará a cargo de la Mesa Directiva del Congreso de la República y
como mínimo deberá publicarse en la página web de cada una de las
Cámaras.
2. Inscripción. Es el término durante el cual los aspirantes

formalizan la inscripción. En este punto, la norma indica qué
documentos deben acompañar la hoja de vida. Además de señalar que
la convocatoria debe publicarse, como mínimo, diez días antes del
inicio de la etapa de inscripción.
3. Lista de admitidos a la convocatoria pública. Se trata de los

aspirantes que completaron el proceso de inscripción de forma
satisfactoria. La verificación del cumplimiento de los parámetros
corresponde a las comisiones de acreditación documental de ambas
Cámaras.
4. Pruebas. En este punto, el artículo 6 establece que la prueba de

conocimientos tiene por objetivo «establecer la capacidad, idoneidad y
aptitud del aspirante frente al cargo [...]». Enseguida prescribe que «la
valoración de los factores anteriores se realizará a través de pruebas de
conocimiento objetivas, elaboradas por un establecimiento de
educación superior público o privado debidamente acreditado y con
enfoque en temáticas que giren en torno a Gerencia Pública, control
fiscal, organización y funcionamiento de la Contraloría General de la
República y las relaciones del ente de control y la administración
pública».
Sobre esta etapa, el artículo 6 aclara que «los parámetros de

ponderación estarán previamente establecidos en la convocatoria y
[que] la prueba es de carácter eliminatorio».
5. Criterios de selección. «En todo caso, el criterio del mérito

prevalecerá para la selección del Contralor General de la República, en
virtud de lo previsto en el artículo 126 de la Constitución Política y el
mayor merecimiento de los aspirantes estará dado por la ponderación
en las pruebas de conocimiento, la formación profesional, la
experiencia, la competencia, la actividad docente, la producción de
59
obras en el ámbito fiscal y la aptitud específica para el ejercicio del

cargo y el desempeño de la función».
6. La conformación de la lista de seleccionados. Aunque la ley

menciona esta etapa, no desarrolla su contenido. Con todo, puede
inferirse que está asociada a los artículos 7 y 8. El artículo 7 dispone
que el Congreso deberá conformar una comisión accidental encargada
de definir la lista de elegibles.
En su función, la comisión accidental debe integrar la lista de diez

elegibles a partir de un listado de al menos veinte personas
«habilitadas para continuar en el proceso» (artículo 8).
Por la estructura de las etapas del proceso de selección y de los

términos usados en ella, es posible inferir razonablemente que la
expresión «lista de seleccionados» es sinónima de la locución «lista de
elegibles», la cual se integra con base en un listado más amplio de
veinte finalistas o también llamados «habilitados». También es posible
extraer del artículo 7 en mención que con «habilitados» se hace
referencia a quienes obtuvieron los mejores resultados durante el
proceso.
7. Entrevista. Para esta etapa del proceso de selección, la norma

prevé que, una vez seleccionados los diez elegibles, «las Plenarias de
Senado y Cámara escucharán por separado y por el tiempo que señale
la Mesa Directiva a cada uno de los candidatos». Luego de esto, las
mesas directivas de Cámara y Senado deben convocar al Congreso en
Pleno para elegir al contralor general de la República.
8. Elección. Esta etapa tiene lugar de conformidad con las siguientes

reglas definidas en el artículo 9 de la ley. La norma determina que,
cumplido del trámite descrito, «dentro de los ocho (8) días calendario
siguientes, la Mesa Directiva del Congreso fijará fecha y hora para
elegir al Contralor General de la República, exclusivamente de la lista
previamente conformada», esto es, de los diez elegibles definidos por
la comisión accidental a la que alude el artículo 7 ibidem.
252. El artículo 10 ibidem dispone la gestión que el Congreso de la República

debe hacer ante el Ministerio de Hacienda para obtener los recursos que le
permitan cumplir lo descrito. Por su parte, el artículo 11 ibidem establece que
las reglas para la elección de contralor general de la República ya
mencionadas serán aplicables en lo que corresponda a la elección de
contralores departamentales, distritales y municipales, mientras el Congreso
de la República expide las disposiciones específicas en la materia.
253. El artículo 12, referido a las vigencias y derogatorias, prescribe que la

Ley 1904 de 2018 deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial
el artículo 23 de la Ley 5 de 1992, que anteriormente reglamentaba la elección
del contralor general de la República.
60
254. Finalmente, la Ley 1904 de 2018 dispone un artículo transitorio,

conforme el cual, para la primera elección de contralor general de la
República, la Mesa Directiva del Congreso de la República puede ajustar «los
tiempos para la realización del trámite reglamentado en la presente ley».
Solución del caso concreto
255. Los defectos que el actor atribuye a la sentencia atacada vía tutela se
centran en cuestionar las dos causales de nulidad que la Sección Quinta del
Consejo de Estado encontró probadas. Por tanto, sus argumentos pueden
analizarse en dos grupos según la causal de nulidad.
256. Defectos atribuidos a la causal de nulidad por el incumplimiento del

plazo previsto en el artículo 21 de la Ley 5 de 1992. Al respecto, el
demandante considera (i) que esa norma no era aplicable al proceso de
elección de contralor general de la República (defecto sustantivo). Luego, bajo
el supuesto de que lo era, argumenta que (ii) no se probó que se hubiera
incumplido ese plazo (defecto fáctico) y, en todo caso, el plazo debió
interpretarse de manera armónica con el artículo 83 ejusdem, que indica que
todos los días son hábiles para efectos de la actividad del Congreso (defecto
sustantivo). Finalmente, bajo el mismo supuesto de que la referida disposición
legal era aplicable, el demandante alega que (iii) la Sección Quinta no siguió
su propio precedente según el cual no hay lugar a declarar la nulidad si la
irregularidad no tuvo incidencia en la elección (defecto sustantivo).
257. Defectos atribuidos a la causal de nulidad fundada en la modificación

irregular de la convocatoria. Para el actor, con este argumento la Sección
Quinta del Consejo de Estado también (i) desconoció su propio precedente
según el cual solo una irregularidad con trascendencia en la elección da lugar
a su nulidad (defecto sustantivo); (ii) interpretó de manera equivocada las
normas de competencia de los tribunales administrativos para conocer de
asuntos electorales (defecto sustantivo); y (iii) no tuvo en cuenta las
providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como juez
popular, en las que a su juicio se avalaron las modificaciones hechas a la
convocatoria (defecto fáctico).
258. Enseguida, la Sala analizará estos defectos conforme la causal de

nulidad atacada. Esto sin perjuicio de la potestad que tiene el juez de tutela
para pronunciarse sobre asuntos no alegados por el actor, pero que sí se
desprendan de la situación fáctica analizada y que permitan vislumbrar la
posible vulneración de un derecho fundamental186.
186 En este sentido, la Sentencia SU-150 de 2021 reiteró la amplia jurisprudencia constitucional sobre los
poderes ultra y extra petita del juez de tutela. Conforme este precedente «el juez de tutela tiene la facultad de
emitir fallos ultra y extra petita, cuando de la situación fáctica […] puede evidenciarse la vulneración de un
derecho fundamental, aun cuando su protección no haya sido solicitada por el peticionario» (Sentencia T-434
de 2018). En la citada sentencia de unificación, la Corte recordó que «el juez de tutela no se encuentra
limitado por el principio de congruencia, como quiera que, dada la naturaleza del amparo constitucional y
sobre la base de los principios procesales que rigen esta actuación, a aquél le corresponde determinar con
certeza cuál o cuáles son los derechos fundamentales que pueden ser objeto de vulneración o de amenaza, con
61
Primer grupo: defectos atribuidos a la causal de nulidad por

incumplimiento del plazo previsto en el artículo 21 de la Ley 5 de 1992
La Sala aclara que analizará la posible configuración de estos defectos

alegados por el demandante, pero anticipa que finalmente acogerá el
último defecto alegado por él, conforme al cual, aun en el supuesto de la
posible configuración de los demás defectos relacionados con la
irregularidad de la convocatoria, los mismos no tuvieron la incidencia
suficiente para configurar una irregularidad sustancial que afectara o
fuera trascendental en el resultado de la elección llevada a cabo el 18 de
agosto de 2022.
259. Defecto sustantivo porque el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 era

inaplicable: el demandante sostiene que el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 era
inaplicable, dado que existe norma especial que regula la citación de la
plenaria del Congreso para la elección del contralor general de la República,
esto es, el artículo 9 de la Ley 1904 de 2018.
260. El accionante manifiesta que la legislación aplicable era únicamente el

artículo 9 de la Ley 1904 de 2018 según el cual, una vez conformada la lista
de elegibles, «dentro de los ocho (8) días calendario siguientes, la Mesa
Directiva del Congreso fijará fecha y hora para elegir al contralor general de la
República, exclusivamente de la lista previamente conformada».
261. Argumenta que la intención del Legislador al aprobar la Ley 1904 de

2018 fue la de regular íntegramente el proceso de elección del contralor
general de la República, con exclusión de las normas de la Ley 5 de 1992.
262. Para probar esta afirmación, alude al trámite legislativo de la Ley 1904
de 2018, del cual destaca que los ponentes para primer debate conjunto de las
comisiones de Cámara y Senado propusieron modificar el artículo 11 del
proyecto de ley radicado por el Gobierno nacional, con el fin de excluir del
proceso de elección la aplicación de la Ley 5 de 1992.
263. El artículo 11 del proyecto de ley inicial indicaba que «[e]l Congreso en
Pleno procederá a la elección del Contralor General de la República, de
conformidad con lo dispuesto para estos efectos en la Ley 5 de 1992». Los
ponentes propusieron la modificación de esa norma, así: «Artículo 6. El
Congreso en Pleno procederá a la elección del Contralor General de la
República»187. Lo anterior, con la siguiente justificación: «se propone eliminar
la referencia a la Ley 5 de 1992 pues lo que aquella norma consagra respecto
de la elección del Contralor será derogada»188.
la finalidad de garantizar su efectiva protección». Adicionalmente, mediante sentencias SU-138 de 2021 y

SU-471 de 2023, la Corte Constitucional ha reconocido que esta potestad también puede ser ejercida por el
juez de tutela en el marco de acciones de tutela contra providencias judiciales.
187 Id.
188 Al respecto, el demandante cita las Gacetas del Congreso 221 y 227 de 2018.
62
264. Por su parte, en la sentencia atacada, la Sección Quinta del Consejo de

Estado considera que los artículos 21 de la Ley 5 de 1992 y 9 de la Ley 1904
de 2018 son igualmente aplicables al proceso de elección del contralor general
de la República porque, a su juicio, regulan momentos distintos. En efecto, esa
corporación judicial señaló en su decisión que «los 8 días calendario a los que
se refiere la Ley 1904 no son para hacer la elección, sino para fijar fecha para
el efecto, es decir, para hacer la citación a plenaria, citación que conforme con
lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 debe hacerse con una
antelación 8 días hábiles»189.
265. La Sala coincide con el accionante en el sentido de que la Ley 1904 de

2018 regula de manera especial el proceso para la elección del contralor
general de la República. Sin embargo, en lo que corresponde al día de la
elección, su artículo 9 únicamente definió el plazo dentro del cual la Mesa
Directiva del Congreso debe fijar la fecha y hora de elección, mas no reguló la
forma en que debía citarse al plenario para esa fecha y hora. Este último
supuesto es el que aborda el artículo 21 de la Ley 5 de 1992.
266. Esto quiere decir que es posible entender que la norma especial no
reguló todos los aspectos de la elección. Por lo que no es irrazonable sostener,
como lo hizo el Consejo de Estado, que la Ley 5 de 1992 se refiere a un
momento distinto del que regla el artículo 9 de la Ley 1904 de 2018.
267. De otro lado, respecto del argumento del actor según el cual la intención
del Legislador al expedir la Ley 1904 de 2018 fue la de excluir la Ley 5 de
1992 del proceso de elección del contralor general de la República, la Sala
considera que se trata de una interpretación también razonable, pero
igualmente encuentra plausible que los vacíos de la misma se llenen con las
disposiciones generales de la Ley 5 de 1992.
268. En conclusión, al ser una interpretación legal plausible, la Sección

Quinta del Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo al
considerar que el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 es aplicable al proceso de
elección del contralor general de la República, al igual que lo es el artículo 9
de la Ley 1904 de 2018.
269. Defecto fáctico porque la Sección Quinta del Consejo de Estado no

probó que la publicación de la citación al pleno del Congreso de la
República ocurrió el 13 de agosto de 2022: a juicio del actor, no hay prueba
de que la citación a la sesión de elección se haya publicado el 13 de agosto de
2022. Considera que el Consejo de Estado dio plena credibilidad a la
afirmación de uno de los demandantes de la acción de nulidad electoral sin
que ese hecho estuviera probado. En tal sentido, asegura que las únicas fechas
probadas mediante documentos son las del 10 de agosto y 18 de agosto,
cuando se efectuó la elección.
189 Id.
63
270. Sobre este argumento, es preciso recordar lo que la sentencia de la

Sección Quinta del Consejo de Estado concluyó:
Precisado lo anterior, se advierte que el presidente del Congreso de la

República suscribió la convocatoria para elegir contralor el 10 de agosto de
2022, citación que fue publicada el 13 de agosto siguiente y la plenaria en la
que se eligió al demandado tuvo lugar el 18 del mismo mes y año 190 —
fechas que, además, no fueron controvertidas por la parte demandada—. Es
decir, entre la citación y la realización de la plenaria en que se eligió al
demandado no transcurrieron los 8 días de antelación de que trata el artículo
21 de la Ley 5 de 1992, razón por la cual encuentra la Sala que durante este
trámite se desconoció la norma, de lo que se deriva un vicio procedimental
en el proceso bajo estudio que impidió que los miembros de la plenaria del
Congreso pudieran estudiar y sustentar su voto de manera reposada.
271. El citado análisis de la Sección Quinta del Consejo de Estado fue

valorado por el juez de tutela, quien determinó que no le asistía razón al
accionante por dos razones. Primera, porque el actor no controvirtió en el
marco del proceso de nulidad electoral la fecha del 13 de agosto, sino que
indicó que estaría conforme con lo que se probara o a los documentos que se
alleguen al proceso. Segunda, no demostró en el proceso de tutela la fecha en
que según él se publicó la convocatoria a la plenaria para la elección.
272. A estos argumentos, el juez de tutela agregó que una de las demandantes
del proceso de nulidad electoral, Jennifer Pedraza, al contestar la acción de
tutela, adjuntó un pantallazo «en el que se deja ver que con fecha 13 de agosto
de 2022, proveniente de la Secretaría General del Senado y como destinatarios
los Congresistas de la República, se remite “Comunicación Congreso Pleno –
18 de agosto a partir de las 9:00 am”, además, señaló que ese correo contenía
2 archivos, que contenían: (i) Acto de convocatoria con fecha 10 de agosto de
2022 y (ii) oficio del Secretario General del Senado, Gregorio Eljach Pacheco,
con fecha 13 de agosto de 2022 y que indicaba que se anexaba “Convocatoria
a elección”, igualmente, anexó pantallazo de los dos documentos».
273. La Sala coincide con el juez de tutela en que el demandante suministró

el sustento probatorio para llegar a tal conclusión.
274. En efecto, en el expediente de nulidad electoral con radicado 2022-

00311, el demandante narró en el hecho vigésimo quinto de su escrito, lo
siguiente: «Con fecha 10 de agosto de 2022, pero con publicación del 13
siguiente, el presidente del Senado citó al Congreso en pleno para elegir
Contralor General el 18 de agosto de 2022» 191. Más adelante presentó reforma
de la demanda, oportunidad en la cual sustentó la anterior afirmación,
relacionada con el cargo por desconocimiento del término previsto en el
artículo 21 de la Ley 5 de 1992. Al respecto, expuso:
190«Visible en las Anotaciones 63 del radicado 11001032800020220029700 y 40 del expediente
11001032800020220031100».
191Información extraída del siguiente link:
«3ED_01DEMANDACONTRALOR».
64
De acuerdo con lo anterior, de la publicación del 13 de Agosto que se hizo

de la Convocatoria, se puede verificar en la propia página del Congreso en
el Link https: www.senado.gov.co/index.php/component/content/article/10-
anuncios/3577-convocatoria-para-elegir-al-contralor-general-de-la-
republica-para-el-periodo-2022-2026odo-2022-2026, en el cual se reflejan
todas las actuaciones y los actos que se expidieron y realizaron en la
Convocatoria para elegir Contralor General de la República y la fecha de
publicación de los mismos, así […]192.
275. El referido enlace web lleva a la página del Senado de la República en

donde pueden verse las actuaciones relacionadas en el marco de la
convocatoria para elegir contralor general de la República. La actuación
referida a la citación del pleno del Congreso para adelantar la elección está
reflejada así:
276. Por su lado, el entonces apoderado del aquí accionante respondió al

hecho vigésimo quinto de la demanda del siguiente modo: «VIGÉSIMO
QUINTO: De estarse a lo que se pruebe por el demandante o conforme con los
documentos que se alleguen al proceso»193.
277. Al sustentar su defensa sobre el referido cargo, el apoderado del señor

Rodríguez Becerra expuso que la contabilización de términos para citar a la
votación de elección debe hacerse en aplicación del artículo 9 de la Ley 1904
de 2018, el cual dispone que, una vez surtido del trámite de la convocatoria,
«dentro de los ocho (8) días calendario siguientes, la Mesa Directiva del
Congreso fijará fecha y hora para elegir al Contralor General de la República,
exclusivamente de la lista previamente conformada».
278. Para demostrar que el artículo 9 de la Ley 1904 de 2018 es norma

especial, su apoderado presentó el siguiente cuadro:
Convocatoria para elegir Contralor 10 de agosto de 2022

Fecha de elección del Contralor 18 de agosto de 2022
Días calendario como lo señala el 10 de agosto de 2022.
artículo 9 de la Ley 1904 de 2018 +8 días calendario
18 de agosto de 2022
279. Luego de ello, recordó que en el primer mes de sus sesiones el Congreso
en pleno, por mayoría absoluta, debe elegir al contralor general. Además,
indicó: «es cierto que los miembros del Congreso de la República no fueron
informados con la antelación que exige la Ley Orgánica del Congreso, sin
embargo, ello no significó que estos no hubieran contado con el tiempo
suficiente de reflexión para tomar una decisión acorde con el interés general
192 Id. Documento bajo el rótulo «11.Memorial.rar». Dentro de este archivo comprimido se ubica una carpeta
denominada «REFORMA DEMANDA» la cual, a su vez, contiene un documento en formato PDF titulado
«REFORMA A LA DEMANDA CONTRALOR GENERAL CON MEDIDA CAUTELAR-signed.pdf».
193 Id. Documento bajo el rótulo «44_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda».
65
que le impone el mandato popular que ostentan, artículo 133 constitucional

[sic]»194.
280. Lo anterior quiere decir que la defensa del accionante frente a este
argumento de la demanda de nulidad consistió en sostener que la norma
aplicable no era el artículo 21 de la Ley 5 de 1992, sino el artículo 9 de la Ley
1904 de 2018, por ser norma especial, y admitir que, si bien no se hizo la
citación conforme lo regla la «Ley Orgánica del Congreso», en todo caso los
congresistas tuvieron tiempo para reflexionar y tomar una decisión de cara al
día de la votación.
281. Todo lo hasta aquí expuesto permite concluir sin ninguna duda que no se
presentó un defecto fáctico. Esto por cuanto, como pudo observarse de lo que
sucedió en el marco del proceso de nulidad electoral: (i) en la demanda 2022-
00311 se soportó la afirmación según la cual la publicación de la citación a la
plenaria del Congreso de la República había sido el 13 de agosto de 2022; (ii)
el aquí accionante no controvirtió esa fecha ni la prueba que la fundamentaba;
(iv) tampoco probó que la publicación efectivamente ocurrió el 10 de agosto
de 2022, como insistió su defensa; (v) y reconoció que la convocatoria para
elegir no se había hecho conforme la «Ley Orgánica del Congreso», que para
el caso resulta obvio que se trata de lo previsto por el artículo 21 de la Ley 5
de 1992.
282. Defecto sustantivo porque la Sección Quinta del Consejo de Estado no

interpretó de manera armónica los artículos 21 y 83 de la Ley 5 de 1992: el
actor alegó el desconocimiento del artículo 83 de la Ley 5 de 1992 195, según el
cual todos los días de la semana son hábiles para efectos de las reuniones de
las Cámaras durante el periodo de sesiones. Precisó que esta norma aplica
tanto para la función legislativa como electoral del Congreso de la República.
De modo que, si el Consejo de Estado hubiera reparado en ella, habría
concluido que el mes de agosto de 2022, cuando se hizo la elección, era
periodo ordinario de sesiones para el Congreso, por lo que todos los días de la
semana eran hábiles.
283. La Sala encuentra que este defecto perdió sustento argumentativo

porque dependía de que se probara el defecto fáctico anteriormente analizado.
Como este último no se configuró por cuanto la fecha del 13 de agosto de
2022 sí contó con respaldo probatorio en el proceso de nulidad electoral, no es
pertinente continuar revisando si debieron contarse días hábiles o calendario,
puesto que entre el 13 y el 18 de agosto solo transcurrieron cinco días
calendario y tres días hábiles, mientras que el artículo 21 de la Ley 5 de 1992,
194 Id., página 11.

195«ARTÍCULO 83. DÍA, HORA Y DURACIÓN. Todos los días de la semana, durante el periodo de
sesiones, son hábiles para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el
horario que señalen las respectivas Mesas Directivas. || Los días miércoles de cada semana se procederá a la
votación de los proyectos de ley o de acto legislativo cuya discusión estuviere cerrada y sometida a
consideración de las plenarias. No obstante, los demás días serán igualmente hábiles para adoptarse tales
decisiones, siempre que mediare una citación oportuna y expresa a cada uno de los integrantes de la
respectiva Corporación legislativa».
66
que el demandante pide que sea leído en armonía con el 83 ibidem, se refiere a
ocho días.
284. En consecuencia, la Sala concluye que no existe fundamento para la

configuración de un defecto sustantivo por la no interpretación armónica de
los artículos 21 y 83 de la Ley 5 de 1992.
285. Defecto sustantivo porque la Sección Quinta del Consejo de Estado

desconoció su propio precedente según el cual el incumplimiento del plazo
previsto por el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 no genera nulidad si su
finalidad se cumplió y la irregularidad no tuvo incidencia en la elección:
para el actor, el Consejo de Estado desconoció su propia decisión del 5 de
junio de 2012, pues se dedicó a demostrar el quebrantamiento del artículo 21
de la Ley 5 de 1992, sin exponer por qué esa irregularidad era sustancial,
trascendental y tenía incidencia en el resultado de la votación. Cuestiona que
únicamente se haya afirmado que la indebida citación «impidió que los
miembros de la plenaria del Congreso pudieran estudiar y sustentar su voto de
manera reposada», sin siquiera demostrar que efectivamente fue así.
Considera que se trató de una mera suposición pues es una afirmación que no
es fácticamente verificable.
286. Afirma que, por el contrario, sí está probado que la supuesta

irregularidad no afectó de manera sustancial su elección. Así lo concluye por
el hecho de que a la sesión del 18 de agosto de 2022 asistieron 106 de los 108
senadores, y 186 de 188 representantes a la Cámara, para un total de 291 de
296 congresistas. Con esto considera demostrado que la citación fue efectiva y
exitosa. Adicionalmente, indica que ningún Legislador se quejó por la falta de
tiempo para decidir por quién votar.
287. La Sala analizará la decisión del 5 de junio de 2012, para determinar si

pudo configurarse un defecto por desconocimiento del precedente.
288. Sentencia del 5 de junio de 2012, Sección Quinta del Consejo de

Estado196. En esa sentencia, la Sala Plena de la Sección Quinta del Consejo de
Estado estudió una demandada relacionada con la elección de Sandra Morelli
Rico como contralora general de la República. Uno de los cargos se fundaba
en que la citación al pleno del Congreso para votar se había hecho con un día
de antelación, en desconocimiento del artículo 21 de la Ley 5 de 1992.
289. En su momento, el Congreso de la República contestó que el

incumplimiento del lapso que prevé la mencionada norma no fue por capricho
o desconocimiento, «sino por la demora de la Corte Suprema de Justicia para
elegir a su candidato y comunicar su nombre» 197. Además de «la inminencia
del vencimiento del término previsto en la norma superior, artículo 267 de la
Constitución, que ordena la elección del Contralor General de la República
por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones» 198, lo cual «forzó
196 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 2010-00115.
197 Id. Pág. 10.
198 Id.
67
la convocatoria inmediata para que fuera posible llevarla a cabo un día antes
del vencimiento del plazo constitucional, prevalente sobre el legal» 199.
290. Al revisar los hechos probados, la Sección Quinta encontró que, en

efecto, por distintas causas, el Congreso de la República no pudo cumplir el
plazo del artículo 21 de la Ley 5 de 1992. La primera es que la Corte Suprema
de Justicia envió el nombre de su candidato hasta el 12 de agosto, «es decir, 8
días antes de cumplirse el plazo fijado expresamente por la Constitución para
elegir Contralor General». Por esto, habría tenido que citar incluso antes de
estar conformada la terna, lo cual no se podía por cuanto la norma
constitucional se refiere a tres candidatos. La segunda es que las comisiones
de acreditación documental tenían que certificar el cumplimiento de los
requisitos de todos los ternados, «labor que solo pudo adelantar el 18 de
agosto de 2010», debido al envío tardío del último ternado.
291. Con base en estos elementos de juicio, aunque la Sección Quinta del
Consejo de Estado encontró probado que los miembros del Congreso de la
República no fueron informados con la antelación que exige el artículo 21 de
la Ley 5 de 1992, consideró que esa irregularidad «no significó que [aquellos]
no hubieran contado con el tiempo suficiente de reflexión para tomar una
decisión acorde con el interés general que el impone el mandato popular que
ostentan»200.
292. Para esa corporación, la finalidad del artículo 21 de la Ley 5 de 1992, en

relación con la función electoral, «no es otra que lograr que el máximo órgano
de representación y foro natural de la democracia pueda contar con lapsos
suficientes y racionales para examinar, debatir, estudiar y analizar los
candidatos sometidos a su conocimiento y que sus integrantes no resulten
sorprendidos con citaciones para elegir sin haber tenido periodo de reflexión
suficiente para cumplir en debida forma la tarea asignada». En otras palabras,
explicó que la norma busca «lograr un mínimo de deliberación y consenso
entre los miembros de las bancadas en torno a su candidato». Adicionalmente,
recordó que las normas de procedimiento deben interpretarse teleológicamente
y de conformidad con el fin sustantivo que persiguen.
293. La Sección Quinta concluyó que tal objetivo «se cumplió cuando las
distintas bancadas representadas en el Congreso de la República asistieron al
recinto del Congreso con una claridad meridiana no solo sobre el objeto de la
sesión sino sobre la decisión que tomarían, pues los voceros de los diferentes
partidos y movimientos políticos manifestaron haber tenido la oportunidad de
reunirse con los candidatos, de escuchar sus propuestas e intercambiar ideas
sobre el papel del órgano de control fiscal». Por tanto, «su desconocimiento no
puede generar la nulidad de la elección de la doctora Morelli Rico». La prueba
de que las bancadas asistieron el día de la votación con una idea clara sobre su
intención de voto, la extrajo de la Gaceta del Congreso donde se plasmó lo
sucedido en esa fecha201.
199 Id.
200 Id. Pág. 22.
201 Id. En concreto, el pie de página 7 de la sentencia indica: «Sobre el particular, se puede leer la
intervención de los voceros de los partidos de la U, Conservador, Verde y ACCI […], contenidas en las
68
294. Para concluir su análisis sobre este cargo, la Sección Quinta hizo
mención al principio de instrumentalización de las formas según el cual «las
formas procesales “deben interpretarte teleológicamente al servicio de un fin
sustantivo”, esto es, se debe buscar la razón de ser de la regla sin que su
exigencia resulte sacrificando el valor o los valores que ella misma busca
proteger»202. Por tanto, en su criterio, si el principio que busca amparar el
artículo 21 de la Ley 5ª de 1992 es el de la participación y reflexión a través
de la información adecuada y el tiempo que deben tener los congresistas sobre
el objeto de la elección, esa finalidad se cumplió en esa oportunidad por
encontrar probado que las distintas bancadas y movimientos políticos tuvieron
la oportunidad de reunirse con los candidatos y escuchar sus propuestas. En tal
sentido, para la Sección Quinta, al estar acreditado que la norma cumplió su
fin, el hecho de no haberse efectuado la citación en el plazo allí indicado «no
puede generar una consecuencia tan desproporcionada y gravosa como la
nulidad de la elección […]»203.
295. En este punto, la Sección Quinta del Consejo de Estado argumentó que
el principio de instrumentalidad de las formas lo venía aplicando en la
solución de demandas contra los actos de elección o nombramiento bajo el
entendido de que la nulidad únicamente procedía frente a una «irregularidad
sustancial». Esto es, «aquella capaz de alterar, con la suficiente gravedad, la
transparencia del proceso de selección o electoral de que se trate, en cuanto
afecta de manera determinante el resultado del mismo» 204. Con base en este
criterio jurisprudencial, concluyó que el incumplimiento del plazo previsto en
el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992 no tenía la virtualidad de ser catalogado
como una irregularidad sustancial. Esto por cuanto no afectó (i) la
transparencia del proceso ya que los miembros del congreso tuvieron la
oportunidad de interactuar e intercambiar ideas con los candidatos; ni (ii) el
resultado de la elección puesto que todas las bancadas expresaron su
convencimiento sobre el voto a emitir y las razones del mismo, «asunto que no
iba a cambiar si el llamado se hubiese hecho en los plazos estipulados en el
reglamento del órgano de representación popular»205.
296. Al anterior argumento, la Sección Quinta del Consejo de Estado agregó

que la infracción del plazo previsto en el artículo 21 de la Ley 5ª de 1992
«permitió dar cumplimiento al plazo contemplado en el artículo 267 superior,
y, por demás, acaeció por causas de un contexto fáctico que no pueden ser
indiferentes para el juzgador, contexto que obliga, en todos los casos, a una
disquisición que satisfaga los principios y valores superiores que inspiran la
regla que se dice aplicar».
páginas 20 y siguientes de la Gaceta 674, en la que expresamente se señala que los integrantes de esas
bancadas tuvieron la oportunidad de reunirse específicamente con los candidatos Rojas y Morelli, hecho que
les permitió llegar con una decisión clara a la sesión de elección».
202 Id. Pág. 23. En cuanto a la definición del principio de instrumentalidad de las formas, la Sección Quinta
del Consejo de Estado se basó en la Sentencia C-737 de 2001 de la Corte Constitucional.
203 Id.
204 Id. Pág. 24.
205 Id.
69
297. Análisis del defecto sustantivo por desconocimiento del citado

precedente judicial y la no aplicación del principio de instrumentalidad de las
formas. Vistos los argumentos del accionante y el contenido del precedente
presuntamente desconocido, la Sala considera que la Sección Quinta del
Consejo de Estado sí incurrió en un defecto sustantivo por desconocer su
propio precedente contenido en la Sentencia del 5 de junio de 2012; y,
asimismo, en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al no
interpretar el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 de conformidad con el principio
de instrumentalidad de las formas y el criterio de incidencia.
298. La Sala Plena advierte que la Sección Quinta del Consejo de Estado
desconoció que en su Sentencia del 5 de junio de 2012 ya había establecido
que, en cuanto a la función electoral del Congreso de la República, el plazo
contenido en el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 debe interpretarse a la luz del
principio de instrumentalidad de las formas y del criterio de incidencia.
Conforme esta interpretación, el incumplimiento de la referida norma no
constituye una irregularidad sustancial, trascedente y relevante que justifique
la nulidad de la elección, si llega a probarse que cumplió su finalidad. Esto es,
que no afectó (i) la transparencia del proceso, entendida como la oportunidad
para que los congresistas conozcan las propuestas de los candidatos y
reflexionen su voto, (ii) ni el resultado de la elección.
299. En el caso bajo análisis, si bien la Sección Quinta del Consejo de Estado
encontró probado que la Mesa Directiva del Congreso de la República no citó
a la plenaria con los días de antelación que exige el artículo 21 de la Ley 5ª de
1992, lo cierto es que esa irregularidad no fue sustancial por cuanto (i) no
afectó la transparencia del procedimiento electoral (ii) ni el resultado de la
elección. Por tanto, no tenía la entidad suficiente de constituir una razón para
declarar nula la elección del contralor general de la República 2022-2026.
300. Para la Sala, la citación al pleno del Congreso en un plazo menor al

previsto en la referida norma no impidió que esta cumpliera su finalidad. En
consecuencia, no constituyó una irregularidad sustancial que incidiera o fuera
trascendental en el resultado de la elección llevada a cabo el 18 de agosto de
2022. Esto por dos razones fundamentales.
301. La primera está relacionada con el hecho de que en la demanda de

nulidad electoral que alegó este vicio no se argumentó que el lapso
transcurrido entre el 10 y 18 de agosto de 2022, fechas de la citación y la
elección, respectivamente, hubiera sido insuficiente para que los congresistas
conocieran a los candidatos, sus propuestas y definieran su voto. Simplemente
se esgrimió el incumplimiento del plazo sin ofrecer elementos de prueba que
pudieran sugerir que ese tiempo impidió garantizar la transparencia y el
resultado de la elección.
302. La segunda es que ni durante ese lapso ni el día de la elección ningún

congresista, su bancada, partido o movimiento político manifestó no haber
tenido la oportunidad de conocer a los integrantes de la lista final de elegibles
70
y sus propuesta para dirigir la Contralaría General de la República 206. Lo

anterior, teniendo en cuenta que esta última lista de elegibles se conocía desde
el 4 de agosto de 2022, cuando fue definida por la Comisión Accidental
encargada de esa labor.
303. En este punto es preciso recordar que el 4 de agosto de 2022 207, la

Comisión Accidental llevó a cabo una sesión presencial en el recinto del
Congreso de la República con la pretensión de escuchar en entrevista a los
veinte candidatos habilitados para continuar en la convocatoria, según el
listado de nombres enviado por la Universidad Industrial de Santander, y a
partir estos conformar la lista de diez elegibles. Los candidatos que se
presentaron ese día tuvieron la oportunidad de explicar sus propuestas tanto a
los congresistas como al público en general. De acuerdo con lo dispuesto por
la Mesa Directiva, esa sesión era de carácter público y a la misma tenía acceso
toda la ciudadanía por cuanto fue transmitida en directo por el Canal del
Congreso y las demás redes sociales institucionales 208. Desde esa fecha la
información descrita está disponible para el acceso público.
304. Por otro lado, y teniendo en cuenta que desde el 4 de agosto de 2022 era
posible acceder a las propuestas de los diez candidatos finalistas, para la Sala
es pertinente resaltar que al proceso de nulidad electoral fueron allegados
varios elementos probatorios que permitían inferir que los partidos políticos
tuvieron tiempo para reflexionar su voto antes de acudir el día de la elección.
En la demanda de nulidad electoral bajo el radicado 2022-00297, los
demandantes adjuntaron varios comunicados de prensa emitidos por los
distintos partidos políticos con presencia en el Congreso de la República, a
través de los cuales manifestaron su intención de voto. El 16 de agosto de
2022, la bancada del partido MIRA informó a la opinión pública que votaría
por Carlos Hernán Rodríguez Becerra209. El 17 de agosto de 2022, los partidos
De La U210, Liberal211 y Conservador212, en sendos comunicados, también
manifestaron que votarían por el mismo candidato. Finalmente, en un
comunicado sin fecha, el partido Centro Democrático informó en igual
sentido.
305. En resumen, desde el 4 de agosto de 2022, tanto congresistas como

ciudadanía en general pudieron conocer las propuestas de los diez candidatos.
Entre esa fecha y el 18 de agosto del mismo año, ningún partido o movimiento
206ELECCIÓN CONTRALOR GENERAL DE LA NACIÓN 18/08/2022 - YouTube
207Sesión Comisión Accidental - Elección Contraloría - 04 de Agosto de 2022
(youtube.com)
208 En la Resolución 03 del 3 de agosto de 2022, la Mesa Directivas dispuso en el resolutivo tercero: «En
cumplimiento del principio de publicidad y transparencia, la sesión en la cual la Comisión Accidental
realizará la entrevista a cada uno de los veinte (20) mejores puntajes, aspirantes al cargo de Contralor General
de la Nación [sic], será pública y tendrán acceso a la misma, todos los ciudadanos y ciudadanas mediante la
transmisión en directo por el Canal del Congreso de la República y las demás redes sociales institucionales
del Canal.
209 Documento disponible en el siguiente enlace:
numproceso=11001032800020220029700&corporacion=1100103.
210 Id.
211 Id.
212 Id.
71
político expresó no haber tenido tiempo para conocer esas propuestas y

reflexionar su voto. Incluso, antes de la elección, varios de ellos ya tenían
definido por quién votarían.
306. De igual modo, el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 21 de

la Ley 5ª de 1992 tampoco incidió en el resultado de la elección. El 18 de
agosto de 2022 asistió la mayoría de los congresistas a ejercer su deber
constitucional de elegir al contralor general de la República. De acuerdo con
la sesión llevada a cabo ese día, disponible en las redes sociales del Congreso,
y tal como lo reseñó el accionante en su escrito de tutela, votaron 105
senadores y 181 representantes a la Cámara213. Es decir, existió una alta
participación por parte de los miembros de las cámaras legislativas, de lo cual
es posible deducir que el incumplimiento del plazo previsto en la citada norma
no les asistir el día de la elección y conocer el objeto de la misma 214.
307. Todo lo descrito permite a la Sala afirmar de manera fundada que la

Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó el artículo 21 de la Ley 5 de
1992 de manera exegética, sin atender el principio de instrumentalidad de las
formas, así como el criterio de incidencia o trascendencia de la irregularidad,
desatendiendo la interpretación que de la misma disposición había hecho
anteriormente en la Sentencia del 5 de junio de 2012. Con esto se apartó sin
justificación alguna de su propio precedente, el cual, valga señalar, ni siquiera
mencionó. Esto supuso que el actor viera vulnerado su derecho fundamental al
debido proceso, ya que ante una regla de decisión establecida previamente por
el mismo juez electoral y respecto de la misma causal de nulidad, obtuvo una
decisión distinta sin la debida motivación que exige la jurisprudencia
constitucional como evento válido en que los jueces pueden apartarse del
precedente judicial.
Segundo grupo: defectos atribuidos a la causal de nulidad fundada en la

modificación irregular del acto de convocatoria
308. Defecto sustantivo porque la Sección Quinta no verificó la incidencia

de la modificación de la ponderación de los criterios de selección y la
elaboración de la tercera lista de elegibles, en aplicación del principio de
instrumentalidad de las formas: el actor afirma que en la decisión atacada no
se verificó la incidencia de la modificación de la ponderación de los criterios
de selección y la elaboración de la tercera lista de elegibles.
309. Para el actor, la Sentencia del 25 de mayo de 2023 atacada no explica

por qué habría variado la decisión de elegirlo en el cargo, si no se hubieran
presentado las irregularidades advertidas. Tampoco de qué manera tales vicios
afectaron los derechos fundamentales de quienes participaron en la decisión.
213 Ver: ELECCIÓN CONTRALOR GENERAL DE LA NACIÓN 18/08/2022 - YouTube.

En el video de la sesión de elección de contralor general de la República, llevada a cabo el
18 de agosto de 2022, a partir del minuto 4:01:41 se informa la votación de la Cámara de
Representantes; y a partir del minuto 4:02:56 la votación del Senado.
214
72
Considera que lo único que contiene la decisión «es una alusión genérica e
hipotética de cómo esas anomalías pudieron haber tenido alguna influencia».
310. A su juicio, la Sección Quinta nunca demostró cómo el haberse

integrado una tercera lista de elegibles y expedido la Resolución 003 del 3 de
agosto de 2022 benefició o afectó a un participante u otro.
311. Estos argumentos los sustenta el actor en cinco sentencias de la Sección

Quinta del Consejo de Estado en las que, a pesar de estar probada alguna
irregularidad en las etapas de una convocatoria destinada a proveer una
vacante, la misma no fue trascendental para declarar la nulidad del acto de
elección, en tanto no influyeron directamente en su resultado.
312. Las cinco sentencias que el accionante invoca se fundamentan en la

aplicación de lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Quinta,
denomina criterio de incidencia. Este señala que para que prospere la causal
de nulidad que se apoya en la expedición irregular del acto de elección, es
necesario probar: «i. La existencia de la anomalía. || ii. Que la anomalía fue de
tal magnitud que afecte de forma directa el sentido de la decisión, es decir, que
sea sustancial, trascendental y con incidencia directa en el sentido del acto
definitivo. En este punto debe precisarse que, como en este caso la elección se
hizo como resultado de un concurso de méritos, es necesario demostrar que la
irregularidad en el trámite tiene la potencialidad de modificar el resultado del
concurso y por tanto de la lista de elegibles»215.
313. La Sala considera pertinente resumir la manera en que la Sección Quinta

aplicó esta regla de decisión en cada una de las sentencias invocadas por el
accionante.
314. Sentencia del 27 de octubre de 2016, Sección Quinta, Consejo de

Estado216. Resolvió la apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo
de Nariño que declaró la nulidad de la elección de la personera municipal de
Pasto. El demandante, quien ocupó el segundo lugar de la lista de elegibles,
cuestionó que la etapa de entrevista desconoció los principios de objetividad y
publicidad y el deber de motivación de las decisiones administrativas. Esto
debido a que algunos concejales le otorgaron el puntaje más bajo y cuando
pidió explicaciones sobre este resultado, le manifestaron que esto formaba
parte del fuero interno de cada concejal.
315. El Consejo de Estado, Sección Quinta, precisó que como en este caso la
elección se hizo como resultado de un concurso de méritos, era necesario
demostrar que la irregularidad en el trámite tenía la potencialidad de modificar
el orden de la lista de elegibles217. En consecuencia, revocó la decisión del
Tribunal Administrativo de Nariño y negó la nulidad. Determinó que a pesar
de estar probada la anomalía, el demandante no había demostrado de qué
215 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad.: 52001-23-33-00-2016-
00115-01.
216 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad.: 52001-23-33-00-2016-
00115-01.
217 Id.
73
forma la falta de motivación de las calificaciones en las entrevistas podía

alterar los resultados del concurso, «toda vez que quien quedó en primer lugar,
lo superó en los resultados objetivos, razón por la cual quedó en primer lugar
en la lista de elegibles»218. Por tanto, «no se cumplió con el segundo de los
requisitos establecidos […], para que la irregularidad en la expedición del acto
pueda viciar el acto de elección»219.
316. Sentencia del 8 de febrero de 2018, Sección Quinta, Consejo de

Estado220. El alto tribunal resolvió en segunda instancia la demanda de nulidad
presentada contra la elección del contralor departamental del Quindío.
Previamente, la elección de la cabeza de la Contraloría Departamental del
Quindío había sido declarada nula en primera y segunda instancia. En esta
última, se ordenó rehacer el proceso de elección desde la etapa de entrevista,
porque allí se configuró un vicio que consistió en que la asamblea
departamental solo entrevistó a los miembros de una terna, y no a todos los
participantes que habían superado las pruebas objetivas, tal como lo
consagraban las reglas de la convocatoria.
317. Cumplida la orden, el acto de elección fue nuevamente demandado. Esta

demanda fue resuelta en la sentencia del 8 de febrero de 2018. En aquella se
alegó que al cumplir la decisión que ordenó rehacer el proceso desde la
entrevista, no debió llamarse al aspirante que finalmente resultó elegido,
porque voluntariamente él se negó a participar en la primera entrevista antes
de que la elección fuera declarada nula. Además, también se argumentó que la
entrevista no se basó en parámetros objetivos de evaluación, pese a que la
convocatoria indicaba que se regiría por criterios objetivos de selección. Se
resaltó que se obtuvieron calificaciones muy altas y otras bajas, sin
justificación alguna. Finalmente, se indicó que el demandado modificó su hoja
de vida el día de la entrevista, cuando la oportunidad para ello ya había
vencido.
318. El Consejo de Estado consideró pertinente analizar el vicio fundado en

la falta de justificación de la calificación de la entrevista a la luz de la causal
de nulidad de expedición irregular, como ya lo había hecho al resolver las
demandas en las que se invoca la nulidad de la elección de los personeros. Por
tanto, reiteró que debía demostrarse que la irregularidad fuera de tal magnitud
que hubiera afectado el sentido de la decisión. Para el caso concreto,
determinó que, sin duda alguna, el puntaje en la entrevista era importante
porque afectaba el puntaje de los cinco finalistas de los cuales saldría la terna.
No obstante, concluyó que aun cuando los finalmente ternados hubieran
obtenido una calificación baja en la entrevista, y los no ternados el puntaje
más alto, la conformación de la terna no habría variado. Por tanto, concluyó
que no hubo incidencia del vicio en el resultado. Así, confirmó la orden del
tribunal a quo de negar la nulidad.
218 Id.
219 Id.
220 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad: 63001-23-33-000-2017-00212-01.
74
319. Sentencia del 18 de marzo de 2021, Consejo de Estado, Sección

Quinta221. En esta oportunidad resolvió la demanda contra el acto de elección
del personero de Arauca, bajo el argumento de que la prueba de conocimientos
incluyó aspectos evaluables que no previstos por la norma marco del concurso
de méritos. En aplicación del precedente sobre el criterio de incidencia, la
Sección Quinta evidenció que, en efecto, veinticinco preguntas no atendían a
los parámetros de temas evaluables según la convocatoria. Así, precisó que, al
ser la prueba de conocimientos de carácter eliminatorio, esta tenía una
influencia directa respecto de la conformación de la lista de elegibles y
posterior elección.
320. No obstante, la Sección Quinta encontró que, aun si se excluyeran esas

preguntas de la prueba de conocimientos, y se asignaran a los demás
participantes el puntaje máximo en experiencia laboral y entrevista, estos no
hubieran alcanzado el puntaje de quien ocupó el primer lugar y quedó elegido.
De modo que esa anomalía no tuvo incidencia en la elección del demandado.
Recordó que, en el caso de la elección de personeros, solo el participante que
obtenga mayor puntuación luego de consolidadas las etapas del proceso de
selección es el llamado a ocupar el cargo de personero municipal. Por estas
razones, negó la nulidad del acto de elección.
321. Sentencia del 11 de noviembre de 2021, Sección Quinta del Consejo de

Estado222. En esta oportunidad, el alto tribunal conoció la demanda contra el
acto de elección del representante del sector productivo ante el Consejo
Superior de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. En
palabras del demandante, aquel se produjo en contravía de los estatutos
universitarios, que exigen que la convocatoria debió ocurrir con no menos de
sesenta días de antelación al vencimiento del periodo del representante
saliente.
322. La Sección Quinta negó la pretensión de nulidad por cuanto a pesar de

que la convocatoria se hizo con treinta y ocho días de antelación, tal
irregularidad no fue sustancial, trascendental ni con incidencia directa en el
contenido y sentido del acto definitivo. Así lo concluyó porque la reducción
del término (i) no trasgredió el derecho de postulación de los miembros
pertenecientes al sector productivo, en tanto nueve de once consejos de
facultades presentaron candidatos, por lo que la convocatoria cumplió su
finalidad. (ii) Además, el candidato electo obtuvo diecinueve de veinte votos
posibles y (iii) tampoco se afectaron los derechos políticos de la ciudadanía en
general, debido a que dentro de la convocatoria solo se habilitaba a participar
al sector productivo.
323. Sentencia del 2 de febrero de 2023, Sección Quinta, Consejo de

Estado223. Esa alta corporación resolvió en segunda instancia la demanda de
nulidad interpuesta contra el acto de elección del personero municipal de
Popayán. De acuerdo con la demanda, no se había justificado la escogencia de
221 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad.: 81001-23-33-000-2020-00023-01.
222 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad.: 11001-03-28-000-2021-00038-00.
223 Id., C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Rad.: 19001-23-33-000-2022-00108-04.
75
la universidad que adelantaría el proceso de elección; se había cambiado el

lugar y fecha de realización de las pruebas; no se había acreditado la custodia
del material con el que se practicó la prueba de conocimientos; y no se habían
seguido los protocolos previstos para su aplicación. El Consejo de Estado,
Sección Quinta, determinó que lo relativo a la contratación de la universidad
debía tramitarse por el medio de control de controversias contractuales, acción
judicial distinta a la de nulidad. Por tanto, desestimó ese cargo.
324. En cuanto al cambio del lugar y fecha de realización de las pruebas, la

Sección Quinta encontró que esto se debió a razones justificadas como, por
ejemplo, el cumplimiento de los protocolos de prevención de transmisión del
COVID-19. Respecto de la logística errática que llevó a trasladar por segunda
vez la fecha de presentación de la prueba de conocimientos, consideró que se
trataba de una anomalía irrelevante porque rápidamente el concejo municipal
reprogramó la fecha y hora con el fin de cumplir la elección. Estas
modificaciones fueron conocidas por los participantes. Finalmente, en relación
con la cadena de custodia del material de la prueba de conocimientos, no
encontró probada tal afirmación, pues de los elementos probatorios evidenció
que se cumplieron los protocolos establecidos en ese aspecto. Por estos
motivos, negó la pretensión de nulidad.
325. Conclusiones sobre el precedente judicial invocado y presuntamente

desconocido. El precedente citado está compuesto por varios tipos de
decisiones que pueden diferenciarse así: tres están relacionadas con la elección
de personeros municipales; una con la elección de un contralor departamental;
y la última con la elección de los miembros de los consejos superiores de las
universidades públicas. De manera preliminar, la Sala advierte que por tratarse
de sentencias que analizaron los procesos electivos de cargos públicos de
distinta naturaleza, y que no comparten las mismas reglas de elección, es
preciso analizar cada tipo de decisión por separado.
326. Sobre el precedente judicial relacionado con la elección de personeros

municipales. La elección de los personeros municipales está a cargo de los
concejos municipales y por disposición legal está precedida de un concurso de
méritos según lo indica el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012224.
327. Es relevante esta precisión porque en los concursos públicos de méritos

el cargo se provee con la persona que ocupa el primer lugar en la lista de
elegibles. En el caso de los personeros, los parámetros del concurso fueron
establecidos en el Decreto 1083 de 2015, que en lo correspondiente a la lista
de elegibles indica: «Con los resultados de las pruebas el concejo municipal o
distrital elaborará en estricto orden de mérito la lista de elegibles, con la cual
224 Esta norma consagra: «Artículo 35. El artículo 170 de la Ley 136 de 1994 quedará así: || Artículo 170.
Elección. Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos
institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia
su periodo constitucional, previo concurso público de méritos, de conformidad con la ley vigente. Los
personeros así elegidos, iniciarán su periodo de marzo [sic] siguiente a su elección y lo concluirán el último
día del mes de febrero del cuarto año. […]».
76
se cubrirá la vacante del empleo de personero con la persona que ocupe el

primer puesto de la lista»225.
328. En las decisiones citadas por el actor, la Sección Quinta del Consejo de
Estado analizó la incidencia de la irregularidad conforme a la naturaleza del
concurso de méritos de los personeros municipales. Su análisis consistió en
determinar si esas anomalías afectaron a quien ocupó el primero puesto, sea
porque lo hubiera desplazado de ese lugar o porque lo hubiera excluido del
proceso de selección. De allí que haya concluido que la falta de justificación
en la calificación de la etapa de entrevista (sentencia del 27 de octubre de
2016); la inclusión de temáticas en la prueba de conocimientos que no estaban
previstas en la convocatoria (sentencia del 18 de marzo de 2021); o los errores
administrativos que impidieron realizar la prueba de conocimientos en la fecha
inicialmente prevista (sentencia del 2 de febrero de 2023) no constituyeran
irregularidades porque, en todo caso, no afectaron el primer puesto de la lista
de elegibles.
329. A juicio de la Sala, este tipo de sentencias están referidas a

circunstancias fácticas y jurídicas distintas a las del caso bajo revisión.
Primero, porque la elección de los personeros municipales se adelanta
mediante un concurso de méritos, en donde accede al cargo quien ocupe el
primer lugar de la lista de elegibles como consecuencia de haber obtenido el
puntaje más alto. Mientras que la elección del contralor general de la
Repúblicas es a través de una convocatoria pública, cuyo resultado también es
una lista de elegibles, pero a diferencia de los personeros, cualquiera de los
finalistas puede ser elegido para llenar la vacante. No existe una obligación
constitucional o legal de que sea el que haya conseguido el mayor puntaje.
330. Por ello, es razonable que, en las sentencias referidas a la elección de

personeros, el Consejo de Estado haya verificado la incidencia de la
irregularidad en el resultado final, puesto que solo el primero de la lista de
elegibles puede acceder al cargo. Como en ninguno de los casos citados el
primer lugar se vio alterado a pesar de las irregularidades, no se vio afectado
el principio del mérito, que es finalmente lo que debe protegerse y
garantizarse en los concursos de esa naturaleza.
331. De igual modo, los problemas jurídicos de esos casos y el presente no

son similares. En ese grupo de sentencias, el Consejo de Estado no se ocupó
de verificar si la modificación de la convocatoria fue irregular o no, como sí se
hace en la providencia accionada. Lo que en esos eventos se analizó fue si las
anomalías acaecidas en desarrollo de algunas de las pruebas de la
convocatoria del concurso de méritos tenían la capacidad de alterar el
resultado de la elección, es decir, de afectar a quien por mérito propio ocupó el
primer lugar.
332. Sobre el precedente judicial relacionado con la elección de los

contralores departamentales. La sentencia del 8 de febrero de 2018, en la que
la Sección Quinta analizó la incidencia de la irregularidad asociada a la falta
225 Artículo 2.2.27.4
77
de justificación en la calificación de la entrevista en el acto de elección del

contralor departamental del Quindío, merece una mención aparte. Según se
desprende del contenido de esa decisión, esa anomalía no influyó en la
conformación de la terna final porque, así estos hubieran obtenido una
calificación baja en la entrevista, no habrían dejado de estar en los tres
primeros puestos. De modo que este es el único caso en el que se analiza una
irregularidad en la elección de un contralor con ocasión de una convocatoria
pública, y no de un concurso de méritos.
333. Sin embargo, nótese que, aunque pueda existir una similitud en el hecho
de que en ambos casos la elección se hace a partir de una lista final, sea de tres
o de diez personas, lo cierto es que tampoco se analizó un problema jurídico
referido a la modificación de la convocatoria inicial y a la afectación de los
principios que rigen el proceso de elección.
334. En la sentencia invocada, al igual que en los casos de los personeros

municipales, el análisis del Consejo de Estado se centró en determinar si la
terna final se habría visto afectada por la irregularidad atribuida a la falta de
justificación de la calificación de la entrevista. Así, se trató de una
controversia enfocada en una de las etapas del proceso de elección, pero no en
la posible alteración de las reglas de la convocatoria o su indebida aplicación,
como sí ocurrió en el presente caso.
335. Sobre el precedente judicial relacionado con la elección de los

miembros de los consejos superiores de las universidades públicas. Respecto
de la sentencia del 11 de noviembre de 2021, no existe una similitud fáctica
con el asunto bajo análisis, ya que los procedimientos de elección de los
miembros de los órganos de los consejos universitarios están reglados por la
propia institución en el marco de su autonomía, y no es claro que tenga un
proceso de elección similar al de los personeros y los contralores. Para la Sala
este precedente resulta irrelevante en cuanto a los fundamentos de hecho y de
derecho. Solo es posible encontrar una similitud jurídica relacionada con el
uso de la metodología de análisis que la Sección Quinta denomina criterio de
incidencia.
Conclusión sobre el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente

por no explicar la incidencia de las presuntas anomalías en la elección de
contralor general de la República para el periodo 2022-2026. Conforme lo
hasta aquí expuesto, la Sala no encuentra probado el defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente basado en el argumento expuesto.
336. Para esta corporación, dicho cuestionamiento representa más un

desacuerdo con el tipo de razonamiento expuesto por la Sección Quinta en su
decisión, que el desconocimiento del precedente.
337. No hay razón para cuestionar la forma de análisis adelantada por la
Sección Quinta, por no haber establecido cómo afectaron los cambios a un
determinado participante. La irregularidad identificada en su decisión se
centró en aspectos estructurales de la convocatoria, concretamente, en la
78
modificación de sus parámetros, pero no en la situación particular de algún

concursante.
338. En este punto, es preciso recordar que en la sentencia atacada, la

Sección Quinta se propuso resolver si se modificaron de manera irregular o no
los términos de la convocatoria en lo que tiene que ver con los criterios de
ponderación y demás pruebas practicadas. La problemática se centró en
aspectos que iban más allá de la situación particular de los concursantes y que
tenían la potencialidad de afectar a todos por igual.
339. Lo anterior permite evidenciar una diferencia contundente entre los

casos que cita el actor con el caso de su elección como contralor general. En
aquellos, las irregularidades alegadas están referidas a cuestiones fácticas
ocurridas en desarrollo de alguna etapa de la convocatoria, pero en ninguno de
ellos se analiza un problema jurídico similar al de la sentencia del 25 de mayo
de 2023, que se cuestiona vía tutela. Es decir, no se resuelve ningún problema
jurídico relacionado con los cambios de los parámetros de calificación de las
pruebas.
340. Ahora bien, esto permite a la Sala concluir que es razonable que la
Sección Quinta del Consejo de Estado no hubiera aplicado el criterio de
incidencia. Según lo expuesto, este no era relevante para solucionar el caso
concreto. Los supuestos fácticos y jurídicos llevaron a esa autoridad judicial a
definir que la regla de decisión preponderante era la relativa a los límites que
tiene la Administración para introducir cambios en los términos o parámetros
de las convocatorias públicas.
341. Esto resulta acorde con la regla de decisión que sobre la materia ha
establecido esta corporación según la cual el acto de convocatoria contiene
reglas inmodificables de carácter obligatorio que imponen a la Administración
y a los aspirantes el cumplimiento de principios como la igualdad y la buena
fe. Por lo que el desconocimiento de las reglas allí previstas conlleva la
violación de los preceptos superiores que amparan el debido proceso.
342. Para resolver el mencionado problema jurídico en la sentencia del 25 de

mayo de 2023, la Sección Quinta reiteró su propia jurisprudencia acerca de la
importancia que tiene el acto de convocatoria en los procesos selectivos. Al
respecto, citó226: «Por tanto, si bien la Corte Constitucional ha establecido que
las reglas de las convocatorias resultan de obligatorio cumplimiento para todos
los involucrados, lo cierto es que pueden darse cambios siempre y cuando
éstos no impliquen un favorecimiento para alguno o algunos de los
participantes y sean lo suficientemente anunciados de manera previa al
adelantamiento de la etapa correspondiente, es decir, antes de que tenga lugar
a prueba o evento determinado para evitar así que se favorezcan
irregularmente a los participantes por cuanto no resulta viable que, por
ejemplo, luego de practicada la prueba de conocimientos, se varíe su puntaje. ||
Además, dichas modificaciones deben ser anunciadas a través de los medios
226 Página 61 de la decisión atacada.
79
establecidos inicialmente para el efecto con el fin de que todos los interesados
se enteren de los cambios».
343. Con fundamento en ese precedente, la Sección Quinta del Consejo de

Estado comparó los criterios de ponderación de las pruebas practicadas,
definidos tanto en la convocatoria inicial como en el acto modificatorio.
Luego de ello arribó a la conclusión de que la modificación de la convocatoria
inicial había sido sustancial, injustificada y, además, grave por haber ocurrido
«después de que ya se conocían los resultados de la prueba de conocimientos
y de la valoración de las hojas de vida»227. Lo cual, a su juicio, desconoció la
jurisprudencia de la propia Sección arriba trascrita, conforme la cual esos
cambios solo son viables en casos excepcionales y, en cualquier caso, «hasta
antes de alguna prueba o evento que pueda conllevar a beneficiar o afectar a
los participantes»228.
344. Así, la Sección Quinta evidenció esas modificaciones sustanciales al

comparar los criterios de calificación de ambos actos administrativos. En la
convocatoria inicial, contenida en la Resolución 001 del 17 de enero de 2022,
cada prueba tenía el siguiente carácter y peso porcentual en el resultado final:
Concepto Carácter Peso final

Prueba de
Eliminatorio Ninguno
conocimientos
Títulos de
formación Clasificatorio 30%
profesional
Experiencia
profesional, docente Clasificatorio 70%
y publicaciones
Ninguno. Se realiza
a los 10 integrantes
Entrevista Ninguno
de la lista de
elegibles.
345. Con la Resolución 003 del 3 de agosto de 2022, la nueva Mesa Directiva
del Congreso de la República estableció criterios y valores diferentes, así:
Concepto Carácter Peso final

Prueba de
Eliminatorio 70%
conocimientos
Títulos de
formación
profesional
Experiencia 15%
Clasificatorio
profesional, docente
y publicaciones
Entrevista Ninguno. Se realiza 15%
a los 20 mejores
puntajes de la

228 Id.
80
prueba de
conocimientos
346. En la justificación de este último acto administrativo, la Mesa Directiva

del Congreso de la República indicó que no existían valores específicos para
ponderar dichos conceptos, razón por la cual debía llenar el vacío. La Sección
Quinta evidenció que estos valores sí existían, pues la convocatoria inicial
establecía claramente que «la prueba de conocimientos era eliminatoria, por lo
que una vez superada, no otorgaría un puntaje adicional en la segunda etapa
del proceso, en la cual solo puntuarían la formación profesional y la
experiencia»229. Igualmente, advirtió que en la corrección de la actuación
administrativa se fusionaron los conceptos de títulos de formación y
experiencia profesional y docente, reduciéndoles el peso ponderado del 70%
al 15%. Además, «se le otorgó un porcentaje a la entrevista efectuada por la
comisión accidental, la cual no fue incluida en el acto de convocatoria, en el
cual solo se contempló una entrevista, pero para los 10 integrantes de la lista
de elegibles, no para los 20 que superaran la prueba de conocimientos» 230.
Pues respecto de estos últimos estaba prevista una audiencia pública, lo que es
distinto a una entrevista.
347. Vista la argumentación de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la

Sala concluye que la misma obedeció a la aplicación del precedente judicial y
constitucional sobre la obligatoriedad de la convocatoria y la oportunidad y
causas por las cuales puede ser modificada. A partir de lo cual evidenció que
para la elección del contralor general de la República 2022-2026, el acto de
convocatoria fue reformado en una etapa en la que se conocían los resultados
de las pruebas, es decir, de forma inoportuna y sin justificación alguna. Esto
por cuanto, a partir del contraste entre ambos actos administrativos, constató
que en el acto de convocatoria no existían vacíos o falencias que debían
corregirse.
348. Por tanto, la Sección Quinta motivó de forma coherente su decisión de

acuerdo con el problema jurídico planteado, referido a si la modificación de la
convocatoria, en lo que tiene que ver con los parámetros y la ponderación de
la calificación, fue irregular o no. Por ello, esa corporación no incurrió en el
desconocimiento del precedente judicial citado por el actor, que se funda en
supuestos fácticos y jurídicos diferentes. En el presente caso, la sana crítica y
la lógica le permitieron a la Sección Quinta concluir, sin necesidad de
ejercicios hipotéticos adscritos a casos particulares, que variar el peso
porcentual de una prueba cuando ya ha sido practicada tiene la natural
consecuencia de afectar a unos participantes y beneficiar a otros y, por tanto,
alterar el resultado final de cada uno de ellos.
349. Tal motivación no desconoció el precedente judicial invocado por el

demandante, el cual, además, presenta dificultades en su aplicación al caso
concreto por no guardar la suficiente similitud fáctica y jurídica, por las
razones ya expuestas. Antes bien, la Sección Quinta del Consejo de Estado

230 Id.
81
aplicó la línea jurisprudencial pertinente que permitía determinar si la

corrección del acto de convocatoria fue irregular o no al haberse hecho con
posterioridad a la evaluación de los aspirantes, cuando ya existían puntajes
definidos.
350. De otro lado, el actor argumenta en el marco de este mismo defecto que
«[l]a anomalía no supera el análisis de incidencia teniendo en cuenta que la
tercera lista de elegibles era igual a la segunda y en todo caso el Congreso
podía elegir a cualquiera de los 10 candidatos». Al respecto, se cuestiona si la
modificación del peso porcentual otorgado a cada etapa de la convocatoria
incidió de manera determinante en la elaboración de la tercera lista. Concluye
que no y copia ambos listados.
351. Aunque reconoce que sí existe una diferencia, relacionada con la

inclusión de un nuevo nombre debido a la renuncia de una de las finalistas,
advierte que en el proceso de nulidad electoral no se alegó que la renuncia
obedeciera a cambios en la convocatoria inicial.
352. Frente al hecho de que en virtud de los cambios en los pesos

porcentuales de calificación hubieran aumentado o disminuido los puntajes
finales de algunos participantes, expuso que esto en nada afectaba la decisión
de los congresistas porque podían escoger a cualquiera de los 10
seleccionados.
353. Sobre estos argumentos, la Sala identifica que al estar sustentados en el

mismo precedente judicial que el demandante considera desconocido, caben
las mismas razones ya expuestas que llevaron a concluir que no se configura
un defecto sustantivo.
354. En primer lugar, debe señalarse que la Sección Quinta del Consejo de
Estado, en su decisión del 25 de mayo de 2023, en ningún momento centra el
análisis del problema jurídico relacionado con la modificación irregular de la
convocatoria en establecer si esto afectó la decisión final de los congresistas.
Como se dijo líneas atrás, lo que identificó esa Sección fue la afectación del
derecho a la igualdad porque esa actuación administrativa pudo beneficiar o
perjudicar a los aspirantes, debido a que se hizo en un momento cuando ya se
conocían los resultados de la prueba de conocimientos y de la valoración de
los títulos de formación académica y experiencia profesional y docente. Bajo
este panorama, no había razón para que esa autoridad judicial se detuviera a
analizar si los cambios alteraron o no los nombres de la lista final de elegibles.
355. En segundo término, no es cierto que el cambio de parámetros sea

indiferente por el hecho de que la tercera y segunda lista sean iguales. Aunque
es verdad que el Congreso de la República puede elegir a cualquier entre los
diez finalistas, no significa que los puntajes finales no constituyan un criterio
que pueda valorarse al momento de tomar la decisión. Esto se debe a que,
como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las
convocatorias públicas el principio del mérito también constituye un criterio
orientador de la mayor importancia, lo cual se refleja normativamente en el
82
caso de la elección del contralor general de la República. En efecto, la Ley

1904 de 2018 indica en su artículo 6, numeral 5, señala que «[e]n todo caso, el
criterio del mérito prevalecerá para la selección del Contralor General de la
República, en virtud de lo previsto en el artículo 126 de la Constitución
Política».
356. Para la Sala, es precisamente el cambio de los resultados finales donde

se evidencia de mejor manera que la modificación en la convocatoria sí tuvo
el efecto de beneficiar y perjudicar a algunos participantes, tal como lo indica
la Sección Quinta en su decisión. Con fines únicamente ilustrativos, el
siguiente cuadro permite entender de mejor forma el razonamiento de esa
autoridad judicial. Como se demuestra a continuación, con la modificación de
la convocatoria, en la tercera lista de elegibles, el accionante pasó del segundo
al primer lugar:
Segunda lista de elegibles Tercera lista de elegibles

Puntaje
Puntaje antes
después de
Nombre de modificación Nombre
modificación
convocatoria
convocatoria
Carlos Hernán Rodríguez
Andrés Castro Franco 90.15 89.87
Becerra
Carlos Hernán Rodríguez
86.85 Andrés Castro Franco 89.21
Becerra
Víctor A. Salcedo Fuentes 85.20 Víctor A. Salcedo Fuentes 85.45
Luis Carlos Pineda Téllez 85.10 Carlos Fernando Pérez Gélvez 84.26
Carlos F. Pérez Gélvez, 81.95 Elsa Yazmín González Vega 83.11
María F. Rangel Esparza 80.90 Luis Fernando Bueno 81.91
Elsa Yazmín González Vega 78.20 Luis Carlos Pineda Téllez 81.41
81.10
Diana Carolina Torres García 71.65 María Fernanda Rangel Esparza
72.56
Mónica Elsy Certain Palma 71.40 Diana Carolina Torrez García
Karol Dahiana González Mora 48.50 Mónica Elsy Certain Palma 72.24
357. Ahora bien, para la Sala no es acertado tomar la segunda lista como
parámetro de comparación de la tercera, a efectos de demostrar que los
nombres no cambiaron y que, por tanto, la modificación de las reglas de
convocatoria no afectó la integración de la lista final de elegibles.
358. De acuerdo con los antecedentes de presente caso, la segunda lista de

elegibles fue cuestionada en el marco del incidente de desacato de la medida
cautelar adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esto por
cuanto en la misma se procedió a asignar un peso del 50% al resultado de la
prueba de conocimientos y el restante 50% a los demás criterios evaluados
para, luego, obtener un promedio entre ambas cifras.
359. No obstante, esa forma de asignación de pesos tampoco estaba prevista

en la convocatoria inicial. La prueba de conocimientos era de carácter
eliminatorio y lo único que permitía obtener un puntaje final era la
ponderación entre el 70% asignado al puntaje de experiencia profesional y
30% al de formación profesional. La segunda lista de elegibles fue adoptada
83
por la nueva Mesa Directiva del Congreso de la República en un intento por

acatar lo ordenado por el mencionado tribunal, pero sin atender los parámetros
de la convocatoria.
360. El único ejercicio comparativo válido sería entre la tercera lista de

elegibles y una lista conformada obedeciendo las decisiones de la acción de
tutela y la medida cautelar. Esto se vería ilustrado así:
Lista de elegibles que se habría

Tercera lista de elegibles conformada
conformado siguiendo órdenes
según la Resolución 003 del 3 de agosto de
judiciales y de conformidad con los
2022
parámetros de la convocatoria inicial
Puntaje Puntaje
Mujeres Mujeres
final final
Rangel Esparza María
78.9 González Vega Elsa Yazmín 83.11
Fernanda
Diana Carolina Torres Rangel Esparza María
69.0 81.10
García Fernanda
Mónica Elsy Certain
68.5 Torres García Diana Carolina 72.56
Palma
González Vega Elsa
65.0 Certain Palma Mónica Elsy 72.24
Yazmín
González Mora Karol 27.0 -------------------------------------- --------
Puntaje Puntaje
Hombres Hombres
final final
Rodríguez Becerra Carlos
Castro Franco Andrés 86.0 89.87
Hernán
Cárdenas Uribe Julio
84.5 Castro Franco Andrés 89.21
César
Pineda Téllez Luis Carlos 84.5 Salcedo Fuentes Víctor Andrés 85.45
Rodríguez Becerra Carlos
78.0 Carlos Fernando Pérez Gélvez 84.26
Hernán
Salcedo Fuentes Víctor A. 77.5 Bueno Luis Fernando 81.91
------------------------ --------- Pineda Téllez Luis Carlos 81.41
361. La Mesa Directiva del Congreso de la República contaba con los

elementos necesarios para rehacer la lista de elegibles en la forma como se lo
ordenaron los jueces de tutela y de acción popular, de acuerdo con los
parámetros ya establecidos. Como se refleja en el cuadro de la izquierda de la
tabla anterior, primero debió incluir a las únicas cinco mujeres que superaron
la prueba de conocimientos. Segundo, en los cupos destinados para los
hombres, debió incluir los mejores puntajes y excluir a quien no cumpliera
requisitos.
362. No obstante, al cambiar el peso porcentual final de cada una de las

pruebas que ya tenían resultados, y asignar a la entrevista un porcentaje que no
estaba previsto, el Congreso de la Repúblicas no solo alteró los puntajes
finales que ya había definido la Universidad Industrial de Santander cuando
remitió la lista de veinte habilitados, sino que en comparación con la lista que
tenía que haber construido, habría excluido a uno de los participantes.
84
363. Revisadas en detalle las listas comparadas, en la de la izquierda aparece

Julio César Cárdenas Uribe, quien en virtud de la modificación de la
convocatoria habría quedado por fuera de la tercera lista de elegibles.
364. Lo anterior refleja de manera gráfica el razonamiento de la Sección

Quinta del Consejo de Estado, cuyo entendimiento de los efectos negativos
que para los demás participantes tuvo la modificación de la convocatoria
pública no fue equivocado y estuvo ajustado a su propio precedente en la
materia.
365. Además, permite concluir que los cambios en la convocatoria no son

una simple corrección de la actuación administrativa, en los términos del
CPACA y de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Esto es así porque no
operó ninguna de las causales establecidas para el efecto: (i) el cronograma
expresamente no lo autorizaba; (ii) el reglamento del Congreso de la
República no lo permitía; y (iv) no ocurrió ningún evento de fuerza mayor o
caso fortuito.
366. «La elaboración de la tercera lista y la modificación de los valores de

los criterios de selección no afectaron los derechos fundamentales de los
candidatos, de los congresistas en su calidad de electores, ni de la comunidad
en general». Con base en la información expuesta hasta este punto, este
argumento del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente
tampoco tiene cabida.
367. El análisis que el actor echa de menos es propio del precedente judicial
que él cita, en el que se ha verificado si la irregularidad afectó los derechos de
los candidatos, los electores y la comunidad en general. Para la Sala estos
criterios no eran obligatorios para la Sección Quinta porque el precedente que
aplicó fue distinto y acorde con el problema jurídico que resolvió, consistente
en determinar si la actuación administrativa era válida en tanto modificó los
criterios de ponderación.
368. «La inclusión del nombre del señor Luis Fernando Bueno en la tercera
lista elegibles fue intrascendente para el resultado de la elección». Este
argumento del actor lo que verdaderamente refleja es una inconformidad con
el análisis que hizo la Sección Quinta del Consejo de Estado acerca de la
inclusión del nombre de Luis Fernando Bueno en la tercera lista de elegibles.
Es necesario reiterar que no existía una obligación de adelantar el análisis de
incidencia tal como lo propone el demandante, puesto que la problemática
solucionada fue otra. En todo caso, no significa que la decisión atacada
carezca de fundamentación sobre este punto, como pasa a señalarse.
369. La Sección Quinta se refirió a la inclusión del señor Luis Fernando

Bueno en la tercera lista de elegibles como una anomalía que desconoció el
artículo 9 de la Ley 1904 de 2018, el cual indica que «en caso de presentarse
alguna de las causales de falta absoluta de los integrantes de la lista de
elegibles, el Congreso elegirá de los restantes al Contralor General de la
República». Lo hizo para señalar que ni siquiera la renuncia de una aspirante
85
de la segunda lista de elegibles justificaba la elaboración de una nueva lista en

la que se incluyó su reemplazo, pues claramente la ley establecía lo que debía
hacerse en estos casos. De modo que este consistió en un argumento adicional
a todos los ya expuestos para identificar la vulneración de otra regla del
proceso de selección.
370. Por tanto, el argumento que en este sentido propone el actor, como
sustento de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente,
tampoco está probado.
371. Respecto de los artículos 6 y 9 de la Ley 1904 de 2018 y su falta de

interpretación acorde con el principio de instrumentalidad de las formas. Por
otra parte, el actor sostiene que la Sección Quinta del Consejo de Estado no
reparó en que la modificación de los parámetros de la convocatoria no vulneró
los principios de igualdad y objetividad. Esto, «porque en todo caso esas
actuaciones no incidieron en los nombres a partir de los cuales el Congreso de
la República debía elegir al nuevo Contralor, ni en la elección propiamente
dicha»231.
372. Al respecto, la Sala encuentra que se trata de un argumento de carácter

reiterativo bajo el cual el demandante intenta volver a demostrar que la
modificación de los parámetros no afectó los principios que persiguen los
artículos 6 y 9, porque no tuvo incidencia en la conformación de la lista final
de elegibles. Se trata, en últimas, de una forma distinta de presentar el defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente de la Sección Quinta
relacionado con el criterio de incidencia.
373. De tal manera que la Sala no ahondará en este argumento y se remite a

las razones que sirvieron de fundamento para concluir que no se configuró un
defecto sustantivo por desconocimiento del precedente previamente expuestas.
374. Defecto sustantivo por interpretación indebida de las normas de

competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como juez
popular y su facultad para pronunciarse sobre actos de trámite en asuntos
electorales: el actor alega que el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011
(CPACA) dispone que, «en todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no
serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los
mecanismos para proteger derechos e intereses colectivos». En su opinión,
esto no significa que los jueces de acción popular no puedan intervenir en
procesos electorales en curso para garantizar la protección de derechos e
intereses colectivos. Asegura que al juez popular lo que le está prohibido es
declarar la nulidad del acto administrativo de elección, pero no tomar otras
decisiones. Para esto se refiere el artículo 144 del CPACA.
375. En cuanto a la sentencia atacada vía tutela, el actor indica que la

decisión, al afirmar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no era
competente para emitir órdenes en un proceso electoral, no tuvo en cuenta que
ese tribunal intervino únicamente sobre un acto de trámite, como lo es la lista
231 Id.
86
de elegibles, pero no sobre el acto de elección como tal. Por tanto, sostiene
que la Sección Quinta «valoró mal el objeto del pronunciamiento del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca». Así, concluye que «de haber identificado
de manera correcta el objeto de la medida cautelar y del auto que resolvió el
incidente de desacato, la [Sección Quinta del Consejo de Estado] no habría
incurrido en un defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 139 de
la Ley 1437 de 2011 ni en falta de aplicación del artículo 9 de la Ley 472 de
2018 y el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011»232
376. Sobre defecto, la Sala considera que constituye otra inconformidad del
actor con las razones de la decisión, sin que esto signifique la vulneración de
los derechos fundamentales cuya protección solicita. Lo que refleja este
argumento es que para el actor la adecuada interpretación de las normas de
competencia de los jueces populares es la que él expone y no la de la Sección
Quinta del Consejo de Estado. Sin embargo, no ofrece ninguna razón adicional
para probar que existió una interpretación indebida por parte de esa autoridad
judicial. No indica, por ejemplo, que existe cierta jurisprudencia de la Corte
Constitucional o del Consejo de Estado que entienda esas disposiciones
legales de la forma en que él lo hace.
377. Así, la Sala no encuentra que exista un fundamento de este defecto más
allá del propio criterio del accionante. Esto no es suficiente para cuestionar la
validez de una sentencia judicial emitida por un órgano de cierre, pues en
estos casos la carga argumentativa recae en quien alega el defecto.
378. Defecto fáctico por no tener en cuenta los pronunciamientos del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca: el demandante sostiene que el
Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico porque, al decir que el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía tomar decisiones en
asuntos electorales, dejó de valorar sus consideraciones, contenidas en el auto
que resolvió el incidente de desacato sobre la medida cautelar. En ese auto,
recuerda el actor, el tribunal administrativo preciso que los nuevos criterios de
la convocatoria garantizaron el principio del mérito.
379. La Sala encuentra que este argumento está relacionado con el analizado
en el apartado inmediatamente anterior, por tanto, procede la misma
conclusión. Al no existir un fundamento del defecto sustantivo con base en el
cual se pudiera concluir que la Sección Quinta del Consejo de Estado
interpretó indebidamente las normas de competencia de los jueces populares
en materia electoral, no puede achacarse un defecto fáctico por no tener en
cuenta esas decisiones.
380. En todo caso, la Sección Quinta del Consejo de Estado, a pesar de que
advirtió la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
para pronunciarse como juez popular sobre el proceso de elección del
contralor general de la República, terminó por analizar el contenido de la
medida cautelar adoptada por ese tribunal, debido a que este fue usado como
justificación para variar los parámetros de la convocatoria.
232 Escrito de tutela, página 70.
87
381. Así, la Sección Quinta recordó que, en cumplimiento del principio del
mérito y la equidad de género, el tribunal administrativo simplemente había
ordenado rehacer la lista de elegibles con base en los criterios de selección
fijados en la convocatoria, pero no ordenó modificar la Resolución 001 de
2022. En tal sentido, agregó que el tribunal dispuso la medida cautelar por
cuanto se desconoció a un participante con el segundo mayor puntaje; no se
incluyó de forma igualitaria a mujeres que habían tenido un mejor puntaje
algunos hombres sí incluidos; y se incluyó a un hombre que no cumplía ni
siquiera los requisitos mínimos para ejercer el cargo.
382. Para el Consejo de Estado, esas falencias evidenciadas por el tribunal

administrativo hubieran podido subsanarse sin necesidad de elaborar una
tercera lista de elegibles ni de variar los criterios de ponderación de la
convocatoria.
383. De igual modo, la Sección Quinta hizo referencia a la providencia del

incidente de desacato, valorando su alcance en el marco del proceso de
nulidad electoral. Sobre el particular, expuso:
De hecho, con posterioridad a la lista de elegibles se presentó un incidente

de desacato ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de
lo cual esa corporación judicial profirió el auto del 19 de julio de 2022 a
través del cual abrió el trámite incidental en contra de la Comisión
Accidental del Congreso de la República y le otorgó 2 días para
pronunciarse, sin que se hubiese hecho consideración alguna respecto del
fondo del asunto.
384. Más adelante, la Sección Quinta advirtió que «no se encuentra

justificación en dicha providencia ni en la que decretó la medida cautelar ni
tampoco en el fallo de tutela para la elaboración de una tercera lista de
elegibles y mucho menos para la variación de los criterios de ponderación
inicialmente señalados en la convocatoria del proceso de selección» 233. Por
tanto, consideró que «lo que debió haberse hecho una vez reconformada la
comisión accidental, era revisar lo actuado por la anterior y atender, con base
en ello, el requerimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no
rehacer lo ya actuado que, además, se había reelaborado con lo dispuesto por
esa corporación judicial».
385. Esto demuestra que el Consejo de Estado sí hizo referencia a las

actuaciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a pesar de que no
era competente. Análisis que resulta apenas lógico por cuanto la medida
cautelar adoptada por ese tribunal como juez popular fue una de las razones
para que el Congreso modificara la convocatoria y elaborara una tercera lista
de elegibles. De modo que era inevitable que la Sección Quinta hiciera
referencia a su contenido y alcance.
233 Sentencia Sección Quinta, página 73.
88
386. Ahora bien, el actor plantea de manera concreta que la Sección Quinta
no tuvo en cuenta la providencia que decidió el incidente de desacato. Sin
embargo, no se advierte que en el marco del proceso de nulidad electoral haya
solicitado que se valorara esa decisión. Por lo que no puede cuestionar ahora,
vía tutela, una omisión de esa naturaleza cuando ni siquiera fue un argumento
puesto de presente en el proceso ordinario.
387. Por el contrario, el demandante sí pidió en el proceso de nulidad que se

tuviera en cuenta la sentencia que resolvió la acción popular, dictada por el
citado tribunal administrativo. Sobre este punto el actor plantea un defecto que
será analizado a continuación.
388. El accionante cuestiona que el Consejo de Estado se hubiera negado a

tener como prueba sobreviniente el fallo dictado por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca al resolver la acción popular. Asegura que
esta decisión era importante porque ratifica que el Congreso de la República
actuó de forma tal que garantizó la moralidad administrativa, representada en
los principios del mérito y equidad de género). A su juicio, esto prueba «la
inexistencia de las irregularidades presuntamente encontradas por la Sala y
agrava aún más el defecto fáctico denunciado»234.
389. Sobre este último argumento, la Sala observa que no se configura

ningún defecto. Al examinar el expediente de nulidad electoral, es posible
evidenciar la existencia del auto dictado el 13 de abril de 2023 por el
consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio. Mediante este rechazó la
solicitud del accionante de que se tuviera por prueba sobreviniente la
sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitida en el marco
de la acción popular. La razón de dicha providencia fue la siguiente:
[L]a oportunidad que tenía el demandado para haber solicitado y aportado

pruebas en este asunto fue el de la contestación de la demanda, oportunidad
en la cual también pudo poner de presente que la acción popular en cuestión
estaba pendiente de fallo y, por ende, una vez este se produjera se tuviera en
cuenta.
Sin embargo, no se evidencia en ninguno de los escritos de contestación de

la demanda petición en tal sentido, por lo que la solicitud frente al punto, en
esta etapa del proceso resulta extemporánea235.
390. En tal sentido, la forma en que el actor expone el defecto da a entender

que la no valoración de la sentencia citada como prueba sobreviniente fue
caprichosa y sin justificación alguna. No obstante, la Sala Plena constata que
en el marco del proceso de nulidad electoral al actor le fue rechazada la
solicitud en ese sentido, de lo cual se advierte que lo pretendido es revivir el
debate en torno a ese asunto. A pesar de ello, este punto de debate fue
analizado y quedó zanjado en el marco del referido proceso judicial, de
234 Id.
«128AUTOQUENIEGAPRUEBAS_RECHAZASO».
89
manera que no existe ninguna razón para considerar que la decisión de la

Sección Quinta del Consejo de Estado, sobre este asunto, haya vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso.
Cuestión final: la Sala Plena advierte que el Consejo de Estado, Sección

Quinta, desconoció su propio precedente al ordenar rehacer el proceso de
elección de contralor general de la República a partir de la convocatoria,
sin tener en cuenta que la irregularidad no afectó etapas concluidas que
gozaban de validez236
391. La Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en ningún defecto

por haber declarado la nulidad de la elección del contralor general de la
República por la modificación irregular de las reglas de la convocatoria
pública. Sin embargo, lo cierto es que, para esta Sala, esa corporación sí
desconoció su propio precedente respecto de los efectos de las nulidades de
los actos de elección por causa de irregularidades en el procedimiento para la
expedición de aquellos.
392. En Sentencia de Unificación del 26 de mayo de 2016, la Sección Quinta

del Consejo de Estado estudió su propia jurisprudencia para determinar los
tipos de consecuencia atribuidas a la nulidad del acto por irregularidades en el
trámite de su expedición. Encontró dos tipos de órdenes:
393. (i) Casos en los que la sentencia ha declarado la nulidad de los actos por
irregularidades en el procedimiento, y ha modulado los efectos de dicha
nulidad. Como ejemplo de este tipo de orden citó la Sentencia del 6 de octubre
de 2011237, radicado 2010-00120, en donde los efectos de la nulidad fueron
modulados difiriéndolos a futuro. La corporación justificó esta decisión en la
necesidad de garantizar que durante la época electoral el Consejo Nacional
Electoral no estuviera acéfalo, puesto que la nulidad había recaído sobre la
elección de sus integrantes.
394. (ii) Casos en los que la sentencia ha declarado la nulidad de los actos
por irregularidades en el procedimiento, pero no ha modulado sus efectos. En
este grupo de decisiones, la Sección Quinta encontró dos subgrupos de
providencias que asumían posturas diferentes:
395. (a) la Sentencia del 29 de mayo de 2009 238, radicado 2007-0036, caso en
el que, ante la falta de modulación de la nulidad declarada por vía judicial, se
consideró que era necesario llevar a cabo un nuevo procedimiento de elección,
si la razón de la nulidad fue la expedición del acto mediante un procedimiento
irregular. Esto por cuanto el trámite es elemento de validez del acto.
396. (b) El Auto del 22 de octubre de 2015 239, radicado 2014-00132, por
medio del cual se adicionó de oficio la sentencia de nulidad para señalar que
sus efectos, al no haber sido modulados, implicaban continuar con el proceso a
236 En virtud
237 C.P. Alberto Yepes Barreiro.
238 C.P. Filemón Jiménez Ochoa.
239 C.P. Alberto Yepes Barreiro.
90
partir de lo no afectado por la irregularidad en el trámite. Y, en el mismo

sentido, los autos del 22 de octubre de 2015 240, radicado 2014-00132; y del 7
de abril de 2016241, radicado 2015-00002.
397. Expuesto lo anterior, y con la finalidad de unificar criterios, la Sección

Quinta precisó las posibles consecuencias de la declaratoria de nulidad del
acto de elección por irregularidades en su expedición, cuando no se modulen
sus efectos:
Si la irregularidad no afecta todo el procedimiento de elección, y se puede

establecer concretamente al momento a partir del cual se ocasionaron las
irregularidades, podría, ante la falta de un pronunciamiento en la sentencia:
1. Retomarse el procedimiento justo en el momento antes de que se presentó

la irregularidad, bajo el entendido de que se sabe con certeza qué parte de la
actuación no estuvo viciada.
2. Llevarse a cabo un nuevo procedimiento y una nueva convocatoria,

siempre y cuando no se desconozcan derechos adquiridos. […]
398. La referida Sentencia de Unificación fue aplicada por la Sección Quinta

del Consejo de Estado en la Sentencia del 14 de febrero de 2017 242. En esa
oportunidad resolvió, en segunda instancia, una demanda de nulidad electoral
presentada contra la elección de la contralora departamental del Quindío. El
demandante alegaba que la Asamblea Departamental, encargada de hacer la
elección, había desconocido las reglas de la convocatoria pública porque
convocó a la etapa de entrevista solo a tres de los cinco candidatos que tenían
derecho ser citados a esta fase.
399. La Sección Quinta confirmó la decisión apelada, la cual había declarado

la nulidad de la elección tras comprobar que la Asamblea Departamental del
Quindío omitió realizar la etapa de entrevista a dos de las cinco personas que
habían superado la prueba de conocimientos y, por tal motivo, les había
limitado la posibilidad de hacer parte de la lista de elegibles. Además,
concluyó que la irregularidad sí incidió en la elección porque si los candidatos
que no fueron llamados a entrevista hubieran obtenido el máximo puntaje en
esa etapa, habrían alterado los tres primeros lugares de la lista, los cuales
conformarían la terna a partir de la cual la Asamblea haría la elección.
400. En cuanto a los efectos de la declaratoria de nulidad, la Sección Quinta

consideró que debía acatar lo decidido en la Sentencia de Unificación del 26
de mayo de 2016 sobre los efectos de las nulidades. Con esto se refirió a que
«los efectos de dicha declaratoria de nulidad implicaban continuar con el
proceso, a partir de lo no afectado por la irregularidad en el trámite» 243. Por
ello, estimó que para el caso particular de la convocatoria pública para proveer
el cargo de contralor(a) departamental del Quindío, «en razón de que […] la
240 Id.
241 C.P. Rocío Araújo Oñate.
242 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 14 de febrero de 2017, C.P. Rocío Araújo Oñate.
Radicación: 2016-0042.
243 Id. En el pie de página 30 de la sentencia se hace alusión a este apartado de la decisión de unificación.
91
nulidad se configuró a partir de la citación de solo tres (3) aspirantes a la

prueba de entrevista cuando lo que correspondía era convocar a los cinco (5),
es claro para esta Sala de Decisión que le corresponde a la asamblea
departamental darle continuidad a la convocatoria a partir de la citación a la
prueba de entrevista de todos y cada uno de los participantes habilitados para
ello […]».
401. De la anterior decisión se desprende que, en materia de nulidades de los

actos de elección por irregularidades en su expedición, declaradas por la
Sección Quinta del Consejo de Estado, existe una regla jurisprudencial sobre
los efectos de este tipo de decisiones. Esa regla indica que la nulidad solo debe
ser declarada a partir del momento en que aparece la irregularidad que
ocasionó la nulidad, dejando a salvo y con validez aquellas etapas previas a la
elección que no están viciadas.
402. Si bien en la Sentencia de Unificación la Sección Quinta identificó dos

posturas diversas, en la descrita decisión de 2017, sobre la nulidad de la
elección de la contralora departamental del Quindío, esa Sección acogió una
de aquellas posturas jurisprudenciales y sentó un precedente claro para futuras
demandas bajo la causal de irregularidad en la expedición del acto de elección.
403. En al asunto bajo análisis, con la Sentencia del 25 de mayo de 2023, la

Sección Quinta del Consejo de Estado desconoció la anterior regla de decisión
por cuanto en su resolutivo segundo ordenó al Congreso de la República
rehacer el proceso de elección desde la convocatoria. A la luz del criterio
jurisprudencial mencionado en la sentencia del 2017, esta orden desconoce
que existieron etapas del proceso de elección del contralor general de la
República 2022-2026 que no estuvieron viciadas de nulidad y debían
conservar su validez.
404. Así las cosas, al fijar los efectos de la nulidad electoral adoptada en la
Sentencia del 25 de mayo de 2023, la Sección Quinta no atendió el precedente
contenido en su propia Sentencia del 14 de febrero de 2017. Este
desconocimiento implicó un evidente defecto por desconocimiento del
procedente judicial puesto que no explicó los motivos por los cuales se
apartaba de él ni las razones para considerar que este era un caso en el que la
nulidad debía, incluso, afectar etapas en las que no se presentó ninguna
irregularidad.
405. La única explicación que la Sección Quinta dio para haber ordenado
rehacer el proceso de elección desde la convocatoria quedó plasmada en el
Auto del 8 de junio de 2023, al dar respuesta a las solicitudes de aclaración
que pedían establecer los efectos de la nulidad dado que ninguno de los cargos
analizados estaba relacionado con las etapas previas al acto que modificó la
convocatoria pública. En esa providencia, la Sección Quinta se refirió a la
Sentencia de Unificación del 26 de mayo de 2016 y a los criterios allí
expuestos. Luego, a partir de esta, afirmó que «es el juez electoral el llamado a
establecer si ante la prosperidad de un cargo de expedición irregular ordena
rehacer todo el procedimiento desde el inicio —como ocurrió en este caso— o
92
desde una etapa en específico, sin que sea imperativo disponer una u otra
opción».
406. Más adelante, en la misma providencia, la Sección Quinta precisó que

había adoptado esa orden porque «las condiciones de los integrantes de esa
segunda lista han variado sustancialmente con el paso del tiempo, por cuanto
varios de ellos renunciaron, no sólo la señora Karol González Mora y, otros, es
de público conocimiento que actualmente se encuentran inhabilitados para
continuar en el proceso, por lo que las condiciones actuales de esa lista no
garantiza el acatamiento estricto de los parámetros constitucionales».
407. Para la Sala, las anteriores razones no son de recibo y no justifican el

desconocimiento del precedente. En primer lugar, porque si bien el juez
electoral tiene autonomía e independencia para establecer los efectos de la
nulidad declarada, en este caso existía un precedente jurisprudencial que
limitaba esas prerrogativas judiciales: se trataba de situaciones jurídicas
semejantes comoquiera que en ambos casos la irregularidad probada no afectó
todo el proceso de elección. Para esta Corte, la obligatoriedad del precedente
busca, precisamente, garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad
jurídica, así como la buena fe y la confianza legítima, permitiendo fortalecer la
coherencia en el sistema jurídico colombiano.
408. En todo caso, valga señalar que la obligatoriedad del precedente no

desconoce los principios de autonomía e independencia judicial porque
también existe la posibilidad de que, en ejercicio de esas prerrogativas, los
jueces se aparten del precedente. No obstante, para ello, deben asumir una
carga argumentativa que sustente su disidencia. Con este propósito, su
decisión debe (i) referirse al precedente anterior, para garantizar el principio
de transparencia, y (ii) ofrecer argumentos suficientes para abandonarlo o
cambiarlo si se pretende fallar en un sentido contrario a un caso anterior con
situaciones fácticas similares, con el fin de evitar la arbitrariedad y garantizar
el principio de igualdad244. En suma, según la jurisprudencia constitucional,
cumplir los requisitos de transparencia y suficiencia245.
409. Ni en la Sentencia del 25 de mayo de 2023 ni en el Auto del 8 de junio

del mismo año, la Sección Quinta del Consejo de Estado se refirió al
precedente contenido en su propia decisión del 14 de febrero de 2017 que ya
había fijado los efectos de la nulidad electoral en una situación similar a la
presente, en donde, en ambos casos, no se cuestionó la validez de etapas
previas a la irregularidad que dio lugar a la nulidad. En la sentencia tampoco
se motivó el efecto de la nulidad. Y aunque en el referido auto hizo mención a
la decisión de unificación y a las razones por las cuales había modulado los
efectos de la nulidad en el sentido que lo hizo, lo cierto es que esa justificación
resulta insuficiente. Los motivos en que se sustenta, esto es, la supuesta
inhabilidad de algunos participantes que renunciaron a la segunda lista de
elegibles, no explica por qué no podría volver a rehacerse el proceso a partir
de la lista de veinte habilitados. Tampoco por qué no podrían tenerse en cuenta
244 Sentencia C-621 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
245 Id.
93
las pruebas ya realizadas por la Universidad Industrial de Santander. En

resumen, la Sección Quinta no cumplió los requisitos de transparencia y
suficiencia.
Medidas a adoptar
410. Respecto de los defectos atribuidos por el accionante a la causal de

nulidad por incumplimiento del artículo 21 de la Ley 5 de 1992, la Sala
encontró probados los defectos por desconocimiento del precedente y
procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto la decisión atacada no
acogió su propia jurisprudencia en materia de incidencia del vicio,
especialmente, la contenida en la Sentencia del 5 de junio de 2012.
411. Como consecuencia de esto, la Sala revocará la sentencia de tutela del 5

de julio de 2023 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En
su lugar, amparará parcialmente el derecho al debido proceso del accionante
por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
412. En cuanto a los defectos que recayeron sobre la causal de nulidad por la
modificación irregular del acto de convocatoria, la Sala no encontró probado
ninguno de ellos. De manera que, con fundamento en este motivo, la Sección
Quinta del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales del
accionante al acceso a cargos públicos, a elegir y ser elegido, al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso. En consecuencia, confirmará el
resolutivo primero de la sentencia de nulidad.
413. En cuanto al resolutivo segundo de la sentencia de nulidad atacada, la

Sala advirtió que, mediante este, la Sección Quinta desconoció su propio
precedente sobre los efectos de las nulidades cuando la irregularidad no afecta
todo el proceso de elección. En consecuencia, la Sala lo modificará y, en su
lugar, ordenará al Congreso de la República rehacer al proceso de elección a la
mayor brevedad posible, pero a partir de la elaboración de la lista de diez
elegibles. Lo anterior, teniendo en cuenta: (i) el listado de veinte habilitados
entregado al Congreso de la República por la Universidad Industrial de
Santander el 14 de marzo de 2022; y (ii) las reglas de la convocatoria
contenidas en la Resolución 001 del 17 de enero de 2022, expedida por la
Mesa Directiva del Congreso de la República, en particular, los criterios de
paridad de género y de mérito, de conformidad con la parte motiva de esta
sentencia.
414. La Sala toma esta medida debido a que las reglas contenidas en la
convocatoria inicial y el listado de veinte habilitados enviados por la
Universidad Industrial de Santander al Congreso de la República son
actuaciones que gozan de validez, por cuanto no tuvieron reproche alguno por
parte del juez electoral. Se trata de actos que sirven como insumos al
Congreso para retomar el proceso a partir de la etapa de conformación de la
lista de diez elegibles.
94
415. Por último, la Sala levantará la medida provisional decretada mediante

Auto del 6 de marzo de 2024, por medio de la cual ordenó la Congreso de la
República suspender el nuevo proceso de elección ordenado por la Sección
Quinta del Consejo de Estado. Esto con el fin de que ese organismo retome el
proceso de elección inicial a partir del momento señalado en esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos para decidir decretada

mediante Auto del 31 de enero de 2024.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia de tutela del 5 de julio de 2023, dictada

por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó el
amparo invocado y, en su lugar, AMPARAR parcialmente el derecho
fundamental al debido proceso del accionante por las razones expuestas en
esta sentencia.
TERCERO. CONFIRMAR el resolutivo primero de la sentencia del Consejo

de Estado de 25 de mayo de 2023, en cuanto decretó la nulidad de la elección
del señor Carlos Hernán Rodríguez Becerra como contralor general de la
República.
CUARTO. MODIFICAR el resolutivo segundo de la sentencia del Consejo

de Estado de 25 de mayo de 2023, así: ORDENAR al Congreso de la
República rehacer, a la mayor brevedad posible, el proceso de elección del
contralor general de la República a partir de la elaboración de la lista de diez
elegibles teniendo en cuenta: (i) el listado de veinte habilitados entregado al
Congreso de la República por la Universidad Industrial de Santander el 14 de
marzo de 2022; y (ii) las reglas de la convocatoria, en particular, los criterios
de paridad de género y de mérito, de conformidad con la parte motiva de esta
sentencia.
QUINTO. LEVANTAR la MEDIDA PROVISIONAL decretada mediante

Auto del 6 de marzo de 2024, en la que se ordenó al Congreso de la República
suspender el proceso de elección del contralor general de la República.
SEXTO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional notificar la

presente providencia a las partes.
Comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
95
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada
Con impedimento aceptado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado
Con impedimento aceptado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General
96
97
ANEXO
Respuestas al auto del 1 de noviembre de 2023246
Congreso de la República: el 9 de noviembre de 2023, vía correo electrónico,

el secretario general del Congreso de la República allegó informe en el que
señala las actuaciones desplegadas por esa corporación para cumplir la orden
judicial contenida en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta,
consistente en rehacer el proceso de convocatoria para la elección del
contralor general de la República247.
Resalta que la Mesa Directiva que ejerció hasta el 20 de julio de 2023 invitó a
diez universidades con registro calificado de alta calidad. Luego, la Mesa
Directiva del periodo 2023-2024 expidió la Resolución número 001 del 18 de
septiembre de 2023 «por la cual se da cumplimiento a una orden judicial bajo
el radicado n.° 11001-03-20-000-2022-00297-00, 11001-03-28-00-2022-0311-
00 de fecha 25 de mayo de 2023, y se dictan otras disposiciones».
Informa que mediante oficio 04593 del 18 de septiembre de 2023, la Mesa

Directiva actual pidió a la ministra de Educación Nacional un listado de
instituciones de educación superior, públicas o privadas, que cumplieran con
el requisito de contar con acreditación de alta calidad, tal como lo exige la Ley
1904 de 2018. Además, que por oficio 04594 de la misma fecha solicitó a la
Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) la misma información, pero,
adicionalmente, que las instituciones educativas estuvieran acreditadas para
ejecutar procesos de selección como los que realiza esa Comisión. En
respuesta, la CNSC suministró el nombre de nueve universidades, de las
cuales cinco manifestaron no tener interés en el proceso.
Conforme lo anterior, el secretario del Congreso destaca que «[s]e diseñó una
matriz de valoración de las propuestas recibidas producto de lo cual resultó
seleccionada la Universidad Nacional de Colombia, por tener el puntaje más
alto». En consecuencia, «se impartió instrucciones a la Dirección
Administrativa del Senado de la República para continuar con lo pertinente y
se ofició a la Rectora de la Universidad Nacional de Colombia para informarle
246«PRIMERO. VINCULAR al trámite de la presente acción de tutela al ciudadano Carlos Mario Zuluaga
Pardo, actual contralor general de la República en funciones, para que, en el término de tres (3) días hábiles
siguientes a la notificación de esta decisión, se pronuncie sobre los hechos y las pretensiones de esta acción de
tutela. Por medio de la Secretaría General se le enviará una copia del expediente. || SEGUNDO. OFICIAR al
Congreso de la República para que, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esta
decisión, informe a esta Corporación sobre el estado actual del cumplimiento de la sentencia proferida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de mayo de 2023, en la que le ordenó “rehacer todo el proceso a
partir de la convocatoria, inclusive, con el fin de elegir contralor general de la República para lo que resta del
periodo constitucional”. En concreto, esa entidad deberá señalar si ya realizó la nueva convocatoria y en qué
etapa se encuentra, además de remitir la documentación que soporte lo informado».
247 Mediante oficio SGE-CS-CV19-05048-2023. Con el informe, adjuntó (i) la Resolución 001 del 18 de
septiembre de 2023, proferida por la Mesa Directiva del Congreso de la República; (ii) los oficios del 18 de
septiembre de 2023 dirigidos separadamente al Ministerio de Educación Nacional y a la Comisión Nacional
del Servicio Civil; (iv) las respectivas respuestas a los mencionados oficios; y (v) oficio del 9 de noviembre
de 2023, por el cual el presidente del Congreso solicita a la Directora General del Senado que inicie y
adelante el proceso administrativo correspondiente a la contratación de la institución de educación superior
seleccionada.
98
que su Universidad fue seleccionada por tener el mejor puntaje y para efecto
del correspondiente contrato».
Aclara que, si bien el Consejo de Estado ordenó rehacer el proceso de elección

del contralor general de la República a partir de la convocatoria, para llegar a
esa etapa debe primero seleccionarse una universidad con registro calificado
de alta calidad para que adelante las actividades contenidas en una resolución
que debe expedir la Mesa Directiva, en la que se fijen las fechas y demás
aspectos que señala la Ley 1904 de 2018.
Contralor general de la República en funciones: sin respuesta.
Intervenciones de partes y terceros en respuesta a las pruebas allegadas

con ocasión del auto del 1 de noviembre de 2023
Secretario general del Congreso de la República: mediante correo electrónico

del 17 de noviembre de 2023, intervino con el fin de ejercer su derecho de
defensa y contradicción en relación con la actuación de la Mesa Directiva del
Congreso de la República que gestionó el proceso de elección del contralor
general, posteriormente declarado nulo por el Consejo de Estado, Sección
Quinta.
Respecto de la causal de nulidad por indebida citación al pleno del Congreso

de la República, el secretario General indica que el artículo 21 de la Ley 5 de
1992 no es aplicable, sino el artículo 9 de la Ley 1904 de 2018 el.
A su juicio, el artículo 21 de la Ley 5 de 1992, al consagrar que se citará al

Congreso en pleno con el «fin de proceder a la elección de que se trate» está
aludiendo «a las distintas elecciones que debe realizar de otros dignatarios, por
ejemplo, los integrantes de la Comisión de disciplina Judicial [sic], es decir es
una norma general, tanto que para la interpretación de este artículo debe
tenerse en cuenta lo dispuesto por los artículos 2, 5 y 12 de la Ley 1904 de
2018». Sostiene que, por el contrario, el artículo 9 de la Ley 1904 de 2018 se
refiere expresamente a la fijación de fecha y hora para elegir al contralor
general de la República, lo que en su opinión significa que regula un término
especial para proceder a la elección de ese cargo.
Por ello, afirma que la posición del Consejo de Estado, Sección Quinta, genera
una antinomia y, para resolverla, sugiere a la Corte acudir a los artículos 1 al 3
de la Ley 153 de 1887, de los cuales destaca que «la ley posterior prevalece
sobre la ley anterior», y que una disposición legal es «insubsistente» por
declaración expresa del Legislador o «por incompatibilidad con disposiciones
especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la
materia que la anterior disposición se refería». Concluye entonces que la Ley
1904 de 2018 «regula íntegramente el tema de la elección de Contralor, por
tanto, las actuaciones y decisiones de la Mesa Directiva del Congreso de la
República han estado ceñidas al ordenamiento jurídico […]».
99
En cuanto a la nulidad por la modificación de los términos de la convocatoria,

afirma que en las decisiones judiciales proferidas tras la publicación de la
primera lista de elegibles se evidenció que la Comisión Accidental del
Congreso de la República 2018-2022 no había ponderado «los criterios de
selección relativos a la experiencia e idoneidad, mérito ni equidad de género
en la conformación de la lista de aspirantes para ejercer el cargo de
Contralor»248. Razón por la cual el nuevo Congreso de la República 2022-2026
respondió a esta observación mediante dos decisiones tomadas por su Mesa
Directiva: (i) la Resolución n.° 002 del 27 de julio de 2022, «con el fin de
sanear el proceso»249, y (ii) Resolución n.° 003 del 3 de agosto de 2022, «en la
cual precisó cómo debían ponderarse los criterios de selección para que una
persona fuera incluida en el listado final»250.
Recalca que esas resoluciones buscaban salvaguardar los principios de

equidad de género y mérito, pues a través de ellos de modificaron actos
administrativos con el fin de «reconocer participantes con mejores puntajes,
incluir de forma igualitaria las mujeres con mayor puntaje que otros hombres
que sí habían sido incluidos, incluso con el incumplimiento de requisitos
formales para el cargo»251.
Recuerda que el fallo que declaró la nulidad de la elección, lo hizo con

fundamento en que se desconoció la jurisprudencia constitucional según la
cual las convocatorias no pueden modificarse después de terminado el proceso
de inscripción de los aspirantes. A su juicio, esta regla «no resulta absoluta, en
el entendido, que muchas veces, como ocurrió en el proceso eleccionario del
Contralor, nos vimos en la necesidad de hacer ajustes que permitirían
garantizar los principios propios que deben regir este tipo de convocatorias,
principalmente la transparencia y publicidad y consecuentemente tutelar la
igualdad entre los participantes»252.
Sostiene que las modificaciones realizadas a los actos administrativos que

rigieron la convocatoria tienen respaldo en la jurisprudencia pacífica del
Consejo de Estado, Sección Quinta. Al respecto, cita extractos de varias
sentencias de ese alto tribunal, de los que destaca que ese tipo de
modificaciones son «una modalidad de saneamiento de los errores» 253 en un
concurso de méritos, que no requiere el consentimiento expreso de ninguna
persona porque los derechos de carácter subjetivo solo surgen «con la
expedición del acto administrativo que finiquita la actuación administrativa
correspondiente»254. De otra decisión de la misma autoridad judicial resalta
248 Expediente digital T-9624226, intervención secretario general del Congreso de la República, folio 5. En
este punto cita las siguientes decisiones judiciales: «Tribunal Superior de Medellín, Sala Primera de Decisión
Civil, Sentencia de tutela del 12 de julio de 2022, radicado 05001 31 03 005 2022 00168 01 y Tribunal
Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección B, Auto Interlocutorio 2022-7-306 acción
popular con radicado 25000234100020220073700».
249 Id.
250 Id.
251 Id.
252 Id.
253 Id. Folio 6. Extracto que el interviniente atribuye a la «Sentencia del 12 de noviembre de 2015, proferida
por el Consejo de Estado, Sección Quinta».
254 Id.
100
que se trata de «corrección de irregularidades» 255 con fundamento en el

principio de autotutela de la administración, y siempre atendiendo el principio
de legalidad.
Por lo expuesto, considera que sí era posible la modificación introducida por

la Resolución 03 del 3 de agosto de 2023, en la que la Mesa Directiva asignó
puntajes del 70% a la prueba de conocimientos, 15% a los ítems de formación
y experiencia profesional, docente y publicaciones, y 15% a la entrevista
realizada por la Comisión Accidental. Esto por cuanto se hicieron en
condiciones de objetividad, igualdad y transparencia, respetando el derecho al
debido proceso de los aspirantes.
Indica que, contrario a lo manifestado por el fallo de nulidad, a la Mesa

Directiva no le estaba vedado modificar o corregir irregularidades u omisiones
en que pudo incurrir en el marco de su función administrativa, y asegurar así
el principio del mérito. Asegura que tampoco tenía prohibido «considerar la
realización de una entrevista en la etapa de formación de lista de elegibles, por
cuanto el artículo 6 numeral 6 [de la Ley 1904 de 2018], dentro de las Etapas
del Proceso de Selección está contemplada la entrevista» 256. En este sentido,
resalta que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional 257, la entrevista se
ajusta a los valores y principios constitucionales, siempre que tenga carácter
accesorio y secundario, es decir, no eliminatorio sino clasificatorio.
Para finalizar, alega que en el proceso de tutela no ha sido objeto de análisis el

derecho que tiene el Congreso de la República en su función constitucional de
elector. Se refiere puntualmente al principio pro electoratem o principio a
favor de los electores, conforme el cual «en los procesos electorales y en las
decisiones jurisprudenciales de carácter electoral, siempre debe primar el
interés de los electores sobre cualquier otro interés» 258. De igual modo, pide
que se aplique el principio de eficacia del voto según el cual «cuando una
disposición electoral admita varias interpretaciones, se preferirá aquella que dé
validez al voto que represente expresión libre de voluntad del elector (sic)» 259.
A su juicio, lo anterior significa que para el caso concreto el hecho de que el

Congreso de la República expresara con su votación la voluntad del pleno, «es
un indicador de la eficacia que produjo la citación que se hiciera por la Mesa
Directiva, para finalizar así el proceso de convocatoria y elección de Contralor
[…]»260.
Rodrigo Durán Bustos, apoderado del accionante: el 3 de noviembre allegó

escrito en el que solicita conceder la protección constitucional a su
poderdante.
255 Id. Cita que atribuye a la sentencia del 3 de septiembre de 2020, dictada por la Sección Quinta del
Consejo de Estado. Igualmente, hace referencia a la sentencia del 2 de julio de 2020 expedida por la misma
autoridad judicial.
256 Id. Folio 7.
257 Id. Se refiere a la Sentencia C-105 de 2013.
258 Id. Folio 8.
259 Id.
260 Id. Folio 9.
101
Para ello, reitera que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los
defectos (i) por desconocimiento del precedente, (ii) por exceso ritual
manifiesto, (iii) fáctico y (iv) sustantivo. Afirma que la autoridad judicial
desconoció su propia jurisprudencia y la de la Corte Constitucional en torno al
principio de incidencia y trascendencia de las irregularidades en las
elecciones.
Expone que el Consejo de Estado decidió declarar la nulidad de la elección

por cuanto que el Congreso (i) citó a la sesión en la que se elegiría Contralor
con menos de los 8 días de anticipación previstos en el artículo 21 de la Ley 5
de 1993 y (ii) realizó una tercera lista de elegibles; sin embargo, en ningún
momento explicó en qué medida dichas situaciones se constituyeron como
irregularidades sustanciales o trascendentales ni cómo tuvieron una incidencia
directa en el resultado de la votación con la que se eligió a su poderdante.
Además, asegura que no demostró cómo esas supuestas irregularidades
afectaron los derechos fundamentales de los demás intervinientes dentro del
proceso de elección.
Indica que se configuró un defecto por exceso ritual manifiesto y por

desconocimiento del principio de instrumentalidad de las formas al declarar a
nulidad de la elección de su representado como contralor general, pues dicha
decisión se basó en argumentos en extremo formalistas. Lo anterior, puesto
que el Consejo de Estado determinó que se infringieron los artículos 21 de la
Ley 5 de 1992; 126 de la Constitución; y 6 y 9 de la Ley 1904 de 2014; sin
tener en cuenta que los principios que se pretenden proteger con dichas
normas se garantizaron.
Agrega que el razonamiento de la Sección Quinta del Consejo de Estado en

torno a la aplicación del artículo 21 de la Ley 5 de 1992 es equívoco pues
dicha norma no era aplicable a la elección del contralor, toda vez que fue
derogada por la Ley 1904 de 2018 en lo que respecta a dicho cargo.
En otro orden de ideas, alega que la Sección incurrió en los defectos fáctico y
sustantivo al concluir que no transcurrieron 8 días entre la citación y la sesión
del Congreso en la que se eligió a su poderdante como Contralor puesto que
(i) no hay prueba de que la citación se publicó el 13 de agosto de 2022 y (ii)
no interpretó el artículo 21 de la Ley 5 de 1992 conforme al artículo 83 del
reglamento del Congreso que dispone que todos los días son hábiles para las
reuniones de las Cámaras durante el periodo de sesiones.
Para finalizar, afirma que la sentencia censurada interpretó de forma errónea

las normas de competencia de los jueces populares y desconoció los
pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sede de
acciones populares pues no identificó de manera correcta el objeto de la
medida cautelar ni del auto que resolvió el incidente de desacato. Con base en
lo anterior, sostiene que el Consejo de Estado terminó incurriendo en un
defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 139 de la Ley 1437 de
2011 y por falta de aplicación de los artículos 9 de la Ley 472 de 1998 y 144
de la Ley 1437 de 2011, lo cual, a su vez, lo llevó a incurrir en un defecto
102
fáctico pues no valoró las consideraciones que el precitado tribunal realizó al

momento de resolver el incidente de desacato.
Red Ver Capital: el 8 de noviembre de 2023, el director de la veeduría

ciudadana Red Ver Capital presentó escrito en el que solicita ratificar las
decisiones adoptadas en sede de tutela por el Consejo de Estado. Alega que el
señor Rodríguez Becerra se ha encargado de adelantar todas las actuaciones
posibles para anular el fallo censurado sin que a la fecha los mecanismos
desplegados hayan sido favorables a sus pretensiones.
Harold Eduardo Sua Montaña: allegó escrito el 20 de noviembre de 2011, en

el que hace distintas manifestaciones con ocasión del auto del 1 de noviembre
de 2023.
Requerimiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
El 22 de enero de 2024, vía correo electrónico, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca informó a esta Corporación sobre el contenido del auto
mediante el cual la requiere para que (i) informe sobre el estado del proceso de
la referencia y (ii) remita las piezas procesales. Lo anterior, en el marco de la
demanda de acción popular presentada por el ciudadano Pablo Bustos
Sánchez, con la pretensión de que se suspenda el actual proceso de elección de
contralor General de la República hasta tanto la Corte Constitucional profiera
una decisión sobre la acción de tutela presentada contra esa decisión judicial.
Por auto del 26 de enero de 2024, la magistrada sustanciadora envió la

información solicitada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Respuestas al auto de Sala Plena del 31 de enero 2024261
Secretaría General del Senado: los días 19 y 23 de febrero de 2024 allegó

respuestas al oficio OPTC-066/24 con el cual se le comunicó el auto de
pruebas del 31 de enero de 2024.
261«OFICIAR al Congreso de la República y a la Universidad Industria del Santander para que, en el

término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, informen a
este despacho lo siguiente: || a. ¿En qué fecha el accionante, Carlos Hernán Rodríguez Becerra, se presentó al
proceso de convocatoria pública para la elección del contralor general de la República, abierto mediante
Resolución n.° 001 del 17 de enero de 2022 expedida por el Congreso de la República? Enviar la
documentación que respalde la respuesta. || b. ¿Cuáles fueron los resultados obtenidos por Carlos Hernán
Rodríguez Becerra en cada una de las pruebas practicadas y en las etapas del proceso de convocatoria para
elegir al contralor general de la República? Puntualmente, indicar el puntaje obtenido en la prueba de
conocimientos; formación profesional y experiencia profesional, y en la entrevista. Enviar la documentación
que respalde la respuesta. || c. ¿En qué puesto quedó ubicado el accionante en cada una de las tres listas de
elegibles, inclusive en la primera lista cuando no estuvo dentro de los diez finalistas? Envíen la
documentación que respalde la respuesta. || d. ¿Por qué el Congreso de la República no dio respuesta al
incidente de desacato iniciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con la medida
cautelar de urgencia decretada? || SEGUNDO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR
al Congreso de la República para que, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la
notificación de esta providencia, informe sobre el estado actual del nuevo proceso de convocatoria para elegir
contralor general de la República para lo que resta del periodo constitucional 2022-2026. Especialmente,
indique si hay candidatos o lista de finalistas a partir de la cual se prevea elaborar una nueva lista de
elegibles».
103
Acerca del estado actual del nuevo proceso de convocatoria para elegir
contralor general de la República para lo que resta del periodo 2022-2026,
indica que en atención a la orden judicial del Consejo de Estado, la Mesa
Directiva del Senado de la República «procedió con fundamento en los
artículos 126 y 267 constitucionales y las disposiciones de la Ley 1904 de
2018 a expedir las Resoluciones 002 del 27 de noviembre de 2023, “Por medio
de la cual se efectúa una convocatoria pública y se selecciona una institución
de educación superior a fin de adelantar la convocatoria para elegir al
Contralor General de la República para lo que resta del periodo 2022-2026 y
Resolución 003 del 29 de noviembre de 2023, “Por medio de la cual se corrige
la resolución 002 del 27 de noviembre de 2023, del Congreso de la
República”».
Informa que, en atención a las referidas resoluciones, el 27 de noviembre de

2023, se declaró abierta oficialmente la convocatoria para aspirantes al cargo
de contralor general de la República y se estableció un cronograma de
actividades, el cual se publicó en la página web del Senado de la República y
la Cámara de Representantes.
Relata que, de acuerdo con el cronograma previsto en la resolución de la

convocatoria, se llevó a cabo la etapa de inscripción de aspirantes entre el 7 y
11 de diciembre de 2023. Y, «[e]ntre el 12 y 13 del mismo mes y año se
surtieron la suscripción de actas y la custodia documental, por parte de las
Comisiones de Acreditación tanto del Senado de la República como de la
Cámara de Representantes para adelantar la revisión de hojas de vida y
soportes».
Señala que, una vez vencidos los términos descritos con anterioridad, los
miembros de la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de
Representantes, y un miembro de la misma comisión pero del Senado, el 13 de
diciembre de 2023 solicitaron a la Mesa Directiva del Congreso de la
República ajustar el cronograma «a los términos de ley» establecidos en el
artículo 60 de la Ley 5 de 1992, para la revisión documental integral, «dado
que el término de dos días dispuestos en la Resolución 002 del 2023 para la
revisión resultaban insuficientes». Además, pusieron de presente al receso
legislativo, «lo que generó que no se publicara la lista de admitidos».
Precisa que la Mesa Directiva del Congreso de la República realizó todas las
gestiones necesarias ante la Dirección Administrativa del Congreso de la
República, que es la competente para concretar la contratación de la
Universidad Nacional de Colombia, «sin que para le fecha se hubiere iniciado
toda la gestión contractual que le permitiera estructurar y realizar las pruebas
de conocimiento».
Indica que, debido a lo anterior, debió expedirse la Resolución 017 del 13 de

diciembre de 2023 «por medio de la cual se adoptan medidas dentro del
proceso de convocatoria pública para elección del contralor general de la
república reglamentada en la resolución n.° 002 de 27 de noviembre de 2023 y
resolución no 003de noviembre 29 de 2023 del congreso de la república».
104
Informa que el 23 de diciembre de 2023, la Universidad Nacional de

Colombia, «seleccionada para realizar las pruebas de conocimiento a los
aspirantes al cargo de Contralor General de la República y, conformar la lista
de habilitados y elaborar la lista de elegibles en el marco de la Ley, comunicó
a la Mesa Directiva del Congreso la decisión institucional de retirarse del
acompañamiento al proceso de selección de Contralor General de la
República, advirtiendo que podría incurrir en conflicto de interés si participa
en la evaluación de las hojas de vida de los aspirantes inscritos, dado que en
este momento tiene suscritos varios contratos con la Contraloría, generando
esta situación un nuevo retardo en el proceso de elección».
Enseguida, señala que: «En la actualidad, las Comisiones de Acreditación del

Senado de la República y de la Cámara de Representantes, tienen en custodia
el expediente contentivo de las hojas de vida de los aspirantes inscritos y la
respectiva acta y, de acuerdo con el “numeral 4 cronograma del proceso” de la
resolución 002 de diciembre de 2023, esa comisión es titular de la
competencia para la revisión y aprobación del informe respectivo de la lista de
admitidos, hasta que se surta la nueva convocatoria para la designación de la
Institución de Educación Superior que continuará con las etapas siguientes que
le correspondan dentro de la convocatoria, luego de la cual la Mesa Directiva
del Congreso de la República, reasumirá sus acciones y demás y así avanzar
hasta la elección del nuevo Contralor General».
Finaliza el informe al advertir que la Mesa Directiva del Congreso de la

República realizará una nueva convocatoria en la que se inviten a varias
universidades «enlistadas por el Ministerio de Educación Nacional y la
Comisión Nacional del Servicio Civil, con acreditación de alta calidad», para
que alleguen sus propuestas. Señala que la invitación se cerró el pasado 1 de
febrero y recibieron las propuestas de siete universidades. En consecuencia,
«[s]e está en el proceso de evaluación de las propuestas para la escogencia de
la Institución de Educación Superior e iniciar el proceso de contratación que la
habilitará para realizar las pruebas de conocimiento y continuar con las
siguientes etapas del proceso, por lo que a la fecha no hay candidato como
tampoco lista de finalistas».
Posteriormente, el 23 de febrero de 2024, la Secretaría General del Senado

allegó respuesta a los interrogantes del auto de pruebas del 31 de enero de
2024, relacionados con los puntajes de la prueba de conocimientos de la
convocatoria para elegir contralor general de la República 2022-2026, anulada
por el Consejo de Estado.
En cuanto a la pregunta de en qué fecha el accionante, Carlos Hernán

Rodríguez Becerra, se inscribió a la convocatoria, responde que el 1 de febrero
de 2022.
En cuanto a cuáles fueron los resultados de Carlos Hernán Rodríguez Becerra

en la prueba de conocimientos, la valoración de criterios y entrevista, informa:
105
Valoración de Prueba de
Nombre Entrevista Resultados
criterios conocimientos
Carlos
Rodríguez 78.0 95.7 74.5 89.87
Becerra
En cuanto a la pregunta sobre en qué puesto quedó ubicado el actor en cada

una de las listas de elegibles, indica:
Primera lista de 20 Quedó entre los 20

Segunda lista Quedó entre los 10
Tercera lista Quedó entre los 10
En cuanto a la pregunta de por qué el Congreso de la República no dio

respuesta al incidente de desacato iniciado por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, responde que sí lo hizo a través de oficio SLE-CS-607-
CV19_2021, el cual dicen adjuntar, pero esto no se evidencia en los anexos de
la respuesta.
Secretaría General de la Cámara de Representantes: el 26 de febrero de 2024

allegó respuesta al auto de pruebas del 31 de enero de 2024. A la pregunta
sobre cuándo se inscribió el accionante, respondió que esto ocurrió «el día 1
de febrero a las 10:45 a.m.».
A la pregunta sobre los resultados obtenidos por el accionante en las pruebas

practicadas en el marco de la convocatoria, informa lo siguiente:
Valoración Prueba de conocimiento Resultado

78.0 95.7 86.85
A la pregunta sobre en qué puesto quedó ubicado el accionante en cada una de

las tres listas de elegibles, inclusive en la primera cuando no quedó entre los
diez finalistas, anexa a su escrito de respuesta las diferentes listas e indica que
ahí se evidencian el lugar en que quedó en cada una de ellas.
En cuanto a la pregunta de por qué el Congreso de la República no respondió

al incidente de desacato abierto por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, señala que sí hubo una respuesta mediante oficio SGE-CS-
CV19-2427-2022 fechado el 16 de julio de 2022. Adjunta este documento.
Universidad Industrial de Santander: el 26 de febrero de 2024 allegó

respuesta al oficio OPTC-066/24 con el cual se le comunicó el auto de pruebas
del 31 de enero de 2024.
En cuanto a la fecha de inscripción del accionante en la convocatoria,

responde que esa etapa se surtió ante el Congreso de la República, por lo tanto,
no cuenta con ese dato.
106
Frente a los resultados obtenidos por Carlos Rodríguez en la prueba de

conocimientos y en la revisión de hoja de vida, allega el siguiente cuadro:
Nombre Prueba de conocimiento Revisión hoja de vida

RODRÍGUEZ
BECERRA CARLOS 95.7 78
HERNÁN
Indica que los aspirantes Carlos Hernán Rodríguez Becerra y Luis A

Rodríguez Ospina obtuvieron el mayor puntaje en la precitada prueba y que el
primero de ellos obtuvo la quinta mejor valoración de hoja de vida con 78
puntos.
Agrega que no puede suministrar información relacionada con la fase de

entrevista pues esta última aconteció con posterioridad a la finalización de su
actividad.
En cuanto a la pregunta sobre en qué puesto quedó ubicado el actor en cada

una de las listas de elegibles, señala que no puede brindar dicha información
ya que la fase de conformación de la lista de elegibles se dio en una etapa
posterior a la culminación de su actividad.
En lo atinente al concepto técnico que se le solicitó, advierte que no es la

institución llamada a rendirlo por hallarse en un conflicto de intereses según lo
establecido en el inciso segundo del artículo 44 de la Ley 1952 de 2019.
Además, argumenta que las partes interesadas en el resultado del trámite de
tutela podrían alegar una ausencia de imparcialidad porque el Congreso de la
República fue quien la contrató para realizar y aplicar las pruebas de
conocimiento, y para efectuar la valoración de las hojas de vida dentro de la
convocatoria que ocasionó el proceso de nulidad cuya sentencia se censura
con la acción de tutela ahora estudiada.
Intervenciones de partes y terceros en respuesta a las pruebas allegadas
con ocasión del auto del 31 de enero de 2024
Marcela Triviño Carrillo: el 19 de febrero de 2024 presentó escrito

pronunciándose acerca de la forma como estaban narrados los antecedentes
del caso en el auto del 31 de enero de 2024.
Red Ver Capital: el 26 de febrero de 2024 solicita que se decrete medida

provisional.
Jennifer Pedraza Sandoval y Jorge Alberto Gómez Gallego, demandantes en

el proceso de nulidad electoral 2022-00297: en escrito del 6 de marzo de 2024
piden ser reconocidos como terceros interesados y que se valoren los
siguientes argumentos:
Señalan que acudieron a la acción de nulidad electoral luego de identificar

irregularidades derivadas de las decisiones adoptadas por diferentes instancias
107
del Congreso, las cuales eran conocidas por el demandante pues fueron
advertidas durante varias etapas del concurso.
Resaltan que la Comisión Accidental que se conformó para la elección del

contralor general, una vez instalado el nuevo periodo de Congreso (2022-
2026), (i) omitió deliberadamente dar respuesta al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca sobre si se había incurrido o no en desacato de sus órdenes y
(ii) modificó los términos esenciales de la convocatoria relativos a cómo se
calificaban las hojas de vida de las personas postuladas, favoreciendo al ahora
accionante, pues con las modificaciones pasó a tener la mejor calificación.
En cuanto al primer ítem, explican que la Mesa Directiva del Congreso no

convocó a la Comisión Accidental para pronunciarse sobre el incidente de
desacato abierto en el proceso n.° 2022-7-306 AP por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, sí expidió la Resolución 002
de 2022 para sanear el proceso.
También, que la Cámara de Representantes, mediante Resolución 1743 de

2022, conformó una nueva Comisión Accidental para definir una nueva lista
de elegibles mientras que la Mesa Directiva del Congreso, a través de la
Resolución 03 del 3 de agosto de 2022, estableció los valores específicos para
la ponderación.
Informan que personalidades como el senador Roy Barreras justificaron la

conformación de la comisión y la convocatoria a rehacer la lista de 10
elegibles sobre la base de las decisiones judiciales de los Tribunales Superior
de Medellín y Administrativo de Cundinamarca.
Además, enfatizan en que el 4 de agosto de 2022, durante la sesión de la

nueva Comisión Accidental, tanto el senador Alejandro Chacón como la
representante Jennifer Pedraza manifestaron que la Comisión debía dar una
respuesta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y luego evaluar si era
jurídicamente necesario y obligatorio modificar la convocatoria. Sin embargo,
tanto el Congreso como los candidatos decidieron continuar con el «viciado
proceso electoral» haciendo caso omiso a sus advertencias.
Frente al segundo ítem, destacan que la modificación alegada consistió en

agregar una entrevista calificada por los congresistas de la Comisión
Accidental al proceso, pese a que anteriormente se había establecido que solo
se considerarían los puntajes de la prueba de conocimientos y la ponderación
de la experiencia laboral y académica de los aspirantes. A esto agregan que la
modificación aconteció cuando ya se tenían los resultados tanto de la prueba
de conocimientos como de las hojas de vida de las personas postuladas, lo que
había permitido la selección de 10 personas finalistas y el orden de dichos
puntajes. Por ende, afirman que existió un cambio extemporáneo de las reglas
de juego sobre las cuales el resto de los aspirantes tenían expectativas
legítimas, que incidió en el resultado de la elección.
108
Aseguran que la modificación alteró el orden de las personas conforme a los

puntajes, en donde el aspirante Rodríguez Becerra ascendió del tercer al
primer puesto y que este hecho se convirtió en el argumento esencial para que
varios partidos políticos anunciaran su voto por él y terminara finalmente
elegido.
De otro lado, destacan que la sentencia del 25 de mayo de 2023 de la Sección

Quinta del Consejo de Estado no se sustentó exclusivamente en la citación
extemporánea que realizó el Congreso para que se eligiera en pleno al
contralor, razón por la cual la nulidad de la elección igual hubiese ocurrido,
contrario a lo afirmado por el señor Rodríguez Becerra en la acción de tutela.
En otro orden de ideas, frente a las intervenciones del Senado, la Cámara de

Representantes y funcionarios de estas con relación al cuestionario remitido
por la Corte en auto del 31 de enero de 2024, indicaron que:
a. El señor Rodríguez Becerra obtuvo, en primer lugar, el tercer mejor

puntaje. De lo anterior da fe Jorge Gómez, quien integró tanto la Comisión de
Acreditación Documental de la Cámara de Representantes como la primera
Comisión Accidental para la elección del Contralor (2018-2022).
b. Aunque el Senado y la Cámara de Representantes omitieron mencionarlo,

al revisar el oficio del 16 de julio de 2022 anexado, se observa que el
accionante no obtuvo el mejor puntaje con base en los criterios fijados en el
acto de convocatoria del proceso electoral.
c. La decisión de no dar respuesta al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca obedeció a una decisión política y que, frente a dicha decisión,
al menos dos congresistas advirtieron que era contraria a lo ordenado por la
autoridad judicial, lo cual generaba un vicio al interior del proceso electoral.
d. El Congreso se ha empeñado en aplazar, sin fundamento jurídico alguno, la

reanudación de la elección del Contralor en contravía de lo dispuesto en el
fallo del 25 de mayo de 2023 del Consejo de Estado. Agregan que el Congreso
ha desconocido los calendarios del proceso y no ha fijado una fecha para la
elección».
Cristian Danilo Avendaño Fino: el 6 de marzo de 2024 intervino como tercero

interesado en su calidad de demandante en el proceso de nulidad electoral
2022-00297.
Solicita que se confirme la denegación del amparo invocado al considerar que

la sentencia censurada se encuentra ajustada a derecho y no vulneró ningún
derecho fundamental. En tal sentido, destaca que el Congreso infringió la Ley
1904 de 2018 al incluir una entrevista ponderable y calificable dentro del
procedimiento ya que con ello alteró la fórmula de elección pues introdujo una
nueva etapa con calificación que modificó los puntajes definitivos para la lista
de los 10 elegibles. Además, que la nulidad de la elección no supone una
vulneración de derechos puesto que «de las vías de hecho no puede nacer
109
derecho» y, en el caso en concreto, se presentó una vía de hecho cuando el

Legislador, quien adicionalmente es el nominador, modificó arbitrariamente la
convocatoria.
Por último, resalta que la orden del Consejo de Estado era la única alternativa
viable, ya que los congresistas se inclinaron por el candidato con el mayor
puntaje para legitimar su voto cuando, en todo caso, la votación se obtuvo
irregularmente al modificar los criterios ponderables del concurso; minándose
así la buena fe y la confianza legítima. Por ende, defiende la necesidad de
rehacer toda la convocatoria para evitar la configuración de nuevos vicios.
Rodrigo Durán Bustos, apoderado del accionante : el 7 de marzo de 2024

intervino mediante escrito en el que señala que los informes radicados por las
entidades requeridas demuestran la trazabilidad de las evaluaciones realizadas
al actor durante el concurso y que éste último fue el mejor calificado. Asegura
que lo anterior es de suma importancia porque la Constitución y la Ley 1904
de 1918 resaltan que «en todo caso, el criterio de mérito prevalecerá para la
elección del Contralor General de la República» y, en el caso en concreto, el
trámite concluyó con la elección del mejor candidato. Por ende, se ratifica en
todos los argumentos expuestos en la acción de tutela presentada, así como en
el memorial allegado en noviembre.
Adicionalmente, pide decretar como medida cautelar de oficio la suspensión

del proceso abierto o iniciado por el Senado de la República mediante las
resoluciones 002 del 27 de noviembre de 2023 y 003 del 29 de noviembre de
2023 y de cualquier otro acto mediante el cual se haya procedido a abrir el
proceso para la elección del Contralor. Lo anterior, al considerar que se
cumplen los requisitos estipulados en el Auto 259 de 2021.
Duván Darío Uribe Correa: el 6 de marzo de 2024 presentó escrito en el que

coadyuva la solicitud de amparo presentada por el accionante.
Además, pide tener en cuenta «como argumentos que sustentan la tutela del
Doctor Carlos Hernán, los argumentos presentados por mí en la acción de
tutela que presenté ante el Consejo de Estado y la impugnación de esta, por
estar directamente relacionada con el mismo caso y porque expone los
argumentos por los cuales se debe anular la sentencia proferida por el Consejo
de Estado (...)» la cual afecta los derechos de todas las personas que
participaron en el concurso.
Según lo mencionado en el documento denominado «IMPUGNACIÓN», el

actor presentó una acción de tutela en contra del auto proferido el 8 de junio
de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual se negó
su solicitud de nulidad del proceso de nulidad electoral ahora estudiado, por
indebida notificación. En dicha oportunidad, el juez constitucional de primera
instancia negó el amparo al considerar que la acción carecía de relevancia
constitucional, de legitimación en la causa por activa y de subsidiariedad.
110
En dicho escrito de impugnación, el señor Uribe expresó su inconformidad

frente al fallo de primera instancia en sede de tutela al considerar que el juez
constitucional ignoró que «de forma irregular, la Sección Quinta vulner[ó] la
congruencia procesal y, en un litigio cuyo objeto era únicamente el
nombramiento del señor Carlos Hernán Rodríguez, decid[ió] afectar [sus]
derechos fundamentales sin que se [le] permitiera desplegar oportunamente
derecho de defensa alguno».
Lo anterior, puesto que «omiti[ó] el centro del debate y resolvi[ó] desconocer

que fue la Sección Quinta, en un trámite irregular y con una argumentación
contradictoria, quien en un primer lugar fij[ó] el litigio de la elección del
Contralor General, y después, sin que fuera parte de la demanda y sin
encontrar probada irregularidad alguna, únicamente con sospecha como
expresamente lo establece, ampl[ió] los efectos de su decisión a toda la
convocatoria, afectando los derechos de terceros de buena fe que [habían]
participado en el proceso y que [tenían] derechos adquiridos dentro de una
etapa alcanzada de meritocracia».
Agrega que el juez dio como ciertos algunos hechos, pero omitió
mencionarlos. Estos hechos son (i) que tanto el Consejo de Estado como la
parte demandante en la acción de nulidad electoral reconocieron que la Mesa
Directiva, mediante la Resolución 002 del 27 de julio de 2022, saneó la
actuación administrativa hasta la etapa 5 de la convocatoria, razón por la cual
las irregularidades comenzaron con la expedición de la Resolución 003 del 3
de agosto de 2022; (ii) que la fijación de dicho litigio se limitó al acto de
elección del contralor y que en ninguna parte se refirió a la convocatoria
inicial; y (iii) que se violó la congruencia del proceso afectando los derechos
de terceros pues al no haber sido debidamente notificados no pudieron
defenderse.
Por ende, alega que se presentó una clara vulneración al debido proceso por
falta de congruencia entre la fijación del litigio y el problema jurídico con el
sentido del fallo, «lo que se constituye como una irregularidad sustancial que
afecta de nulidad todo lo actuado en el trámite de la nulidad electoral». Así
mismo, una transgresión al principio de la igualdad ya que no pudo ejercer su
derecho de defensa.
Critica entonces que la sentencia del 25 de mayo de 2023 proferida por el

Consejo de Estado haya extendido sus efectos a las etapas del concurso que
«no tenían ningún cuestionamiento pero que además no era[n] objeto del
litigio y habían otorgado derechos a los demás miembros de la lista quienes no
fueron notificados de la demanda de nulidad electoral». Por ello, reitera que
no es razonable que se ordenara rehacer todo el proceso a partir de la
convocatoria cuando las irregularidades que se hallaron probadas acontecieron
durante las etapas anteriores a la conformación de las listas.
Adicionalmente, explica que con la solicitud de nulidad por indebida

notificación presentada en contra del proceso de nulidad electoral pretendía
111
obtener su vinculación como parte y que se le otorgaran las garantías

establecidas en la Constitución.
En conclusión, afirma que pese a que con la sentencia censurada se

extinguieron sus derechos nunca fue notificado de la existencia del proceso
adelantado y no se le permitió participar al interior del mismo.
Karol González Mora: el 6 de marzo de 2024 presentó escrito en el que allega

información que considera relevante y, además, pide que se decrete la medida
provisional.
Después de (i) reseñar los medios de convicción que fueron aportados en

cumplimiento del auto del 31 de enero de 2024; (ii) sintetizar la solicitud de
medida provisional elevada por la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia;
y (iii) pronunciarse sobre las pruebas relacionadas con el desempeño del
accionante en el procedimiento de elección, la señora González afirma que el
Consejo de Estado incurrió en los defectos (i) sustantivo por desconocimiento
del precedente ordinaria; (ii) por desconocimiento del precedente
constitucional; (iii) sustantivo por indebida interpretación de las normas
aplicables; (iv) fáctico; y (v) por decisión sin motivación pues no llevó a cabo
el análisis de incidencia requerido.
Agrega que, aunque es cierto que se presentaron errores en el proceso, tales

irregularidades no comprometieron sus principios y fines gracias a la oportuna
intervención de los jueces constitucionales, quienes permitieron que el
Congreso las subsanara oportunamente.
Para concluir, indica que el juez electoral se equivoca al «trasladar los errores
del cuerpo elector a los candidatos y elegidos sin que se encuentre demostrada
su incidencia trascendental en el resultado de la elección pues esto va en
contravía de los principios de buena fe, confianza legítima y pro electoratum y
[...] bien podría convertirse en un estímulo perverso para que la autoridad
nominadora vicie sus propios actos de elección por irregularidades
procedimentales cuando los resultados de las pruebas favorezcan a un
candidato distinto al de su preferencia, lo cual amenazaría la gobernabilidad
democrática y estabilidad institucional».
Diana Carolina Torres García: en escrito del 11 de marzo de 2024 manifiesta

que pretende coadyuvar al accionante e informa que participó en el proceso de
elección del Contralor objeto de debate y estuvo en las listas de elegibles.
Asegura que las pruebas allegadas al expediente demuestran que el proceso

llevado a cabo por la Universidad Industrial de Santander y el Congreso, hasta
la conformación de la lista de los 20 preseleccionados, no adolece de ningún
vicio.
Informa que instauró una acción de tutela para que se garantizaran los
derechos de las mujeres y el principio de mérito, al advertir que se cometieron
errores en la elaboración de la primera lista de los 10 elegibles.
112
Posteriormente, el Tribunal de Medellín ordenó la modificación de la lista

atendiendo y el Congreso en efecto la modificó, subsanando cualquier vicio
existente hasta ese momento.
Resalta que el proceso de nulidad electoral estudiado estaba orientado

exclusivamente a anular el acto de elección y que el mismo Consejo de Estado
concluyó en la providencia que no se presentaron irregularidades en la etapa
de convocatoria ni en la realización del examen. Por ello, argumenta que al
haber declarado la nulidad del acto de elección del Contralor y extender los
efectos del fallo a otras etapas del proceso que no fueron cuestionadas, el
Consejo de Estado «falló por fuera de las pretensiones de los demandantes» y
afectó los derechos al debido proceso y a la defensa y las expectativas
legítimas de los otros 19 aspirantes al cargo de Contralor. Ello, por cuanto que
éstos últimos (i) no fueron vinculados ni escuchados durante el proceso y (ii)
aún tienen la expectativa de estar incluidos en las listas de los 20 y 10
elegibles, a las cuales ya habían accedido.
Respuestas al auto del 5 de marzo de 2024
A través de esta providencia la magistrada sustanciadora solicitó al Congreso

de la República informar el listado de inscritos al nuevo proceso de selección
de contralor general de la República ordenado por la Sección Quinta del
Consejo de Estado.
Secretaría general del Senado: el 7 de marzo de 2024 allegó el listado

solicitado.
Secretaría general Cámara de Representantes : el 12 de marzo de 2024 allegó

el listado solicitado.
Respuestas al auto del 13 de marzo de 2024
Mediante esta providencia la magistrada sustanciadora ordenó vincular al

proceso de tutela a los nuevos inscritos en el proceso de selección de elección
de contralor general de la República. Para el efecto, se les permitió acceder al
expediente judicial por el término de tres días para que manifestaran lo que
estimaran pertinente, si así lo consideraban.
Fueron recibidos los siguientes escritos:
Rubén Darío Nieto Cuervo: el 18 de marzo de 2024 manifestó que la Corte

Constitucional debe proteger el derecho de los participantes de «ser elegidos
para lo que resta del periodo».
Fernando Augusto Rodríguez Carrillo: el 18 de marzo de 2024 solicitó

acceder al expediente de tutela de la referencia.
Juan Felipe Zapata Álvarez: expresó su «interés y el conformismo para que se

continúe con el trámite de la Acción Constitucional».
113
Carlos Eduardo Acosta Moyano: el 20 de marzo de 2024 dijo estar de acuerdo

con que se continuara el trámite de la acción de tutela.
Aldo Francisco Angulo del Castillo: en escrito allegado el 19 de marzo de

2024 manifestó estar atento a lo que resuelva la Corte Constitucional.
Francisco Jiménez Bedoya: en escrito allegado el 19 de marzo de 2024 expuso

que no estaba interesado en hacer parte del proceso. Esto por cuanto renunció
a participar en el nuevo proceso de convocatoria.
Humberto García Vega: el 19 de marzo de 2024 allegó documentos que

considera útiles para resolver la acción de tutela. Afirma que participó en la
anterior convocatoria para elegir contralor general de la República.
Ana Feliz Romero: el 20 de marzo de 2024 indicó que estaba de acuerdo con
que se continúe el proceso de tutela de la referencia.
Luis Carlos Colmenares Rodríguez: el 20 de marzo de 2024 manifestó estar de

acuerdo con que se continúe el proceso de tutela de la referencia.
Ernesto Orlando Benavides: el 20 de marzo de 2024 manifestó que el proceso

de elección como Contralor del accionante está viciado puesto que se
cambiaron las reglas con posterioridad a la realización de la prueba de
conocimiento. Además, señaló que se presentó a la nueva convocatoria
confiando en su seriedad, bajo el entendido de que existe un fallo del Consejo
de Estado que así lo ordenó.
114

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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES

EN MEDIO DE CONTROL NULIDAD ELECTORAL-

(…) la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretó el artículo 21 de la

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ALTAS

DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE

DEFECTO SUSTANTIVO POR INTERPRETACION ERRONEA O

PRECEDENTE JUDICIAL-Definición/PRECEDENTE JUDICIAL

DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL

(…) en el análisis del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente,

razones fundadas para apartarse del precedente, por ejemplo, la necesidad de

DEFECTO FACTICO-Configuración/DEFECTO FACTICO-

DEFECTO FACTICO-Fundamentos y marco de intervención que

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MERITO-Criterio rector del

PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DEL MÉRITO-Aplicación para

CONCURSO DE MÉRITOS Y CONVOCATORIA PÚBLICA-

En los concursos públicos de mérito, el grado de objetividad es inversamente

CONVOCATORIA PÚBLICA-Carácter vinculante

CORRECCIÓN DE IRREGULARIDADES EN ACTUACIONES

CORRECCIÓN DE IRREGULARIDADES EN ACTUACIONES

CONVOCATORIA PÚBLICA-Ajustes del acto administrativo que fija

CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA-Marco constitucional

CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA-Reglas y etapas de la

CRITERIO DE INCIDENCIA O TRASCENDENCIA DE LA

(…) para que prospere la causal de nulidad que se apoya en la expedición

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES

SENTENCIA SU-138 DE 2024

Ref.: expediente T-9.624.226

Acción de tutela presentada por Carlos

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

En el proceso de revisión del fallo dictado el 5 de julio de 2023 por el Consejo

La Corte Constitucional conoció la solicitud de tutela presentada por Carlos

El actor argumentó que esa decisión vulneró sus derechos fundamentales al

La Sala Plena de la Corte Constitucional encontró que la acción de tutela

Con fundamento en las anteriores consideraciones y tras analizar los

desconoció su precedente sobre el principio de instrumentalidad de las formas

En contraste, la Sala Plena encontró que la sentencia del Consejo de Estado es

Como consecuencia de lo anterior, la Corte revocó la sentencia de tutela del 5

En tal sentido, la Corte ordenó al Congreso de la República rehacer

A partir de los elementos de prueba obrantes en el expediente, la Sala también

Convocatoria pública para la elección del contralor general de la República

1. Por medio de la Resolución n.° 001 del 17 de enero de 2022 1, la Mesa

2. Parámetros de la convocatoria. El artículo 4 de la citada resolución

los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y

3. Etapas del proceso de selección. Siguiendo el artículo 6 de la Ley 1904 de

4. Respecto de la «convocatoria»4, el acto administrativo previó que esta se

5. En cuanto a la etapa denominada «prueba de conocimientos» 7, el acto

6. Según la misma resolución, la prueba tenía carácter eliminatorio conforme

Concepto Carácter Calificación Parámetros de ponderación

3 Id., artículo 4, numeral 6.

7. El acto administrativo advirtió que continuarían a la siguiente etapa

8. Respecto de la etapa «criterios de selección» 8, la convocatoria señaló que

Parámetro Rango de puntaje Factor de ponderación

9. En esta misma etapa, la resolución previno que «[l]a evaluación adelantada

10. Respecto de la «conformación de la lista de elegibles» 10, el acto

11. En cuanto a la «entrevista», la convocatoria precisó que, una vez

Modificación de la convocatoria pública

12. El 20 de enero de 2022, la Mesa Directiva del Congreso de la República

Listado de veinte aspirantes habilitados que superaron la prueba de