E-Book - Democracia Ambiental

Democracia Ambiental - 1
Organizadores
Celso Maran de Oliveira
Sandra Medina Benini
Laura Augusta da Silva Lagares
1ª Edição
ANAP
Tupã/SP
2021
2
EDITORA ANAP
Associação Amigos da Natureza da Alta Paulista
Pessoa de Direito Privado Sem Fins Lucrativos, fundada em 14 de setembro de 2003.
www.editoraanap.org.br
editora@amigosdanatureza.org.br
Revisão Ortográfica - Smirna Cavalheiro
Ficha Catalográfica
OL48d Democracia Ambiental / Celso Maran de Oliveira, Sandra Medina

Benini, Laura Augusta da Silva Lagares (orgs). 1. ed. – Tupã: ANAP,
2021.
115 p; il.; 14.8 x 21cm
Requisitos do Sistema: Adobe Acrobat Reader

ISBN 978-65-86753-48-6
1. Dreito 2. Meio Ambiente 3. Democracia

I. Título.
CDD: 340
CDU: 34:502/49
Índice para catálogo sistemático

Brasil: Direito Ambiental
Conselho Editorial
Diretoria Executiva da Editora
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Prof. Ms. Allan Leon Casemiro da Silva
Comissão Científica - 2021 a 2024
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Profa. Dra. Andréa Holz Pfützenreuter – UFSC
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Prof. Dr. Antonio Cezar Leal – FCT/UNESP - Câmpus de Presidente Prudente
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Prof. Dr. Antonio Soukef Júnior – UNIVAG
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Prof. Dr. Carlos Eduardo Fortes Gonzalez – UTFPR
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Profa. Dra. Cibele Roberta Sugahara – PUC - Campinas
Prof. Dr. Claudiomir Silva Santos – IFSULDEMINAS
Prof. Dr. Daniel Richard Sant'Ana – UnB - Câmpus Darcy Ribeiro
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Prof. Dr. Darllan Collins da Cunha e Silva – UNESP- Câmpus de Sorocaba
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Prof. Dr. Edson Leite Ribeiro – Ministério do Desenvolvimento Regional - MDR
Prof. Dr. Eduardo Salinas Chávez – UFMS – Câmpus de Três Lagoas
Prof. Dr. Eduardo Vignoto Fernandes – UFJ - GO
Profa. Dra. Eleana Patta Flain – UFMS – Câmpus de Naviraí
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Profa. Dra. Eloisa Carvalho de Araujo – PPGAU/ EAU/UFF
4
Prof. Dr. Erich Kellner – UFSCar

Profa. Dra. Eva Faustino da Fonseca de Moura Barbosa – UEMS – Câmpus de Campo Grande
Prof. Dr. Fernando Sergio Okimoto – FCT- Câmpus de Presidente Prudente
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Prof. Dr. Frederico Braida – UFJF
Prof. Dr. Frederico Yuri Hanai – UFSCar
Prof. Dr. Gabriel Luis Bonora vidrih Ferreira – UEMS
Prof. Dr. Gilivã Antonio Fridrich – UNC
Prof. Dr. Joao Adalberto Campato Jr – Universidade Brasil
Prof. Dr. João Candido André da Silva Neto – UFAM
Prof. Dr. João Carlos Nucci – UFPR
Prof. Dr. João Paulo Peres Bezerra – UFFS
Prof. Dr. José Mariano Caccia Gouveia – FCT- Câmpus de Presidente Prudente
Profa. Dra. Josinês Barbosa Rabelo - Centro Universitário Tabosa de Almeida (ASCES -UNITA)
Profa. Dra. Jovanka Baracuhy Cavalcanti – UFPB
Profa. Dra. Juliana de Oliveira Vicentini – USP – Câmpus de Piracicaba
Profa. Dra. Juliana Heloisa Pinê Américo-Pinheiro -Universidade BRASIL
Profa. Dra. Karin Schwabe Meneguetti – UEM
Prof. Dr. Kleso Silva Franco Junior
Prof. Dra. Larissa Fernanda Vieira Martins
Prof. Dr. Leandro Gaffo – UFSB
Profa. Dra. Leda Correia Pedro Miyazaki – UFU
Profa. Dra. Leonice Domingos dos Santos Cintra Lima – Universidade Brasil
Profa. Dra. Ligiane Aparecida Florentino – UNIFENAS
Profa. Dra. Luciane Lobato Sobral – UEPA
Prof. Dr. Luiz Fernando Gouvea e Silva – UFJ - GO
Prof. Dr. Marcelo Campos – FCE/UNESP – Câmpus de Tupã
Prof. Dr. Marcelo Real Prado – UTFPR
Prof. Dr. Márcio Rogério Pontes
Prof. Dr. Marcos de Oliveira Valin Jr – IFMT – Câmpus de Cuiabá
Profa. Dra. Maria Angela Dias - FAU/UFRJ
Profa. Dra. Maria Augusta Justi Pisani – UPM - SP
Profa. Dra. Martha Priscila Bezerra Pereira – UFCG - PB
Profa. Dra. Nádia Vicência do Nascimento Martins – UEPA
Prof. Dr. Natalino Perovano Filho – UESB - BH
Prof. Dr. Paulo Alves de Melo – UFPA
Prof. Dr. Paulo Cesar Rocha – Professor – FCT/UNESP – Câmpus de Presidente Prudente
Profa. Dra. Rachel Lopes Queiroz Chacur – UNIFESP
Profa. Dra. Renata Franceschet Goettems – UFFS
Profa. Dra. Renata Morandi Lóra
Profa. Dra. Renata Ribeiro de Araújo – FCT/UNESP – Câmpus de Presidente Prudente
Prof. Dr. Ricardo de Sampaio Dagnino – UFRGS
Prof. Dr. Ricardo Toshio Fujihara – UFSCar
Profa. Dra. Rita Denize de Oliveira – UFPA
Prof. Dr. Rodrigo Barchi - Universidade Ibirapuera (UNIB)
Prof. Dr. Ronald Fernando Albuquerque Vasconcelos – UFPE
Profa. Dra. Roselene Maria Schneider – UFMT – Câmpus de Sinop
Profa. Dra. Rosío Fernández Baca Salcedo – UNESP – Câmpus de Bauru
Prof. Dr. Salvador Carpi Junior – UNICAMP
Profa. Dra. Sandra Mara Alves da Silva Neves – UNEMAT – Câmpus de Cáceres
Prof. Dr. Sérgio Luís de Carvalho – UNESP – Câmpus de Ilha Solteira

Profa. Dra. Thais Guarda Prado Avancini
Profa. Dra. Vera Lúcia Freitas Marinho – UEMS – Câmpus de Campo Grande
Prof. Dr. Vitor Corrêa de Mattos Barretto – UNESP – Câmpus de Dracena
Prof. Dr. Wagner de Souza Rezende – UFG
Profa. Dra. Yanayne Benetti Barbosa
6
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO .............................................................................. 09
Capítulo 1 ......................................................................................... 13
ESTUDO DA ADERÊNCIA DO PLANO DE GESTÃO PARA O
CENTRO HISTÓRICO DE CUIABÁ (MT) AOS OBJETIVOS DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (ODS)
Luciana Pelaes Mascaro
Carla Cristina Rosa de Almeida
Karyna de Andrade Carvalho Rosseti
Luciane Cleonice Durante
Capítulo 2 ......................................................................................... 39
PARTICIPAÇÃO E REPRESENTATIVIDADE NO ÂMBITO DAS
LEGISLAÇÕES AMBIENTAIS NO BRASIL
Sidnei Pereira da Silva
Flávia Darré Barbosa
Frederico Yuri Hanai
Capítulo 3 ......................................................................................... 65
IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO DAS COMUNIDADES
INTERESSADAS NO PROCESSO DE CRIAÇÃO E MANUTENÇÃO
DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
Edson Ricardo Saleme
Capítulo 4 ....................................................................................... 79
METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS E CONTEXTO
DEMOCRÁTICO
Marcel Britto
8
Capítulo 5 ........................................................................................ 99
JUSTIÇA AMBIENTAL E DIAGNÓSTICO DE EQUIDADE
NO ESPAÇO URBANO
Tatiana Vieira de Moraes
Beatriz de Deus Grotto
APRESENTAÇÃO
A democracia ambiental baseia-se essencialmente na afirmação de três

novos direitos: o direito à informação, o direito de participar, e o direito à
justiça ambiental. Todos esses direitos são direitos da cidadania, estabelecidos
internacionalmente nos diversos acordos internacionais no âmbito das Nações
Unidas e previstos implícita e explicitamente na Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988.
Esses novos direitos da cidadania, a partir do momento que surtam seus
efeitos, podem proporcionar o surgimento de uma nova forma de cidadania, a
cidadania ambiental, de modo a complementar a cidadania política; isso
porque decorrem diretamente do direito de viver em um ambiente
ecologicamente equilibrado, com o dever de todos de participar na difícil, mas
coletivamente proveitosa prevenção e defesa do meio ambiente para a atual e
futuras gerações, tendo garantidos o direito à informação ambiental e à justiça
ambiental. Os estudos a respeito da Democracia Ambiental revestem-se de
extrema importância para a sociedade, de modo a promover a reflexão e
discussão desses assuntos, bem como o avanço na construção de políticas
públicas intimamente ligadas ao direito à vida saudável de todos,
indistintamente. E é nesse sentido que os capítulos deste livro contribuem.
Os cinco capítulos foram escritos por pesquisadores de quatro
universidades brasileiras, sendo: Universidade Federal do Mato Grosso,
Universidade Federal de São Carlos, Universidade de São Paulo e Universidade
Estadual Paulista (Júlio Mesquita Filho).
O livro foi organizado de modo a apresentar as pesquisas relacionadas
à Democracia Ambiental em seus três eixos estruturantes (direito à
informação, direito à participação, direito à justiça).
O capítulo inicial, intitulado “Estudo da aderência do plano de gestão
para o centro histórico de Cuiabá (MT) aos Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável (ODS)”, conduzido pelas pesquisadoras ligadas à Universidade
Federal do Mato Grosso (as doutoras Luciana Pelaes Mascaro, Carla Cristina
Rosa de Almeida, Karyna de Andrade Carvalho Rosseti, Luciane Cleonice
Durante), no qual analisam a aderência do Plano de Gestão para o Centro
Histórico de Cuiabá ao contexto dos Objetivos do Desenvolvimento
10
Sustentável, e que contribui de forma a oferecer subsídios para ações de

governança da cidade de Cuiabá.
O segundo capítulo é assinado pelos pesquisadores da Universidade
Católica de Santos (Prof. Dr. Edson Ricardo Saleme) e Universidade Federal de
São Carlos (Prof. Dr. Celso Maran de Oliveira), com o trabalho intitulado
“Importância da participação das comunidades interessadas no processo de
criação e manutenção de unidades de conservação da natureza”, em que é
analisada a questão da utilidade e necessidade de informação para que os
interessados e as comunidades tradicionais envolvidas se manifestem no
processo democrático gerado com a finalidade de criação e manutenção das
unidades de conservação, a partir das experiências nas unidades de
conservação de Maramirauá-AM e Morro São Pedro-RS.
Em seguida, o leitor encontrará o terceiro capítulo, “Participação e
representatividade no âmbito das legislações ambientais no Brasil”, conduzido
pelos pesquisadores ligados à Universidade Federal de São Carlos e
Universidade de São Paulo (os doutores Sidnei Pereira da Silva, Flávia Darré
Barbosa e Frederico Yuri Hanai), no qual é realizada uma discussão sobre os
conceitos de participação e representação; sobre o ordenamento ambiental
jurídico brasileiro relacionado aos mecanismos de participação; e
apresentação de um panorama internacional sobre a importância do processo
participativo de questões ambientais.
O quarto capítulo é de autoria dos pesquisadores da Universidade
Estadual Paulista (UNESP), da Universidade Federal de São Carlos (Prof. Dr.
Marcel Britto) e da Universidade Federal de São Carlos (Prof. Dr. Celso Maran
de Oliveira), os quais apresentam o trabalho “Metodologias participativas e
contexto democrático”, que trabalha a participação popular sob a perspectiva
das metodologias participativas já implementadas, e objetiva inventariar e
caracterizar diferentes modelos de inserção das pessoas no processo decisório
democrático, de modo a oferecer à sociedade possibilidades reais e já testadas
de ampliar a participação para além dos níveis baixo e intermediário, podendo
alcançar, assim, o poder decisório quanto às políticas públicas.
O capítulo que encerra este livro é de autoria dos pesquisadores da
Universidade Federal de São Carlos (Me. Tatiana Vieira de Moraes, Beatriz de
Deus Grotto e Prof. Dr. Celso Maran de Oliveira), e tem como título “Justiça
ambiental e diagnóstico de equidade no espaço urbano”, de modo a
apresentar conceitos e discussões relacionados ao tema da Justiça Ambiental

nos espaços urbanos, como forma de apontar meios de diagnóstico de
equidade, para que se possa efetivamente alcançar o desenvolvimento
sustentável.
Em todos os capítulos é possível identificar importantes contribuições
para o tema central do livro - Democracia Ambiental, seja na apresentação e
discussão teórica, identificação e discussão de dispositivos legais garantidores
desses direitos da cidadania ambiental, apresentação e discussão de estudos
de casos, além de possibilidades de maior envolvimento da população nas
políticas públicas. Essas contribuições tornam esta obra referência obrigatória
para graduandos de diversas áreas do conhecimento, pesquisadores de
programas de pós-graduação ligados à área ambiental, formuladores de
políticas públicas ambientais e militantes dos mais diversos organismos sociais.
Boa leitura!
Celso Maran de Oliveira1
1
Doutor em Ciências da Engenharia Ambiental pela Universidade de São Paulo, professor
Associado do Departamento de Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos. E-mail:
celmaran@gmail.com
12
Capítulo 1
ESTUDO DA ADERÊNCIA DO PLANO DE GESTÃO PARA O

CENTRO HISTÓRICO DE CUIABÁ (MT) AOS OBJETIVOS DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (ODS)
Luciana Pelaes Mascaro2

Carla Cristina Rosa de Almeida3
Karyna de Andrade Carvalho Rosseti 4
Luciane Cleonice Durante5
INTRODUÇÃO
A cidade de Cuiabá foi fundada em 1719, às margens do Córrego da

Prainha, nas proximidades do Morro do Rosário, motivada pela descoberta de
ouro. Em 1835, foi declarada Capital da Província de Mato Grosso, quando já
se evidenciava a decadência da produção aurífera (IPDU, 2010), o que levou a
um período de decadência e abandono (VOLPATO, 1993), maximizado pelo
difícil acesso por rio e por terra, que levaram ao isolamento da cidade, porém,
com intenso processo cultural como parte de expressão de seu povo.
Na década de 1960, a população era de 57.860 mil habitantes e ações
estatais estimularam a modernização do agronegócio, bem como o
desenvolvimento de mercados, que repercutiram na dinâmica demográfica do
estado (CUNHA, 2006). Cuiabá absorveu intenso movimento migratório e se
tornou um centro de bens e serviços. Em 2010, sua população era de 551.098
pessoas e, em 2020, foi estimada em 618.124 habitantes (IBGE, 2010).
Nesses anos, profundas modificações ocorreram no tecido urbano e
social da cidade. No entanto, nele permanece o conjunto arquitetônico em
2
Doutora, docente no Depto. de Arquitetura e Urbanismo/FAET/UFMT, responsável pela
coordenação da pesquisa. E-mail: mascaro.luciana@gmail.com
3 Doutora, docente na Faculdade de Economia/UFMT. E-mail: carlalmeidarosa@gmail.com
4 Doutora, docente no Departamento de Arquitetura e Urbanismo/FAET/UFMT. E-mail:
karyna.rosseti@gmail.com
5 Doutora, docente no Departamento de Arquitetura e Urbanismo/FAET/UFMT. E-mail:
luciane.durante@hotmail.com
14
torno do Morro do Rosário, tombado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e

Artístico Nacional (IPHAN), em 1992. É um exemplo de núcleo urbano
setecentista brasileiro, produto das diretrizes da política urbanizadora de
Portugal, que exigia a aplicação de normas urbanísticas pautadas no princípio
da regularidade e em arranjos compositivos entre os elementos estruturadores
do espaço. O traçado colonial define becos, vias, quadras e lotes delimitados
pelos edifícios alinhados nos limites das calçadas e espaços livres públicos, com
destaques para os largos. Nele, resistem cerca de mil edificações no perímetro
de tombamento e de entorno, datadas dos séculos XVIII, XIX e XX.
O IPHAN destaca a cidade como bastião cultural no Brasil Central, bem
como seu modo de vida, seu cotidiano, sua vida social e suas expressões de
arte nos diversos campos. Sua estrutura física é suporte de valores culturais
ligados à identidade, memória e a todo o universo simbólico e do patrimônio
intangível próprio do local. Como espaço urbano central e antigo, tem vocação
museal, cultural e turística. Porém, o lugar enfrenta processo de degradação
física, uma vez que, embora resistente à passagem do tempo, sua arquitetura
de terra crua é danificada a cada período de chuvas.
Do ponto de vista da degradação socioeconômica, Mascaro e Torres
(2019) observaram muitas edificações não utilizadas ou subutilizadas e uma
diminuição significativa de habitações no Centro Histórico, evidenciando uma
tendência do aumento da taxa de abandono, cuja principal consequência é a
progressiva deterioração da região, que engendra um círculo vicioso de
dificuldades em promover sua conservação e seus valores culturais associados.
A ocupação se dá com predominância de usos como comércios e serviços, o
que intensifica o esvaziamento, e consequente sensação de insegurança
durante a noite e em horários não comerciais. Nesse contexto, as atividades
econômicas da região também vêm sendo negativamente atingidas.
O entendimento de como um centro tombado pode ser profícuo em
vários aspectos já é reconhecido em nível mundial pelos governos. Exemplos
de conservação integrada, como o pioneiro Plano de Bolonha, dos anos de
1970, comprovam que é possível articular empregos, economia e conservação
do patrimônio cultural. Na década de 1980, viu-se a recuperação do centro
antigo de Quito (Equador); em 1995, a recuperação de 26 centros antigos
brasileiros através do Programa Monumenta; a partir dos anos 2000, a
transformação do bairro antigo de Recife-PE através do projeto Porto Digital,
que privilegiou atividades ligadas à tecnologia da informação; e, mais

recentemente, a partir de 2013, a recuperação de espaços públicos e
edificações através do PAC Cidades Históricas, que investiu em diversos
núcleos históricos, incluindo Cuiabá-MT. No caso de Cuiabá, fica claro que
apenas investimentos pontuais em imóveis e espaços públicos não surtem
efeitos, sendo indispensável um plano específico, que considere as atividades
econômicas, os empregos sustentáveis, a população local e as estratégias de
intervenção no patrimônio construído.
Evidencia-se, assim, que alguns gestores já enxergaram grandes
oportunidades em seus centros históricos e tem avançado no estabelecimento
de políticas públicas, incluindo planos de governo à luz da Agenda 2030,
colocando o cumprimento dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
(ODS) (ONU, 2015) sob responsabilização dos municípios, tal como São Paulo
(SÃO PAULO, 2020) e Belo Horizonte (BELO HORIZONTE, 2018). Têm surgido
também estudos em nível de planos municipais, locais e em empreendimentos
privados (BARROS et al., 2019; DALBELO, ROMERO, 2020; LIMA, 2020).
Considerando esses princípios, o Índice de Desenvolvimento
Sustentável das Cidades – Brasil (IDSC-BR) estabelece uma pontuação que varia
de zero a 100, sendo que 100 corresponde ao desempenho ótimo no
cumprimento dos ODS, e apresenta o ranking dos municípios, organizado de
acordo com o progresso no cumprimento dos 17 ODS. No ranking, a cidade de
Cuiabá encontra-se na posição 459 de 770 municípios do Brasil, com pontuação
de 52,47 na classificação geral de desempenho por ODS e apresenta o pior
desempenho dentre as capitais do Centro-Oeste (ICS, 2020).
Com as características do Centro Histórico de Cuiabá é evidente seu
potencial para suportar e fomentar ações sintonizadas com os ODS, que
promovam a preservação física do conjunto por meio da economia local com
viés sustentável. Diante desse potencial, em 2019, uma ação conjunta entre a
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), Governo do Estado de Mato
Grosso e Organização das Nações Unidas (ONU/UNIDO) foi desenvolvida no
âmbito da Parthneship for Action on Green Economy (PAGE), tendo como
produto um Plano de Gestão para o Centro Histórico de Cuiabá (PGCHC, 2021).
O PGCHC, uma vez implementado, pode se constituir em um importante
instrumento de governança, subsidiando a implementação das políticas
públicas, tão necessárias para o local. É importante destacar que os ODS
16
orientam no sentido de se implementar políticas públicas integradas e

interconectadas; em outras palavras, a aceleração dos ODS deve se dar de
maneira conjunta com vistas a maximizar recursos e esforços, responder às
necessidades das populações, promover o desenvolvimento econômico e
respeitar o meio ambiente (SISTEMA ONU NO BRASIL, 2018).
Diante do exposto, este artigo tem como objetivo analisar a aderência
do Plano de Gestão para o Centro Histórico de Cuiabá (PGCHC) ao contexto dos
ODS. Entende-se aqui por estudo da aderência a abordagem qualitativa que
contém uma sequência de técnicas baseadas na observação, reflexão e
interpretação de dados e informações que permitiram identificar como as
propostas do PGCHC contemplam e se relacionam com as metas dos ODS. As
contribuições deste estudo se estendem para além de seu aporte em futuras
versões do PGCGC, oferecendo subsídios para ações de governança da cidade
de Cuiabá.
METODOLOGIA
Esta pesquisa é de natureza qualitativa. Parte-se dos 17 Objetivos do

Desenvolvimento Sustentável (ODS) descritos na Agenda 2030 e disponíveis
para consulta no Site do Governo Federal (ONU, 2015). O caminho
metodológico para o estudo de aderência guiou-se no estudo de aderência
correlato de Silva, Maia e Leal (2017), cuja origem é na área contábil.
A coleta dos dados foi realizada por meio de análise documental do
documento do PGCHC (PGCHC, 2021). Para o tratamento dos dados empregou-
se o método de análise de conteúdo. Na etapa subsequente, elaborou-se um
diagnóstico do enquadramento das propostas do PGCHC às metas dos ODS
expressas no documento de referência da Agenda 2030 (ONU, 2015). Por fim,
o grau de aderência foi quantificado por meio de métricas que permitem inferir
o atendimento.
Essas três etapas são a seguir descritas em termos de seus
procedimentos metodológicos, destacando que foram realizadas por meio de
um painel de quatro especialistas, com formações nas áreas de Economia (1),
Arquitetura e Urbanismo (2) e Engenharia Civil (1), com conhecimento prévio
da realidade do Centro Histórico de Cuiabá, o que confere aos painelistas visão
holística e interdisciplinar.
Etapa 1 – Análise de conteúdo
A análise de conteúdo pode ser definida como um conjunto de técnicas

de pesquisa, cujo objetivo é a busca do(s) sentido(s) de um documento, visando
à análise qualitativa (BARDIN, 2011).
O documento do Plano de Gestão para o Centro Histórico de Cuiabá –
PGCHC (PGCHC, 2021) é complexo e a análise de suas propostas requer a
compreensão a partir da realidade do Centro Histórico de Cuiabá. Assim,
precedido de leitura individual do documento foram realizados debates por
parte dos painelistas, com foco na compreensão, aplicabilidade e impactos das
propostas do PGCHC.
O painel de especialistas teve acesso ao Termo de Referência de
Cooperação entre a agência financiadora e a equipe executora e aos relatórios
periódicos – com extensos levantamentos, análises e sistematização de dados
sobre o Centro Histórico – submetidos e aprovados pelo Comitê Gestor da
PAGE em Mato Grosso e pela ONU/UNIDO (Organização das Nações Unidas
para o Desenvolvimento Industrial), que subsidiaram a elaboração do PGCHC,
que se encontra publicado e disponibilizado para a sociedade em geral e
poderes públicos, necessitando ainda de que suas propostas sejam validadas
para posterior implementação e monitoramento.
Etapa 2 – Diagnóstico do Enquadramento
A partir da compreensão do PGCHC e de seu contexto, as propostas

foram analisadas conforme a aderência às metas dos ODS, considerando:
a) Quantificação das metas dos ODS aplicáveis ao PGCHC:

identificaram-se as metas dos ODS consideradas possíveis de serem atendidas
no escopo do PGCHC. Utilizou-se como apoio o documento “Diagnóstico de
indicadores para monitoramento dos ODS em São Paulo” (SÃO PAULO, 2020),
que apresenta uma municipalização das metas para fins de monitoramento a
partir de indicadores municipais. Em consonância com esse documento e com
base na aplicabilidade identificada na análise, foram excluídos os ODS5 13 e 14.
Dessa forma, trabalhou-se diretamente no estudo do ODS 14.
18
b) Identificação das metas dos ODS atendidas pelas propostas do

PGCHC: a análise consistiu na contraposição das metas dos ODS e as propostas
do PGCHC, sintetizadas na forma de quadro. Vale frisar que, a partir da
metodologia proposta em São Paulo (2020), a análise contemplou uma
regionalização das metas, ou seja, o impacto sobre a população que habita ou
pode habitar o Centro Histórico de Cuiabá e/ou ser influenciada pelas
propostas contidas no PGCHC, caso sejam implementadas.
É importante esclarecer que não se pretende avaliar o grau de impacto
local em termos quantitativos, até mesmo porque em diversas áreas não há
dados disponíveis em nível municipal, bem como não foram realizadas
projeções no âmbito do PGCHC. Dessa forma, considerou-se que determinada
meta é atendida quando determinada(s) proposta(s) têm potencial de
contribuição com o alcance da meta.
c) Quantificação do grau de aderência: essa fase refere-se ao

estabelecimento de métricas para quantificar o grau de aderência do PGCHC
em relação aos ODS. Foram concebidas seis métricas:
• Cobertura da ODS: percentual de metas do ODS atendidas por pelo

menos uma proposta do PGCHC em relação às metas aplicáveis;
• Número de propostas que abrangem o ODS: cômputo das
diferentes propostas que atendem determinado ODS;
• Cobertura da dimensão: percentual de metas da dimensão
atendida por pelo menos uma proposta do PGCHC em relação às
metas aplicáveis;
• Número de propostas que abrangem a dimensão: cômputo das
diferentes propostas que atendem determinada dimensão;
• Cobertura da proposta quanto à abrangência de ODS: percentual
de ODS abrangidos pela proposta do PGCHC em relação aos ODS
aplicáveis;
• Número de ODS contemplados por proposta: cômputo dos
diferentes ODS abrangidos pela proposta do PGCHC.
Essas métricas foram representadas por meio de gráficos que

possibilitaram a identificação da aderência do plano, abrangência e impacto
das propostas.
RESULTADOS
O Plano (PGCHC, 2021) organiza ações em dois eixos temáticos:
• Eixo temático A: Desenvolvimento econômico, sustentável e

inclusivo, com o objetivo estratégico de integrar os diferentes
setores responsáveis por desenvolver políticas públicas para
fortalecer a governança, a transparência na tomada de decisões e a
democracia. Para alcançar esse objetivo é necessário que tal
integração se dê entre setores componentes do poder público
municipal e entre este último e outras esferas de poder. Possui sete
propostas e 15 objetivos específicos (1 a 15);
• Eixo temático B: Ambiente, patrimônio construído e infraestrutura
urbana, com o objetivo estratégico de dinamizar a economia do
Centro Histórico através da implementação de programas de
regeneração do ambiente construído, da conservação, preservação
e restauro do patrimônio edificado e da melhoria das infraestruturas
urbanas. Para alcançar esse objetivo é necessário que todos os
objetivos específicos estejam articulados com as políticas de
preservação do patrimônio cultural e com o Plano Diretor do
município. Possui três propostas e seis objetivos específicos (16 a
21).
Contém um Plano para Recuperação Econômica e de Negócios, com base

na análise das fragilidades sociais e legais, os riscos de origem natural, humana
e tecnológica e os impactos que essas fragilidades e riscos causam no Centro
Histórico. Em seguida, são mostradas as oportunidades e desafios identificados
no panorama geral da situação e, finalmente, a concretização das propostas
que, se implementadas, vão modificar a realidade local (PGCHC, 2021).
Destaca-se que as propostas do PGCHC foram elaboradas de forma
participativa, com a contribuição de diferentes grupos sociais. Este
envolvimento deu-se por meio de reuniões com diferentes grupos de pessoas
20
que vivem, trabalham ou têm alguma relação com o Centro Histórico de

Cuiabá.
Para melhor compreensão, apresenta-se, na Figura 1, a localização do
Centro Histórico na cidade de Cuiabá e, no Quadro 1, as propostas e os
objetivos específicos (OE) relacionados a cada um dos Eixos temáticos.
Figura 1. Localização do Centro Histórico na cidade de Cuiabá
Fonte: Dos autores (2021).
Quadro 1. Propostas elaboradas para o PGCHC e seus objetivos específicos (OE) em cada
um dos eixos temáticos
Proposta Objetivos Específicos
-OE1: Integrar Secretarias e políticas públicas;

-OE2: Promover envolvimento de agentes públicos e privados
com os objetivos do Plano de Gestão;
3.1.1. Integração
-OE3: Fortalecer as Instituições públicas;
intersetorial de políticas
-OE4: Fortalecer os quadros técnicos dos órgãos
públicas
governamentais para captação de recursos;
-OE5: Sensibilizar a população para a importância da
conservação e preservação do patrimônio cultural;
3.1.2. Criação de um
núcleo de governança para -OE6: Viabilizar gestão eficiente e focada no Centro Histórico;
gestão do Centro Histórico
-OE7: Capacitar (potenciais) empresários já instalados;

3.1.3. Capacitação
-OE8: Sensibilizar agentes do turismo, comerciantes e
empresarial
prestadores de serviços;
Proposta Objetivos Específicos
3.1.4. Plano de segurança

pública para o Centro -OE9: Melhorar e garantir a segurança pública local;
Histórico
3.1.5. Centro de triagem -OE10: Oferecer à população em situação de rua a possibilidade

de material reciclável e de ser remunerado para trabalhar na triagem de material
reutilizável reciclável;
-OE11: Tornar o Centro Histórico e suas proximidades atraentes

para moradias;
-OE12: Tornar o Centro Histórico e as suas proximidades
atraentes para educação, economia criativa e turismo;
3.1.6. Políticas de
-OE13: Promover o reúso de edificações abandonadas e
promoção do uso múltiplo
subutilizadas do Centro Histórico e proximidades;
-OE14: Viabilizar política de financiamento acessível para
proprietários de imóveis dos perímetros de tombamento (setor
privado);
3.1.7. Criação de fundo

-OE15: Proporcionar recursos municipais para investimentos no
municipal para o Centro
Centro Histórico;
Histórico
-OE16: Promover a Conservação e a Preservação do Patrimônio

3.2.1. Laboratório de
Cultural no CH;
capacitação de mão de
-OE17: Capacitar e preparar os alunos do laboratório para atuar
obra
nas intervenções ao patrimônio;
-OE18: Criar um Sistema de Informações Geográficas

3.2.2. Sistema de
multifinalitário (SIG);
informações geográficas
-OE19: Disponibilizar informações espacializadas de interesse
(SIG)
para todos os setores da sociedade;
-OE20: Promover melhorias urbanísticas na ADA e AID e nos

3.2.3. Plano urbanístico de
Setores definidos pelo tombamento;
desenvolvimento
-OE21: Plano de reabilitação, preservação e conservação do
socioeconômico
patrimônio construído.
Fonte: PGCHC (2021).
Das 169 metas dos ODS, 58 delas são aplicáveis ao PGCHC. A Figura 2
apresenta os 17 ODS, agrupados nas dimensões social, ambiental, econômica
e governança, em consonância com Lima (2020), ilustrando a distribuição das
metas em cada ODS.
22
Na dimensão social, os ODS1 a 5 totalizam 47 metas, na qual um total

de nove metas são aplicáveis ao PGCHC. Dentre as sete metas do ODS1, quatro
são aplicáveis às metas do PGCHC. Considerando as oito metas do ODS2,
apenas uma delas é aplicável ao PGCHC. Dentre as 13 e 10 metas dos ODS3 e
4, um total de três e uma delas são aplicáveis ao PGCHC, respectivamente.
Na dimensão ambiental, os ODS6, 7, 13, 14 e 15 totalizam 40 metas, na
qual um total de nove metas são aplicáveis ao PGCHC. Dentre as oito metas do
ODS6, cinco são aplicáveis ao PGCHC. Considerando as cinco metas do ODS7,
duas delas são aplicáveis ao PGCHC. Das 12 metas do ODS15, três são aplicáveis
ao PGCHC.
Na dimensão econômica, os ODS8 a 12 totalizam 51 metas, na qual um
total de 29 metas são aplicáveis ao PGCHC. Assim, nos ODS 8, 9, 10, 11 e 12
tem-se um total de 12, oito, dez, dez e 11 metas, das quais sete, três, três, nove
e sete, respectivamente, são aplicáveis ao PGCHC.
Na dimensão governança, tem-se os ODS 16 e 17, com 12 e 19 metas,
sendo três e sete aplicáveis ao PGCHC, respectivamente.
Figura 2. Quantificação das metas dos ODS aplicáveis ao PGCHC
O Quadro 2 apresenta as metas dos ODS atendidas pelas propostas do

PGCHC, juntamente com a descrição do mecanismo de atendimento a elas
relacionado. Os resultados revelam que, de uma forma geral, o PGCHC atende,
com pelo menos uma proposta, todas as dimensões e 59% das metas dos ODS
aplicáveis, mostrando que as propostas são diversificadas em termos de
impacto para a sociedade.
Quadro 2. Identificação das metas dos ODS atendidas pelas propostas do PGCHC
Meta Propostas do PGCHC e identificação

municipalizada (SÃO PAULO, 2020) do atendimento às metas dos ODS
3.1.5. Centro de triagem de materiais

1.1. Até 2030, erradicar a pobreza extrema para todas
recicláveis: criação de emprego para
as pessoas
população em situação de rua
1.2. Até 2030, reduzir a proporção de homens,

3.1.5. Centro de triagem de materiais
mulheres e crianças, de todas as idades, que vivem na
recicláveis: criação de emprego para
pobreza monetária e não monetária, de acordo com
as definições nacionais
1.5. Até 2030, reduzir a exposição das pessoas em 3.1.6. Por meio do aluguel social
situação de vulnerabilidade a eventos extremos minimizam-se as exposições da
relacionados com o clima e outros choques e população a situações de risco
desastres econômicos, sociais e ambientais (moradia)
3.3. Até 2030, acabar com as epidemias de AIDS, 3.1.6. Minimização das condições de
tuberculose, malária e doenças tropicais abandono das edificações
negligenciadas, e combater a hepatite, doenças 3.2.3. Melhorias urbanísticas
transmitidas pela água, e outras doenças (saneamento/salubridade) e reabilitar
transmissíveis o patrimônio
4.4. Até 2030, aumentar substancialmente o número

3.2.2. Laboratório de capacitação:
de jovens e adultos que tenham habilidades
qualificação profissional de jovens e
relevantes, inclusive competências técnicas e
adultos nas áreas de construção e
profissionais, para emprego, trabalho decente e
restauro de edificações históricas
empreendedorismo
6.1. Até 2030, alcançar o acesso universal e equitativo

3.2.3. Melhorias urbanísticas (OE20 –
à água potável e segura para todos em atendimento
Saneamento)
ao Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB)
6.3. Até 2030, melhorar a qualidade da água nos

corpos hídricos, reduzindo a poluição, eliminando
despejos e minimizando o lançamento de materiais e
substâncias perigosas, reduzir o lançamento de 3.2.3. Melhorias urbanísticas (OE20 –
efluentes não tratados e aumentar substancialmente Saneamento)
o reciclo e reúso seguro localmente, em atendimento
aos parâmetros estabelecidos no PMSB e nos planos
municipais de gestão de resíduos sólidos
24
Meta Propostas do PGCHC e identificação do

municipalizada atendimento às metas dos ODS
6.6. Até 2030, proteger e restaurar ecossistemas

3.2.3. Melhorias urbanísticas (OE20 –
relacionados com a água, incluindo montanhas,
Saneamento)
florestas, zonas úmidas, rios, aquíferos e lagos
3.1.6. Por meio do OE12 (promoção

8.1. Sustentar o crescimento econômico do
econômica): aumento da renda local
produto interno bruto (PIB) per capita anual
através de medidas para atração de
superior à média nacional entre 2020 e 2030
investimentos em segmentos prioritários

8.2. Atingir níveis mais elevados de produtividade econômica): diversificação econômica por
das economias por meio da diversificação, meio de medidas para atração de
modernização tecnológica e inovação, inclusive investimentos em segmentos prioritários
por meio de um foco em setores de alto valor 3.2.1. Laboratório de Capacitação:
agregado e dos setores intensivos em mão de aumento da produtividade através da
obra qualificação profissional em obras de
edificações históricas
3.1.3. Capacitação empresarial:

qualificação profissional para gestão
8.3. Promover políticas orientadas para o empresarial, favorecendo novos
desenvolvimento que apoiem as atividades investimentos e sobrevivência de micro e
produtivas, geração de emprego decente, pequenas empresas
empreendedorismo, criatividade e inovação, e 3.1.6. Por meio do OE12 (promoção
incentivar a formalização e o crescimento das econômica): medidas para atração de
micro, pequenas e médias empresas, inclusive investimentos em segmentos prioritários
por meio do acesso a serviços financeiros 3.2.1. Laboratório de capacitação:
qualificação profissional para obras em
8.4. Contribuir para a ampliação da eficiência na

utilização de recursos globais no consumo e na
3.1.5. Centro de triagem e um plano de
produção, e empenhar-se para dissociar o
resíduos sólidos, contribuindo para uso
crescimento econômico da degradação
eficiente dos recursos e redução da
ambiental, de acordo com o Plano de Ação para
degradação ambiental
Produção e Consumo Sustentáveis (PPCS)
nacional
8.9. Até 2030, conceber e implementar políticas

para promover o turismo sustentável e 3.1.6. Por meio do OE12 (promoção
responsável, acessível a todos; e que gerem econômica): medidas para atração de
emprego e trabalho digno, melhorem a investimentos no segmento do turismo
distribuição de renda e promovam a cultura e os 3.1.3. Capacitação empresarial voltada ao
produtos locais, nos termos de planos municipais segmento turístico
de turismo

9.1. Desenvolver infraestrutura de qualidade,

confiável, sustentável e resiliente, incluindo
infraestrutura viária, para apoiar o
desenvolvimento econômico, através do
desenvolvimento econômico e o bem-estar
Plano de Mobilidade e Microacessibilidade
humano, com foco no acesso equitativo e a
preços acessíveis para todos
9.3. Aumentar e desburocratizar o acesso das

micro e pequenas empresas a todos os serviços
econômica): atuação junto a instituições
financeiros, inclusive por meio de soluções
financeiras (principalmente o Desenvolve
tecnológicas inovadoras, para propiciar sua
MT) para facilitação de acesso ao crédito
integração em cadeias de valor e mercados

10.2. Até 2030, empoderar e promover a inclusão desenvolvimento econômico: obras
social, econômica e política de todos, deverão considerar a questão da
independentemente da idade, gênero, acessibilidade
deficiência, raça, etnia, origem, religião, condição 3.1.5. Centro de triagem: inclusão social
econômica ou outra via criação de emprego para população
em situação de rua e de baixa qualificação
10.4. Adotar políticas, especialmente fiscal, 3.1.6. Regularização dos ambulantes pela
salarial e de proteção social, e alcançar inclusão de comerciantes de rua e
progressivamente maior igualdade ambulantes no fluxo comercial
10.b. Buscar a cooperação internacional para o

desenvolvimento, incluindo o investimento 3.1.1. OE4: Fortalecer quadros técnicos da
externo direto, de acordo com planos municipais prefeitura para captação de recursos
de desenvolvimento econômico
11.1. Até 2030, garantir o acesso de todos à 3.1.6. Aluguel social – OE11 e 21: acesso à
moradia digna, adequada e a preço acessível; aos habitação segura e a preço acessível
serviços básicos e urbanizar os assentamentos 3.2.3 Através de adensamento de área
precários, com especial atenção para grupos em urbana específica e incentivo por meio do
situação de vulnerabilidade plano de conservação integrada
11.2. Até 2030, proporcionar o acesso a sistemas

de transporte seguros, acessíveis, sustentáveis e
a preço acessível para todos, melhorando a
segurança rodoviária por meio da expansão dos 3.2.3. Através da aplicação do plano de
transportes públicos, com especial atenção para mobilidade
as necessidades das pessoas em situação de
vulnerabilidade, mulheres, crianças, pessoas com
deficiência e idosos
26

3.1.2. Núcleo de governança: melhorar o

planejamento e gestão participativa
3.1.7. Criação do fundo municipal:
proporcionar capacidade de
11.3. Até 2030, aumentar a urbanização inclusiva
financiamento para viabilização das
e sustentável, aprimorar as capacidades para o
propostas do PGCHC
planejamento, para o controle social e para a
gestão participativa, integrada e sustentável dos
desenvolvimento econômico: melhorar o
assentamentos humanos
planejamento e gestão participativa das
ações urbanísticas, bem como possibilitar
financiamento através da operação
urbana
3.1.1. Pela integração intersetorial (OE5)

de políticas públicas em prol de proteger e
salvaguardar o patrimônio histórico
3.1.6. Política de financiamento para
11.4. Fortalecer as iniciativas para proteger e
proprietários de imóveis tombados (OE14)
salvaguardar o patrimônio histórico, artístico e
3.2.1. Laboratório de capacitação:
cultural por meio de ações de proteção e
qualificação profissional para obras em
valorização do patrimônio
desenvolvimento socioeconômico:
conservação integrada do patrimônio
11.6. Até 2030, reduzir o impacto ambiental

negativo per capita das cidades, inclusive
3.2.3. Pelo plano de mobilidade urbana
prestando especial atenção à redução da emissão
(incentivo a microacessibilidade)
de gases poluentes, à gestão de resíduos
municipais, entre outros
3.1.6. Promoção de acolhimento e

segurança nos espaços públicos por meio
11.7. Até 2030, proporcionar o acesso universal a
da diversidade de usos
espaços públicos seguros, inclusivos, acessíveis e
verdes, em particular para as mulheres e
desenvolvimento econômico: melhorar
crianças, pessoas idosas e pessoas com
acesso aos espaços públicos via execução
deficiência
do plano de reabilitação, preservação e
conservação do patrimônio (OE21)
11.c. Fomentar a prática de construções 3.1.6. Pela viabilização de política de

sustentáveis e resilientes, com utilização de financiamento acessível para proprietários
materiais locais, buscando apoio junto aos de imóveis em perímetro de tombamento
demais níveis de governo, inclusive por meio de 3.2.1. Laboratório de capacitação:
financiamentos e da implementação da assistência técnica para reformas dos
assistência técnica pública gratuita imóveis

3.1.5. Centro de triagem de resíduos

12.1. Contribuir para a implementação do Plano
sólidos como forma de incentivo à
de Ação para Produção e Consumo Sustentáveis
destinação adequada dos rejeitos
(PPCS) nacional
(material reciclado)
12.4. Até 2030, envolver todos os setores da

economia municipal em legislações específicas de
controle, construídas através do diálogo e
interlocução com a Secretaria do Meio Ambiente,
3.1.5. Centro de triagem de resíduos
visando ao uso racional dos recursos naturais e à
sólidos: redução de resíduos através da
adoção de parâmetros de controle da
prática de reciclagem
degradação e da poluição ambiental, e
influenciando ainda as práticas de consumo da
população, por meio da educação ambiental
transversal
12.5. Até 2030, reduzir substancialmente a 3.1.5. Centro de triagem de resíduos

geração de resíduos por meio da prevenção, sólidos: redução de resíduos através da
redução, reciclagem e reúso prática de reciclagem
12.b. Desenvolver e implementar ferramentas

para monitorar os impactos do desenvolvimento 3.2.2. SIG: ferramenta dar visibilidade às
sustentável para o turismo, acessível a todos, que ações relacionadas ao PGCHC, bem como
gera emprego e trabalho digno, melhora a à situação dos imóveis, facilitando os
distribuição de renda e promove a cultura e os investimentos privados
produtos locais
15.1. Até 2030, assegurar a conservação,

recuperação e uso sustentável de ecossistemas
3.2.3. Pelo plano urbanístico de
terrestres e de água doce interiores e seus
desenvolvimento econômico, através da
serviços, em especial florestas, zonas úmidas,
preservação do Morro da Luz e das
montanhas e terras áridas, em conformidade
nascentes próximas à região
com as obrigações decorrentes dos acordos
internacionais
3.1.4. Plano de segurança pública

16.1. Reduzir significativamente todas as formas 3.1.5. Centro de triagem de resíduos
de violência e taxas de mortalidade relacionadas, sólidos: redução na incidência de invasões
em todos os lugares e furtos pela geração de renda à
3.1.2. Núcleo de governança para tomada

16.7. Garantir a tomada de decisão responsiva,
de decisão responsiva, inclusiva,
inclusiva, participativa e representativa em todos
participativa e representativa em relação
os níveis
às ações a serem tomadas junto à região
28

3.1.1. Integração intersetorial e políticas

17.3. Mobilizar recursos adicionais para o públicas por meio da capacitação para
município a partir de múltiplas fontes captação de recursos financeiros externos
para o município (OE1, 2 e 4)
3.1.1. Integração intersetorial e políticas

17.14. Contribuir para o aumento da coerência públicas como meio de aumentar a
das políticas para o desenvolvimento sustentável coerência das políticas para o
desenvolvimento sustentável
17.17. Incentivar e promover parcerias eficazes 3.2.3. Plano urbanístico de

nos âmbitos públicos, público-privados, privados desenvolvimento econômico, por meio da
e da sociedade civil, a partir da experiência das operação urbana consorciada, como
estratégias de mobilização de recursos dessas forma de promover parcerias público-
parcerias privadas eficazes
17.18. Reforçar o apoio à desagregação de dados,

a integração, disponibilização e 3.2.2. SIG como forma de aumentar a
compartilhamento de registros administrativos e disponibilidade de dados de qualidade,
de bases de dados estatísticos e geocientíficos atuais e confiáveis sobre ações
relevantes ao cumprimento das metas e direcionadas a região, bem como sobre a
mensuração dos indicadores do desenvolvimento situação socioeconômica e de suas
sustentável, respeitando a legislação quanto à edificações
segurança da informação
Notas: As metas 1.a, 3,4, 3;5, 6.2, 6.b, 7.3, 7.b, 8.6, 8.8, 9.c, 11.5, 11.a, 12.2, 12.3, 12.8, 15.9, 15.1,
16.9, 17.7, 17.8 e 17.9 foram consideradas aplicáveis, mas não foram contempladas pelo PGCHC.
As metas municipalizadas (SÃO PAULO, 2020) de números 6.6, 11.2 e 15.1 foram substituídas pelas
metas originais do ODS, por envolverem questões específicas ao referido município, enquanto no
caso da meta 3.3, a proposta de municipalização ainda não foi publicada.
Fonte: Quadro elaborado pelos autores a partir de São Paulo (2020).
A Figura 3 ilustra como se dá o atendimento das propostas do PGCHC

nas dimensões social, ambiental, econômica e de governança em relação aos
ODS e suas metas, no intuito de identificar em quais áreas o PGCHC tem maior
potencial de impacto. Em termos de dimensão, o PGCHC atua principalmente
na área econômica, na qual tem cobertura de 68% das metas aplicáveis,
seguido da governança (60%), social (56%) e ambiental (40%). A dimensão
econômica é contemplada em nove das dez propostas do plano, enquanto as
dimensões governança, social e ambiental são contempladas por seis, quatro
e uma das propostas, respectivamente.
Dos ODS enquadrados como aplicáveis ao plano, apenas o ODS2 e ODS7

não tiveram nenhuma meta atendida. No caso do ODS2, embora a maior parte
de suas metas não seja aplicável ao PGCHC, pois trata de objetivos relacionados
à agricultura (pesquisa, produção dentre outros) e saúde pública relacionada à
segurança alimentar, entendeu-se que poderiam ter sido propostas ações
ligadas aos empreendimentos de serviços alimentares (restaurantes,
lanchonetes, bares) em prol da meta 2.1, no sentido de contribuir com a oferta
de alimentos seguros, nutritivos e suficientes à população em vulnerabilidade
social que habita o Centro Histórico. Já o ODS7 poderia ter sido atendido pelo
PGCHC por meio de propostas de incentivo sobre ações ligadas à eficiência
energética (meta 7.3) e modernização das redes de fornecimento de energia
(meta 7.b), uma vez que os edifícios, em sua maioria, possuem demandas não
previstas quando a rede atual foi dimensionada.
Percebe-se que o PGCHC oferece menor impacto na dimensão
ambiental, com foco mais evidente sobre as dimensões social, econômica e de
governança, resultado vinculado ao próprio propósito do plano, conforme
acordado pelo Termo de Referência de Cooperação entre a agência
financiadora e a equipe executora do projeto. As ações relacionadas à
governança são essenciais para viabilizar a implementação do PGCHC, ao
mesmo tempo em que as propostas ligadas às áreas social e econômica têm
como intuito promover a sustentabilidade da recuperação do Centro Histórico
no longo prazo.
Na dimensão econômica, destaca-se a cobertura do ODS8 (Trabalho
Digno e Crescimento Econômico), do ODS10 (Redução de Desigualdades) e do
ODS11 (Cidades e Comunidades Sustentáveis), que obtiveram (5)71%, (3)100%
e (6)75%, respectivamente, de suas metas atendidas por pelo menos uma
proposta. Por sua vez, o ODS16 (Paz, Justiça e Instituições Eficazes) e o ODS17
(Parcerias e Meios de Implementação) presentes na dimensão governança,
tiveram mais de 50% de suas metas atendidas, (2)67% e (4)57%,
respectivamente.
No caso da dimensão social, maior destaque se dá ao ODS1 (Erradicação
da Pobreza) e ao ODS4 (Educação de Qualidade), que obtiveram (3)75% e
(1)100%, respectivamente, de suas metas atendidas por pelo menos uma
proposta. Apesar de se apresentar com menor impacto que as demais, a
30
dimensão ambiental também foi contemplada pelo plano, por meio do

atendimento de três metas do ODS6 (60%) e uma meta do ODS15 (33%).
Figura 3. (a) Cobertura das metas aplicáveis ao PGCHC por ODS (eixo principal) e da
quantidade de propostas do PGCHC que abrangem cada ODS (eixo secundário); (b) Cobertura das
metas aplicáveis ao PGCHC por dimensão de ODS (eixo principal) e quantidade de propostas do
PGCHC que contemplam cada dimensão de ODS

A partir deste diagnóstico, é possível identificar não somente as

potencialidades do PGCHC quanto à sua aderência aos ODS, mas,
principalmente, indicar os pontos nos quais são possíveis intensificar as ações
sobre tais objetivos, tendo em vista que o PGCHC ainda está em período de
validação. Direciona-se para que os agentes envolvidos nesse processo possam
concentrar especial atenção às metas destacadas como aplicáveis, mas que
não foram contempladas pelo PGCHC, bem como as possibilidades de
ampliação do impacto da dimensão ambiental sobre as propostas descritas no
documento.
A Figura 4 apresenta a análise desenvolvida de forma específica em cada
uma das propostas apresentadas no PGCHC, com o intuito de identificar a
abrangência delas em relação aos ODS. Destaca-se a proposta 3.2.3 (Plano
Urbanístico de Desenvolvimento Socioeconômico), cujo impacto se dá em sete
ODS que contemplam as quatro dimensões. Essa proposta também abrange
50% das metas aplicáveis no conjunto dos 14 ODS analisados. Esse resultado é
esperado devido às características dessa proposta, que é o cerne do PGCHC,
considerando que o objetivo principal foi a recuperação do Centro Histórico de
Cuiabá de forma sustentável, através da geração de atividades econômicas
ligadas aos setores da construção civil (especialmente, recuperação e
reabilitação do patrimônio construído), economia criativa e do turismo.
Em segundo lugar, tem-se a proposta 3.1.6 (Políticas de Promoção do
Uso Múltiplo) que, embora abranja apenas as dimensões econômica e social,
contempla 43% de todas as metas. Esse impacto era esperado, uma vez que
por “uso múltiplo” se considerou a integração de usos e atividades compatíveis
com a vizinhança, conforme a Lei de Uso e Ocupação e Urbanização do Solo
(CUIABÁ, 2015).
Uma política para promover o uso múltiplo, portanto, objetiva
combater setores da região que ficam abandonados em determinados dias e
horários, aumentar a segurança, a circulação de pessoas a pé, a oferta de
atividades atrativas e, consequentemente, aumentar investimentos que
tornem possível alavancar esse ciclo, como investimentos em iluminação, em
transporte público, em melhoria das calçadas, em controle da circulação de
veículos, em recuperação e reabilitação de edificações, em incentivo à moradia
e em comércios e serviços diversos (educação, economia criativa, gastronomia,
turismo, entre outros). As ações previstas que mais contribuíram para esse
32
resultado foram os objetivos específicos relacionados à implementação de

aluguel social e às medidas de promoção econômica (descritas no Quadro 2).
Figura 4. Quantidade de ODS por dimensão em cada proposta do PGCHC (eixo principal) e da
cobertura das propostas do PGCHC quanto a abrangência de ODS (eixo secundário)
É possível se destacar também a proposta 3.1.5 (Centro de Triagem de

Material Reciclável e Reutilizável), abrangendo 36% dos ODS aplicáveis
distribuídos em três dimensões (social, econômica e de governança). Essa
proposta, da mesma forma que a anterior, possui caráter abrangente, pois
trata de um dos aspectos mais sensíveis ligados ao processo de degradação do
Centro Histórico de Cuiabá, que é o da população em situação de rua e de
vulnerabilidade que se encontra na região. Segundo as pesquisas realizadas
pela equipe de elaboração do PGCHC, um centro de triagem de material
reciclável poderia atender às necessidades específicas dessa população e, para
ser implementado, necessita de políticas e ações que tenham potencial para
melhorar a qualidade de vida e a saúde de um grupo através de remuneração,
diminuir a sujeira da região, combater a resistência e o preconceito voltado a
esse grupo e movimentar iniciativas em favor da elaboração de um Plano
Municipal de Resíduos Sólidos.
As propostas 3.1.3 (Capacitação Empresarial) e 3.1.7 (Criação de Fundo
Municipal para o Centro Histórico) estão relacionadas somente à dimensão
econômica e abrangem apenas um ODS cada uma (ODS8 e ODS11,
respectivamente). A proposta 3.1.4 (Plano de Segurança Pública para o Centro

Histórico) também se relaciona somente à dimensão governança e abrange
apenas o ODS16.
Muito embora cada uma dessas propostas se relacione a apenas um
ODS, elas estão intrinsecamente relacionadas ao contexto das fragilidades
existentes no Centro Histórico e possuem elevado potencial de transformação
e melhorias socioeconômicas. Por exemplo, a capacitação empresarial nos
temas gerenciais dos negócios (turismo, comerciantes e prestadores de
serviços) pode gerar incentivos e potencializar ações empreendedoras e de
conservação. Também a existência de um fundo municipal exclusivo para ser
aplicado no Centro Histórico pode viabilizar ações que, eventualmente, não são
executadas por ausência de fomento. Destaca-se que não foi identificada pela
equipe de elaboração do PGCHC nenhuma fonte de financiamento de recursos
de origem municipal. Acerca da segurança pública, são necessárias ações sobre
os complexos fatores sociais envolvidos, o que exige do poder público visão
sistêmica subsidiada em planejamento estratégico, com sensibilização de toda
a sociedade.
É importante esclarecer que maior ou menor percentual de abrangência
das propostas não tem pretensão de ordenar prioridades e importâncias delas,
mesmo porque os resultados do PGCHC dependem da implementação do
conjunto das propostas, embora em prazos diferenciados, o que é estabelecido
no referido documento. Por exemplo, as propostas 3.1.2 e 3.1.7 são colocadas
no PGCHC como prioritárias e atendem apenas ao ODS11 e ODS16 (dimensão
econômica e governança), porém, são essenciais para viabilização das outras
propostas.
Em um contexto geral, observa-se que as propostas apresentam visão
sistêmica, que consideram as inter-relações existentes entre aspectos positivos
e negativos que constituem a situação do Centro Histórico atualmente. As
propostas se constituem em respostas viáveis para os problemas reais do local,
identificados como entraves para a sua recuperação socioeconômica.
Considerando que o PGCHC se encontra finalizado e disponibilizado
para validação, as análises realizadas no presente estudo fornecem subsídios
para ajustes ou mesmo inclusão de novas propostas, de forma a ampliar as
ações sobre os ODS, visando ao aperfeiçoamento e à melhoria contínua do
documento. Por exemplo, a implementação de rede WiFi aberta na região do
34
Centro Histórico (praças e espaços públicos) pode ampliar o fluxo de pessoas

em locais próximos aos comércios e serviços, fomentando ainda a inclusão
digital, contribuindo com a Meta 9.c e reforçando a proposta a 3.1.6 (Políticas
de Promoção do Uso Múltiplo). Outro exemplo é a necessidade de
desenvolvimento de um Plano de Prevenção e Combate a Incêndio no Centro
Histórico, pois o risco é alto em função dos longos períodos de seca, da
ausência de hidrantes e do difícil acesso de caminhões-pipa às ruas estreitas,
fato já constatado por Monteiro et al. (2011), o que ainda contribuiria com o
atendimento a meta 11.5 dos ODS.
As reflexões realizadas trouxeram à tona a importância do ODS7
(Energia limpa e Acessível) e as suas Metas 7.3 e 7.b, consideradas aplicáveis
ao Centro Histórico e que, porém, não foram contempladas. As ruas e as
edificações do Centro possuem sistema de iluminação antigo e inadequado
(fiação aérea, postes interrompendo as calçadas estreitas, dentre outros). Um
retrofit na iluminação pública valorizando a paisagem do local tem potencial de
criar um ambiente de efeito visual agradável, principalmente no período
noturno, podendo se converter, por si só, em um atrativo e impulsionador de
visitação. Ao sistema de iluminação das edificações, tanto públicas como
privadas, também é pertinente uma abordagem quanto à eficiência e potencial
de valorização do patrimônio através da exploração da iluminação.
Outro aspecto importante, mencionado no PGCHC, diz respeito às
limitações financeiras para implementação das ações necessárias e, dessa
forma, priorizaram-se proposições que não têm custos diretos (propostas
relacionadas à governança, por exemplo) e que podem ser atendidas por meios
externos de financiamento, embora algumas requeiram contrapartida da
proponente, nesse caso, a Prefeitura Municipal.
O PGCHC considera que o Centro Histórico tem potencial para sustentar
a economia local e regional, principalmente sob a ótica da sua infraestrutura
urbana, centralidade, vocação museal, cultural e turística, valores simbólicos,
identitários tangíveis e intangíveis. Reverter o processo de degradação e
alavancar a economia na região são ações que favorecem os ODS, já que
estarão associadas à regeneração de uma porção importante da cidade.
O PGCHC menciona o fato de que o conjunto de edificações situadas no
perímetro tombado requer obras de intervenções que podem ser geradoras de
emprego e renda. Um aspecto importante do processo econômico a ser
alavancado está atrelado às atividades de restauro, reforma e manutenção das

edificações e ao adensamento habitacional, combinados com o estímulo à
diversificação das atividades sociais e econômicas (economia criativa,
pequenos empreendimentos, escolas, universidades, museus, dentre outros),
de forma a tornar o Centro Histórico uma região atrativa tanto para a
população local como para turistas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise de aderência do PGCHC aos ODS demonstrou que as ações

previstas têm maior influência na dimensão econômica, com nove propostas
com potencial de atender 68% das metas desta área, em consonância com o
Termo de Referência de Cooperação entre agência financiadora e equipe
executora. Nesse quesito, o documento em estudo enfatiza que o propósito
norteador das propostas foi conciliar a recuperação do patrimônio histórico à
recuperação econômica e geração de empregos verdes.
Também evidencia que para reverter o processo de degradação atual e
alavancar a economia na região de forma sustentável, é preciso que todas as
propostas sejam contempladas e, se colocado em prática, o PGCHC atenderá
também as dimensões de governança (60% das metas), social (56%) e
ambiental (40%). Nesse aspecto, observou-se que a dimensão ambiental é a
menos impactada pelas propostas atuais, aspecto que pode ser considerado
um possível aperfeiçoamento do documento, que se encontra em fase de
validação.
Nesse sentido, a proposta 3.1.5 (Centro de Triagem de Material
Reciclável e Reutilizável) está claramente relacionada a questões ambientais,
porém, conforme o agrupamento das metas nos diversos ODS e a classificação
utilizada quanto às dimensões, essa proposta não abrange nenhuma meta da
dimensão ambiental. Vale ressaltar que o impacto para a sociedade dessa ação,
caso implementada, é muito abrangente, visto que atende a cinco ODS (ODS1,
ODS8, ODS10, ODS12 e ODS16).
Além disso, este estudo corroborou para algumas reflexões acerca do
PGCHC, que podem ser incorporados a partir de sua revisão, tais como o
atendimento das seguintes metas:
36
• Meta 9.c., a partir da disponibilização de rede WiFi gratuita em

espaços públicos, sobretudo praças, que podem gerar fluxo
permanente de pessoas e que auxiliam na inclusão digital;
• Meta 11.5: pelo direcionamento à elaboração de um Plano de
Combate contra Incêndios no Centro Histórico;
• Meta 7.3: por meio de propostas que direcionem a substituição da
iluminação pública e de prédios públicos por uma mais eficiente.
Por fim, cabe ressaltar que, embora a concepção do PGCHC tenha
considerado os ODS, foram identificadas lacunas em suas propostas quanto ao
atendimento de algumas de suas metas. Este aspecto evidencia a importância
de estabelecimento desta metodologia – analisar detalhadamente as metas e
não somente os ODS – no processo de elaboração de planos de gestão. Assim,
espera-se que este estudo contribua como uma proposta metodológica para
futuros diagnósticos de planos de gestão municipais antes de serem
implementados, com intuito de ampliar a abrangência de atendimento das
metas dos ODS.
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38
VOLPATO, L. R. R. Cativos do sertão: vida cotidiana e escravidão em Cuiabá em 1850– 1888. São
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Capítulo 2
PARTICIPAÇÃO E REPRESENTATIVIDADE NO ÂMBITO DAS

LEGISLAÇÕES AMBIENTAIS NO BRASIL
Sidnei Pereira da Silva6

Flávia Darré Barbosa7
Frederico Yuri Hanai8
INTRODUÇÃO
Segundo o artigo 1º da Constituição Federal de 1988, “Todo o poder

emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição”. E, se destaca como um dos
princípios fundamentais da Constituição Federal brasileira, garantindo ao
Estado Democrático de Direito o processo de participação direta – do povo –
porém, ocorrendo efetivamente apenas em raras aplicações e situações.
O Capítulo VI da Constituição de 1988 dedica-se a estabelecer normas
específicas para o meio ambiente, destacando no Capítulo VI, art. 225 que:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem

de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações. (BRASIL, 1988).
Além deste capítulo específico, ao longo da Constituição outras

indicações de competências e normas relacionam-se com as questões
ambientais, abrangendo desde as competências da União, Estados e
municípios tanto no tema ambiental quanto na comunicação social. Para cobrir
todas essas indicações e competências, a legislação ambiental do Brasil abarca
6 Doutor em Engenharia Urbana/UFSCar, pesquisador no Departamento de Ciências

Ambientais/UFSCar. E-mail: sidneisa@gmail.com
7
Doutora em Ciências Ambientais/UFSCar, pesquisadora de pós-doutorado no Departamento de
Geografia/USP. E-mail: flavia_darre@yahoo.com.br
8 Docente do Departamento de Ciências Ambientais/UFSCar. E-mail: fredyuri@ufscar.br
40
um amplo conjunto de leis e códigos, sendo considerada uma das mais

complexas e abrangentes do mundo por diversos autores.
Partindo do entendimento de que é urgente fortalecer a participação
direta, conforme indica o Art. 1º da Constituição Federal, nos processos de
tomada de decisão que envolvem questões ambientais, neste capítulo
realizamos uma análise crítica sobre algumas legislações ambientais brasileiras,
a fim de fomentar reflexões acerca do arcabouço legal a respeito dos processos
participativos no âmbito dessas legislações, a sua importância e dificuldades de
implantação, e sobre a representatividade nos organismos de participação
implantados pelos órgãos públicos e instituições.
Para realizar a análise, selecionamos as seguintes legislações federais:
Política Nacional do Meio Ambiente – Lei 6.938, de 17/01/1981; Política
Nacional de Recursos Hídricos – Lei 9.433, de 08/01/1997; Política Nacional dos
Resíduos Sólidos – Lei 12.305, de 02/08/2010; Novo Código Florestal Brasileiro
– Lei 12.651, de 25/05/2012; Sistema Nacional das Unidades de Conservação –
Lei Federal 9.985/2000; e a Política Nacional sobre Mudança do Clima – Lei
12.187, de 29/12/2009.
A seleção dessas legislações federais levou em consideração o
panorama das principais áreas ambientais, como água,
biodiversidade/vegetação, clima e resíduos sólidos, em diretrizes nacionais.
Frisa-se que ainda não foi estabelecida uma legislação nacional para uso e
ocupação de solos de forma ampla, como o caso de águas e clima, entretanto,
há duas leis que tratam de uso do solo em área urbana, a Lei 6.766/1979 que
dispõe sobre uso e parcelamento do solo e a Lei 10.257/2001 (Estatuto das
Cidades), que estabelece diretrizes gerais para políticas urbanas.
Buscou-se na leitura crítica de cada legislação identificar alguns
aspectos referentes ao processo participativo e representatividade, tais como:
institucionalização de colegiados/conselhos e mecanismos de participação;
composição dos colegiados/relação com segmentos representados; poder de
decisão/grau de decisão nos colegiados; atribuições legais dos colegiados.
Estes aspectos foram selecionados a partir do estudo de Barbosa (2019), sobre
o processo participativo e a representação na gestão dos recursos hídricos no
Brasil.
De forma geral, com a pesquisa bibliográfica e documental,
empenhamos em realizar uma discussão sobre os conceitos de participação e
representação, e sobre o ordenamento ambiental jurídico brasileiro

relacionado aos mecanismos de participação. Também buscou-se trazer um
breve panorama sobre a importância do processo participativo de questões
ambientais na esfera internacional.
Em linhas gerais, e para introduzir a discussão realizada no presente
capítulo, é possível aferir que o ordenamento jurídico brasileiro, em diversos
momentos, estabelece a importância da participação social nos espaços
públicos de comunicação direta com o Estado, principalmente a partir da
Constituição Federal (CF/1988), instituindo diversos mecanismos de acesso à
participação, desde as esferas federais até as municipais. Tal aspecto da CF
contribui para qualificá-la como a “Constituição Cidadã”.
Um manifesto com mais de 400 mil assinaturas foi pioneiro no campo
da institucionalização em reivindicar maior participação popular na
Constituição Federal, esse documento foi encaminhado à Assembleia
Constituinte por meio de proposta de garantia de iniciativa popular no Regime
Interno Constituinte (SILVA, 2009).
Para Silva (2009), a Constituição estabeleceu, em vários campos de
atuação pública, um novo sistema de gestão democrática, portanto um avanço
para a democracia participativa. Como exemplo, citam-se:
O planejamento participativo, mediante a cooperação das associações

representativas no planejamento municipal, como preceito a ser
observado pelos municípios (art. 29, XII); a gestão democrática do
ensino público na área da educação (art. 206, VI); a gestão
administrativa da seguridade social com a participação quadripartite de
governos, trabalhadores, empresários e aposentados (art. 114, VI), e a
proteção dos direitos da criança e do adolescente. (SILVA, 2009, p. 14).
Até o início da década de 1990, a literatura internacional apontava que

seria quase impossível criar canais participativos nos chamados países em
desenvolvimento, geralmente da América Latina, por conta das características
das suas instituições políticas (CORTÊS, 2007).
No Brasil, no início dos anos 2000, mais precisamente em 2007,
contabilizavam-se 31 conselhos nacionais em que participavam cerca de 440
entidades representativas de segmentos da sociedade civil (sindicatos,
organizações patronais, movimentos rurais, urbanos, ambientalistas, de defesa
de direitos, dentre outros), ainda que algumas organizações estivessem
42
presentes em mais de um conselho, o número ultrapassava as 600

participações (IPEA, 2013; SILVA, 2009).
Dentre esses espaços institucionalizados, destacam-se os conselhos de
política pública na área de saúde, educação, desenvolvimento rural, assistência
social, trabalho e emprego, planejamento e gestão urbana. No âmbito
municipal, a novidade foi a ampliação dos conselhos municipais e orçamentos
participativos (CORTÊS, 2007).
Esse movimento, que contrariou as expectativas internacionais, e que
inclui representantes de segmentos sociais diversificados, como poder público
e sociedade civil em um conselho para decisão de políticas públicas, é
fundamental para um processo democrático, pois são desses espaços que
surgem as cooperações em variados temas, e consensos que agregam
qualidade às questões socioambientais.
Lopez e Pires (2010) debatem que esses processos que transcendem os
momentos eleitorais e criam alternativas e formas de mediação entre Estado e
sociedade, proporcionam a vocalização de demandas, discussões públicas,
formação de acordos, a partir da contribuição de cidadãos e grupos sociais.,
Além disso, é preciso considerar que nesses novos espaços de discussão é
preciso a paridade na representação da sociedade civil e Estado (BARBOSA,
2019).
Diante do exposto, estruturamos o capítulo da seguinte forma: primeiro
apresentamos uma discussão sobre os conceitos de participação,
representação e democracia; depois realizamos um breve panorama
internacional sobre questões ambientais e a participação; na sequência
apresentamos os mecanismos de participação social na política brasileira
trazendo um pouco da discussão da pauta ambiental e, finalmente, analisamos
as legislações ambientais em relação ao processo participativo.
REPRESENTAÇÃO, PARTICIPAÇÃO E DEMOCRACIA
Os conceitos de representação e participação possuem longa trajetória

de discussão e debate literário, de autores clássicos a contemporâneos, pois
são conceitos que fundamentam a constituição do Estado e da sociedade desde
a Grécia antiga e a política aristotélica, e contribuem para definir o próprio
conceito de democracia.
Sabendo da inviabilidade de realizar toda essa trajetória histórica na

discussão sobre esses conceitos, para o presente capítulo, selecionamos alguns
aspectos e discussões que deram a base para o objetivo do estudo.
Autores como Pitkin (2006), Dowbor, Houttzager e Serafim (2008)
destacam os aspectos culturais e políticos que envolvem o conceito de
representação, e apontam que o conceito é um fenômeno humano que em um
determinado momento ou espaço, torna presente o que está ausente por meio
de um agir que é a prática realizada por um representante. Este representante
faz a vez, ou representa determinado grupo ou instituição. Nesse sentido se faz
importante refletir sobre os aspectos que estão em discussão, e a
responsabilidade do representante.
Barbosa (2019) recorre a Avritzer (2007) para apresentar três formas de
representação na política contemporânea: a representação eleitoral, que se dá
por meio do voto; a advocacia, em que a relação é dada pela identificação de
discursos e ideias; a representação da sociedade civil que ocorre por meio da
autorização dos atores com afinidade em temas e experiências (BARBOSA,
2019).
Para Barbosa,
a representação pode ser vista como um mecanismo de
aceitação da diversidade e diferenças, no controle e regulação
entre representantes e representados, em geral contribuindo
para a construção e o alcance de uma visão amplificada do
universo de decisão, e assim pode adquirir significados
distintos. (BARBOSA, 2019, p. 70).
Já o conceito de participação, que ganha força no cenário mundial após

a década de 1960, merece atenção, pois a partir dele é possível compreender
os processos políticos que ocorrem na democracia contemporânea (BARBOSA,
2019; PATEMAN, 1992). Este conceito adquire conotações, ao longo do tempo,
“que irão depender do contexto político, social e histórico e das práticas sociais
às quais está associado” (BARBOSA, 2019, p. 81). Por isso, o conceito de
participação deve ser compreendido como um processo de construção
político-cultural-social, que passa pela esfera educacional (BARBOSA, 2019).
Bordenave (1994), que estudou especialmente a participação, discorre
que “participação é fazer parte, tomar parte ou ter parte” (BORDENAVE, 1994,
p. 22) em determinada situação e destaca que a intenção do participante gera
níveis distintos de participação, que vão da informação à cogestão, e estão
44
balizados, sobretudo, no como se toma parte, e não no quanto se faz parte

(BORDENAVE, 1994).
Com base em Avritzer (2007) é possível discutir que em governos
autoritários ou com projetos políticos liberais e neoliberais o processo
participativo pode ser visto como uma ameaça, pois é um processo que inclui
a sociedade nas decisões de gestão e para formulação de políticas públicas,
descentralizando as decisões. Além disso, muitas vezes é visto por esses
governos como um processo oneroso e demorado na tomada de decisões, pela
necessidade da criação de canais específicos entre governo-Estado-sociedade
para que o processo ocorra. Acrescenta-se o receio ao controle social durante
o processo.
Neste ponto é importante trazer duas visões sobre o processo
participativo para as decisões políticas na democracia, debatidas por Evans em
2013. A primeira, embasada pela teoria realista, defende que a participação
deveria ficar limitada ao ato de votar, já que uma ampla participação da
sociedade tornaria qualquer processo de decisão política lento e oneroso. A
segunda parte da teoria crítico-construtivista, que defende a ampla
participação da sociedade como uma forma de melhorar a confiança nas
instituições, legitimação das decisões e como ferramenta para a resolução de
problemas complexos para soluções políticas (EVANS, 2013).
Após apresentar as duas correntes, o autor discute que em um processo
democrático existe a prática da cidadania que ocorre por meio da participação
social, pois esta permite à população expressar suas necessidades e aspirações
nos espaços públicos, e por isso também é um processo educativo (EVANS,
2013), e para isso também seria preciso uma reestruturação dos órgãos e
legislações com o cuidado de garantir que toda a sociedade esteja de fato
representada. Discorre o autor que,
a participação pública é, portanto, não apenas o ingrediente

essencial da tomada de decisão e entrega de políticas públicas,
mas uma medida chave da qualidade de vida democrática.
(EVANS, 2013, p. 2).
De acordo com Romera e Silva (1978 apud BARBOSA, 2019, p. 83),
para que o processo participativo seja contínuo, a participação

da sociedade nas decisões de gestão deve ser a construção
consciente do futuro, que se realiza em função do presente que

se vive e do futuro que se espera, e exige como seu princípio a
formação de uma consciência crítica.
A consciência crítica e o processo participativo são, ou pelo menos

devem ser, a base do exercício da cidadania em uma democracia, a fim de
tornar as políticas públicas mais eficazes, com partilha de poder, e criação de
arenas de cooperação e de sujeitos políticos.
No Brasil, os espaços institucionalizados de discussão e decisão,
sobretudo conselhos nacionais e colegiados, são compostos por
representantes do poder público e sociedade civil, que está organizada entre
usuários do sistema e organizações civis. Esses espaços foram
institucionalizados no país sobretudo após a redemocratização e com a
Constituição Federal de 1988, e permitem a diversificação da representação
para formulação das políticas públicas, principalmente do segmento da
sociedade civil (AVRITZER, 2007). São espaços em que, por meio da
representação, o processo participativo se torna legítimo.
Ainda, para refletir sobre as formas de participação em instâncias
colegiadas ou conselhos de políticas públicas, vale citar as escadas de
participação de Arnstein (1969), que variam em grau, ou, em outras palavras,
trazem um coeficiente de participação: manipulação; terapia; informação;
consulta; pacificação; parceria; delegações de poder e controle do cidadão. O
grau máximo da participação estaria no controle do cidadão.
Para Barbosa (2019, p. 88), “a participação, ao menos nos Estados
democráticos representativos, parece estar relacionada com as ações que vêm
do próprio Estado para a sociedade” e suas interações. A autora discorre que
“o conceito de participação está associado à formação e ao aumento da
consciência crítica sobre o processo social e histórico” (BARBOSA, 2019, p. 89).
Portanto, é possível aferir que a participação e a representação estão
intrinsecamente relacionadas à democracia contemporânea.
QUESTÕES AMBIENTAIS NA ESFERA INTERNACIONAL E PARTICIPAÇÃO
A inclusão da participação da sociedade, seja de forma direta ou por

representantes, nas decisões de gestão relativas à pauta ambiental vem sendo
46
defendida em conferências internacionais ambientais para o desenvolvimento

sustentável, sobretudo a partir da década de 1970.
Em 1972, durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente
Humano – Conferência de Estocolmo – a comunidade mundial estabeleceu 26
princípios que dariam base para o desenvolvimento do conceito de
desenvolvimento sustentável, afirmando a responsabilidade do ser humano
nas ações que impactam o meio ambiente, agregando à discussão as
implicações econômicas ao meio ambiental natural. Em suma, sugere que o
desenvolvimento socioeconômico e ambiental deveria ser gerido de maneira
integrada e não mais separados como era até então.
Para Ribeiro (2010), nesta conferência, a discussão esteve em torno
principalmente do tema da poluição atmosférica, e entre países pobres-
desenvolvimentistas –, e países ricos-zeristas – que, segundo o autor, eram
países que sugeriram o crescimento zero da economia dos países pobres
baseados no relatório Limite para o Crescimento de Meadows et al. (1973), que
indicava escassez de recursos naturais Limite para o Crescimento.
A partir dessa Conferência, em 1983 foi instalada a Comissão Mundial
das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. A comissão,
presidida por Gro Harlem Brundtland, foi incumbida de investigar a fundo as
questões relevantes relacionadas aos padrões de desenvolvimento e de
consumo dos recursos naturais realizados até aquele momento e seus
impactos caso os limites de consumo de recursos fossem ultrapassados.
O resultado dessa investigação gerou um relatório publicado em 1987,
o relatório denominado “Nosso Futuro Comum”, popularmente conhecido
como Relatório Brundtland, que formalizou o conceito de desenvolvimento
sustentável: “Humanidade ter a capacidade de atender às necessidades do
presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem
suas próprias necessidades” (UN, 1987, p. 24, tradução nossa). O relatório
também menciona a importância do envolvimento e trabalho integrado da
sociedade, grupos e organizações como indispensáveis para o processo de
alcançar o desenvolvimento sustentável global (UN, 1987), o que demonstra a
preocupação com um processo participativo.
O princípio da participação na tomada de decisões ambientais integra
um dos três pilares do Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro, elaborada
durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Rio-92),

segundo o qual:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a

participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No
nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações
relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas,
inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em
suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos
processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a
conscientização e a participação popular, colocando as informações à
disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos
judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e
reparação de danos. (DECLARAÇÃO DO RIO DE JANEIRO, 1992).
Segundo discorre Ribeiro (2010), o “desenvolvimento sustentável e a

segurança ambiental surgiram como premissas das negociações, associados a
princípios como os da responsabilidade comum, porém diferenciada, e o da
precaução” (RIBEIRO, 2010, p. 76).
Esses pilares foram posteriormente desenvolvidos pela Convenção de
Aahrus, de 1998, na Europa, que trata o acesso à informação, a participação
pública no processo de decisório e o acesso à justiça em matérias ambientais
como únicos instrumentos globais para uma efetiva democracia ambiental,
pela qual a:
[...] melhoria do acesso do público à informação e a sua mais ampla
participação nos processos de tomada de decisões e no acesso à justiça
são instrumentos essenciais para garantir a sensibilização do público
para as questões ambientais e para promover uma melhor execução e
aplicação da legislação ambiental. Tal contribui para reforçar e tornar
mais eficazes as políticas de ambiente. (UNECE, 1998, on-line).
Por fim, citamos a Cúpula das Nações Unidas para o Desenvolvimento

Sustentável, realizada em 2015, que aprovou uma agenda com objetivos a
serem alcançados até 2030, contendo uma declaração com 17 objetivos
conhecidos como ODS (Objetivos do Desenvolvimento Sustentável) e 169
metas a eles relacionadas, uma seção sobre meios de implementação, de
parcerias globais e um arcabouço para acompanhamento e revisão. A
inspiração para os ODSs foi preestabelecida pelos Objetivos do Milênio (ODM),
com a finalidade de complementar o trabalho iniciado por eles, buscando o
equilíbrio entre as três dimensões de sustentabilidade: econômica, social e
ambiental, tornando-as integradas e indivisíveis.
48
Os ODS podem ser considerados referências no processo de

participação social, principalmente na construção dos indicadores, com
contribuições feitas nas metas de combate à pobreza e pelo combate às
desigualdades e preservação do meio ambiente.
MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO
No sistema político brasileiro estão presentes diversos mecanismos de

participação social, estabelecidos legalmente para elaboração e aprovação de
leis. Presentes na Constituição Federal, se encontram, em seu Capítulo IV, art.
14, alguns instrumentos de atuação popular:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei,
mediante:
I – Plebiscito;
II – Referendo;
III – Iniciativa popular. (BRASIL, 1988, on-line).
Primeiro é importante discorrer sobre o sentido de sufrágio universal,

que diz respeito à representação política, e, segundo Bobbio (1998), é o
elemento-chave da representação da sociedade moderna no caminho pelo
avanço da democracia, portanto, não se trata de um mecanismo de
participação direta. A participação social, no caso do sufrágio, remete à escolha
dos representantes no momento do voto.
Conforme o art. 2º da Lei Federal 9.709/1998, que regulamenta os
incisos I, II e III da Constituição, plebiscito e referendo são: “consultas
formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância,
de natureza constitucional, legislativa ou administrativa” (BRASIL, 1998, on-
line), podendo ser essa matéria de pauta ambiental. A mesma lei, nos
parágrafos 1 e 2 define cada um:
§ 1o O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou

administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que
lhe tenha sido submetido.
§ 2o O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.
(BRASIL, 1998, on-line).
Já a iniciativa popular foi uma das principais novidades que veio com a
Constituição de 1988. A iniciativa popular de leis é a proposição direta, sem a
presença de intermediários, e seria a maneira mais direta de se fazer valer o
artigo primeiro da Constituição: “o poder emana do povo”. A ideia é fazer com
que o eleitorado tenha participação ativa do processo legislativo, sugerindo e
manifestando seu interesse acerca de determinada matéria. Conforme o art.
13 da Lei Federal 9.709,
a iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara

dos Deputados, subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de
três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. (BRASIL, 1998,
on-line).
Segundo Lazzaretti e Oliveira (2012), no princípio da participação

comunitária nas pautas ambientais, a partir do âmbito legislativo, aplicam-se
os instrumentos clássicos elencados no art. 14 da Constituição Federal, a saber:
o plebiscito, referendo e a iniciativa popular. Portanto, neste âmbito, a
população ou comunidade toma parte do processo participativo com um poder
moderado de decisão.
Na esfera da administração pública federal existem ambientes de
participação que promovem as interfaces participativas socioestatais, que são:
os conselhos de políticas públicas; as conferências de políticas públicas; a
ouvidoria pública; as audiências públicas; as consultas públicas; os grupos de
trabalhos; as reuniões, as mesas de diálogo e plano plurianual participativo
(BARBOSA, 2019; BRASIL, 2013). Melo e Oliveira (2012) acrescentam o direito
de petição aos órgãos públicos ambientais.
Para a área ambiental, destaca-se a consulta pública presente no
escopo ou protocolo do instrumento de AIA (Avaliação do Impacto Ambiental),
que se dá após a finalização do Relatório de Estudo de Impacto Ambiental
(RIMA), tendo como objetivo: informar a população sobre os projetos e seus
impactos e aos proponentes dos projetos e tomadores de decisão sobre
eventuais objeções dos cidadãos para que possam ser usadas como critério de
tomada de decisão, essa última parte, pelo menos em tese. Sabemos que as
audiências públicas têm caráter mais informativo que consultivo, sendo,
portanto, um grau baixo de participação social.
50
Outros exemplos de consulta pública estão no artigo 3º da Resolução

CONAMA 237, que se caracteriza como parte determinante do ato
administrativo em prever audiências públicas em licenciamentos de atividades
efetiva ou potencialmente poluidoras causadoras de danos ambientais
significativos, e na Resolução 009/1987, que faz o detalhamento e disciplina o
processo de audiências públicas, determinando finalidade, prazos e
procedimentos a serem seguidos.
Esses dois documentos estão diretamente relacionados ao instrumento
do Licenciamento Ambiental, que pode ser caracterizado como um caso à parte
no processo de audiências públicas. O instrumento de AIA visa a prever
eventuais impactos ambientais decorrentes de atividades antropogênicas, na
tentativa de minimizar os impactos negativos e de, inclusive, proibir ou coibir
atividades de danos irreversíveis à saúde humana e ao meio ambiente.
Também é imprescindível destacar os conselhos e colegiados, definidos
na legislação ordinária com finalidade de concretizar a participação e controle
da sociedade recomendado na Constituição Federal de 1988. Esses organismos
são responsáveis pela articulação com foco na participação popular,
deliberação de propostas e controle do Estado, tendo o caráter deliberativo e
permanente assegurado pela própria Constituição, e são responsáveis, de
modo geral, da formulação, supervisão e da avaliação das políticas públicas,
em âmbitos federal, estadual e municipal.
Nesse sentido, Dagnino (2004) discorre que a Constituição de 1988
incluiu mecanismos de democracia direta e participativa, e que este fato foi um
grande avanço para a democracia do país. Dentre eles, “o estabelecimento de
Conselhos Gestores de Políticas Públicas, nos níveis municipal, estadual e
federal, com representação paritária do Estado e da sociedade civil, destinados
a formular políticas sobre questões relacionadas com o meio ambiente, a
saúde, crianças e adolescentes, assistência social, mulheres, etc. (DAGNINO,
2004, p. 96).
A finalidade dessas instituições é a divisão da responsabilidade em
relação ao poder decisório e a confirmação e validação do controle social das
ações e políticas a fim de garantir os direitos conquistados, sendo, assim,
espaços deliberativos e de controle social da coisa pública (CNAS, 2012).
Entretanto, muitas legislações ordinárias ignoram esse fato no processo de
criação e definição das competências dos conselhos.
Segundo Gordilho e Oliveira (2014), os órgãos colegiados podem ser

classificados sob duas formas: quanto à natureza de suas manifestações
(consultivos ou deliberativos) e quanto à sua composição (totalmente
governamentais, preponderantemente governamentais; paritários;
preponderantemente sociais e totalmente sociais). “Esses dois critérios de
taxonomia visam a auxiliar na verificação do grau de inserção do princípio da
participação popular em tais órgãos públicos” (GORDILHO; OLIVEIRA, 2014).
Ainda segundo os autores, o direito ambiental brasileiro prevê a
existência de 25 colegiados ambientais de abrangência nacional, que tratam de
aspectos amplos ou setoriais pertinentes ao meio ambiente (GORDILHO;
OLIVEIRA, 2014).
Devido ao caráter técnico das decisões no âmbito do direito ambiental,
faz-se necessária a implementação desses colegiados a fim de amparar a
elaboração de leis e o planejamento de políticas públicas. Para Fonseca,
Bursztyn e Moura (2012, p 193), “o elemento técnico é constituinte das
políticas públicas”, dessa maneira, faz-se entender a necessidade de
capacitação dos conselhos para tomada de decisões adequadas. E essa
capacitação é gerada pela incorporação de especialistas oriundos da sociedade
civil.
Ainda, no âmbito da administração federal é possível identificar outros
dois dispositivos legais que dão base para que ocorra a participação social e o
controle social: o direito à informação por meio da Lei 12.527/2011; o poder
de denúncia em vários órgãos de competências distintas (BARBOSA, 2019;
BRASIL, 2013).
Na esfera jurídica, Melo e Oliveira (2012) destacam que a participação
social e comunitária ocorre por meio das ações constitucionais do mandado de
segurança, individual ou coletivo, da ação popular e da ação civil pública,
observada, no entanto, a legitimidade para a propositura da ação. É comum,
por exemplo, a ação do Ministério Público em ações de causas específicas,
movidas por colegiados, ou ações civis coletivas.
Ainda, com relação ao direito e política ambiental brasileira, o art. 225
da Constituição estabelece uma série de deveres direcionados à efetivação da
participação nas pautas ambientais, tais como o dever de cooperação entre
estado e sociedade (art. 225, caput), o dever de educação ambiental (art. 225,
§ 1º, inc. VI) e o dever de publicidade dos estudos prévios de impacto ambiental
52
(art. 225, § 1º, inc. IV) (PAES, 2015), todos eles envolvem graus diferenciados
de participação social.
Outro mecanismo que promoveu ampla participação social em
discussões relacionadas ao meio ambiente foram as Conferências Nacionais de
Meio Ambiente. As Conferências promoveram o espaço para a interlocução
entre Estado e Sociedade Civil, com o objetivo de contribuição para formulação
de propostas de políticas públicas. Na esfera ambiental, entre os anos de 2003
e 2010 (Quadro 1), foram realizadas diversas conferências sobre o meio
ambiente, a saber:
a) 2003 – I CNMA – Fortalecimento do Sistema Nacional do Meio
Ambiente;
2005 – II CNMA – Gestão Integrada das Políticas Ambientais e Uso
dos Recursos Naturais;
b) 2008 – III CNMA – Mudanças Climáticas;
c) 2009 – Saúde Ambiental;
d) 2013 – IV CNMA – Resíduos Sólidos;
e) Anos de 2003, 2006 e 2009 – em conjunto com o Ministério da
Educação, a Conferência Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente.
Quanto ao alcance participativo, os números no quadro a seguir
destacam os números de participantes e os resultados obtidos nas respectivas
conferências.
Quadro 1. Lista das conferências nacionais e resultados obtidos

Participação Delegados
Ano Tema da Conferência Resultados
em todo país Nacionais
Fortalecimento do Sistema 65 mil 659 deliberações*

2003 912
Nacional do Meio Ambiente pessoas 336 recomendações**
Gestão Integrada das

89 mil 780 deliberações
2005 Políticas Ambientais e Uso 1269
pessoas 51 recomendações
dos Recursos Naturais
115 mil
2008 Mudanças Climáticas 1269 660 deliberações
pessoas
200 mil
2013 Resíduos Sólidos 1352 60 propostas finais
pessoas
*Competência direta do Ministério do Meio Ambiente. **Competência de outros órgãos.
Fonte: MMA (2021).
Ademais, por meio de uma participação que ocorre por um canal

legítimo, porém não institucional, estão os Grupos de Pressão, que são a
legítima defesa de interesses frente aos poderes públicos de forma lícita e
transparente pelos mais variados grupos de interesse da sociedade (MOURA,
2008).
LEGISLAÇÕES AMBIENTAIS NO BRASIL E PROCESSO PARTICIPATIVO
A participação popular na área ambiental é consagrada em diversos

mecanismos, a começar pela própria Constituição Federal de 1988, em seu art.
5º, inciso LXXIII:
[...] qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural. (BRASIL, 1988).
Além da Constituição, as políticas públicas setoriais do meio ambiente

também dispõem sobre mecanismos e formas de inserir a participação e o
controle social, o que não significa que os instrumentos e mecanismos
funcionem na prática. A seguir, apresentaremos algumas legislações
ambientais, e possíveis mecanismos e instrumentos para promoção da
participação social e articulação entre sociedade e Estado.
Política Nacional do Meio Ambiente
A Lei 6.938, de 17 de janeiro de 1981, que dispõe sobre a “Política

Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e
aplicação” em seu art. 2º, parágrafo X, estabelece a necessidade de “educação
ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade,
objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente”
(BRASIL, 1981). Destaca-se para análise desta legislação a criação do Conama,
colegiado de caráter consultivo.
Com a criação do Conama, o governo federal objetivou buscar
assessoria por meio de estudos e propostas políticas ao conselho de governo,
54
propondo diretrizes para a manutenção do meio ambiente e, no âmbito de sua

competência, propor normas e padrões com finalidade de estabelecer-se um
ambiente ecologicamente equilibrado (BRASIL, 1981).
Formado, inicialmente, por diversos membros da sociedade civil
(incluindo usuários privados do sistema, o terceiro setor, dentre outras
organizações) e do poder público, de forma paritária, atualmente o Conama se
encontra em processo de esvaziamento, contando com apenas 23 membros,
sendo apenas seis representantes da sociedade civil, entre empresários
(Conselho Nacional das Indústrias – CNI e Conselho Nacional da Agricultura e
Pecuária do Brasil – CNA) e associações ambientalistas (2 institutos de pesca e
2 entidades, supostamente de desenvolvimento ecológico). O Conselho já
contou anteriormente com 108 membros representando diversas áreas e
entidades e tendo uma representatividade de 20% para sociedade civil. É
possível observar no Quadro 2 a evolução do número de participantes desde a
sua criação até o momento atual.
Quadro 2. Participantes do Conama por setores e segmentos

SETORES SEGMENTOS 1983 1990 1999 2010 2019
Governamental Governo Federal 14 23 28 39 8
Estados 4 27 27 27 5
Municípios - 1 1 8 2
Setor produtivo Entidades empresariais 3 4 4 8 2
ONGs e/ou associações 3 8 8 15 4
civis
Sindical 3 4 4 4 -
Não governamental Acadêmico 1 - - 1 -
(exceto entidades Comunidades - - - 2 -
empresariais) indígenas/tradicionais
Conselheiros honorários - - - 1 -
Outros – sem direito a Câmara dos Deputados - - - 1 -
voto Ministério Público - - - 2 1
(federal e estadual)
TOTAL 29 67 72 108 22
Fonte: Adaptado de IPEA (2011) e atualizado pelos autores (2021).
Infelizmente, a partir de 2019, o atual governo, por meio de Decreto

9.806/2019 reduziu a formação do conselho para 22 membros, um retrocesso
que retirou participações relevantes, como o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBIO) e a Agência Nacional de Águas (ANA).

Esta Agência que inclusive não está mais na área ambiental, passando em 2019
para a pauta do Ministério do Desenvolvimento Regional. Esse decreto pode
ser caracterizado como um retrocesso no que tange à participação da
sociedade civil, setor fundamental para manutenção do processo de
transparência e controle, com mecanismos que dificultam essa participação.
A diminuição da participação pública, para menos de 5% do que existia
anteriormente, excluiu setores importantes, como sanitaristas, comunidade
científica, cooperativas, sindicatos e outros, contrariando a promulgação de
outras legislações brasileiras, inclusive a própria Constituição Federal.
Anteriormente, o processo de eleição dos membros do Conama era
baseado no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA), por meio
de eleição democrática, sendo eleitos dois membros por região geográfica e
uma representação de âmbito nacional. Atualmente, o processo é feito por
sorteios, sem transparência.
Política Nacional de Recursos Hídricos
A Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, institui a Política Nacional de

Recursos Hídricos, e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos, regulamentando o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal.
Já em seu art. 1º a referida lei estabelece dentre alguns fundamentos,
que “a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a
participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades” (BRASIL,
1997).
Em seu art. 34 estabelece a “formação do Conselho Nacional de
Recursos Hídricos com participação de representantes dos usuários de água e
organizações da sociedade civil”. No art. 37, institui os Comitês de Bacias
Hidrográficas, com participação dos “usuários das águas de sua área de
atuação” e “das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada
na bacia” (BRASIL, 1997). Esses colegiados são os ambientes imprescindíveis
para a promoção do processo democrático e participativo na gestão dos
recursos hídricos, desde que contemplem as vozes de toda a sociedade na
gestão da água.
56
A PNRH ainda define as normativas para a formação da representação

das organizações civis nos colegiados. No capítulo VI, art. 47, estabelece que:
são consideradas, para os efeitos desta Lei, organizações civis de

recursos hídricos: I – consórcios e associações intermunicipais de bacias
hidrográficas; II – associações regionais, locais ou setoriais de usuários
de recursos hídricos; III – organizações técnicas e de ensino e pesquisa
com interesse na área de recursos hídricos; IV – organizações não-
governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e
coletivos da sociedade; V – outras organizações reconhecidas pelo
Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.
O art. 48 estabelece que “Para integrar o Sistema Nacional de Recursos

Hídricos, as organizações civis de recursos hídricos devem ser legalmente
constituídas”.
Esses artigos demonstram que a Lei 9.433/1997 possui um arcabouço
orientado à gestão descentralizada, integrada e participativa dos recursos
hídricos. Contudo, como demonstrou Barbosa (2019), a participação ocorre por
meio da representação dos segmentos da sociedade e civil, poder público e
usuários de água nos ambientes colegiados, e estes possuem diversos desafios
a serem enfrentados para o fortalecimento do processo participativo, como,
por exemplo: a não paridade de representantes nos colegiados; a falta de
acesso à informação; a não implementação dos instrumentos de gestão
propostos na política nacional de recursos hídricos; a falta de articulação com
outras políticas públicas, dentre outros.
Soma-se a esses desafios o fato de que no ano de 2019, a PNRH, que até
então era uma pasta do Ministério do Meio Ambiente, passou para o Ministério
do Desenvolvimento Regional, e a estrutura de governança do sistema, desde
então, foi sendo reorganizada. O colegiado nacional (CNRH), que ocupa a maior
hierarquia no sistema decisório de gestão da água e dos recursos hídricos do
Brasil, foi reestruturado em sua composição e a sua estrutura regimental (após
a reforma administrativa do Governo Federal com a publicação do Decreto
10.000/2019, conforme definido em seu art. 3º), estabeleceu o número menor
de representantes (que antes era de 57 para 37 membros), com significativa
redução dos representantes da sociedade civil organizada. A justificativa da
reestruturação vai ao encontro com uma política realista neoliberal, da
eficiência e funcionalidade, e afasta o alcance de paridade e a equidade na

representação, e por consequência se distancia de um processo amplo de
discussão em um ambiente que deve ser democrático por representar toda a
sociedade.
Sistema Nacional das Unidades de Conservação
A Lei Federal 9.985/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de

Conservação da Natureza (SNUC), apresentando diretrizes que:
[...] II – assegurem os mecanismos e procedimentos necessários ao

envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da política
nacional de unidades de conservação; III – assegurem a participação
efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das
unidades de conservação; IV – busquem o apoio e a cooperação de
organizações não-governamentais, de organizações privadas e pessoas
físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas
de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico,
monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades
de conservação; V – incentivem as populações locais e as organizações
privadas a estabelecerem e administrarem unidades de conservação
dentro do sistema nacional.
Na grande maioria das diretrizes do SNUC é visível a preocupação com

um processo democrático participativo para a promoção do desenvolvimento
sustentável, levando em consideração o meio ambiente e o ser humano. Inclui,
dentre seus objetivos, o respeito e a valorização da cultura e do conhecimento
das comunidades tradicionais.
A gestão democrática do SNUC, ao menos em teoria, vai além da sua
estrutura para gestão, pois envolve a população em diferentes momentos,
como as consultas públicas obrigatórias para a criação das Unidades de
Conservação, ou na própria constituição da Reserva da Biosfera que deve ser
participativa e ser gerida por um colegiado deliberativo com equidade de
representantes da sociedade e poder público.
Para alcançar as diretrizes, o SNUC possui uma estrutura de gestão que
se relaciona com a Política Nacional do Meio Ambiente, pois dentre os órgãos
58
para geri-lo estão o Conama e o Ministério do Meio Ambiente (MMA). Além

disso, como órgãos executores estão o Ibama e o Instituto Chico Mendes.
Sobretudo no Conama, era garantida a discussão democrática por meio
dos diversos representantes do poder público e sociedade civil organizada. No
entanto, conforme anteriormente mencionado, este órgão colegiado sofreu
alterações em sua composição a partir de 2019, reduzindo de forma
impactante a contribuição da sociedade civil no processo de debate ambiental.
Política Nacional Sobre Mudança do Clima
A Lei 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política

Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), em seu artigo 3º determina que
a PNMC e as ações dela decorrentes, executadas sob a

responsabilidade dos entes políticos e dos órgãos da
administração pública, observarão os princípios da precaução,
da prevenção, da participação cidadã, do desenvolvimento
sustentável e os das responsabilidades comuns, porém
diferenciadas, este último no âmbito internacional.
O artigo demonstra que o processo participativo na PNMC deverá

ocorrer por meio da cidadania e atuação efetiva da sociedade, nas diversas
medidas para mitigar os impactos sobre o clima. Contudo, ao longo da PNMC
é possível verificar que o Estado, as esferas federativas e as grandes
corporações devem ter a maior responsabilidade em promover padrões de
sustentabilidade climática e acordos nacionais e internacionais, colocando uma
outra escala de discussão democrática para a emergência climática.
Política Nacional dos Resíduos Sólidos
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305, de 2 de agosto de

2010), em seu artigo 3º, inciso VI, estabelece o controle social no “conjunto de
mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações e
participação nos processos de formulação, implementação e avaliação das
políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos”.
A viabilidade para participação cidadã e as iniciativas de mobilização
social são mencionadas na PNRS: pelo artigo 6º, que determina os princípios
da PNRS e em seu inciso X, estabelece “o direito da sociedade à informação e

ao controle social”; em seu art. 15, Parágrafo único, que determina que “o
Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado mediante processo de
mobilização e participação social, incluindo a realização de audiências e
consultas públicas”; e nos arts. 18 e 19, que versam sobre a participação de
grupos interessados, em especial as cooperativas, na coleta seletiva e na
logística reversa.
Novo Código Florestal Brasileiro
A Lei 12.651, de 25 de maio de 2012 (Novo Código Florestal Brasileiro),

estabelece normas gerais sobre a Proteção da Vegetação Nativa, incluindo
Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de Uso Restrito, assim
como regulamenta a exploração florestal e outros assuntos relacionados
(controle e prevenção dos incêndios florestais, e a previsão de instrumentos
econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos).
Esta Lei não apresenta referência sobre a participação e
representação social. Existem muitas críticas sobre o processo de sua
elaboração e aprovação, que revogou as Leis 4.771, de 15 de setembro de
1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, sendo considerada como um retrocesso
em relação à conservação de florestas, à proteção de vegetação natural
existente, assim como à delimitação de áreas de proteção permanentes.
A inexistência de qualquer dispositivo que garanta a participação social
no processo decisório é outro ponto de crítica, já que pelo Novo Código
Florestal, a responsabilidade ou poder, sobre as decisões, ficou sobretudo
centralizada no poder público, seja Estado, unidades da federação ou
municípios, sendo que a sociedade civil está delegada à colaboração na criação
de políticas para preservação, porém, sem determinar como deve ocorrer essa
colaboração.
CONCLUSÃO
A análise do arcabouço legal relacionado ao meio ambiente demonstrou

que algumas legislações possuem estruturas, diretrizes e dispositivos que
promovem em maior grau o processo de participação da sociedade na
60
discussão e formulação das ações de gestão, como por exemplo a Política

Nacional de Recursos Hídricos, a Política Nacional do Meio Ambiente e o SNUC.
Por outro lado, algumas legislações ambientais não abrangem o processo
democrático de decisão, para envolvimento significativo da sociedade civil nas
decisões de gestão, como é o caso da Política Nacional de Mudanças Climáticas
e o Novo Código Florestal.
Mesmo existindo na legislação dispositivos que contribuem para incluir
a participação social no processo decisório, não há garantia que essa
participação seja efetiva e que proporcione uma discussão democrática com
toda a sociedade. Ainda, notou-se que a promoção da participação ocorre por
meio da representação, ou seja, uma participação indireta, pois analisando as
leis, notamos que a maior parte dos mecanismos citados são colegiados, ou
fazem parte do sistema administrativo.
Mesmo com esses desafios, a Constituição Federal de 1988 e as
legislações ambientais tiveram um avanço significativo no processo
participativo até a metade da década atual.
Após conseguir esse alcance significativo, os processos de fiscalização e
de preservação do meio ambiente vêm sendo atacados impiedosamente pelo
governo instaurado em 2019, com o desmonte dos órgãos ambientais e a
redução da participação popular como poder fiscalizador, tem contribuído para
que ocorra o aumento da supressão de florestas naturais nativas, que são de
grande relevância não somente ambiental, mas também social e econômica,
impactando severamente os recursos hídricos.
Por meio do decreto 9.759/2019, o Governo Federal promoveu a
reestruturação e a extinção de diversos colegiados nacionais, sendo que
apenas nove se mantiveram. Dentre os órgãos extintos, citam-se a Comissão
Nacional de Agroecologia, o Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável,
o Comitê Orientador do Fundo Amazônia e o Comitê Diretor da Plataforma
ABC.
Um dos órgãos que sofreu com a reestruturação foi o Conama, com o
Decreto 9.806/2019, cuja redução da participação social no Conselho foi de
76%. Essa reestruturação proporcionou ao governo a alteração de diversas
resoluções com funções protetivas do meio ambiente, levando por exemplo à
revogação de resoluções, tais como: a de proteção aos mananciais, mangues e
restingas; a de necessidade de licenciamento ambiental para projetos de
irrigação; e a de restrições para incineração de resíduos sólidos. Na Comissão

Nacional de Biodiversidade (CONABIO), houve a redução da representatividade
das organizações ambientalistas, enquanto a participação de grupos do
agronegócio foi mantida, reduzindo a participação da sociedade civil na gestão
do Programa Nacional de Diversidade Biológica, colocando também em risco a
proteção dos ecossistemas brasileiros devido à fragilização da paridade.
Portanto, há um processo em curso de centralização de poder,
sobretudo no Estado, que afasta o processo democrático nas decisões acerca
das várias áreas e instituições ambientais. Compreendemos que o desmonte
da participação social está na contramão da democracia, e que a democracia
ambiental somente é efetivada com a adequada ampliação da participação
cidadã nos diversos processos democráticos de decisão, com as devidas
oportunidades de controle social.
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64
Capítulo 3
IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO DAS COMUNIDADES

INTERESSADAS NO PROCESSO DE CRIAÇÃO E MANUTENÇÃO DE
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA
Edson Ricardo Saleme9

INTRODUÇÃO
A legislação ambiental disponibiliza considerável rol de instrumentos

informativos para se perpetuarem no tempo e prestarem a todos os
interessados, em termos práticos e ágeis, dados ecossistêmicos relacionados
ao ambiente.
Desde concebida, a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
veiculada por meio da Lei 6.938 (BRASIL, 1981), estabeleceu as bases do
Sistema Nacional de Informações do Meio Ambiente (SINIMA), consistente em
diversos mecanismos capazes de veicular dados articulados entre as diversas
entidades do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
Essa Lei surgiu em época conturbada e obteve a façanha de ter uma
votação quase unânime entre os parlamentares e reunir em um único texto
uma legislação esparsa, sobretudo criando um parlamento próprio para tratar
da temática ambiental: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
nesse parlamento ambiental devem se reunir lideranças ambientais, entes
federativos, setores do agronegócio entre outros atores fundamentais no
processo ambiental, com o intuito de discutir e votar procedimentos de
inspeção, criar parâmetros nacionais de poluição, estabelecer normas, critérios
9 Doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo, professor da Universidade Católica
de Santos. E-mail: ricasal@unisantos.br
10
Doutor em Ciências da Engenharia Ambiental pela Universidade de São Paulo, professor
Associado do Departamento de Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos. E-mail:
celmaran@gmail.com
66
e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio

ambiente, além do monitoramento e avaliações dos ecossistemas existentes.
As políticas públicas, após a edição da referida norma, passaram a
considerar os critérios indicados e obedecem a padrões estabelecidos antes
mesmo de serem postas em prática. Desta forma, planos de médio e longo
prazo estariam sujeitos às suas determinações e atendimento de exigências
eventualmente postas, em temos de precaução e prevenção. É possível
afirmar, igualmente, que a Lei fortaleceu os órgãos estaduais e municipais do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Sua configuração permitiu
que o sistema do ambiente, como um todo, passasse a ser uníssono, de forma
a deliberar, em termos da viabilidade ou não, o desempenho de atividades
impactantes, assim consideradas pelo Conama.
Os mecanismos de proteção ao ambiente, responsabilização penal da
pessoa física e jurídica estão ali estabelecidos, a exemplo da licença ambiental,
atualmente em debate para modificação por projeto já aprovado pela Câmara
dos Deputados, e, ainda, a necessidade de obrigação de reparar danos ao
ambiente, independentemente de culpa. Esta norma, que agora completa 40
anos, além desses critérios de proteção ao ambiente, também incentiva a
criação, a estruturação e o fortalecimento institucional dos conselhos
estaduais e municipais de meio ambiente e gestão de recursos ambientais,
além dos diversos comitês de acompanhamento de políticas públicas.
Outra atribuição do Conama que é objeto de discussão neste trabalho é
o acompanhamento da implementação das unidades de conservação, bem
como o estabelecimento de critérios técnicos para a declaração de áreas
críticas na circunscrição a ser considerada, tudo conforme disposto no inciso I
do art. 6º da Lei 9.985 (BRASIL, 2000).
Diante de tantos instrumentos preventivos e repressivos há também os
informativos, formando arcabouço necessário para duas normas ambientais de
grande repercussão e importância: a Lei 10.650 (BRASIL, 2003), que dispõe
acerca do acesso público aos dados e informações nos órgãos e entidades
integrantes do SISNAMA e da Lei 12.527 (BRASIL, 2011), que regulamenta o
direito geral a informações previsto no art. 5º, XXXIII, da Constituição Federal.
As informações devem ser disponibilizadas e prestadas a todos os interessados
e conselhos deliberativos no processo de criação e manutenção de unidades
de conservação.
A partir de experiências aqui relatadas será analisada a questão da

utilidade e necessidade de informação para que os interessados e as
comunidades tradicionais envolvidas se manifestem no processo democrático
gerado com a finalidade de criação e manutenção das unidades de conservação
pertencentes ao Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC)
instituído pela Lei 9.985 (BRASIL, 2000).
O método empregado neste trabalho é o hipotético-dedutivo a partir
das seguintes premissas: o SNUC possui como um de seus principais
fundamentos a informação para sua manutenção. A metodologia a ser
empregada se baseará em textos legais, atos internacionais e bibliografia para
traçar as considerações finais.
CARACTERÍSTICAS GERAIS DA LEI DO SNUC
A questão das Unidades de Conservação da Natureza, doravante

denominadas UC, referidas no § 1º, inciso III, do art. 225 (BRASIL, 1988), reflete
a necessidade de que para assegurar o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado em áreas de média e grande extensão é
imprescindível que o poder público venha a definir, nas respectivas unidades
federativas, espaços territoriais contínuos e ainda o que neles houver em
termos de recursos naturais para se revestirem da devida proteção. É
constitucionalmente expressa a determinação que, para sua ulterior
modificação ou supressão, é imprescindível lei, em sentido estrito, vedada
qualquer utilização que possa comprometer sua integridade ou ainda os
atributos que tenham justificado a respectiva proteção.
Esses “espaços territoriais” são, em verdade, áreas protegidas com
regime especial de gestão, cujo propósito maior seria a conservação de
ecossistemas e de outros recursos naturais. O Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecido pela Lei 9.985 (BRASIL,
2000), indica formas de criação, implementação e gestão de unidades. Para
melhor esclarecimento observa-se que existem dois grandes grupos criados
pela Lei: as unidades de proteção integral e as de desenvolvimento sustentável;
68
nas primeiras seria apenas admissível o uso indireto dos recursos naturais nela
existentes, nos termos do §1º de seu art. 7º11.
As composições estabelecidas territorialmente por áreas de grande ou
média extensão representam uma das principais fórmulas em prol da
conservação de áreas in situ, cuja eficácia, em termos de preservação a longo
termo, é inquestionável. Nos termos da própria manifestação quanto à
preservação de espaços naturais e seus respectivos biomas, a IUCN (2020), em
português UICN (União Internacional para a Conservação da Natureza) já se
manifestou no sentido de que a terra deve ser gerida de maneira racional,
sustentável e equitativa, evitando a consequente degradação de recursos
naturais, conflito e migração de pessoas; para esse propósito deveria ser
empregada uma variedade de instrumentos para restaurar as paisagens e
processos naturais eventualmente degradados, tais como: gerenciamento do
uso da terra, avaliações de impacto, normas relacionadas ao uso dos recursos
hídricos, entre outras possibilidades.
As prioridades indicadas pela UICN estão dispostas como Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS), nas palavras da Larbordière et al. (2020);
eles compõem a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e incluem
verdadeiras “ambições ambientais”, como a própria organização definiu, em
termos de metas para consumo e produção responsáveis (ODS 12), ação
climática (ODS 13), vida subaquática (ODS 14) e vida na terra (ODS 15).
Antes disso, a Convenção da Diversidade Biológica (CDB) (ONU, 1992),
ratificada por mais de 170 países, estabeleceu claramente que por
biodiversidade entendem-se as relações entre seres vivos, a relação destes
com o meio ambiente, a variação de espécies e ecossistemas, além das ofertas
de bens e serviços ambientais, os quais tornam possível a sobrevivência
humana.
Para realizar ações de proteção à enorme biodiversidade no país, são
adotadas estratégias de conservação in situ, amplamente representadas pela
11Nos termos do art. 8o o grupo das unidades de proteção integral é composto pelas seguintes
categorias de unidades: I – Estação Ecológica; II – Reserva Biológica; III – Parque Nacional; IV –
Monumento Natural; V – Refúgio de Vida Silvestre. Nos termos do art. 14 constituem o grupo das
unidades de uso sustentável as seguintes categorias: I – Área de Proteção Ambiental; II – Área de
Relevante Interesse Ecológico; III – Floresta Nacional; IV – Reserva Extrativista; V – Reserva de
Fauna; VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e VII – Reserva Particular do Patrimônio
Natural.
criação e implementação de unidades de conservação. Esta passou a ser uma

das formas mais efetivas para atender às necessidades de realização de boa
gestão dos recursos naturais para garantir a capacidade de produção e
manutenção de riquezas em longo prazo (MEDEIROS et al., 2011).
A existência de objetivos múltiplos de conservação possíveis entre as
diversas variantes de unidades de conservação levou à constatação de se criar
duas categorias distintas, devidamente ordenadas, para que os objetivos
propostos em sua criação fossem realmente atingidos na manutenção ou
mesmo recuperação de áreas protegidas. Ainda, deve-se atentar ao fato de que
qualquer recategorização ou mesmo extinção de unidades de conservação
impactam negativamente o ambiente. Por este motivo não há como
desconsiderar os princípios mais relevantes nos estudos ambientais, o da
precaução e da prevenção, para que se alcance o fim desejado (WWF, 2020).
O SNUC, como referido, possui os dois grupos de unidades: cinco de
proteção integral e sete de uso sustentável. Cada qual possui suas próprias
características, sendo que existe a restrição já referida com relação aos de
proteção integral e conflitos intermináveis por essa restrição, conforme
adiante se verá. Não se pode dizer que inexistiam unidades da espécie antes
da instituição do SNUC. Pode-se afirmar que eram criadas de forma
desarticulada, de acordo com as conveniências e pressões existentes à época.
Não se pode afirmar que existia política própria e planejada, voltada à
preservação dos ecossistemas brasileiros.
As Unidades de Conservação, sem exceção, estão obrigadas a elaborar
seu respectivo plano de manejo, documento técnico complexo e fundamental
para cumprimento de seus objetivos, nos termos do art. 27 da Lei 9.985
(BRASIL, 2000). A tecnicidade existente em cada plano reflete os fundamentos
gerais da respectiva unidade, seu zoneamento individualizado e as normas para
uso daquela circunscrição e o que pretende realizar para promover sua
integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.
Também deve estar previsto no plano como devem funcionar suas
eventuais zonas de amortecimento e corredores ecológicos, se a tipologia da
área assim exigir, em face da melhor preservação de seus biomas, incluindo
atividades e benfeitorias necessárias à gestão da unidade. O alto custo
envolvido na criação e cumprimento dos elementos necessários à formação
podem criar verdadeiro entrave em sua finalização. São custos próprios de
70
levantamento territorial, planejamento, e gestão que devem ser considerados

nessa perspectiva.
Assim como a maioria das unidades de conservação do SNUC, muitos
parques nacionais carecem de planos de manejo, formação de conselhos
consultivos, equipamentos e infraestruturas, proteção e manejo, regularização
fundiária e demarcação, e, por fim, pesquisas e monitoramento (BRAGA, 2013;
MEDEIROS; YOUNG, 2011; MMA, 2009).
Para se alcançar os objetivos de conservação propostos para
determinada unidade é essencial um plano de manejo com grande
abrangência, alcance e, sobretudo, mecanismos para a alocação de recursos e
observância a todos os itens relacionados no Decreto 4.340 (BRASIL, 2002). O
elevado grau de complexidade consignado nas diversas normas e diretivas
impostas às entidades criadoras de unidades reitera a efetivação de estudos
técnicos muito aprofundados, pois elas não devem ser criadas “ao acaso”,
conforme afirmou o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade. Ao se propor a
criação de uma nova delas uma longa trajetória já deve ter sido percorrida a
fim de se chegar à escolha desse espaço a ser especialmente protegido
(MINISTÉRIO, 2021). Nesse sentido, é fundamental ter a exata dimensão dos
ecossistemas, seus processos naturais e possíveis interferências antrópicas que
possam redundar em impactos positivos ou negativos.
O país detém quase 30% do que resta das matas tropicais e a maior
bacia hidrográfica do globo. O Brasil possui uma biodiversidade incomparável
de flora e fauna e ocupa um dos primeiros lugares na quantidade de espécies
endêmicas. Por este motivo as unidades de conservação são, essencialmente,
fundamentais para a proteção em grande escala dos ecossistemas locais e dos
biomas aqui existentes.
CONSELHOS GESTORES, GOVERNANÇA E O SNUC
A previsão de um conselho gestor está expressamente previsto no art.

29 da Lei 9.985 (BRASIL, 2000), para as unidades de proteção integral; este
possui caráter consultivo ou deliberativo, sempre resguardando os interesses
das comunidades tradicionais existentes em sua circunscrição. A gestão delas
compreende a participação de diversos atores e a existência de um órgão como
este parece ser fundamental para o acompanhamento de programas e metas

propostas, nos termos de seu plano de manejo.
A previsão de gestão por organizações da sociedade civil de interesse
público está garantida no art. 30 da Lei do SNUC (2000) e permite que os
objetivos propostos no ato criador sejam atendidos em prazos determinados,
conforme instrumento que deve ser firmado pelo órgão responsável por sua
gestão.
A importância de um conselho gestor, conforme afirmam Drummond et
al. (2006), reside em uma fórmula de governança de UCs mais ágil e com
possibilidades de melhor gestão. A sua própria forma de ser viabiliza um
diálogo e a cooperação entre os diversos órgãos gestores envolvidos, que pode
ser qualquer entidade do SISNAMA responsável pela UC. Importante elemento
é que é permitida a voz das comunidades locais, poder público, organizações
não governamentais, toda a iniciativa privada em geral (rurícolas, proprietários
e instituições de ensino e pesquisa), entre outros.
Um conselho funciona como uma arena na qual os conflitos são
possivelmente solucionados. Matarazzo et al. (2021) esclarecem que na equipe
de governança existente na UC devem-se formar equipes de diferentes
organizações que estejam diretamente interessadas no desenvolvimento de
estudos científicos efetivados em sua respectiva circunscrição. Inclusive
também deve ser possível aplicar normas no território da UC a partir do
material produzido, de forma a embasar decisões jurídicas a fim de melhor
regular o ambiente em seu interior. Os autores ainda afirmam que “[...]o
posicionamento técnico pode ainda ser demandado por grupos sociais que
levantem questionamentos acerca de determinados problemas públicos”.
O conselho instalado em uma UN pode ser considerada “arena concreta
de ownership” para Drummond et al. (2006), no sentido de que se pode
estabelecer verdadeira gestão bem-sucedida com o respectivo apoio
necessário para tanto. O conselho gestor deve ser tomado de tal forma que
possa realmente refletir uma boa forma de governança local com participação
de todos os atores envolvidos e também autodeterminar-se, de forma a buscar
objetivos a serem alcançados como metas próprias da unidade.
Na análise de Souza e Barbosa (2018) a ideia de conservar a natureza
está atualmente na lógica interventiva dos ecossistemas. Os autores relatam a
complexidade desse intento e que “[...] compatibilizar os interesses
72
divergentes em busca da conservação dos recursos naturais e melhoria da

qualidade de vida da população, nem sempre é uma tarefa fácil de alcançar”.
Os autores seguem nas considerações e esclarecem ser a governança
elemento essencial e fundamental para a concretização da gestão das
unidades. Expõem as quatro formas mais comuns de governança: a efetivada
pelo próprio governo, a compartilhada ou em parceria, a privada (tal como
ocorre nas unidades geridas pelos proprietários ou organizações sem fins
lucrativos) e aquela exercida nas comunidades tradicionais e povos indígenas.
As áreas protegidas envolvem atores diferenciados e se configuram em
diversas questões políticas.
Talvez o grande entrave, segundo Strapazzon e Mello (2015), seja a
possibilidade da coexistência de atividades humanas produtivas e a corrente
conservacionista, muito frequente nas unidades de conservação de proteção
integral. Os autores propõem a racionalidade ambiental de Enrique Leff (2010,
p. 206) de maneira que “um mundo de sociedades socioambientais complexas,
as formas de apreender as mudanças devem evoluir de acordo”. Essa aparente
contradição, como esclarecem os autores, poderia ser relativizada uma vez que
não necessariamente existe apenas um caminho. Significa dizer que a unidade
pode ter, excepcionalmente e dentro de determinadas regras, alguns usos
diretos, contrapondo-se ao que as instâncias superiores do Instituto Chico
Mendes de Biodiversidade creem como meta preservacionista.
Diante desta realidade, Souza e Barbosa (2018) relatam a complexidade
em se obter uma governança efetiva com alto potencial de sucesso em sua
empreita, pois, para eles, deve-se buscar, cada vez mais, uma forma de
compatibilização, sobretudo nas unidades de proteção integral. A proteção da
natureza depende da gestão proativa das comunidades locais e, sobretudo, da
compatibilização de um sistema integrado e participativo de unidades de
conservação. Os autores ainda devem refletir acerca dos aspectos que
impedem ou mesmo não colaboram para que o sistema se mantenha em bom
funcionamento:
[...] destacando principalmente as limitações financeiras e de recursos

humanos e, os problemas ligados à articulação entre os diferentes níveis
governamentais (estadual e municipal). E assim a sugestão é que, para
o estabelecimento de políticas públicas efetivas há a necessidade de
ações integradas do governo brasileiro, aperfeiçoamento do sistema,
fortalecimento de canais de diálogo entre os atores sociais e setores

envolvidos e a compreensão da perspectiva social associada à proteção
da natureza.
A governança, compreendendo o processo em que todos os atores são

considerados, é ferramenta essencial na condução efetiva das unidades de
conservação, seja no processo de criação ou mesmo de gestão. Diante da
realidade que afetam as unidades de proteção integral, sobretudo diante da
falta ou mesmo inexistência do plano de gestão, a condução ou participação
de atores muitas vezes sequer é considerada.
A lei prevê claramente a existência e necessidade de um conselho, de
um plano de gestão que possam conduzir à unidade a realização de seus
próprios objetivos, constantes no ato normativo que a criou.
EXPERIÊNCIAS REAIS EM TORNO DA NECESSIDADE DE INFORMAÇÃO E

DISCUSSÃO DOS DADOS
O Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD, 2019),

explicita que um dos pontos de partida para a promoção da legitimidade
processual é melhorar, antes de tudo, os mecanismos de prestação de contas,
criando um processo de participação com maior inclusão ou participação em
que o cidadão comum possa realizar suas próprias demandas e, assim,
expandindo a arena política, em que as assimetrias de poder possam se
manifestar. Na verdade, a governança nada mais é que o próprio exercício de
autoridade política, administrativa e econômica a fim de obter o adequado
manejo na administração de assuntos determinados. Esta fórmula inclui
mecanismos diversos, processos ou mesmo instituições capazes de viabilizar a
articulação entre cidadãos e grupos, de forma a melhor exercerem os direitos
que possuem. Nesse sentido, a governança pode ser entendida como sendo
uma realidade que reconhece a existência de poder dentro e fora da
autoridade formal ou ainda das respectivas instituições governamentais.
Para um entendimento mais perfeito do que aqui se expõe se dará o
enfoque de experiências práticas, tal como a relatada por Medeiros et al.
(2005), que oferece verdadeiro ensaio que contou com a participação de
diversos atores, estudo de campo com a compilação e confrontação de dados
74
e argumentos para articulação dos diversos fatores não só biológicos como

sociais vivenciados.
Nesta específica experiência, os autores (2005) relatam a imprescindível
participação dos órgãos do SISNAMA e a participação de organizações da
sociedade civil, com diversas informações e discussões técnicas, sobretudo
com vistas ao espírito conservacionista e cada qual com seu próprio ponto de
vista político-institucional. Este licenciamento contou com o uso de imagem
satelitária de alta resolução (escala 1:5000), que permitiu selecionar as áreas
mais necessárias à conservação, com a visualização de funcionamento dos
ecossistemas locais, inclusive observando os processos de degradação e quais
seriam os possíveis esforços no sentido de viabilizar a conservação e a
estrutura da área.
O que se comprova é que todo esse arsenal tecnológico permitiu o que
tecnicamente se denomina ecossystem approach de forma a otimizar dados
em face de uma abordagem sistêmica capaz de efetivamente viabilizar e
equacionar possibilidade em torno de sistematizar esforços em prol da
conservação da área.
Outro problema que se pode observar nas unidades de conservação que
envolvam comunidades tradicionais é o fato apontado por Arruda (1999). Para
o autor, as comunidades tradicionais estão frente a um dilema: por um lado
estão seus próprios interesses e, do outro, a preservação ambiental. Nesse
sentido, tem cada vez menos condições de intervenção no ambiente e cada vez
menos oportunidades de manter os padrões usuais de reprodução
sociocultural. Assim, as populações tradicionais deveriam adotar as mesmas
práticas destrutivas que caracterizariam a comunidade envolvente.
Em face deste e de outros problemas cita a experiência bem-sucedida
de Maramirauá (1999), no Amazonas. Nesta comunidade as populações de
residentes e usuários da reserva logram conciliar conservação e
desenvolvimento social. Nesse sentido, permitiu-se a participação e o
envolvimento positivo das populações locais para a conservação daquelas
áreas. Desta forma, valorizou-se a conservação de uma maneira oferecida pelo
próprio mundo natural, adaptando-a às situações atuais.
Outro exemplo dado por Sestren-Bastos (2014) em termos de criação
de UC, com participação popular e indígena, pode ser dado no processo de
criação e gestão de unidades de conservação no projeto de proteção do Morro
São Pedro, no Município de Porto Alegre. No início da discussão sobre sua

criação, buscou-se conhecer e contatar os atores envolvidos. Dessa forma,
identificaram-se as lideranças locais para que se manifestassem acerca das
decisões mais fundamentais, oportunizando participação a todo público
interessado. O restrito orçamento impedia a divulgação por meio da mídia
televisiva.
A cada reunião se disponibilizavam formulários em que os atores
poderiam apontar as necessidades e sugestões locais. Também os
participantes deveriam se identificar e manifestar sua aquiescência em
participar do conselho da unidade. A presença indígena também se fez
presente. Houve reuniões específicas para os grupos tradicionais, que foram
realizadas em português, pois a maioria lograva se comunicar nesse idioma, e
com pessoas de sua confiança. Neste sentido, estas tornaram-se confiantes,
pois, entre as sugestões estava o apoio ao grupo Guarani para aquisição de
terras na futura área, a necessidade de interlocução entre proprietários de
terras e indígenas para a celebração de acordos necessários, construção de
quiosque para a venda de artigos tradicionais, inclusão dos indígenas como
condutores para trilhas na área e a inclusão da FUNAI no conselho.
A participação popular é fundamental para o processo de criação e
manutenção das unidades de conservação, fundamentalmente nas de
proteção integral, pois representa a melhor forma de conservação de grandes
ou médias áreas cobertas por vegetação nativa. Não se pode negar a
importância de todas as populações envolvidas no processo, sobretudo as
comunidades tradicionais existentes na unidade que se quer criar. É
fundamental que se tenha visão prospectiva no sentido de que a comunidade
é um elemento vivo e pulsante e seu desenvolvimento deve manter-se ativo,
circunstância que deve ser considerada entre os objetivos e processos da
unidade.
Neste trabalho buscou-se indagar os benefícios da criação de áreas de

médio e grande porte para conservação in situ, o que, inegavelmente, é uma
das formas mais efetivas para a proteção de extensões consideráveis, tais
76
como as existências no território brasileiro, de acordo com o que se relatou dos

estudos da União Internacional de Conservação da Natureza.
Diante dos dois grupos de unidades existentes, proteção integral ou uso
sustentável, é possível identificar problemas na condução e gestão da
participação popular e, sobretudo, de seus conselhos. Aqui se faz recorte
acerca da importância da participação popular bem como das comunidades
tradicionais envolvidas para a discussão e manutenção de diretivas que possam
envolver uma unidade de conservação.
A previsão de um conselho gestor, previsto no art. 29 da Lei 9.985,
necessário apenas em algumas espécies, retrata a importância de existir um
órgão condutor das políticas internas capaz de avaliar o sucesso ou não das
medidas e procedimentos estabelecidos no plano de gestão ou mesmo em suas
normas internas, que podem repercutir em favor da manutenção da UC. Com
isto haverá subsídios adequados para a correta condução das políticas internas
da unidade.
Ainda que hoje se possa observar um verdadeiro retrocesso em termos
de governança ambiental, é possível averiguar a possibilidade em se
estabelecer uma gestão adequada e que pode trazer bons resultados na
manutenção dos resultados, tal como o que presentemente existe na UC
Miramauá, no Amazonas, que logrou gestão capaz de antever necessidades e
corrigir inadequações eventualmente existentes.
Hoje existe mais de uma centena de atos normativos que
expressamente impedem ou mesmo se omitem nas infrações ambientais
antrópicas. Teme-se ainda que haja verdadeiro retrocesso com a fragilização
de processos, que incluem as unidades de conservação, já votados pela Câmara
dos Deputados, sobretudo diante da permissividade na exploração econômica.
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Capítulo 4
METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS E CONTEXTO DEMOCRÁTICO
Marcel Britto12
INTRODUÇÃO
A preocupação com a melhoria das condições de existência guarda

estreita relação com as formas de organização da sociedade, desaguando em
questões complexas cujo equacionamento requer o aporte de saberes e
esforços muito além de viés disciplinar e unívoco.
A par de progressos notáveis em campos como a economia, tecnologia,
comunicações, persistem e se agravam mazelas como a desigualdade, a
exclusão e degradação ambiental. A gravidade da situação é evidente pela
existência simultânea da superabundância com a extrema escassez, tudo
indicando a insustentabilidade do modo de produção prevalente nas
sociedades modernas. A vida (não apenas humana) é pautada pelos anseios
dos mercados, a produção e o consumo ditam o cotidiano em um ritmo
vertiginoso, perigoso e alienante. Tão aceito como o sistema econômico de
livre mercado está o regime político democrático em que, seja como ideal ou
apenas incontornável, o modelo representativo reina soberano.
Como o capitalismo segue embalado pelo novo som da
sustentabilidade, a democracia segue propalando os valores da Revolução
Burguesa de liberdade, igualdade e fraternidade, todos confinados em
modelos normativos, que reduzem a política em sua forma liberal eleitoral.
Não raro, melhores argumentos travestem as piores práticas.
O descompasso entre as promessas da esfera discursiva e a
materialidade das condições objetivas demanda não apenas questionamentos
12 Doutor em Ciências Ambientais pela UFSCar, professor da UNESP – campus de Jaboticabal. E-

mail: marcel.britto@unesp.br
13 Doutor em Ciências da Engenharia Ambiental pela USP, professor associado do Departamento
de Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos. E-mail: celmaran@gmail.com

80
como também atitudes capazes de alterar o estado de coisas e mesmo a

relação entre o Estado e as pessoas.
Há incompatibilidade encalacrada e insolúvel entre modo de produção
e sustentabilidade, percebível pela contradição entre políticas públicas e
atendimento de anseios populares, como denuncia Foster (2012).
Embora uma reconfiguração radical das sociedades implique em
ruptura institucional, mudanças são necessárias, ainda que dentro das
estruturas atuais e apesar das contingências inerentes. Trata-se de buscar
alternativas mitigadoras do hiato entre democracia formal e substancial, ou
explorar o fato de que as sociedades apresentam contradições inerentes à sua
própria constituição e, com a convergência de mobilização social, é possível
forçar maior abertura nas brechas do Estado, sobretudo a partir dos princípios
normativos e conceituais da própria ideia de democracia.
Avanços consideráveis podem ser indicados nos marcos regulatórios,
mas, contraditoriamente, o panorama real pouco evolui ou até retrocede. Em
diferentes dimensões escalares, em graus variáveis, a crise é persistente e
preocupante.
Como adverte Parola (2017), a angústia quanto à democracia deve-se
menos pela adoção da democracia pelas ordens jurídicas e mais às práticas
antidemocráticas de governos eleitos democraticamente, pelas propostas
pouco ou nada condizentes com o quadro estabelecido pelas diversas
constituições democráticas e declarações de direitos humanos existentes.
Também a questão ambiental preocupa muito e:
[...] o que talvez poucos percebam é a relação existente entre a falta de

práticas democráticas, de um lado, e os problemas ambientais que
enfrentamos, de outro. Mesmo com todo o arcabouço jurídico existente
nos planos nacionais e internacional, ainda observamos a centralização
das decisões com sérios impactos socioambientais em corpos técnicos,
sem que sejam devidamente consideradas as opiniões dos grupos ou
povos afetados, muitas vezes sequer consultados e postos totalmente à
margem do processo decisório. (PAROLA, 2017, p. 7).
Somando as preocupações elencadas, a solução possível implica uma

participação política maior e melhor, capaz de dar vazão a propostas
alternativas ao tratamento dispensado pelos regimes democráticos liberais
representativos, notoriamente incapazes de resolver os problemas sociais e
ambientais. Nesse contexto exsurge a Democracia Ambiental como vertente

teórica que abriga linhas de pesquisa e intervenção sempre orientadas a
maximizar o eixo estruturante da participação popular efetiva como antídoto
às crises socioambientais.
Assim, analisar e refletir sobre metodologias que ampliem,
incrementem e aprimorem a participação popular nas decisões é essencial para
que as políticas públicas cumpram suas finalidades que, invariavelmente,
coincidem com os desideratos da sustentabilidade.
Objetivando conhecer metodologias de aprimoramento da participação
popular nas políticas públicas, a pesquisa propõe inventariar e caracterizar
diferentes modelos de inserção das pessoas no processo decisório democrático
além das formas representativas tradicionalmente vigentes e deficientes.
Enquadrando-se como exploratória a partir de seus objetivos, de natureza
descritiva, de base bibliográfica, a pesquisa apresenta análise qualitativa da
teoria selecionada e, embora possa haver implicações quanto à aplicabilidade,
isso extravasa o âmbito da proposta e, eventualmente, pode ser objeto de
trabalhos subsequentes e seus desdobramentos.
Realizou-se pesquisa bibliográfica centrada na literatura disponível em
livros, artigos científicos e demais fontes disponíveis na rede mundial de
computadores, além de documentos também ali encontráveis, cujas
informações foram abordadas qualitativamente. E, ainda, no trabalho são
feitas considerações prévias sobre as metodologias previamente inventariadas
para na sequência discutir os elementos conceituais indicativos daquela mais
consentânea à promoção da participação de forma mais efetiva e qualificada à
luz dos aportes teóricos.
METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS E A DEMOCRACIA
De início, mas sucintamente, cabe considerar que as metodologias se

dedicam à análise dos métodos que se apresentam como o modo pelo qual se
estabelece a relação entre o sujeito cognoscente e o objeto cognoscível em
busca do conhecimento. Dessa forma, os métodos reúnem regras e
procedimentos que compõem as técnicas e estas se servem de instrumentos e
ferramentas (materiais e imateriais) variados para viabilizar o percurso
82
consistente no método e tudo conforme o enquadramento teórico-conceitual

mais amplo suportado pelas metodologias.
As metodologias participativas correspondem ao conjunto de
ferramentas e técnicas que se orientam à consecução do objetivo, mas sempre
calcadas no princípio da participação. São propostas de facilitação das ações
que envolvem processos de organização social, num contexto que tem como
desafio, seja no campo educacional (onde são mais frequentemente aplicadas),
seja em dimensões mais complexas como na construção de um modelo
sustentável de desenvolvimento que, a seu turno, demanda a mobilização
social.
Tratando-se de metodologias participativas, todo o processo deve ser
dialógico, ou seja, todas as pessoas implicadas, não apenas os pesquisadores,
devem ser consideradas igualmente importantes, pois as vivências, saberes,
percepções e experiências (comuns a todos do povo) são valorizadas e
indispensáveis para a composição dos diálogos de cujas reflexões espera-se
extrair o conhecimento (seja diagnóstico, procedimento ou prognóstico/ação).
Optou-se pelo termo metodologias – no plural – para indicar a junção
de várias metodologias, dos métodos preconizados e de seus respectivos
instrumentos, de modo a caracterizar convite amplo e irrestrito à atividade de
pesquisar (no sentido de buscar conhecer algo). No caso em tela, o objeto
cognoscível varia conforme a pauta a ser discutida, porém constante é a
preocupação de assegurar a dilatação do acesso popular ao poder decisório
quanto às políticas públicas.
Elencar e problematizar as questões do cotidiano é fundamental para a
atuação do Estado em suas políticas públicas. Todavia, tal tarefa não pode ficar
a cargo dos agentes públicos e, eventualmente, com alguns poucos populares
em postura passiva, por vezes desprovidos de voz e, quase invariavelmente,
sem qualquer poder deliberativo.
Sobre a realidade é que deve incidir o Governo e, portanto, vital o
delineamento da realidade concreta que não pode se reduzir a um grupo de
dados materiais a demandar tabulação e serem moldados para justificar
posições preconcebidas e, pior, apartadas da vivência das pessoas afetadas.
Nesse sentido: “[...] a realidade concreta é algo mais que fatos ou dados
tomados mais ou menos em si mesmos. Ela é todos esses fatos e todos esses
dados e mais a percepção que deles esteja tendo a população neles envolvida”
(FREIRE, 1988, p. 35).
A importância dos grupos populares como sujeitos da pesquisa,
juntamente com a pesquisadora ou pesquisador, é condição indispensável para
uma postura libertadora, em vez de uma ação pautada a serviço da dominação.
Para que as pessoas não se resumam à condição de afetadas, tanto
maior deve ser o grau de envolvimento, rompendo com a passividade até o
atingimento de níveis cada vez mais elevados de participação popular. A
participação deve permear todas as fases das políticas públicas, desde a
dimensão estratégica até a operacional, essa a condição de um contexto não
apenas formalmente democrático para o qual as metodologias hão de
contribuir.
O imperativo da participação é consagrado internacionalmente, tendo
merecido destaque com sua vinculação às questões ambientais – novamente
reforçando a pertinência de uma Democracia Ambiental. Dentre os dispositivos
normativos supranacionais vale referir a Organização das Nações Unidas (ONU)
na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de junho de
1992:
Princípio 10: O melhor modo de tratar as questões ambientais é com a

participação de todos os cidadãos interessados, em vários níveis. No
plano nacional, toda pessoa deverá ter acesso adequado à informação
sobre o ambiente de que dispõem as autoridades públicas, incluída a
informação sobre os materiais e as atividades que oferecem perigo a
suas comunidades, assim como a oportunidade de participar dos
processos de adoção de decisões. Os Estados deverão facilitar e
fomentar a sensibilização e a participação do público, colocando a
informação à disposição de todos. Deverá ser proporcionado acesso
efetivo aos procedimentos judiciais e administrativos, entre os quais o
ressarcimento de danos e recursos pertinentes. (ORGANIZAÇÃO DAS
NAÇÕES UNIDAS, 1992).
O princípio da participação segue repetido por vários outros

documentos oficiais da ONU. No Brasil, a própria Constituição de 1988 expressa
em muitos dispositivos a participação popular. Contudo, a previsão normativa
não assegura a efetividade do dispositivo, assim, resta divergir da
caracterização dada por Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998), que identificam
democráticos governos a partir de aspectos normativos – embora os autores
já façam a necessária distinção entre democracia formal e substancial.
84
Portanto, a democracia encerra em si uma tensão constitutiva entre

participação e representação políticas. A ampliação e o aprofundamento da
democracia dependem da articulação, não isenta de tensões, entre os
pressupostos da participação, da representação, da deliberação e da
associação.
Justamente por isso é possível a indicação de tendências ou tipos de
democracia como participativa, associativa e deliberativa, cujas variações
teórico-normativas se baseiam na ênfase dada aos valores subjacentes ao
próprio ideal democrático, quais sejam: participação, igualdade, justiça,
legitimidade, deliberação e eficiência (LUCHMANN, 2012).
Ainda conforme a autora, para a democracia participativa as
associações são instrumentos que qualificam a participação direta dos
cidadãos, verdadeira essência da democracia. Já na democracia associativa as
associações são soluções – possíveis e democráticas – para lidar com a
administração da complexidade social e, finalmente, pela democracia
deliberativa se destaca a importância da sociedade civil, preenchida
fundamentalmente por associações e movimentos sociais, para gerar poder
legítimo na esfera pública.
Sem enveredar pela vasta literatura acerca da democracia, é possível
identificar a classificação participativa como a mais desejável, uma vez que não
preconiza qualquer necessidade de representação, franqueando a cada pessoa
o exercício da cidadania, portanto, ampliando o espectro de potencialidades
de intervenção de populares nos meandros das políticas públicas.
Além do acesso irrestrito e incondicionado dos cidadãos ao pleno
exercício de prerrogativas políticas para além da velha fórmula liberal eleitoral,
pela insatisfação decorrente de sua própria limitação, outro fator fundamental
está no grau dessa participação, vale dizer, até que ponto é considerada a
manifestação das pessoas na tomada de decisões.
Para tanto, de enorme importância é o emprego da escada da
participação da Arnstein (2002) que prevê, em ordem crescente de
participação os seguintes degraus: manipulação (passividade total); terapia;
informação; consulta; pacificação; parceria; delegação de poder e poder do
cidadão (grau máximo da autonomia popular).
Da premissa de que uma democracia é tão mais forte quanto mais
pronunciada for a cidadania no sentido de implicar participação ativa das
pessoas na vida pública, o objetivo evidente e desejável é o atingimento ou

aproximação do maior grau de poder popular o que representaria
autonomização dos anseios populares, expurgando os anteparos ou desvios
característicos da representação política na definição da atuação estatal.
ANÁLISE DAS METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS
De modo a contemplar graus mais elevados de relevância para a

participação, partindo de uma simplificação dos critérios elencados acima,
foram estabelecidas três classes para enquadramento das metodologias
participativas: informação (por meio de quadro de notícias, mailing, reunião
pública para informar, oportunidade de inspecionar documentos oficiais, etc.),
consulta (por meio de reunião pública com discussão, pesquisa de opinião,
painel de cidadãos, pedidos de comentários, etc.) e decisão conjunta (grupo de
estudos, mesa redonda, júri cidadão, mediação, etc.) com base no
enquadramento pela Sociedade Austríaca para Desenvolvimento e
Tecnologia14 (ARBTER et al., 2007).
Por já apresentar as informações criteriosamente sistematizadas,
adotou-se também a relação apresentada pela Sociedade Austríaca para
Desenvolvimento e Tecnologia, que lista 28 métodos em sua análise (ÖGUT,
2020). Aplicando a gradação do nível de participação (com os três níveis:
informação, consulta e decisão conjunta) e também pela classificação segundo
a escada de participação de Arsntein, chega-se ao Quadro 1:
14 Austrian Society for Environment and Technology (ÖGUT).

86
Quadro 1. Relação dos métodos participativos segundo a ÖGUT e graus de

envolvimento/participação
MÉTODO NÍVEL DE ENVOLVIMENTO (ÖRGUT)

Nº
informação consulta decisão GRAUS
conjunta
1 Activating opinion survey figuração
2 Advocacy planning poder do cidadão
3 Agenda Conference poder do cidadão
4 Citizen jury poder do cidadão
5 Citizen panel figuração
6 Community Organizing poder do cidadão
7 Consensus conference poder do cidadão
8 Cooperative discourse poder do cidadão
9 Delphi survey figuração
10 Dialogue poder do cidadão
11 Dragon Dreaming poder do cidadão
12 Dynamic Facilitation poder do cidadão
13 Ephesos Model poder do cidadão
14 Fish Bowl figuração
15 Focus Group figuração
16 Future conference poder do cidadão
17 Future workshop poder do cidadão
18 Internet forum figuração
19 Mediation poder do cidadão
20 Neosocratic dialogue figuração
21 Open space conference poder do cidadão
22 Planning for real poder do cidadão
23 Round Table poder do cidadão
24 SEA Round Table poder do cidadão
25 Simulation Game poder do cidadão
26 Wisdom Council figuração
27 Workshop figuração
28 Worldcafé poder do cidadão
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de ÖGUT (2020) e Arnstein (2002).

Portanto, estabelecendo a correspondência entre as classes

autodeclaradas pela entidade (ÖRGUT) com os níveis de participação que para
Arnstein (2002) admite: não participação (1 manipulação; 2 terapia); figuração
ou tokenismo (3 informação; 4 consulta; 5 apaziguamento (pacificação) e
poder do cidadão (6 parceria; 7 poder delegado e 8 controle do cidadão),
infere-se que nem todos os métodos têm a virtude de superar o limite da não
participação e implementar maior inserção popular na esfera política.
Contudo, há prevalência do poder cidadão (embora no mais baixo dos graus
desse patamar) como demonstrado no Quadro 1.
Os métodos que contemplam “informação” e “consulta”, ou somente
“consulta”, chegando a uma pseudoparticipação, que no quadro é chamado de
“figuração” são: Activating opinion survey, Citizen panel, Delphi survey, Fish
Bowl, Focus Group, Internet Fórum, Neosocratic dialogue, Wisdom Council,
Workshop.
Aqueles que superaram esse baixo nível de participação, chegando a
“poder cidadão”, por se encontrarem no campo de transição entre
pseudoparticipação e verdadeira participação, isso por também serem
utilizados para consultar os cidadãos, mas com possíveis avanços, são: Agenda
Conference, Consensus Conference, Open Space Conference, Simulation
Game, Worldcafé.
As metodologias que têm forte potencial de proporcionar verdadeiro
“poder cidadão”, uma vez que há tomada de decisão por parte dos cidadãos,
podendo ser chamados de métodos verdadeiramente participativos são:
Advocacy Planning, Citizen Jury, Community Organizing, Cooperative
Discourse, Dialogue, Dragon Dreaming, Dynamic Facilitation, Future
Conference, Future Workshop, Mediation, Planning for Real, Round Table, SEA
Round Table. São 13 metodologias verdadeiramente participativas de
empoderamento do cidadão, devidamente testadas pela Sociedade Austríaca
para Desenvolvimento e Tecnologia, e a disposição para aplicabilidade em
diversas políticas públicas.
Outro critério relevante considera a quantidade de pessoas que pode
participar, novamente a partir da relação de métodos e conforme a própria
classificação dada pela entidade austríaca. O número de participantes que cada
método comporta é fator importante na escolha pela sua aplicação, assim,
houve a divisão em métodos para: pequenos grupos (com até cerca de 15
88
pessoas); médios grupos (para número entre 20 e 30 pessoas) e grandes grupos

(contendo mais de 30 pessoas). Também segundo os dados secundários
extraídos da ÖGUT, foi considerado o fator tempo implicado na operabilidade
de cada método, compondo o panorama demonstrado no Quadro 2.
Quadro 2. Relação dos métodos participativos segundo a ÖGUT por tamanho e tempo para
realização
ADEQUADO PARA GRUPOS DE

MÉTODO TAMANHO DURAÇÃO
pequeno médio grande
1 Activating opinion survey De dias a vários meses
2 Advocacy planning Vários meses, ou instalação
permanente
3 Agenda Conference De 1 dia a 1 semana
4 Citizen jury De dias a várias semanas
5 Citizen panel No máximo, um dia inteiro
6 Community Organizing Processo de longo prazo
7 Consensus conference Algumas semanas
8 Cooperative discourse Vários meses
9 Delphi survey Vários meses
10 Dialogue De 40 minutos a 3 horas
11 Dragon Dreaming De 2 a 4 dias
12 Dynamic Facilitation De 2 horas a 1 dia
13 Ephesos Model meses
14 Fish Bowl De 30 a 60 minutos
15 Focus Group horas
16 Future conference De 2 a 3 dias
17 Future workshop De 1 a 3 dias
18 Internet forum De dias a vários meses
19 Mediation De um dia a semanas
20 Neosocratic dialogue De 3 a 4 horas
21 Open space conference De 2 a 3 dias
22 Planning for real Várias semanas
23 Round Table De 1 dia a vários meses
24 SEA Round Table Vários meses

25 Simulation Game De alguns dias
26 Wisdom Council De 2 dias
27 Workshop Várias horas
28 Worldcafé De 1 dia a 1 semana
Fonte: elaborado pelos autores a partir de ÖGUT (2020).
Somente dois métodos são somente pequenos, com duração curta,

sendo: Focus Group e Wisdom Council.
Aqueles que podem apresentar tamanhos pequeno e médios são:
Future workshop, Neosocratic dialogue, SEA Round Table. Estes têm duração
bem variada, de horas, dias e até meses, dependendo de cada um.
Os métodos que apresentam maior flexibilidade em relação ao tamanho
dos grupos, podendo ser grupos pequenos, médios e grandes, foram: Agenda
Conference, Consensus conference, Dialogue, Dragon Dreaming, Ephesos
Model, Fish Bowl, Mediation, Open space conference, Workshop. Nesses a
duração média é de dias a semanas, com exceção do Dialogue, Fish Bowl e
Workshop que duram somente algumas horas.
Os que apresentam formação de grupos médios e grandes foram:
Citizen jury, Cooperative discourse, Delphi survey, Planning for real, Round
Table, Worldcafé; de duração de dias até meses.
Já os que são compostos por um grupo grande de pessoas são:
Activating opinion survey, Advocacy planning, Citizen panel, Community
Organizing, Future conference, Internet fórum, Simulation Game; de duração
de dias, meses e até mesmo permanente.
A análise dos métodos permite apontar para sua exequibilidade no
campo das políticas públicas, desde que, evidentemente, haja preparação e
adaptação às condições e pautas, sempre priorizando a escolha pelos métodos
mais inclusivos (que comportam maior número de participantes), desde que o
grau de influência dos envolvidos seja de, no mínimo, decisão conjunta. Há que
se observar também o prazo, pois a disponibilidade das pessoas para
comparecimento nas sessões é muito dependente das datas e horários
agendados.
Ademais, cumpre registrar a existência de inúmeros outros métodos
também classificados como participativos, como, por exemplo, os que
90
empregam técnicas de: diagnóstico rural participativo (DRP); mapa falante;

carrossel, círculos de culturas; caminhada transversal; diagrama de Venn;
matriz de responsabilidade, etc. (MAPA, 2020). Pela grande quantidade e
variedade ainda maior de métodos decorrente da possível intercombinação
entre as formas, não convém considerar sobre suas dinâmicas individuais,
tampouco instrumentos específicos (que também podem ser compartilhados
ou alterados). Contudo, imprescindível abordar as metodologias mais
alinhadas com as bases teórico-normativas e fundamentadas pela literatura
que apresentam mais e maiores virtudes na promoção da participação.
Aspecto primordial das metodologias participativas é a preocupação
com o protagonismo do processo implicado, ou seja, ocupa-se em deslocar a
centralidade, diluindo e repartindo igualitariamente as funções de modo a
compartilhar os poderes entre todos os envolvidos como forma de estimular a
participação.
Também muito assente é o foco no saber, ou antes, nos saberes todos
considerados e relevantes para a partilha de opiniões por meio de relação
dialógica (regida pelo diálogo equitativo) da qual se pretende extrair alguma
utilidade que transcenda a mera especulação, convidando não apenas ao
refletir, mas também ao agir. Portanto, metodologia participativa alia de forma
inseparável o saber ao fazer, de onde já se indica uma de suas principais
expoentes (pesquisa-ação e/ou pesquisa participante). Assim, de sua origem
vinculada ao campo educacional, as metodologias participativas (ativas)
espraiaram-se para outros campos do domínio social, como o organizacional e
o político.
Metodologias participativas são concepções de métodos de pesquisa,
diagnóstico, ensino-aprendizagem, avaliação, planejamento, animação de
grupos, discussões, reflexões, problematizações, informações, consultas e
deliberações que, para além dos fins declarados, visa a promover a maior
participação possível dos interessados.
A METODOLOGIA DA AÇÃO PARTICIPATIVA
Destaca-se dentre as metodologias participativas a que ora se nomeia

como metodologia da ação participativa. Por metodologia da ação
participativa, admite-se aqui a hibridação entre pesquisa-ação e pesquisa
participante. Embora ambas apresentem muitas coincidências, importa

destacar as distinções que justificam a não admissão dos termos como
sinônimas as metodologias, que unidas constituem a sistematização mais
consentânea ao fim de promover o aprimoramento da participação popular,
especificamente no campo das políticas públicas.
A pesquisa-ação se apresenta como investigação social com base
empírica formulada e efetivada de modo inseparável de uma ação tendente a
solucionar questões coletivas por intermédio da cooperação (participação)
entre pesquisadores e participantes mais diretamente ligados aos problemas
em debate (THIOLLENT, 1986).
Também voltada à temática social, a pesquisa participante também
repousa em questões concretas de uma população, porém o problema não é
posto a priori, mas sim definido já a partir da participação dos envolvidos que,
após o diagnóstico coletivamente traçado, realizarão a análise crítica da
realidade na busca pelas soluções mais adequadas (LE BOTERF, 1984).
Desse modo, enquanto a pesquisa-ação parte de questões pressupostas
(propostas pelo pesquisador) para a procura de um resultado prático que
necessariamente resulte em uma ação (intervenção na situação problema), a
pesquisa participante tem seu início anterior mesmo ao caso a ser estudado
(definido como produto da participação) e o objetivo não requer
invariavelmente uma ação concreta específica à situação, podendo apresentar
resultados no campo teórico, invariavelmente promovendo conhecimento e,
assim a emancipação das pessoas (processos de conscientização).
Como as políticas públicas compreendem as fases de agenda,
formulação, implementação e avaliação das ações do Estado, idealmente que
tanto o diagnóstico necessário à proposição da questão na agenda de debates
quanto cada uma das etapas subsequentes sejam todos e sempre permeados
de participação popular, do que resulta o mérito para a pesquisa participante.
Entretanto, os agentes públicos (políticos e técnicos) ocupam posição
diferenciada em relação aos populares, exatamente pela prerrogativa de
iniciativa do processo decisório, além de possuírem mais informações, levando
a indicação da pesquisa-ação como metodologia ao que também se soma a
imperatividade de uma ação de intervenção prática, com efeitos materiais
como resultante.
92
Assim, privilegiando aspectos destacados dessas duas principais

metodologias: pesquisa-ação e pesquisa participante, admite-se o termo
pesquisa de ação participativa numa abordagem conciliatória, complementar
e não excludente.
Ademais, não se propõe modelo estanque e invariável, pois a
preocupação é a análise de metodologia apta a superar não apenas contextos
reais desfavoráveis à participação como também romper com a formalidade e
rigores, tão frequentes nas modalidades representativas e no próprio uso
normativo de democracia.
Pela metodologia da ação participativa, com possíveis variantes, o que
se preconiza é que o método de pesquisa, por meio de instrumentos
compatíveis, favoreça a ação popular oriunda das decisões e necessidades
coletivas, ou, numa aliteração das palavras de Brandão (1984, p. 252),
colocando “a serviço da prática política popular na comunidade, instrumentos
de saber e de sua profissão”.
A pesquisa de ação participativa é uma forma de encaminhar as
questões pelo envolvimento da comunidade na análise de sua realidade
(materialidade), por meio da interação entre os atores, discutindo os
problemas e construindo coletivamente as soluções. Revela a
indissociabilidade entre “saber” e “fazer”, daí a vinculação entre “pesquisa” e
“ação”. Assim, encontra-se em várias áreas: educação, psicologia, organização
(administração), sociologia e política (aqui a intersecção com democracia).
A partir da diversidade de campos/assuntos em que se aplica, bem
como pelas diferentes fontes intelectuais que compreende autores como Fals
Borda (1977; 1980; 1982; 2001) – nova lógica em que a pesquisa e ação se
integram promovendo mudanças), Brandão (1982)_– educação como alicerce
da liberdade), Freire (1977; 1981; 2005) (“ler o mundo para poder transformá-
lo” e a importância da educação (e da consciência) na emancipação dos
oprimidos), aprofunda-se o debate terminológico que deságua em derivativos
dos nomes: participação, pesquisa participante, pesquisa-ação, pesquisação
participante, “práxis”, “PAP”, etc.
A vertente da ação participativa busca recuperar o sentido da igualdade
de oportunidade e condições para todos, aproximando-se dos princípios de
isonomia (igualdade perante a lei), isocracia (igualdade de acesso ao poder) e
isegoria (igualdade do direito de manifestação) (COSTA, 2017).
A ação participativa preconiza o pensar coletivamente por meio de

debates em grupo e a valorização do diálogo como caminho para a busca de
soluções, assim, “as múltiplas manifestações da cidadania individual e coletiva
estão direcionadas objetivando conquistar e legitimar direitos que a própria
sociedade se outorga” (WOLKMER, 2001, p. 91).
O direito de participação política não se limita ao voto, mas deve
transcender-lhe e corresponder à participação efetiva, eis que: “o direito de
participação não existe ou então não passa de mera formalidade, pois o direito
de tomar as decisões mais importantes continua reservado a um pequeno
número” (DALLARI, 1984, p. 32).
Para tanto, “se faz necessária mudança de atitude, tanto do poder
público quanto da sociedade, que deverá se organizar para reconhecer as
demandas e criar alternativas inteligentes que impulsionem a inclusão e
integração socioespacial” (MONTEIRO; ZAZZETTA; ARAÚJO JÚNIOR, 2015, p.
141).
A racionalidade comunicativa da ação participativa está na base da
democracia deliberativa proposta por Habermas (2002), que difere tanto da
centralidade da escolha pessoal típica da concepção liberal quanto da busca
por desideratos comuns.
Indisfarçável a desconfiança nos prevalentes regimes políticos cuja

democracia se resume – basicamente – a forma representativa eleitoral, típica
dos sistemas econômicos de livre mercado. O hiato entre as atividades
prioritariamente atendidas pelo Estado e a satisfação de demandas básicas das
massas populacionais (nos aspectos econômicos, sociais e ambientais) expõe
aspectos inconfessos do caráter perverso que impregna as ações de governo:
o conjunto das atividades públicas corresponde a emanação da vontade das
classes dominantes por meio dos políticos a seu soldo e sob seu tacão.
Embora a mudança estrutural seja a única capaz de purgar o jogo
político, vislumbra-se pela dialética implicada nas formas sociais a possibilidade
de explorar as contradições e promover a superação de algumas contingências,
ampliando os espaços de poder popular com meios que promovam a educação
e emancipação. Trata-se de um esforço para arejar a democracia para o qual
94
concorrem as metodologias participativas, especialmente a pesquisa da ação

participativa.
Do inventário de metodologias participativas resultou rol em que várias
não apresentam como característica o caráter deliberativo, pelo que foram
descartadas da análise. Ainda outras metodologias não resistiram ao critério
da abrangência, pois não foram consideradas aquelas incapazes de albergar o
maior número de participantes, finalmente, pela confluência de princípios e
formas, como pelos objetivos buscados, restaram como mais recomendáveis
as metodologias pesquisa-ação e pesquisa participante em sua miríade de
métodos e instrumentos possíveis.
Portanto, pela aderência com a área de políticas públicas, convergência
de dinâmicas e ferramentas e também pela consonância principiológica, é
indicativo da pesquisa que a pesquisa da ação participativa (como junção de
aspectos positivos da pesquisa-ação e da pesquisa participante) seja a
metodologia mais adequada a oportunizar aprimoramento da participação
popular nas decisões, permitindo a integração de mais pessoas que, com foco
na concretude dos problemas, promoverão de forma genuína conhecimentos
consistentes e atuações cada vez mais qualificadas, implicando em melhora da
realidade pela intervenção direta, sempre de forma igualitária e ativa,
portanto, participativa.
Pesquisa da ação participativa é modalidade de pesquisa caracterizada
pela investigação da realidade articulando a dimensão educativa com vistas a
ação nessa mesma realidade. A atuação desejada pode extrapolar a dimensão
educativa e implica em efetiva intervenção dos aspectos componentes do
campo de estudo, portanto, apresenta certa instrumentalidade típica das
ciências duras. O forte componente educativo se verifica pela possibilidade de
educação dos envolvidos no estudo, não apenas dos próprios pesquisadores,
senão também das demais pessoas (que não serão objeto passivo, meros
depoentes ou objetos de observação), implicando – necessariamente – em
tratamento isonômico como garantia de iguais possibilidades de atuação.
A possibilidade de educar, aliás, converge com a noção de que a
democracia não se esgota nas formas já sabidas, mas, antes, é um processo
contínuo de aperfeiçoamento de instrumentos de participação política. Desse
modo, cada grau de democracia conquistado conduziria a um nível superior de
participação até a consagração – na forma de políticas públicas – dos

desideratos populares.
De notar que os conhecimentos e intervenções decorrentes da
pesquisa-ação, para além dos ganhos imediatos, servem de subsídios para as
futuras reflexões e atuações, constituindo uma espiral crescente e virtuosa.
Durante a pesquisa, há a preocupação em desenvolver ação de
intervenção, pelo que o estudo deve ser participativo em todos os momentos,
eis que uma de suas premissas é a de que cada pessoa envolvida é portadora
de compreensão da realidade e participa da prática através da vivência.
Assim, todos os envolvidos devem participar de forma democrática dos
processos estabelecidos para a pesquisa como requisito da validade do próprio
estudo. De notar, pois, que os pressupostos dessa metodologia coincidem
plenamente com os princípios do regime democrático em si: igualdade plena
entre as pessoas que são o ponto de partida e de chegada das políticas
públicas.
De base empírica, imaginada e concretizada em associação com uma
ação, com a resolução de um problema coletivo no qual os pesquisadores e
participantes (afetados) estão envolvidos de modo cooperativa. Ou seja, o
conhecimento é construído com base na própria realidade e a partir da
cotidianidade de todos, pela participação igualitária e direta, o
equacionamento teórico subsidia as ações decorrentes que se orientam às
soluções.
Portanto, as vivências, saberes e sentimentos de todos os envolvidos
são fontes inestimáveis para a atividade reflexiva que, como dito, não se esgota
na extração de um conhecimento, mas, antes, na sua operabilidade.
Novamente, clara a confluência entre democracia e a metodologia da
pesquisa-ação, pois o ideal norteador do regime político carece de maior
efetividade encontrável na aplicação da sistemática que tem o condão de aliar
teoria e prática.
Ademais, a variabilidade de técnicas albergadas sob a designação de
pesquisa-ação confere a adaptabilidade necessária para os diferentes
contextos em que se aplica o método, resiliente em sua forma, mas consistente
em sua essência: a essencialidade da participação.
96
A limitação e rigidez das formas representativas discrepam da

potencialidade e multiplicidade inerentes aos métodos participativos,
permitindo inferir uma necessária relação de complementariedade.
Participação como o princípio, a metodologia e a finalidade, eis o
fundamental para um contexto essencialmente democrático.
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98
Capítulo 5
JUSTIÇA AMBIENTAL E DIAGNÓSTICO DE EQUIDADE

NO ESPAÇO URBANO
Tatiana Vieira de Moraes15

Beatriz de Deus Grotto16
INTRODUÇÃO
As premissas do desenvolvimento sustentável envolvem acesso justo e

equilibrado de todas as pessoas aos recursos naturais, garantindo também sua
disponibilidade e qualidade para as futuras gerações. No entanto, sua
realização efetiva ainda está distante, conforme se observa em muitas
realidades ao redor do mundo (UNITED NATIONS, 2020), destacadamente em
espaços urbanos, sendo esses dotados de convívios e conflitos, com complexas
dimensões, culturas e modos de vida, opcionais ou não. “O espaço urbano
apresenta um sentido profundo, pois se revela condição, meio e produto da
ação humana – pelo uso – ao longo do tempo” (CARLOS, 2007, p. 11).
Os espaços urbanos atualmente abrigam mais da metade da população
– com tendência de crescimento para cerca de 70% até 2050 (ONU, 2019), e
são ocupados por pessoas de diferentes origens, classes sociais e etnias,
porém, todas possuem em comum a necessidade de se utilizar de recursos
naturais e se beneficiarem, por exemplo, de sistemas de saneamento básico
(SOUZA, 2009), boa qualidade do ar (TAVARES, 2019), solo sem contaminação
15
Advogada. Mestre em Ciência Ambiental. Especialista em Direito Ambiental. Doutoranda no
Programa de Pós-Graduação em Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos. E-
mail: tativmoraes@gmail.com
16 Gestora e analista ambiental. Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Ciências
Ambientais da Universidade Federal de São Carlos. E-mail: be_grotto@hotmail.com

17 Doutor em Ciências da Engenharia Ambiental pela USP, professor associado do Departamento
de Ciências Ambientais da Universidade Federal de São Carlos. E-mail: celmaran@gmail.com

100
(FINAMORE, 2010), água potável e de boa qualidade (AUYERO; SWISTUN,

2008), dentre outros.
Para que este direito seja de fato exercido, a Justiça Ambiental atua por
meio de políticas públicas e ações que promovam o acesso equânime ao meio
ambiente e aos recursos naturais (HERCULANO, 2002), protegendo (ao menos
em teoria) comunidades que sejam ou estejam desfavorecidas em
determinado contexto, seja social ou político, garantindo que não haja ônus
para estas em detrimento de bônus para terceiros, geralmente mais
favorecidos social ou politicamente.
O presente capítulo objetiva, deste modo, apresentar conceitos e
discussões envoltas ao tema da Justiça Ambiental, problematizando a temática
principalmente voltada aos espaços urbanos como forma de apontar meios de
diagnóstico de equidade, para que se tenha início à realização do
desenvolvimento sustentável na prática, a partir do “balanceamento das
configurações territoriais urbanas (e rurais); melhoria do ambiente urbano;
superação das disparidades inter-regionais e conservação da biodiversidade”
(SACHS, 2008, p. 86).
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Para se apresentar os conceitos e se desenvolver as discussões deste

capítulo, foram realizados levantamentos bibliográficos e análises
documentais, conforme apontam Barros e Lehfeld (2007), selecionando-se as
obras que mais se destacam para a construção textual, utilizando-se do bom
senso crítico e interesses dos autores deste trabalho.
A pesquisa foi baseada na abordagem qualitativa, buscando se entender
e explorar os significados que são atribuídos aos problemas sociais envoltos ao
tema (CRESWELL, 2010), adotando-se análise de conteúdo da literatura
encontrada (BARDIN, 2011).
RESULTADOS E DISCUSSÕES
A seguir são apresentados, em tópico, os resultados da análise

bibliográfica e documental realizada, discutindo-se sobre o espaço urbano, a
Justiça Ambiental e o processo participativo como princípio desta.
O espaço urbano e sua criação iníqua
A criação do espaço urbano, como fruto da ação de diversos agentes

sociais, gera conflitos socioambientais e jurídicos de diversas ordens, tal como
a fragmentação e desigualdades na ocupação das cidades. A expansão urbana
gera crises sociais paradoxais: há expansão da ocupação pela população
detentora de menos recursos em regiões periféricas e em áreas
ambientalmente protegidas e sensíveis (TJ-SP, 2013). Do mesmo modo, há
áreas protegidas e ambientalmente sensíveis localizadas em regiões
valorizadas e ocupadas por população de maior poder aquisitivo (TJ-SP, 2018).
No estudo da geografia urbana, o espaço urbano é um conceito
abrangente, ultrapassando a definição legal de zona urbana ou de expansão
urbana. Para se falar deste, é imprescindível se destacar o conceito de espaço
geográfico. Santos (2004, p. 63) propõe que “o espaço geográfico é formado
por sistemas de objetos e de ações”, agindo em conjunto indissociável, e
também contraditório, uma vez que os sistemas de objetos são compostos por
tudo que existe na Terra, seja este objeto natural ou resultado da ação
humana, enquanto os sistemas de ações se originam de necessidades naturais
ou criadas, de diversas origens, dentre as quais podem ser citadas as materiais,
imateriais, econômicas e morais, por exemplo. Santos (2004) conclui que o
espaço geográfico é, então, um híbrido que atua e participa igualmente da
condição social e física de determinado espaço.
A partir deste pressuposto, Corrêa (1989, p. 9) define o espaço urbano
como “um reflexo e condicionante social, constituído por um conjunto de
símbolos e campo de lutas”, estabelecido por alguns elementos e
pressupostos, fragmentados e articulados, denominados pelo autor de
"momentos de apreensão do espaço urbano", que compreendem objetos e
ações, o físico e o social, como demonstrado anteriormente.
O espaço urbano é fragmentado, à medida que “envolve diferentes usos
da terra justapostos entre si, que estabelecem a organização espacial”
(CORRÊA, 1989, p. 7). É também articulado, pois cada uma de suas partes está
conectada às demais, ainda que em intensidades variáveis. Este é também uma
“expressão espacial de processos sociais” (CORRÊA, 1989, p. 8), envolvendo
segregações associadas às estruturas de classes sociais. Mas, ao mesmo tempo
102
em que é moldado pela sociedade, este também a molda, envolvendo formas

espaciais que contribuem para a reprodução das condições e relações de
produção. Por fim, o espaço urbano abarca um conjunto de símbolos e
conflitos, resultantes das relações entre os diferentes grupos que o ocupam.
A fragmentação, para Souza (2004), é (socio)política, uma vez que há
criação de territorialidades excludentes sem a alteração oficial ou legal do
território.
Ressalte-se que o espaço urbano não se cria autonomamente: é fruto
da ação de determinados agentes, que não só o produzem, como também o
consomem. Nesse sentido, o espaço urbano é resultado de ações que se
acumulam ao longo do tempo, e que dão origem a um produto social,
concebido por “agentes que produzem e consomem este espaço, sendo estes
agentes sociais concretos e o espaço não abstrato, mas real dotado de
processos construídos por si” (CORRÊA, 1989, p. 11). Santos (2009, p. 181)
destaca a artificialidade e desigualdade do espaço urbano, geradas pela
atuação dos agentes que o produzem.
Os agentes sociais que produzem o espaço urbano, por serem
configurados de seres concretos ocupando espaços não abstratos,
consumindo-o de acordo com seus desejos, geram artificialidade e
desigualdade conforme atuam em meio às “relações simbólicas e
contraditórias do capitalismo, em suas múltiplas facetas” (SANTOS, 2009, p.
181).
Santos (2009, p. 181) aponta que o espaço urbano transforma o meio
antes natural, tonando-se um espaço artificial manipulado numa teia de ações
sociais, as quais nem sempre resultam em soluções que atendam a maioria.
Segundo Corrêa (1989, p. 13-30), são cinco os principais agentes que
criam, recriam e consomem o espaço urbano:
1. Os “proprietários dos meios de produção, sobretudo os grandes
industriais”, são grandes consumidores desse espaço devido à
escala que envolve em suas atividades;
2. Os “proprietários fundiários”, que podem deter terras bem ou mal
localizadas e valorizadas e com ou sem amenidades físicas
valorizadas e que obtêm renda de suas propriedades, usando seu
poder político para intervir no uso do solo, no zoneamento e na
distribuição da infraestrutura urbana;
3. Os “promotores imobiliários”, que realizam parcial ou totalmente a

incorporação, financiamento, análise de viabilidade técnica,
construção e comercialização de imóveis, envolvendo-se na
produção de imóveis voltados aos grupos de consumidores que
dispõem de recursos (demanda solvável) ou obtendo ajuda do
Estado para tornar solvável a produção de imóveis para grupos com
poucos recursos;
4. O “Estado” que atua como organizador espacial da cidade e
regulador do uso do solo, podendo exercer papel de grande
industrial, proprietário fundiário e promotor imobiliário e
conduzindo a implementação da infraestrutura pública, o que
implica na interferência da segregação espacial da cidade;
5. Os “grupos sociais excluídos”, que têm como possibilidade de
moradia imóveis precários no centro (cortiços, favelas) ou nas
periferias das cidades (conjuntos residenciais, loteamentos,
favelas), ocupando áreas de risco e modelando o espaço urbano.
A territorialização não ocorre ingenuamente por motivos naturais, mas
sim debaixo de verdadeiros conflitos políticos, produzindo escalas espaciais em
níveis macro e micro, concretizadas pelos seres humanos, que buscam a
realização de suas metas organizando seus comportamentos coletivos, como
expõe Harvey (2004). O autor aponta que a territorialização é resultado de
lutas e decisões políticas tomadas em diferentes contextos e condições
tecnológicas e econômicas (HARVEY, 2004, p. 108).
Partindo dos fundamentos descritos, o processo de urbanização,
executado por determinados agentes, diante de fatores (momentos) definidos,
cria espaços urbanos com ocupações pouco equitativas e com grandes
impactos no meio natural. Na maioria das vezes18, isto se deve principalmente
pelo fato de o processo de urbanização, bem como a delimitação do perímetro
urbano, não serem executados com planejamento adequado, muito embora
seja este um mandamento constitucional (BRASIL, 1988, arts. 182 e 183),
refletindo, nesse caso, a fragmentação e desigualdades na ocupação das
cidades.
18É inquestionável que em diversas situações, mesmo havendo planejamento prévio, possa existir
fragmentação e desigualdade na ocupação urbana, como os casos, por exemplo, de Brasília.
104
A ausência de equidade é bem ilustrada por Bauman (2005, p. 120) ao

utilizar-se da metáfora de que no “carro do progresso não há assento para
todos”, nem mesmo em pé. O autor sugere que esta seja uma regra da
sociedade atual, sendo que, ainda, a admissão de passageiros neste “carro” é
seletiva, sendo este um resultado da modernidade construída.
Nesse contexto, o município é o lócus geográfico e político nascedouro
dos conflitos socioambientais de uso e ocupação do solo, mas também o ente
competente para gerar a solução ou mitigação desses conflitos, uma vez que
possuem competência constitucional para a ordenação do solo urbano
(BRASIL, 1988, art. 30, inciso VIII).
Os municípios são o local em que a população disporá suas ações
tecnológicas sobre a natureza, criando-se ecossistemas artificiais que sirvam às
suas necessidades e desejos (COIMBRA, 1999, p. 86), sendo nesta esfera,
especialmente, em que se deve dar solução aos conflitos socioambientais,
utilizando-se de mecanismos disponíveis de política e gestão ambiental em
resposta às suas particularidades (GIARETTA et al., 2012, p. 528-529; SALLES,
2000, p. 53).
Tais fatores fazem surgir questionamentos a respeito dos atores
envolvidos nos processos decisórios, fazendo-se refletir quem é contemplado
e quem é prejudicado no contexto fático, em consequência dessas decisões.
Em âmbito municipal, o planejamento urbano, com seu arcabouço
normativo, ajusta o uso e ocupação do solo conforme os interesses dos agentes
envolvidos na formação do espaço urbano.
Mas, afinal, que parcela da população local é atingida por
atividades/empreendimentos considerados incômodos? Vislumbra-se, por
exemplo, a implantação de aterros sanitários em áreas consideradas “nobres”
dos municípios? Por outro lado, que parcela da mesma população local é
contemplada pelas atividades/empreendimentos ambientalmente benéficos?
Onde são priorizadas as implantações de redes de esgoto e de abastecimento
de água ou parques e áreas verdes?
A ausência de equidade distributiva dos impactos ambientais negativos
leva Acselrad (2010, p. 109) a advertir que, para além dos conflitos ambientais
que serão deixados para as gerações futuras, há de se observar suas "causas"
nos atuais "conflitos ambientais intrageracionais" – que estão em plena
evidência na geração atual. A degradação ambiental, portanto, não é
democrática, uma vez que não afeta a todos de uma forma equânime, mas com
maior impacto aos "socialmente mais desprovidos".
De acordo com o autor, “os riscos ambientais são diferenciados e
desigualmente distribuídos” (ACSELRAD, 2010, p. 109), o que dá origem aos
“conflitos ambientais”, uma vez que determinados grupos sociais favorecidos
escapam das fontes de tais riscos, enquanto outros não possuem opção e/ou
tais condições, sofrendo, desta forma, os efeitos advindos da exploração do
grupo favorecido sobre o meio ambiente. Para o autor, “a poluição não é, nessa
perspectiva, necessariamente “democrática”, podendo afetar de forma
variável os diferentes grupos sociais” (ACSELRAD, 2010, p. 109).
Como o elemento social não é desvinculado do elemento ambiente, já
que o humano está nele inserido, os "conflitos socioambientais" acabam por
envolver disputas de natureza socioeconômica e recursos naturais. Nessa linha
de ideias, Giaretta et al. (2012, p. 528) ilustram como a ampliação das
disparidades sociais e dos riscos ambientais está intimamente ligada à ausência
de equidade do uso e ocupação do solo urbano.
Tomando-se como exemplo “o Município de São Paulo, em que um
terço da população (ou seja, cerca de 994.926 famílias) está vivendo em
situação de risco, em favelas, loteamentos ou demais ocupações irregulares”
(BRANCATELLI, 2010), evidencia-se que esses resultados são intrínsecos ao
modelo de desenvolvimento instaurado, o qual amplia as disparidades sociais,
degradação e poluição ambiental.
Nesse aspecto, as atividades/empreendimentos positivamente
impactantes ao meio ambiente e à saúde humana são priorizados para uma
parcela da população, enquanto outra parcela limita-se a conquistar soluções
paliativas ou maquiadoras dos problemas socioambientais, como sustenta
Herculano (2002, p. 6), afirmando que, embora as políticas ambientais urbanas
brasileiras sejam dotadas de questões de saúde pública e higienismo, estas
ainda “assumem a lógica das soluções paliativas, resumindo-se a intervenções
de cunho reparador em medidas de efeito cosmético e controverso”.
Para um bom desempenho das ações de resistência e ativismo contra
desigualdades, Souza (2020, p. 24) aponta a necessidade de articulação entre
o território, que seria a projeção espacial de poder; o lugar, considerado pelo
autor como o tecido das identidades “socioespaciais”; e o ambiente, o qual
denomina contexto “socionatural”. Tal articulação possibilita o entendimento
106
quanto às causas da cobiça de agentes por determinado espaço, a ligação de

modo de vida e espaço geográfico e os motivos que levam os agentes
construtores do espaço a lutarem para territorializá-lo ou para não serem
desterritorializados.
Diante dos elementos e questionamentos apontados, é relevante trazer
ao debate os conceitos de Justiça Ambiental, que auxiliam no diagnóstico
quanto à equidade entre os impactos socioambientais positivos e negativos
dentro do contexto decisório no espaço urbano.
Justiça Ambiental e diagnóstico de equidade no contexto decisório no espaço

urbano
A Justiça Ambiental tem sua origem nos Estados Unidos a partir do

Movimento de Justiça Ambiental como uma das expressões do movimento
ambiental e extensão dos movimentos por direitos civis nos anos 1960,
abordando-se questões de racismo ambiental e de equidade geográfica.
Por racismo ambiental entende-se o fato de áreas mais pobres ou
habitadas por minorias raciais, em que a população ofereceria menor
resistência, sendo alvo de transferência de externalidades ambientais
negativas, enquanto as positividades e lucros são internalizados em áreas mais
nobres ou habitadas por população de maior poder aquisitivo. Já equidade
geográfica refere-se à “configuração espacial e locacional de comunidades em
sua proximidade a fontes de contaminação ambiental, instalações perigosas,
usos do solo indesejáveis, como depósitos de lixo tóxico, incineradores,
estações de tratamento de esgoto, refinarias etc.” (BULLARD, 2002, p. 8).
A definição dada à Justiça Ambiental pelo Movimento de Justiça
Ambiental norte-americano baseia-se no conceito de que esta é uma “condição
de existência social configurada” (ACSELRAD, 2009, p. 16), em que se dá
“tratamento justo” somado ao “envolvimento significativo de todas as pessoas
à elaboração, desenvolvimento e aplicação de políticas, leis e regulações
ambientais”, independentemente de sua raça, cor ou renda. Reforça-se que o
tratamento justo evidencia o direito de todos os grupos étnicos, raciais ou de
classes, de não suportarem “consequências ambientais resultantes da
operação” de indústrias, comércio ou mesmo do município de forma
desproporcional, tampouco suportar a ausência ou omissão destas políticas

(BULLARD, 1994).
Este conceito amplia-se, em certo grau, para a busca da concretização
do “direito de se viver em um ambiente limpo e saudável e receber proteção
ambiental justa e equânime, proporcionando que nenhuma pessoa ou grupo
social esteja acima da lei” (ACSELRAD, 2009).
A Justiça Ambiental configura-se, portanto, em um conjunto de
princípios e ações que visam a garantir equidade na distribuição do meio
ambiente para todos, como resume Herculano (2002, p. 2). Trata-se da
distribuição do meio ambiente para os seres humanos, refletindo-se em uma
espacialização da justiça distributiva (LOW; GLEESON, 1998).
Nesse sentido, Souza (2020, p. 36) entende a Justiça Ambiental como
forma de igualdade social, considerando os “aspectos de acesso a recursos;
proteção contra os efeitos negativos de atividades econômicas; e proteção em
face dos riscos derivados dos modelos de organização do espaço”.
Tal conjunto de princípios e ações é assim compilado por Moura (2010,
p. 7-8), reforçando-se que “nenhum grupo social deve suportar parcela
desproporcional das consequências ambientais” advindas de operações de
terceiros, bem como se deve dar “acesso justo e equitativo, direto e indireto,
aos recursos ambientais do país”, deve-se haver “amplo acesso às informações
relevantes acerca do uso desses recursos e a consequente destinação dos
rejeitos”, apontando-se a “localização de fontes de riscos ambientais”,
destacando-se a “constituição de sujeitos coletivos de direitos” para serem
“protagonistas na construção de modelos alternativos de desenvolvimento”,
os quais “assegurem a democratização do acesso aos recursos” naturais
associada à “sustentabilidade de seu uso”, para isso, utilizando-se de processos
democráticos e participativos nas definições de projetos, programas, planos e
políticas que lhes dizem respeito.
No Brasil, Acselrad (2010, p. 108) pontua que a Justiça Ambiental retrata
a ressignificação dos movimentos ambientalistas, com o acréscimo do
elemento justiça social, uma vez que esta resulta da “apropriação singular da
temática do meio ambiente, por dinâmicas sociopolíticas” tradicionais,
entrelaçadas às “questões sociais do emprego e da renda”.
Nesse ponto, é possível ampliar o conceito de Justiça Ambiental para
“Justiça Socioambiental”, já que “integra as dimensões ambiental, social e ética
108
da sustentabilidade e do desenvolvimento, frequentemente dissociados nos

discursos e nas práticas” (MOURA, 2010, p. 2).
Ainda sobre o caso brasileiro, Acselrad (2010, p. 108) atenta para as
ações a serem colocadas em prática visando à solução dos conflitos
socioambientais "intrageracionais" de modo a viabilizar a equidade
"intergeracional", protegendo-se primeiramente os mais vulneráveis, agora,
para que se tenha um presente com acesso equânime aos recursos naturais e
seus usos, o qual dará origem a um futuro mais justo e sustentável, por meio
da “junção estratégica entre justiça social e proteção ambiental”.
Os agentes que dominam a arena decisória na formação do espaço
urbano tendem a modelar e conduzir o uso e ocupação do solo. Predomina,
nessa modelagem, o deslocamento dos grupos sociais com menos poder de se
fazer ouvir para as áreas menos positivamente qualificadas das cidades, como
destaca Moura (2010, p. 3), denunciando que “grandes parcelas da população
são colocadas às margens da cidade”, sem saneamento básico, permitindo-se
que “grandes empresas lucrem com a imposição dos riscos ambientais” a estes
grupos vulneráveis, enquanto “as populações de maior renda possuem meios
de se deslocar para áreas mais protegidas destes riscos” e degradações, sendo
as “populações mais pobres espacialmente mais segregadas e expostas,
residindo em terrenos menos valorizados e inseguros”.
Tais espaços, denominados “zonas de sacrifício” (LERNER, 2010), são
escolhidos pelas elites empresariais e pelo Estado para a destinação de
atividades ou resíduos ambientalmente muito impactantes, uma vez que estes
agentes consideram de menor grau a capacidade de resistência da população
destes espaços (SOUZA, 2020).
É nesse sentido que se percebe que a participação social democrática e
efetiva nas decisões urbanísticas e ambientais municipais é ferramenta-chave
para a mitigação de conflitos e da falta de equidade no uso e ocupação do solo
urbano, uma vez que esta participação pode proporcionar voz aos mais
vulneráveis, e empatia aos mais favorecidos, por meio de discussões e
construções coletivas, para que juntos os grupos construam e cobrem por
soluções que atendam às demandas humanas, independentemente de sua
etnia, cultura ou classe, garantindo o atendimento aos direitos básicos das
pessoas, respeitando-se o meio ambiente e a dignidade humana.
Democracia participativa: princípio da Justiça Ambiental
Um dos princípios e ações preconizados pela Justiça Ambiental é a

“efetividade de processos democráticos e participativos na definição de
políticas, planos, programas e projetos socioambientais”. Porto (2010, p. 33,
grifo nosso) esclarece que “o movimento pela justiça ambiental busca, em seu
cerne, integrar a dimensão ambiental com as do direito e da democracia
através de ações transformadoras”.
No bojo do anseio por equidade, é interessante destacar que a “Justiça
Ambiental não quer poluição mais equitativa, mas sim aumentar o papel das
comunidades” (FOREMAN, 1998), utilizando-se das ferramentas da
democracia participativa para esse fim. O que se busca, dessa forma, é a
democratização das decisões, como acentua Moura (2010, p. 4), distribuindo-
se o poder de decidir as localizações e implicações ambientais e sanitárias das
práticas produtivas da sociedade, dando voz e espaço a todos os atores
envolvidos direta ou indiretamente nas ações.
No contexto de participação social, o processo de urbanização das
cidades promoveu – e até hoje promove – o ativismo participativo por meio de
associações locais em busca de melhorias pontuais. Como observa Ciconello
(2008), o processo de urbanização deu origem a associações de moradores e
de bairro que reivindicam por serviços públicos diversos para sua comunidade.
Boschi (1987, p. 71) complementa que o associativismo se torna “percebido
como veículo para enfrentar problemas cotidianos, sendo lócus de convívio
democrático e de constituição de identidades”.
Esse modelo participativo enfrenta as consequências pontuais da
ausência de equidade nos processos participativos. No entanto, faz-se
necessário o enfrentamento das causas das desigualdades, promovendo-se a
inserção participativa nos processos decisórios de uso e ocupação do solo e das
políticas e programas a estes destinados.
Milani (2008, p. 554) sintetiza esse entendimento, destacando a
necessidade do fomento da participação de múltiplos atores 19 nos processos
decisórios, criando-se “uma rede que informe, elabore, implemente e avalie as
19
Giarretta et al. (2010) citam a denominação de Funtowicz e Ravetz (2000) para esses novos
participantes nas discussões políticas, que os qualificam como "comunidades de pares estendidas".
110
decisões políticas”, extrapolando-se os paradigmas dos projetos de

desenvolvimento local, tornando-os inovadores e progressistas.
Complementando esse pensamento, além de dispositivos de
participação social que visam a chamar cidadãos e organizações cívicas para
funcionarem como atores políticos da gestão pública, Milani (2008, p. 553)
menciona a necessidade de “novas estratégias de descentralização”, a adoção
de “mecanismos de responsabilização dos gestores (responsiveness e
accountability)”, a “gestão pública por resultados” e o “incremento do controle
social”.
Um ponto bastante relevante trazido por Souza (2005) diz respeito à
incorporação da segurança pública na gestão democrática e no planejamento
de cidades fragmentadas, uma vez que a livre participação é afetada pela
coerção e pelo medo em núcleos urbanos dominados por violência e
criminalidade, a exemplo do tráfico de drogas.
Para materializar o "princípio da participação social na gestão de
políticas públicas locais", Milani (2008, p. 559) estudou cinco experiências
latino-americanas de gestão participativa e cinco europeias. Foram avaliadas
“experiências iniciadas pelo poder público (em matéria de planejamento
urbano-territorial e de orçamentos participativos) ou pela sociedade civil
(mobilização e organizações de base comunitária)” (MILANI, 2008, p. 562-563).
O autor enfatiza a importância de as “políticas públicas locais, à luz do princípio
participativo”, questionarem o tipo de participação, quem participa e de que
forma se participa.
Como destacou em sua pesquisa, Milani (2008, p. 560) defende a
"participação social cidadã ativa e inclusiva" nesses processos decisórios, seja
ela individual ou coletiva, embora esta se desenvolva em esferas marcadas por
relações de conflitos, em que a cidadania pode definir os pertencentes ou os
que não se integram a determinadas comunidades políticas. Desse modo,
devem-se construir “redes de interações variadas e complexas”, aumentando-
se a “qualidade da cidadania”, promovendo-se relações positivas entre
“pessoas, grupos e instituições com o Estado”.
Esse ponto diferencia a participação formal da participação de fato. A
legislação prevê o processo participativo, mas, na maioria dos casos, este se
resume a um formalismo burocrático e não contempla a participação de fato
nos processos decisórios.
Aspecto importante para a concretização da participação social de fato

é o empoderamento dos envolvidos no processo decisório, como destacam
Kleba e Wendausen (2009), pois as pessoas devem ser tratadas como capazes
de resolver seus problemas paradoxais e multifacetados, e não tratadas como
indefesas dependentes de agentes externos.
Na linha do empoderamento, Souza (2004) entende que um amplo e
genuíno processo de urbanização participativo não deve se ater apenas à
implantação de infraestrutura urbana, mas sim a um processo que acarrete o
empoderamento da população local agregado a “uma melhoria substancial de
sua renda mediante a geração de alternativas de emprego e uma
desestigmatização da coletividade microlocal” (SOUZA, 2004, p. 62).
CONCLUSÃO
O processo de urbanização é modelado por agentes determinados,

criando-se espaços urbanos com ocupações pouco equitativas e com grandes
impactos socioambientais. Predomina, nessa modelagem, o deslocamento dos
grupos sociais com menos poder de se fazer ouvir para as áreas menos
positivamente qualificadas das cidades.
É nesse sentido que os movimentos de Justiça Ambiental se configuram
em um conjunto de princípios e ações que visam a garantir equidade na
distribuição do uso sustentável dos recursos naturais e do meio ambiente.
Um dos princípios e ações preconizados pela Justiça Ambiental é a
efetividade de processos democráticos e participativos na definição de
políticas, planos, programas e projetos socioambientais, que só é possível a
partir de práticas de participação social de fato, não apenas formais.
Os processos democráticos e participativos visam a empoderar grupos
vulneráveis para que sejam capazes de reconhecer seu poder de voz e se fazer
ouvir, denunciando-se as injustiças atuais na absorção dos prejuízos
socioambientais advindos de diversas atividades econômicas de setores
industriais, comerciais ou mesmo municipais.
Por meio da democracia participativa, o discurso e a negociação entre
diferentes grupos são encorajados e direcionados para a construção e
aplicação de soluções que atendam aos interesses do coletivo, promovendo a
112
prática do desenvolvimento sustentável, justo e equilibrado para todas as

pessoas.
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SÃO PAULO. Tribunal de Justiça de São Paulo (12ª Câmara). Apelação cível
00439274220098260053. Ação Civil Pública. Pretensão de cadastramento das residências da
Favela do Vietnã construídas ao longo do Córrego Água Espraiada, desocupação do local e
alojamento das famílias em local apropriado, bem como o refazimento das obras irregulares
localizadas no local Admissibilidade. Omissão da Municipalidade que não retirou as famílias das
áreas de risco, bem como não observou seu dever de fiscalização, com relação às moradias
irregulares. Recurso da associação não conhecido. Recurso da municipalidade desprovido.
Relatora: Isabel Cogan, Data de Julgamento: 22/05/2013, 12ª Câmara de Direito Público, Data de
Publicação: 23/05/2013. Disponível em: esaj.tjsp.jus.br. Acesso em: 22 maio 2021.
SÃO PAULO. Tribunal de Justiça de São Paulo (3ª Câmara). Apelação cível 0006071-
82.2010.8.26.0223. Ação de obrigação de fazer e não fazer. Guarujá. Livre acesso à praia. Pedido
para que os requeridos retirem todos os obstáculos que limitem ou restrinjam o acesso à praia,
bem como, não crie qualquer restrição em relação ao acesso da coletividade na praia e nas vias
públicas do loteamento. Comprovação de que havia restrição indevida no acesso à praia.
Necessidade de adequação à legislação de regência da matéria. Honorários advocatícios
mantidos. Sentença mantida. Recurso improvido. Relator: Maurício Fiorito, Data de Julgamento:
13/03/2018, 3ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 14/03/2018. Disponível em:
esaj.tjsp.jus.br. Acesso em: 22 maio 2021.
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116

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Diretoria Executiva da Editora

Profa. Dra. Sandra Medina Benini

Comissão Científica - 2021 a 2024

Profa. Dra. Alba Regina Azevedo Arana – UNOESTE

Prof. Dr. Erich Kellner – UFSCar

Prof. Dr. Sérgio Luís de Carvalho – UNESP – Câmpus de Ilha Solteira

A democracia ambiental baseia-se essencialmente na afirmação de três

Sustentável, e que contribui de forma a oferecer subsídios para ações de

apresentar conceitos e discussões relacionados ao tema da Justiça Ambiental

Celso Maran de Oliveira1

ESTUDO DA ADERÊNCIA DO PLANO DE GESTÃO PARA O

Luciana Pelaes Mascaro2

A cidade de Cuiabá foi fundada em 1719, às margens do Córrego da

torno do Morro do Rosário, tombado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e

que privilegiou atividades ligadas à tecnologia da informação; e, mais

orientam no sentido de se implementar políticas públicas integradas e

Esta pesquisa é de natureza qualitativa. Parte-se dos 17 Objetivos do

Etapa 1 – Análise de conteúdo

A análise de conteúdo pode ser definida como um conjunto de técnicas

Etapa 2 – Diagnóstico do Enquadramento

A partir da compreensão do PGCHC e de seu contexto, as propostas

a) Quantificação das metas dos ODS aplicáveis ao PGCHC:

b) Identificação das metas dos ODS atendidas pelas propostas do

c) Quantificação do grau de aderência: essa fase refere-se ao

• Cobertura da ODS: percentual de metas do ODS atendidas por pelo

Essas métricas foram representadas por meio de gráficos que

O Plano (PGCHC, 2021) organiza ações em dois eixos temáticos:

• Eixo temático A: Desenvolvimento econômico, sustentável e

Contém um Plano para Recuperação Econômica e de Negócios, com base

que vivem, trabalham ou têm alguma relação com o Centro Histórico de

Figura 1. Localização do Centro Histórico na cidade de Cuiabá

Fonte: Dos autores (2021).

Proposta Objetivos Específicos

-OE1: Integrar Secretarias e políticas públicas;

-OE7: Capacitar (potenciais) empresários já instalados;

Proposta Objetivos Específicos

3.1.4. Plano de segurança

3.1.5. Centro de triagem -OE10: Oferecer à população em situação de rua a possibilidade

-OE11: Tornar o Centro Histórico e suas proximidades atraentes

3.1.7. Criação de fundo

-OE16: Promover a Conservação e a Preservação do Patrimônio

-OE18: Criar um Sistema de Informações Geográficas

-OE20: Promover melhorias urbanísticas na ADA e AID e nos

Na dimensão social, os ODS1 a 5 totalizam 47 metas, na qual um total

Figura 2. Quantificação das metas dos ODS aplicáveis ao PGCHC

Fonte: Dos autores (2021).

O Quadro 2 apresenta as metas dos ODS atendidas pelas propostas do

Meta Propostas do PGCHC e identificação

3.1.5. Centro de triagem de materiais

1.2. Até 2030, reduzir a proporção de homens,

4.4. Até 2030, aumentar substancialmente o número

6.1. Até 2030, alcançar o acesso universal e equitativo

6.3. Até 2030, melhorar a qualidade da água nos