Projeto de Lei 1942 de 2022

Apresentação: 07/07/2022 14:03 - Mesa
PL n.1942/2022
PROJETO DE LEI Nº , DE 2022
(Do Sr. CORONEL ARMANDO)
Dispõe sobre o procedimento para a

identificação, a delimitação, o
reconhecimento e a titulação das terras
ocupadas por remanescentes das
comunidades dos quilombos de que trata o
art. 68 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.
Renitente esbulho: situação de fato caracterizada pelo efetivo conflito possessório, que iniciou-se no passado e persistiu
até o marco demarcatório temporal da data da promulgação da Constituição da República de 1988, materializado por
circunstâncias de fato ou por controvérsia possessória judicializada.
O Congresso Nacional decreta:
CAPÍTULO I
Art. 1º Aos remanescentes das comunidades dos quilombos
que estejam ocupando suas terras será reconhecida a propriedade definitiva,
devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos, na forma desta Lei.
Art. 2º Para fins desta Lei, consideram-se remanescentes das

comunidades dos quilombos os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto
atribuição, dotados de relações territoriais específicas, com trajetória histórica
própria relacionada à resistência ao regime escravocrata, com presunção de
ancestralidade negra, que estavam ocupando efetivamente suas terras em 05
de outubro de 1988, salvo renitente esbulho.
§ 1º Considera-se relação territorial específica o conjunto de

interações humanas com o espaço físico ocupado efetivamente, decorrente da
condição de remanescente de quilombo na localidade em que se evidenciou
sua ancestralidade e resistência ao regime escravocrata.
*CD221606512900*
§ 2º A autoatribuição não exclui a verificação pelo Estado das

informações trazidas pela comunidade, em especial quanto à relação com a
terra.
Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Coronel Armando

Para verificar a assinatura, acesse https://infoleg-autenticidade-assinatura.camara.leg.br/CD221606512900
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§ 3º A ausência da comunidade na área pretendida em 05 de

outubro de 1988 descaracteriza o enquadramento no §1º deste artigo, salvo no
caso de renitente esbulho devidamente comprovado.
§ 4º Considera-se renitente esbulho, o conflito possessório

iniciado no passado que tenha persistido até o marco temporal de 05 de
outubro de 1988, materializado por circunstância de fato ou controvérsia
possessória objeto de ação judicial.
§ 5º A desocupação involuntária ocorrida anteriormente a 05 de

outubro de 1988 não caracteriza renitente esbulho nas hipóteses em que os
esforços concretos pela retomada da área tenham sido cessados.
Art. 3º O processo de que trata esta Lei é composto pelas

seguintes etapas:
I - identificação e delimitação das terras;
II - declaração de reconhecimento;
III - desapropriação, se houver; e
IV - titulação.
CAPÍTULO II
DO PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DAS TERRAS
SEÇÃO I
Da instauração dos trabalhos
Art. 4º Compete ao Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento, por meio do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária – INCRA, os procedimentos para identificação, reconhecimento,
delimitação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das
*CD221606512900*
comunidades de quilombos sem prejuízo da competência comum dos Estados,

do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos desta Lei.
§ 1º O processo administrativo de titulação da propriedade

definitiva das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos
quilombos será iniciado perante o INCRA, sob a supervisão da Secretaria

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Especial de Assuntos Fundiários do Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento.
§ 2º Os pedidos de titulação de terras de remanescentes de

quilombos serão processados em ordem cronológica de apresentação.
§ 3º A ordem cronológica de que trata o parágrafo anterior

poderá ser alterada em caso de relevante motivo, conforme decisão
fundamentada do INCRA, baseada em ato normativo do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
§ 4º O processamento dos pedidos pelo INCRA obedecerá a

capacidade operacional e orçamentária do órgão.
§ 5º O INCRA elaborará plano anual de titulação, listando as

demandas a serem tratadas por exercício financeiro.
Art. 5º O processo será iniciado mediante requerimento da

comunidade interessada.
§ 1º O pedido deverá conter, no mínimo, as seguintes

informações:
I - certidão de reconhecimento de comunidade remanescente

de quilombo expedida pela Fundação Cultural Palmares;
II - a atual localização da comunidade;
III - os fatos e fundamentos do requerimento de abertura do

processo de titulação;
IV - os indícios de ocupação efetiva ou de renitente esbulho na

data de 05 de outubro de 1988; e
V - a indicação da área compreendida no inciso anterior.

*CD221606512900*
§ 2º Ato do INCRA estabelecerá os critérios para instrução do

pedido.
§ 3º O INCRA poderá acessar o Cadastro Geral de certificação

da Fundação Cultural Palmares.
Art. 6º Os requerimentos serão objeto de avaliação inicial pelo

INCRA para verificação de elementos mínimos para o prosseguimento do feito.

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§ 1º Os processos serão arquivados, por meio de despacho

fundamentado, quando:
I - os pedidos já tiverem sido analisados e indeferidos

administrativamente;
II - forem objeto de análise em outros processos de titulação

para remanescentes de quilombos;
III - manifestamente não constituam renitente esbulho ou

ocupação efetiva em 05 de outubro de 1988; e
IV - apresentados por pleiteantes não pertencentes à

comunidade interessada.
§ 2º Em se tratando de ocupação de terra pública municipal,

estadual ou distrital, o INCRA remeterá os autos à Prefeitura ou Governo da
localidade do pleito para fins de análise e da adoção, pelo ente federativo, das
medidas relativas ao requerimento.
§ 3º Na hipótese de arquivamento de que trata o §1º deste

artigo, o INCRA dará ciência à Fundação Cultural Palmares – FCP e ao
requerente.
Art. 7º Presentes os requisitos previstos no § 1º do art. 5º e não

sendo o caso das hipóteses do art. 6º, o INCRA autorizará a instauração de
procedimento administrativo para elaboração de Relatório Técnico de
Identificação e Delimitação - RTID.
§ 1º O INCRA constituirá, mediante Portaria, grupo técnico

composto por servidores para realizar relatório preliminar sobre o pedido de
titulação, o qual será integrado, no mínimo, por:
I - coordenador;
*CD221606512900*
II - profissional da área de Antropologia ou História;
III - profissional da área ambiental;
IV - profissional da área cartográfica ou de

georreferenciamento; e
V - profissional da área agronômica ou fundiária.

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§ 2º Poderá o INCRA contratar serviços técnicos

especializados para fins de elaboração das peças obrigatórias constantes no
art. 9º desta Lei.
§ 3º Em havendo interesse comum entre INCRA e ente público

poderá ser celebrado acordo de cooperação técnica, convênio ou outro
instrumento congênere para elaboração das peças obrigatórias constantes no
art. 9º desta Lei.
§ 4º No caso dos parágrafos 2º e 3º fica dispensada a

designação prevista no § 1º do profissional com a expertise do tema objeto da
peça obrigatória, hipótese em que o coordenador do grupo técnico ficará
responsável por acompanhar os trabalhos e incluir a respectiva peça ao
relatório preliminar.
§ 5º O grupo técnico terá o prazo de um ano para a conclusão

do relatório preliminar a contar da publicação da portaria de que trata o § 1º.
§ 6º O prazo de que trata o parágrafo anterior poderá ser

prorrogado mediante decisão fundamentada, condicionada à apresentação de
relatório parcial dos estudos até então realizados.
§ 7º Aplicam-se aos integrantes do grupo técnico as hipóteses

de suspeição e de impedimentos previstas na legislação processual.
SEÇÃO II
DOS PROCEDIMENTOS
Art. 8º O INCRA dará publicidade sobre o início do processo de

elaboração do relatório preliminar e da área de abrangência inicial do pedido
por meio de edital publicado no Diário Oficial da União.
§ 1º No prazo de trinta dias, contado da data de publicação do

*CD221606512900*
edital a que se refere o caput deste artigo, o INCRA dará ciência, mediante
Ofício, da instauração de procedimento administrativo para a elaboração do
relatório preliminar:
I - à comunidade quilombola pleiteante por meio do seu

representante legal;

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II - aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios em que se

localiza a área em estudo;
III - aos seguintes órgãos e entidades da administração pública

federal, sem prejuízo de outros:
a) Ministério da Defesa;
b) Ministério da Economia;
c) Ministério da Infraestrutura;
d) Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
e) Ministério de Minas e Energia;
f) Ministério do Meio Ambiente;
g) Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos;
h) Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da

República por meio da Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional;
i) Ministério da Justiça e Segurança Pública;
j) Ministério do Desenvolvimento Regional;
k) Ministério do Turismo;
l) Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade;
m) Fundação Nacional do Índio;
n) Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional; e
o) Fundação Cultural Palmares.
IV - ao detentor, possuidor ou proprietário de área

potencialmente abrangida pelo objeto de estudo, quando conhecido.
*CD221606512900*
§ 2º Os órgãos e entidades públicos previstos nos incisos II e

III, no âmbito de suas competências, e os interessados previstos no inciso IV,
poderão prestar informações ao INCRA e juntar documentos, a respeito da
área objeto da identificação, no prazo de cento e vinte dias, contados da data
do recebimento do Ofício.

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§ 3º Os interessados mencionados neste artigo poderão, a

partir da instauração de procedimento administrativo, consultar os autos, e
acompanhar as diligências.
§ 4º O INCRA disponibilizará informações sobre as atividades

do grupo técnico.
§ 5º Na hipótese do inciso IV do § 1º deste artigo, o INCRA fica

autorizado a ingressar na área particular para estudos necessários à
elaboração do relatório preliminar, mediante notificação prévia.
§ 6º O ingresso em áreas públicas ocorrerá mediante

notificação prévia e devida coordenação em data a ser acordada junto ao órgão
público envolvido.
Art. 9º O relatório preliminar é o documento de natureza etno-

histórica, antropológica, sociológica, cartográfica e ambiental que contém o
levantamento fundiário necessários à delimitação da área reivindicada.
§ 1º O relatório preliminar conterá, entre outras, as seguintes

peças obrigatórias:
I - relatório sócio-ocupacional - que conterá as especificidades

da comunidade quilombola interessada e de não quilombolas, com o registro
detalhado da trajetória histórica de ocupação da área pretendida e com a
identificação da presença ou não dos requisitos descritos no art. 2º;
II - relatório fundiário - que conterá o levantamento de

ocupação de quilombolas e de não quilombolas em 05 de outubro de 1988,
data definida como marco temporal, e de ocorrência de eventos de renitente
esbulho, controvérsia possessória judicializada, nos termos do disposto no art.
2º;
*CD221606512900*
III - relatório de ocupação efetiva - que conterá a identificação,

a localização, a disposição espacial e a descrição detalhada das áreas de
ocupação efetiva;
IV - relatório de atividades produtivas - que conterá a descrição

das atividades produtivas, inclusive a identificação, a localização, a disposição
espacial e a dimensão das áreas efetivamente ocupadas;

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V – relatório de atividades econômicas - que identificará os

eventuais impactos econômicos sobre atividades desenvolvidas ou planejadas
na região da área reivindicada;
VI - relatório de levantamento de infraestrutura - que conterá a

identificação e a delimitação das infraestruturas de energias, de transportes, de
telecomunicações, militares, de saneamento básico e de outras existentes ou
planejadas na área reivindicada;
VII - dados georreferenciados da ocupação quilombola e da

não quilombola, de edificações, quando existentes, e da área pretendida para
fins de titulação; e
VIII – dados geoespaciais da área objeto de reconhecimento.
§ 2º Para o desempenho de suas atividades, o grupo técnico

poderá:
I - ouvir testemunhas e interessados; e
II - solicitar documentos que estejam em poder da comunidade

quilombola, de terceiros e de instituições públicas ou privadas.
§ 3º O relatório preliminar indicará a metodologia utilizada para

sua elaboração.
§ 4º O relatório preliminar identificará os interessados não

quilombolas que ocupem a área objeto de estudo.
§ 5º Os documentos e as informações, apresentados pelos

órgãos públicos e demais interessados, serão levados em consideração pelo
grupo técnico para elaboração de relatório preliminar.
§ 6º Constatado no relatório preliminar, que a área é de

domínio municipal ou estadual, o INCRA remeterá os autos à Prefeitura ou
*CD221606512900*
Governo da localidade do pleito.
Art. 10 Incidindo as terras pleiteadas ou identificadas em

unidades de conservação constituídas, áreas de defesa ou segurança nacional,
áreas de faixa de fronteira, terras indígenas, áreas vinculadas a atividades
econômicas outorgadas pela União ou outras áreas de interesse público

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federal, em qualquer fase do procedimento de que trata esta Lei, o INCRA, sob
a supervisão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, e os
órgãos responsáveis pelas áreas sobrepostas adotarão as medidas
conciliatórias cabíveis visando a garantir a sustentabilidade destas
comunidades e os interesses do Estado.
§ 1º As entidades e órgãos públicos envolvidos poderão

submeter a controvérsia à câmara de prevenção e resolução administrativa de
conflitos de que trata a Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015.
§ 2º Frustrada a tentativa de composição de interesses entre

entidades e órgãos públicos, a divergência será encaminhada para
arbitramento à AGU, caso a controvérsia seja jurídica, ou à Casa Civil da
Presidência da República, para manifestação conclusiva sobre o interesse
público prevalente.
§ 3º A FCP participará dos procedimentos de conciliação

previstos neste artigo.
Art. 11 O coordenador do grupo técnico submeterá o relatório

preliminar à unidade técnica responsável do INCRA, que avaliará seus
requisitos formais, bem como o atendimento da metodologia de elaboração,
determinando, conforme o caso:
I - a complementação do relatório preliminar;
II - o refazimento do relatório preliminar;
III - o prosseguimento do feito; ou
IV - o arquivamento do processo.
Art. 12. Atestada a regularidade formal e metodológica do

relatório preliminar, a unidade técnica responsável do INCRA determinará
*CD221606512900*
abertura do procedimento de contraditório.
§ 1º Será dada publicidade ao ato de abertura do procedimento

de contraditório, por meio da publicação de edital no Diário Oficial da União,
acompanhada de síntese do relatório preliminar.

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§ 2º O relatório preliminar será disponibilizado de modo integral

no sítio eletrônico do INCRA, em seção destinada a esse fim.
Art. 13 Serão notificados da abertura do procedimento de

contraditório para apresentar manifestação sobre o relatório preliminar,
podendo apresentar contestação e juntar provas pertinentes:
I - a comunidade quilombola pleiteante, por meio do seu

representante legal;
II - os estados, o Distrito Federal e os municípios em que se

localiza a área em estudo;
III - os seguintes órgãos e entidades da administração pública

federal, sem prejuízo de outros:
a) Ministério da Defesa;
b) Ministério da Economia;
c) Ministério da Infraestrutura;
d) Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
e) Ministério de Minas e Energia;
f) Ministério do Meio Ambiente;
g) Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos;
h) Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da

República por meio da Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional;
i) Ministério da Justiça e Segurança Pública;
j) Ministério do Desenvolvimento Regional;
k) Ministério do Turismo;
*CD221606512900*
l) Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade;
m) Fundação Nacional do Índio;
n) Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional; e
o) Fundação Cultural Palmares.

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IV - outros órgãos e entidades públicas federais, cujos

interesses tenham sido identificados no relatório preliminar; e
V - os interessados não quilombolas identificados no relatório

preliminar.
§ 1º O prazo de manifestação ou contestação ao relatório

preliminar é de 120 dias a contar da notificação.
§ 2º Os interessados previstos neste artigo serão notificados,

preferencialmente, por meio eletrônico, mediante prévio cadastro.
§ 3º Os interessados englobados em núcleos de adensamento

populacional serão notificados mediante publicação no Diário Oficial da União.
§ 4º Incumbe aos interessados alegar, na fase de contraditório,

toda a matéria de defesa, expondo as razões de fato e de direito, apresentando
todas as provas com as quais pretende demonstrar o alegado.
§ 5º A ausência de manifestação dos órgãos, entidades e

interessados mencionados neste artigo não obstaculizará o seguimento do
processo.
§ 6º As informações, dados e outros elementos oferecidos por

órgãos, entidades e interessados deverão ser considerados para a tomada de
decisão de que trata o caput do Art. 14.
Art. 14 A unidade técnica responsável do INCRA decidirá

fundamentadamente sobre a manifestação ou contestação e determinará,
conforme o caso, a realização de diligência, o arquivamento ou o
prosseguimento do feito.
§ 1º Identificada nulidade do processo, o INCRA determinará o

retorno dos autos à fase em que esta tenha ocorrido para nova instrução.
*CD221606512900*
§ 2º O processo será convalidado na hipótese de defeito

sanável, quando não houver prejuízo a terceiros.
§ 3º O extrato da decisão será publicado no Diário Oficial da

União e no sítio eletrônico do INCRA em seção destinada a esse fim.

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Art. 15 Da decisão prevista no inciso IV, do art. 11 e caput do

art. 14 caberá recurso, no prazo de trinta dias, dirigido à autoridade que a
proferiu, que encaminhará o processo ao Conselho Diretor do INCRA, caso não
reconsidere a decisão.
§ 1º O extrato da decisão do recurso julgado pelo Conselho

Diretor do INCRA será publicado no Diário Oficial da União e no sítio eletrônico
do INCRA em seção destinada a esse fim.
§ 2º Na hipótese de não haver recurso, a unidade técnica

responsável arquivará ou remeterá o processo ao Conselho Diretor do INCRA
para seu prosseguimento, conforme o caso.
§ 3º A manifestação do Conselho Diretor será subsidiada por

parecer técnico e jurídico dos órgãos do INCRA.
Art. 16 O Conselho Diretor deliberará acerca do relatório

preliminar podendo:
I – arquivar;
II – aprovar, convertendo o relatório preliminar em RTID; ou
III – determinar diligências.
§ 1º Da decisão prevista neste artigo caberá recurso, no prazo

de trinta dias, dirigido ao Conselho Diretor do INCRA, que encaminhará o
processo ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, caso não
reconsidere a decisão.
§ 2º Compete ao Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento decidir, em última instância, o recurso de que trata o § 1º, com
o objetivo de declarar ou não os limites da área pleiteada.
§ 3º Na hipótese do inciso II e não havendo recurso, o

*CD221606512900*
processo, instruído com o RTID, será remetido pelo INCRA ao Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento, para fins de análise e avaliação quanto
ao seu prosseguimento.

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§ 4º Fica autorizado o INCRA a propor o reconhecimento e a

titulação com a exclusão da área sobreposta àquela de interesse público
estratégico, de defesa ou de segurança nacional.
CAPÍTULO III
DA DECLARAÇÃO DE RECONHECIMENTO E DA DESAPROPRIAÇÃO
Art. 17 O Ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

decidirá, no prazo de cento e oitenta dias, contados da data de recebimento do
processo:
I – pelo reconhecimento, por meio de portaria, da área ocupada

pela comunidade remanescente de quilombos;
II - pelo retorno dos autos ao INCRA, para a realização de

novas diligências; ou
III - pelo arquivamento do processo sempre que, entre outras

hipóteses, constatar que não há provas da existência da ocupação efetiva pela
comunidade ou de renitente esbulho em 05 de outubro de 1988.
§ 1º A declaração de reconhecimento de que trata o inciso I do

caput deste artigo indicará os marcos físicos e fundiários da área a ser titulada,
de acordo com polígono definido no RTID.
§ 2º A portaria de que trata o inciso I do caput deste artigo

deverá autorizar o INCRA a promover os estudos necessários à eventual
desapropriação da área e ao cálculo de indenizações, quando for o caso.
§ 3º A decisão de que trata o caput deste artigo será

subsidiada por pareceres técnico e jurídico dos órgãos do Ministério da
Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
Art. 18 O Ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento,

*CD221606512900*
após a declaração e das providências previstas no art. 17, encaminhará,

observado o disposto no Decreto nº 9.191, de 1º de novembro de 2017, à
Presidência da República proposta de decreto de:
I - homologação de reconhecimento; e
II - desapropriação, se for o caso.

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§ 1º A análise dos processos de desapropriação obedecerá à

capacidade operacional e orçamentária do INCRA.
§ 2º O bloqueio administrativo de imóveis situados em áreas

quilombolas, por meio de sistemas de cadastros federais, somente será
autorizado após o ajuizamento da ação de desapropriação.
CAPÍTULO IV
DA TITULAÇÃO
Art. 19 O Presidente do INCRA realizará a titulação mediante a

outorga de título coletivo e pró-indiviso à comunidade quilombola, com
obrigatória inserção de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de
impenhorabilidade, devidamente registrado no Serviço Registral da Comarca
de localização das áreas.
§ 1º O INCRA adotará as medidas cabíveis à reintegração de

posse na hipótese de ocupação irregular de não quilombola sobre áreas de
domínio público da União ou do INCRA.
§ 2º Após a publicação da portaria de reconhecimento da área

ocupada, o INCRA poderá atuar na defesa dos interesses dos remanescentes
das comunidades dos quilombos nas questões relativas à manutenção da
posse até o registro do título.
§ 3º A expedição do título e o registro cadastral far-se-ão sem

ônus de qualquer espécie independentemente do tamanho da área.
CAPÍTULO V
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 20 A titulação da área ocupada pela comunidade

remanescente de quilombos não impede a restrição ao direito de propriedade
*CD221606512900*
ou desapropriação da área diante de interesse público estratégico, de defesa

ou de segurança nacional.
Art. 21 O INCRA poderá solicitar, em qualquer fase do

processo de reconhecimento de terras quilombolas, o apoio das forças de
segurança pública nos termos da Lei.

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Art. 22 Após o registro do título, a Fundação Cultural Palmares

garantirá assistência jurídica aos remanescentes das comunidades dos
quilombos para defesa da posse contra esbulhos e turbações, para a proteção
da integridade territorial da área titulada e sua utilização por terceiros, podendo
firmar convênios com outras entidades ou órgãos que prestem esta assistência.
Art. 23 As disposições contidas nesta Lei incidem sobre os

procedimentos administrativos de reconhecimento e titulação em andamento
em qualquer fase em que se encontrem.
Parágrafo Único. As áreas reconhecidas por portaria do

INCRA, na vigência do Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, ainda
não tituladas, e que não forem objeto de decreto de desapropriação, deverão
seguir o disposto no artigo 18 deste Decreto.
Art. 24 Aplica-se, no que couber, a conciliação, como método

de solução consensual de conflitos, motivados pelos procedimentos de que
trata esta Lei.
Art. 25 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
O Decreto nº 4.887/2003 foi editado pelo Poder Executivo para

regulamentar o art. 68 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT), que assim dispõe: “Aos remanescentes das comunidades dos
quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade
definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”.
*CD221606512900*
O reconhecimento de territórios em favor de remanescentes

das comunidades de quilombos integra o Eixo 1 – Regularização Fundiária –
do Programa Brasil Quilombola, que compreende um conjunto de ações,
denominada “Agenda Social Quilombola”, instituída pelo Decreto nº
6.261/2007.

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Preliminarmente, cabe destacar que o reconhecimento de

territórios aos remanescentes das comunidades de quilombos, objeto do
Decreto nº 4.887/2003, apresenta histórico de baixíssima execução,
demonstrando que o normativo não conseguiu atender ao compromisso do
Constituinte com a redução das desigualdades sociais, por meio do art. 68 do
ADCT.
Segundo dados da Fundação Cultural Palmares (FCP), há

atualmente no Brasil 3.495 comunidades quilombolas certificadas. Tal
demanda apresenta tendência de aumento de autorreconhecimento de
comunidades remanescentes de quilombo. Ainda, segundo a FCP, em 2004,
as certificações alcançaram 268 comunidades; em 2010 totalizavam 1.736 e
em 2022 chegaram às atuais 3.495 comunidades no território brasileiro.
Em consulta aos dados do INCRA, foram abertos 1.803

processos (set/2020), dos quais, foram elaborados 303 Relatórios Técnicos de
Identificação e Delimitação (RTID), sendo que somente 37 territórios
reconhecidos alcançaram a titulação coletiva pela Autarquia. Verifica-se, pois,
que depois de aproximadamente 20 anos de vigência do Decreto nº
4.887/2003, apenas 2% do total dos processos abertos alcançaram o objetivo
final – a titulação das áreas –, como idealizou o texto constitucional.
Em relação às 3.495 comunidades certificadas, o resultado da

política em duas décadas demonstra seu inexpressivo alcance de 1% do
público-alvo, reflexo das lacunas dos procedimentos administrativos
estabelecidos pelo Poder Executivo.
Por outro lado, em que pese o baixo percentual em titulação

efetiva, é importante ressaltar que em termos de dimensão territorial, os 303
RTID correspondem a 2.427.907,3376ha, o equivalente a 90% da área do
estado de Alagoas; não contabilizados os territórios já reconhecidos por
*CD221606512900*
governos estaduais, fato esse resultante da interpretação dos critérios de

pertencimento do público-alvo, notadamente no que diz respeito ao conceito de
autodeclaração como quilombola e à ausência de definição de comprovação do
texto constitucional “estejam ocupando suas terras”.

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Instituído há quase 20 anos, o Decreto nº 4.887/2003 foi objeto

de ação junto ao Supremo Tribunal Federal, por intermédio da ADIN
3.239/2004, que buscou declarar inconstitucional aquele normativo.
O julgamento declarou a constitucionalidade do Decreto nº

4.887/2003 em 08 de fevereiro de 2018, com o intuito de reparação ao povo
negro brasileiro, dito historicamente atingido por injustiças sociais, diretamente
em relação ao cenário de segurança fundiária, trazendo importantes reflexos
no plano social e jurídico.
No entanto, em que pese a decisão da Corte, chama atenção

que o citado Decreto, por não ter delimitado um marco temporal, tornou difícil
ou até impossível a comprovação da presença de reais remanescentes de
escravos ou ex-escravos nas terras pleiteadas; vez que, dessa forma, a todo
momento, imbuídos apenas pelo critério de autodefinição, surgem novos pleitos
de reconhecimento como quilombolas.
Observa-se que o rito administrativo segue o disposto na

Instrução Normativa INCRA nº 57/2009, sendo o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária (INCRA) o órgão responsável pela execução
da política pública. Como distorções da política vigente, destacam-se os
seguintes pontos:
a) o termo “remanescente das comunidades de quilombo”

tem sido utilizado de forma ampliada, para amparar comunidades que
enfrentam problemas sociais diversos, desfavorecendo a coesão nacional;
b) em diversos processos voltados a concretizar a titulação de

propriedade não há coerência entre a história da origem da comunidade,
aferida por meio dos relatos orais, e a documentação que se prestaria a
comprovar o liame histórico dos descendentes de escravos ou ex-escravos;
*CD221606512900*
c) houve uma tendência de surgimento de novas

comunidades supostamente remanescentes de quilombos, quando seria
natural e esperada a diminuição da população quilombola, uma vez que o
regime escravocrata havia sido extinto há um século quando da promulgação
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, cujo art. 68 prevê
norma transitória;

PL n.1942/2022
18
d) há interesse social dos remanescentes das comunidades

quilombolas em assegurar direito à herança, sendo presente o discurso de forte
ligação de família e sua perpetuação na terra. No entanto, o Decreto vigente
anula essa possibilidade, ao titular a propriedade, necessariamente, a uma
Associação, com cláusula de inalienabilidade (titulação coletiva);
e) existe um tratamento anti-isonômico e incoerente em

relação às políticas públicas voltadas às comunidades socialmente
desfavorecidas, em geral. Isso tornou a adesão à política quilombola atrativa
àquelas comunidades, mesmo quando os fundamentos fáticos não são
coincidentes, banalizando e inviabilizando a política promovida pelo Decreto nº
4.887/2003. Assim, dada a abertura hermenêutica promovida sobre a
intepretação da política pública, passou-se a incluir no conceito de quilombola
toda e qualquer comunidade com traços de descendência negra, sem apego a
critérios objetivos de identificação dos reais destinatários da norma
constitucional;
f) a sobreposição de pedidos de reconhecimento de

propriedade sobre projetos de assentamento da reforma agrária, no qual os
membros da comunidade buscam a inserção na política pública, ainda que já
detentores de títulos de domínio individuais, gerando sobreposição de políticas
públicas, com perda de eficiência de ambas;
g) a distorção do direito constitucionalmente previsto no art.

68 do ADCT gerou expectativa na clientela da política quilombola de que a
titulação de propriedade consistiria solução para a ausência do Estado no
atendimento das necessidades básicas. No entanto, além de não resolver o
problema social, essa distorção gerou grave situação de conflitos fundiários e
insegurança jurídica nas áreas pleiteadas;
h) considerado o direito de ver reconhecida a propriedade

*CD221606512900*
definitiva das terras que estejam ocupando, seria presumível a existência de

posse das terras pleiteadas e, em razão do tempo transcorrido entre o fim do
regime de escravidão e a promulgação da Constituição Federal de 1988 (e
mesmo até os dias atuais), que essa posse estivesse acomodada pelo tempo,
sendo mansa e pacífica, demandando tão somente a sua regularização

PL n.1942/2022
19
cartorial. Nesse sentido, o procedimento padrão para reconhecer o direito de

propriedade deve ser a usucapião. O procedimento, aliás, já tem ampla
previsão e aplicação no cenário jurídico brasileiro, e desde 2015 pode ser
realizado, inclusive, extrajudicialmente;
i) o art. 5º da CRFB/1988 garante a igualdade e a

propriedade como direitos fundamentais. Assim, unindo a necessária posse
das terras pleiteadas à existência de mecanismo próprio e gratuito para
converter essa posse em propriedade (usucapião), a desapropriação de
imóveis particular – que enseja o dispêndio de dinheiro público – para outorga
de títulos às comunidades quilombolas deveria ser algo raro e excepcional.
Não obstante, na política vigente, a desapropriação é a via única e exclusiva
prevista para a efetivação da titulação de propriedade definitiva aos
remanescentes das comunidades dos quilombos;
j) em razão de interpretações ampliativas, houve uma

tendência geral de delimitação de área superior à efetivamente ocupada (locais
onde os membros das comunidades estivessem fisicamente dispostos, tais
como habitações e áreas cultivadas). Essa ampliação ensejou maior
judicialização pelos proprietários atingidos, gerando mais conflitos fundiários e
impactos orçamentários superiores aos necessários; e
k) na delimitação de territórios quilombolas têm sido

incluídos, indistintamente, núcleos urbanos consolidados, unidades de proteção
ambiental de uso sustentável ou de proteção integral (áreas protegidas) e
propriedades rurais produtivas.
Diante do exposto, uma possível explicação à baixa efetividade

do alcance social da norma no mundo real reside em uma aparente fragilidade
na rotina administrativa para aplicação do comando constitucional de caráter
transitório e à subjetividade dos critérios administrativos, a qual tem gerado
*CD221606512900*
uma tendência de demanda por terra superior à efetivamente ocupada,

resultando em insegurança jurídica e, consequentemente, judicialização do
eventual direito à propriedade definitiva.
Registradas as distorções, diante da baixa execução da política

vigente de reconhecimento de territórios quilombolas e dos conflitos sociais

PL n.1942/2022
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decorrentes da subjetividade dos critérios administrativos adotados pelo Poder

Executivo no âmbito do Decreto nº 4.887/2003, considera-se pertinente a
tratativa do assunto por intermédio de lei, a fim de disciplinar os procedimentos
a serem adotados, de maneira que seja possível delinear rotina administrativa
razoável, eficiente e orçamentariamente sustentável, com vistas à
concretização de territórios quilombolas aos remanescentes de comunidades
que estejam ocupando suas terras em 05 de outubro de 1988.
Em linhas gerais, o presente Projeto de Lei tem os seguintes

objetivos:
a) delinear um aspecto temporal adequado à aplicação da

norma prevista no art. 68 do ADCT. Como se trata de um diploma voltado a
consignar normas de transição, sua aplicação não deve se dar para situações
consolidadas após a promulgação da Constituição Federal (em 05 de outubro
de 1988). Ademais, o dispositivo mencionado é claro ao afirmar que o
reconhecimento da “propriedade definitiva” incide sobre as terras “que estejam
ocupando” os remanescentes das comunidades dos quilombos. Dessa forma, a
utilização do verbo no presente serve como válido guia interpretativo para
afirmar que as terras sobre as quais deve a propriedade ser reconhecida são
aquelas ocupadas na data da promulgação da CF/88. Não obstante, dada a
natureza volátil da dinâmica da luta pela terra, não se deve deixar de prestigiar
o direito daqueles destinatários que tenham desocupado à força as terras que
historicamente ocupavam, razão pela qual se utiliza o instituto do renitente
esbulho, consagrado pelo STF, para assegurar o direito desses beneficiários;
b) recolocar o destinatário original no centro da política

pública. O texto constitucional elege os “remanescentes das comunidades dos
quilombos” como titulares da “propriedade definitiva”. Nesse sentido, a opção
exclusiva, hoje, vigente, de conceder título coletivo à Associação de Direito
*CD221606512900*
Privado, de propriedade gravada com imprescritibilidade, impenhorabilidade e

inalienabilidade, não satisfaz o intuito da norma constitucional, à qual, diga-se,
é dever do Estado conferir máxima efetividade. Dessa forma, a proposta
apresentada faculta ao interessado a opção entre a titulação individual de
propriedade definitiva e irrestrita das terras ocupadas e a titulação coletiva,

PL n.1942/2022
21
gravada com as cláusulas de imprescritibilidade, impenhorabilidade e

inalienabilidade;
c) democratizar o processo de identificação, delimitação e

titulação de propriedade aos remanescentes das comunidades dos quilombos,
prestigiando os direitos ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo
legal, tanto às comunidades remanescentes de quilombos quanto aos
proprietários que tenham suas terras atingidas pela política pública quilombola.
Ainda, ampliar o diálogo institucional, para harmonizar o interesse público
primário com os interesses particulares eventualmente sobrepostos;
d) diferenciar os conceitos de “descendentes de escravos” e

“remanescentes das comunidades dos quilombos” por meio da identificação
precisa acerca de quem são os quilombolas que o Constituinte de 1988 previu
no ADCT;
e) privilegiar a ponderação de interesses quando as terras

ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos incidirem em
áreas de segurança nacional e/ou faixa de fronteira;
f) estabelecer os critérios mínimos de admissibilidade para o

processamento do pedido de titulação de propriedade aos remanescentes das
comunidades dos quilombos; e
g) avaliar o impacto orçamentário da desapropriação de área

não ocupada, produtiva ou ainda, de terceiros não identificados, entendendo
ser relevante avançar no aprimoramento dos procedimentos de identificação e
delimitação das áreas efetivamente ocupadas, de maneira a possibilitar a
expedição imediata de títulos definitivos. Como dito, a desapropriação de área
não ocupada, como permitido no Decreto nº 4.887, de 2003, trata-se de
instrumento de intervenção do Estado na propriedade privada.
*CD221606512900*
Considerando, pois, as deficiências observadas na execução

da política e de ações públicas voltadas para atendimento dessa parcela da
sociedade, consideramos importante que a proposta de Lei aponte diretrizes e
princípios para atuação do Poder Executivo de modo efetivo, buscando alterar
o cenário de resultados atual e garantir que as áreas efetivamente ocupadas

PL n.1942/2022
22
pelas comunidades quilombolas sejam registradas em seu nome, garantindo-

lhes o direito constitucional a terra.
Além disso, há de se prezar pela segurança jurídica e pela

redução de conflitos, evitando-se que o processo seja resultado de decisões
unilaterais do Poder Executivo, fundamentadas na ampla interpretação do texto
constitucional e em critérios subjetivos de julgamento.
Assim sendo, considerando tratar-se de ato expropriatório a ser

manejado em caráter excepcional e a necessidade de correlação do ato
administrativo com a identificação da ocupação efetiva pelas partes
interessadas, entende-se relevante manifestação técnica complementar do
INCRA sobre as efetivas ocupações dos territórios pleiteados, a
representatividade das comunidades sem Associação, bem como outras
informações importantes à compreensão da desapropriação de áreas não
ocupadas.
Ou seja, busca-se, pela presente proposição: fortalecer o

Estado, ao preservar o texto constitucional do art. 68 - ADTC; estabelecer o rito
normativo por intermédio de Lei Ordinária; estabelecer critérios técnico-
objetivos para execução da política; garantir a segurança jurídica nos
procedimentos de reconhecimento de territórios aos remanescentes das
comunidades de quilombos; reduzir os conflitos fundiários e urbanos e garantir
o efetivo resultado na titulação de terras.
Ante o exposto, peço o apoio dos nobres parlamentares para

aprovar o projeto de lei.
Sala das Sessões, em de de 2022.

*CD221606512900*
Deputado CORONEL ARMANDO


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Apresentação: 07/07/2022 14:03 - Mesa

Dispõe sobre o procedimento para a

Art. 2º Para fins desta Lei, consideram-se remanescentes das

§ 1º Considera-se relação territorial específica o conjunto de

§ 2º A autoatribuição não exclui a verificação pelo Estado das

Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Coronel Armando

§ 3º A ausência da comunidade na área pretendida em 05 de

§ 4º Considera-se renitente esbulho, o conflito possessório

§ 5º A desocupação involuntária ocorrida anteriormente a 05 de

Art. 3º O processo de que trata esta Lei é composto pelas

I - identificação e delimitação das terras;

III - desapropriação, se houver; e

DO PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DAS TERRAS

Da instauração dos trabalhos

Art. 4º Compete ao Ministério da Agricultura, Pecuária e

comunidades de quilombos sem prejuízo da competência comum dos Estados,

§ 1º O processo administrativo de titulação da propriedade

Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Coronel Armando

Especial de Assuntos Fundiários do Ministério da Agricultura, Pecuária e

§ 2º Os pedidos de titulação de terras de remanescentes de

§ 3º A ordem cronológica de que trata o parágrafo anterior

§ 4º O processamento dos pedidos pelo INCRA obedecerá a

§ 5º O INCRA elaborará plano anual de titulação, listando as

Art. 5º O processo será iniciado mediante requerimento da

§ 1º O pedido deverá conter, no mínimo, as seguintes

I - certidão de reconhecimento de comunidade remanescente

II - a atual localização da comunidade;

III - os fatos e fundamentos do requerimento de abertura do

IV - os indícios de ocupação efetiva ou de renitente esbulho na

V - a indicação da área compreendida no inciso anterior.

§ 2º Ato do INCRA estabelecerá os critérios para instrução do

§ 3º O INCRA poderá acessar o Cadastro Geral de certificação

Art. 6º Os requerimentos serão objeto de avaliação inicial pelo

Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Coronel Armando

§ 1º Os processos serão arquivados, por meio de despacho

I - os pedidos já tiverem sido analisados e indeferidos

II - forem objeto de análise em outros processos de titulação

III - manifestamente não constituam renitente esbulho ou

IV - apresentados por pleiteantes não pertencentes à

§ 2º Em se tratando de ocupação de terra pública municipal,

§ 3º Na hipótese de arquivamento de que trata o §1º deste

Art. 7º Presentes os requisitos previstos no § 1º do art. 5º e não

§ 1º O INCRA constituirá, mediante Portaria, grupo técnico

II - profissional da área de Antropologia ou História;

III - profissional da área ambiental;

IV - profissional da área cartográfica ou de

V - profissional da área agronômica ou fundiária.

Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Coronel Armando

§ 2º Poderá o INCRA contratar serviços técnicos

§ 3º Em havendo interesse comum entre INCRA e ente público

§ 4º No caso dos parágrafos 2º e 3º fica dispensada a

§ 5º O grupo técnico terá o prazo de um ano para a conclusão

§ 6º O prazo de que trata o parágrafo anterior poderá ser

§ 7º Aplicam-se aos integrantes do grupo técnico as hipóteses

Art. 8º O INCRA dará publicidade sobre o início do processo de

§ 1º No prazo de trinta dias, contado da data de publicação do

I - à comunidade quilombola pleiteante por meio do seu

Assinado eletronicamente pelo(a) Dep. Coronel Armando

II - aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios em que se