TEMA

El procedimiento administrativo como garanta formal

La Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn: Contenido y
mbito de aplicacin
La iniciacin, ordenacin, instruccin y terminacin del
procedimiento administrativo

REFERENCIAS LEGISLATIVAS
Constitucin Espaola, de 27 de diciembre de 1978
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, cuya ltima modificacin se ha producido por Ley
25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos,
modificada por Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio

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1.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO

GARANTA FORMAL

1.1 Concepto
La Constitucin garantiza el sometimiento de las Administraciones Pblicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organizacin, como al rgimen jurdico,
al procedimiento administrativo y al sistema de responsabilidad.
El art. 105 de la Constitucin establece, en su apartado c), que la ley regular el procedimiento a
travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la
audiencia del interesado.
El art. 53 de la LRJ-PAC establece que: "Los actos administrativos que dicten las Administraciones
Pblicas se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido".
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. Es, en definitiva, la forma en que han de producirse los actos administrativos que, como la propia LRJ-PAC indica, debern ajustarse al procedimiento establecido.
No hay que confundir el procedimiento administrativo con el expediente administrativo, que constituye la materializacin del procedimiento y est integrado por el conjunto ordenado de documentos necesarios para la resolucin administrativa.
As, el procedimiento administrativo no debe entenderse, exclusivamente, como una simple sucesin formalista de pautas de conducta regladas, sino como una garanta que se manifiesta en la
esfera de los implicados en el mismo.
El procedimiento es una garanta que asegura que la Administracin Pblica sirve con objetividad
los intereses generales y acta de acuerdo con los principios que le encomienda el art. 103 de la
Constitucin (eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento a la ley y al derecho).
El procedimiento administrativo garantiza, igualmente, el cumplimiento de los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos que, conforme al art. 3 de la LRJ-PAC, debe regir la actuacin de las
Administraciones Pblicas, as como que dicha actuacin se desarrolle para alcanzar los objetivos
que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurdico.
Las garantas del procedimiento administrativo respecto a los administrados se manifiestan en
varios artculos de la LRJ-PAC. As:
-

Conforme al art. 62, los actos de las Administraciones Pblicas dictados prescindiendo
total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido son nulos de pleno derecho.

Conforme al art. 63, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados.

El procedimiento legalmente establecido por el que la Administracin debe producir sus actos no
puede entenderse, exclusivamente, como una limitacin a la libertad de los ciudadanos que
tambin estn sometidos a las reglas que imperan en el mismo, sino como una garanta de la

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defensa de sus derechos, puesto que las normas que regulan el procedimiento se consideran "de
orden pblico"; es decir, que los Tribunales debern actuar declarando la nulidad de actuaciones
cuando se hayan infringido trmites esenciales del procedimiento.
Los procedimientos administrativos que se encuentran regulados en la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre son:
-

Procedimiento administrativo comn.

Reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales.

Procedimiento sancionador.

1.2 Clases de procedimientos

A. Regulados en la Ley 30/1992
-

Procedimiento administrativo comn.

Reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales.

Procedimiento sancionador.

B. Procedimientos administrativos en materia tributaria

Los procedimientos tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn por la ley general tributaria,
por la normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las Leyes propias de los
tributos y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributaria
aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la LRJ-PAC.

C. Procedimientos disciplinarios
Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas
respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual,
se regirn por su normativa especfica, no sindoles de aplicacin la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre.

D. Procedimiento sancionador en materia de trfico y seguridad vial

Tngase en cuenta que a partir del 24 de mayo de 2010 la Ley 18/2009, de 23 de noviembre, por
la que se modifica el texto articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y
Seguridad Vial introduce una Disposicin Adicional octava bis a la Ley 30/1992 (Procedimiento
sancionador en materia de trfico y seguridad vial ), segn la cual "los procedimientos administrativos para la imposicin de sanciones por infracciones en materia de trfico, circulacin de vehculos a motor y seguridad vial, se regirn por lo dispuesto en su legislacin especfica y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta Ley"

E. Procedimientos administrativos instados ante misiones diplomticas y oficinas

consulares
Los procedimientos instados ante las Misiones Diplomticas y Oficinas Consulares por ciudadanos
extranjeros no comunitarios se regirn por su normativa especfica, que se adecuar a los compro-

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I. Derecho Administrativo General. Tema 2

misos internacionales asumidos por Espaa y, en materia de visados, a los Convenios de Schengen
y disposiciones que los desarrollen, aplicndose supletoriamente la LRJ-PAC.

F. Responsabilidad en materia de asistencia sanitaria

La responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social, sean estatales o autonmicos, as como de las dems entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daos y perjuicios causados por o con ocasin de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones,
seguirn la tramitacin administrativa prevista en la LRJ-PAC, correspondiendo su revisin jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso.

G. Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social

y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social
Los procedimientos administrativos para la imposicin de sanciones por infracciones en el orden
social y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social se regirn por su
normativa especfica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley.

H. Actos de Seguridad Social y Desempleo

La impugnacin de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, en los trminos previstos en el
artculo 2. de la Ley de Procedimiento laboral, as como su revisin de oficio, se regirn por lo
dispuesto en dicha Ley.
Los actos de gestin recaudatoria de la Seguridad Social se regirn por lo dispuesto en su normativa especfica.

I.

Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11

de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su
integracin social

Los procedimientos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, modificada por Ley 62/2003, de 30 de
diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, se regirn por su normativa
especfica, aplicndose supletoriamente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

CLASES DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Regulados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre
Procedimiento administrativo comn
Reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales
Procedimiento sancionador
Procedimientos administrativos en materia tributaria
Procedimientos disciplinarios

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Procedimiento sancionador en materia de trfico y seguridad vial (en

vigor el 24 de mayo de 2010)
Procedimientos administrativos dictados ante misiones diplomticas y
oficinas consulares
Responsabilidad en materia de asistencia sanitaria
Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden
social y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la
Seguridad Social
Actos de Seguridad Social y Desempleo
Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de
11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y
su integracin social

1.3 Principios generales del procedimiento administrativo

A. Carcter contradictorio del procedimiento administrativo
Este principio aparece reflejado en distintos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn;
as por ejemplo:
-

En el art. 68 se establece: "los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a instancia de

persona interesada".

En el art. 31 se define el concepto de interesado y se garantiza el llamamiento al procedimiento de aquellos que sin haberlo iniciado, ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.

En el art. 35 se describen los derechos que los ciudadanos poseen en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas.

Si todos estos derechos se negaran no existira procedimiento alguno; de ah la existencia de este

principio que garantiza la igualdad de las partes ante el procedimiento (plazos, medios de prueba,
etc.). Es decir, deber existir una adecuada confrontacin de los distintos intereses en juego, siempre en presencia de sus titulares, antes de dictarse una resolucin definitiva.
En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional de 10 de abril de 1981 establece que no
hay procedimiento vlido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en cada una de las
piezas, trmites o momentos procesales, esto es, si no existe un autntico debate contradictorio
sobre los hechos y su calificacin jurdica.

B. El principio de economa procesal

Es la propia Constitucin la que establece que la Administracin Pblica sirve con objetividad los
intereses generales y acta de acuerdo a los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin.
Este principio tambin aparece reflejado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que consagra el
principio de eficacia e impone a la Administracin un criterio de eficiencia, es decir, se le impone

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economa de medios en su actuacin, obligndole a acordar en un slo acto todos los trmites que,
por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

C. El principio "in dubio pro actione"

El procedimiento administrativo es un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto
de toda resolucin final, dentro del respeto debido a los intereses de los particulares; es decir, todo
procedimiento es una sucesin de actos y trmites intermedios que tiene por objeto la culminacin
del mismo, sealando que este principio garantiza, ms all de las dificultades de ndole formal que
pudieran plantearse, una decisin sobre el fondo de la cuestin objeto del procedimiento, debindose siempre interpretar y aplicar, en caso de duda, las normas ms favorables que ayuden a la
continuacin del procedimiento hasta su total conclusin.

D. El principio de oficialidad
La Administracin est expresamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para
llegar a la decisin final, sin necesidad de que sean las partes las que den impulso alguno a la
progresin del procedimiento. Reflejo de este principio lo encontramos en el art. 74 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, que establece: "el procedimiento, sometido al criterio de celeridad,
se impulsar de oficio en todos sus trmites".

E. Exigencia de legitimacin
Para iniciar un procedimiento o participar en cualquier otro que est en marcha, las partes requieren una especial cualificacin; es decir, una relacin con el objeto del procedimiento. sta se
concreta en la titularidad de un inters legtimo que pueda resultar afectado por la posible resolucin que se dicte. A esta especial cualificacin es a lo que denominamos legitimacin.

F. La imparcialidad en el procedimiento administrativo

El artculo 103 de la Constitucin establece: "la Ley regular... las garantas para la imparcialidad
en el ejercicio de sus funciones" de los funcionarios pblicos.
Las causas de abstencin y recusacin, que constituyen la base del principio de imparcialidad, se
encuentran recogidas en los arts. 28 y 29 LRJ-PAC.

G. El principio de transparencia
Este principio garantiza la transparencia de la actividad de la Administracin, cuyas razones y criterios de decisin son accesibles a todos los ciudadanos, a los que alcanza la posibilidad de consultar y
manejar todos los informes, documentos o resoluciones que haya dictado la Administracin en
situaciones semejantes.
Este principio garantiza la crtica pblica de la actuacin administrativa y permite conocer su
comportamiento en situaciones precedentes, en relacin con casos perecidos a los que interesen al
particular que quiera o necesite dirigirse a ella. Facilitndole, adems, la preparacin para una
mayor garanta del ejercicio de sus derechos.

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PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
Carcter contradictorio
Economa procesal
"In dubio pro actione"
Oficialidad
Legitimacin
Imparcialidad en el procedimiento
Transparencia

2.

LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS

ADMINISTRACIONES PBLICAS Y DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN:
CONTENIDO Y MBITO DE APLICACIN

El art. 149.1.18 de la Constitucin distingue entre las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, que habrn de garantizar al administrado un tratamiento comn ante ellas; el
procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas, y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas.
La delimitacin del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas se engloba en el esquema
"bases ms desarrollo", que permite a las Comunidades Autnomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo
comn y al sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, aunque su formulacin
jurdica sea la manifestacin expresa y la traduccin prctica para los ciudadanos de la aplicacin
regular del propio rgimen jurdico, la Constitucin las contempla como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado.
La Ley recoge esta concepcin constitucional de distribucin de competencias y regula el Procedimiento Administrativo Comn, de aplicacin general a todas las Administraciones Pblicas, y fija
las garantas mnimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulacin no
agota las competencias estatales o autonmicas de establecer procedimientos especficos "ratione
materiae" que debern respetar, en todo caso, estas garantas. La Constitucin establece la competencia de las Comunidades Autnomas para establecer las especialidades derivadas de su organizacin propia pero adems, como ha sealado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la
norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que tambin ha de ser posible que las
Comunidades Autnomas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicacin de su
derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino slo aquel que deba
ser comn y haya sido establecido como tal. La regulacin de los procedimientos propios de las
Comunidades Autnomas habr de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser
competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Comn.
A este avanzado concepto responde la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, que es de aplicacin a
todas las Administraciones Pblicas y rigurosamente respetuosa con la distribucin constitucional
de competencias.

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El texto de la Ley 4/1999 efecta algunas otras modificaciones que mejoran y completan la LRJPAC, con el fin de dar cumplimiento a la proposicin no de ley, aprobada por el Congreso de los
Diputados el 3 de junio de 1997, por la que se insta al Gobierno a presentar un proyecto de ley de
modificacin de la LRJ-PAC que solucione las deficiencias detectadas en la aplicacin del texto
vigente y su mejor adecuacin a la realidad plurilingstica del Estado.
Mediante Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios
Pblicos se han derogado determinados artculos de la LRJ-PAC relativos a la prctica de la notificacin de las resoluciones administrativas por medios electrnicos, a la incorporacin de medios
tcnicos y a los registros telemticos.
Con posterioridad se han producido otras modificaciones a la LRJ-PAC, entre ellas destaca por su
importancia la llevada a cabo por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas
leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Esta norma introduce un artculo relativo a los Principios de intervencin de las Administraciones
Pblicas para el desarrollo de una actividad (art. 39 bis), otro relativo a la Declaracin responsable
y comunicacin previa (art. 71 bis) y modifica la redaccin del artculo 43, relativo al Silencio
administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

2.1 Estructura y contenido de la Ley

A. Estructura
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, se compone de 146 artculos, distribuidos en los siguientes
Ttulos:

ESTRUCTURA DE LA LEY 30/1992

TTULO PRELIMINAR: Del mbito de aplicacin y principios generales
TTULO I: De las Administraciones Pblicas y sus relaciones
TTULO II: De los rganos de las Administraciones Pblicas
- CAPTULO I. Principios generales y competencia
- CAPTULO II. rganos colegiados
- CAPTULO III. Abstencin y recusacin
TTULO III: De los interesados
TTULO IV: De la actividad de las Administraciones Pblicas
- CAPTULO I. Normas generales
- CAPTULO II. Trminos y plazos
TTULO V: De las disposiciones y los actos administrativos
- CAPTULO I. Disposiciones administrativas
- CAPTULO II. Requisitos de los actos administrativos
- CAPTULO III. Eficacia de los actos
- CAPTULO IV. Nulidad y anulabilidad

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El procedimiento administrativo

TTULO VI: De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos

- CAPTULO I. Iniciacin del procedimiento
- CAPTULO II. Ordenacin del procedimiento
- CAPTULO III. Instruccin del procedimiento
- CAPTULO IV. Finalizacin del procedimiento
- CAPTULO V. Ejecucin
TTULO VII: De la revisin de los actos en va administrativa
- CAPTULO I. Revisin de oficio
- CAPTULO II. Recursos administrativos
TTULO VIII: De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales
- CAPTULO I. Disposiciones generales
- CAPTULO II. Reclamacin previa en va judicial civil
- CAPTULO III. Reclamacin previa en va judicial laboral
TTULO IX: De la potestad sancionadora
- CAPTULO I. Principios de la potestad sancionadora
- CAPTULO II. Principios del procedimiento sancionador
TTULO X: De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus autoridades y
dems personal a su servicio
- CAPTULO I. Responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica
- CAPTULOII. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Pblicas
Adems de los anteriores Ttulos, contiene:
19 Disposiciones Adicionales (algunas derogadas)
2 Disposiciones Transitorias
1 Disposicin Derogatoria
1 Disposicin Final

B. Contenido
a. Ttulo Preliminar
A modo de introduccin, en este ttulo se establece cul es el objeto y mbito de aplicacin de la
Ley, as como los principios generales en que ha de basarse la actuacin de las Administraciones
Pblicas.
Con la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se introducen dos principios de actuacin de las Administraciones, derivados de la seguridad jurdica: el principio de buena fe y el de
confianza legtima.

b. Ttulo I
El ttulo I aborda las relaciones entre las Administraciones Pblicas de carcter directo en unos
casos y, en otros, formalizadas a travs de los rganos superiores de Gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboracin que han de presidir aqullas, consustancial al
modelo de organizacin territorial del Estado implantado por la Constitucin.

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En este ttulo, y como colorario del principio general de buena fe aplicado al derecho pblico, la
Ley 4/1999, de 13 de enero, incluye el principio de lealtad institucional como criterio rector que
facilite la colaboracin y la cooperacin entre las diferentes Administraciones pblicas, recogiendo
los pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

c. Ttulo II
El ttulo II, dividido en captulos, dedica el primero a regular los principios generales del rgimen
de los rganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la
competencia, jerarqua y coordinacin, en el marco de lo previsto por el artculo 103 de la Constitucin. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganizacin de las Administraciones Pblicas, la Ley se limita a regular el ncleo estricto de lo que constituye la normativa bsica de toda
organizacin administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los
actos administrativos.
Con la reforma de la Ley 4/1999, de 13 de enero, se permite la delegacin de competencias en
rganos de las entidades de derecho pblico dependientes, para facilitar la descentralizacin y, con
ello, una ms fcil gestin que, en definitiva, se traduce en mayor eficacia y mejor servicio a los
ciudadanos.
La misma perspectiva relativa a la autoorganizacin lleva a regular en el captulo II, el rgimen del
funcionamiento de los rganos colegiados. Pero, adems, la evolucin ms reciente de nuestra organizacin administrativa hacia frmulas participativas, obliga a contemplar la nueva tipologa de
rganos colegiados cuya composicin y funcionalidad no se ajusta a la regulacin establecida por la
anterior Ley, dictada en una circunstancia histrica y poltica en la que la participacin de otras
Administraciones o de organizaciones sociales, resultaba impensable.
El captulo III, que recoge las normas generales de abstencin y recusacin de las Autoridades y
personal de las Administraciones Pblicas, predica que la Administracin Pblica sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normacin comn de las causas objetivas de abstencin y recusacin es tanto como garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios pblicos
a cubierto de toda colisin entre intereses particulares e intereses generales.

d. Ttulo III
El ttulo III recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este concepto.
Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el mbito del Derecho administrativo, la
legitimacin para intervenir en el procedimiento, la comparecencia a travs de representantes y la
pluralidad de interesados. Con ello se da cumplida respuesta a lo previsto en la Constitucin, cuyo
artculo 105 c), acoge el derecho de audiencia de los interesados como pieza angular del procedimiento administrativo.

e. Ttulo IV
Bajo el epgrafe "De la actividad de las Administraciones Pblicas", este ttulo contiene una trascendente formulacin de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos,
adems de los que les reconocen la Constitucin y las Leyes.

f. Ttulo V
Abre el ttulo V el captulo dedicado a las disposiciones administrativas, enunciando los principios
generales de legalidad, jerarqua, publicidad e inderogabilidad singular del Reglamento.

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El captulo II regula los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios de
competencia y legalidad, con expresin de los que requieren motivacin, recogiendo su forma
escrita como regla general.
La eficacia, notificacin y publicacin de los actos administrativos se recoge en el captulo III,
abriendo la posibilidad de medios de notificacin distintos a los tradicionales que, sin merma de las
necesarias garantas de autenticidad, permitan su agilizacin mediante el empleo de las nuevas
tcnicas de transmisin de informacin, superndose la limitacin de la exclusividad del domicilio
como lugar de notificaciones.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, modifica el rgimen de las notificaciones en aras al principio de
seguridad jurdica, recuperando por un lado la convalidacin de la notificacin en parecidos trminos a como se contempla en la Ley de 1958, aunque reduciendo el plazo a tres meses.
En el captulo IV se regulan las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos. La Ley incluye, como causa de nulidad de pleno derecho, la lesin del contenido esencial de
los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en virtud de la especial proteccin
que a los mismos garantiza la Constitucin.

g. Ttulo VI
El ttulo VI regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realizacin de
la actividad jurdica de la Administracin.
En el captulo I se regula la iniciacin, que podr hacerse de oficio o por solicitud de los interesados, as como cuestiones conexas a la misma.
El captulo II, dedicado a la ordenacin, recoge los criterios de celeridad e impulsin de oficio, y
contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los trmites del procedimiento.
La instruccin del procedimiento se recoge en el captulo III mediante la regulacin de las alegaciones, medios de prueba e informes; recoge tambin este captulo el trmite de audiencia.
El captulo IV regula las formas y efectos de la finalizacin del procedimiento, a travs de resolucin, desistimiento, renuncia o caducidad.
La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecucin forzosa quedan recogidos en
el captulo V.

h. Ttulo VII
El ttulo VII, "Revisin de los actos administrativos", establece el sistema de recursos administrativos vigente hasta hoy, atendiendo los ms consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo
referente a la simplificacin, como a las posibilidades del establecimiento de sistemas de solucin de
reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantacin se va haciendo frecuente
en los pases de nuestro entorno y que ya existen, en algn caso, en nuestro propio ordenamiento.
A este respecto hay que decir que se han recuperado los recursos de alzada mediante la reforma que
esta Ley ha sufrido, y en especial este ttulo, por la Ley 4/1999, de 13 enero.
La revisin de oficio, a la que se refiere este ttulo, se configura como un verdadero procedimiento
de nulidad, cuando se funde en esta causa, recogiendo la unanimidad de la doctrina jurisprudencial
y cientfica.
Con la Ley 4/1999, de 13 de enero, se introduce un trmite de inadmisin de las solicitudes de los
interesados, sin necesidad de recabar el dictmen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la
Comunidad Autnoma. En cuanto a los actos anulables, se elimina la potestad revisora de la Admi-

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I. Derecho Administrativo General. Tema 2

nistracin, con lo que se obliga a la Administracin Pblica a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaracin de lesividad y posterior impugnacin, colocando
de tal forma a la Administracin y a los ciudadanos en una posicin equiparable.
Respecto al sistema de recursos, se producen importantes modificaciones; en particular destaca el
establecimiento del recurso de reposicin con carcter potestativo, la recuperacin del recurso de
alzada y la regulacin del recurso de revisin contra actos firmes.
De conformidad con este esquema, se modifican los casos de actos que agotan la va administrativa
y se suprime la llamada comunicacin previa a la Administracin que deban formular los interesados antes de interponer el recurso contencioso-administrativo.

i. Ttulo VIII
Bajo el epgrafe "De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales" el ttulo
VIII, dividido en tres captulos, regula las reclamaciones previas tanto en va judicial civil, como en
va judicial laboral.

j. Ttulo IX
Este ttulo regula los principios bsicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para
los ciudadanos extrados del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la
materia.
Con la Ley 4/1999, de 13 de enero, al objeto de favorecer la descentralizacin en aras del principio
de eficacia, se suprime la prohibicin de la delegacin del ejercicio de la potestad sancionadora.

k. Ttulo X
El ttulo X, "De la responsabilidad de las Administraciones Pblicas y de sus Autoridades y dems
personal a su servicio", incorpora la regulacin de una materia estrechamente unida a la actuacin
administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del
sistema. Se hace as realidad la previsin contenida en el artculo 149.1.18. de la Constitucin
sobre el establecimiento de un "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Pblicas".
Con la Ley 4/1999, de 13 de enero, se ampla la regulacin de la responsabilidad concurrente de
diferentes Administraciones Pblicas, se matizan los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a
responsabilidad y, en beneficio del afectado, se prev la actualizacin de la cuanta de la indemnizacin.

2.2 Objeto
La Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas establece y regula las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas, siendo aplicable a todas ellas.

2.3 mbito de aplicacin

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece y regula las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas,
siendo aplicable a todas ellas. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas:
-

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La Administracin General del Estado.

El procedimiento administrativo
-

Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.

Las Entidades que integran la Administracin Local.

Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de
cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de Administracin
Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad a la Ley 30/1992 cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan su normas de creacin.

3.

LA INICIACIN, ORDENACIN, INSTRUCCIN Y

TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

3.1 Iniciacin
A. Clases de iniciacin
Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.

B. Iniciacin de oficio
Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por
denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento.

C. Solicitudes de iniciacin
a. Contenido
Las solicitudes que se formulen debern contener:
-

Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como

la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.

Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

Lugar y fecha.

Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y

fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo
que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa.

editorialcep

65

I. Derecho Administrativo General. Tema 2

De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la
Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin,
admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina.
Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que
se dirijan.

b. Lugar de presentacin
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las Administraciones Pblicas podrn presentarse:
-

En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.

En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin

General del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a
la de alguna de las entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso,
se hubiese suscrito el oportuno convenio.

En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero.

En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

LUGAR DE PRESENTACIN DE
LAS SOLICITUDES
Registros de los rganos administrativos a que se dirijan
Registros de cualquier rgano administrativo
Administracin General del Estado
Administracin de las Comunidades Autnomas
Administracin Local
Oficinas de Correos
Representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa
en el extranjero
Cualquier otro establecido por las disposiciones vigentes

D. Subsanacin y mejora de la solicitud

Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos que seala el apartado anterior y los exigidos, en
su caso, por la legislacin especfica aplicable, se requerir al interesado para que, en un plazo de
diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que, si as no
lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin que deber ser notificada
cuando se trate de resolucin expresa en el plazo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento y, en todo caso, en un plazo que no podr exceder de seis meses. Cuando la
norma reguladora de los procedimientos no fije el plazo mximo para recibir la notificacin, este
ser de tres meses.

editorialcep

66

El procedimiento administrativo
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo
podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del interesado o iniciativa del
rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente podr recabar
del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla. De ello se levantar
acta sucinta, que se incorporar al procedimiento.

E. Declaracin responsable y comunicacin previa

A los efectos de la Ley 30/1992, se entender por declaracin responsable el documento suscrito
por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o
para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo acredita y que se compromete a
mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el prrafo anterior debern estar recogidos de manera expresa,
clara y precisa en la correspondiente declaracin responsable.
A los efectos de la Ley 30/1992, se entender por comunicacin previa aquel documento mediante
el que los interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente sus datos
identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el artculo 70.1 de la Ley 30/1992.
Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirn los efectos que se determinen en cada caso por la legislacin correspondiente y permitirn, con carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el da de su presentacin,
sin perjuicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las
Administraciones Pblicas.
No obstante lo dispuesto en el prrafo anterior, la comunicacin podr presentarse dentro de un
plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea expresamente.
La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato, manifestacin o documento que se acompae o incorpore a una declaracin responsable o a una comunicacin previa, o
la no presentacin ante la Administracin competente de la declaracin responsable o comunicacin previa, determinar la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolucin de la Administracin Pblica que declare tales circunstancias podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo
determinado, todo ello conforme a los trminos establecidos en las normas sectoriales de aplicacin.
Las Administraciones Pblicas tendrn permanentemente publicados y actualizados modelos de
declaracin responsable y de comunicacin previa, los cuales se facilitarn de forma clara e inequvoca y que, en todo caso, se podrn presentar a distancia y por va electrnica

editorialcep

67

I. Derecho Administrativo General. Tema 2

F. Medidas provisionales
Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo podr adoptar de
oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas, para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.
Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados,
podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una
norma de rango de Ley.
Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o
cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible
reparacin a los interesados o que implique violacin de derechos amparados por las Leyes.
Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron
ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

G. Acumulacin
El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma
de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o
ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.

3.2 Ordenacin del procedimiento

A. Impulso
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites.

B. Celeridad
Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin
simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

C. Cumplimiento de trmites
Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse en el plazo de
diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma
correspondiente se fije plazo distinto.

editorialcep

68

El procedimiento administrativo
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no rene los
requisitos necesarios, la Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un
plazo de diez das para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podr declarar
decados en su derecho al trmite correspondiente; sin embargo, se admitir la actuacin del interesado y producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo.

D. Cuestiones incidentales
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la recusacin.

3.3 Instruccin del procedimiento

A. Disposiciones generales
a. Actos de instruccin
Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los
datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el rgano
que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos.

b. Alegaciones
Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia,
aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en
cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que
supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites
que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn
dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

B. Prueba
a. Medios y perodo de prueba
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio
de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de
prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas
propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolucin motivada.

editorialcep

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I. Derecho Administrativo General. Tema 2

b. Prctica de prueba
La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique
gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a
reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se
practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

C. Informes
a. Peticin
A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos
por disposiciones legales y los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que lo
exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita.

b. Evacuacin
Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes.
Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra
el responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del
informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la
resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.

INFORMES
Peticin
- Se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita
Evacuacin
- Salvo disposicin en contra son facultativos y no vinculantes
- Son evacuados en el plazo de 10 das
- El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin

editorialcep

70

El procedimiento administrativo

D. Participacin de los interesados

a. Trmite de audiencia
Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se
pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las
informaciones y datos a que se refiere el art. 37.5 de la LRJ-PAC (expedientes sobre los que no se
puede ejercer el derecho de los ciudadanos a los archivos y registros).
Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar
los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los
interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o
justificaciones, se tendr por realizado el trmite.
Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos
en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

b. Actuacin de los interesados

Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de practicarse en la
forma que resulte ms cmoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.
En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto
a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

c. Informacin pblica
El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo
requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica.
A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma, o en el de
la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das.
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de
interesado.

3.4 Finalizacin del procedimiento

A. Disposiciones generales
a. Terminacin
Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde
la solicitud cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y la declaracin de
caducidad.

editorialcep

71

I. Derecho Administrativo General. Tema 2

Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por
causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.

TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO

Resolucin
Desistimiento
Renuncia
Declaracin de caducidad
Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas

b. Terminacin convencional
Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas, tanto de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters
pblico que tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada
caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores
de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o
no, a la resolucin que les ponga fin.

B. Resolucin
La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aqullas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el
rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las
peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si
procede.
Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho.
Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver.
La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen
al texto de la misma.

editorialcep

72

El procedimiento administrativo

C. Desistimiento y renuncia
a. Ejercicio
Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el ordenamiento jurdico, renunciar a sus derechos.
Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la
renuncia slo afectar a aqullos que la hubiesen formulado.

b. Medios y efectos
Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el procedimiento; salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento.
Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos
del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.

D. Caducidad
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin por
causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los
recursos pertinentes.
No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de
trmites, siempre que no sean indispensables para dictar resolucin. Dicha inactividad no tendr
otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite.
La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters
general, o fuera conveniente suscitarla para su definicin y esclarecimiento.

3.5 Ejecucin
A. Ttulo
Las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin de resoluciones
que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolucin que le
sirva de fundamento jurdico.
El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al
particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.

editorialcep

73

I. Derecho Administrativo General. Tema 2

B. Ejecutoriedad
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos, salvo que:
-

La ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.

La impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

La resolucin no ponga fin a la va administrativa.

Una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior.

C. Ejecucin forzosa
Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder,
previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en
que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.
La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio
de proporcionalidad, por los siguientes medios:
-

Apremio sobre el patrimonio.

Ejecucin subsidiaria.

Multa coercitiva.

Compulsin sobre las personas.

Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad
individual.
Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.
A continuacin pasamos a estudiar cada uno de los medios de ejecucin forzosa.

a. Apremio sobre el patrimonio

Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida, se seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva. En
sntesis, dicho procedimiento supone que una vez notificada la liquidacin, si el interesado no paga
y se extiende la certificacin de descubierto, se proceder al embargo de sus bienes para hacer efectiva la deuda.
En cualquier caso no podr imponerse a los administrados una obligacin pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

b. Ejecucin subsidiaria
Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalsimos
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de las personas que
determinen, a costa del obligado.

editorialcep

74

El procedimiento administrativo
El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto para el apremio
sobre el patrimonio.
Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecucin, a reserva de
la liquidacin definitiva.

c. Multa coercitiva
Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen, las Administraciones Pblicas pueden, para la ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
-

Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado.

Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara conveniente.

Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.

La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter y
compatible con ellas.

d. Compulsin sobre las personas

Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar
podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos
en la Constitucin.
Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado
deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.

D. Prohibicin de interdictos
No se admitirn a trmite interdictos contra las actuaciones de los rganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

INICIACIN

ORDENACIN

editorialcep

De oficio
A solicitud de persona interesada
Impulso de oficio

75

I. Derecho Administrativo General. Tema 2

INSTRUCCIN

Actos de instruccin
Alegaciones
Prueba
Informes
Trmite de audiencia
Informacin pblica

FINALIZACIN

Resolucin
Desistimiento
Renuncia
Caducidad

EJECUCIN

Apremio sobre el patrimonio

Ejecucin subsidiaria
Multa coercitiva
Compulsin sobre las personas

3.6 Breve referencia a la utilizacin de medios electrnicos en la

tramitacin del procedimiento
A. Iniciacin del procedimiento por medios electrnicos
La iniciacin de un procedimiento administrativo a solicitud de interesado por medios electrnicos
requerir la puesta a disposicin de los interesados de los correspondientes modelos o sistemas
electrnicos de solicitud en la sede electrnica que debern ser accesibles sin otras restricciones
tecnolgicas que las estrictamente derivadas de la utilizacin de estndares en los trminos establecidos en el apartado i) del artculo 4 y criterios de comunicacin y seguridad aplicables de acuerdo
con las normas y protocolos nacionales e internacionales.
Recordemos que el apartado i) referido a los principios generales por los que debe guiarse la tramitacin del procedimiento por medios electrnicos establece el Principio de neutralidad tecnolgica
y de adaptabilidad al progreso de las tcnicas y sistemas de comunicaciones electrnicas garantizando la independencia en la eleccin de las alternativas tecnolgicas por los ciudadanos y por las
Administraciones Pblicas, as como la libertad de desarrollar e implantar los avances tecnolgicos
en un mbito de libre mercado. A estos efectos las Administraciones Pblicas utilizarn estndares
abiertos as como, en su caso y de forma complementaria, estndares que sean de uso generalizado
por los ciudadanos.
Los interesados podrn aportar al expediente copias digitalizadas de los documentos, cuya fidelidad
con el original garantizarn mediante la utilizacin de firma electrnica avanzada. La Administracin Pblica podr solicitar del correspondiente archivo el cotejo del contenido de las copias aportadas. Ante la imposibilidad de este cotejo y con carcter excepcional, podr requerir al particular la
exhibicin del documento o de la informacin original. La aportacin de tales copias implica la
autorizacin a la Administracin para que acceda y trate la informacin personal contenida en tales
documentos.
editorialcep

76

El procedimiento administrativo
Con objeto de facilitar y promover su uso, los sistemas normalizados de solicitud podrn incluir
comprobaciones automticas de la informacin aportada respecto de datos almacenados en sistemas
propios o pertenecientes a otras administraciones e, incluso, ofrecer el formulario cumplimentado,
en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la informacin y, en su caso, la modifique y complete.

B. Instruccin del procedimiento utilizando medios electrnicos

Las aplicaciones y sistemas de informacin utilizados para la instruccin por medios electrnicos de
los procedimientos debern garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificacin de los
rganos responsables de los procedimientos as como la tramitacin ordenada de los expedientes y
facilitar la simplificacin y la publicidad de los procedimientos.
Los sistemas de comunicacin utilizados en la gestin electrnica de los procedimientos para las
comunicaciones entre los rganos y unidades intervinientes a efectos de emisin y recepcin de
informes u otras actuaciones debern cumplir los requisitos establecidos en la Ley 11/2007.
Cuando se utilicen medios electrnicos para la participacin de los interesados en la instruccin del
procedimiento a los efectos del ejercicio de su derecho a presentar alegaciones en cualquier
momento anterior a la propuesta de resolucin o en la prctica del trmite de audiencia cuando
proceda, se emplearn los medios de comunicacin y notificacin previstos en los artculos 27 y 28
de la Ley 11/2007.

C. Acceso de los interesados a la informacin sobre el estado de tramitacin

En los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad electrnicamente, el rgano que
tramita el procedimiento pondr a disposicin del interesado un servicio electrnico de acceso
restringido donde ste pueda consultar, previa identificacin, al menos la informacin sobre el
estado de tramitacin del procedimiento, salvo que la normativa aplicable establezca restricciones a
dicha informacin. La informacin sobre el estado de tramitacin del procedimiento comprender
la relacin de los actos de trmite realizados, con indicacin sobre su contenido, as como la fecha
en la que fueron dictados.
En el resto de los procedimientos se habilitarn igualmente servicios electrnicos de informacin
del estado de la tramitacin que comprendan, al menos, la fase en la que se encuentra el procedimiento y el rgano o unidad responsable.

D. Terminacin de los procedimientos por medios electrnicos

La resolucin de un procedimiento utilizando medios electrnicos garantizar la identidad del
rgano competente mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en los artculos 18
y 19 de la Ley 11/2007.
Podrn adoptarse y notificarse resoluciones de forma automatizada en aquellos procedimientos en
los que as est previsto.

E. Actuacin administrativa automatizada

En caso de actuacin automatizada deber establecerse previamente el rgano u rganos competentes, segn los casos, para la definicin de las especificaciones, programacin, mantenimiento, supervisin y control de calidad y, en su caso, auditora del sistema de informacin y de su cdigo fuente.
Asimismo, se indicar el rgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnacin.

editorialcep

77

I. Derecho Administrativo General. Tema 2

3.7 Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del

interesado
Ley 25/2009, de 22 de diciembre modifica la redaccin del artculo 43 de la LRJPAC, relativo al
Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, estableciendo que:
1) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin
que la Administracin debe dictar en la forma prevista en apartdo 3) de este epgrafe, el
vencimiento del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por
razones imperiosas de inters general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo
contrario.
Asimismo, el silencio tendr efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el artculo 29 de la Constitucin, aquellos cuya
estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de
impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el
rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
2) La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3) La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el apartado primero del artculo
42 se sujetar al siguiente rgimen:
a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la
produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido
del silencio.
4) Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer
tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o
privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que
debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su
existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho,
incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del rgano
competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo
de quince das.

editorialcep

78

ESQUEMA

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTA FORMAL

Concepto
La Constitucin garantiza el sometimiento de las Administraciones Pblicas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organizacin, como al rgimen jurdico, al procedimiento administrativo y al sistema de responsabilidad.
El art. 105 de la Constitucin establece, en su apartado c), que la ley regular el procedimiento
a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la
audiencia del interesado.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. Es, en definitiva, la forma en que han de producirse los actos administrativos que, como la propia LRJ-PAC indica, debern ajustarse al procedimiento establecido.

Clases de procedimientos
Regulados en la Ley 30/1992
Procedimientos administrativos en materia tributaria
Procedimientos disciplinarios
Procedimiento sancionador en materia de trfico y seguridad vial
Procedimientos administrativos instados ante misiones diplomticas y oficinas consulares
Responsabilidad en materia de asistencia sanitaria
Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la
extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social
Actos de Seguridad Social y Desempleo
Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero
sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social

Principios generales del procedimiento administrativo

Carcter contradictorio del procedimiento administrativo
El principio de economa procesal
El principio "in dubio pro actione"
El principio de oficialidad
Exigencia de legitimacin

editorialcep

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I. Derecho Administrativo General. Esquema 2

La imparcialidad en el procedimiento administrativo

El principio de transparencia

LA LEY DE RGIMEN JURDICO DE LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMN: CONTENIDO Y MBITO DE APLICACIN
Estructura y contenido de la Ley
Estructura
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn, se compone de 146 artculo

Contenido
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo
Ttulo

Preliminar
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X

Objeto
La Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas establece y regula las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las
Administraciones Pblicas, siendo aplicable a todas ellas.

mbito de aplicacin
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece y regula las bases del rgimen jurdico, el procedimiento administrativo comn y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Pblicas,
siendo aplicable a todas ellas. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas:

La Administracin General del Estado.

Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.

Las Entidades que integran la Administracin Local.

Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de Administracin Pblica.
Estas Entidades sujetarn su actividad a la Ley 30/1992 cuando ejerzan potestades administrativas,
sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan su normas de creacin.

LA INICIACIN, ORDENACIN, INSTRUCCIN Y TERMINACIN DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Iniciacin
Clases de iniciacin
editorialcep

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El procedimiento administrativo

Iniciacin de oficio
Solicitudes de iniciacin
Contenido
Lugar de presentacin

Subsanacin y mejora de la solicitud

Declaracin responsable y comunicacin previa
Medidas provisionales
Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo podr adoptar de
oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas, para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.

Acumulacin

Ordenacin del procedimiento

Impulso
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites.

Celeridad
Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin
simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

Cumplimiento de trmites
Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse en el plazo de
diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma
correspondiente se fije plazo distinto.

Cuestiones incidentales
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la
nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la recusacin.

Instruccin del procedimiento

Disposiciones generales
Actos de instruccin
Alegaciones

Prueba
Medios y perodo de prueba
Prctica de prueba

Informes
Peticin
Evacuacin

Participacin de los interesados

Trmite de audiencia
Actuacin de los interesados
Informacin pblica

editorialcep

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I. Derecho Administrativo General. Esquema 2

Finalizacin del procedimiento

Disposiciones generales
- Terminacin
Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se
funde la solicitud cuando tal renuncia no est prohibida por el ordenamiento jurdico, y la
declaracin de caducidad.
Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.
- Terminacin convencional
Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas, tanto de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin.

Resolucin
La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aqullas otras derivadas del mismo.
Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho.
Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver.

Desistimiento y renuncia
- Ejercicio
Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el ordenamiento jurdico, renunciar a sus derechos.
- Medios y efectos
Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su
constancia.

Caducidad
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa
imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo.

Ejecucin
Ttulo
Las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolucin
que le sirva de fundamento jurdico.
El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al
particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.

Ejecutoriedad
Ejecucin forzosa
Apremio sobre el patrimonio
Ejecucin subsidiaria

editorialcep

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El procedimiento administrativo
Multa coercitiva
Compulsin sobre las personas

Prohibicin de interdictos
No se admitirn a trmite interdictos contra las actuaciones de los rganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.

Breve referencia a la utilizacin de medios electrnicos en la tramitacin del procedimiento

Iniciacin del procedimiento por medios electrnicos
La iniciacin de un procedimiento administrativo a solicitud de interesado por medios electrnicos requerir la puesta a disposicin de los interesados de los correspondientes modelos o sistemas electrnicos de solicitud en la sede electrnica
A estos efectos las Administraciones Pblicas utilizarn estndares abiertos as como, en su caso
y de forma complementaria, estndares que sean de uso generalizado por los ciudadanos

Instruccin del procedimiento utilizando medios electrnicos

Las aplicaciones y sistemas de informacin utilizados para la instruccin por medios electrnicos
de los procedimientos debern garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificacin de
los rganos responsables de los procedimientos as como la tramitacin ordenada de los expedientes y facilitar la simplificacin y la publicidad de los procedimientos.

Acceso de los interesados a la informacin sobre el estado de tramitacin

En los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad electrnicamente, el rgano
que tramita el procedimiento pondr a disposicin del interesado un servicio electrnico de acceso restringido donde ste pueda consultar, previa identificacin, al menos la informacin sobre el
estado de tramitacin del procedimiento, salvo que la normativa aplicable establezca restricciones
a dicha informacin

Terminacin de los procedimientos por medios electrnicos

La resolucin de un procedimiento utilizando medios electrnicos garantizar la identidad del
rgano competente

Actuacin administrativa automatizada

En caso de actuacin automatizada deber establecerse previamente el rgano u rganos competentes, segn los casos, para la definicin de las especificaciones, programacin, mantenimiento,
supervisin y control de calidad y, en su caso, auditora del sistema de informacin y de su cdigo fuente. Asimismo, se indicar el rgano que debe ser considerado responsable a efectos de
impugnacin

Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la
Administracin debe dictar en la forma prevista en el prrafo 3 de este apartado, el vencimiento
del plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados
que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo

editorialcep

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