Alfredo Garay - La renovación urbana en Francia: logros y limitaciones – UGYCAMBA 2015

(Entrevista desgrabada)

Muchas gracias Patrick. Buenos días a todos.

La posibilidad de convocar a esta mesa, en realidad empezó hace unos cuatro años, con la
llegada de una australiana que vino a Buenos Aires a trabajar en cuestiones de urbanismo. Me
refiero a Hayley Anderson que nos permitió abrir una línea de intercambio entre planificadores
urbanos argentinos y australianos. En general, nosotros nos estábamos moviendo en la
construcción de teorías y la verificación de los problemas urbanos y de vivienda, mirando la
experiencia europea, americana y mirando mucho la experiencia latinoamericana. Pero
siempre aparecía esta pregunta de las posibilidades de intercambio con otras sociedades, en el
caso de Sudáfrica o de Australia, sociedades con una historia bastante parecida a la nuestra y
con la que siempre nos miramos desde lejos sin efectuar efectivas comparaciones. Esto abrió
la posibilidad de que con el apoyo del CPAU y de la Asociación de planificadores urbanos de
Australia, un grupo de urbanistas argentinos y uruguayos puedan ir y tener una experiencia de
intercambio allá. Y Patrick ha venido como contraparte ya un par de veces, no sé si dos o tres,
acompañando y fortaleciendo estos intercambios.

A mí me parece interesante, focalizado sobre el problema de la vivienda y escuchando la charla

que acaba de dar Patrick, la necesidad de definir algunos parámetros que nos permitan
precisar cuál es nuestra situación y buscar los elementos de comparación y de diferenciación
que existen entre la posibilidad de definir políticas urbanas y sobre todo de vivienda en ambas
realidades.

Australia es un país que planifica. Y en su planificación desarrolla una profunda lectura de la

relación que existe entre demografía, entre crecimiento demográfico y crecimiento
económico. Eso en general nos lleva a sostener una férrea política regulatoria sobre estas dos
variables. Si nosotros miramos el crecimiento demográfico en Australia, podemos observar
que tiene un incremento por natalidad muy reducido, bastante más reducido que el nuestro. Y
si miramos la política migratoria, en general observamos que existen fuertes regulaciones. Es
decir que cuando un inmigrante quiere entrar a Australia, hay una diferenciación en función
del origen migratorio, en función del perfil profesional y una distribución de la capacidad de
acceso a la sociedad por regiones del país. Quiere decir, que desde la política migratoria hay
una fuerte regulación de lo que va a ser el crecimiento poblacional y por lo tanto, lo que va a
ser el comportamiento o la relación entre crecimiento económico y crecimiento demográfico.
Esto está en la matriz del desarrollo de esa nación. No es un tema en discusión, por lo menos,
no lo encontré como un tema relevante. Y en general lleva a considerar la eficacia (si la
queremos llamar así) de ciertas políticas de regulación en esta relación entre comportamiento
de la economía y crecimiento demográfico, que les permite con herramientas más o menos
simples, ir reacomodando ciertas variables que la realidad va desajustando.

En el caso de Argentina, los supuestos son básicamente otros. En el paradigma libertario de los
hombres que fundaron esta nación, inscribieron en la constitución que son bienvenidos al
territorio argentino todos los hombres que quieran vivir en suelo argentino. Si bien hay
mecanismos migratorios que definen ciertos procesos y regulaciones, hacen que el
crecimiento demográfico sea una variable que tiene todavía una fuerte incidencia en términos
de natalidad (aunque tendencialmente observamos sobre todo que el proceso de urbanización
tiende a disminuir la natalidad) pero también a admitir la presencia de fuertes flujos
migratorios. Este principio, nosotros no lo vemos como un hecho negativo, como un criterio
que estamos interesados en, sino como un hecho positivo, como una condición que está en las
bases mismas de la construcción de esta nación. La consecuencia, es que ciudades como
Buenos Aires, experimenten cada diez años un crecimiento de un millón y medio de
habitantes, o sea, el equivalente a la ciudad de Rosario, Córdoba, que desatan fuertes
desequilibrios en el desarrollo regional, dificultando la posibilidad de ir acompañando el
crecimiento demográfico con el económico, que tienen a no evolucionar con el mismo ritmo.

Por lo tanto, cuando hablamos del déficit habitacional o de la política habitacional esta
observación es importante, porque debemos tratar de atender a un déficit que
permanentemente se nos escapa, que supone una intervención a partir de otras políticas
públicas o regulaciones más complejas que el simple monitoreo del funcionamiento del
mercado de vivienda. Voy a poner algunos ejemplos. Pudimos ver que en Australia existe una
regulación que le pide a todos los urbanizadores o a los constructores de vivienda que
dediquen un porcentaje de la vivienda que producen a lo que llamaríamos affordable housing,
(diríamos en español viviendas asequibles). Este porcentaje, que suele rondar entre el 20 o el
25% tiende a ir acompañando la evolución del déficit, que en general es muy bajito. Si
nosotros tuviéramos un criterio por el estilo deberíamos estar pidiendo al sector privado que
produzca entre el 30% o 40% de las viviendas que produce de manera subsidiada. Es decir, que
el problema debe ser planteado desde otro lugar. Que la política de viviendas, va más allá de la
solución del problema habitacional y compromete dimensiones como la generación de
empleo, el valor del salario, la innovación tecnológica, las formas de organización de los
sectores sociales y su relación con el Estado. O sea con la necesidad de implantar un modelo
de desarrollo que incluya una población que tiende a crecer, tiene el problema para generar
un crecimiento económico que garantice el empleo a toda la población. La exportación de
commodities no garantiza esta condición, de modo que se plantea la necesidad de promover
un proceso de industrialización que genere empleo, y que ese empleo implique un salario que
genere posibilidad de acceso a la vivienda. Como venimos observando que en con el libre
juego de las leyes del mercado esto no sucede, tenemos la necesidad de intervenir regulando
el valor del salario, regulando las condiciones laborales, e incorporando diversas formas de
subsidio que vayan facilitando el acceso a la vivienda. Es esta una condición que venimos
encontrando en casi todos los países de América Latina.

Si bien las políticas migratorias no son en general tan abiertas como en el caso de Argentina, la
imposibilidad de ir equiparando desarrollo económico y crecimiento demográfico, genera en
general desequilibrios que el estado tiene dificultad para compensar.

Los sectores que tienen dificultad para ir incorporándose a este proceso, tienden a desarrollar
estrategias de sobrevivencia que, en las distintas dimensiones de su vida, van desarrollando
procesos productivos, mecanismos de distribución y patrones de consumo, conformando un
sector diferente de la economía que evoluciona de acuerdo a otras lógicas. José Luis Corraggio
reconocerá que frente a la realización de la tasa de ganancia, asumido como el motor del
desarrollo capitalista, estos sectores a los que denomina como economía popular, tienen como
propósito la simple reproducción de la vida.
Este sector, que en la bibliografía disponible suele ser denominado como marginal, informal, o
ilegal, no solo explica una parte de la producción de viviendas (autoconstrucción), sino
también una parte importante de la producción industrial, de servicios y hasta de la
producción de cultura. Es decir, que junto al desarrollo del sector formal de la economía
tiende a crecer el desarrollo de un sector informal, que va dando respuestas a los problemas
del mundo popular, y que poco a poco, como ha sucedido con la industria textil o el
autopartismo, se ha ido intercalando con los sistemas de producción formal.

Por eso, cuando nosotros analizamos el problema de la vivienda, podemos comenzar

analizando algunos indicadores, que nos permiten reconocer a grandes trazos quién tiene o
quién no tiene vivienda. Pero, por otro lado, debemos analizar otros indicadores, no tan
tajantes, que permitan ponderar cuáles son los atributos de lo que podemos considerar una
vivienda.

En esto, el censo tiene una estructura clara, diferencia lo que son casas tipo A, que son las
viviendas formales, de las casas tipo B, que son las viviendas que tienen alguna carencia; Esta
carencia puede referir al tamaño (número de cuartos por habitantes), nivel de terminación,
conexión a las redes de infraestructura y condición de inserción en un barrio con un nivel de
urbanización adecuado. Este cuidad en la observación surge de considerar que una parte muy
significativa de la población autoconstruye su vivienda, y está asentada en barrios que carecen
de gran parte de las infraestructuras.

Por último, la información censal da cuenta de la situación particular de los inquilinos, de

aquellos que viven en cuartos de pensión, o de los ocupantes de edificios u otros espacios no
habitacionales, etc.

Voy a poner algunos ejemplos para que podamos analizar algunas cifras.

Normalmente usamos con bastante imprecisión la noción de hogar y vivienda como si fueran
sinónimos. En la realidad, el censo 2010 diferencia esas dos situaciones. Identifica con claridad
que hay unos doce millones de hogares, pero por otro lado que existen, que están construidas,
unas trece millones de viviendas. En principio, uno podría decir que no hay problema de
vivienda, porque todos los hogares tienen construida una vivienda. Sin embargo, esta
observación nos lleva a constatar que hay más o menos 2 millones 400 mil viviendas que no
están siendo utilizadas como viviendas o que están vacías.

Hemos verificado que en los últimos tiempos que existe la tentación de hacer una lectura fácil,
que sitúa el problema en la existencia de viviendas vacías y la solución a redistribuir las
viviendas permitiendo que cada familia tenga acceso a una unidad.

Por suerte el censo realiza una observación más fina de lo que se considera como viviendas
vacías. Verifica que hay unas 900 mil viviendas donde los propietarios están temporalmente
ausentes. Hay unas 272 mil temporalmente vacantes pero que están en el mercado de
alquileres. Hay unas 208 mil que están en construcción y unas 164 mil que están usadas como
comercios, oficinas o consultorios. Por último, existen unas 330 mil que están utilizadas como
segunda residencia, o sea que son viviendas de vacaciones, casas de fin de semana, etc. Bueno
por último hay unas 500 mil consideradas como “otras” que habría que precisar su condición.
En rigor, podemos decir que del total de 2 millones 400 mil sigue habiendo un millón, podría
ser un millón 500 si incluimos “otras”, donde el destino de estas viviendas todavía no está
claro. Podemos dimensionar por lo tanto un primer conjunto que nos da cuenta de la
utilización de la vivienda como reserva de valor y por lo tanto como parte de procesos de
ahorro o especulación financiera, alrededor de la tenencia de propiedades inmobiliarias.

Una segunda observación nos señala que sobre un total de 12 millones de hogares hay 9
millones 499 mil, o sea, el 77% que el censo se considera que viven en una vivienda adecuada.
Y que un 22.18% de ese universo vive en viviendas deficitarias.

Para analizar las viviendas deficitarias, deberíamos también separar algunas categorías. El
censo define dos parámetros: uno mira la calidad de la construcción, que diferencia entre
casas tipo A, tipo B. El otro parámetro es el hacinamiento, que analiza cuántas personas hay
por cuarto y cuántas familias viven en la vivienda. Al medir cuántas personas viven por cuarto
nos indica si la casa es relativamente chica. Al analizar cuantas familias viven en una misma
casa (p/ej los hijos en pareja que no tienen posibilidad de tener una vivienda propia, o familia
que aloja "transitoriamente" a un inmigrante hasta que consiga donde alojarse) verificamos
que esos hogares deberían desdoblarse en dos o más viviendas.

Estas cifras permiten ponderar mejor el déficit. Para dar respuesta a quienes viven en
viviendas irrecuperables o a los hogares que comparten una vivienda, se requiere la
construcción de nuevas unidades. Pero en los casos de tipo B (viviendas recuperables) o en
casas pequeñas, lo que hace falta es ayudar a sus habitantes a terminar de construirlas,
conectarlas a la red sanitaria, pavimentar las calles. No necesitan cambiar de casa, lo que
necesitan es un apoyo para terminarlas hasta que cubran los requisitos que las definen como
una vivienda adecuada. Y lo mismo podemos decir respecto del hacinamiento, cuando hay más
de dos personas por cuarto, a lo mejor se puede hacer un cuarto más, o sea, es una
intervención sobre la casa existente.

Hecha esta observación, el censo nos señala que del déficit de viviendas que veníamos
observando, no requiere de la construcción de 2 millones 700 mil viviendas nuevas, sino que
de 800 mil. Pero señala también que un millón 800 mil, requieren una intervención sobre el
parque habitacional existente, y que la definición de las políticas de vivienda debe adecuarse a
esta condición.

Debemos aceptar que la presión de las empresas constructoras, incluso que los paradigmas
que se discuten en la facultad, tienden a identificar el problema de la vivienda con la
producción de nuevas unidades. Paradójicamente gran parte de la cuestión está en cómo se
transfieren capacidades de producción a los 2/3 de los hogares que habitan en casas
autoconstruidas en el contexto de urbanizaciones precarias. La cuestión del mejoramiento
habitacional, demanda políticas absolutamente diferentes de las de la construcción masiva de
viviendas.

Si nosotros miramos como esto ha sido pensado en el marco de las políticas de vivienda que se
desarrollan en Argentina, esta diferencia ha sido percibida durante muchos años.
Históricamente, el déficit habitacional era atendido por el Fondo Nacional de la Vivienda -
FONAVI-. Después, a partir de 2003-2004, simplemente por el Programa Federal de
Construcción de Viviendas, que en varias provincias se desdobló en varios programas
específicos, Más recientemente el PROCREAR, que se dirigió al financiamiento de la
construcción de una vivienda para quienes poseyeran un terreno. En el marco del programa
federal se han desarrollado algunos intentos como el programa Mejor Vivir, el programa de
villas y asentamientos precarios, de terminación de viviendas y de construcción de conjuntos
con sindicatos y mutuales. Existe el Programa en Mejoramiento de Barrios, por ejemplo, que
opera sobre el contexto de infraestructuras y procesos de regularización de asentamientos y
villas; o existen los programas de construcción de infraestructura como los que llevó adelante
AYSA en el contexto de Matanza-Riachuelo, o la Dirección de Hidráulica de la provincia a través
de ampliación de redes de agua y cloaca, que contribuyen a estos mejoramientos.

Si miramos los datos en la ciudad de Buenos Aires, el número de hogares es más o menos de
1.150.000 hogares y más o menos un millón de viviendas. De estas, el 25% son casas y el 71%
son departamentos. Si miramos la población de ranchos y casillas, y de inquilinatos, podemos
ver que hay más o menos un 10% de la población, o sea, unas 300 mil personas que viven en
villas, asentamientos o en inquilinatos, conventillos o casas tomadas. Esta es la dimensión del
problema en la Capital.

Si miramos este déficit en la provincia de Buenos Aires, (separé en la gráfica lo que es el Área
Metropolitana -AMBA- y el Interior de la provincia) encontramos que el interior de la provincia
tiene una condición parecida a la de la Capital Federal, o sea, el nivel socioeconómico es más
elevado que en el AMBA y el nivel de déficit es notablemente menor. Y evidentemente cuando
analizamos el caso del AMBA, las viviendas deficitarias son aproximadamente el 20%. Si
calculamos que la Capital Federal era el 10%, ahí nos está dando un parámetro de cuál es la
magnitud del problema. Esto lo que nos da como dato es que la cantidad de viviendas nuevas
que harían falta serían unas 197 mil entre el interior y área de Gran Buenos Aires. Y unas 607
mil intervenciones sobre el parque habitacional existente.

Pensar políticas de vivienda plantea una discusión alrededor del formato, es decir, cuál es el
tipo de vivienda que mejor responde a esta necesidad. Y sobre eso un dilema que me parece
un dilema importante en la discusión planteada para UGYCAMBA en esta convocatoria. La
primera pregunta es si hay que hacer unas viviendas terminadas, adecuadas, de dimensiones
correctas para alojar a una familia. Esto llevaría a pensar unas viviendas de alrededor de 15m2
por habitante para una familia tipo que no experimente grandes transformaciones durante el
periodo que permanezca en esta vivienda. Me llamó la atención hace unos años en un
encuentro que estuve, donde estaba la Secretaria de Vivienda de Bulgaria que decía que ellos
están aspirando a unas viviendas que tengan 40 metros por habitante y que ellos no teniendo
un déficit estructural demasiado grande, avanzan en la apropiación de metros por habitante
como indicador-regulador de lo que consideran una vivienda adecuada.

Los patrones de comportamiento de las clases medias, que tienen mayor tendencia a cambiar
de vivienda en la medida que cambian las características de su unidad doméstica, tiende a
preferir este formato. Diferente es el caso de la vivienda popular, que al no ser sujeto de
crédito, solo puede considerar el acceso a una vivienda a partir de su propio trabajo y de una
limitada capacidad de ahorro que le permite ir adquiriendo material a medida que cuenta con
los recursos necesarios.
Entonces, el dilema se plantea entre hacer una vivienda chica pero que pueda crecer, quiere
decir que haríamos más viviendas chicas que tengan posibilidad de crecer, o hacer una
vivienda de una dimensión adecuada, pero haciendo un menor número de viviendas. Esto
también lleva a discutir el formato, es decir, una vivienda que pueda evolucionar en general es
una vivienda con terreno, o sea, nos lleva a un formato de viviendas individuales en terrenos
propios, donde la vivienda es un disparador, mejor que los procesos de autoconstrucción, pero
supone que después el propietario la agrandará, la modificará, la hará más a su gusto. Por lo
tanto es, en alguna medida, desde el lote con servicio, que sólo daría las infraestructuras y un
núcleo húmedo, a un tamaño a discutir de cuánto es un mínimo aceptable como núcleo básico
para lo que va a ser una vivienda. Este formato lo que lleva es a una ciudad que se expande,
que consume mucho suelo, que trabaja sobre bajas densidades. Pero por otro lado, como
ventaja, asumiendo que esas otras son desventajas, es en general una vivienda que genera
arraigo, que genera relaciones de vecindad, que genera la evolución del barrio alrededor de
formas asociativas que reproducen lo que es la historia de expansión del suburbio en lo que
podríamos llamar la ciudad autoconstruida.

Como alternativa a esto, lo que se plantea, y esto desde el urbanismo, es una alternativa
frecuente, es la posibilidad de trabajar sobre las altas densidades; por lo tanto, empezar a
construir conjuntos de mayor densidad y/o la definición de un departamento como unidad de
vivienda. Durante muchos años se discutió la noción de departamento sin considerar que la
mayoría de la población carente de vivienda eran inmigrantes de primera generación y que
este paso de la vivienda con jardín o patio al departamento suponía algunos problemas de
adaptación que dificultarían el desarrollo de su vida cotidiana. Hoy en día hay más consenso
que en general la gente que carece de vivienda de segunda o tercera generación urbana y que
por tanto el formato de departamento es un formato que podría ser más aceptable. También
se ha verificado que si el departamento es chico y no admite modificación, ese departamento
no generará arraigo. La gente lo tiene como una locación transitoria hasta que pueda acceder
a la vivienda que realmente espera. Si miramos la experiencia en la construcción de los
conjuntos habitacionales, sobretodo en el formato FONAVI, que se generalizó en la década del
60 y sobretodo del 70 y 80, en general vemos que esos conjuntos evolucionaron mal, En
algunos casos hemos visto que habitantes intentan modificarlos. En algunos casos ocupando
las áreas libres de la planta baja, y en otros (lo he visto en el Chaco) que los vecinos se
organizan para hacer losas de tres o cuatro niveles permitiendo que todos los participantes
amplíen un local. Se podría discutir y asumir esta posibilidad, contemplando que los edificios
admitan un determinado nivel de intervención en conjuntos de relativa alta densidad. Lo que
en general verificamos, en cambio, es que la construcción de conjuntos de vivienda pública de
alta densidad, como los construidos en la década del 70 y del 80 han dejado un saldo bastante
desalentador. Verificando que la situación de algunos de estos conjuntos presenta carencias y
niveles de conflictividad más graves, de los que encontramos en las villas.

Se nos presenta por lo tanto un primer dilema. En los últimos años las políticas, optaron por la
construcción de vivienda propia en lote propio. Hay que decir que en las localidades
intermedias del interior del país y en los parámetros culturales de los representantes
comunales y otros decisores de las políticas urbanas, la noción de la casa con jardín está
naturalizada. La experiencia de conjuntos habitacionales construidos entre los años 30 y 50
(pre-modernos e influenciados por los criterios de composición dela ciudad jardín), señalan la
necesidad de revisar las características del producto. Hay que decir que la búsqueda de mayor
eficiencia en los procesos de fabricación le dio la hegemonía a empresas con alto nivel de
concentración, considerando que se reducirían costos a partir de la aplicación de métodos
fordistas. Pocas empresas muy grandes, tomaron los principios de la Carta de Atenas discusión
sobre los parámetros urbanos que le damos en nuestra educación a dicha Carta, produciendo
unos espacios muy poco urbanos: edificios que no tiene parcela, que no definen con claridad lo
público y lo privado, que multiplican el número de cuartos de pequeña dimensión, partiendo
de la premisa que la arquitectura habría de modificar los modos de vida de sus habitantes,
haciéndolos participes de los “beneficios de la modernidad. Deberíamos agregar algunos
problemas que aparecen en el proceso de construcción, como la no existencia de los
certificados de final de obra, que dificulta el posterior proceso de escrituración, y por lo tanto
la conformación de los consorcios, dejando a las edificaciones sin nadie que las administre ni
se haga responsable de su operación, del manejo de los espacios públicos ni del y
mantenimiento de los elementos mecánicos como bombas de agua, ascensores, tanques,
cañerías, circuitos eléctricos, etc. Existe por parte del estado una tendencia a desentenderse
de la evolución de los barrios después de la adjudicación de las unidades en el momento de su
inauguración. Podemos concluir que los problemas no tienen que ver sólo con la construcción
sino también con la gestión que acompaña los procesos de producción de vivienda, y en este
marco, muchos de los problemas que observamos en los conjuntos de alta densidad, se
reproducen en las etapas finales de los conjuntos de casa propia en lote propio.

Estos términos de este debate parece que son importantes para ir saldándolos. Porque la
definición de la política de vivienda debería poder resolver la mayoría de estas cosas. Como
señalamos unos párrafos más arriba, lamentablemente la actitud mesiánica del movimiento
moderno, llevó al abandonar la experiencia de los conjuntos habitacionales desarrollados en la
Europa de entre las dos guerras, en el contexto de la de la experiencia de las ciudades jardín.
En Argentina tenemos algunos ejemplos que en general son valorados, como el conjunto los
Andes, Ciudad Evita, Ciudad Jardín en el Palomar, que nos hablan de una concepción del
proyecto urbano que mezcla en operaciones de urbanismo diferentes densidades, diferentes
tipologías, casas con terreno y casas de departamento, pero conformando unidades urbanas, y
no estacionamientos de casitas. Esta cuestión o diferenciación en la concepción de los
emprendimientos es bastante importante, y creo que en este momento es también un debate
que hay que desarrollar. Hay en ejecución una nueva generación de proyectos de PROCREAR
que está justamente planteando este debate de cómo puede ser el desarrollo de conjuntos
urbanos que combinan tipologías y que tienen una visión más ajustada.

La segunda cuestión tiene que ver con la distribución social de este déficit. Y creo que es un
ítem importante, porque si bien hay un déficit, no es verdad que todos los sectores sociales
expresen este déficit de la misma manera. Si dividimos la población por quintiles, vemos que el
quintil más bajo, o sea, en los sectores de menor poder adquisitivo, expresan más o menos el
50% de déficit. Y esto es una cuestión importante. Estos sectores tienen problema de salario,
tienen problema de supervivencia básica. Por lo tanto, la posibilidad de pagar una cuota para
acceder a una vivienda es una posibilidad muy extrema. Casi podríamos decir que la vivienda
es una condición básica a partir de la cual pueden empezar a remontar otras situaciones. El
segundo quintil representa el 26%, quiere decir que el déficit de vivienda cae casi en un 70% o
más sobre los sectores más desfavorecidos de la pirámide. El 17% está lo que podríamos
identificar como los sectores medios-medios. Y los sectores altos tienen algún déficit. En los
censos aparecen algunos sectores medios altos y altos que no tienen vivienda. Para los
sectores altos, hubo una tradición que era alquilar las viviendas. Y de hecho hubo empresas de
alquiler de viviendas porque el capital que vale una vivienda prefieren invertirlo en la
producción, a tener un bien raíz congelado. Esto lo que nos lleva es también a diferenciar las
operatorias. Porque uno lo que podría decir es cuál de estos sectores resuelve la vivienda en el
mercado. Y lo que estamos observando que la realidad argentina actual, ni siquiera el sector
del 9%, el segundo quintil, verifica como compra y adquisición de vivienda en el mercado. De
hecho, ustedes, que en general son jóvenes de clase media, tienen enormes dificultades para
sacar un crédito para la vivienda. Pueden observar que las condiciones que ofrece el sistema
bancario y el aparato productivo de bienes raíces hace casi imposible para sectores de buen
poder adquisitivo acceder a una vivienda.

En Argentina, en el marco de la crisis del 2003-2004 la política de viviendas se enfocó hacia los
quintiles más bajos con un doble propósito: hacerse cargo de la crisis, de la deuda social que
había empobrecido a estos sectores y de generar empleo. Se puede considerar que estos
factores eran convergentes, en la medida que la construcción de viviendas incorporaba al
sector laboral a miles de personas que como consumidores contribuían a salir de la recesión.
El desarrollo de esta política dirigida a los quintiles con menor poder adquisitivo, llevó a los
sectores medios a pensar que las políticas de vivienda no los consideraban dentro de este
proceso de desarrollo. La implementación de PROCREAR fue concebida para atender a esta
demanda, Consistió en la apertura de un sistema de crédito dirigida a sectores con capacidad
de ahorro, pero que no son reconocidos como tales por el sistema bancario. Esta operatoria
canaliza fondos del ANSES (a los que garantiza una tasa de rentabilidad equivalente a la que
ofrece el mercado) más un porcentaje de subsidio que provee el Ministerio de Economía,
promoviendo una ecuación aceptable que se ajuste paralelamente a la evolución del salario. Si
bien esta operatoria estaba dirigida a los sectores medios en su implementación se fue
ajustando, poniéndose al alcance de sectores más bajos, pero con un empleo formal y un
salario regular. Lamentablemente un amplio espectro de sectores con ese poder adquisitivo
nos referimos a personas que tienen trabajos informales, que tienen trabajos temporarios, y
que no llegan a completar o a demostrar esos salarios mínimos exigidos por PROCREAR.

Bueno, para tomar una envergadura, este es un dato de diciembre de lo que era el estado del
programa en los últimos momentos donde había unos 400 mil créditos en camino y más de
100 mil créditos otorgados a lo largo y ancho del país. Es justo señalar que el programa tuvo
mayores dificultades para desarrollarse en las grandes ciudades, donde el valor del suelo
impedía su adquisición por una familia individual. Hay que reconocer que el programa no
encontró la forma de organizar consorcios de beneficiarios que realizaran obras en el pozo1. Es
de señalar que tanto los responsables del ANSES como los agentes bancarios temían por la
vulnerabilidad de este tipo de emprendimiento.

Ahora me gustaría hacer una pequeña proyección de esto para que miremos. Porque si
tenemos demografía y déficit de estas cosas se van emparentando. Si nosotros vemos la
cantidad de hogares deficitarios que son 2.100.000 y hay 556.000 irrecuperables y 1.500.000
recuperables, podríamos decir que ese primer tramo de viviendas irrecuperables va a requerir
suelo aparte de la vivienda. El segundo tramo va a tener operaciones sobre el parque
existente. Si analizamos el crecimiento demográfico podemos decir que va a haber 3.600.000
hogares más en los próximos 10 años. De los cuales, el 82% si seguimos la proporción que nos
da el censo, resuelve el problema en el mercado, o sea, entre la familia, su propio ahorro,
llegan a tener acceso a la vivienda sin apoyo estatal. Esto serían unos 477 mil departamentos y
unas 2.500.000 viviendas individuales (cuidado que estas cifras nos dan un tamaño de lo que
puede proyectar la industria de la construcción, el tamaño de la economía en la que se inserta
la práctica de los arquitectos).

Esto nos llevaría a pensar que harían falta unos 2.500.000 lotes más unos 500 mil lotes para el
18% que depende de las políticas públicas para acceder a vivienda. En este punto hoy lo que se
viene observando con la implementación de las políticas habitacionales es que el suelo es el
insumo crítico y paradójicamente esta crisis del suelo tiene algunas condiciones. Durante
mucho tiempo y todavía hoy es una restricción que existe en las políticas de vivienda, que no
estuvieron dispuestas a pagar suelo. En general, esperaban que el suelo lo proveyeran los
municipios, lo proveyera la propia gente o lo proveyeran las empresas constructoras. Quiere
decir que la producción de suelo, la demanda de suelo que tiene este mercado y las
restricciones normativas para la producción de suelo en el mercado hacen acceder a este
tamaño de parcelas a valores razonables. De acuerdo con nuestros cálculos el costo del suelo
no debería superar el 15% del valor de la construcción, hoy en las grandes ciudades este valor
está muy sobrepasado, lo que convierte el acceso al suelo en un nudo difícil de resolver.
Podemos concluir que encontrar la forma de producir suelo asequible, es un tema central, que
nos plantea desde la implementación de mecanismos de recuperación de la renta del suelo,
por mecanismos tributarios (u otras herramientas) hasta la creación de empresas públicas (o
de asociaciones público-privadas), capaces de producir suelo y vivienda y de otorgar créditos
accesibles para una familia trabajadora. Y en este sentido, regular de déficit por ampliación
demográfica, estaríamos viendo que más o menos haría falta un millón de lotes, es decir, ya
sea lotes que admiten un departamento o lotes que admiten edificios en propiedad.

1
Pasar de esta modalidad a poder armar consorcios a los que se les pueda dar colectivamente un
crédito para que sobre un lote urbano hagan un PH o un edificio. No queda claro desde el punto de vista
de las regulaciones estatales cómo se garantiza no perder la inversión en el caso de que la obra se
interrumpa en la mitad del trabajo. Y cuál es la garantía que da el consorcio o la organización de estos
fideicomisos, para que el crédito público no quede a mitad de camino y llegue hasta el resultado final.
Este es un debate muy fuerte que estamos teniendo en el directorio de PROCREAR. Y en este sentido,
creo que producir ingeniería o modalidades de gestión que den solución a estas cosas va a ser un aporte
muy importante para la penetración de estas políticas en las grandes ciudades.
Al hablar del formato hay dos o tres reflexiones que me gustaría hacer para cerrar. Por
ejemplo, la implementación de las políticas de PROCREAR están siendo muy simples y muy
rápidas -más en ese sentido que las del programa federal- en cuanto se refiere a darle un
crédito a una familia para que se construya su casa. Era una vieja tradición del banco
Hipotecario donde se eliminaban todas las intermediaciones, o sea, la licitación, la empresa
constructora, todo lo que condiciona muchos de los resultados de FONAVI. Pero a la vez le
transfiere a la gente dinero y le va certificando avance con su propio proyecto, con su propio
profesional, con la elección de su propia empresa constructora. Y esto tiene un altísimo
impacto de desarrollo en las PYMES, incluso convierte a los arquitectos en empresarios de la
construcción. Porque organizan empresas que están levantando casas individuales.

El último punto que me interesaría plantear, tiene que ver con la dificultad del tamaño de la
demanda y la capacidad del aparato productivo. Yo me acuerdo cuando estaba en la dirección
responsable de vivienda de la provincia, nos habíamos propuesto un objetivo que parecía
razonable: si el déficit son 300 mil viviendas (era en ese momento el déficit de la provincia), se
trata de hacer 30 mil viviendas por año. El instituto había producido en sus mejores años, 15
mil viviendas y los empezamos a largar a habilitar tierras, a habilitar nuevos proyectos, a
contratar viviendas. Lo que se viene verificando es que la capacidad productiva instalada tiene
bastante dificultad para expandirse. Por ejemplo, y esto tiene mucho que ver con los altísimos
niveles de concentración que tienen los insumos básicos de la construcción. Si nosotros
miramos quien produce hierro, hay dos o tres fábricas que monopolizan la producción de
hierro. Si miramos quien produce ladrillo, por lo menos los formatos habituales para la
construcción de vivienda social, hay dos o tres fábricas que producen. Si miramos al cemento,
casi podríamos decir que hay una pero agrandémoslo a tres o cuatro fábricas que producen
cementos. O sea, como en muchas otras gamas de la actividad el nivel de concentración de los
insumos básicos es una cuestión central. Por lo tanto la problemática no pasa tanto por la
construcción en sí sino por la producción de insumos.

Sobre esto, en términos de desarrollo de la industria de la construcción, lo que dicen las

empresas es que ellos tienen mucha dificultad para confiar en incrementar su producción para
expandir su empresa porque dicen que en la historia argentina las políticas de vivienda han
sido erráticas y que hay unos años donde llueven viviendas, pero hay otros donde deja de
haber y ellos tienen dificultad para contraerse. O sea, el secreto sería poder garantizar una
posible expansión dando garantías de la continuidad de los programas de construcción de
vivienda, permitiendo que ampliación de la capacidad productiva, introduzca mejoras en
términos de productividad, pero en el marco de políticas estables (compromisos, metas y
plazos).

En este sentido, los planes de shock a los que muchas veces políticamente se está tentado de
promover, en general producen más desajustes que logros. Y la consecuencia es la cantidad de
casas que empiezan a quedar paradas por dificultad de insumos, por falta de personal, por
falta de provisión o incluso por armado de la dinámica de certificación de avance de las obras.
Y eso hoy en día diría que es uno de los problemas serios: el encarecimiento de las obras por
las demoras en el proceso productivo o por los desajustes en los procesos de certificación.
Podemos concluir que en general el análisis del problema de la vivienda se desplaza sobre los
carriles conocidos, es decir, la producción de vivienda nueva, la producción de vivienda
tradicional, dentro de los formatos tradicionales. Creo que a esta altura de los acontecimientos
el mayor desafío está en la formulación de nuevas operatorias, verdaderamente innovadoras,
que surjan de una evaluación de la experiencia reciente, y ajusten sus objetivos con una clara
identificación de destinatarios, modalidades, plazos y metas. Tendrán como segunda condición
un efectivo ejercicio del poder del estado, liberándolo de compromisos sectoriales o conflictos
de intereses. Desvinculando este diseño de políticas de los intereses de los grandes grupos de
la construcción, y cerrando compromisos con las formas organizativas de la población,
permitiendo el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, formas cooperativas, o
alentando la construcción solidara a través de los mecanismos probados de esfuerzo propio y
ayuda mutua.

Esta posibilidad ha de alcanzar una enorme eficacia para intervenir sobre el parque
habitacional existente, tanto en términos de extensión de redes domiciliarias, como el
completamiento, remodelación, puesta en valor o ampliación de viviendas deficitarias
existentes. El desarrollo de pequeñas empresas como las que hacen viviendas de PROCREAR
abre un camino inmenso de mecanismos de financiamiento y que atacaría al 70% de déficit
que requiere intervenciones sobre el parque existente, en tanto que las formas tradicionales
de implementación se dirigen a cubrir solo al 30% del problema. En este sentido el desarrollo
de nuevos formatos empresarios por empresas sociales, por cooperativas, por pequeñas
empresas, gremios con capacidad de producir dos, tres, cinco casas, con un arquitecto
coordinando las acciones. Son las líneas por donde es necesario construir un tejido productivo
que se inserte con las necesidades de financiación. Es decir, la experiencia que hemos tenido
en estos años es que no es verdad que el problema de la vivienda sea un problema de falta de
recursos. En gran medida, es un problema de organización del proceso productivo y de
articulación entre ese los factores de la producción que intervienen en este proceso y la
sociedad. Creo que durante la década del 2000 al haber aumentado significativamente los
recursos invertidos en la vivienda se abrió un amplio espectro de operatorias audaces,
innovadoras, que ponen a disposición un banco de experiencias importante para evaluar.
Hacer esta evaluación, es un trabajo indispensable, para pensar hacia adelante políticas mucho
más diversificadas y más audaces.

Obviamente estas políticas siguen inscriptas dentro de la contradicción central argentina. Es

decir, si nosotros estamos inscriptos en el mundo como un país dedicado a la producción
primaria, sin desarrollo industrial, con alto nivel de desempleo y bajos salarios, el problema de
la vivienda siempre va a ser un problema estructural. La intervención del estado va a tener que
estar siempre atenta a revertir esas condiciones de desarrollo. El pleno empleo, la calidad el
empleo, valor del salario, son los indicadores más válidos para saber si estamos en el camino
correcto .

Muchas gracias.