LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA: CENTRALISMO O AUTONOMÍA

Este nuevo concepto de “Descentralización” en Colombia fue promovida dentro de la

Constitución Política de 1991, en la cual el Constituyente propuso un Modelo de Estado Unitario
con autonomía de sus entidades territoriales, es así que en el Artículo 1 del Título I de la
Constitución Nacional, establece lo siguiente: “Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general”.

Del artículo anterior podemos precisar 3 elementos esenciales en este tema que vamos a
exponer en el siguiente trabajo y que trata de si en la actualidad verdaderamente existe en
Colombia un Modelo Descentralizado o Centralizado

ESTADO UNITARIO

Decimos que un Estado es Unitario si las funciones del poder público, legislativa,
ejecutiva y judicial, son exclusivas de un poder central, lo que quiere decir que estas funciones se
ejercen por medio de organismos de carácter nacional. Lo anterior implica que las entidades
territoriales en las cuales se divide el territorio carecen de autonomía e independencia en estas
áreas.

El poder central en el Estado Unitario es el único que regula toda la organización y acción
de las entidades públicas y también tiene un carácter centralizado en los aspectos jurídico,
político y económico. En cuanto a lo jurídico, el Congreso se constituye en el único órgano
legislador; el control judicial es ejercido por órganos nacionales; además, en el campo político,
principalmente en lo correspondiente al orden público, las decisiones y control las toma y aplica
directamente el Gobierno Nacional, y así ocurre en lo económico.

Por otra parte, en esta clase de Estado la soberanía, tanto interna como externa, es ejercida
por un solo gobierno, reconociendo así un único centro de decisiones políticas, representado por
las instituciones del Gobierno central. En otros términos, la soberanía – que es potestad del
pueblo como se había señalado con anterioridad, – se ejerce por la comunidad nacional, que se
encuentra representada por las autoridades y órganos señalados en la Constitución para asumir la
totalidad de los atributos y funciones del poder político.

Ahora bien, esta clase de Estado requiere para su adecuado funcionamiento delegar
actividades en autoridades de carácter central que cuentan con mayor poder y otras de carácter
local que tienen poca autonomía. Con el fin de hacer claridad en las relaciones que pueden existir
entre autoridades centrales y autoridades locales al interior de un Estado Unitario, se
desarrollaron los conceptos de centralización, desconcentración y descentralización, los cuales de
acuerdo a su aplicación en cada país, modifican el papel del Estado en términos de organización
administrativa.

LA CENTRALIZACIÓN

Esta es una manera de organizar administrativamente el Estado; se caracteriza porque

todas las tareas y funciones públicas se encuentran a cargo de una sola persona jurídica, el
Estado. En ese sentido, es el Gobierno Central el encargado de desarrollar todas las tareas y
funciones públicas.

Desde esta perspectiva, el Presidente como principal jefe del Gobierno, adquiere un doble
carácter: de órgano político y de órgano administrativo; su carácter político deriva de la relación
directa e inmediata que guarda con el Estado y con los otros órganos representativos del mismo
Estado. Como autoridad administrativa, el Presidente de la República se constituye en jefe de la
administración pública, concentrando en sus manos los poderes de decisión, de mando y
jerárquico necesarios para mantener la unidad en la administración.

La relación jurídica descrita conlleva un ordenamiento jerárquico que no impide la

existencia de agentes públicos territoriales en todo el Estado, pero a estos no se les reconoce vida
jurídica; asimismo, están sujetos a la autoridad central y adquieren el carácter de
circunscripciones de una misma administración estatal, sin tener la posibilidad de tomar
decisiones.

LA DESCENTRALIZACIÓN

La descentralización es otro modo de organización administrativa; consiste en otorgar

competencias1 o funciones administrativas a personas públicas diferentes al gobierno central que
las cumplen en su nombre propio y bajo su responsabilidad. Por esta razón, cada entidad
territorial adquiere su propia personería jurídica pública, atenuando así la jerarquía
administrativa.

A través de esta formación y acción estatal, se genera una reducción del gobierno
nacional, conservando éste algunas facultades de vigilancia y control. Al mismo tiempo se gesta
una expansión de los gobiernos locales que asumen las funciones descentralizadas, a lo cual debe

1 Competencia: Se entiende por competencia, la capacidad legal de los organismos y entidades de la administración pública para
ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones que les hayan sido asignados por ley, ordenanza o acuerdo. Todo esto en el
señalamiento de la competencia administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el
artículo 288 de la Constitución Política.
agregarse, por lo general, una mayor presencia de la sociedad local en los procesos de decisión,
gestión y control de sus respectivas entidades.

Lo que se pretende con la descentralización es dar mayor autonomía política, fiscal y

administrativa a los departamentos y municipios frente al Estado central y, a su vez, acercar la
administración a los ciudadanos para que éstos la reconozcan como asunto propio. Desde esta
perspectiva, tanto autonomía como participación ciudadana se constituyen en elementos de
democratización de la vida del país, esto quiere decir que la descentralización conserva un valor
democrático en la medida en que conduce a que los propios interesados, ya sea por ellos mismos,
ya por medio de sus representantes, decidan sobre el máximo de sus asuntos.

Resulta importante aclarar que en un Estado Unitario como el colombiano, desde la

perspectiva jurídica, solo es posible hablar de descentralización administrativa, ya que si las
entidades territoriales estuvieran facultadas para ejercer funciones legislativas o jurisdiccionales,
se estarían adquiriendo expresiones de Estado Federal.

Se entiende por descentralización administrativa, la entrega de competencias o funciones

administrativas a personas públicas creadas por el poder central del Estado, para que las ejerzan
en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Existen dos tipos de descentralización
administrativa, a saber: descentralización territorial y descentralización especializada o por
servicios.

Descentralización territorial. Sistema de administración de servicios que le reconoce a una

comunidad ubicada en un territorio la gestión de los asuntos públicos de su interés, dotándola de
personalidad jurídica, atribuciones, competencias y recursos. En Colombia se manifiesta en los
departamentos, distritos y municipios, que reciben el nombre de entidades territoriales.

Esta descentralización tiene, de un lado, un fundamento de conveniencia puesto que

resulta favorable para la comunidad tener la capacidad de tramitar con autoridades locales la
solución de sus asuntos, y no que sean resueltos de manera directa por el gobierno Central. De
otro lado, tiene una base política, en cuanto se considera como manifestación de democracia en la
medida que permite la elección popular de alcaldes y la participación de ciudadana.

En términos generales es posible enmarcar dentro de la descentralización territorial las

siguientes divisiones:

Descentralización fiscal: es la autonomía que tienen las entidades territoriales para tomar
decisiones respecto a sus finanzas, tanto en términos de ingresos como de asignación de gastos.

Descentralización funcional: comprende el traslado de competencias o funciones a las entidades

territoriales.

Descentralización Política: hace referencia al mayor grado de participación de la comunidad y de

autonomía de las entidades territoriales en la toma de decisiones de política pública.
 Descentralización especializada por servicios. Es aquella en la que se conceden
competencias y funciones ya no a entidades territoriales, sino a organismos que son creados con
el fin de realizar una actividad especializada. Son algunos establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales del Estado, los que cumplen con esta característica.

Este tipo de descentralización encuentra su origen en la necesidad de especialización y

tecnificación que hay actualmente, en vista que el Estado tiene unas funciones muy amplias que
le dificultan realizar todas las labores por si mismo; para lograrlo designa algunas de sus
responsabilidades a entidades creadas exclusivamente para que las ejerzan de manera más técnica
y especializada. Ejemplo de lo anterior es el INVIMA y la Escuela Superior de Administración
Pública – ESAP – que fue creada esencialmente para capacitar a los funcionarios públicos.

El esquema de descentralización colombiano se resume en un modelo de

descentralización administrativa, tanto territorial como por servicios, bajo la modalidad de
devolución con la descentralización política.

Los elementos de la descentralización tanto territorial como por servicios se presentan en el

cuadro:

Descentralización territorial Descentralización por servicios

Personería jurídica. Personería jurídica.
Las entidades territoriales tienen autonomía Hay autonomía financiera para las
financiera. organizaciones.
Se pueden organizar internamente de Autoridades propias nombradas por la
manera autónoma: autonomía entidad, pero hay algunos representantes del
administrativa. poder central.
Gozan de una autonomía relativa dentro de No son entidades independientes por lo que
los límites fijados por la Constitución y la hacen parte de la organización estatal.
ley.

LA CONSTITUCIÓN DE 1991:

La Constitución de 1991 propuso un Modelo de Estado Unitario con Autonomía de sus

Entidades Territoriales; por lo cual, la Constitución del 91 propone en el TITULO XI, para
desarrollar el principio de Autonomía y de la “Organización Territorial”.

La Constituyente de 1991 plasmó en la Carta Política su intención de promover y

fortalecer la autonomía local; sin embargo, varios artículos del Título XI abren la posibilidad de
restringir y condicionar la autonomía, ya que le entregan al legislador y al juez constitucional la
responsabilidad de determinar el peso y el significado de la Autonomía en el Modelo de Estado
Unitario. (Artículo 287 Const. Nal).
 ¿POR QUÉ LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA?

a. Da una mayor y mejor provisión de bienes públicos locales y meritorios para la población.
b. Brinda mayor bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población en salud,
educación, agua potable y saneamiento básico. De esta manera, en la gestión de las
entidades territoriales en Colombia recae los cimientos del Estado social de derecho.
c. La implementación de las políticas públicas es mucho más ágil y eficaz debido a que las
autoridades locales responden y están más cerca de los problemas y demandas de la
comunidad.
d. Al haber varias entidades territoriales surgen puntos de comparación propiciando la
competencia y aumentando las posibilidades de innovación en la solución de los
problemas.
e. La administración nacional mejoraría en su funcionamiento, pues deja de lado una serie
de funciones sobre las cuales no está en condiciones apropiadas para desempeñarlas. De
esta forma, el gobierno nacional podrá dedicarse a asuntos más estratégicos, transfiriendo
competencias a las administraciones locales.
f. Genera un mayor empoderamiento de la comunidad en las decisiones públicas.
g. Genera una mayor participación electoral y fortalece la democracia.

La política de descentralización en Colombia ha estado determinada por los principios del

Centralismo:
1. En nombre de la Supremacía del Poder del Estado, e
2. 2. Invocando la igualdad del territorio, se subordina la autonomía al principio de la
Unidad.

MODELO DE ESTADO Y RÉGIMEN TERRITORIAL

El Estado colombiano está ordenado por completo alrededor del principio de unidad.
Existe un solo centro de impulso político en las tres ramas del poder público: el ejecutivo, el
legislativo y el judicial y, en contraposición al modelo autonómico , al Estado Unitario se le
asigna las competencias y el establecimiento de la organización en el nivel territorial. Entonces,
El Estado Central ostenta la cláusula general de competencias, lo que significa, que las entidades
territoriales disponen sólo de aquellas que le son expresamente atribuidas, es decir, que le
corresponde al nivel central actuar sobre un todo.

Las decisiones políticas se toman en el nivel central, a través del Congreso y del
Gobierno. El artículo 150 de la Constitución Nacional faculta al Congreso para definir la división
general del territorio y definir las competencias de las entidades territoriales. Por lo tanto, es el
Congreso quien ejecuta a partir de las leyes, la Cláusula General de Competencias.
 A pesar de esta tendencia de centralización política y de los rezagos centralizadores que
mantiene esta Constitución vigente, ésta Constitución proporciona los medios para propiciar el
desarrollo de la autonomía territorial, y es en el artículo 150 donde permite que la Ley confiera
atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales; en el artículo 287 le otorga a las
entidades territoriales “el derecho de gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales”.

El artículo 288 establece que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se encargará

de distribuir las competencias entre la nación y las entidades territoriales. El artículo 285
permite la creación de una organización territorial fuera de la organización general del
territorio. También cabe referirse al artículo 298, que brinda autonomía a las entidades
territoriales para la administración de los asuntos propios y la planificación del desarrollo
económico, de acuerdo con la Constitución.

Los artículos 302 y 320, el constituyente propendió por un sistema flexible con entidades
territoriales de diversas capacidades. El artículo 302 abre la vía para desmontar la estructura
central que se ocupa de asuntos territoriales, cuando define que la Ley podrá: «delegar a uno o
varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales».
Por su parte, el artículo 320 permite crear categorías de municipios de acuerdo con “su
población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica; y señalar distinto
régimen para su organización, gobierno y administración”.

De este modo, la Constitución Política le propuso al país un modelo de Estado unitario

con autonomía de sus entidades territoriales; ya que en su parte orgánica planteó postulados que
contenían posibilidades para desarrollar el principio de autonomía. Sin embargo, no quiso asumir
la responsabilidad histórica de determinar su peso y significado, al dejarla en manos del
ejecutivo, del legislador y del juez constitucional.

Es evidente que la política de descentralización ha carecido de un desarrollo en lo

relacionado con el régimen territorial. A manera de ejemplo, una ley orgánica de Ordenamiento
Territorial hubiese podido contribuir a crear una nueva forma de relación entre la nación y el
territorio, donde prevaleciera la autonomía para la asignación y la gestión de los recursos y a
partir de la cual Colombia pudiera responder a su heterogeneidad, en concordancia con el artículo
302 de la Constitución. La posibilidad que aquí se plantea de desuniformizar el modelo, asignar
competencias y permitir una organización propia de acuerdo con las características particulares a
cada territorio, es hoy día un propósito sin realizar.

En la actualidad todas las entidades territoriales están sometidas a un mismo Régimen

Jurídico y a una organización político-administrativa similar; en donde el nivel centralista acoge
el principio de tutela, la cual implica suspender a los representantes locales, anulando sus
decisiones y verificando la legalidad de sus actos.

De todo lo anterior, podemos concluir, que a pesar que la Constitución Política de 1991
promovió un nuevo concepto de descentralización, para así poder otorgar un poco de poder a los
Municipios y Departamentos, en la realidad Colombia sigue siendo por excelencia un Modelo
Centralista, impidiendo que las regiones progresen con recursos propios y puedan mejorar las
condiciones de educación, salud, y laborales. Más aún, pudieran potencializar lo que produce
cada región para el beneficio de todos.

Cabe resaltar que con la entrada de la Constitución del 91 este modelo de

Descentralización funcionó para que los Municipios empezaran a recibir los dineros de la
educación, de la salud y de los beneficios provenientes de las regalías; sin embargo, al darse toda
esta autonomía en la administración de sus propios recursos, también se empezó a presentar la
llamada corrupción, ya que muchos de estos recursos fueron a parar a manos de mafias políticas
regionales. Y la solución para frenar este desangre fue volver a centralizar la entrega de esos
recursos, como ocurrió con la reforma a las transferencias, las cuales hoy volvieron a ser
manejadas por el Gobierno Nacional.

En otras palabras podemos decir, que el concepto de descentralización en Colombia sufrió

una reversa, y más aún, cuando se detecta que una región es incapaz de administrar sus propios
recursos por problemas de corrupción, y por tal, lo mejor para con sus conciudadanos es perder
ese poder de manejar los recursos que le otorgaba la propia ley. Además, de sufrir un retroceso,
ha sufrido una desnaturalización por parte de los gobernantes de los municipios que creyeron que
la descentralización era un sinónimo de clientelismo, politiquería, corrupción y malos manejos de
los recursos, de todo esto se puede deducir que se ha reversado el propósito del constituyente al
promoverlo dentro de la Constitución Política.