Revista 159 160 Segundo Semestre 2019 Con Portada

Allan R.
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Revista de Derecho Público

N° l (Enero/marzo 1980)
Caracas. Venezuela
Publicación Trimestral
Hecho Depósito de Ley
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ISSN: 1317-2719
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Nº 159 – 160
Julio – Diciembre 2019
Director Fundador: Allan R. Brewer-Carías
Editorial Jurídica Venezolana
Fundación de Derecho Público
SUMARIO
ESTUDIOS
Artículos
Contratos de interés público, por Rafael BADELL MADRID ................. 9
La configuración del contencioso administrativo como un sistema de

justicia administrativa en el Derecho Comparado Latinoameri-
cano, por Allan R. BREWER-CARÍAS .............................................. 43
El reingreso de Venezuela al sistema Interamericano de Derechos Hu-

manos, por José Ignacio HERNÁNDEZ G. .......................................... 61
La formación de la administración pública venezolana bajo el régimen

de Juan Vicente Gómez, por José Ignacio HERNÁNDEZ G. .............. 79
Comentarios Monográficos
La deformación del estado de procura existencial a través del control

social en la Venezuela del siglo XXI. Dos casos de estudio: La lista
Tascón y el Carnet de la Patria, por Ramón SOSA y María Virginia
ALARCON ........................................................................................... 115
Introducción a las bases constitucionales de la compleja transición

venezolana, por José Ignacio HERNÁNDEZ G. .................................. 149
“La mentira contable”: Crónica de comunicación y engaño. <Aspectos

jurídicos de la liberación del tipo de cambio según el CC N° 1 y de
la publicación extemporánea de los INPC por el BCV para los años
2016, 2017, 2018 hasta septiembre 2019, por Humberto ROMERO-
MUCI .................................................................................................... 166
El informe Bachelet: Desahucio al régimen, por Allan R. BREWER-
CARÍAS ................................................................................................ 185
LEGISLACIÓN
Información Legislativa
Leyes, Decretos Normativos, Reglamentos y Resoluciones de efectos

generales dictados durante el Segundo Semestre de 2019, por Ga-
briel SIRA SANTANA ................................................................... 205
Comentarios Legislativos
La “Asamblea Nacional Constituyente” en la Gaceta Oficial de la

República (cuarta parte), por Gabriel SIRA SANTANA..................... 227
Sobre la naturaleza del artículo 27 de la Ley de Impuesto Sobre la

Renta (deducciones a la renta bruta) y la aplicación de la teoría
de los enunciados normativos. On the nature of article 27 of The
Income Tax Law (deductions on gross income) and the applica-
tion of the theory of normative statements, por Luis FRAGA-
PITTALUGA ....................................................................................... 237
Consideraciones sobre el proyecto de ley de reforma constitucional

presentado por el Presidente de la República al Congreso del
Perú el 31 de julio de 2019. O sobre la inconveniencia de apelar
el poder constituyente para buscar resolver crisis políticas cir-
cunstanciales, alterando el orden democrático. Exposición ante
la Comisión de Constitución y Reglamento, Congreso del Perú,
18 de septiembre de 2019, por Allan R. BREWER-CARÍAS ............. 256
JURISPRUDENCIA
Información Jurisprudencial
Jurisprudencia Administrativa y Constitucional (Tribunal Supremo de

Justicia y Cortes de lo Contencioso Administrativo): Segundo Se-
mestre de 2019, por Mary RAMOS FERNÁNDEZ ............................. 267
Comentarios Jurisprudenciales
La desaparición del control difuso de convencionalidad en Venezue-

la, como precio vil para justificar una condena por daños mora-
les contra el portal la patilla.com, por Allan R. BREWER-
CARÍAS ................................................................................................ 319
Procedimiento para la aplicación de la sanción de prisión en casos
de desacato de las sentencias de amparo, establecido como “in-
terpretación vinculante” por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia en 2014 y 2019, en contra de lo establecido
en la Ley Orgánica de Amparo, por Allan R. BREWER-
CARÍAS ................................................................................................. 329
Sala político administrativa niega la aplicación de principios del proce-
dimiento administrativo, por Carlos REVERÓN BOULTON ............... 340
La Sala Constitucional, de nuevo, usurpando la función legislativa y
violando la autonomía universitaria, en nombre de una falaz
“democracia participativa y protagónica” decreta un nuevo ré-
gimen electoral universitario y el cese de las funciones de las au-
toridades universitarias, por Allan R. BREWER-CARÍAS ................ 347
Nuevo intento de violación a la autonomía universitaria esta vez por
el poder judicial mediante las sentencias Nº 324 del 27-08-2019
y la Nº 389 del 27 de noviembre de 2019 de la Sala Constitucio-
nal del Tribunal Supremo de Justicia luego del rechazo por el
pueblo a la reforma constitucional del 2007, por Juan Domingo
ALFONZO PARADISI ....................................................................... 354
La Sala Constitucional cómplice del crimen judicial de lesa cultura
patria, por Román J. DUQUE CORREDOR ...................................... 365
La indexación judicial. La inflación y las sentencias, por Irma LO-
VERA DE SOLA ................................................................................. 368
Control difuso de la constitucionalidad y arbitraje en materia de
arrendamiento comercial, por Irma LOVERA DE SOLA .................. 376
RESEÑA BIBLIOGRÁFICAS
Palabras de presentación del libro de Claudia Nikken. Considera-

ciones sobre las fuentes del derecho constitucional y la interpre-
tación de la Constitución, Centro para la Integración y el Dere-
cho Público, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2019. Aca-
demia de Ciencias Políticas y Sociales, 18 de junio de 2019, por
Allan R. BREWER-CARÍAS .............................................................. 379
ESTUDIOS
Artículos
Contratos de interés público

Rafael Badell Madrid
Doctor en Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello.
Profesor titular de la Universidad Católica Andrés Bello.
Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales.
Socio fundador del Despacho de Abogados Badell & Grau.
Ocupó la Cátedra Andrés Bello en la Universidad de Oxford.
Senior Associate Member de la Universidad de Oxford
Resumen: Los contratos de interés público, que tienen unas características parti-
culares, conforman una categoría especial de contratos administrativos. El régi-
men de los contratos de interés público en Venezuela es de rango constitucional y
está previsto en los artículos 150, 151, 187.9 y 247 de la Constitución. Estos con-
tratos se regulan por normas de derecho público en la etapa de formación, ejecu-
ción y revisión.
Palabras Clave: Interés público nacional. Autorización de la Asamblea Nacional.
Opinión Procuraduría General de la República. Artículos 150, 151,187.9, 247 de
la Constitución. República. Administración Pública Descentralizada.
Abstract: Public interest contracts, which have particular characteristics, make up
a special category of administrative contracts. The regime of public interest con-
tracts in Venezuela is of constitutional rank and is provided for in articles 150,
151, 187.9 and 247 of the Constitution. These contracts are regulated by public
law regulations in the completion, in its execution and in its revision revious ex-
haustion of the administrative recourses in order to access the Jurisdiction
Key words: National public interest. Authorization of the National Assembly.
Opinion of the Attorney General Office. Articles 150, 151, 187.9 and 247 of the
Constitution. Decentralized public administration.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN
I. DEFINICIÓN DE CONTRATOS DE INTERÉS PÚBLICO
1. Contrataciones realizadas por el Estado, a través de sus entes territoriales (República, Estados o
Municipios), e inclusive, de su administración funcionalmente descentralizada. 2. Tienen un objeto
determinante para la realización de los fines y cometidos del Estado. 3. Tienen una incidencia con-
siderable por su magnitud en los intereses, la economía y finanzas del Estado. 4. Trascienden las
facultades de disposición del órgano, ente o persona jurídico-pública contratante. 5. Tienen incor-
poradas una cláusula de inmunidad de jurisdicción (conocida como cláusula “calvo”). 6. Están re-
gidos por normas de derecho público desde la etapa previa a su formación, como en su ejecución y
revisión.
II. FORMACIÓN DE LOS CONTRATOS DE INTERÉS PÚBLICO
1. De la intervención de la Asamblea Nacional. A. De los contratos de interés púbico nacional en
los casos que determine la ley. B. De los contratos de interés público nacional, estadal o municipal,
celebrados con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Ve-
nezuela. C. Fundamento del control parlamentario sobre los contratos de interés público. 2. De la
opinión de la Procuraduría General de la República.
10 REVISTA DE DERECHO PÚBLICO N° 159/160 - 2019
III. REVISIÓN DE LOS CONTRATOS DE INTERÉS PÚBLICO

1. Cláusula de inmunidad de jurisdicción y cláusula “Calvo”. A. Excepción a la aplicación de la
cláusula de la inmunidad de jurisdicción y la cláusula “Calvo” en los contratos de interés público.
2. Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
Los contratos administrativos son aquellos que celebra, directa o indirectamente, la ad-
ministración pública, en cualquiera de sus manifestaciones central o descentralizada, territo-
rial o funcional− con otro sujeto de derecho −público o privado− para satisfacer una finalidad
pública y están regidos fundamentalmente por normas de derecho público, tanto en la etapa
previa a su formación (licitación, concurso, subasta, aprobación, autorización), como en la
fase de ejecución (cláusulas exorbitantes), y también en la fase de revisión, la cual corres-
ponde a la jurisdicción contencioso administrativa 1.
Los contratos de interés público conforman una categoría especial de los contratos ad-
ministrativos, tienen un procedimiento administrativo especial de formación regulado por el
derecho público y están igualmente regidos por este tipo de normas, tanto en su ejecución
como en lo relativo a su revisión.
Todos los contratos de interés públicos −en el sentido que la Constitución ha dado a esa
expresión− son contratos administrativos; sin embargo, no todos los contratos administrativos
son contratos de interés público. El régimen de los contratos de interés público en Venezuela
es de rango constitucional y está previsto en los artículos 150, 151, 187.9 y 247 de la Consti-
tución2.
En efecto, si bien ambos son contratos de derecho público, pues se celebran para satis-
facer un interés público, pueden tener incorporadas (tácita o expresamente) cláusulas exorbi-
tantes del derecho común y siguen formalidades especiales para su formación, entre otros
elementos; difieren en cuanto al régimen constitucional especial que se les aplica, ya que los
contratos administrativos no están sometidos a aprobación legislativa ni al régimen de inmu-
nidad de jurisdicción, como sí lo están, por mandato constitucional, los contratos de interés
público3.
I. DEFINICIÓN DE LOS CONTRATOS DE INTERÉS PÚBLICO

Los contratos de interés público son aquellos celebrados −directa o indirectamente− por
la administración pública nacional, estadal y municipal −central y descentralizada funcional-
mente−, con otro sujeto de derecho, cuyo objeto es determinante o esencial para la realiza-
ción de los fines y cometidos del Estado venezolano y que implican la asunción de obligacio-
nes o compromisos que involucran la vida económica y social del Estado.
Los contratos de interés público son aquellas contrataciones:
1
Véase Rafael Badell Madrid, Régimen Jurídico del Contrato Administrativo, Editorial Torino,
Caracas-Venezuela, 2001.
2
Gaceta Oficial N° 5.908 Extraordinario del 19 de febrero de 2009.
3
Véase Rafael Badell Madrid, “Contratos de Interés Público Nacional”, en Revista de Derecho
Administrativo Nº 19 Julio - Diciembre 2004, Editorial Sherwood, Caracas 2005, pp. 41-67.
ESTUDIOS 11
(i) realizadas por el Estado, a través de sus entes territoriales, República, Estados o Munici-
pios, e inclusive, de su administración funcionalmente descentralizada, empresas del Estado,
institutos autónomos, asociaciones civiles y fundaciones;
(ii) tienen un objeto determinante para la realización de los fines y cometidos del Estado;
(iii) tienen una incidencia considerable por su magnitud en los intereses, la economía y fi-
nanza del Estado;
(iv) trascienden las facultades de disposición del órgano, ente o persona jurídico-pública con-
tratante;
(v) tienen incorporada una cláusula de inmunidad de jurisdicción (conocida como cláusula
calvo); y,
(vi) en razón de todo lo anterior, están regidos por normas de derecho público desde la etapa
previa a su formación (autorización y aprobación de la Asamblea Nacional; opinión de la
Procuraduría General de la República), como en su ejecución (cláusulas exorbitantes); y re-
visión (inmunidad de jurisdicción).
La jurisprudencia nacional a través de la decisión del 24 de septiembre de 2002 de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso Andrés Velázquez y otros), esta-
bleció los criterios para determinar cuándo se está en presencia de un contrato de interés
público y dispuso el sentido que debía atribuírsele a los contratos de interés público de la
siguiente forma:
“La Constitución vigente no indica qué sentido ha de atribuírsele a la noción de contra-
to de interés público, motivo por el cual esta Sala, tomando en consideración las inter-
pretaciones previamente examinadas, en tanto máximo y último intérprete del Texto
Constitucional, considera que son subsumibles en dicho género todos aquellos contra-
tos celebrados por la República, los Estados o los Municipios en los cuales esté involu-
crado el interés público nacional, estadal o municipal, entendido éste, de acuerdo con
el autor Héctor J. Escola, como “el resultado de un conjunto de intereses individuales
compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos, que se asigna a toda
la comunidad como consecuencia de esa mayoría, y que encuentra su origen en el
quehacer axiológico de esos individuos, apareciendo con un contenido concreto y de-
terminable, actual, eventual o potencial, personal y directo respecto de ellos, que pue-
den reconocer en él su propio querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los
intereses individuales que se le opongan o afecten, a los que desplaza o sustituye, sin
aniquilarlos” (El Interés Público como Fundamento del Derecho Administrativo, Bue-
nos Aires, Depalma, 1989, pp. 249 y 250). 4
Además, el propio órgano parlamentario, mediante acuerdo de fecha 26 de mayo de
2016, determinó que los contratos de interés público son “aquellos que se encuentren vincu-
lados con grandes contrataciones que pudieren comprometer gravemente el patrimonio de la
República o exponerla a pérdidas serias o a reclamaciones internacionales eventualmente
lesivas de la soberanía o la integridad del país”, así como los contratos “relacionados indi-
solublemente con una prestación que afecta el interés colectivo de todos los ciudadanos” 5.
4
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 24 de septiembre de
2002.
5
Cfr. Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, “Acuerdo sobre el respeto de
las facultades propias e intransferibles de la Asamblea Nacional sobre los contratos de interés pú-
blico que suscriba el ejecutivo nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o con socie-
dades no domiciliadas en Venezuela” de fecha 26 de mayo de 2016. Disponible en:
Conviene tener presente que en nuestra historia constitucional la expresión contrato de

interés nacional fue establecida por primera vez en la Constitución de 1864, cuyo artículo 72,
numeral 8°, dispuso como atribución del presidente de la Unión “Celebrar los contratos de
interés nacional con arreglo a la ley y someterlos a la legislatura”. Asimismo, estableció la
Constitución de 1864 la correlativa atribución del órgano legislativo de “Aprobar o negar los
contratos que sobre obras públicas nacionales haga el Presidente de la Unión, sin cuyo
requisito no se llevarán a efecto” (Artículo 43.17).
Dicha categoría especial de contratos fue incluida en las posteriores Constituciones ve-
nezolanas, con diferentes denominaciones, tales como, “contratos de interés nacional”,
“contratos de interés público”, o “contratos de interés público nacional, estadal o munici-
pal”. La Constitución de 1961 también mantuvo las diversas denominaciones al referirse a
los contratos de interés nacional y contratos de interés público en los artículos 126 y 127 6 y
fue la que por primera vez estableció con precisión que el requisito de aprobación del Con-
greso era indispensable para que pudieran celebrarse el contrato de interés nacional, “salvo
los que fueren necesarios para el normal desarrollo de la administración pública o los que
permita la ley” (artículo 126).
Luego la Constitución de 1999 uniformó la denominación de este tipo de contratos al re-
ferirse a los “contratos de interés público” en sus artículos 150 y 151, discriminando que este
tipo de contratos pueden ser de carácter nacional, estadal y municipal y, por tanto, pueden
incluirse en esa categoría de contratos aquellos realizados no sólo por el Presidente de la
República, en representación de la República, sino también por la administración descentrali-
zada funcional y territorialmente. La Constitución de 1999 además acogió esta denominación
cuando incluyó entre las competencias de la Procuraduría General de la República, a diferen-
cia de la Constitución de 1961, la de emitir un acto consultivo (opinión) a los fines de la
aprobación de los contratos de “interés público nacional.”7
http://www.asambleanacional.gob.ve/actos/_acuerdo-sobre-el-respeto-de-las-facultades-propias-e-
intransferibles-de-la-asamblea-nacional-sobre-los-contratos-de-interes-publico-que-suscriba-el-
ejecutivo-nacional-con-estados-o-entidades-oficiales
6
“Artículo 126. Sin la aprobación del Congreso, no podrá celebrarse ningún contrato de interés
nacional, salvo los que fueren necesarios para el normal desarrollo de la administración pública
o los que permita la ley. No podrá en ningún caso procederse al otorgamiento de nuevas conce-
siones de hidrocarburos ni de otros recursos naturales que determine la ley, sin que las Cámaras
en sesión conjunta, debidamente informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias
pertinentes, lo autoricen, dentro de las condiciones que fijen y sin que ello dispense del cumpli-
miento de las formalidades legales. Tampoco podrá celebrarse ningún contrato de interés público
nacional, estadal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeros, ni con sociedades no
domiciliadas en Venezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobación del Congreso. La ley puede
exigir determinadas condiciones de nacionalidad, domicilio o de otro orden, o requerir especiales
garantías, en los contratos de interés público.”
Artículo 127. En los contratos de interés público, si no fuere improcedente de acuerdo con la na-
turaleza de los mismos, se considerará incorporada, aun cuando no estuviere expresa, una cláu-
sula según la cual las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y que
no llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes contratantes serán decididas por los
Tribunales competentes de la República, en conformidad con sus leyes, sin que por ningún motivo
ni causa puedan dar origen a reclamaciones extranjeras.”
7
“Artículo 247. La Procuraduría General de la República asesora, defiende y representa judicial y
extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, y será consultada para la aproba-
ción de los contratos de interés público nacional.”
ESTUDIOS 13
Si bien la Constitución no define a los contratos de interés público, hemos señalado pre-
viamente que entendemos por contratos de interés público aquellas contrataciones realizadas
por el Estado, a través de sus entes territoriales (República, Estados o Municipios), e inclusi-
ve, de su administración funcionalmente descentralizada (empresas del Estado, institutos
autónomos, asociaciones civiles y fundaciones); que tienen un objeto determinante para la
realización de los fines y cometidos del Estado, así como una incidencia considerable por su
magnitud en los intereses, la economía y finanza del Estado; que trascienden las facultades
de disposición del órgano, ente o persona jurídico-pública contratante y como consecuencia
tienen incorporada una cláusula de inmunidad de jurisdicción (conocida como cláusula cal-
vo); y que, en razón de todo lo anterior, además están regidos por normas de derecho público
desde la etapa previa a su formación (autorización y aprobación de la Asamblea Nacional;
opinión de la Procuraduría General de la República), como en su ejecución (cláusulas exorbi-
tantes); y revisión (inmunidad de jurisdicción).
1. Contrataciones realizadas por el Estado, a través de sus entes territoriales (Re-
pública, Estados o Municipios), e inclusive, de su administración funcionalmente
descentralizada
En primer lugar, consideramos que entre los contratos de interés público se incluyen
aquellos celebrados tanto por la administración pública centralizada como por la descentrali-
zada territorial o funcionalmente; lo que quiere decir que esta categoría de contratos abarca
aquellos contratos de interés público que hayan sido pactados por los institutos autónomos,
las empresas del Estado, las fundaciones, y demás entes estatales de derecho público o de
derecho privado con las características especiales antes señaladas.
La inclusión de los entes funcionalmente descentralizados como legitimados para cele-
brar estos contratos de interés público ha sido cuestión discutida, dados los términos de la
sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 24 de septiembre de
2002 (Caso: Andrés Velázquez, Elías Mata y otros), en la que al establecer los criterios para
determinar cuándo se está en presencia de un contrato de interés público, se señala que uno
de ellos es que el celebrante sea el ente público territorial.
La condición de que el contrato sea celebrado por el ente público territorial (Repú-
blica, los Estados o los Municipios) lo establece la sentencia antes citada en más de una opor-
tunidad al señalar respecto del contrato de interés público en general, bien sea nacional,
estadal o municipal, que “la discusión doctrinal existente durante la vigencia de la Constitu-
ción de 1961, entre las expresiones contrato de interés público y contrato de interés nacio-
nal, ha sido, como se indicara previamente, resuelta por la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, ya que en su artículo 150 estableció claramente la relación de
género-especies que existe entre la noción de contrato de interés público y las nociones de
contrato de interés público nacional, estadal y municipal, en las cuales lo determinante sería
la participación de la República, los Estados o los Municipios” (subrayado añadido).
La sentencia de la Sala Constitucional del 24 de septiembre de 2002 (Caso: Andrés Ve-
lázquez, Elías Mata y otros) resuelve un recurso de nulidad por inconstitucionalidad inter-
puesto contra el último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Finan-
ciera del Sector Público, del 5 septiembre del año 2000, que exceptuaba de aprobación par-
lamentaria las operaciones de crédito público realizadas por el Ejecutivo Nacional, estable-
ciendo una aprobación general al disponer que “una vez sancionada la ley de endeudamiento
anual, el Ejecutivo Nacional procederá a celebrar las operaciones de crédito público en las
mejores condiciones financieras que puedan obtenerse e informará periódicamente a la
Asamblea Nacional.”
Expresamente la Sala Constitucional señaló que su examen se concretaba a determinar

si “el Ejecutivo Nacional al realizar operaciones de crédito público puede celebrar contra-
tos susceptibles de ser incluidos en la noción de contratos de interés público nacional…”.
No estaba sometido a la consideración de la Sala Constitucional, en el referido recurso
de nulidad por inconstitucionalidad, dilucidar el alcance del artículo 150 Constitucional, ni
determinar si las personas jurídicas de la administración pública funcional pueden suscribir
contratos de interés público. El caso subjudice se refería a contrataciones de la República y
de allí que el fallo se limitó a la consideración de los contratos de interés público a ser suscri-
tos por la República.
Por otra parte, el alcance del recurso de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el
artículo 336.1 de la Constitución, se concreta en la declaratoria de nulidad o validez de la
norma impugnada con efectos erga omnes. En este caso, se decidió la nulidad con efectos ex
nunc. No se trató de un recurso de interpretación de la norma constitucional que regula los
contratos de interés público, caso en el cual habría podido disponer el tribunal en la parte
dispositiva del fallo el carácter vinculante de la interpretación, como lo permite el artículo
335 de la Constitución.
En este caso, el dispositivo se limita a anular la norma, al no haberse fijado una excep-
ción o referencia al control preceptivo de la Asamblea Nacional sobre la celebración por
parte del ejecutivo nacional, en el marco de operaciones de crédito público, de contratos de
interés público nacional, sino en lugar de ello una autorización general mediante la ley de
endeudamiento anual y una información posterior.
De manera que con vista a la materia debatida, el contenido de los motivos del fallo, la
naturaleza del recurso decidido y el texto de la dispositiva, puede afirmarse que la sentencia
Andrés Velásquez, Elías Mata y otros estableció criterios, que han sido reiterados en fallos
posteriores por el máximo tribunal, según se desarrollará a continuación, pero que en ningún
caso puede entenderse como un criterio vinculante de exclusión de los entes de la administra-
ción funcionalmente descentralizada como posibles sujetos de los contratos de interés públi-
co, sometidos por tanto a la autorización parlamentaria. Esto explica que en fallos posterio-
res, aun reiterando afirmaciones del caso Andrés Velásquez, Elñias Mata y otros, el máximo
tribunal haya admitido, expresa o implícitamente, como se verá de seguidas, que un ente
descentralizado funcionalmente puede suscribir contratos que se consideran de interés públi-
co, si se cumplen las otras características cuantitativas mencionadas, en cuyo caso, sería
pertinente la aplicación del régimen constitucional de autorización parlamentaria.
Nuestra posición es, por tanto, que también debe admitirse que se califiquen como con-
tratos de interés público los suscritos por la administración funcionalmente descentralizada,
cuando ellos afectan directamente los intereses de la República como ente territorial, o de los
Estados y Municipios, y esta posición tiene base doctrinaria e igualmente jurisprudencial en
decisiones emanadas del mismo Tribunal Supremo de Justicia.
En efecto, pese a que el artículo 150 de la Constitución sólo alude a los “contratos de
interés público” nacional, estadal y municipal, sin determinar expresamente quién puede
celebrar dichos contratos de interés público, debe entenderse que si bien la regla general es
que en la calificación de esos contratos se atienda a la entidad territorial, es decir, la Repúbli-
ca en los contratos de interés público nacional, y a los Estados y Municipios, en los contratos
de interés público estadal o municipal, respectivamente; también deben estar incluidos dentro
de la especie de contratos de interés público nacional, los suscritos por las empresas públicas,
en cada uno de esos tres niveles territoriales, cuando se afecten de manera directa los intere-
ses nacionales que corresponden a la República.
ESTUDIOS 15
Así entendemos que lo estableció la Sala Constitucional en la sentencia del 29 de abril

de 2003 (Exp. 00-0836), en la cual examinó un contrato suscrito por C.V.G Electrificación
del Caroní (EDELCA) con empresas eléctricas brasileras, en ejecución de un compromiso
internacional previo que había sido suscrito por la República, por intermedio del Ejecutivo
Nacional. En esa oportunidad la Sala señaló que:
“Respecto a la figura jurídica celebrada, la cual se basa en los compromisos interna-
cionales suscritos por el Ejecutivo Nacional, es de destacar que si bien es producto de
los actos de gobierno antes mencionados, la misma resulta ser una estipulación de ín-
dole contractual, la cual constituye un contrato de interés público, toda vez que se ha
comprometido un alto interés de la República en el margen de sus relaciones interna-
cionales con la República Federativa del Brasil para el suministro de energía eléctri-
ca” (énfasis añadido).
Nótese que en este caso la extensión de la calificación de los contratos de interés públi-
co nacional a convenios celebrados por un ente de la administración pública nacional descen-
tralizada se ha hecho en virtud de que esos contratos comprometen los intereses de la Repú-
blica como ente político-territorial. En efecto, en el caso citado se entendió que ese contrato
era de interés público nacional por comprometer los intereses de la República en sus relacio-
nes internacionales.
Asimismo, debe tomarse en cuenta también la sentencia número 1460 de la Sala Consti-
tucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 12 de julio de 2007, caso “BANDA-
GRO”, mediante la cual determinó el sentido y alcance del artículo 247 de la Constitución
respecto del carácter vinculante o no de la autorización de la Procuraduría General de la
República para la celebración de los contratos de interés público nacional.
En este caso, la Sala Constitucional reiteró el criterio establecido en el caso “Andrés Ve-
lázquez” sobre la naturaleza y características de los contratos de interés público y declaró que
las operaciones de crédito público realizadas por entes de la administración pública descen-
tralizados funcionalmente (como es el caso de BANDAGRO), constituyen contratos de inte-
rés nacional. La Sala Constitucional reconoció indirectamente que la administración pública
descentralizada puede realizar contratos de interés público, en este caso, a través de las ope-
raciones de crédito público, y que “para la correspondiente emisión del acto administrativo,
como apoyo a la formación de la voluntad del órgano de la administración activa” se requie-
re constitucionalmente la consulta a la Procuraduría General de la República, de conformidad
con el artículo 247 de la Constitución y el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República8.
De las sentencias del caso EDELCA y caso BANDAGRO se desprende que los entes de
la administración pública descentralizada pueden celebrar contratos administrativos e inclu-
sive pueden celebrar contratos de interés público, en caso de que la contratación comprometa
intereses de la República, de los Estados o los Municipios, como entes político-territoriales.
Además, conviene mencionar también la sentencia número 618 de fecha 20 de julio de
20169 referida a una contratación del Banco Central de Venezuela (“BCV”), en la cual la Sala
8
Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
publicada en G.O. Nº 6.210 Extraordinario de fecha 30 de diciembre 2015. Reimpresa por fallas
en los originales en Gaceta Oficial N° 6.220 del 15 de marzo de 2016.
9
Mediante la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, determinó si un poten-
cial contrato de préstamo a ser suscrito por el Banco Central de Venezuela (BCV) con el Fondo
Constitucional expresamente reiteró el criterio de la sentencia Andrés Velázquez (año 2002),

según la cual para que se considere un contrato como de interés público, éste debía ser cele-
brado por la República (a través de los órganos que componen al Ejecutivo Nacional compe-
tentes en esa materia), los estados o los municipios y la tesis de que también podrían ser
celebrados por entes funcionalmente descentralizados.
En esta oportunidad, la Sala Constitucional estableció que el potencial contrato de prés-
tamo a ser suscrito por el Banco Central de Venezuela con el Fondo Latinoamericano de
Reservas (FLAR) no debía considerarse como un contrato de interés público nacional pero no
por no haber sido celebrado por la República, sino por cuanto el mismo había sido suscrito
por un ente de naturaleza única, de rango constitucional y parte de la administración con
autonomía funcional, en ejecución de un Convenio Internacional suscrito y ratificado por la
República Bolivariana de Venezuela (Ley Aprobatoria del Convenio para el Establecimiento
del Fondo Latinoamericano de Reservas, publicada en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela Nº 34.172 del 6 de marzo de 1989), y excluido por tanto del requisito de la autori-
zación de la Asamblea Nacional, así como de la consulta a la Procuraduría General de la
República.
De esta forma, en su decisión la Sala determinó que por ser el BCV un órgano sui gene-
ris de la administración, “dotado de autonomía para el ejercicio de las políticas de su compe-
tencia, que no forma parte de la Administración Central ni de la Administración descentrali-
zada funcionalmente”, sino que forma parte de la “administración con autonomía funcional”,
no requería de la autorización de la Asamblea Nacional; y además estableció que el contrato
de préstamo a ser celebrado por el BCV no “debe considerarse como un contrato de interés
público” por ser suscrito con ocasión del Convenio para el Establecimiento del Fondo Lati-
noamericano de Reservas.
La Sala Constitucional declaró que si bien el BCV está sometido a un control por
parte de la Asamblea Nacional, se trata de un régimen de control especial para este ente cons-
titucional de autonomía funcional y pretender aplicarle el régimen autorizatorio de los contra-
tos de interés público sería contrario a su especial regulación. En tal sentido se afirmó que “la
relación de control no supone poder inmiscuirse en las operaciones que realice el Banco
Central de Venezuela”, y “sería contrario al lógico orden jurídico suponer que nuestro orde-
namiento normativo previese un control a doble nivel de las operaciones del Banco. Ello
atentaría contra la eficiencia que deben revestir las operaciones del Banco, las cuales deben
estar dotadas de la flexibilidad y eficacia derivada de la autonomía de la cual goza el banco,
y de las finalidades y objetivos que tiene atribuidos…”.
Adicionalmente, tratándose de un contrato de crédito público la sentencia analizó el ré-
gimen de control previsto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público10 para este tipo de operaciones y concluyó que el BCV está expresamente excluido
del requisito de la autorización de la Asamblea Nacional. En efecto, el artículo 101 de la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público dispone que el BCV queda
exceptuado del régimen de autorización legislativa respecto de las operaciones de crédito
público que realice. En tal sentido, concluye la sentencia que: “… es fundamental señalar que
Latinoamericano de Reservas (FLAR), podía considerarse como un contrato de interés público na-
cional.
10
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.210 Extraordinario del 30 de diciembre de 2015.
ESTUDIOS 17
en el referido Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración

Financiera del Sector Público, en su Título III del Sistema de Crédito Público, Capítulo III
de las Operaciones y Entes Exceptuados del Régimen Previsto en este Título o de la Autori-
zación Legislativa, en el artículo 101 indica que queda exceptuado del régimen de autoriza-
ción previsto en dicho Título, el Banco Central de Venezuela; por ello, resulta forzoso con-
cluir que no requiere de autorización para realizar operaciones de crédito público. Así se
declara.”
De allí que pueda afirmarse que la sentencia no excluye los contratos del BCV de la ca-
tegoría de los contratos de interés público nacional por no ser éste una persona pública terri-
torial, sino que lo hace en base a los argumentos antes indicados: (1) la naturaleza especial
única de la persona jurídica que es el BCV; (2) la circunstancia de que no es administración
central ni descentralizada, sino parte de la administración autónoma constitucional funcional;
(3) su régimen de control constitucional especial; (4) la exclusión expresa que hace del BCV
la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público para la autorización
parlamentaria en los contratos de crédito público que éste celebre; y (5) el hecho de que el
contrato a que se refiere la sentencia se inscribe en la ejecución de un convenio internacional
de la República.
En consecuencia entendemos que dicho fallo abona a la inclusión de la administración
descentralizada funcionalmente como posible parte en los contratos de interés público, en
cuyo caso, se requerirá el cumplimiento de los requisitos constitucionales para su validez de
la autorización parlamentaria previa y opinión no vinculante del Procurador General de la
República.
De otra parte, un argumento más para reconocer que la administración pública descen-
tralizada puede realizar contratos administrativos que se consideren como contratos de interés
público, lo constituyen las declaratorias de contratos de interés público que ha hecho la
Asamblea Nacional respecto de contratos realizados por una empresa del Estado (en este
caso, Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima “PDVSA”), mediante Acuerdo de fecha 24
de abril de 2018.
En efecto, el propio órgano legislativo, encargado constitucionalmente de autorizar la
celebración de los contratos de interés público nacional (artículos 150 y 187.9 de la Constitu-
ción), ha reconocido la naturaleza de contratos de interés público de las operaciones realiza-
das por PDVSA, empresa del Estado −ente descentralizado de la administración pública
nacional−, por ser esas contrataciones determinantes para la realización de los fines del Esta-
do y comprometer los intereses patrimoniales de la República.
En el acuerdo de la Asamblea Nacional, denominado “Acuerdo para denunciar la in-
constitucionalidad de la constitución del fideicomiso “PDVSA US Litigation Trust”, por
parte de la Sociedad Anónima Petróleos de Venezuela” 11, el órgano legislativo estableció:
“Que es evidente que el cumplimiento, incumplimiento o negligencia en el desempeño y
ejecución del fideicomiso afecta directamente el interés público, pues es innegable que
su objeto es determinante para la realización de los fines y cometidos del Estado vene-
zolano en procura de dar satisfacción a los intereses individuales y coincidentes de la
comunidad nacional, por lo que para la celebración del contrato de fideicomiso debió
11
Disponible en: http://www.asambleanacional.gob.ve/actos/detalle/acuerdo-para-denunciar-la-in-
constitucionalidadde-la-constitucion-del-fideicomiso-pdvsa-us-litigation-trust-por-parte-de-la-so-
ciedad-anonimapetroleos-de-venezuela-269
haberse cumplido con el requisito del control previo por parte de la Asamblea Nacio-
nal, conforme a lo establecido en el artículo 187, numeral 9 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela;”
De igual manera el órgano legislativo dictó, el 15 de octubre de 2019, el “Acuerdo que
reitera la invalidez del Bono PDVSA 2020”12, en el cual se dispuso que “el contrato de emi-
sión del Bono 2020 violó el artículo 150 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, pues se trató de un contrato de interés público nacional, suscrito con sociedades
mercantiles extranjeras, el cual no fue autorizado por la Asamblea Nacional”.
Ciertamente ese contrato de emisión del Bono PDVSA 2020, así como el contrato de
garantía de ese bono sobre el 50,1% de las acciones de Citgo Holding, Inc., tiene el carácter
de contrato de interés público por cuanto fueron suscritos por dos empresas del Estado como
son PDVSA y PDVSA Petróleos S.A.; se ofreció en garantía un activo de especial importancia
para el país, como es el caso de Citgo; no se trata en modo alguno de contratos rutinarios u
ordinarios del giro comercial de PDVSA, antes y por el contrario constituyen operaciones ver-
daderamente extraordinarias; y fueron suscritos con sociedades domiciliadas en el extranjero.
De allí que, a nuestro juicio, la emisión del Bono PDVSA 2020, así como su respectiva ga-
rantía, es un contrato de interés público nacional que ha debido ser sometido al procedimiento
de revisión y autorización de la Asamblea Nacional, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 150 de la Constitución y se ha debido cumplir el requisito de solicitar la opinión previa
del Procurador General de la República como lo exige el artículo 247 de la Constitución.
2. Tienen un objeto determinante para la realización de los fines y cometidos del Estado
La doctrina ha sostenido que el criterio para establecer qué se entiende por contratos de
interés público nacional debe atender, necesariamente, a la importancia de la contratación
para la realización de los fines y cometidos que el Estado está obligado a cumplir.
En efecto, la doctrina ha señalado que “deben determinarse contratos de interés público
aquellos que persiguen el cumplimiento de las actividades que el Estado ha asumido como
propias, porque el constituyente y el legislador, en un momento determinado, las han estima-
do de imprescindible realización para beneficio de la colectividad, y por ello las han erigido
en cometidos estatales que la Administración pública debe cumplir, bien a través de sus
organismos centralizados, bien por intermedio de los entes descentralizados, ya que estos
son creados, precisamente para encargarse de algunas de esas tareas que constituyen come-
tidos del Estado...”13.
En este orden de ideas, al momento de determinar si un contrato es de interés público, es
menester examinar en cada caso “si su objeto está vinculado directamente con el logro de
algunos de fines y cometidos que el Estado se ha impuesto y que la Ley aplicable atribuye en
particular al órgano contratante como parte de su competencia”. De este modo, es caracte-
rístico de los contratos de interés público que los mismos sean suscritos para la consecución
directa y objetiva de los fines del Estado que han sido encomendados por ley al órgano o ente
contratante.
12
Disponible en: http://www.asambleanacional.gob.ve/actos/detalle/acuerdo-que-reitera-la-invalidez
-del-bono-pdvsa-2020
13
José A. Ramos Martínez, “Contratos de interés público” en El Derecho Constitucional y Público
en Venezuela. Libro Homenaje a Gustavo Planchart Manrique, Tomo II, Universidad Católica
Andrés Bello, Caracas, 2003. p. 637.
ESTUDIOS 19
Un ejemplo de este tipo de contratos de interés público es el contrato de emisión del

Bono PDVSA 2020, así como el contrato de garantía de ese bono sobre el 50,1% de las ac-
ciones de Citgo Holding, Inc. Este contrato tiene el carácter de contrato de interés público
nacional, además de que fue suscrito por dos empresas del Estado como son PDVSA y PDV-
SA Petróleos S.A.; por el criterio de la importancia de la contratación y su vinculación al
cumplimiento de los fines y cometidos del Estado.
De allí que, a nuestro juicio, la emisión del Bono PDVSA 2020, así como su respectiva
garantía, es un contrato de interés público nacional que ha debido ser sometido al procedi-
miento de revisión y autorización de la Asamblea Nacional, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 150 de la Constitución y a la obtención de la opinión previa del Procurador
General de la República como lo exige el artículo 247 de la Constitución.
3. Tienen una incidencia considerable por su magnitud en los intereses, la economía
y finanzas del Estado
El factor económico y financiero, tanto para la jurisprudencia como para la doctrina na-
cional, ha sido determinante al momento de identificar un contrato como de interés público.
En efecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 24
de septiembre de 2002, ha incluido dentro de los contratos de interés público nacional aque-
llos “que impliquen la asunción de obligaciones cuyo pago total o parcial se estipule reali-
zar en el transcurso de varios ejercicios fiscales posteriores a aquél en que se haya causado
el objeto del contrato, en vista de las implicaciones que la adopción de tales compromisos
puede implicar para la vida económica y social de la Nación”.
Asimismo, para parte de la doctrina, un criterio característico de los contratos de interés
público es que estos deben ser “de suma importancia o de un costo muy elevado que pudiera
comprometer gravemente el patrimonio nacional...”14.
Tal es la posición de Pérez Luciani, quien expuso una interpretación que obedece al ca-
rácter histórico de la norma haciendo referencia a la finalidad perseguida por el constituyente
a través de los diversos textos constitucionales para calificar los contratos de interés nacional.
Así, afirmó Pérez Luciani que la preocupación del constituyente del 1961 en la calificación
de ese tipo de contratos, y la finalidad de que sean controlados por el órgano legislativo, era
la de prevenir las consecuencias económicas y financieras de contratos celebrados por el
Ejecutivo, el temor de que se malgastasen los fondos públicos y la necesidad de conservar los
bienes patrimoniales del Estado15.
También, Melich-Orsini ha señalado que la noción de contratos de interés público nacional
se encuentra vinculada a la idea de “grandes contrataciones que pudieren comprometer grave-
mente el patrimonio económico de la República, exponerla a pérdidas graves o a reclamacio-
nes internacionales que pudieren llegar a atentar contra la soberanía o la integridad del país”
y que por ello justifiquen la intervención y el control de la Asamblea Nacional. 16
14
Gonzalo Pérez Luciani, “Contratos de Interés Nacional, Contratos de Interés Público y Contratos
de Empréstito Público” en Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martínez, Tomo I, Caracas,
1984, p. 103.
15
Ibídem...
16
Cfr. José Melich-Orsini, “La Noción de Contrato de Interés Público” en Revista de Derecho Pú-
blico número 7, julio-septiembre, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1981, p. 32 y ss.
De otra parte, Caballero Ortíz, ha afirmado que “…la importancia del contrato, su
magnitud económico-financiera y la trascendencia que implique para el desarrollo del país
en términos cualitativos y cuantitativos deben ser los índices a tomar en cuenta para deter-
minar en qué casos debe quedar un determinado tipo de contrato calificado como de interés
público nacional, sometido a la Asamblea Nacional, independientemente de que en él pueda
quedar comprometida la ejecución de un servicio público”17.
También el contrato de emisión del Bono PDVSA 2020, así como el contrato de garan-
tía de ese bono sobre el 50,1% de las acciones de Citgo Holding, Inc, es un nítido ejemplo de
este tipo de contratos de interés público nacional.
En efecto, este contrato tiene el carácter de contrato de interés público, además de que
fue suscrito por dos empresas del Estado como son PDVSA y PDVSA Petróleos S.A., y por
el criterio de la importancia de la contratación y su vinculación al cumplimiento de los fines y
cometidos del Estado, por las consecuencias económicas y financieras que se derivan de él.
4. Trascienden las facultades de disposición del órgano, ente o persona jurídico-
pública contratante
Los contratos de interés público trascienden las facultades de disposición del órgano, ente
o persona jurídico-pública contratante, en tanto que la magnitud y trascendencia en las faculta-
des de disposición de quien lo celebra exige que el parlamento ejerza sus funciones de control a
los fines de garantizar que la suscripción del contrato no afecte los intereses del Estado.
En sentido de lo indicado precedentemente es bueno tener presente la posición de Fraga
Pittaluga, quien consideró que “los contratos de interés público que requieren aprobación de
la Asamblea Nacional son una categoría especial y excepcional de los contratos administra-
tivos, cuyo objeto se vincula directa e indisolublemente con una prestación que afecta el
interés colectivo y que, por ello, trasciende las facultades de disposición de un órgano, ente o
persona jurídico-pública; en otras palabras, un contrato tan importante para el país que
todos los ciudadanos, a través de sus representantes políticos integrados en la Asamblea
Nacional, deben emitir un juicio sobre su aprobación” 18.
En Venezuela, este requisito se encuentra, como veremos más adelante, en los artículos
150 y 187.9 de la Constitución, los cuales establecen de forma expresa que todo contrato de
interés público debe ser previamente autorizado por la Asamblea Nacional.
En el derecho comparado latinoamericano encontramos ejemplos de estos contratos que,
por su trascendencia para los intereses del Estado, requieren para su perfeccionamiento la
previa autorización del órgano parlamentario, que como sabemos además de la función legis-
lativa tiene la de controlar a la administración pública nacional.
17
Jesús Caballero Ortiz, “Los contratos administrativos, los contratos de interés público y los contra-
tos de interés nacional en la Constitución de 1999”, en Libro Homenaje a la Universidad Central
de Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 142-143.
18
Luis Fraga Pittaluga, El arbitraje en el Derecho Administrativo, Fundación Estudios de Derecho
Administrativo, Caracas, 2000, p. 133.
ESTUDIOS 21
Veamos el artículo 150, numeral 9 de la Constitución de Colombia de 1991 que estable-

ce la competencia del órgano parlamentario de “…Conceder autorizaciones al Gobierno
para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno
rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones…”.
Esas autorizaciones legislativas expresas constituyen una autorización para el cumpli-
miento de funciones meramente administrativas. Se trata del ejercicio de atribuciones admi-
nistrativas, por parte del Gobierno, que de conformidad con la Constitución, requieren de la
colaboración previa y expresa del legislativo, es decir, que requieren la “impulsión y autori-
zación legislativa del Congreso”19.
La doctrina y la jurisprudencia en Colombia se han encargado de precisar que se trata de
funciones pertenecientes al ejecutivo, como por ejemplo la celebración de contratos, pero que
no las puede ejercer sino hasta que se produzca una decisión del Congreso a través de una
ley, la “ley de autorizaciones” (sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia, nú-
mero 101, 1991).
Otro ejemplo de este tipo de control del órgano legislativo sobre la labor de contratación
de la administración puede encontrarse en las constituciones de Bolivia, Costa Rica, Ecua-
dor, El Salvador, Perú, entre otras.
En el caso de Bolivia, la Constitución de 2009 establece en el artículo 322 la potestad de
la Asamblea Legislativa Plurinacional de “autorizar la contratación de deuda pública cuan-
do se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se
justifiquen técnicamente las condiciones más ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y
otras circunstancias”.
Asimismo, el artículo 362 de la Constitución de Bolivia prevé la autorización previa de
la Asamblea Legislativa Plurinacional para la validez de los contratos referidos a actividades
de exploración y explotación de hidrocarburos, en los siguientes términos:
II. Los contratos referidos a actividades de exploración y explotación de hidrocarburos
deberán contar con previa autorización y aprobación expresa de la Asamblea Legislati-
va Plurinacional. En caso de no obtener esta autorización serán nulos de pleno dere-
cho, sin necesidad de declaración judicial ni extrajudicial alguna.
De otra parte, en el artículo 159, la Constitución de Bolivia establece que son atribucio-
nes de la Cámara de Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional: “9. Iniciar la apro-
bación de la contratación de empréstitos que comprometan las rentas generales del Estado, y
la autorización a las universidades para la contratación de empréstitos.”
En la Constitución de Costa Rica de 1974 (reformada en el 2019), el artículo 121 deter-
mina que “Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa: Aprobar o improbar los empréstitos o convenios
similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo”; y el
artículo 174 establece que “La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades
autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o
enajenar bienes muebles o inmuebles”.
19
Guillermo León Betancur Hincapié, Facultades extraordinarias del Presidente de la República en
Colombia, Editorial Fondo Editorial IUE, Institución Universitaria de envigado, Colombia, 2019.
Por su parte, la Constitución de Ecuador del 2008 (reformada en el 2015), dispone ex-
presamente en el artículo 299 que “Los recursos públicos se manejarán en la banca pública,
de acuerdo con la ley. La ley establecerá los mecanismos de acreditación y pagos, así como
de inversión de recursos financieros. Se prohíbe a las entidades del sector público invertir
sus recursos en el exterior sin autorización legal”.
La Constitución de El Salvador de 1983 (reformada en el 2014) dispone en el artículo
148 que “Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que
contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera de la República, cuando una grave y urgente
necesidad lo demanda, y para que garantice obligaciones contraídas por entidades estatales
o municipales de interés público. Los compromisos contraídos de conformidad con esta
disposición deberán ser sometidos al conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no podrá
aprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos. El decreto legis-
lativo en que se autorice la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar clara-
mente el fin a que se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones esen-
ciales de la operación.”
Por último, la Constitución de Perú de 1993 (reformada en 2019) establece la atribución
del Congreso de “Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.”, en el artículo 102,
numeral 5.
De otra parte, Caballero Ortíz, ha afirmado que “…la importancia del contrato, su
magnitud económico-financiera y la trascendencia que implique para el desarrollo del país
en términos cualitativos y cuantitativos deben ser los índices a tomar en cuenta para deter-
minar en qué casos debe quedar un determinado tipo de contrato calificado como de interés
público nacional, sometido a la Asamblea Nacional, independientemente de que en él pueda
quedar comprometida la ejecución de un servicio público”20.
Consideramos que el contrato de emisión del Bono PDVSA 2020, así como el contrato
de garantía de ese bono sobre el 50,1% de las acciones de Citgo Holding, Inc., es un claro
ejemplo de este tipo de contratos de interés público a que se refiere el derecho comparado.
En efecto, este contrato tiene el carácter de contrato de interés público nacional, además
de que fue suscrito por dos empresas del Estado como son PDVSA y PDVSA Petróleos S.A.;
por el criterio de la importancia de la contratación y su vinculación al cumplimiento de los
fines y cometidos del Estado; por las consecuencias económicas y financieras que se derivan
de él; y por el criterio de la finalidad del control parlamentario en cuanto a la necesidad de
conservar los bienes patrimoniales del Estado
20
Jesús Caballero Ortiz, “Los contratos administrativos, los contratos de interés público y los contra-
tos de interés nacional en la Constitución de 1999”, en Libro Homenaje a la Universidad Central
de Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2001, pp. 142-143.
ESTUDIOS 23
5. Tienen incorporada una cláusula de inmunidad de jurisdicción (conocida como

cláusula “calvo”)
El artículo 151 de la Constitución dispone la incorporación en los contratos de interés
público de una cláusula según la cual, como regla general y si no fuese improcedente de
acuerdo con la naturaleza de los mismos, las dudas y controversias que se susciten respecto
de dichos contratos y que no sean resueltas amigablemente por las partes contratantes, serán
decididas por los tribunales competentes de la República según sus leyes (cláusula de inmu-
nidad de jurisdicción).
Además, el artículo 151 incorpora la llamada “Cláusula Calvo”, según la cual en los re-
feridos contratos de interés público debe considerarse incorporada tácitamente la previsión
conforme a la cual en ningún caso la ejecución de los contratos puede originar reclamaciones
extranjeras.
6. Están regidos por normas de derecho público desde la etapa previa a su forma-
ción, como en su ejecución y revisión
Dada la trascendencia de los contratos de interés público, éstos se encuentran vinculados
a normas que exceden del régimen común de los contratos, incluso del régimen de los contra-
tos administrativos en general, por lo tanto se exige para su formación requisitos especiales
como son la autorización o aprobación del órgano parlamentario (artículos 150, 151 y 187.9
de la Constitución) y la opinión del órgano superior de consulta (Procuraduría General de la
República, artículo 247 de la Constitución); para su ejecución, los contratos de interés públi-
co tienen incorporadas −de forma explícita o no− las denominadas cláusulas exorbitantes y,
finalmente, su régimen de control le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa
de Venezuela, con motivo de la incorporación −así sea tácita− de la cláusula de inmunidad de
jurisdicción en los contratos de interés público (artículo 151 de la Constitución).
II. DE LA FORMACIÓN DE LOS CONTRATOS DE INTERÉS PÚBLICO

1. De la intervención de la Asamblea Nacional
El artículo 150 de la Constitución dispone lo siguiente:
“La celebración de los contratos de interés público nacional requerirá la aprobación
de la Asamblea Nacional en los casos que determine la ley.
No podrá celebrarse contrato alguno de interés público municipal, estadal o nacional
con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Ve-
nezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobación de la Asamblea Nacional.
La ley podrá exigir en los contratos de interés público determinadas condiciones de na-
cionalidad, domicilio o de otro orden, o requerir especiales garantías”.
Por su parte, en el artículo 187, numeral 9, de la Constitución se establece que:
Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
9. Autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacional, en los
casos establecidos en la ley. Autorizar los contratos de interés público municipal, esta-
dal o nacional con Estados o entidades oficiales extranjeros o con sociedades no domi-
ciliadas en Venezuela.
De los precitados artículos de la Constitución se desprende el sometimiento de la cele-
bración de los contratos de interés público a la aprobación de la Asamblea Nacional en dos
supuestos: en primer lugar, en aquellos contratos de interés público nacional que la ley de-
termine y, en segundo lugar, en el caso de los contratos de interés público nacional, estadal o
municipal, celebrados con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no
domiciliadas en Venezuela.
A. De los contratos de interés púbico nacional en los casos que determine la ley
La Constitución prevé, como regla general, que los contratos de interés público nacio-
nal deben ser aprobados por la Asamblea Nacional en los supuestos que determine la ley. Por
tanto, se delega en el legislador el establecimiento de los supuestos en los cuales se requerirá
aprobación legislativa para estos contratos21.
En este supuesto, la ley puede establecer expresamente cuáles contratos administrativos
serán de interés público o determinar cuáles contratos requerirán de la autorización previa de
la Asamblea Nacional para ser válidos, puesto que el solo hecho de someter un contrato a la
aprobación de este órgano parlamentario permite calificarlo como de interés público 22.
En ese sentido, hay contratos que −sin duda− tienen el carácter de contratos administra-
tivos respecto de los cuales no se ha exigido aprobación legislativa (vgr. contratos regulados
en el Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada
bajo Régimen de Concesiones23); sin embargo, hay otros contratos que por mandato legal
requieren de aprobación por el Poder Legislativo nacional.
Un ejemplo de los contratos de interés público en los casos que determine la ley es el
contrato de sociedad para la constitución de las empresas mixtas24, el cual requiere de la
aprobación previa de la Asamblea Nacional para su celebración, conforme está establecido en
el artículo 33 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos25, en los siguientes términos:
“La constitución de empresas mixtas y las condiciones que regirán la realización de las
actividades primarias, requerirán la aprobación previa de la Asamblea Nacional, a cu-
yo efecto el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Energía y Petróleo, debe-
rá informarla de todas las circunstancias pertinentes a dicha constitución y condicio-
nes, incluidas las ventajas especiales previstas a favor de la República…”
El artículo 5 de la derogada Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Co-
mercio de los Hidrocarburos del 29 de agosto de 197526 igualmente disponía el requisito
21
En efecto, ello se desprende de la intervención del constituyente Brewer-Carías en el debate para
la aprobación de ese artículo, tal como consta en la Gaceta Constituyente: “...la redacción que
propone la Comisión es que son aprobados por la Asamblea sólo los que determine la Ley; no to-
dos los contratos de interés público...”. Gaceta Constituyente. Ob. cit. p. 24. Tomado de interven-
ción de Allan Brewer-Carías publicada en la Gaceta Constituyente (Diario de Debates), octubre-
noviembre 1999, sesión 1.11.99, Imprenta del Congreso de la República, Caracas, 1999, pp. 24.
22
“Contratos de interés público nacional. Formalidades. Líneas de crédito rotativo. Generalidades.
Operaciones de crédito público. Generalidades.”, en Doctrina de la Procuraduría General de la Re-
pública 2001-2002, Fundación Procuraduría General de la República, Caracas, enero 2003, p. 94.
23
Gaceta Oficial N° 5.394 Ext. del 25 de octubre de 1999.
24
Juan C. Carmona Borjas, Derecho y Finanzas. Hidrocarburos y Minerales. Régimen Jurídico de la
Actividad Petrolera en Venezuela, Vol. I, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Asociación
Venezolana de Derecho Tributario, Caracas, 2016, p. 221 y ss.
25
Gaceta Oficial Nº 38.493 de fecha 04 de agosto de 2006.
26
Gaceta Oficial Nº 1.769 Extraordinario, de fecha 29 de agosto de 1975, derogada por la Ley
Orgánica de Hidrocarburos publicada en Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.
ESTUDIOS 25
previo de aprobación de la Asamblea Nacional para la celebración de convenios de asocia-

ción con entes privados relativos a la actividad de hidrocarburos, dándoles la categoría de
contratos de interés público, en los siguientes términos:
“(…) En casos especiales y cuando así convenga al interés público el Ejecutivo Nacio-
nal o los referidos entes podrán, en el ejercicio de cualquiera de las señaladas activida-
des, celebrar convenios de asociación con entes privados con una participación tal que
garantice el control por parte del Estado y con una duración determinada. Para la ce-
lebración de tales convenios se requerirá la previa autorización de las Cámaras en se-
sión conjunta, dentro de las condiciones que fijen, una vez que hayan sido debidamente
informadas por el Ejecutivo Nacional de todas las circunstancias pertinentes”.
Asimismo, otro contrato que por mandato legal requería de aprobación por el Poder Le-
gislativo Nacional eran los contratos para el aprovechamiento de aguas del dominio público,
celebrados de conformidad con el derogado artículo 92 de la Ley Forestal de Suelos y
Aguas27, el cual disponía que:
“Las concesiones que hiciere el Ejecutivo Nacional para el aprovechamiento de aguas
del dominio público, serán temporales y se regularán por contratos especiales, sujetos
para su validez a la aprobación posterior del Congreso Nacional…”.
Las operaciones de crédito son otro ejemplo de los contratos de interés público que de-
ben ser aprobados por la Asamblea y según lo contempla el artículo 98 de la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Sector Público28, de la siguiente forma:
“La República, el Distrito Capital, el Territorio Insular Francisco de Miranda y los en-
tes creados por ellos, salvo las excepciones previstas en este Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley con respecto a dichos entes descentralizados, deberán contar con la
autorización de la Asamblea Nacional otorgada mediante Ley especial, para la realiza-
ción de operaciones de crédito público”29.
Ahora bien, aun en los casos en que la ley no determine expresamente un contrato como
de interés público ni requiera de forma expresa de la autorización previa de la Asamblea
Nacional, cuando el objeto de dicho contrato consista en una actividad calificada por la ley
como de interés público estaremos de igual forma ante un contrato de interés público.
De forma que a pesar de que no exista una norma legal que sujete determinado contrato
a la aprobación de la Asamblea Nacional, a la que alude el artículo 150 de la Constitución, el
27
Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 1.004 del 26 de enero de 1966.
28
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, publicado en Gaceta Oficial N° 6.210 extraordinario de fecha 30 de diciembre de 2015.
29
Sobre la naturaleza de las operaciones de crédito público como contratos de interés público, la
jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado, en la
sentencia N° 1460 de fecha 12 de julio de 2007 (en este caso, reiterando su propio criterio en el
precitado caso Andrés Velázquez y otros), en la cual señaló que: “(…) es claro que tales opera-
ciones de crédito público pueden consistir en la celebración de contratos de financiamiento de de-
terminadas obras, reformas, prestación de servicios, etc., o de empréstitos −entendidos como ope-
ración mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo en demanda de fondos,
con la promesa de reembolsar el capital en diferentes formas y términos, y de pagar determinado
interés (Héctor B. Villegas, ʻCurso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributarioʼ, Buenos Aires,
Depalma, 1999, p. 768)−, susceptibles de ser calificados como contratos de interés público nacio-
nal, por parte de la República con Estados, entidades oficiales extranjeras o sociedades mercanti-
les no domiciliadas en Venezuela…”.
hecho de que en un contrato administrativo concurran características, tales como, el desarro-

llo de una actividad declarada de interés público mediante la ley, que su objeto persiga una
finalidad de interés colectivo, que tenga una vital importancia sobre el desarrollo económico
de todo el país, así como que represente una inversión de gran magnitud económica para la
República, lo convierten en un contrato de interés público y por ende requiere, como requisi-
to indispensable para su validez, la autorización previa de la Asamblea Nacional.
En este sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República, mediante
oficio30, en el cual identificó como contrato de interés público nacional un convenio comer-
cial a ser suscrito entre la República Bolivariana de Venezuela y la empresa española Ramón
Vizcaíno S.A. relativo al programa de pesca y acuacultura.
En esta ocasión, la Procuraduría General de la República, señaló que de acuerdo al or-
denamiento jurídico vigente, es necesaria la autorización de la Asamblea Nacional en los
supuestos en que la ley así lo establezca y cuando el contratante sea un Estado o entidad
oficial extranjera o sociedades no domiciliadas en Venezuela, “sin embargo, en nuestro crite-
rio, nada obsta para que dada la finalidad de interés general que persiguen ciertos contratos
administrativos, así como la inversión económica que representan para la República, se esté
en presencia de contratos de interés público nacional, estadal o municipal, según sea el
caso”31.
B. De los contratos de interés público nacional, estadal o municipal, celebrados
con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domicilia-
das en Venezuela
La Constitución establece con carácter preceptivo la aprobación de la Asamblea Nacio-
nal de los contratos de interés público nacional, estadal o municipal, si los mismos pretenden
celebrarse con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en
Venezuela32.
Se trata por tanto de contratos con efectos internos, en los que fuera del ámbito de los
tratados o acuerdos internacionales, que tienen su propio régimen de control parlamentario
(artículo 154 de la Constitución), se comprometan los intereses del colectivo ante Estados o
entes extranjeros no domiciliados en el país que puedan dar lugar a reclamaciones en el mar-
co de las relaciones internacionales. Este es el sentido y razón de ser de este supuesto esta-
blecido en el artículo 150 de la Constitución, que establece que:
“No podrá celebrarse contrato alguno de interés público municipal, estadal o nacional
con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Ve-
nezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobación de la Asamblea Nacional.”
Ahora bien, la operatividad de esta regla de la aprobación parlamentaria contenida en el
artículo 150 está vinculada a dos requisitos. En primer lugar, que se trate de un contrato de
30
Oficio N° G.G.A.J 0717 de fecha 29 de agosto de 2002. Consultado en “Contratos de interés
público nacional. Formalidades. Líneas de crédito rotativo. Generalidades. Operaciones de crédito
público. Generalidades.”, en Doctrina de la Procuraduría General de la República 2001-2002,
Fundación Procuraduría General de la República, Caracas, enero 2003, p. 94.
31
Ibídem. pp. 94-95.
32
Artículo 150 (primer aparte). «No podrá celebrarse contrato alguno de interés público municipal,
estadal o nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas
en Venezuela, ni traspasarse a ellos sin la aprobación de la Asamblea Nacional».
ESTUDIOS 27
interés público nacional, estadal o municipal y en segundo lugar, que el mismo se vaya a
celebrar con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en
Venezuela o que se pretenda traspasar el contrato a ellos.
En efecto, como lo ha establecido el propio órgano parlamentario“... en relación con los
contratos de interés público nacional, estadal y municipal, que celebre el Ejecutivo… con
Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela la
Constitución exige de manera categórica, sin excepción alguna, la aprobación de la Asam-
blea Nacional (art.150)”33.
Asimismo, lo ha afirmado la Procuraduría General de la República cuando mediante
Oficio N° G.G.A.G. 0634 de fecha 9 de agosto de 200234, señaló con fundamento en el artícu-
lo 150 de la Constitución, lo siguiente:
“El primer aparte de la norma transcrita aplicado al caso consultado, permite aseverar que
por ser el contrato a suscribirse con el Consorcio Unique IDC, un contrato de interés públi-
co estadal a celebrarse con una sociedad extranjera, el mismo requiere, como requisito sine
qua non, la aprobación de la Asamblea Nacional”35 (resaltado añadido)
De esta forma, se ha entendido que en el proceso de formación de la voluntad contrac-
tual de los contratos de interés públicos a celebrarse con entidades extranjeras, la aprobación
de la Asamblea Nacional es un requisito indispensable para que el acto se perfeccione, y, por
ende, alcance su eficacia y ejecutoriedad. Dicha aprobación, por ende, no sustituye la cele-
bración o suscripción del contrato, sino que la complementa36.
33
Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, “Acuerdo sobre el respeto de las
facultades propias e intransferibles de la Asamblea Nacional sobre los contratos de interés público
que suscriba el ejecutivo nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades
no domiciliadas en Venezuela”
34
Relacionado con quién debe solicitar ante la Asamblea Nacional la autorización establecida en el
artículo 150 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con ocasión del Contra-
to de Alianza Estratégica de Participación Mixta a celebrarse entre el Estado Nueva Esparta y el
Consorcio Unique IDC, para la prestación del servicio aeroportuario en el Aeropuerto Internacio-
nal del Caribe “General en Jefe Santiago Mariño”.
35
Además, en esta oportunidad, indicó la Procuraduría General de la República que dicha aproba-
ción debía ser solicitada por el Gobernador del Estado Nueva Esparta dado que “los estados son
entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena (distinta a la Repú-
blica), según lo dispuesto en el artículo 159 de la Carta Magna” y que es el Gobernador quien tie-
ne el gobierno y administración de cada estado (artículo 160, eiusdem). De esta forma, determinó
la Procuraduría General de la República que “La normativa referida sustenta el criterio de este
Organismo, en cuanto a que el Gobernador del Estado Nueva Esparta debe solicitar la aproba-
ción previa de la Asamblea Nacional, para proceder a la suscripción del mencionado contrato de
alianza estratégica” Oficio N° G.G.A.G. 0634 de fecha 9 de agosto de 2002. Consultado en “Con-
tratos de interés público estadal. Quien debe solicitar la autorización prevista en el artículo 150 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”, en Doctrina de la Procuraduría Gene-
ral de la República 2001-2002, Fundación Procuraduría General de la República, Caracas, enero
2003, p. 92.
36
Vid. Cuadernos Jurídicos Badell & Grau, “Contratos Administrativos”, Edit. Torino, Caracas,
1999, p. 52. No obstante lo anterior, las dudas persisten. Con el artículo 126 de la Constitución de
1961, ya la doctrina había planteado sus críticas al señalar que cuando dicha norma establecía
«...sin la aprobación del congreso no podrá celebrarse ningún contrato de interés nacional», lo que
hacía en verdad era prever una autorización (y no una aprobación), es decir, un acto previo a la ce-
C. Fundamento del control parlamentario sobre los contratos de interés público

De la regulación constitucional de los contratos de interés público (artículos 150 y
187.9) se desprende el control parlamentario que impone la Constitución sobre contrataciones
que exceden la gestión ordinaria de la administración, es decir, la creación de una categoría
contractual especial sujeta a un régimen excepcional de aprobación parlamentaria, el cual
tiene su fundamento en el principio de separación de los poderes y de la noción del control de
la actividad administrativa por parte de la Asamblea Nacional.
En efecto, la aprobación de los contratos de interés público por parte de la Asamblea
Nacional ha sido dispuesta por la Constitución como garantía del principio de separación de
poderes propio del Estado de Derecho, que constituye, junto a la protección de los derechos
de los ciudadanos, uno de los presupuestos fundamentales de cualquier democracia auténtica
y que articula un sistema de frenos y contrapesos que impide que el poder sea ejercido de
forma abusiva37.
De esta forma, según se desprende del artículo 136 de la Constitución: “El Poder Públi-
co se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder
Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada
una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que
incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.”
El principio de separación de poderes en la Constitución de Venezuela se consagra en-
tonces como una “división de las funciones que corresponden a cada rama del Poder Públi-
co”, que, “si bien se acepta la especialidad de la tarea asignada a cada una de ellas, se
establece un régimen de colaboración entre los órganos que van a desarrollarlas para la
mejor consecución de los fines generales del Estado”38.
Ahora bien, es con ocasión de esta colaboración y control entre las distintas ramas del
poder público, check and balance, que se establece el control parlamentario sobre la actividad
contractual de la administración que afecte los intereses patrimoniales de la República, cuyo
objeto se vincula directa e indisolublemente con una prestación que afecta el interés colectivo
y que, por ello, trasciende las facultades de disposición de un órgano, ente o persona jurídico-
público.
Así pues, “dentro de los mecanismos de control de la Asamblea Nacional sobre los con-
tratos de interés público que celebre el Ejecutivo Nacional se encuentra su aprobación, como
condición de validez de la contratación” 39. En este sentido, la doctrina de la Procuraduría
General de la República ha dispuesto que dentro de los contratos de interés público, “…las
operaciones de crédito público, (…), están sometidas para su celebración a la autorización
lebración del contrato. Hildegard Rondón de Sansó, Análisis de la Constitución venezolana de

1999. Parte orgánica y sistemas, Editorial Exlibris, Caracas, 2000. p. 99.
37
Juan C. Cassagne, El estado populista, Editorial B de F, Euros Editores, Monte Video - Uruguay,
Buenos Aires - Argentina, 2017, p. 33-34.
38
Cfr. Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
39
Vid. Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, “Acuerdo sobre el respeto de
las facultades propias e intransferibles de la Asamblea Nacional sobre los contratos de interés pú-
blico que suscriba el ejecutivo nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o con socie-
dades no domiciliadas en Venezuela”. Cit.
ESTUDIOS 29
por parte de la Asamblea Nacional, lo cual constituye un mecanismo de control del Poder
Legislativo frente a las operaciones de endeudamiento del sector público”40.
Es por ello que, para asegurar el control sobre los contratos de interés público nacional,
estadal y municipal, la competencia de la Asamblea Nacional en materia de aprobación es
“irrenunciable, intransferible, improrrogable y no puede ser relajada por convenciones,
decretos u otros actos jurídicos”.
En contravención con lo anterior, el Decreto Presidencial N° 2.323 de fecha 13 de mayo
de 2016 que declaró el Estado de Excepción y de Emergencia Económica en el territorio de la
República Bolivariana de Venezuela, pretendió relajar dicha aprobación parlamentaria y en
su artículo 5, numeral 2, dispuso que quedaba a discreción del Presidente de la República la
aprobación y suscripción por parte del Ejecutivo Nacional de contratos de interés público
para la obtención de recursos financieros, asesorías o aprovechamiento de recursos estratégi-
cos para el desarrollo económico del país, sin sometimiento a autorizaciones o aprobaciones
de otros poderes públicos.
Ante este decreto, la Asamblea Nacional se pronunció mediante el “Acuerdo sobre el
respeto de las facultades propias e intransferibles de la Asamblea Nacional sobre los contra-
tos de interés público que suscriba el ejecutivo nacional con Estados o entidades oficiales
extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela” de fecha 26 de mayo de 2016,
rechazando dicho artículo y además “recordando” que:
“serán absolutamente nulos los contratos de interés público nacional, estadal o municipal
que celebre el Ejecutivo Nacional con Estados o entidades oficiales extranjeras o con socie-
dades no domiciliadas en Venezuela sin la aprobación de la Asamblea Nacional; así como
otros contratos de interés público nacional que suscriba sin esta aprobación fuera de los ca-
sos exceptuados por la ley”.
Debemos destacar que la intervención de la Asamblea Nacional sobre los contratos de
interés público no sólo comprende la facultad para aprobarlos o rechazarlos, sino que además
implica la posibilidad de fijar condiciones especiales para su celebración en relación con la
nacionalidad de los co-contratantes, su domicilio, la exigencia de garantías especiales u
otras, tales como, experiencia, condiciones financieras, etc., todo ello con la finalidad de
garantizar la protección de los intereses de la República en la ejecución de los contratos de
interés público.
2. De la opinión de la Procuraduría General de la República
Respecto del procedimiento de formación de los contratos de interés público, el artículo
247 de la Constitución establece que la Procuraduría General de la República será consultada
para la aprobación de los contratos de interés público nacional. En este caso la aprobación de
la Procuraduría General de la República consiste en un control previo de la constitucionali-
dad, legalidad y procedencia de los contratos de interés público nacional, así como una garan-
tía del correcto funcionamiento de la administración pública, el cual, según dispone el artícu-
lo 141 de la Constitución “se fundamenta en los principios de honestidad, participación,
40
público. Generalidades”, ob. cit. p. 97.
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el

ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” 41.
Asimismo el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
establece que “Corresponde a la Procuraduría General de la República emitir su opinión
sobre los contratos de interés público nacional y sobre cualquier acuerdo o convención que
de manera directa o indirecta afecte los intereses patrimoniales de la República.”
La importancia de esta aprobación por parte de la Procuraduría General de la República
deriva de la condición de órgano superior de consulta, que la Constitución (artículo 247), la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 2) y la Ley Orgánica de la
Administración Pública42 (artículo 44) le han otorgado y que ha sido reconocida, además, por
la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en los siguientes
términos:
“La Procuraduría General de la República, es el órgano encargado de asesorar jurídica-
mente a la Administración Pública Nacional y de representar judicial y extrajudicialmente
los intereses patrimoniales de la República. Con relación a la primera de dichas funciones,
cabe destacar que la Procuraduría se constituye en el principal órgano de consulta de la
Administración Pública Nacional; de allí que la Ley Orgánica de la Administración Pública
la prevea, en su artículo 45, como uno de los órganos superiores de consulta de la Adminis-
tración Pública Central, el cual tiene como función principal asesorar a los órganos que in-
tegran a la misma, confiriéndole elementos de juicio que sirvan para la formación de su vo-
luntad al momento de actuar o de adoptar una determinada decisión en un aspecto concreto
de su actividad administrativa”. 43
En ese sentido, la actividad que ejerce la Procuraduría General de la República constitu-
ye la llamada actividad administrativa consultiva, que ha sido definida por la doctrina como
“aquella emanada de los órganos consultivos o asesores para la administración activa, cuyo
contenido son dictámenes, proposiciones, directivas, orientaciones, etc.”44
En este orden de ideas, el dictamen que emita la Procuraduría General de la República
relativo a los contratos de interés público, para que sea válida y eficaz, debe someterse a los
requisitos y al procedimiento administrativo legalmente establecido para ello en la Ley Orgá-
nica de la Procuraduría General de la República y en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos45.
De esta forma, la aprobación de la Procuraduría General de la República respecto de la
celebración de los contratos de interés público nacional, en primer lugar, debe ser expresa,
41
Javier Camacho Bruzual, “Carácter ¨no¨ vinculante de la opinión de la Procuraduría General de la
República en los contratos de interés público nacional”, en Anuario de derecho público, Año 1, 2007,
Centro de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila, Caracas, 2007. p. 230.
42
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Extra-
ordinaria Nº 6.147 del 17 de noviembre de 2014).
43
Vid. Sentencia N° 1460 de fecha 12 de julio de 2007 (caso Bandagro) de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia.
44
José Peña Solís, Manual de Derecho Administrativo, Colección de Estudios Jurídicos, Tribunal
Supremo de Justicia. Caracas, 2006, p. 122.
45
Gaceta Oficial Nº 2.818 extraordinario de fecha 1 de julio de 1981.
ESTUDIOS 31
previa y específica y debe estar fundamentada en motivos de hecho y de derecho, tal y como
lo establecen los artículos 946 y 18.547 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De otra parte, están regidos estos dictámenes por el procedimiento administrativo esta-
blecido en los artículos 21 al 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Repú-
blica. En efecto, el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
dispone que la potestad de asesorar jurídicamente a los órganos del Poder Público Nacional
será ejercida por la Procuraduría General de la República previa solicitud, acompañada de los
expedientes respectivos, debidamente sustanciados, de sus máximas autoridades.
Los institutos autónomos, empresas del Estado, fundaciones y asociaciones civiles del
Estado y demás establecimientos públicos nacionales deben tramitar sus consultas a través
del respetivo órgano de adscripción; y los Estados y los Municipios tramitarán sus consultas a
través de sus máximas autoridades ejecutivas, gobernadores y alcaldes, respectivamente.
Dichos expedientes deberán contener, de conformidad con el prenombrado artículo 21,
la opinión jurídica de los titulares de las correspondientes consultorías jurídicas u órganos
asesores de los órganos o entes solicitantes. En este sentido, dispone el artículo 22 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República que los consultores jurídicos de los
órganos y entes de la administración pública tienen la obligación de prestar la mayor colabo-
ración a la Procuraduría General de la República.
De esta forma lo ha señalado la Procuraduría General de la República, mediante Oficio
G.G.A.J. 0717 de fecha 29 de agosto de 2002 relativo a la aplicación de los artículos 12 y 13
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República respecto a unos convenios de
financiación, en el cual determinó que “… una vez que el anteproyecto objeto de consulta,
pase a su fase de proyecto, debidamente aprobado por las partes contratantes y por los de-
más órganos que deben analizarlo antes de su suscripción (por ejemplo, el Ministerio de
Finanzas), debe ser remitido a este Organismo, a los fines de dar cumplimiento a lo dispues-
to en los artículos 11 al 13 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, para lo cual deberá acompañarse con los soportes pertinentes y la
opinión de la Consultoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Tierras”48.
Dicho criterio fue establecido además mediante sentencia N° 1209 de la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 24 de noviembre de 2010, en la
cual se señaló que:
Igualmente, es necesario apreciar el contenido de los artículos 12 y 13 del Decreto con Ran-
go, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República (…)
De las disposiciones transcritas se evidencia la obligatoriedad de las máximas autoridades
de los órganos del Poder Público Nacional, de remitir a la Procuraduría General de la Re-
46
Artículo 9. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de
simple trámite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los
hechos y a los fundamentos legales del acto.
47
Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener: (…) 5. Expresión sucinta de los hechos, de
las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes; (…)
48
público. Generalidades.”, ob. cit. pp. 97-98.
pública los proyectos de contratos a suscribirse, conjuntamente con sus soportes y la opinión
de la respectiva Consultoría Jurídica sobre la procedencia de la cláusula de arbitraje, cir-
cunstancia que no consta que se haya verificado en el presente caso y que constituye una
formalidad sustancial en este tipo de asuntos ya que trascienden el interés de las partes, al
estar involucrado un posible daño al patrimonio económico de la República.
Así pues, como “formalidad sustancial”, cuando se trate de asuntos que trascienden el
interés de las partes y que pueden ocasionar un posible daño al patrimonio económico de la
República (i.e. contratos de interés público), las máximas autoridades de los órganos del
Poder Público Nacional tienen la obligación de remitir a la Procuraduría General de la Repú-
blica los proyectos de contratos a suscribirse.
Asimismo, los consultores jurídicos de dichos órganos de la administración tienen el
deber de enviar a la Procuraduría General de la República copia de los dictámenes y opinio-
nes emitidos en el desempeño de sus funciones relacionados con los derechos, bienes e in-
tereses patrimoniales de la República, “a los fines de coordinar y armonizar los criterios
jurídicos de la Administración Pública” (artículo 22 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República).
Por último, dispone el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República que en el caso de que las solicitudes de consulta no cumplan con los requisitos
previstos en dicha ley, estas serán devueltas con el propósito de ser subsanadas las omisiones
a que haya lugar.
La opinión de la Procuraduría General de la República ha sido interpretada −en concor-
dancia con el artículo 150 constitucional y la falta de definición de los contratos de interés
público− de forma que deba ser solicitada siempre en el supuesto en que la ley establezca el
requerimiento de la aprobación de la Asamblea Nacional.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia núme-
ro 1460 de fecha 12 de julio de 2007 (caso BANDAGRO) se pronunció sobre la obligatoriedad
de solicitar la opinión previa de la Procuraduría General de la República cuando se trate de
contratos de interés nacional, aun cuando no sean celebrados directamente por la República.
En ese caso, se trataba del caso de las Notas Promisorias supuestamente emitidas por el
Banco de Desarrollo Agropecuario (BANDAGRO) que la Sala Constitucional consideró en
esta sentencia como operaciones de crédito y por tanto como contrato de interés público
nacional, el cual requería de la opinión de la Procuraduría General de la República previa su
celebración. Así pues, señaló la Sala que:
“De acuerdo a las consideraciones expuestas, se concluye que las notas promisorias son
operaciones de crédito público, requiriéndose constitucionalmente la consulta a la Procura-
duría General de la República ¨para la correspondiente emisión del acto administrativo,
como apoyo a la formación de la voluntad del órgano de la administración activa¨; y así se
declara”.
En la misma sentencia, la Sala Constitucional declaró que las opiniones emitidas por la
Procuraduría General de la República no tienen carácter vinculante, por lo que una vez que
esta haya emitido su pronunciamiento, él órgano que hubiere solicitado su opinión no se
encuentra obligado a acoger el contenido del dictamen que ella emita. Ello se deriva, debe-
mos reiterar, de la naturaleza netamente consultiva y asesora en materia jurídica de la Procu-
raduría General de la República.
ESTUDIOS 33
En efecto, la Sala Constitucional dispuso la no obligatoriedad de la opinión de la Procu-

raduría General de la República en materia de contratos de interés público, en los si-
guientes términos:
“…, por lo que concierne a la obligatoriedad o no de la atribución consagrada en el primer
aparte del artículo 247 de la Carta Magna, esta Sala considera, en atención a la misma na-
turaleza de las funciones de la Procuraduría General de la República −como órgano supe-
rior de consulta de la Administración Pública Nacional Centralizada− que la misma se con-
cibe como un mecanismo de control previo, el cual resulta indispensable para reconocer la
validez de los contratos de interés público nacional, pero que no tiene carácter vinculante,
en virtud de no estar −dicho carácter− reconocido en la norma sometida a interpretación ni
en ninguna otra del Texto Fundamental; por lo tanto, en atención al principio de legalidad y
a la naturaleza del órgano, es que se debe entender que si la norma no atribuye tal carácter
no puede el órgano consultivo atribuírsela, lo que se traduce en que, una vez que la Procu-
raduría General de la República haya emitido su pronunciamiento, el órgano que hubiese
solicitado su opinión, se encuentra en libertad de acoger o no el contenido del dictamen que
a tal efecto emita; y así se declara”.
Lo anterior tiene sentido puesto que concluir que los dictámenes de la Procuraduría Ge-
neral de la República son vinculantes en la suscripción de un contrato de interés público, “nos
llevaría al absurdo de que la Procuraduría General de la República es la que dicta la volun-
tad contractual de la República, cuando lo que en realidad sucede es que dicho órgano emite
su opinión, de contenido netamente jurídico, para ayudar a la formación de la voluntad
contractual, la cual está conformada tanto por la disposición del Poder Ejecutivo, e incluso
por el control ejercido por el Poder Legislativo”49.
III. REVISIÓN DE LOS CONTRATOS DE INTERÉS PÚBLICO

1. Cláusula de inmunidad de jurisdicción y cláusula “Calvo”
De conformidad con el artículo 151 de la Constitución:
“En los contratos de interés público, si no fuere improcedente de acuerdo con la naturaleza
de los mismos, se considerará incorporada, aun cuando no estuviere expresa, una cláusula
según la cual las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y que
no llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes contratantes, serán decididas por
los tribunales competentes de la República, de conformidad con sus leyes, sin que por nin-
gún motivo ni causa puedan dar origen a reclamaciones extranjeras”.
El artículo 151 de la Constitución, como hemos dicho, establece en los contratos de in-
terés público la incorporación de una cláusula según la cual, como regla general y si no fuese
improcedente de acuerdo con la naturaleza de los mismos, las dudas y controversias que se
susciten respecto de dichos contratos, y que no sean resueltas amigablemente por las partes
contratantes, serán decididas por los tribunales competentes de la República según sus leyes.
Esta cláusula es conocida como la cláusula de inmunidad de jurisdicción.
Desde el siglo XVIII se ha afirmado la tesis de la inmunidad de jurisdicción según la
cual un Estado soberano no puede, sin su consentimiento, ser juzgado en los tribunales de
otro Estado soberano50.
49
Javier Camacho Bruzual, “Carácter ¨no¨ vinculante de la opinión de la Procuraduría General de la
República en los contratos de interés público nacional”, ob. cit. p. 233.
50
Ibídem.
En efecto, “en sus orígenes la inmunidad de jurisdicción se consideraba fundamentada

en la independencia absoluta o igualdad de los Estados soberanos, invocándose a menudo el
adagio: Part in parem non habet jurisdictionem, y en consecuencia, bastaba que el deman-
dado ante cualquier tribunal fuera un Estado extranjero para que –incluso de oficio– dicho
tribunal declinara su competencia”51.
De otra parte, del artículo 151 se desprende además la llamada “Cláusula Calvo” 52, que
dispone que en los referidos contratos de interés público debe considerarse incorporada táci-
tamente la previsión conforme a la cual en ningún caso la ejecución de los contratos puede
originar reclamaciones extranjeras contra la República.
En Venezuela, a partir de la Constitución de 1893 se introdujo por primera vez en la
Constitución venezolana la obligatoriedad de incluir en todo contrato de interés público una
cláusula “Calvo” en la cual se dispusiera la competencia exclusiva y excluyente de los tribu-
nales venezolanos para conocer de las controversias relacionadas con la inteligencia y ejecu-
ción de dichos contratos, sin que ello pueda dar lugar a reclamaciones extranjeras 53.
Cabe destacar, dicha cláusula se ha repetido sin sufrir casi modificaciones en su redac-
ción en las sucesivas constituciones venezolanas, salvo las correcciones introducidas en el
texto de las constituciones de 1947 y 196154.
En efecto, el artículo 149 la Constitución de 1893 dispuso que:
«Ningún contrato de interés público celebrado por el Gobierno Nacional o por el de los Es-
tados, podrá ser traspasado, en todo ni en parte, a Gobierno extranjero. En todo contrato
de interés público se establecerá la cláusula de que “las dudas y controversias que puedan
suscitarse sobre su inteligencia y ejecución serán decididas por los Tribunales venezolanos y
conforme a las leyes de la República, sin que puedan tales contratos ser, en ningún caso,
motivo de reclamaciones internacionales”»
51
Ibídem.
52
“Se ha pretendido que la cláusula sobre contratos fue propuesta por Carlos CALVO, y por ello se
la llama ≪Clausula Calvo≫, nombre con que se la oye citar frecuentemente. Ello no es exacto,
pues CALVO no llego nunca a formular esa estipulación en los contratos de interés público, ni pa-
rece haber tenido la idea de hacerlo. Lo que el propuso fue su famosa doctrina contenida en la obra
Le Droit International Theorique et Pratique (Tomo I, p. 351, 4a edición, 1887), así: La cuestión
de principio o de derecho que implican los asuntos de indemnizaciones pecuniarias se refieren al
examen de los deberes mutuos de los estados, que son materia del Libro XV, y nos contentamos
con hacer observar aquí que en derecho internacional estricto el cobro de acreencias y la prosecu-
ción de reclamaciones privadas no justifican de plano la intervención armada de los gobiernos, y
que, como los Estados europeos siguen invariablemente esa regla en sus relaciones recíprocas, no
hay ningún motivo para que no se la impongan también en sus relaciones con las naciones del
Nuevo Mundo”. Vid. Carmona, cit. en Jesús Caballero Ortíz, “Los contratos administrativos, los
contratos de interés público y los contratos de interés nacional en la Constitución de 1999”, ob. cit.
53
En efecto, dispuso el artículo 149 de la Constitución de 1893 lo siguiente: «Ningún contrato de
interés público celebrado por el Gobierno Nacional o por el de los Estados, podrá ser traspasado,
en todo ni en parte, a Gobierno extranjero. En todo contrato de interés público se establecerá la
cláusula de que “las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre su inteligencia y ejecución
serán decididas por los Tribunales venezolanos y conforme a las leyes de la República, sin que
puedan tales contratos ser, en ningún caso, motivo de reclamaciones internacionales”».
54
Vid. “Contratos de empréstito público externo. Cláusula de Inmunidad de Jurisdicción”, en Doctri-
na de la Procuraduría General de la República 1977, Caracas, 1978.
ESTUDIOS 35
Posteriormente, con cambios sustanciales, el artículo 108 de la Constitución de 1947 es-

tableció que:
«En los contratos a que se refiere el artículo anterior, si no fuere procedente de acuerdo con
la naturaleza de los mismos, se considerará incorporada, aun cuando no estuviere expresa,
una cláusula por la cual se establezca que las dudas y controversias que puedan suscitarse so-
bre dichos contratos y que no llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes contratan-
tes, serán decididas por los tribunales competentes de Venezuela en conformidad con sus leyes,
sin que por ningún motivo ni causa puedan dar origen a reclamaciones extranjeras».
Por último, antes de la Constitución de 1999, en la Constitución de 1960, se mantuvo
prácticamente inalterada dicha cláusula, disponiendo el artículo 127 lo siguiente:
«En los contratos de interés público, si no fuere improcedente de acuerdo con la naturaleza
de los mismos, se considerará incorporada, aun cuando no estuviere expresa, una cláusula
según la cual las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y que
no llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes contratantes serán decididas por
los tribunales competentes de la República, en conformidad con sus leyes, sin que por nin-
gún motivo ni causa puedan dar origen a reclamaciones extranjeras».
Ahora bien, la cláusula de inmunidad de jurisdicción y la cláusula “Calvo” contempla-
das en el artículo 151 de la Constitución implican de esta forma: 1. La incorporación tácita de
una cláusula que impide la jurisdicción de un tribunal extranjero para conocer de los conflic-
tos a que dicho contrato de lugar. 2. La aplicación con motivo de esos conflictos de la legis-
lación venezolana. 3. En razón de las divergencias que puedan presentarse, en ningún caso las
mismas podrán dar origen a reclamaciones extranjeras.
A. Excepción a la aplicación de la cláusula de la inmunidad de jurisdicción y la
cláusula “Calvo” en los contratos de interés público
Dispone también el artículo 151 de la Constitución, que por vía de excepción y en los
casos en que la naturaleza del negocio así lo permita, determinadas controversias del contrato
pueden someterse a otra jurisdicción, en otras palabras, se adoptó el “principio de la inmuni-
dad relativa de jurisdicción, permitiendo entonces, que las entidades públicas, como conse-
cuencia de la ejecución de ciertos contratos públicos, queden sujetas a jurisdicciones extran-
jeras o a tribunales arbitrales y que incluso establezcan como aplicable para la resolución
de la controversia lo dispuesto en leyes extranjeras”55.
Ello, en contraposición al principio de inmunidad de jurisdicción absoluta, el cual, hasta
la Constitución de 1961 había tenido en Venezuela, como hemos visto, una aplicación pro-
longada y que consistía en la exclusión incondicionada −aun en caso de sometimiento volun-
tario− del Estado a una jurisdicción extranjera cuando se tratara de la interpretación o de la
aplicación de un “contrato de interés público”56.
En este sentido, la doctrina de la inmunidad relativa de jurisdicción 57, adoptada por el
Constituyente del 61 como del 99, establece una diferenciación, de forma que conviene
55
Vid. Allan Brewer-Carías, “Sobre los contratos del estado en Venezuela”, en Revista Mexicana
Statum Rei Romanae de Derecho Administrativo, N° 6, Homenaje al Dr. José Luis Meilán Gil, Fa-
cultad de Derecho y Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León, Monterrey, 2011.
56
José Melich-Orsini, “La Noción de Contrato de Interés Público, ob. cit. p. 54.
57
De acuerdo con la tesis de la inmunidad relativa de jurisdicción, “los actos jure imperium estarán
siempre exentos de la jurisdicción en un Estado extranjero; pero los actos de administración (jure
gestionis), realizados por un Estado, no lo entrañaría forzosamente, ya que se trata en general de
entonces saber sobre cuáles contratos de interés público podría operar la excepción a la in-
munidad de jurisdicción, tomando en cuenta su naturaleza.
De conformidad con la doctrina, (Boscán de Ruesta; Planchart) la expresión “naturaleza
del contrato” fue utilizada por el Constituyente en un sentido no técnico, pues a lo que real-
mente se refería era a la naturaleza práctica del negocio. De esta forma se consideró que “la
norma constitucional quiso mantener el principio de la inmunidad jurisdiccional del Estado
venezolano, pero sin pretender violentar las posibilidades prácticas de concertación de cier-
tos negocios en los que, conforme a la costumbre y tipo de interés en juego, el Estado no
pueda pretender contratar en situación de preeminencia” 58.
En ese sentido, cabe destacar la posición al respecto asumida por Brewer-Carías, quien
explica que “la situación se presenta concretamente en materia de empréstitos públicos, caso
en el cual el Juez llamado a conocer en realidad lo hará sobre cuestiones de carácter mer-
cantil y, por tanto, su ejecución puede quedar sometida a tribunales extranjeros. Este, (…),
es el principio aceptado en todos los países en el momento actual”59.
Por su parte, Melich Orsini, entendió que la cláusula de inmunidad de jurisdicción debía
considerarse como una pauta dada a los “Poderes Públicos nacionales, en el sentido de ex-
cluir que ellos puedan consentir someterse a la jurisdicción extranjera para discutir o resol-
ver sobre dudas o controversias que suscitare la interpretación o aplicación de contratos de
interés público, o atender reclamaciones patentes de la República conforme al mandato de la
norma” por lo que son esos mismos Poderes Públicos “a quien se les ha confiado la aprecia-
ción de si un concreto y singular contrato de interés público es de aquellos en que ¨por su
naturaleza¨ corresponde considerar ¨improcedente¨ la aplicación de la cláusula de inmuni-
dad de jurisdicción”60.
La Corte Suprema de Justicia en Sala Plena en sentencia del 17 de agosto de 1999 preci-
só que “no se trata de la naturaleza del contrato, pues ella está claramente evidenciada al
calificarlo de interés público; se trata de la gestión administrativa involucrada en la nego-
ciación. Además, esa «naturaleza» no puede reducirse únicamente a la índole comercial,
pues se excluirían otro tipo de negociaciones que, no siendo de naturaleza mercantil, las
circunstancias de la contratación exigen o recomiendan la excepción al principio de inmuni-
dad de jurisdicción”61.
acciones que el Estado ejecuta no propiamente como tal y como actividad pública, sino como acti-
vidades privadas, realizadas por propia voluntad al igual que las personas físicas ordinarias” Ahora
bien, esta tesis de inmunidad relativa igualmente ha dado lugar numerosas críticas por la dificultad
de determinar cuándo el Estado ejecuta un acto de carácter público y cuando actúa como adminis-
trador privado. Vid. “Contratos de Empréstito público externo. Cláusula de Inmunidad de Jurisdic-
ción”, ob. cit. p. 58
58
Vid. Isabel Boscán de Ruesta, “La inmunidad de jurisdicción en los contratos de interés público”
en Revista de Derecho Público N° 14, abril-junio 1983, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
1983. pp. 45 y 46. Cit. en Jesús Caballero Ortíz, “Los contratos administrativos, los contratos de
interés público y los contratos de interés nacional en la Constitución de 1999”, ob. cit. p 154
59
Cit. en Jesús Caballero Ortíz, “Los contratos administrativos, los contratos de interés público y los
contratos de interés nacional en la Constitución de 1999”, ob. cit. p 154
60
José Melich-Orsini, “La Noción de Contrato de Interés Público, ob. cit. p. 58.
61
Ibídem.
ESTUDIOS 37
De esta forma vemos que el criterio para definir cuándo puede ser conocida una controver-
sia suscitada de un contrato de interés público por una jurisdicción ajena a la venezolana no ha
sido uniforme sino variante, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia nacional.
2. Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa
Del artículo 151 de la Constitución se desprende además la jurisdicción de los tribunales
venezolanos para conocer de las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre los con-
tratos de interés público, siempre y cuando éstas no llegaran a ser resueltas amigablemente
por las partes contratantes.
Con fundamento en la universalidad de control de la actividad administrativa presente
en el artículo 259 de la Constitución se deriva la competencia de los órganos de la jurisdic-
ción contencioso-administrativa para conocer de las controversias derivadas por la aplicación
e interpretación de los contratos de interés público celebrados por la administración pública,
central o descentralizada, funcional o territorial.
En efecto, dispone el artículo 259 que “Los órganos de la jurisdicción contencioso admi-
nistrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales con-
trarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la
reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer
de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restableci-
miento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1999, los contratos de interés público
regulados en los artículos 126 y 127 de la Constitución de 1961, también estaban comprendi-
dos dentro de la competencia contencioso-administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
Ello con fundamento expreso en el artículo 42, numeral 14, de la derogada Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia62.
En efecto, dispuso el precitado artículo 42, que “Es de la competencia de la Corte como
más alto Tribunal de la República: 14. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza
que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o
resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados
o las Municipalidades…”.
Al respecto, la calificada jurisprudencia de la Corte se pronunció en varias ocasiones.
Por ejemplo, en sentencia de fecha 14 de junio de 1983 con ponencia del Magistrado Luis
Henrique Farías Mata (caso: “Acción Comercial”), la Corte determinó que:
«Si bien no existe unanimidad doctrinaria acerca de la absoluta y total equivalencia en-
tre la figura del contrato administrativo y las expresiones constitucionales “contratos
de interés nacional” o de “interés público” o de “interés público nacional” (artículo
126 de la Carta Magna), dudas no se plantean en la doctrina venezolana acerca de la
posibilidad para las administraciones de celebrar contratos de la especie indicada;
unanimidad doctrinaria corroborada por la indubitable voluntad del legislador −la
contundente expresión de éste en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia basta para demostrarlo − y asimismo, por el hecho corriente
de que en la práctica aquéllas normalmente ocurren a esa figura. Es confirmada, ade-
más por nuestra más tradicional jurisprudencia (sentencias: de 05-12-45, C.F. y de C.,
y 12-11-54 S.F.)»
62
Gaceta Oficial Nº 1.893 Extraordinario del 30 de julio de 1976.
Asimismo, cabe destacar en el caso “Sateca Nueva Esparta” (sentencia de la Sala Políti-
co-Administrativa de la extinta Corte Suprema de fecha 10 de noviembre de 1994), la posi-
ción adoptada por la exmagistrada Rondón de Sansó, quien de manera repetida señaló en sus
votos salvados que:
« [E]l establecimiento de la figura del “contrato administrativo” previsto en el ordinal 14°
del artículo 42 [de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia] obedece, si se quiere
darle una justificación y tal dispositivo, sólo a los contratos de interés nacional a los cuales
alude el artículo 126 de la Constitución, y que aparecen mencionados en el artículo 127
ejusdem. [...]»
En este voto salvado la magistrada identificó los contratos de interés nacional con los
contratos administrativos, señalando que dichos contratos podían ser conocidos por la Sala
Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia.
Luego de la entrada en vigencia de la Constitución, la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, reiteró el criterio según el cual “(...)ha sido jurisprudencia
reiterada de este Alto Tribunal que, en relación a los contratos administrativos, hay una
‘universalidad de reserva’ a favor de la Sala Político Administrativa, independientemente de
la naturaleza de la pretensión de los accionantes, todo lo cual hace aplicable al presente
caso el numeral 14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia(...)” (versales del
fallo emanado de la Sala Político Administrativa).”
Así lo reconoció inclusive la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
cuando dispuso que “se observa que de conformidad con lo establecido en los artículos 259
de la Constitución y 42, numeral 14 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es
competencia de la Sala Político Administrativa, el conocimiento de las cuestiones de cual-
quier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad,
nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos celebrados por la República,
los Estados o las Municipalidades.”63
Ahora bien, con la derogación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por la
Ley del Tribunal Supremo de Justicia del 2004, posteriormente reformada en el 2010 64, y con
la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(LOJCA)65, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de la
interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos admi-
nistrativos, pasó a ser de expresa a implícita en una más general referida a la responsabilidad
contractual.
En efecto, del artículo 8 de la LOJCA se desprende la universalidad del control de la ju-
risdicción contencioso-administrativa sobre la actividad administrativa desplegada por los
entes u órganos enumerados en el artículo 766, lo cual incluye actos de efectos generales y
63
Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 953 del 29 de abril de
2003. (Caso EDELCA)
64
Gaceta Oficial Nº 5.991 Extraordinario, del 29 de julio de 2010, y reimpresa en la Gaceta Oficial
Nº 39.483, de fecha 09 de agosto de 2010.
65
Gaceta Oficial Nº 39.447 del 16 de junio de 2010.
66
Artículo 7. Entes y órganos controlados. Están sujetos al control de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa: 1. Los órganos que componen la Administración Pública; 2. Los órganos que ejer-
cen el Poder Público, en sus diferentes manifestaciones, en cualquier ámbito territorial o institu-
cional; 3. Los institutos autónomos, corporaciones, fundaciones, sociedades, empresas, asociacio-
ESTUDIOS 39
particulares, actuaciones bilaterales, vías de hecho, silencio administrativo, prestación de

servicios públicos, omisión de cumplimiento de obligaciones y, en general, cualquier situa-
ción que pueda afectar los derechos o intereses públicos o privados.
De otra parte, los numerales 4, 8 y 9 del artículo 9 de la LOJCA le otorgan competencia
a los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de “Las pretensio-
nes de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados
por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos que ejercen el Poder
Público”, así como de las “demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los
municipios, los institutos autónomos, entes públicos, empresas o cualquier otra forma de
asociación en las cuales la República, los estados, los municipios o cualquiera de las perso-
nas jurídicas antes mencionadas tengan participación decisiva”; y de las “demandas que
ejerzan la República, los estados, los municipios, los institutos autónomos, entes públicos,
empresas o cualquier otra forma de asociación, en la cual la República, los estados, los
municipios o cualquiera de las personas jurídicas antes mencionadas tengan participación
decisiva, si es de contenido administrativo”.
De esta forma, la LOJCA establece la competencia en materia de demandas de conteni-
do patrimonial, independientemente de que sean derivadas de responsabilidad contractual o
extracontractual, y la misma ha sido sólo distribuida entre los diversos Juzgados según la
cuantía. Por tanto, los conflictos derivados de la ejecución de contratos de interés público o
contratos administrativos en general corresponden según la cuantía a los diversos tribunales
de la jurisdicción67.
En este sentido, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es
competente para conocer de las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los
municipios, o algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de
asociación, en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencio-
nados tengan participación decisiva, si su cuantía excede de setenta mil unidades tributarias
(70.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su espe-
cialidad (artículo 23 de la LOJCA).
Por su parte, los Juzgados Nacionales de la jurisdicción contencioso-administrativa son
competentes para conocer de las demandas que se ejerzan contra la República, los estados,
los municipios, o algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de
asociación, en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencio-
nados tengan participación decisiva, si su cuantía excede de treinta mil unidades tributarias
(30.000 U.T.) y no supera setenta mil unidades tributarias (70.000 U.T.), cuando su conoci-
miento no esté atribuido expresamente a otro tribunal, en razón de su especialidad (artículo
23 de la LOJCA).
nes y otras formas orgánicas o asociativas de derecho público o privado donde el Estado tenga par-
ticipación decisiva; 4. Los consejos comunales y otras entidades o manifestaciones populares de
planificación, control, ejecución de políticas y servicios públicos, cuando actúen en función admi-
nistrativa; 5. Las entidades prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional; y 6.
Cualquier sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte actos de autoridad o actúe en
función administrativa.
67
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en: http://allanbrewercarias.com/wp-content/uploads/2015/10/1162-1109-LA-CONSTITUCIONA
LIZACI%C3%93N-DEL-CONTENCIOSO-.-XIV-FIDA.-San-Juan-2015.pdf
Por último, los Juzgados Superiores Estadales de la jurisdicción contencioso-adminis-

trativa son competentes para conocer de las demandas que se ejerzan contra la República, los
estados, los municipios, o algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra
forma de asociación en la cual la República, los estados, los municipio u otros de los entes
mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía no excede de treinta mil unidades
tributarias (30.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón
de su especialidad (artículo 25 de la LOJCA).
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La configuración del contencioso administrativo como
un sistema de justicia administrativa en el Derecho
Comparado Latinoamericano 
Allan R. Brewer Carías

Director de la Revista
Resumen: Este estudio tiene por objeto destacar, en el derecho administrativo

comparado de América Latina, el proceso de configuración de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa como un sistema de justicia administrativa, producto
de la progresiva ampliación de los procesos contencioso administrativos para ga-
rantizar la tutela judicial efectiva frente a la Administración; de la progresiva am-
pliación del concepto de Administración Pública y de la actuación administrativa
como objeto de control; así como del reforzamiento del derecho constitucional de
acceso a la justicia y la consecuente flexibilización de las tradicionales condicio-
nes de legitimidad activa para intentar los recursos y de agotamiento de la vía ad-
ministrativa para acceder a la Jurisdicción.
Palabras Clave: Contencioso Administrativo; Justicia Administrativa; Tutela ju-
dicial efectiva; Administración Pública; Acceso a la justicia; Legitimación activa.
Abstract: This article has the purpose of analyzing, in the Latin American com-
parative administrative law, the process of configuration of the Contentious Ad-
ministrative Jurisdiction as a System of Administrative Justice, which results from
the progressive extension of the contentious administrative processes in order to
guaranty the judicial effective protection against the Administration; the progres-
sive extension of the concept of Public Administration and its actions as object of
control; as well as the reinforcement of the constitutional right to access to justice
making flexible the rules of standing and previous exhaustion of the administrative
recourses in order to access the Jurisdiction
Key words: Administrative Justice; Judicial protection; Public Administration;
Access to Justice; Standing.
SUMARIO
I. LA CODIFICACIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
II. LA PROGRESIVA AMPLIACIÓN DE LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATI-
VOS PARA GARANTIZAR LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA FRENTE A LA ADMINIS-
TRACIÓN
III. LA PROGRESIVA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y
DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, A LOS EFECTOS DE GARANTIZAR LA TUTE-
LA JUDICIAL EFECTIVA

Este trabajo forma parte de una investigación más amplia sobre la Justicia Administrativa en
América Latina, cuya primera aproximación se ha publicado en Allan R. Brewer-Carías, La Justi-
cia Administrativa en América Latina, Editorial Olejnik, Editorial Jurídica Venezolana, Santiago,
Buenos Aires, Madrid, 2019.
IV. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE ACCESO A LA JUSTICIA Y LA PROGRESIVA

FLEXIBILIZACIÓN DE LAS TRADICIONALES CONDICIONES DE LEGITIMIDAD Y DE
AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA PARA ACCEDER A LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
1. Sobre la legitimación activa. 2. Sobre la defensa de los intereses colectivos y difusos. 3. Sobre
el tema del agotamiento de la vía administrativa.
El progresivo sometimiento de la Administración Pública a la legalidad en los países la-

tinoamericanos, en un proceso desarrollado con todos los altibajos imaginables por las recu-
rrentes rupturas de la estabilidad constitucional, ha sido, en definitiva, lo que ha originado el
progresivo establecimiento de mecanismos judiciales de control de la actividad de la misma,
habiéndose asignado en general la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo contadas
excepciones (Argentina, Chile), sea al máximo órgano judicial del país, como la Corte Su-
prema de Justicia (por ejemplo en Venezuela), o a órganos judiciales especializados (como
sucede por ejemplo en Uruguay y Colombia), y en todo caso, en forma diferenciada a Juris-
dicción Constitucional.
Ello ha llevado en todos nuestros países a la estructuración de un sistema de control ju-
dicial de legalidad y constitucionalidad de los actos administrativos y demás actuaciones de
la Administración, como Jurisdicción Contencioso Administrativa, configurada en paralelo
de otros dos sistemas judiciales de control concentrado de la conformidad de los actos estata-
les con el derecho, que son, por una parte, el sistema de control judicial de la constituciona-
lidad de las leyes y todos los demás actos estatales dictados de ejecución directa de la Consti-
tución, atribuido inicialmente también a las Cortes Supremas y en las últimas décadas a Tri-
bunales o Cortes Constitucionales, configurados como Jurisdicción Constitucional; y por la
otra, el sistema de control de casación respecto de la legalidad de los actos judiciales, atri-
buido en general a las Cortes Supremas de Justicia, como tribunales de casación.
Estas tres Jurisdicciones, con sus peculiaridades en cada caso, puede decirse que en tér-
minos generales se encuentran establecidas en la actualidad en casi todos los países del mun-
do contemporáneo, siendo lo importante a destacar en relación con la América Latina, que el
criterio seguido en las Constituciones para distinguir, en particular, la Jurisdicción Constitu-
cional de la Jurisdicción contencioso administrativa, no son los motivos de control, según sea
de inconstitucionalidad o de ilegalidad, como solo sucede en Panamá; sino en el objeto de
control, es decir, en los actos sujetos a control en cada caso como sucede en general en el
derecho comparado.1
Un ejemplo preciso es el caso de Venezuela, donde la distinción entre dichas Jurisdic-
ciones, en efecto, no se establece por el motivo de control (inconstitucionalidad o ilegali-
dad),2 sino por el objeto controlado, por lo cual allí la Jurisdicción Constitucional tiene por
1
Véase Allan R. Brewer-Carías, La Justicia Constitucional. Procesos y procedimientos constitucio-
nales, Porrúa México, 2007; Derecho Procesal Constitucional. Instrumentos para la Justicia
Constitucional, Tercera edición ampliada: Colección Centro de Estudios de Derecho Procesal
Constitucional, Universidad Monteávila, Nº 2, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2014.
2
En tal sentido, la Sala Constitucional, en la sentencia Nº 194 de 4 de abril de 2000 ratificó lo que
había decidido en sentencia de 27 de enero de 2000 (Caso Milagros Gómez y otros), así: “El crite-
rio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al
rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación di-
recta con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento
ESTUDIOS 45
objeto conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se intenten contra las
leyes y demás actos de rango legal o ejecución directa e inmediata de la Constitución; co-
rrespondiendo en cambio, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocer de las accio-
nes de nulidad sea por inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los reglamentos y demás
actos administrativos, que son siempre de rango sub legal.3 En ese contexto, igualmente la
Jurisdicción de Casación, conoce de los recursos de casación que se intenten tanto por in-
constitucionalidad o ilegalidad contra las sentencias judiciales.
En contraste con esa tendencia general, sin embargo, como se indicó, el sistema pana-
meño de garantías relativo a la conformidad con el derecho de los actos estatales, se presenta
entonces como una disidencia en el derecho comparado,4 pues al configurarse la Jurisdicción
Constitucional con el monopolio para conocer de la inconstitucionalidad de todos los actos
estatales (leyes, actos administrativos y sentencias), la Jurisdicción contencioso administrati-
va se establece para conocer sólo de la ilegalidad de los actos administrativos; y la Jurisdic-
ción de Casación quedó también para conocer sólo del control de la ilegalidad de las senten-
cias casadas.
En estas notas nos interesa destacar un aspecto particular sobre la Jurisdicción conten-
cioso-administrativa en el derecho comparado de América Latina, y es su configuración
como un sistema de justicia administrativa, producto de la progresiva ampliación de los pro-
cesos contencioso administrativos para garantizar la tutela judicial efectiva frente a la Admi-
nistración; de la progresiva ampliación del concepto de Administración Pública y de la actua-
ción administrativa como objeto de control; así como del reforzamiento del derecho constitu-
cional de acceso a la justicia y la consecuente flexibilización de las tradicionales condiciones
de legitimidad activa para intentar los recursos y de agotamiento de la vía administrativa para
acceder a la Jurisdicción.
jurídico en un Estado de derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludi-
da imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala
Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las ac-
tuaciones de determinados funcionarios u órganos del Poder Público.” De lo anterior, la Sala
concluyó precisando su propia competencia así: “la Sala Constitucional, en el ejercicio de la juris-
dicción constitucional, conoce de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos realizados
en ejecución directa de la Constitución o que tengan forma de ley. De allí que, en el caso de autos,
al tratarse el reglamento impugnado de un acto de rango sub-legal, esta Sala Constitucional carece
de competencia para controlar su conformidad a Derecho, ya que tal competencia corresponde a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide”. Véase en Revista de Derecho Público,
Nº 82, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2000.
3
En tal sentido se resolvió en la sentencia de la Sala Constitucional Nº 6 de 27 de enero de 2000
(Véase en Revista de Derecho Público, Nº 81, (enero-marzo), Editorial Jurídica Venezolana, Cara-
cas, 2000, p. 213.) lo que se ratificó expresamente por la misma la Sala, en sentencia Nº 194 de 04
de abril de 2000, indicándose “La Constitución vigente distingue claramente la jurisdicción consti-
tucional de la contencioso administrativa, delimitando el alcance de ambas competencias en aten-
ción al objeto de impugnación, es decir, al rango de los actos objeto de control y no a los motivos
por los cuales se impugnan.” Véase en Revista de Derecho Público, Nº 82, Editorial Jurídica Ve-
nezolana, Caracas 2000.
4
V. Allan R. Brewer-Carías, “El sistema panameño de justicia constitucional a la luz del Derecho
Comparado,” en Revista Novum Ius, Edición Nº 15, Editada por los Miembros de la Asociación
Nueva Generación Jurídica publicación estudiantil de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
de la Universidad de Panamá, Panamá, 2010, pp. 130-168.
I. LA CODIFICACIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Para ello, analizaremos comparativamente las previsiones en estas materias que se esta-
blecen en las diversas Leyes especializadas que se han sancionado en casi todos nuestros
países, con la sola excepción de Brasil, Argentina y Chile, donde la competencia para cono-
cer de los asuntos de la Justicia administrativa está a cargo de los jueces ordinarios, rigiéndo-
se el proceso por las normas generales del procedimiento.
Estas Leyes especiales relativas a la Justicia Administrativa, son las siguientes:5
Bolivia: Ley Transitoria para la tramitación de los procesos contencioso y contencioso
administrativo (Ley N° 620 de 29 de Diciembre de 2014); artículo 778, .Código de procedi-
miento Civil
Colombia: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrati-
vo (Ley N° 1437 DE 2011 (enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011,
Libro segundo
Costa Rica: Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley N° 8508 de 24 de abril
de 2006, con vigencia 1° de enero de 2008).
Ecuador: Código Orgánico General de Procesos (Registro Oficial Suplemento, 506 de
22 de mayo del 2015 (Disposiciones sobre procedimiento contencioso administrativo)
El Salvador: Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Decreto Legislativo N°
760 de 28 de agosto de 2017, de l de noviembre de 2017, vigencia el 31 de enero de 2018).
Guatemala: Ley de lo contencioso administrativo (Decreto N° 119-96)
Honduras: Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 20 de noviembre de
1.987, que entró en vigencia el 1º de julio de 1.988. Gaceta Oficial N° 25416 de 31 de di-
ciembre de 1987.
México: Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo 2005.
Nicaragua: Ley No. 350, Ley de regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso-
Administrativo, 18 de mayo de 2000. (Anulada parcialmente mediante sentencia N° 40 de la
Corte Suprema de Justicia).6
Panamá: Ley Nº 135 de 1943 Orgánica de la Jurisdicción Contencioso administrativa,
reformada sustancialmente por la Ley Nº 33 de 1946 y reformada por Ley 38 de 2000.
Paraguay: Ley N° 1462 de 1935, que establece el procedimiento para lo contencioso
administrativo. (18 de julio de 1935)
5
Véase el texto de todas estas leyes en Allan R. Brewer-Carías, Leyes de lo Contencioso Adminis-
trativo en América Latina. Con un estudio preliminar sobre la justicia administrativa en el derecho
comparado latinoamericano, Colección Derecho Público Iberoamericano No. 7, Editorial Jurídica
Venezolana International, Caracas / New York, 2019
6
Véase sobre dicha impugnación de la Ley No. 350 y la sentencia dictada, lo expuesto en Karlos
Navarro, “La jurisdicción contenciosa administrativa en Nicaragua,” en Henry Alexander Mejía,
Edmundo Orellana, Karlos Navarro Medal, Ernesto Jinesta Lobo y Carlos Gasnell Acuña, Dere-
cho procesal contencioso administrativo. Centroamérica y México, Instituto de Estudio e Investi-
gación Jurídica (INEJ), 2018, p. 105 ss.
ESTUDIOS 47
Perú: Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Conten-
cioso Administrativo 2009 (Decreto Supremo 013-2008-JUS)
República Dominicana: Ley N° 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa (G.O. N° 6673, del 9 de agosto de 1947)
Uruguay: Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (decreto ley Nº
15.869 22 de junio de 1987 (reformó decreto ley N° 15.524 de 9 de enero de 1984).
Venezuela: Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010)
II. LA PROGRESIVA AMPLIACIÓN DE LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMI-

NISTRATIVOS PARA GARANTIZAR LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA FREN-
TE A LA ADMINISTRACIÓN
Una de las tendencias generales del desarrollo de la Justicia Administrativa en Améri-
ca Latina, en efecto, ha sido la de su progresiva transformación, al pasar de estar a cargo de
una jurisdicción concebida inicialmente solo para juzgar la legalidad de los actos adminis-
trativos, a ser una Jurisdicción universal resultado de la “universalidad de la jurisdicción,”7
que tiene a su cargo asegurar la tutela judicial efectiva de los derechos subjetivos e intere-
ses legítimos o colectivos de las personas frente a cualquier “comportamiento ilícito”8 en
las actuaciones de la Administración Pública, cualquiera que sea la forma de su actuación o
de su omisión,9 en procesos judiciales que dejaron de ser objetivos y están caracterizados
por su subjetividad.
Como se resumió en la Exposición de Motivos del Texto Único refundido de la Ley del
Perú que regula el proceso Contencioso Administrativo, éste se configura en la actualidad
como un proceso “de carácter subjetivo de modo que el juez no se limita a efectuar un mero
control de legalidad de los actos administrativos, sino que asume que su rol es la protección y
la satisfacción de los derechos e intereses de los demandantes afectados por la actuación
administrativa;”10 a cuyo efecto en el artículo 1 del Texto Único se precisa que:
7
Véase Javier Barnes, “Las transformaciones del derecho administrativo contemporáneo. Algunas
consecuencias sobre el control judicial de la acción administrativa,” en Contenciosos Administra-
tivos en Iberoamérica, XIV FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Rodríguez Arana,
William Vázquez Irizarry, María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Tomo I, Universidad
de Puerto Rico, San Juan 2015, p. 30
8
Como se expresó respecto de la reforma de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 en
España, por José Luis Meilán Gil y Marta García Pérez, “Una visión actual de la justicia adminis-
trativa en España,” en La jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinado-
res: Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Marta García Pérez), Colección Derecho Público Iberoameri-
cano, Editorial Jurídica Venezolana, 2014, pp. 213, 216
9
Véase Juan Carlos Cassagne, “El principio de la tutela judicial efectiva,” en Contenciosos Admi-
nistrativos en Iberoamérica, XIV FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Rodríguez
Arana, William Vázquez Irizarry, María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Universidad de
Puerto Rico, Tomo I, San Juan 2015, p. 44
10
Véase Víctor Sebastián Baca Oneto, “Las pretensiones como objeto del proceso contencioso
administrativo en el derecho peruano,” en Contenciosos Administrativos en Iberoamérica, XIV
FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Rodríguez Arana, William Vázquez Irizarry,
María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Universidad de Puerto Rico, Tomo II, San Juan
2015, p. 647
Artículo 1. Finalidad La acción contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la

Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actua-
ciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados.11
Ello también lo destacó Ernesto Jinesta al comentar la reforma en Costa Rica con la
adopción en 2006 del Código Procesal Contencioso Administrativo, indicando que el mismo:
“supone un giro copernicano respecto de la justicia administrativa concebida y regulada en la
ahora derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966, la
cual establecía un proceso contencioso administrativo revisor u objetivo o meramente anula-
torio que se enfocaba en la fiscalización de la actividad formal de las administraciones públi-
cas, esto es, los actos administrativos manifestados por escrito previo procedimiento. El nue-
vo Código del 2006 establece una jurisdicción predominantemente subjetiva, plenaria y uni-
versal que pretende controlar todas las formas de manifestación de la función o conducta
administrativa, tanto la actividad formal, como las actuaciones materiales, las omisiones
formales y materiales, en sus diversas y heterogéneas expresiones, y, en general, las relacio-
nes jurídico-administrativas y cualquier conducta sujeta al Derecho Administrativo –aunque
provengan de un sujeto de Derecho privado−.”12
Por ello, en Costa Rica, en resumen, de acuerdo con el nuevo Código, la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, “tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda perso-
na, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública
sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la
relación jurídico-administrativa,” estando por tanto sujeto a control judicial contencioso
administrativo, cualquier “conducta administrativa” (art. 1.1), “cualquier infracción, por
acción u omisión del ordenamiento jurídico” (artículo 1.2); “las conductas o relaciones regi-
das por el Derecho público, aunque provengan de personas privadas o sean estas sus partes,”
es decir, la conducta de los sujetos del Derecho privado que ejercen transitoriamente potesta-
des o competencias públicas deben residenciarse ante la justicia administrativa (art. 2.e); “las
relaciones sujetas al ordenamiento jurídico-administrativo, así como a su existencia, inexis-
tencia o contenido” (inciso a), “las actuaciones materiales” (inciso d), las “conductas omisi-
vas” (inciso e) y “cualquier otra conducta sujeta al derecho administrativo” (inciso f).”
La misma tendencia se aprecia en El Salvador respecto de la reforma de la Ley del con-
tencioso administrativo de 2017,13 la cual amplió en consecuencia las posibles pretensiones
11
Ídem., p. Tomo II, 644
12
Véase en Ernesto Jinesta Lobo, “El proceso contencioso-administrativo en Costa Rica, en La
jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores: Jaime Rodríguez-Arana
Muñoz, Marta García Pérez), Colección Derecho Público Iberoamericano, Editorial Jurídica Ve-
nezolana, 2014, p. 123. Véase igualmente Ernesto Jinesta Lobo, “La Jurisdicción Contencioso
Administrativa en Costa Rica,” en Henry Alexander Mejía, Edmundo Orellana, Karlos Navarro
Medal, Ernesto Jinesta Lobo y Carlos Gasnell Acuña, Derecho procesal contencioso administrati-
vo. Centroamérica y México, Instituto de Estudio e Investigación Jurídica (INEJ), 2018, pp. 166 ss.
13
Véase Decreto Legislativo N° 81 de fecha 14 de noviembre de 1978 en el Diario Oficial N°
236, Tomo 261, de fecha 19 de diciembre de 1978. Véase sobre el régimen jurídico regulado en
la Ley anterior, en Henry Alexander Mejía, “La Jurisdicción Contenciosa Administrativa en El
Salvador,” en en La jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores:
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Marta García Pérez), Colección Derecho Público Iberoameri-
cano, Editorial Jurídica Venezolana, 2014, pp. 177 ss.; y en Henry Alexander Mejía, “La juris-
dicción contenciosa administrativa en El Salvador,” en Henry Alexander Mejía, Edmundo Ore-
llana, Karlos Navarro Medal, Ernesto Jinesta Lobo y Carlos Gasnell Acuña, Derecho procesal
ESTUDIOS 49
que pueden ejercerse ante la Jurisdicción para, con ello, transformar la jurisdicción conten-
cioso administrativa en una efectiva garantía de defensa de los derechos de los ciudadanos y
el buen funcionamiento de la Administración Pública. Es decir, de un contencioso adminis-
trativo de anulación de ciertos actos administrativos emanados de determinados órganos del
Estado, por razones de ilegalidad o contrariedad al derecho, se pasó a un contencioso admi-
nistrativo que además de pretensiones de anulación ahora incluye otras pretensiones de con-
dena que puedan esgrimirse ante los jueces para lograr la tutela judicial efectiva frente a la
Administración Pública.
Igualmente, en Nicaragua, donde la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
indica sobre el “ámbito de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo,” que la misma
conoce de “las pretensiones que los interesados presenten en la correspondiente demanda en
relación con los actos, resoluciones, disposiciones generales, omisiones, situaciones y sim-
ples vías de hecho de la Administración Pública” (art. 14).
De ello, Miguel Ángel Sendín expresó que “en primer lugar, ya no se considera que el
proceso tenga por objeto exclusivo, como ocurría conforme al dogma revisor, el examen de la
legalidad objetiva de esa actividad jurídica previa (acto o disposición administrativa); sino
que se convierte en un mecanismo de tutela de los derechos e intereses de los ciudadanos.
Esto implica, por un lado, que constituye un mecanismo de defensa de esos derechos e intere-
ses y no, solo un simple mecanismo de la revisión del acto o disposición, y; por otro, que
opera ya no sólo contra una actividad jurídica previa dictada en el marco de un procedimien-
to, sino contra toda actuación administrativa, o incluso la omisión de ésta, capaz de lesionar
esos derechos e intereses, incluyendo así la actividad material y las vías de hecho dentro de
su ámbito objetivo.”14
En Honduras, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1988, la concibe
como la “encargada de conocer las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos, de
carácter particular o general, de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrati-
vo” (art. 1).
En esta misma orientación, en Venezuela, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Conten-
cioso Administrativa de 2010,15 ha establecido un elenco de recursos y acciones que se han
puesto a disposición de los particulares y de toda persona interesada, que les permiten acce-
der a la justicia administrativa, lo que implica que además del recurso de nulidad contra los
actos administrativos de efectos generales o de efectos particulares, o contra los actos admi-
nistrativos generales o individuales, con o sin pretensión patrimonial o de amparo constitu-
contencioso administrativo. Centroamérica y México, Instituto de Estudio e Investigación Jurí-

dica (INEJ), 2018, pp. 25 ss.
14
Véase Miguel Ángel Sendin y Karlos Navarro Medal, “La Jurisdicción contencioso administrativa
en Nicaragua,” en La jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores:
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Marta García Pérez), Colección Derecho Público Iberoamericano,
Editorial Jurídica Venezolana, 2014, p. 367. Véase igualmente sobre la regulación en Nicaragua,
en Karlos Navarro, “La jurisdicción contenciosa administrativa en Nicaragua,” en Henry Alexan-
der Mejía, Edmundo Orellana, Karlos Navarro Medal, Ernesto Jinesta Lobo y Carlos Gasnell
Acuña, Derecho procesal contencioso administrativo. Centroamérica y México, Instituto de Estu-
dio e Investigación Jurídica (INEJ), 2018, pp. 103 ss.
15
Véase Allan R. Brewer-Carías, “Aproximación general al nuevo régimen del contencioso adminis-
trativo conforme a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2010” en
Revista de Derecho Público, Nº 122, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2010, pp. 102-130.
cional, está el recurso por abstención o negativa de los funcionarios públicos a actuar con-
forme a las obligaciones legales que tienen; el recurso de interpretación; el conjunto de de-
mandas contra los entes públicos de orden patrimonial o no patrimonial, incluyendo las que
tengan por motivo vías de hecho; las acciones para resolver los conflictos entre autoridades
administrativas del Estado; y las acciones destinadas a reclamos respecto de la omisión, de-
mora o prestación deficiente de los servicios públicos.16
En esta forma puede decirse que en relación con los particulares y los ciudadanos, la re-
gulación de la Jurisdicción contencioso-administrativa en la Ley Orgánica venezolana de
2010, facilitando el control judicial de la actividad administrativa y en particular de los actos
administrativos, viene a ser una manifestación específica del derecho fundamental del ciuda-
dano a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses frente a la Administración, en el
sentido de lo establecido en el artículo 26 de la propia Constitución y de lo que se establecía
en el artículo 18, primer párrafo de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia
de 2004.
La consecuencia de ello es que la jurisdicción contencioso administrativa se configura
constitucional y legalmente como un instrumento procesal para la protección de los adminis-
trados frente a la Administración, y no como un mecanismo de protección de la Administra-
ción frente a los particulares; ello a pesar de que en la Ley Orgánica de 2010 se atribuya a los
órganos de la Jurisdicción competencia para conocer de las demandas que pueda intentar la
Administración contra particulares, o de las demandas entre personas de derecho público
(artículo 9,8), lo que convierte a la Jurisdicción en cierta forma, como el fuero de la Adminis-
tración.
Sin embargo, en el primer aspecto, del control de la Administración a instancia de los
administrados, tratándose de una manifestación de un derecho fundamental a dicho control,
en la relación que siempre debe existir entre privilegios estatales, por una parte, y derechos y
libertades ciudadanas, por la otra, este último elemento es el que debe prevalecer.17
Este derecho a la tutela judicial efectiva y la garantía del principio de legalidad implican
por otra parte la asignación al juez contencioso-administrativo de amplísimos poderes de
tutela, no sólo de la legalidad objetiva que debe siempre ser respetada por la Administración,
sino de las diversas situaciones jurídicas subjetivas que pueden tener los particulares en rela-
ción a la Administración.
De allí que el contencioso-administrativo, conforme al artículo 259 de la Constitución,
no sea solamente un proceso a los actos administrativos, sino que está concebido como un
sistema de justicia para la tutela de los derechos subjetivos y de los intereses de los adminis-
16
Véase Allan R. Brewer-Carías, Los diversos tipos de acciones y recursos contencioso-admi-
nistrativos en Venezuela” en Revista de Derecho Público, Nº 25, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1986. pp. 5-30.
17
Véase Allan R. Brewer-Carías “Del derecho administrativo al servicio de los ciudadanos en el
Estado democrático de derecho, al derecho administrativo al servicio de la burocracia en el Estado
Totalitario: la mutación en el caso de Venezuela,” en Revista de Derecho Público, N° 142, (Se-
gundo semestre 2015, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2015, pp. 7-30, y Jesús María Alva-
rado Andrade, “Sobre Constitución y Administración Pública ¿Es realmente el Derecho Adminis-
trativo en Venezuela un Derecho Constitucional Concretizado?” en José Ignacio Hernández G,
(Coord.), 100 Años de Enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009, Centro de
Estudios de Derecho Público de la Universidad Universidad Monteávila-Fundación de Estudios de
Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, 2011, pp. 165-263.
ESTUDIOS 51
trados, incluyendo los derechos e intereses colectivos y difusos, donde por supuesto, se in-
cluye también los derechos y libertades constitucionales. Por tanto, no se concibe el conten-
cioso-administrativo sólo como un proceso de protección a la legalidad objetiva, sino de
tutela de los derechos e intereses de los recurrentes frente a la Administración.
Por ello, el juez contencioso-administrativo, de acuerdo a los propios términos del ar-
tículo 259 de la Constitución, tiene competencia no sólo para anular los actos administrativos
contrarios a derecho, sino para condenar a la Administración al pago de sumas de dinero y a
la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la misma, y además,
para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la autoridad administrativa, incluyendo en la expresión “situaciones jurídicas
subjetivas” no sólo el clásico derecho subjetivo, sino los derechos constitucionales y los
propios intereses legítimos, personales y directos de los ciudadanos; y los reclamos derivados
de la prestación de servicios públicos.
Y todo ello, sin que el elemento esencial que caracteriza a la jurisdicción contencioso
administrativa de ser el medio por excelencia para asegurar la tutela judicial efectiva de los
derechos e intereses de los particulares frente a la Administración, pueda verse relegado por
el hecho de que también se atribuya a los órganos de la jurisdicción competencia para cono-
cer de las demandas que la Administración puede intentar contra los particulares o de las
demandas inter Administraciones, en las cuales por supuesto, el juez constitucional también
debe asegurar la tutela judicial efectiva de los derechos reclamados.
Esto implica entonces, que en el caso de Venezuela, la Justicia Administrativa, en la ac-
tualidad se dispensa por los tribunales competentes a partir de múltiples procesos contencioso
administrativos, indicados en los artículos 23, 24, 25 y 26 de la Ley Orgánica de la Jurisdic-
ción Contencioso Administrativa de 2010, dando lugar a siete procesos contencioso adminis-
trativos,18 que son: (i) el proceso contencioso administrativo de anulación de actos adminis-
trativos;19 (ii) el proceso contencioso administrativo contra las carencias administrativas; (iii)
el proceso contencioso administrativo de las demandas patrimoniales;20 (iv) el proceso con-
tencioso administrativo de las demandas contra las vías de hecho;21 (v) el proceso contencio-
so administrativo en materia de prestación servicios públicos;22 (vi) el proceso contencioso
18
Véase los antecedentes a este desarrollo en Allan R. Brewer-Carías, Estado de Derecho y Control
Judicial. (Justicia Constitucional, Contencioso-Administrativo y Amparo en Venezuela), (Prólogo
de Luciano Parejo Alfonso), Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid 1987, p. 243
ss.; Tratado de derecho administrativo. Derecho Público Iberoamericano, Tomo VI, La Jurisdic-
ción Contencioso Administrativa, Editorial Thomson Aranzadi, Civitas, Madrid 2013.
19
Véase en general la obra colectiva, Comentarios a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, Vol. I y II, FUNEDA, Caracas, 2010 y 2011, respectivamente.
20
Véase Miguel Ángel Torrealba Sánchez, “Las demandas de contenido patrimonial en la Ley Orgá-
nica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,” en Comentarios a la Ley Orgánica de la Ju-
risdicción Contencioso Administrativa, Vol. II, FUNEDA, Caracas, 2011, pp. 299-340.
21
Véase Miguel Ángel Torrealba Sánchez, La vía de hecho en Venezuela, FUNEDA, Caracas, 2011.
22
Véase Jorge Kiriakidis, “Notas en torno al Procedimiento Breve en la Ley Orgánica de la Jurisdic-
ción Contencioso Administrativa,” Comentarios a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, Vol. II, FUNEDA, Caracas, 2011, pp. 167-193.
administrativo para la resolución de las controversias administrativas; y (vii) el proceso con-

tencioso administrativo de interpretación de las leyes.23
En el caso de Panamá, conforme a la Ley Nº 135 de 1943, la Ley Nº 38 de 2000 y al
Código Judicial, igualmente los procesos contencioso administrativos regulados son básica-
mente los siguientes: (i) el proceso contencioso administrativo de anulación de actos adminis-
trativos; (ii) el proceso contencioso administrativo denominado de plena jurisdicción, contra
actos de efectos particulares; (iii) el proceso de las demandas de plena jurisdicción e indem-
nización directa; (iii) el proceso de impugnación de actos administrativos dictados en función
jurisdiccional en vía gubernativa; (iv) el proceso contencioso administrativo de protección de
los derechos humanos; (v) el proceso contencioso administrativo de interpretación; (vi) y el
proceso contencioso administrativo de apreciación de validez de los actos administrativos. El
contencioso por la prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos se incluye, en
Panamá, en las demandas para exigir responsabilidad patrimonial del Estado para reparar los
daños causados a los particulares.
Todas estas previsiones, por lo demás, han tenido particular repercusión en cuanto a la
legitimación activa para intentar las demandas contencioso administrativas, pudiendo hacerlo
no sólo el titular de un derecho subjetivo sino el titular de un interés legítimo, siendo la lesión
a éste igualmente resarcible o indemnizable. Por tanto, la tradicional idea de que el interés
personal, legítimo y directo era sólo una situación jurídica procesal para impugnar actos
administrativos, y de que la pretensión de condena sólo correspondía a los titulares de dere-
chos subjetivos, puede decirse que con estas previsiones ha quedado superada, resultando por
tanto que dentro de las situaciones jurídicas subjetivas sustantivas, además del tradicional
derecho subjetivo también cabe ubicar los intereses legítimos, y éstos, al igual que aquéllos,
pueden dar lugar a pretensiones de condena por responsabilidad y a su resarcimiento.
En fin, la anterior es la tendencia predominante en América Latina, a pesar de que sub-
sistan excepciones. Es el caso, por ejemplo, de Bolivia, donde las demandas contencioso
administrativas siguen estando restringidas a peticiones contra los actos y resoluciones del
Poder Ejecutivo, en un proceso que sigue siendo objetivo, de puro derecho y en el cual inclu-
so no se plantea la promoción de pruebas.24 En sentido similar está el caso de Chile, donde en
el procedimiento contencioso administrativo, tiene primacía la llamada “acción de nulidad de
derecho público” que se ejerce contra los actos administrativos.25
23
Véase Allan R. Brewer-Carías, “Introducción General al Régimen de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa,” en Allan R. Brewer-Carías y Víctor Hernández Mendible, Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2010, pp. 9-151.
Véase además, Allan R. Brewer-Carías, “Los diversos tipos de acciones y recursos contencioso-
administrativos en Venezuela”, en Revista de Derecho Público, Nº 25, Editorial Jurídica Venezo-
lana, Caracas, 1986, pp. 6 ss.
24
Véase José Mario Serrate Paz, “Contencioso administrativo en Bolivia,” en La jurisdicción
contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores: Jaime Rodríguez-Arana Muñoz,
Marta García Pérez), Colección Derecho Público Iberoamericano, Editorial Jurídica Venezola-
na, 2014, p. 71
25
Véase Juan Carlos Ferrada Bórquez, “La justicia administrativa en el derecho chileno,” en La
nezolana, 2014, p. 170.
ESTUDIOS 53
En México, igualmente, el artículo 2 de la Ley federal de lo contencioso administrativo

precisa que “el juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones
administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa. Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos,
Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los Reglamentos, cuando sean autoapli-
cativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.
III. LA PROGRESIVA AMPLIACIÓN DEL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚ-

BLICA Y DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, A LOS EFECTOS DE GA-
RANTIZAR LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
Otra tendencia en el contencioso administrativo como instrumento para garantizar la tu-
tela judicial efectiva en la protección de los derechos e intereses de las personas, ha sido la
ampliación del concepto de la Administración, a los efectos de abarcar no sólo las actuacio-
nes de la clásica Administración Pública integrada en el Poder Ejecutivo, sino las emanadas
de la Administración que se ubica en otras ramas del Poder Público, e incluso las emanadas
de particulares que en alguna forma ejerzan potestades administrativas.
Por ello, por ejemplo, el artículo 1.3, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Adminis-
trativa de Costa Rica precisa que a los fines de la misma:
“se entenderá por Administración Pública: a) La Administración central; b) Los Poderes Le-
gislativo, Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, cuando realicen funciones adminis-
trativas; c) La Administración descentralizada, institucional y territorial, y las demás entida-
des de Derecho público.”
En Honduras, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en-
tiende a sus efectos por “Administración Pública, a) El Poder Ejecutivo; y b) Las entidades
estatales, entendiéndose por éstas las Municipalidades y las Instituciones Autónomas.”
Y en Nicaragua, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su artículo
2.2 define a la Administración pública, como:
“la que ejerce el Estado por medio de los órganos de la Administración del Poder Ejecutivo,
de acuerdo con sus propias normativas; la Administración de las Regiones Autónomas de la
Costa Atlántica y de las municipalidades; las instituciones gubernamentales autónomas o
descentralizadas y las desconcentradas; las instituciones de creación constitucional y, en ge-
neral, todas aquéllas que de acuerdo con sus normas reguladoras realicen actividades regidas
por el ordenamiento jurídico administrativo y la doctrina jurídica y, en todo caso, cuando
ejercieren potestades administrativas.”
La Ley de Nicaragua además, incluye expresamente en el ámbito de lo contencioso
administrativo a los “reclamos que los administrados formulen en contra de las actuaciones
de la Administración concedente, relativos a la fiscalización y control de las actividades de
los concesionarios de los servicios públicos, siempre que impliquen el ejercicio de potestades
administrativas conferidas a ellos, así como en contra de las actuaciones de los propios con-
cesionarios en cuanto implicaren el ejercicio de potestades administrativas” (art. 15. 4 LJ).26
26
Véase Karlos Navarro, “La jurisdicción contenciosa administrativa en Nicaragua,” en Henry
Alexander Mejía, Edmundo Orellana, Karlos Navarro Medal, Ernesto Jinesta Lobo y Carlos Gas-
nell Acuña, Derecho procesal contencioso administrativo. Centroamérica y México, Instituto de
Estudio e Investigación Jurídica (INEJ), 2018, p. 113.
En el caso de Venezuela, el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencio-

so Administrativa, es incluso más detallado al indicar que están sujetos al control de la Juris-
dicción Contencioso Administrativa:
“1. Los órganos que componen la Administración Pública; 2. Los órganos que ejercen el Po-
der Público, en sus diferentes manifestaciones, en cualquier ámbito territorial o institucional;
3. Los institutos autónomos, corporaciones, fundaciones, sociedades, empresas, asociaciones
y otras formas orgánicas o asociativas de derecho público o privado donde el Estado tenga
participación decisiva; 4. Los consejos comunales y otras entidades o manifestaciones popu-
lares de planificación, control, ejecución de políticas y servicios públicos, cuando actúen en
función administrativa; 5. Las entidades prestadoras de servicios públicos en su actividad
prestacional; y 6. Cualquier sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte actos
de autoridad o actúe en función administrativa.”
Con estas previsiones queda definitivamente fuera de toda duda que están sujetos a con-
trol contencioso administrativo las actuaciones y los actos administrativos emanados de ór-
ganos y entes que no forman parte de la Administración Pública Central y descentralizada, y
que integran los otros Poderes Públicos, como por ejemplo los actos dictados en función
administrativa de la Asamblea Nacional y sus servicios, el Consejo Supremo Electoral, la
Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la República, la Contraloría Ge-
neral de la República la Defensoría del Pueblo.27 Como también se estableció expresamente
en Nicaragua, en el artículo 15 de la ley relativo a la “extensión de la Jurisdicción de lo
Contencioso-Administrativo,” indicando que la misma también conocerá de:
“Las demandas incoadas contra las normativas, actos, resoluciones, decisiones, omisiones y
simples vías de hecho emitidas por la Contraloría General de la República, Procuraduría para
la Defensa de los Derechos Humanos, Fiscalía General de la República, Procuraduría Gene-
ral de Justicia, por la Superintendencia de Bancos y de Otras Instituciones Financieras y la
Superintendencia de Pensiones” (art. 15.3).
Por último, en el proceso de ampliación del ámbito de la Jurisdicción contencioso admi-
nistrativa para asegurar la tutela judicial efectiva frente a la Administración, se debe destacar
que se ha venido incorporando en diferentes leyes, después del trabajo de la jurisprudencia, 28
la competencia de los tribunales de la misma para controlar también las actuaciones realiza-
das por los particulares, como lo indica la Ley Orgánica de Venezuela, cuando “dicten actos
de autoridad o actúe en función administrativa” (art. 7.6).
Así, también, por ejemplo, la ley peruana sujeta a control contencioso administrativo, a
las “personas jurídicas bajo el régimen de derecho privado que presten servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Esta-
do” (art. 15.7);29 en Costa Rica, la Ley de la Jurisdicción, dispone que la Jurisdicción Con-
27
Jurisdicción Contencioso Administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2010, pp. 9 ss.
28
Véase sobre el tema Allan R. Brewer-Carías, “El problema de la definición del acto administrati-
vo” en Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martínez, Tomo I, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1984, pp. 25-78
29
Véase en Víctor Sebastián Baca Oneto, “Las pretensiones como objeto del proceso contencioso
administrativo en el derecho peruano,” en Contenciosos Administrativos en Iberoamérica, XIV
FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Rodríguez Arana, William Vázquez Irizarry,
María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Universidad de Puerto Rico, San Juan 2015, To-
mo II, p. 645.
ESTUDIOS 55
tencioso-Administrativa y Civil de Hacienda también conocerá de “las conductas o relaciones

regidas por el Derecho público, aunque provengan de personas privadas o sean estas sus
partes” (art. 2.e); y en El Salvador, la ley indica que la jurisdicción contencioso administra-
tiva también será competente para “de las pretensiones derivadas de actuaciones u omisiones
de los concesionarios de la Administración Pública” (arts. 1, 8).
En Colombia, el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-
tencioso Administrativo, al identificar la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, indica que conocerá en única instancia, de la “nulidad
de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las perso-
nas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo
orden.”
IV. EL DERECHO CONSTITUCIONAL DE ACCESO A LA JUSTICIA Y LA PROGRE-

SIVA FLEXIBILIZACIÓN DE LAS TRADICIONALES CONDICIONES DE LEGI-
TIMIDAD Y DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA PARA ACCE-
DER A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El desarrollo y garantía que en los últimos años ha tenido el derecho constitucional de
acceso a la justicia, consagrado en la mayoría de la Constituciones, ha tenido importantes
repercusiones en el ámbito contencioso administrativo, que han terminado conduciendo al
abandono o flexibilización progresivos de las tradicionales condiciones de admisibilidad de
las acciones contencioso administrativas, en particular, las desarrolladas legislativamente en
los casos de las acciones de nulidad contra los actos administrativos, y en particular, respecto
de la legitimación activa y el agotamiento de la vía administrativa.
1. Sobre la legitimación activa
En efecto, respecto de la legitimación activa en materia de acciones de nulidad contra
los actos administrativos, desde hace unos lustros, ya se encontraba una distinción en materia
de acceso a la jurisdicción administrativa según el objeto del recurso de nulidad. Si se trataba
de actos de efectos generales, disposiciones administrativas generales o reglamentos, la legi-
timación era la propia del simple interés a la legalidad, que permitía a cualquier ciudadano
acceder a la jurisdicción.
Se trataba, en definitiva, de una acción popular abierta a cualquier interesado para velar
por la legalidad o constitucionalidad de los actos de efectos generales. Es el caso, por ejem-
plo, del Perú, donde el Texto Único de la Ley de lo contencioso administrativa le otorga
legitimación a cualquier persona (art. 14).
Igualmente es el caso de Colombia, donde la acción de nulidad contra los actos admi-
nistrativos de efectos generales se configura como una típica acción popular que puede inten-
tarse por cualquier persona con el simple interés en la legalidad.30
Ese sería también en el caso de Panamá, como lo precisa el artículo 22 de la Ley Nº
135 de 1943, la acción popular puede ejercerse por “cualquier persona natural o jurídica,
nacional o extranjera, en cualquier caso en que la Administración haya incurrido en injuria
30
Véase Consuelo Sarria Olcos, “Las acciones contencioso administrativas en la legislación positiva
colombiana,” en La jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores:
Editorial Jurídica Venezolana, 2014, p. 102
contra el derecho;” y como se establece en el artículo 137 del Código de procedimiento y

Contencioso Administrativo de Colombia, al garantizar que “toda persona podrá solicitar por
sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de
carácter general.”
Era también el caso de Venezuela, donde el simple interés en la legalidad había sido la
condición tradicional exigida para impugnar los actos administrativos de efectos generales.
Sin embargo, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la Sala
Político Administrativa destacó que “no puede confundirse la legitimación por simple interés
legítimo que exige la nueva Constitución con la denominada acción popular. En esta última,
en los casos en que la ley la acuerde, al particular deberá admitírsele la interposición del
recurso con independencia de que pueda ostentar un derecho o interés lesionado. El funda-
mento de la acción popular es la voluntad del legislador, y sólo procede en los casos en que
éste la admita.31 Por tanto, de acuerdo con esta doctrina, al exigir a partir de 2010 el artículo
29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la existencia de un
“interés jurídico actual” para recurrir, se abrió la posibilidad de que se pueda negar el carácter
de acción popular que siempre tuvo la acción de impugnación de los actos administrativos de
efectos generales.
Otros países, sin embargo, respecto de los actos administrativos de efectos generales, o
disposiciones reglamentarias, como es el caso de Costa Rica, el artículo 2 del Código de
Procedimiento Contencioso Administrativo, dispone que solo los podrán impugnar directa-
mente “quienes ostenten, respecto de estas, algún interés legítimo, individual o colectivo, o
algún derecho subjetivo, sin que se requiera acto de aplicación individual.” Igualmente, en
Honduras, la impugnación de los actos administrativos de carácter general solo puede hacer-
se por “quienes estuvieren interés legítimo directo en ello” (art. 13.a, Ley)
En cuanto a la impugnación de los actos administrativos individuales o de efectos parti-
culares, el principio general en las legislaciones latinoamericanas, en la mayoría de las legis-
laciones es que el impugnante debe tener un derecho subjetivo o interés personal, legítimo y
directo para demandar la nulidad. Esa era también la tradición en Venezuela respecto de la
legitimación activa para impugnar los actos administrativos de efectos particulares, la cual
comenzó a ser cambiada por la jurisprudencia después de la entrada en vigencia de la Consti-
tución de 1999, considerando el Tribunal Supremo que dicha condición resultaba incompati-
ble con los principios de acceso a la justicia que la misma estableció, al menos por lo que
respecta a la exigencia de que el interés legitimador fuera personal y directo. El Tribunal
consideró entonces suficiente con que el interés alegado fuera legítimo. 32
2. Sobre la defensa de los intereses colectivos y difusos
Otra de las tendencias en materia de ampliación de la legitimación activa en las acciones
de nulidad ha sido la admisión expresa en las Constituciones y legislaciones de la legitima-
ción activa amplia cuando se trata de la defensa de derechos e intereses colectivos y difusos,
cuya tutela, por ejemplo, encontró regulación en Venezuela en el artículo 26 de la Constitu-
31
Véase sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo, Nº 873 de 13 de abril de
2000 (Caso: Banco FIVENEZ vs. Junta de Emergencia Financiera), en Revista de Derecho Públi-
co, Nº 82, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2002, pp. 582-583
32
Véase sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo, Nº 873 de 13 de abril de
2000 (Caso: Banco FIVENEZ vs. Junta de Emergencia Financiera), en Revista de Derecho Públi-
co, Nº 82, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2002, pp. 582-583
ESTUDIOS 57
ción, y posteriormente en la Ley Orgánica de la Jurisdicción contencioso administrativa (“las

demandas de protección de derechos e intereses colectivos y difusos”), reconociendo legiti-
mación para actuar a las entidades representativas de intereses colectivos legalmente estable-
cidas y reconocidas (intereses colectivos), y a quienes en determinadas circunstancias invo-
quen la protección de los intereses supra-individuales que conciernen a toda la colectividad
(intereses difusos).
En estos casos de demandas en defensa de intereses colectivos o difusos, como en Costa
Rica, la acción se regula como una acción popular (art. 10.1, Código de Procedimiento Con-
tencioso Administrativo). En El Salvador, por otra parte, también se incorporó expresamente
la legitimación activa en materia de impugnación de actos administrativos a favor de los
representantes de intereses colectivos o difusos, y en particular de “las asociaciones, funda-
ciones, entidades y uniones afectadas que estén legalmente habilitados para la defensa de los
derechos e intereses colectivos” (art. 14.d, Ley de lo contencioso administrativo), y de las
“entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones y fundaciones cuyo fin
primordial sea la defensa de los intereses difusos, a quienes corresponderá exclusivamente la
legitimación para demandar la defensa de tales intereses cuando los afectados sean una plura-
lidad de personas indeterminadas o de difícil determinación” (art. 14.e).
En Honduras, por su parte, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa otorga
legitimación para impugnar directamente los actos de carácter general de la Administración
Pública, a “cuantas personas jurídicas ostenten representación y defensa de intereses de ca-
rácter general o corporativo, “siempre que el acto impugnado les afectare directamente” (art.
13.b) Igualmente, en Nicaragua, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo tam-
bién otorga legitimación a las “entidades, corporaciones o instituciones de Derecho Público y
cualquier otro organismo que ostentare la representación o defensa de los intereses de carác-
ter general o corporativo, siempre y cuando la disposición impugnada los lesionare o afectare
el interés general” (art. 27. 1).
3. Sobre el tema del agotamiento de la vía administrativa
La misma garantía de acceso a la justicia también ha repercutido en la flexibilización de
la condición tradicional de agotamiento de la vía administrativa (que el acto impugnado haya
causado estado), aun cuando sin la intensidad que se puede apreciar en relación con la legiti-
mación activa., de manera que aún puede decirse que predomina el régimen tradicional.
Es el caso, aún en países como Argentina, donde los tribunales ordinarios son los com-
petentes en materia de procesos administrativos, exigiéndose e todo caso la existencia de un
acto previo.33
En definitiva, como lo observó Miriam Ivanega, “la Administración no puede ser em-
plazada en juicio, si en forma previa no se ha producido una decisión previa y formal, ema-
nada de la máxima instancia administrativa competente;34 condición que si bien es la exigida
33
Véase Miriam Mabel Ivanega, “Cuestiones acerca del control judicial de la Administración en la
República Argentina,” en La jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordina-
dores: Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Marta García Pérez), Colección Derecho Público Iberoa-
mericano, Editorial Jurídica Venezolana, 2014, pp. 18,19.
34
Ídem, p. 19.
a nivel federal, no lo es en las regulaciones provinciales sobre contencioso administrativo,

como en la provincia de Buenos Aires.35
En Bolivia, también se exige el agotamiento de la vía administrativa para acceder al
contencioso administrativo,36 rigiendo en los procesos lo establecido en el artículo 778 del
Código de Procedimiento Civil, que dispone:
“El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición en-
tre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su
derecho privado hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresa-
mente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, mo-
dificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.”
En el mismo sentido, la Ley 2341 de 23 de abril de 2002, precisó en su artículo 70 que
“Una vez resuelto el recurso jerárquico, el interesado podrá acudir a la impugnación judicial
por la vía del proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia.”
En el Perú, el Texto Único sobre la ley del Contencioso Administrativo, en su artículo
20 en esta materia del “agotamiento de la vía administrativa” precisa, aun cuando previendo
algunas excepciones art. 21) que “es requisito para la procedencia de la demanda, el agota-
miento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General o por normas especiales.37
En Guatemala se establece el principio general en el artículo 19 de la ley sobre conten-
cioso administrativo que “para que el proceso contencioso administrativo pueda iniciarse se
requiere que la resolución que lo origina no haya podido remediarse por medio de los recur-
sos puramente administrativos;” y en El Salvador la ley sobre el contencioso administrativo,
exige que para que los actos administrativos se puedan impugnar de manera autónoma tienen
que poner fin al procedimiento administrativo haciendo imposible su continuación (art. 4), no
pudiendo deducirse pretensiones derivadas de “actos respecto de los cuales no se hubiera
agotado la vía administrativa, en los términos establecidos en la ley de procedimientos admi-
nistrativos” (art. 11.b).
Igual exigencia se establece en la Ley sobre contencioso administrativa de Nicaragua,
precisándose en el caso de los actos administrativos que para impugnarlos hayan agotado la
vía administrativa, es decir, deben ser resoluciones o actos de trámite que decidan directa o
35
Véase Juan Carlos Cassagne, “El principio de la tutela judicial efectiva,” en Contencioso Adminis-
trativos en Iberoamérica, XIV FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Rodríguez
Arana, William Vázquez Irizarry, María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Universidad de
Puerto Rico, Tomo I, San Juan 2015, pp. 53, 54.
36
Véase José Mario Serrate Paz, “Contencioso administrativo en Bolivia,” en La jurisdicción conten-
cioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores: Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, Marta García
Pérez), Colección Derecho Público Iberoamericano, Editorial Jurídica Venezolana, 2014, p. 71.
37
Véase Jorge Danós Ordoñez, “El proceso contencioso administrativo y el proceso de amparo como
instrumentos de protección de las personas frente a la actuación administrativa en el régimen jurí-
dico peruano,” en Contenciosos Administrativos en Iberoamérica, XIV FIDA, San Juan Puerto Ri-
co, (Coordinadores: Jaime Rodríguez Arana, William Vázquez Irizarry, María del Carmen Rodrí-
guez Martín-Retortillo), Tomo II, Universidad de Puerto Rico, San Juan 2015, p. 853
ESTUDIOS 59
indirectamente el fondo del asunto, de forma tal que pongan término a la vía administrativa o
hicieran imposible continuar su tramitación (art. 35). 38
En Honduras, en esta materia, el artículo 28 de la ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, igualmente dispone que “la acción será admisible en relación con los actos
definitivos de la Administración Pública que no sean susceptibles de ulterior recurso en vía
administrativa,” precisando además, el artículo 63.c de la misma Ley que “la falta de agota-
miento de la vía administrativa” es una de las defensas que puede alegar la Administración
demandada en el proceso contencioso administrativo.
Por último, también debe mencionarse en caso de Uruguay, donde la Constitución es la
que exige el agotamiento de la vía administrativa mediante la interposición de los recursos
administrativos correspondientes como requisito previo a la acción de nulidad (art. 317 ss.).;
lo que se ratifica en el artículo 4 de la Ley N° 15.869 de 1987 Orgánica del Tribunal de lo
contencioso administrativo) );39 y el caso de Paraguay, donde la Ley N° 1462/1935 exige
para que se pueda intentar el recurso de lo contencioso administrativo que “acusen estado y
no haya por consiguiente recurso administrativo contra ella” (art. 3.a).
En Panamá, el tema está regulado en la Ley 38 de Procedimiento Administrativo de
2000, al disponer que se considera agotada la vía administrativa cuando “transcurra el plazo
de dos meses sin que recaiga decisión alguna sobre cualquier solicitud que se dirija a un
funcionario o autoridad, siempre que dicha solicitud, sea de las que origina actos recurribles
ante la jurisdicción contencioso-administrativa” (art. 200).
El principio, sin embargo, ha comenzado a ceder como consecuencia de los efectos ga-
rantistas del derecho constitucional de acceso a la justicia, de manera que, por ejemplo, en
Costa Rica, dicha condición se había eliminado por la jurisprudencia por reñir con el dere-
cho a la tutela y acceso a la jurisdicción,40 habiéndose entonces previsto en el artículo 31.1 del
Código de procedimiento contencioso administrativo, como una posibilidad de orden faculta-
tiva (art. 31.1), a juicio del interesado.
En el Ecuador también se eliminó la exigencia en el nuevo Código Orgánico de la Fun-
ción Judicial, y en Chile, se ha considerado en general que no es necesario agotar vía admi-
nistrativa para acceder a los tribunales a reclamar contra los actos administrativos, conside-
rando Juan Carlos Ferradas, por ejemplo, contrarias al derecho de acceso a la justicia y a la
38
Véase Miguel Ángel Sendin y Karlos Navarro Medal, “La Jurisdicción contencioso administrativa
en Nicaragua,” en La jurisdicción contencioso administrativa en Iberoamérica (Coordinadores:
Editorial Jurídica Venezolana, 2014, p. 368
39
Véase Felipe Rotondo, “Aspectos organizativos de los contenciosos administrativos en el Uru-
guay. Sistema adoptado. Déficit y soluciones,” en Contenciosos Administrativos en Iberoamérica,
XIV FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Rodríguez Arana, William Vázquez Iri-
zarry, María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Universidad de Puerto Rico, Tomo I, San
Juan 2015, p. 567
40
Véase Juan Carlos Cassagne refiere al caso Fonseca Ledesma, de la Sala Constitucional de Costa
Rica, 2006, en Juan Carlos Cassagne, “El principio de la tutela judicial efectiva,” en Contenciosos
Administrativos en Iberoamérica, XIV FIDA, San Juan Puerto Rico, (Coordinadores: Jaime Ro-
dríguez Arana, William Vázquez Irizarry, María del Carmen Rodríguez Martín-Retortillo), Uni-
versidad de Puerto Rico, Tomo I, San Juan 2015, p. 58
tutela judicial garantizada en la Constitución, las exigencias Ley de Procedimiento Adminis-

trativo sobre el agotamiento de la vía administrativa para acceder a la tutela judicial.41
Por último, en el caso de Venezuela, luego de que la jurisprudencia del Tribunal Su-
premo eliminó la condición de recurribilidad, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa nada estableció al respecto en materia de las acciones de nulidad de los actos
administrativos.
Sin embargo, la Ley Orgánica de la Administración Pública si reguló la materia estable-
ciendo un opción facultativa para el interesado al regular como derecho de los administrados
en sus relaciones con la Administración, el de “ejercer, a su elección y sin que fuere obligato-
rio el agotamiento de la vía administrativa, los recursos administrativos o judiciales que fue-
ren procedentes para la defensa de sus derechos e intereses frente a las actuaciones y omisio-
nes de la Administración Pública” (art. 7,10).42
Ahora bien, en cuanto a las demandas contencioso administrativas con contenido patri-
monial, en Venezuela la situación es otra ya que en esta materia sí se establece como causal
de inadmisibilidad de las mismas, los casos en los cuales se produzca el incumplimiento del
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra
los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa (art.
35,3). En esos casos, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República regula el
referido procedimiento administrativo previo a las demandas patrimoniales, al disponer que
“los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente
contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimien-
to administrativo previo” (art. 60).
Conforme a este procedimiento, quienes pretendan instaurar demandas de contenido pa-
trimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual
corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso (art. 54); teniendo
el órgano respectivo la obligación de formar el expediente correspondiente, el cual debe
remitir a la Procuraduría General de la República, para que la misma formule y remita su
opinión jurídica, que tiene carácter vinculante, sobre la procedencia o no de la reclamación.
Una vez que la decisión de la Administración se comunica al administrado éste debe
manifestar ante la misma si acoge o no la decisión notificada, y solo en caso de desacuerdo,
es que entonces queda facultado para acudir a la vía judicial contencioso administrativa (art.
58). Igualmente, al interesado puede acudir a la vía judicial contencioso administrativa, en
caso de ausencia de oportuna respuesta, por parte de la Administración, dentro del lapso
señalado (art. 59).
41
Véase Juan Carlos Ferrada Bórquez, “La justicia administrativa en el derecho chileno,” en La
nezolana, 2014, pp. 165, 166.
42
Jurisdicción Contencioso Administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2010, pp. 87-89.
El reingreso de Venezuela al sistema
Interamericano de Derechos Humanos
José Ignacio Hernández G.*
Abogado
Resumen: La compleja transición en Venezuela debe valorarse a la luz del Siste-

ma Interamericano de Derechos Humanos. Por ello, uno de los principales objeti-
vos del Estatuto que rige la transición, fue la reincorporación de Venezuela a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y a la Carta de la Organización
de Estados Americanos. Asimismo, la protección internacional de la transición
democrática venezolana requería que Venezuela volviese a formar parte del Tra-
tado Interamericano de Asistencia Recíproca, cuya interpretación debe efectuarse
a la luz del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y la protección del de-
recho a la democracia. Esta estrategia fue exitosamente implementada en 2019
gracias al reconocimiento internacional del Presidente de la Asamblea Nacional
actuando como Presidente encargado de la República.
Palabras Clave: Transición venezolana, Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Carta de la Organi-
zación de Estados Americanos, Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca.
Abstract: The complex transition in Venezuela must be analyzed in light of the In-
ter-American System of Human Rights. Therefore, one of the main objectives of the
Statute that governs the transition was the re-incorporation of Venezuela to the
American Convention on Human Rights and to the Charter of the Organization of
American States. Likewise, the international protection of the Venezuelan demo-
cratic transition required that Venezuela become part, again, of the Inter-American
Treaty of Reciprocal Assistance, that should be interpreted in accordance with the
Inter-American System of Human Rights and the protection of the right to democ-
racy. This strategy was successfully implemented in 2019 thanks to the internation-
al recognition of the President of the National Assembly acting as Interim Presi-
dent of the Republic.
Key words: Venezuelan transition, Inter-American System of Human Rights,
American Convention on Human Rights, Charter of the Organization of American
States, Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN
I. EL ESTATUTO QUE RIGE LA TRANSICIÓN Y LA REINCORPORACIÓN DE VENEZUE-
LA AL “CONCIERTO DE NACIONES LIBRES”
II. LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA A LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICA-
NOS
III. EL RECONOCIMIENTO DEL REPRESENTANTE PERMANENTE DEL GOBIERNO LEGÍ-
TIMO ANTE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS
IV. LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERE-
CHOS HUMANOS
V. LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA AL TIAR Y A LA REINTERPRETACIÓN DE ESE
TRATADO EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
VI. RECAPITULACIÓN: LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA AL SISTEMA INTERAME-

RICANO DE DERECHOS HUMANOS EN EL MARCO DE LA “DOCTRINA ALMAGRO”
INTRODUCCIÓN
El 10 de enero de 2019 comenzó una nueva etapa en la transición democrática venezo-
lana, caracterizada por el reconocimiento nacional e internacional del Presidente de la Asam-
blea Nacional como Presidente encargado de la República, tal y como quedó regulado en el
Estatuto que rige la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitu-
ción de la República Bolivariana de Venezuela, dictado por la Asamblea Nacional en febrero
de 20191.
A tales efectos, el Estatuto diseñó el marco institucional para promover la transición en
Venezuela en tres dimensiones: (i) la transición democrática, a través de liberación del autorita-
rismo hegemónico de Nicolás Maduro; (ii) la transición económica, mediante la sustitución del
modelo basado en controles centralizados que degeneraron en mecanismos informales e ilícitos
de intercambio de bienes y servicios, y (iii) la transición del Estado fallido y criminal. Por ello,
esta compleja transición se orienta a la construcción de un gobierno basado en la democracia
constitucional, con instituciones de la economía de mercado y con un Estado con la capacidad
suficiente como para implementar las políticas públicas orientadas a la reconstrucción de Vene-
zuela, prioritariamente, para la atención de la emergencia humanitaria compleja2.
Por ello, en el caso venezolano, es preciso considerar la dimensión internacional de la
compleja transición democrática. En la era de la globalización de los derechos humanos y
del derecho humano a la democracia, como lo reconoce la Carta Democrática Interamericana,
la transición hacia la democracia ya no es solo un asunto puramente doméstico. Como resu-
me Laurence Whitehead, la transición democrática puede estar influenciada por factores
internacionales, a saber, el contagio de los procesos de democratización, intervención o im-
posición del proceso de democratización, y la promoción de acuerdos para promover el pro-
ceso de democratización3. Tanto más, acotamos, en casos de graves y sistemáticas violacio-
nes de derechos humanos, como sucede en Venezuela.
De allí que el Estatuto dispuso como uno de sus objetivos, reinsertar a Venezuela en los
acuerdos internacionales necesarios para acompañar este complejo proceso de transición. El
presente trabajo analiza, en sus aspectos jurídicos centrales, el proceso a través del cual el
Estado venezolano, bajo la condición del Presidente encargado de la República, se reinsertó
plenamente en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
*
Profesor de la Universidad Central de Venezuela y de la Universidad Católica Andrés Bello.
Investigador, Escuela Kennedy de la Universidad.
1
Brewer-Carías, Allan, Transición a la democracia en Venezuela. Bases Constitucionales, Editorial
Jurídica Venezolana, 2019.
2
El caso de Venezuela no puede ser estudiado únicamente como un caso de transición política,
transición democrática o democratización. La transición democrática, en términos sencillos, puede
ser definida como el cambio de modelos autoritarios de gobierno a modelos democráticos. Cfr.:
Linz, Juan J. “Transiciones a la democracia”, en Revista Española de Investigaciones Sociológi-
cas, Nº 51, 1990, pp. pp. 9 y ss. En Venezuela, como se explicó, el único objetivo no es promover
la transición hacia formas democráticas de gobierno.
3
Whitehead, Laurence, “Three international dimensions of democratization”, en The international
dimensions of democratization. Europe and the Americas, Oxford University Press, Oxford, 2001,
pp. 3 y ss.
ESTUDIOS 63
I. EL ESTATUTO QUE RIGE LA TRANSICIÓN Y LA REINCORPORACIÓN DE

VENEZUELA AL “CONCIERTO DE NACIONES LIBRES”
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en su arista formal o procedimental,
está conformado, en un primer nivel, por la Convención Americana sobre Derechos Huma-
nos, o Pacto de San José, que no solo enumera el catálogo de derechos humanos, sino que
además, crea a la Corte Interamericana de Derechos Humanos como el Tribunal que, desde el
Derecho Internacional, puede ejercer jurisdicción para resolver controversias con los Estados
basadas en la violación de tales derechos. De acuerdo con el diseño institucional de la Con-
vención, este proceso de protección regional de derechos humanos queda dividido en dos
niveles. El primer nivel corresponde a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
quien puede atender denuncias directamente formuladas por las víctimas de violación de
derechos humanos; en un segundo nivel, la Comisión puede formular la correspondiente
pretensión procesal ante la Corte, para reclamar la responsabilidad internacional de los Esta-
dos con ocasión a la violación de derechos humanos. En consecuencia, este sistema −desde el
punto de vista formal− también está integrado por la Carta de la Organización de Estados
Americanos (OEA), en tanto ésta crea a la Comisión4.
Esto obliga a interpretar holísticamente el Sistema Interamericano de Derechos Huma-
nos, más allá del Pacto de San José. Así, este sistema está integrado por los Tratados Interna-
cionales y el Derecho derivado orientado a la protección integral de derechos humanos. Por
ello, también es posible analizar el Sistema Interamericano a la luz del Tratado Interameri-
cano de Asistencia Recíproca (TIAR), suscrito en 1947 para atender amenazas regionales a la
paz. En la era de los derechos humanos, el TIAR debe ser interpretado, especialmente, para
atender amenazas basadas en graves y sistemáticas violaciones a derechos humanos 5, y en
especial, las amenazas a los principios condensados en la Carta Democrática Interamericana6.
Con lo cual, el derecho a la democracia justifica la interpretación del TIAR en el marco del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos 7.
4
Véase en general a Faúndez Ledesma, Héctor, “El sistema interamericano de protección de los
derechos humanos (teorías y realidades)”, en Revista de Derecho de la Universidad Católica An-
drés Bello N° 46, Caracas, pp. 57 y ss. Por supuesto, deben tomarse en cuenta también las Decla-
raciones y otros instrumentos internacionales de derechos humanos, y en especial, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
5
Debe advertirse que TIAR no es parte, en sentido estricto, del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos. Pero no ello no debe llevar a una interpretación descontextualizada de ese Tratado, que
no es ajeno por lo demás a la protección de derechos humanos. Como se lee en sus considerando:
“la comunidad regional americana afirma como verdad manifiesta que la organización jurídica es
una condición necesaria para la seguridad y la paz y que la paz se funda en la justicia y en el or-
den moral y, por tanto, en el reconocimiento y la protección internacionales de los derechos y li-
bertades de la persona humana, en el bienestar indispensable de los pueblos y en la efectividad
de la democracia, para la realización internacional de la justicia y de la seguridad” (énfasis aña-
dido). Con todo, su propósito inicial era proteger la seguridad en América. Cfr.: Sureda, Rafael,
“La defensa colectiva americana, orígenes y práctica”, en Revista de la Facultad de Derecho de la
Universidad Católica Andrés Bello N° 35, Caracas, 1986, pp. 159 y ss. Lo que ha cambiado, por
ello, es el concepto de “seguridad”, como se explica más adelante.
6
Brewer-Carías, Allan, La crisis de la democracia venezolana, la Carta Democrática Interameri-
cana y los sucesos de abril de 2002, Libros El Nacional, Caracas, 2002, pp. 21 y ss.
7
En general, vid., Aguiar, Asdrúbal, El derecho a la democracia, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2008.
Ahora bien, el autoritarismo populista de Hugo Chávez se caracterizó, entre otros ele-
mentos, por la violación de derechos humanos, lo que llevó a diversas controversias resueltas
por la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana. El control internacional las autori-
tarias decisiones del régimen de Chávez, a través de la responsabilidad internacional del
Estado venezolano, implicaba una amenaza para la consolidación hegemónica de su modelo
de dominación política. Por ello, y consistente con el discurso autoritario populista, Chávez
construyó una narrativa en la cual los controles internacionales sobre el Estado venezolano
eran una amenaza para el bienestar del pueblo, en concreto, basado en una sesgada interpre-
tación del principio de autodeterminación de los pueblos. Por ello, uno de los rasgos distinti-
vos del modelo autoritario populista chavista fue la denuncia de Tratados Internacionales que
establecen el marco jurídico para el control internacional del Estado, a los fines de determinar
su responsabilidad por la violación de derechos humanos. Tal fue el caso de la inconstitucio-
nal denuncia del Pacto de San José8, así como la denuncia del TIAR9 y la Carta de la OEA10.
Por ello, una de las estrategias para promover la transición democrática fue a través de
la reinserción de Venezuela en la comunidad democrática internacional, lo que implicaba
dejar sin efecto estas denuncias. De acuerdo con el artículo 7 del Estatuto que rige la transi-
ción a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitución de la República Boliva-
riana de Venezuela (Estatuto):
“la actuación de la Asamblea Nacional se orientará a reinsertar a la mayor brevedad al Esta-
do venezolano en el concierto de las Naciones libres, de conformidad con lo dispuesto en la
Carta de la Organización de Estados Americanos, la Carta Democrática Interamericana, la
Carta de las Naciones Unidas y los demás instrumentos internacionales, en especial, los rela-
tivos a derechos humanos en el Sistema Interamericano y el sistema universal”.
Esa reinserción respondía a dos objetivos que conviene diferenciar: uno, enmarcado en
la reconstrucción de la democracia constitucional; el otro, asociado a la creación de incenti-
vos adecuados para la liberación del régimen de Nicolás Maduro.
En efecto, el primer objetivo de la estrategia de reinserción de Venezuela al “concierto
de naciones libres” fue apalancar la democracia constitucional desde los Tratados Internacio-
nales de protección de derechos humanos. Así, el Estatuto concibió necesario reinsertar a
Venezuela en el Sistema Interamericano para apalancar el proceso de transición a la demo-
cracia, o más propiamente, a la democracia constitucional, que para ser tal debe estar basada
en los derechos humanos.
Junto a ello, esta estrategia también persigue objetivos más pragmáticos, a saber, la
creación de incentivos para la liberación del régimen de Nicolás Maduro. Conviene detener-
nos brevemente en este aspecto.
8
La denuncia de la Convención se hizo el 10 de septiembre de 2012 y entró formalmente en vigor
el 10 de septiembre de 2013. Cfr.: Ayala Corao, Carlos, “Inconstitucionalidad de la denuncia de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos por Venezuela”, en Anuario de Derecho Consti-
tucional Latinoamericano Año XIX, Bogotá, 2013, pp. 43-79.
9
Venezuela denunció el TIAR en 2013, con efecto a partir de 2015, invocando que este Tratado
había sido suscrito para promover la intervención de Estados Unidos en el continente, en el marco
de la Guerra Fría.
10
Venezuela denunció la Carta de la OEA en abril 2017, como reacción a los informes sobre la
ruptura del orden constitucional en Venezuela presentados por el Secretario Almagro. Sin embar-
go, de acuerdo con el artículo 143 de la Carta, la denuncia solo surtiría efectos jurídicos en dos
años, o sea, abril de 2019.
ESTUDIOS 65
Como vimos, el Estatuto asumió que la transición democrática en Venezuela debía ba-
sarse en el apoyo decidido de la comunidad internacional. Para este objetivo, el Estatuto
dispuso la necesidad de adherir a Venezuela a los Tratados Internacionales que habían sido
denunciados en el pasado, a los fines de brindar legitimidad a la acción de la comunidad
internacional en la solución de la crisis venezolana, específicamente, elevando los costos de
las violaciones de derechos humanos del régimen de Nicolás Maduro.
En la medida en que Venezuela volviese a formar parte de los Tratados de Derechos
Humanos, al régimen de Maduro se le haría más costoso mantener su política de violación
sistemática de derechos humanos, todo lo cual podría propender a debilitar sus pilares de
soporte favoreciendo así la liberación de tal régimen.
Es necesario recordar que la violación de derechos humanos no ha sido solo uno de los
signos distintivos del autoritarismo populista de Chávez. Además, desde la cuestionada elec-
ción de Nicolás Maduro en 2013, la situación de los derechos humanos fue deteriorándose,
tanto por actos de represión −en especial, a partir de las protestas de 2014− como por la ace-
lerada degeneración de la crisis económica y social. Esta situación se deterioró más todavía
cuando Maduro optó por reprimir, con actos abusivos, denigrantes y de tortura, las protestas
de 2017 generadas por el desconocimiento de las competencias de la Asamblea Nacional. Al
mismo tiempo, el régimen de Maduro se aprovechó del colapso económico y social para
presionar políticamente a los sectores más vulnerables de la sociedad, en otra serie de viola-
ciones de derechos humanos11.
Por lo anterior, el régimen de Maduro degeneró a la sistemática y grave violación de de-
rechos humanos, por actos de represión y por la creciente emergencia humanitaria compleja.
El Secretario General de la Organización de Estados Unidos, luego de denunciar estas viola-
ciones, promovió la creación del Panel de Expertos Independientes que en 2018 levantó un
informe en el cual se dejó constancia de esta sistemática violación de derechos humanos 12.
Así, en este Informe se determina la existencia de pruebas que permiten sostener que el régi-
men de Nicolás Maduro es responsable de sistemáticas violaciones de derechos humanos,
tanto por abuso de autoridad como por la emergencia humanitaria compleja, y que incluso
permiten concluir en la comisión de delitos tipificados en el Estatuto de la Corte Penal Inter-
nacional13:
“Al término de su evaluación y análisis exhaustivos del conjunto de la información y las evi-
dencias, este Panel de Expertos Internacionales Independientes estima que existe fundamento
suficiente, que satisface los criterios de prueba contemplados en el Artículo 53 del Estatuto
de Roma, para considerar que los actos a los que se ha visto sometida la población civil de
Venezuela, que se remontan por lo menos al 12 de febrero de 2014, constituyen crímenes de
lesa humanidad, de conformidad con lo que establece el artículo 7 del Estatuto de Roma de la
11
Véase: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Situación de Derechos Humanos en
Venezuela, 12 de febrero de 2018, tomado de: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/ Venezue-
la2018-es.pdf.
12
Vid.: Informe de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y del Panel
de Expertos Internacionales Independientes sobre la posible comisión de crímenes de lesa huma-
nidad en Venezuela, publicado el 29 de mayo 2018, en: https://www.oas.org/documents/spa/press/
Informe-Panel-Independiente-Venezuela-ES.pdf.
13
Informe de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y del Panel de
Expertos Internacionales Independientes sobre la posible comisión de crímenes de lesa humanidad
en Venezuela, cit., p. 463.
Corte Penal Internacional, incluyendo los crímenes de asesinato, encarcelación, tortura, vio-
lación y otras formas de violencia sexual, persecución y desapariciones forzadas, descritos
ampliamente en este informe”
Un elemento clave en tal sentido fue la aprobación del llamado Plan Zamora de
201714 que, sobre la base de la denominada unión civil-militar, justificó el uso de la fuerza
pública para combatir a la disidencia del régimen de Maduro. Citando de nuevo al señalado
Informe15:
“El Plan Zamora identifica a las fuerzas “enemigas” como las “contrarias al sistema de go-
bierno legalmente constituido, que asuman acciones desestabilizadoras en el territorio nacio-
nal, en apoyo a grupos violentos”, entre otros. También describe las posibles amenazas al or-
den interno, y las primeras tres de estas son la “desestabilización del sistema político, des-
lealtad a las ideas y a los intereses del país, [y las] acciones desestabilizadoras de los partidos
de oposición”. Cualquiera que tenga una opinión contraria a las ideas o intereses del go-
bierno es considerado un enemigo del Estado”
Esto quiere decir que el régimen de Nicolás Maduro no solo es responsable por la viola-
ción de derechos humanos, sino que, además, ha asumido como política la sistemática viola-
ción de derechos humanos como táctica para ampliar su control político sobre la sociedad y
perseguir políticamente a la disidencia y a la oposición, muy en especial, los diputados de la
Asamblea Nacional electa en diciembre de 2015.
Esto último es relevante pues en febrero de 2018 la Fiscalía de la Corte Penal Interna-
cional anunció el inicio de investigaciones preliminares en relación con los posibles delitos
de lesa humanidad perpetrados por el régimen de Maduro16. Con base en el señalado Informe
promovido por la Organización de Estados Americanos, diversos Estados han referido las
pruebas sobre presunta comisión de crímenes de lesa humanidad a la Fiscalía, para promover
así el inicio de una investigación formal17.
De esa manera, y en resumen, el artículo 6.9 del Estatuto previó el mandato de dejar
sin efecto la denuncia de la Carta de la Organización de Estados Americanos y ratificar de
nuevo la Convención Americana sobre Derechos Humanos, incluyendo la ratificación de la
jurisdicción contenciosa obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los
objetivos de esos mandatos, como vimos, fueron dos: (i) promover la reconstrucción de la
democracia constitucional a través de la protección internacional de derechos humanos y
(ii) crear incentivos adecuados para la liberación del pueblo venezolano frente al régimen
de Maduro y la consolidación del proceso de democratización en Venezuela, al incremen-
tar los costos de represión. Para esto, como se verá, se estimó estratégica la reinserción de
Venezuela al TIAR.
14
Vid.: “Provea explica en qué consiste el Plan Zamora”, Efecto Cocuyo, 22 de abril de 2017, en:
https://efectococuyo.com/la-humanidad/la-guerra-de-todo-el-pueblo-provea-explica-en-que-con-
siste-el-plan-zamora/.
15
Informe de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y del Panel de
Expertos Internacionales Independientes sobre la posible comisión de crímenes de lesa humanidad
en Venezuela, cit. p. 51.
16
Vid.: https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=180208-otp-stat
17
Vid.: https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=180927-otp-stat-venezuela
ESTUDIOS 67
Para ello, sin embargo, fue necesario reconocer internacionalmente al Presidente de la

Asamblea Nacional como Presidente encargo de las República, con base en los artículos 233
y 333 de la Constitución18. Esa fue la base constitucional que permitió al Estatuto19, en el
marco del sistema presidencialista imperante en Venezuela, ratificar que el Presidente de la
Asamblea Nacional podía ejercer las competencias de la Presidencia de la República, in-
cluso, para la celebración de Tratados, sujeto en todo caso a su aprobación por la Asamblea
Nacional20.
II. LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA A LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS

AMERICANOS
Para lograr la reinserción de Venezuela a la Carta de la Organización de Estados Ameri-
canos, el Presidente de la Asamblea Nacional, actuando como Presidente encargado de la
República, digirió comunicación de 8 de marzo de 2019 al Secretario General de la Organi-
zación de Estados Americanos, en la cual ratificó la voluntad del Estado venezolano de per-
manecer como Estado parte de la Carta de la Organización de Estados Americanos, tal y
como decidió la Asamblea Nacional en Acuerdos de 2 de mayo de 2017 y 22 de enero de
2019.
En esos Acuerdos, la Asamblea Nacional había declarado la voluntad del Poder Legisla-
tivo venezolano de dejar sin efecto la denuncia a la Carta. Sin embargo, desde el estricto
punto de vista del Derecho Internacional, era necesario que esa voluntad fuese también ex-
presada por el Presidente encargado de la República, a quien corresponde la conducción de
las relaciones internacionales. Tal fue el objetivo de la citada comunicación de 8 de marzo de
2019, que se limitó a dejar sin efecto la denuncia a la Carta formulada por el régimen de
Maduro, lo que se hizo antes de que hubiese terminado el período de salvaguarda de dos (2)
años previsto en la Carta para que la denuncia entre en vigor. Con ello, se logró que Vene-
zuela siguiese siendo Estado miembro de la Organización.
Pero para consolidar la posición de Venezuela en la Organización, era necesario acredi-
tar la representación del Gobierno legítimo ante la OEA, como explicamos en la sección
siguiente.
III. EL RECONOCIMIENTO DEL REPRESENTANTE PERMANENTE DEL GOBIER-

NO LEGÍTIMO ANTE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS
En el Derecho Internacional, los actos dictados por los órganos de Gobierno de los Es-
tados deben presumirse válidos, bajo la teoría del “acto de Estado”. Consecuentemente, la
OEA debía tener por válidos los actos dictados por el Poder Legislativo venezolano, inclu-
yendo de manera especial al Estatuto21.
18
Hernández G., José Ignacio, “La usurpación de la Presidencia de la República a partir del 10 de
enero de 2019. Consecuencias en el Derecho Constitucional y en el Derecho Internacional”, en
Revista de Derecho Público N° 157-158, Caracas, 2019, pp. 280 y ss.
19
Jurídica Venezolana, 2019, pp. 239 y ss.
20
Artículos 154, 187.8 y 236.4 de la Constitución, y artículo 7.2 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados.
21
Cfr.: de Quadros, Fusto, et al, “Act of State Doctrine”, Max Planck Encyclopedia of Public Inter-
national, 2013.
Fue precisamente por ello que la Asamblea Nacional designó al profesor Gustavo Tarre
Briceño como representante de Venezuela ante la Organización de Estados Americanos,
mediante Acuerdo de designación del representante permanente ante la Organización de
Estados Americanos, de 22 de enero de 201922. Así, debido a la importancia geopolítica de
esa Organización, la Asamblea Nacional optó por efectuar una designación especial, anclada
en el citado artículo 333 constitucional, y que en el Derecho Internacional se fundamentaba
en el amplio reconocimiento de la Asamblea Nacional como el legítimo titular del Poder
Legislativo, en especial, por la Organización de Estados Americanos. Nótese que esta desig-
nación se efectuó antes de la promulgación del Estatuto, que a todo evento, ratificó la compe-
tencia del Presidente encargado de designar a jefes permanentes de misiones diplomáticas
previo control de la Asamblea Nacional23.
Por lo tanto, el Acuerdo de la Asamblea Nacional de 22 de enero constituía un acto dic-
tado por el Poder Legislativo que, en el Derecho Internacional, debía presumirse válido y, por
ende, ser acatado por la Organización de Estados Americanos, quien reiteradamente había
reconocido a la Asamblea Nacional como legítimo titular del Poder Legislativo (más allá de
las distintas posiciones en cuanto al grado de reconocimiento del Presidente de la Asamblea
Nacional como Presidente encargado de la República)24.
Ahora bien, en el caso de la OEA, se observa que el Estado venezolano puede ejercer
diversos derechos ante dicha organización, de acuerdo con lo señalado en el artículo 4 de la
Carta de la Organización de Estados Americano25. El concepto de Estado, a estos fines, es el
concepto del Derecho Internacional, que como vimos, requiere identificar quién es el Go-
bierno que puede actuar en nombre del Estado. Por ello, para la correcta aplicación del citado
artículo 4, la Organización de Estados Americanos puede –y debe– determinar quién es el
Gobierno que ejercerá los derechos del Estado venezolano en el ámbito de la Carta.
Al respecto, en su Resolución de 10 de enero de 2019, el Consejo Permanente de la Or-
ganización de Estados Americanos (i) ratificó el desconocimiento de la supuesta elección
presidencial del 20 de mayo de 2018, (ii) recalcó que la Asamblea Nacional es la autoridad
constitucionalmente electa en Venezuela y (iii) acordó no reconocer “la legitimidad del pe-
ríodo del régimen de Nicolás Maduro a partir del 10 de enero de 2019”26. Cabe destacar que
22
Gaceta Legislativa N° 2 de 23 de enero de 2019.
23
Artículo 16.1.
24
En efecto, para ese momento, los Estados miembros de la OEA habían adoptado posiciones disí-
miles en cuanto al reconocimiento del Presidente de la Asamblea Nacional como Presidente en-
cargado, aun cuando la posición claramente mayoritaria se basaba en el pleno reconocimiento. Pe-
ro al margen de ello, la posición institucional de la OEA, para ese momento, era de reconocimien-
to de la Asamblea Nacional como órgano legítimo de Venezuela.
25
Según ese artículo 4, son “miembros de la Organización todos los Estados americanos que ratifi-
quen la presente Carta”. Los Estados pueden ejercer los derechos derivados de los artículos 10 y
siguientes de la Carta.
26
Cfr.: Resolución CP/RES. 1117 (2200/19). En sus considerandos, la Resolución hace referencia a “la
autoridad constitucional de la Asamblea Nacional democráticamente electa”. Asimismo, recordó que
“mediante la AG/RES. 2929 (XLVIII-O/18) del 5 de junio de 2018, la Asamblea General declaró que
el proceso electoral realizado en Venezuela el 20 de mayo de 2018 carece de legitimidad por no haber
contado con la participación de todos los actores políticos de Venezuela, por no cumplir con los es-
tándares internacionales y por haberse desarrollado sin las garantías necesarias para un proceso libre,
justo, transparente y democrático”. Por ende, su primera decisión es “no reconocer la legitimidad del
período del régimen de Nicolás Maduro a partir del 10 de enero de 2019”.
ESTUDIOS 69
esa Resolución se basó en la Resolución adoptada por la Asamblea General de la Organiza-

ción de Estados Americanos el 5 junio 2018, en la cual se acordó:
“Declarar que el proceso electoral desarrollado en Venezuela, que concluyó el 20 de mayo de
2018, carece de legitimidad por no cumplir con los estándares internacionales, por no haber
contado con la participación de todos los actores políticos venezolanos y haberse desarrolla-
do sin las garantías necesarias para un proceso libre, justo, transparente y democrático”.
Con lo cual, el razonamiento empleado por la Organización de Estados Americanos fue
el siguiente: (i) el evento del 20 de mayo de 2018 carece de legitimidad, con lo cual (ii) el
Gobierno de Nicolás Maduro no puede ser reconocido como legítimo a partir del 10 de enero,
día en el cual inició el nuevo período presidencial y ha debido asumir el Presidente electo en
comicios legítimos.
Por lo tanto, de la Resolución del 10 de enero del Consejo Permanente interesa destacar
dos conclusiones. La primera, que se reconoció a la Asamblea Nacional como la única autori-
dad electa en Venezuela; la segunda, que se rechazó que Nicolás Maduro fuese el Presidente
electo para el período presidencial iniciado el 10 de enero de 2019. Tal opinión resulta consis-
tente con la protección de la democracia como objetivo central de la Carta de la Organización
de Estados Americanos (artículo 2, literal b), objetivo reforzado en la Carta Democrática Inter-
americana, en tanto el fundamento jurídico de tal Resolución fue el desconocimiento del evento
del 20 mayo por violación de los estándares internacionales de integridad electoral, todo ello,
con base en la citada Resolución de la Asamblea General de 5 de junio de 2018.
Precisamente por lo anterior, la Resolución de 10 de enero culminó acordando “aplicar,
en estricto apego al texto y espíritu de la Carta Democrática Interamericana, los mecanis-
mos para la preservación y la defensa de la democracia representativa previstos en sus ar-
tículos 20 y 21”. El citado artículo 20 dispone que, en caso de alteración del orden constitu-
cional –como sucede en Venezuela27– el Consejo Permanente “puede realizar una apreciación
colectiva de la situación y adoptar las decisiones que estime conveniente”. Por lo tanto, la
citada Resolución del Consejo Permanente del 10 de enero debe entenderse dictada, precisa-
mente, como parte de las medidas o decisiones que el Consejo debe adoptar en casos de
alteración del orden constitucional28.
Ahora bien, la Resolución de 10 de enero dejó un punto sin resolver: determinar quién
es la persona que puede ejercer la Presidencia de la República legítimamente a partir del 10
de enero, en concreto, a los fines de la representación del Estado venezolano ante la OEA. En
efecto, rechazar la legitimidad de Nicolás Maduro pasa, necesariamente, por determinar
quién tiene la legitimidad democrática para ejercer la Presidencia de la República en Vene-
zuela a partir del 10 de enero.
Tanto más, observamos, cuando la aplicación de la Carta podía conducir a la suspender
de Venezuela “del ejercicio de su derecho de participación en la OEA con el voto afirmativo
de los dos tercios de los Estados Miembros” (artículo 21).
27
Tal y como se recordó en el punto 3 de la citada Resolución de la Asamblea Nacional, en la cual se
reiteró “que ha ocurrido una alteración inconstitucional del orden constitucional de la República
Bolivariana de Venezuela, como fue declarado en la resolución CP/RES. 1078 (2108/17) del 3 de
abril de 2017”.
28
La propia Resolución de 10 de enero recuerda “el derecho a la democracia que tienen los pueblos
de América y la obligación de sus gobiernos de promoverla y defenderla tal como lo establece el
artículo 1 de la Carta Democrática Interamericana”.
La respuesta a esa interrogante fue resuelta con fundamento en el señalado principio del
acto de Estado, tomando en cuenta la decisión de la Asamblea Nacional de designar al repre-
sentante permanente de Venezuela ante la OEA formulado en el Acuerdo del 22 de enero de
2019.
Por ello, el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos tenía com-
petencia para reconocer al representante permanente de Venezuela designado inicialmente
por la Asamblea Nacional con base en la citada la Resolución de 10 de enero. En concreto, y
además de las referencias efectuadas a la Carta Democrática Interamericana, cabe citar el
artículo 84 de la Carta de la OEA, conforme al cual corresponde al Consejo velar “por el
mantenimiento de las relaciones de amistad entre los Estados miembros y, con tal fin, les
ayudará de una manera efectiva en la solución pacífica de sus controversias”. Precisamente,
para lograr ese propósito y con el fin de complementar la citada Resolución de 10 de enero, el
Consejo Permanente podía declarar que, a partir del 10 de enero, la Presidencia de la Repú-
blica es ejercida por Juan Guaidó como Presidente encargado.
En definitiva, esa fue la decisión adoptada por el Consejo Permanente el 9 de abril de
2019, cuando reconoció como representante permanente a Gustavo Tarre Briceño, designado
como tal por la Asamblea Nacional y posteriormente por el Presidente de la Asamblea Na-
cional actuando como Presidente encargado de la República29. La decisión luego fue ratifica-
da por la asamblea general de la Organización, en decisión de 28 de junio de 2019 30.
Este reconocimiento fue asumido como un paso más en el objetivo de la Organización
de Estados Americanos de promover la democracia, de acuerdo con el artículo 2, literal b) de
la Carta. El cumplimiento de esa norma confería a la Organización autoridad de actuar a
favor de la democracia, en el marco de las atribuciones delimitadas por su artículo 1, incluso,
para determinar a quién corresponde el ejercicio de la Presidencia de la República. Ello,
además, considerando las decisiones previas de la Asamblea General y del Consejo Perma-
nente basadas en la Carta Democrática Interamericana.
Algunos de los representantes de los Estados miembros de la OEA cuestionaron esta de-
cisión invocando el principio de no-intervención31. Tal principio forma parte del citado ar-
tículo 2, literal b) de la Carta, en el sentido que la promoción de la democracia debe respetar
el derecho de cada Estado de elegir “sin injerencias externas, su sistema político, económico
y social, y a organizarse en la forma que más le convenga” (artículo 3, literal e). Por ello, la
aplicación de ese artículo pasa por determinar cuál organización política puede actuar en
nombre del Estado venezolano a los fines de decidir su sistema político, pues como se expli-
có, en el Derecho Internacional Público, los Estados solo actúan por medio de organizaciones
políticas consideradas “Gobierno”.
En tal sentido, y de acuerdo con la citada Resolución del 10 de enero, el Estado venezo-
lano es quien debe determinar su sistema político a través de la Asamblea Nacional, autori-
dad constitucional democráticamente electa. La Asamblea Nacional ya había hecho esa de-
29
Vid.: Resolución del Consejo Permanente de la OEA CP/RES 1124 de 10 de abril de 2019
http://scm.oas.org/doc_public/SPANISH/HIST_19/CP40651S03.doc. La designación del profesor
Tarre fue en todo caso ratificada por el Presidente encargado de la República.
30
Vid.: Resolución D-014/19 sobre “La situación de Venezuela y la crisis de migrantes venezolanos”.
31
Como se indica en su texto, la Resolución fue aprobada con dieciocho votos afirmativos, nueve
negativos, seis abstenciones y una ausencia, incluyendo el voto negativo de quien, para ese mo-
mento, ilegítimamente representaba a Venezuela bajo instrucciones del régimen de Maduro.
ESTUDIOS 71
terminación en el Acuerdo de 22 de enero de enero y luego en el Estatuto. Por lo tanto, de

acuerdo con el citado artículo 3, literal e de la Carta, es a la Asamblea Nacional a quien co-
rresponde decidir el sistema político en Venezuela, no al régimen de Nicolás Maduro, cuyo
desconocimiento desde el 10 de enero ya había sido declarado por el Consejo Permanente.
IV. LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE

DERECHOS HUMANOS
Para la Convención Americana sobre Derechos Humanos se siguió una metodología dis-
tinta, pues esa denuncia ya había entrado en efecto32. Por ello, el primer paso fue declarar la
ineficacia jurídica de esa denuncia al resultar contraria a la Constitución.
Así lo decidió la Asamblea Nacional en Acuerdo de 15 de mayo de 2019, en el cual
acordó:
“Dejar sin efecto, ab initio y como si nunca hubiese tenido lugar, la denuncia de la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos presentada el 10 de septiembre de 2012, ante la
Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA) por el entonces Minis-
tro del Poder Popular para las Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Vene-
zuela, Nicolás Maduro Moros, por órdenes e instrucciones directas del Presidente de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez Frías; y reafirmar la declaración depositada
ante el Secretario General de la OEA el 24 de junio de 1981, de conformidad con el artículo
62.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que reconoce de manera incon-
dicional como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre todos los casos relativos a la interpreta-
ción o aplicación de esta Convención, como si nunca hubiese tenido lugar la denuncia pre-
sentada, ello es, de manera retroactiva al 10 de septiembre de 2013, fecha en que habría en-
trado en vigor dicha denuncia, en adelante. Se reafirma asimismo la declaración depositada
ante el Secretario General de la OEA el 9 de septiembre de 1977, de conformidad con el ar-
tículo 45 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que reconoce la competen-
cia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, para examinar comunicaciones en
las que un Estado Parte, alegue que otro Estado Parte, ha incurrido en violaciones a los dere-
chos humanos establecidos en la Convención”.
Por ello, si desde el Derecho Constitucional venezolano la denuncia debía entenderse
como un acto jurídico ineficaz, era necesario ratificar la voluntad de Venezuela de adherirse
de nuevo a la Convención, pues en los hechos, Venezuela había quedado separada de tal
Convención33. Era entonces necesario aguardar al reconocimiento del representante perma-
nente, el embajador Tarre, a los fines de adelantar la estrategia de reingreso a la Convención.
32
Como explicamos, la denuncia de la Convención se hizo el 10 de septiembre de 2012 y entró en
vigor el 10 de septiembre de 2013. Así lo reconoció la Corte (por ejemplo, véase el Informe anual
2013, p.5), y la Comisión (por ejemplo: https://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2013/
064.asp). Esta interpretación responde a la tesis ya explicada según la cual, el Derecho Internacional
no puede juzgar sobre la constitucionalidad de los actos de los Estados. Por ello, incluso siendo in-
constitucional la denuncia -como en efecto lo era- ésta surtió efectos en el Derecho Internacional.
33
El citado Acuerdo así lo reiteró, al ordenar “instruir al Representante Permanente ante la Organi-
zación de Estados Americanos (OEA), Embajador Gustavo Tarre Briceño, para presentar al Se-
cretario General de la Organización, las decisiones de retirar y dejar sin efecto, ab initio y de
aceptar la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la compe-
tencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dispuestas en el aparte Primero de
este Acuerdo, a fin de que, conforme a lo dispuesto en los artículos 62.2 y 45.4 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, transmita copias de la misma a los otros Estados miembros
Con base en este Acuerdo, el Presidente de la Asamblea Nacional actuando como Pre-
sidente encargado de la República, comunicó al Secretario de la Organización de Estados
Americanos la voluntad del Estado venezolano de reinsertarse en el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos de derechos humanos de conformidad con la Convención. Ello se
hizo, además, partiendo de la ineficacia jurídica de la írrita denuncia, con lo cual, la reincor-
poración de Venezuela tuvo efectos retroactivos.
En efecto, el Presidente encargado de la República, en misiva de 1° de julio de 2019 di-
rigida a la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos, comunicó la deci-
sión del Estado venezolano de declarar la vigencia de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos mediante su ratificación con efectos ab-initio y como si nunca hubiese tenido
lugar la denuncia presentada el 10 de septiembre de 2012 por el entonces Ministro del Poder
Popular para las Relaciones Exteriores de la República Bolivariana de Venezuela, Nicolás
Maduro Moros, por órdenes e instrucciones directas del Presidente de la República Boliva-
riana de Venezuela, Hugo Chávez Frías.
En adición, se reafirmó la declaración depositada ante el Secretario General de la Orga-
nización el 24 de junio de 1981, de conformidad con el artículo 62.1 de la Convención Ame-
ricana sobre Derechos Humanos, que reconoce de manera incondicional como obligatoria de
pleno derecho y sin convención especial, la jurisdicción de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Con-
vención, como si nunca hubiese tenido lugar la denuncia presentada, ello es, de manera retro-
activa al 10 de septiembre de 2013, fecha en que habría entrado en vigor dicha denuncia. Se
reafirmó asimismo la declaración depositada ante el Secretario General el 9 de septiembre de
1977, de conformidad con el artículo 45 de la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos, que reconoció la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
para examinar comunicaciones en las que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha
incurrido en violaciones a los derechos humanos establecidos en la Convención.
Esta decisión implicó, para el Derecho Internacional, la ratificación de la Convención,
efectuada al amparo de su artículo 74, lo que permitió a Venezuela pasar a ser, nuevamente,
Estado parte. Desde el Derecho Constitucional, además, el control parlamentario sobre esa
ratificación se cumplió con el señalado Acuerdo de 15 de mayo de 2019 34.
En consecuencia, en la citada carta, el Presidente encargado advirtió que el Estado ve-
nezolano renunció a oponer la excepción preliminar de incompetencia ratione temporis,
respecto a aquellos casos referidos a hechos ocurridos desde la fecha de entrada en vigor de
la pretendida denuncia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la fecha en
la cual la misiva fue presentada, o sea, el 10 de septiembre de 2012. Esto implica que, en la
práctica, tanto la Comisión como la Corte podrán conocer de peticiones y pretensiones proce-
sales basadas en violaciones sucedidas entre el 10 de enero de 2013 y el momento en el cual
Venezuela pasó a ser, nuevamente, Estado parte de la Convención.
de la Organización, al Secretario de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Secreta-

ría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”.
34
No hizo falta, así, Ley aprobatoria, en tanto el Acuerdo citado ratificó la inexistencia jurídica de la
denuncia.
ESTUDIOS 73
V. LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA AL TIAR Y A LA REINTERPRETACIÓN DE

ESE TRATADO EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIÓN DE LOS DERECHOS
HUMANOS
Igualmente, se adoptó la decisión de adherir de nuevo a Venezuela al TIAR. No obstan-
te, como la denuncia a ese Tratado ya había surtido efectos35 sin que pudiese invocarse su
inconstitucionalidad, se optó por cumplir los mecanismos de Derecho Constitucional y de
Derecho Internacional Público para la adhesión de Venezuela al señalado Tratado.
Cabe recordar que el TIAR fue aprobado en 1947, y luego se modificó en 1975 a los fi-
nes de asignar su administración a la OEA. Su objetivo básico es prevenir la guerra y otros
actos de agresión similares, procurando la solución pacífica de controversias (Artículos 1 y
2)36. Sin embargo, los Artículos 3 y 4 permiten adoptar medidas en caso de ataques armados
o cualquier “hecho o situación que pueda poner en peligro la paz de América”. Estas medi-
das, según el artículo 8, pueden ser:
“el retiro de los jefes de misión; la ruptura de las relaciones diplomáticas; la ruptura de las re-
laciones consulares; la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las co-
municaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas, radiotelefó-
nicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada”.
Por ello, el objetivo inmediato era acreditar que la crisis de Venezuela es un “hecho o si-
tuación que pueda poner en peligro la paz de América”. Para ello, la crisis venezolana no puede
ser únicamente valorada en clave política, o sea, como resultado de diferencias entre grupos
orientados en torno al poder político. En realidad, la crisis venezolana es mucho más compleja,
pues abarca denuncias de graves y sistemáticas violaciones de derechos humanos en el contexto
de la emergencia humanitaria compleja y la crisis masiva de migrantes y refugiados.
Como vimos, el artículo 6.9 del Estatuto dispone como objetivo de la transición “rein-
sertar plenamente al Estado venezolano en los organismos internacionales de protección de
derechos humanos”. Ello era la principal justificación para la adhesión de Venezuela al
TIAR a los fines de reforzar los objetivos previstos en sus artículos 1 y 3, incluso, para pro-
mover medidas que tiendan a solucionar la crisis política venezolana en el marco del citado
artículo 8, considerando que la crisis venezolana es de tal entidad que puede “poner en peli-
gro la paz de América”.
Así, para lograr ese objetivo, era preciso cumplir con los pasos necesarios para la adhe-
sión al TIAR. En tal sentido, fue necesario que la Asamblea Nacional dictase la Ley aproba-
toria del TIAR para su posterior ratificación por el Presidente encargado de la República37.
Todo esto permitió que el 11 de septiembre de 2019 los Estados Parte del TIAR en el
Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos aprobaran una resolución
35
Como vimos, la denuncia al TIAR se hizo efectiva en el 2015.
36
Las modificaciones de 1975, sin embargo, y en sentido estricto, no han entrado en vigor, al no
haber sido ratificada por el número necesario de Estados. En la práctica, sin embargo, la adminis-
tración del Tratado corresponde a la OEA.
37
Así, la Ley de adhesión fue promulgada el 23 de julio de 2019 publicada en la Gaceta Legislativa
N° 10 de 14 de agosto de 2019 y la ratificación por el Presidente encargado de la República se
efectuó el 23 de julio de 2019.
para constituir el Órgano de Consulta del Tratado y convocar a la Reunión de Ministros de

Relaciones Exteriores38.
La base de todas estas decisiones, como resumió el Consejo Permanente en Resolución
de 11 de septiembre de 2019, fue considerar que “de conformidad con el artículo 6 del Tra-
tado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), la crisis en Venezuela tiene un impacto
desestabilizador, representando una clara amenaza a la paz y a la seguridad en el Hemisfe-
rio”. Se trata de una importante declaración que ratifica que la transición venezolana no es
solo política. Junto a ello, es preciso considerar también la transición derivada de la emergen-
cia humanitaria compleja que ha desencadenado una crisis masiva de migrantes y refugiados,
y en especial, la transición orientada a erradicar las organizaciones criminales que se han
enquistado en las debilitadas instituciones del Estado venezolano.
Posteriormente, el 23 de septiembre de 2019, se realizó la reunión del órgano de consul-
ta, o sea, la reunión consulta de Ministros de Relaciones Exteriores39, en la cual se observó:
“…con grave preocupación, que el territorio venezolano se ha convertido en refugio, con la
complacencia del régimen ilegítimo, de organizaciones terroristas y grupos armados ilegales,
como el Ejército de Liberación Nacional, Grupos Armados Organizados Residuales y otros,
que amenazan la seguridad continental, contraviniendo las obligaciones establecidas en la
Resolución 1373 del 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”.
Con base en esa apreciación, y de conformidad con el artículo 8 del Tratado, se acordó
la adopción de sanciones internacionales orientadas a estos objetivos: (i) identificar o desig-
nar personas y entidades asociadas al régimen de Nicolás Maduro involucradas en activida-
des ilícitas de lavado de activos, tráfico ilegal de drogas, terrorismo y su financiación y vin-
culadas a redes de delincuencia organizada transnacional; (ii) identificar o designar personas
que ejercen o han ejercido como altos funcionarios del régimen de Nicolás Maduro y que
hayan participado en hechos de corrupción o violaciones graves a los derechos humanos; (iii)
encargar a las unidades de inteligencia financiera de los Estados Partes del TIAR, de acuerdo
con sus competencias y utilizando los mecanismos existentes, para elaborar un listado conso-
lidado de personas vinculadas al régimen de Nicolás Maduro identificadas o designadas,
según lo establecido en los dos objetivos previamente identificados, y (iv) crear una red, de
carácter operacional, integrada por autoridades de inteligencia financiera y de seguridad
pública y otras autoridades competentes de los Estados Partes del TIAR, con el propósito de
intensificar la cooperación jurídica, judicial y policial para investigar hechos de lavado de
activos, tráfico ilegal de drogas, terrorismo y su financiación y delincuencia organizada
transnacional practicados por personas y entidades vinculadas al régimen ilegítimo de Nico-
lás Maduro.
Nótese cómo dentro de las amenazas a la seguridad, no solo se incluyen actividades ilí-
citas imputables al régimen de Maduro, sino también, las graves y sistemáticas violaciones a
derechos humanos. Fue por ello que el 3 de diciembre de 2019, y en ejecución de esta Reso-
lución, la reunión de consultas de Ministerios de relaciones exteriores acordó la imposición
38
Vid.: https://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-065/19. Según
el artículo 12 del TIAR, el “Consejo Directivo de la Unión Panamericana podrá actuar provisio-
nalmente como órgano de consulta, en tanto no se reúna el Órgano de Consulta a que se refiere el
Artículo anterior”. En la práctica, fue el Consejo Permanente el que tomó esa decisión, basado en
el Tratado de 1975.
39
Resolución RC.30/RES. 1/19 de 23 de septiembre de 2019, en: http://scm.oas.org/doc_public/ SPA
NISH/HIST_19/RC00291S03.doc
ESTUDIOS 75
de sanciones internacionales a personeros del régimen de Maduro, de acuerdo con las dispo-
siciones de su Derecho doméstico40. A tales efectos, se ratificó que “la crisis política, eco-
nómica y social en la República Bolivariana de Venezuela representa una amenaza para el
mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente, en los términos del artículo 6 del
TIAR”.
Lo peculiar, se insiste, es que la sistemática y grave violación de derechos humanos en
Venezuela es una de las circunstancias empleadas para valorar la aplicación del citado artícu-
lo 6 el TIAR, todo lo cual ratifica que este Tratado puede y debe ser interpretado en el marco
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
VI. RECAPITULACIÓN: LA REINSERCIÓN DE VENEZUELA AL SISTEMA INTER-

AMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EN EL MARCO DE LA “DOCTRINA
ALMAGRO”
La fase de la transición venezolana iniciada el 10 de enero de 2019 ha obligado a ade-
cuar el marco jurídico constitucional e internacional a la naturaleza única de la crisis venezo-
lana. Es por ello necesario abandonar la simplista visión de acuerdo con la cual, la crisis de
Venezuela es política. Quizás pudo ser esa la situación hasta 2016, cuando el régimen de
Nicolás Maduro optó por destruir las muy precarias instituciones electorales subsistentes y
avanzar en un modelo autoritario y hegemónico que, por medio de políticas predatorias,
aceleró el colapso del Estado venezolano y la emergencia humanitaria compleja. Por ello, la
verdadera naturaleza de la crisis venezolana es la existencia de un Estado frágil, cuyas debili-
tadas instituciones han sido cooptadas por estructuras criminales y por la sistemática viola-
ción de derechos humanos.
Así, que Venezuela sea un Estado frágil no implica que no cumpla con ninguna función
pública. Lo que sucede es que la debilitada capacidad estatal es empleada selectivamente, en
aquellas áreas que interesan para preservar la dominación política de facto del régimen de
Maduro. Por ello, el régimen de Maduro no cuenta con capacidad para desplegar la actividad
prestacional orientada a satisfacer necesidades básicas y esenciales de la población, pero sí
cuenta con cierta capacidad para violar sistemáticamente derechos humanos, incluso, median-
te tortura, tratos inhumanos y degradantes.
La situación es incluso más compleja, cuando se incluye en el análisis la violación de
derechos humanos derivados de las áreas estatales en las cuales han emergido organizaciones
de crimen organizado asociadas a la cleptocracia y el comercio ilegal, en especial, de oro. El
ejemplo más notable es en el sur de Venezuela, con el llamado “Arco Minero del Orinoco”,
que ha degenerado en el comercio ilegal del oro y otros recursos naturales con violaciones a
derechos humanos de la población indígena y, también, violaciones asociadas al daño am-
biental ocasionado por estas actividades ilícitas41.
40
Resolución RC.30/RES. 2/19 de 3 de diciembre de 2019, en: http://scm.oas.org/doc_public/ SPA-
NISH/HIST_19/RC00319S03.doc
41
Por ejemplo, véase de The Organized Crime and Corruption Reporting Project (OCCRP), “Gold
and Chaos in Orinoco”, en: https://www.occrp.org/en/goldandchaos/.
Esto explica el grado de deterioro de los derechos humanos en Venezuela. Como en

2019 resumió la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organiza-
ción de Naciones Unidas42:
“… existen motivos razonables para creer que se han cometido graves violaciones de los de-
rechos económicos y sociales, incluidos los derechos a la alimentación y la salud, en Vene-
zuela. (…) Durante más de un decenio, Venezuela ha adoptado e implementado una serie de
leyes, políticas y prácticas que han restringido el espacio democrático, debilitado las institu-
ciones públicas y menoscabado la independencia del poder judicial. (…) Todo ello ha per-
mitido al Gobierno cometer numerosas violaciones de los derechos humanos. Las autorida-
des han atacado especialmente a determinadas personas y grupos, entre ellos a miembros de
la oposición política y a quienes se considera que constituyen amenazas para el Gobierno por
su capacidad para articular posiciones críticas y movilizar a otras personas. Esta represión se-
lectiva se manifiesta en una multitud de violaciones de los derechos humanos, que pueden
constituir persecución por motivos políticos”
La naturaleza única de la crisis venezolana llevó a un cambio progresivo en la región, al
abandonarse la tradicional concepción basada en una visión absoluta de la soberanía estatal
(coincidente con la llamada doctrina Estrada), a favor de una visión capaz de traspasar el velo
de la soberanía estatal para promover medidas orientadas a atender las graves y sistemáticas
violaciones de derechos humanos. El origen de este cambio es lo que aquí denominamos la
“doctrina Almagro”, atendiendo a las decisiones adoptadas por el Secretario General de la
OEA, Luis Almagro.
Así, la comunidad internacional reaccionó ante la destrucción del Estado Derecho en
Venezuela, aplicando los principios y normas de Derecho Internacional que garantizan el
Estado de Derecho, la democracia constitucional y los derechos humanos. Esto llevó a adop-
tar medidas puntuales y concretas orientadas, especialmente, a evitar la progresiva violación
de derechos humanos.
Entre otros, destacamos los informes presentados por el Secretario de la Organización
de Estados Americanos, Luis Almagro, en los cuales se han detallado cómo los aconteci-
mientos desarrollados en Venezuela desde diciembre de 2015 configuraron la ruptura del
orden constitucional de acuerdo con la Carta Democrática Interamericana 43. En parte, ello
impulsó la creación del Grupo de Lima, como un grupo informal de Estados de la región
interesados en procurar una solución a la crisis venezolana, y que ha resaltado las graves
42
Vid.: Informe de la Oficina de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre Venezuela
insta a adoptar de inmediato medidas para detener y remediar graves violaciones de derechos, de
4 de julio de 2019, toma de: https://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?
NewsID =24788&LangID=S. Véase la actualización oral sobre la situación de los derechos de
18 de diciembre 2019, en: https://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?
NewsID =25438&LangID=S.
43
Véase, en especial, el cuarto informe sobre Venezuela presentado por el Secretario Almagro, en:
http://www.oas.org/documents/spa/press/OSG-445CUARTO-INFORME-VENEZUELA-SPANISH.
pdf. [Consulta: 12-12-19]. En general, vid. La crisis de la democracia en Venezuela, la OEA y la
Carta Democrática Interamericana. Documentos de Luis Almagro (2015-2017), segunda edición
actualizada. Iniciativa democrática de España y las Américas (IDEA), Editorial Jurídica Venezo-
lana Internacional, 2017.
ESTUDIOS 77
violaciones a derechos humanos, la ruptura del orden constitucional y la ausencia de garan-

tías efectivas de integridad electoral44.
Estas medidas comenzaron a replantear el alcance de la soberanía, cuando ésta es em-
pleada por un Estado para amparar graves violaciones a los derechos humanos. El desmante-
lamiento de las atribuciones de la Asamblea Nacional entre 2016 y 2017, junto a las sistemá-
ticas violaciones de derechos humanos registradas en 2017, pusieron en evidencia la degra-
dación del régimen de Maduro, hacia un autoritarismo represivo basado en la violación de
derechos humanos como política de Estado. Frente a esa realidad, la soberanía estatal no
podía considerarse como una barrera infranqueable para la adopción de medidas orientadas a
prevenir el agravamiento de la violación de derechos humanos, incluso, en el marco del co-
lapso económico. El Secretario de la Organización de Estados Americanos, Luis Almagro,
propuso la reinterpretación del principio de “responsabilidad para proteger”, que como vi-
mos, obliga a los Estados actuar para prevenir graves y sistemáticas violaciones a derechos
humanos, especialmente, en el marco de la Carta Democrática Interamericana. Tal y como el
Secretario Almagro lo resumió45.
“ningún país de la OEA, ni de la ONU, ni mucho menos de este Consejo de Seguridad cuya
responsabilidad primordial es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales puede
ignorar lo que está sucediendo en Venezuela, ni ser complaciente con la violación sistemática
de los derechos humanos de su población”.
Por ello, es posible aludir a la “doctrina Almagro” para describir el proceso de reinter-
pretación del rol de la OEA y de los órganos regionales en la soberanía estatal y la autode-
terminación de los pueblos. Este cambio consiste en traspasar la simple valoración formal de
la soberanía para atender a la esencia del ejercicio del poder político en Gobiernos que de
manera sistemática violan derechos humanos. Traspasar este umbral formal es derivación del
principio de responsabilidad para proteger, en tanto en las acciones de la comunidad interna-
cional, amparadas por el Derecho Internacional, para prevenir graves violaciones a derechos
humanos. Fue por ello que el Secretario Luis Almagro promovió una investigación indepen-
diente que dictaminó la sistemática violación de derechos humanos por el régimen de Madu-
ro, todo lo cual llevó a la recomendación de que tales violaciones fuesen denunciadas ante la
Corte Penal Internacional.
Este cambio en el Derecho Internacional Público, anclado en la globalización de los de-
rechos humanos, encuentra soporte jurídico específico en la reinserción de Venezuela al
Sistema Interamericano de Derechos Humanos y, en concreto, a tres instrumentos: la Carta
de la OEA, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el TIAR. Todo ello permi-
te, por un lado, promover la reconstrucción de la democracia constitucional centrada en los
derechos humanos y, por el otro, crear incentivos apropiados para apalancar el proceso de
transición. Muestra de ello es la decisión del Gobierno del Presidente encargado Juan Guaidó
de crear la Comisión sobre derechos humanos, dentro del Centro de Gobierno.
44
Entre otras muchas noticias, véase El Nacional, 28 de octubre de 2016: http://www.el-
nacional.com/noticias/mundo/grupo-lima-gobierno-venezuela-eligio-camino-dictadura_209396.
45
Declaración durante la reunión del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones
Unidas, en fórmula Arria, sobre la situación de Venezuela, 13 de noviembre de 2017.
La formación de la administración pública venezolana
bajo el régimen de Juan Vicente Gómez 
José Ignacio Hernández G.

Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela
y en la Universidad Católica Andrés Bello
Resumen: La formación de la Administración Pública Nacional, bajo el régimen

de Juan Vicente Gómez, fue consecuencia directa del proceso de centralización
iniciado en 1908, todo lo cual se tradujo en diversas Leyes administrativas. De ello
surgió la Administración organizada del Estado central, con múltiples cometidos
que le llevan a limitar la actividad de los particulares y a prestar actividades eco-
nómicas. Esa Administración se regía por las múltiples Leyes administrativas o es-
peciales dictadas y, también, por el Derecho común. Sin embargo, no hay eviden-
cias de la existencia un Derecho Administrativo especial y autónomo, exorbitante
del Derecho común.
Palabras Clave: Juan Vicente Gómez, Administración Pública venezolana, Dere-
cho administrativo venezolano, Centralización, Leyes administrativas.
Abstract: The historical origins of the National Public Administration, under the
regime of Juan Vicente Gómez, was a direct consequence of the centralization pro-
cess started in 1908 based on several administrative laws. As a result, an orga-
nized Administration of the central State emerged, with multiple tasks aimed to re-
strict the activity of citizens and to render economic activities. That Administration
was governed by the multiple administrative or special laws issued and, also, by
common law. However, there is no evidence of the existence of a special and au-
tonomous Administrative Law, “exorbitant” from the common law.
Key words: Juan Vicente Gómez, Venezuelan Public Administration, Venezuelan
Administrative law, Centralization, Administrative laws.
SUMARIO
INTRODUCCIÓN
I. EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA Y EL RÉ-
GIMEN DE JUAN VICENTE GÓMEZ
1. El problema del origen histórico de la Administración Pública y la formación del Estado venezo-
lano. 2. El origen histórico del Estado en Venezuela: perspectivas jurídicas. 3. La formación del Es-
tado centralizado en Venezuela (1899-1935). 4. El origen académico del Derecho Administrativo en
el régimen de Juan Vicente Gómez. 5. ¿Influyó el petróleo en la formación histórica de la Adminis-
tración Pública en Venezuela durante el período 1899-1935?

Este trabajo resume significativamente, el trabajo de ascenso presentado en 2010 en la Universidad
Central de Venezuela. Desde entonces he avanzado en la investigación del período gomecista. Con
lo cual, solo presento aquí algunas de las principales conclusiones a las cuales he llegado en un
trabajo todavía en desarrollo.
II. LOS ELEMENTOS CONFIGURADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZO-

LANA BAJO EL RÉGIMEN DE JUAN VICENTE GÓMEZ
1. El desarrollo de la organización administrativa al amparo del Estado central: la creación de fi-
guras especiales subjetivas y los orígenes de la Administración Descentralizada. 2. La Hacienda
Pública y su influencia sobre la Administración. 3. La actividad administrativa: acotaciones sobre
el liberalismo de Gómez. 4. Las formas de la actividad: acto, contrato y procedimiento. Especial re-
levancia a la concesión. 5. Justicia administrativa, separación de poderes y las “apelaciones”.
CONCLUSIONES
INTRODUCCIÓN
Cuando en el Derecho Administrativo venezolano se indaga sobre sus orígenes históri-
cos, la discusión suele centrarse en si ese Derecho Administrativo surgió o no con la Revolu-
ción Francesa. Consideramos que hay en ese enfoque un error de método, pues lo que surgió
con la Revolución Francesa fue una especial forma de organización del Derecho Administra-
tivo en el Derecho Comparado, conocida como régimen administrativo. Esto es, el Derecho
Administrativo concebido como un Derecho autónomo, especial y exorbitante del Derecho
Común, caracterizado por reconocer a la Administración privilegios y prerrogativas, como la
“potestad de autotutela administrativa”.
Por nuestra cuenta, preferimos un enfoque distinto. Partiendo de la estrecha relación en-
tre Estado y Administración Pública1, hemos indagado cuándo en Venezuela se consolidó el
Estado como poder “unitario y unificador”. Ello nos lleva a colocar la vista en el período
iniciado en 1899, y especialmente, en el régimen de Juan Vicente Gómez (1908-1935).
En efecto, entre 1908 y 1935, el proceso de centralización del Estado iniciado en 1899
pasó por consolidar a la Administración Pública Nacional como herramienta de cohesión del
Estado. Esa centralización elevó las exigencias de una Administración Pública que sirviese
de instrumento para materializar los cometidos del naciente Estado nacional. Cometidos
asumidos, en un claro régimen autocrático, desde los valores de “orden, paz y trabajo” y de
acuerdo con un orden liberal: el Estado no debía intervenir en la sociedad civil más allá de lo
estrictamente necesario, siempre y cuando, por supuesto, la permanencia en el poder del
régimen no estuviese en riesgo.
El crecimiento de la Administración Pública bajo el período en estudio estuvo acompa-
ñado de Leyes administrativas, esto es, Leyes orientadas a regular la actividad de la Adminis-
tración. Debe aquí recordarse que la Ley tuvo, en el régimen de Gómez, una importancia
práctica fundamental. Así se asomó en la alocución de Gómez de 20 de diciembre de 1908,
en la cual se sintetizó su “programa político”. Allí se invocó como objetivo “dejar que sólo la
ley impere con su indiscutible soberanía”2, y se afirmó, en la Ley, la justificación de la de-
nominada “evolución dentro de la Causa”:
1
Véase nuestro libro Introducción al concepto constitucional de Administración Pública en Vene-
zuela, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011.
2
“Manifiesto de Juan Vicente Gómez al asumir el poder”, de 20 diciembre de 1908. Documentos
que hicieron historia. Siglo y medio de vida republicana. Tomo II, Caracas, 1962, pp. 135 y ss.
Otro fiel ejemplo de ello es la carta enviada por Gómez al entonces Presidente J.B. Pérez de 22 de
mayo de 1930, sobre el pago de la deuda externa. Allí se alude nuevamente a la aspiración de rea-
lizar la independencia económica “fundando la paz y organizando la hacienda pública”. Documen-
tos que hicieron historia. Siglo y medio de vida republicana. Tomo II, cit., pp. 163 y ss.
ESTUDIOS 81
“Ya sabéis que vine a desempeñar el Poder Ejecutivo Nacional, en virtud del título legal que
invisto, sin ser empujado por ninguna ambición personal. La Ley me llamó al puesto, y desde
el primer momento me di a conciliar las aspiraciones populares con mis deberes públicos”.
Esto anuncia la importancia que la Ley tuvo en la formación del Estado central y en
concreto, las Leyes administrativas dictadas durante este período. Pues lo cierto es que el
estudio de tales Leyes, como ha insistido Ramón J. Velázquez3, resulta un dato fundamental
pues permite caracterizar mejor al régimen de Juan Vicente Gómez y al Derecho Administra-
tivo formado bajo su amparo. Como ha señalado Diego Bautista Urbaneja4:
“Las características formales del régimen gomecista, tal como están planteadas en las diver-
sas Constituciones y en otros instrumentos de derecho público, tienen una cierta importancia
para el conocimiento del sistema político gomecista.
En primer lugar, porque permiten conocer los marcos legales formales de una actividad legis-
lativa y administrativa que transcurría en un sentido modernizador sin sufrir por ahora mayo-
res desvíos patrimoniales o personalistas, en tanto esa actividad cayera en el mapa mental de
Juan Vicente Gómez en una zona que pudiésemos llamar de favorecimiento, de tolerancia o
de indiferencia (…)
En segundo lugar, la variabilidad del régimen constitucional y legal, al son que le toquen los
deseos e intereses del General Gómez, demuestra que el régimen legal no tiene consistencia
propia y sólo funciona su dinámica mientras esté en la zona de tolerancia”
Aquí podemos emplear la expresión personalismo legalista, por el apoyo de la Ley en la
escuela positivista, como ya vimos, y en especial con sus cuatro principales exponentes (Ar-
caya, Gil Fortoul, Vallenilla y Zumeta), quienes ocuparon posiciones destacadas durante el
período en estudio. Tanto desde el pensamiento como desde la acción 5, uno de los temas
fundamentales del período fue la necesaria ordenación del Estado venezolano, orientada a la
“transformación del medio”6.
Al ser el personalismo del gendarme una condición necesaria, Arcaya también postuló
la conveniencia de emplear ese personalismo a favor de la estabilidad social “mediante la
sumisión del magistrado querido de las multitudes a las prescripciones de bien meditada
leyes”. Igualmente, en el pensamiento de Vallenilla, la Ley ocupa lugar destacado. En su
trabajo Por qué escribí “Cesarismo Democrático”, puede leerse7:
3
Referencia realizada en entrevista mantenida con Ramón J. Velázquez el 14 de mayo de 2010.
4
Urbaneja, Diego Bautista, “El sistema político gomecista”, en Juan Vicente Gómez y su época,
Monteávila, Caracas, 1993, p. 68. Sobre la relevancia de la Ley en este período, y el prestigio de
los juristas involucrados en su confección, vid. Chiossone, Tulio, Formación jurídica de Venezue-
la en la Colonia y la República, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas, Instituto de Ciencias Penales y Criminológicas, Caracas, 1980, pp. 225 y ss.
5
Una posición crítica a esta aseveración en Pino Iturrieta, Elías, “Ideas sobre un pueblo inepto: la
justificación del gomecismo”, en Juan Vicente Gómez y su época, cit. pp. 200 y ss. En relación
con estos cuatro personajes, escribe Elías Pino: “aunque se proclaman como escogidos por el or-
den de las cosas para hacer un país formidable, no son abundantes sus iniciativas sobe cambios y
novedades de entidad (…) sin embargo, logran el progreso de su peculio particular”.
6
Pino Iturrieta, Elías, Positivismo y gomecismo, segunda edición, Academia Nacional de la Histo-
ria, Caracas, 2005, p. 61
7
Vallenilla Lanz, Laureano, Cesarismo democrático y otros textos, Biblioteca Ayacucho, Caracas,
1991, p. 207.
“Yo he querido oponer lo que es orgánico a lo que es mecánico. El derecho nuestro, venezo-
lano, criollo, al derecho importado, superpuesto, cuyo fracaso constante ha traído como con-
secuencia la falta de respeto y de fe en las instituciones, porque aún no hemos tenido ni la
cultura ni el valor suficientes para crear aquel código de leyes venezolanas con que soñó el
Libertador en Angostura”
Esto explica, por ejemplo, la importancia dada a la conformación de Comisiones Revi-
soras de Leyes y Reglamentos, como es el caso de la Comisión creada mediante Decreto de
22 de enero de 19098. El Congreso no tendría, ciertamente, funciones políticas, pero sí de
organización jurídica de la República.
Pero hay que matizar el alcance de la Ley, pues en realidad, no puede obviarse que el
régimen de Gómez fue un régimen autoritario y por ello, el dominio de la Ley no era absolu-
to. Había así lo que Diego Bautista Urbaneja llama “zona de tolerancia”. Las Leyes eran no
sólo toleradas sino promovidas por Gómez, cuando ellas tenían “implicaciones positivas para
la estabilidad del régimen o sin implicaciones negativas inmediatas para dicha estabilidad, o
sin significar obstáculos inmanejables para la actividad patrimonialista del Jefe”. Los “doc-
tores” tenían un margen de maniobra, incluso de debate técnico9. Fuera de esa zona, la Ley
no tenía vigencia alguna10.
Todo lo anterior permite comprender el auge de las Leyes administrativas, todo que im-
pulsó la creación de la Clase de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Vene-
zuela, por Decreto de Juan Vicente Gómez en 1909. El número de Leyes había crecido tanto
que su “lectura” debía efectuarse en un curso especial. De allí que, en sus orígenes, nuestro
Derecho Administrativo se limitó al estudio exegético de esas Leyes11. Como concluyó Car-
los F. Grisanti, según quedara recogido en diciembre de 1911 en la Revista Universitaria12:
“La legislación que tiende a descubrir y sancionar el mejor y más científico aprovechamiento
de nuestras riquezas naturales, la que se propone comunicar vitalidad a las industrias, domi-
ciliar y asegurar entre nosotros los inventos industriales y los científicos de otros países, en
una palabra, la que más directamente se encamina al fomento y a la prosperidad del País, to-
da esa abundante y rica legislación está atribuida al Derecho administrativo”
Tomando en cuenta este contexto, el presente trabajo aborda los aspectos básicos del
proceso de formación de la Administración Pública y del Derecho Administrativo en Vene-
zuela bajo el régimen de Juan Vicente Gómez. A tal fin, la primera parte se orienta al estudio
del origen histórico de la Administración Pública de acuerdo con la evolución del Estado
entre 1908 y 1935. Luego, la segunda parte se orienta a caracterizar a la Administración
Pública del período, de acuerdo con su organización, medios y actividad.
8
Documento N° 10.494. Las Leyes y Decretos se citan por la Colección de Leyes y Decretos de
Venezuela, de acuerdo con el número del documento.
9
Urbaneja, Diego Bautista, “El sistema político gomecista”, cit., p. 68 y 72.
10
Ramón J. Velázquez estudió en este sentido la peculiar relación entre el mando y la Ley. Permí-
taseme la cita directa de los monólogos imaginarios de Gómez: “(…) pues para eso está uno, para
manejar las leyes y no que las leyes lo amarren a uno y el que manda debe saber cuándo es buena
una ley y cuándo uno tiene que hacerse el olvidadizo y hacer como si no se acordase de la Ley (…)
pues una cosa es la ley y otra es el mando”. Cfr.: Velázquez, Ramón J., Confidencias imaginarias
de Juan Vicente Gómez, Ediciones Centauro, Caracas, 1982, cit., pp. 309-310
11
Vid. Memoria que presenta el Ministro de Instrucción Pública al Congreso de los Estados Unidos
de Venezuela en sus sesiones de 1909, Caracas, Empresa El Cojo, p. XXXVI.
12
Revista Universitaria, Año V, Mes I, diciembre de 1911, pp. 1 y ss.
ESTUDIOS 83
I. EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA

Y EL RÉGIMEN DE JUAN VICENTE GÓMEZ
1. El problema del origen histórico de la Administración Pública y la formación del
Estado venezolano
Sabido es que el Derecho Administrativo, en su más sencilla definición, es el Derecho
de la Administración Pública13. De esta premisa interesa destacar tres conclusiones: (i) sin
Administración Pública no puede haber Derecho Administrativo. Además, (ii) es posible
concluir que el origen histórico del Derecho Administrativo está asociado al origen histórico
de la Administración Pública. Por último, (iii) el surgimiento y evolución histórica de la
Administración Pública es dependiente del surgimiento y evolución histórica del Estado. De
allí otra premisa fundamental: el Derecho Administrativo es un Derecho estatal. Esto es, es
un Derecho que regula a la Administración, entendida como una institución que resume un
área del quehacer del Estado14. De esta premisa podemos extraer una cuarta conclusión: (iv)
no puede haber Derecho Administrativo sin Estado.
Estas cuatro conclusiones permiten comprender por qué el análisis histórico del Derecho
Administrativo debe partir del análisis histórico de la Administración Pública y por ende, del
Estado. Frente a ello, en Venezuela ha predominado la tesis según la cual el Derecho Admi-
nistrativo surgió como resultado del advenimiento del Estado de Derecho, típicamente como
un producto de la Revolución Francesa.
No compartimos esa conclusión. Lo que surgió con el Estado de Derecho fue una espe-
cial forma de organización de la Administración Pública. Pero ésta, como instrumento del
Estado, es anterior al advenimiento del Estado de Derecho. De otro lado, lo que surgió con la
Revolución Francesa fue uno de los varios modelos de Derecho Administrativo existentes, a
saber, el régimen administrativo. Junto a éste hay otros modelos distintos cuya formación
histórica es, en cierto modo, independiente de la Revolución Francesa.
Es por ello que, en el caso de la Administración Pública venezolana, la discusión no
puede centrarse en el origen histórico del Derecho Administrativo luego de la Revolución
Francesa. Por el contrario, entendemos que la perspectiva correcta es examinar el origen
histórico del Derecho Administrativo a través del origen de la Administración Pública vene-
zolana, lo que a su vez dependerá del origen del Estado venezolano. Esta conclusión, en
España, ha sido afirmada por Sebastián Martín-Retortillo Baquer15:
13
Lares Martínez, Eloy, Manual de Derecho Administrativo, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
de la Universidad Central de Venezuela-Sucesión de Eloy Lares Martínez, Caracas, 2013, p. 66.
14
Brewer-Carías, Allan, Tratado de Derecho Administrativo. Derecho Público en Iberoamérica,
Tomo I, Civitas-Thomson Reuters, Madrid, 2013, pp. 28 y ss. Del autor, igualmente, vid. Derecho
administrativo. Tomo I, Universidad Externado de Colombia/Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 2005, p. 185.
15
Instituciones de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 2007, pp. 37 y ss. Véase también a
Ballbé, Manuel, “Derecho administrativo”, en Nueva Enciclopedia Jurídica, Tomo I, F. Seix, Edi-
tor, Barcelona, 1985, p. 66. Para el autor, “la función administrativa, y por ende, el Derecho admi-
nistrativo supone la existencia de un Estado constituido”. En Venezuela, vid. Rodríguez García,
Armando, “Libertad, Estado y Derecho administrativo. El papel del Derecho administrativo en la
modernidad democrática”, Revista de Derecho Público N° 117, Caracas, 2009, pp. 45 y ss.
“(…) advertir que no puede hablarse de Derecho administrativo hasta que no existe Adminis-
tración pública; y, obviamente, no cabe hablar de ella, hasta que no existe Estado e, incluso,
hasta que dentro de él, aquélla no se estructura como una organización diferenciada de las
que desempeñan otras funciones del propio Estado y se establece también el régimen de sus
relaciones con los ciudadanos”
En tal sentido, la relación entre la Administración y el Estado es doble. Por un lado, co-
mo vimos, la Administración requiere del Estado. Pero a su vez el Estado requiere de la Ad-
ministración. Dicho en otros términos: el surgimiento histórico del Estado está vinculado,
entre otros condicionantes, al surgimiento de la Administración Pública como una herramien-
ta de dominación que fomenta la cohesión social16. Aquí conviene recordar que el concepto
de Estado es nuevo, en el sentido que esa expresión describe a una especial forma de organi-
zación social que es de reciente data17. Siguiendo a autores como Heller y Jellinek18, el con-
cepto de Estado como poder unitario y unificador requiere de la Administración Pública
como herramienta que permite la cohesión social y la actuación concreta del Estado. Es por
ello, precisamente, que el surgimiento histórico del Estado se asocia a la existencia de la
Administración Pública19. Es por ello, también, que la Administración Pública es una herra-
mienta del Estado para la consecución práctica de sus cometidos 20.
Todo lo anterior puede resumirse, citando a Villar Palasí, que la Administración Pública
“implica la culminación de todo un proceso –con sus retrocesos y rápidos adelantos– de
concentración paulatina de poder, que abocó a una organización institucional”21. Con lo
cual, el centro del problema histórico sobre el origen histórico de la Administración Pública
en Venezuela debe trasladarse al problema del origen histórico del Estado en Venezuela.
16
Dentro de esta misma línea encontramos a Sánchez Morón, Miguel, Derecho administrativo. Parte
general, Tecnos, Madrid, 2005, p. 44. De acuerdo con el autor, “presupuestos básicos de la exis-
tencia del Derecho administrativo son, en primer lugar, la presencia de una Administración, más o
menos extensa pero articulada como organización estable y jerarquizada, encargada de la gestión
cotidiana de los asuntos públicos; en segundo lugar, el sometimiento de esa organización y de
quienes la dirigen a unas normas jurídicas de funcionamiento y de relación que les impongan el
deber de respetar derechos de individuos y grupos sociales; por último, un sistema de garantías
que permita asegurar la primacía de la normas y el respeto de los derecho frente a eventuales ex-
tralimitaciones de las autoridades públicas y sus agentes”. Si bien el autor sostiene que estos pre-
supuestos “preexisten a la época de las revoluciones liberales”, en realidad, en estricto sentido, es-
tos tres requisitos son propios del Estado de Derecho.
17
Es por ello que el presupuesto histórico de la Administración Pública no es el Estado de Derecho
sino el Estado (Baena del Alcázar, Mariano, Curso Ciencia de la Administración, Volumen I,
Tecnos, Madrid, 1995, p. 25.). De allí que el Estado absolutista contaba con una Administración,
con lo cual, antes del Estado de Derecho –especialmente, antes del siglo XVII– ya existía una
Administración Pública, cuyas técnicas de intervención se preservaron en parte bajo las formas del
Estado de Derecho. Puede verse entre otros a Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administra-
tivo, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1994, p. 28.
18
Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, Editorial Albatros, Buenos Aires, 1981, pp. 130 y ss., y
Heller, Herman, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México D.F., 2002, pp. 169 y ss.
19
Moles Caubet, Antonio, “Estado y Derecho (configuración jurídica del Estado)”, en Estudios de
Derecho público, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1992, p. 104.
20
Weber, Max, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, Tomo I, Fondo de Cultura
Económica, México, 1974, pp. 170 y ss.
21
Villar Palasí, José Luis, Curso de Derecho administrativo, Tomo I, Universidad Complutense,
Facultad de Derecho, Madrid, 1972, pp. 59 y 22. En similar sentido, vid. Polanco Alcántara, To-
más, La administración pública, Caracas, 1952, pp. 141 y ss.
ESTUDIOS 85
2. El origen histórico del Estado en Venezuela: perspectivas jurídicas

Siendo que el origen histórico de la Administración Pública está asociado al origen
histórico del Estado, es preciso identificar cuándo surgió el Estado en Venezuela. Una
respuesta que, obviamente, por razones del enfoque de este trabajo, no podremos exponer
en su sentido pleno. Basta con señalar que, desde una perspectiva jurídica, hay diversas
posibles respuestas.
Una primera respuesta, muy evidente, es que el Estado venezolano surgió el 21 de di-
ciembre de 1811, esto es, con la promulgación de nuestra primera Constitución. Ese día,
sin duda, surgió el Estado venezolano como entidad jurídica. Pero es una respuesta muy
relativa, pues pudiera inducir a considerar que el Estado venezolano surgió espontánea-
mente ese día. En realidad, como se ha observado, antes de esa fecha ya existía lo que se
ha denominado la nacionalidad venezolana, en alusión al proceso de centralización que,
desde el siglo XVIII, fue desarrollado entre nosotros, proceso que alcanzó como cota rele-
vante la creación de la Real Audiencia. Asimismo, esta respuesta no consideraría que antes
de 1811 existía una Administración Colonial, algunas de cuyas técnicas se preservaron
luego de ese año22.
Es necesario por ello ensayar otra aproximación. Ya sabemos que en 1811 surgió el Es-
tado venezolano como realidad jurídica, organizada como Estado de Derecho. Sabemos tam-
bién que antes de esa fecha ya existía una Administración Pública, parte de cuya organización
y técnicas de actuación se preservaron. Sin embargo, el punto que ahora debemos indagar es
a partir de qué momento el Estado venezolano comenzó a actuar, efectivamente, como un
poder unitario y unificador. Obviamente, esto no implica ubicar un momento desde el cual,
instantáneamente, surgió el Estado como realidad jurídica, política y social: el Estado vene-
zolano es resultado de una lenta evolución, caracterizada por signos de continuidad y ruptura.
El interés es más bien otro: tratar de indagar a partir de qué período de nuestra historia el
Estado venezolano adquirió las cualidades que permitieron su efectivo funcionamiento como
poder unitario y unificador.
Para ello, es preciso recordar que luego de 1811, la existencia jurídica del Estado fue
accidentada. Como consecuencia de los conflictos no resueltos de la Independencia, el poder
en Venezuela fue ejercido fragmentariamente, en lo que Elías Pino ha denominado País
Archipiélago23. Ello no quiere decir que no existieron intentos de unificación institucional del
Estado. Antes por el contrario, bajos regímenes de José Antonio Páez 24 y Antonio Guzmán
Blanco25 se hicieron importantes esfuerzos por crear el entramado institucional necesario para
22
Sobre la nacionalidad venezolana anteriores a 1811, véase a Oropeza, Ambrosio, La nueva consti-
tución venezolana 1961, serie estudios, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Socia-
les, Caracas, 1986, pp. 1 y ss. En cuanto a la Administración Colonial, vid. Chiossone, Tulio,
“Administración y Derecho administrativo en Venezuela”, en Libro Homenaje al Doctor Eloy La-
res Martínez, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Insti-
tuto de Derecho Público, Caracas, 1979, pp. 93 y ss.
23
Pino Iturrieta, Elías, País archipiélago, Venezuela, 1830-1858, Fundación Bigott, Caracas, 2004,
pp. 210-211
24
Entre otros, vid. Pino Iturrieta, Elías Las ideas de los primeros venezolanos, UCAB, Caracas,
2003, pp. 21 y ss. y Plaza, Elena, El patriotismo ilustrado, o la organización del Estado en Vene-
zuela. 1830-1847, Universidad Central de Venezuela, 2007, pp. 1 y ss.
25
Entre otros, vid. Rivas, Elide, Antonio Guzmán Blanco y la realización constitucional de su régi-
men, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2010, pp. 111 y ss.
centralizar el poder, creando así efectivamente un aparato estatal que actuase como el poder
único y unificador. Distintos condicionantes impidieron, sin embargo, que ese propósito se
alcanzara26.
A partir de 1899 la situación comenzaría a cambiar. El ascenso al poder de Cipriano
Castro permitió la consolidación progresiva del entramado institucional necesario para la
centralización del Estado. Luego, bajo el régimen de Juan Vicente Gómez, ese proceso avan-
zó hasta alcanzar cotas importantes. El cambio principal –como lo resumió Inés Quintero–
puede enfocarse en cuanto a la forma de ejercicio del poder, pues de un régimen de domina-
ción carismático –representado en el caudillo– se pasó progresivamente a un régimen de
dominación institucional27.
En conclusión, el análisis del surgimiento histórico de la Administración Pública en Ve-
nezuela debe prestar atención a la evolución del Estado venezolano entre 1899 y 1935, muy
especialmente, a partir de los cambios introducidos, desde 1908, por el régimen de Juan
Vicente Gómez. No quiere decir ello, advertimos, que el Estado venezolano surgió súbita-
mente en esa etapa. Ya señalamos que no es posible identificar el momento exacto de crea-
ción del Estado venezolano como realidad jurídica, política y social, ni por ello, el momento
exacto del surgimiento de la Administración Pública. Al tratarse de realidades sociales, el
Estado y la Administración son resultado de una evolución progresiva. Especialmente, la
Administración es resultado del amalgamiento de fases históricas, con lo cual, ella es una
categoría histórica. Lo que queremos observar es que, entre 1899 y 1935, la evolución del
Estado venezolano permitió la consolidación definitiva de las estructuras institucionales del
Estado y, dentro de ellas, de su Administración Pública. Conviene entonces examinar, desde
una panorámica general, cuál fue el resultado de ese proceso de consolidación o centraliza-
ción del Estado nacional.
3. La formación del Estado centralizado en Venezuela (1899-1935)
La llegada de Cipriano Castro al poder, en 1899, ha dado pie a lo que un sector de la
historiografía ha denominado la hegemonía andina, representada por los regímenes de Cas-
tro, Gómez, López y Medina28. No es posible, creemos, encerrar el período que va desde
1899 y “finaliza” con la Revolución de Octubre de 1945 en un bloque homogéneo pues,
26
Vid. Urbaneja, Diego Bautista, La idea política de Venezuela: 1830-1870, Fundación Manuel
García-Pelayo, Caracas, 2004, pp. 14 y ss. Véase igualmente a Straka, Tomás, Instauración de la
República liberal autocrática. Claves para su interpretación, Fundación Rómulo Betancourt, Ca-
racas, 2010, pp. 7 y ss. Carrera Damas apunta cómo el desmoronamiento del proyecto nacional al-
canzó su cénit en 1895. En este período la Administración perdió su tendencia centralizadora na-
cional, en consonancia con el progresivo debilitamiento del sistema político, resurgiendo férrea-
mente el caudillismo militar, produciéndose así el estancamiento y en algunos puntos retroceso de
la estructura de poder interna. El autor sitúa esta epata –advirtiendo la relatividad de los ciclos his-
tóricos– entre 1890 y 1920. Carrera Damas, Germán, Formulación definitiva del proyecto nacio-
nal: 1870-1900, Serie Cuatro Repúblicas, Cuadernos Lagoven, Caracas, 1988, pp. 92 y ss. Vid.
también, del autor, Una Nación llamada Venezuela, Monte Ávila Editores, Caracas, 1983, p. 133.
27
Quintero, Inés, “El sistema político guzmancista (tensiones entre el caudillismo y el poder central”,
publicado originalmente en Antonio Guzmán Blanco y su época (Monteávila, Caracas, 1994), tomado
de Quintero, Inés, El ocaso de una estirpe, Editorial Alfa, Caracas, 2006, pp. 11 y ss.
28
Vid. Rangel, Domingo Alberto, Los andinos en el poder, Mérida editores, Mérida, 2006. Analiza
el autor lo que él denomina el régimen andino, iniciado con el ascenso de Cipriano Castro y que
culmina formalmente con la denominada Revolución de octubre, de 1945 (p. 309).
ESTUDIOS 87
como apunta Jorge Olavarría, cada uno de estos regímenes tuvo rasgos particulares 29. Pero
tampoco pueden obviarse las estrechas relaciones existentes entre quienes gobernaron duran-
te esa época, no sólo en cuanto a su lugar de nacimiento aun cuando Ignacio Andrade, quien
nace en Mérida, no es incluido en esa hegemonía30. Muy en especial, Castro, Gómez y López
Contreras participaron –con roles muy distintos– en la Revolución Liberal Restauradora.
Además, Gómez formó parte importante del Gobierno de Castro, al igual que en su momento
lo hizo López, respecto al régimen de Gómez.
Preferimos, por ello, aludir –en un plano general– al período comprendido entre 1899
y 1935, para referir los cambios producidos con Castro y Gómez, en lo que Germán Carre-
ra Damas ha denominado la consolidación del proyecto nacional al amparo del “ideario
liberal”31:
“En el lapso comprendido entre 1909 y 1930 se produjo la consolidación de la estructura de
poder interna cuyo restablecimiento se había logrado durante el Gobierno de Guzmán Blan-
co. La clave de este proceso fue el firme y creciente enrumbamiento de la clase dominante
hacia su conformación como una burguesía moderna”
Se trata de una reflexión bastante recurrente. Entre 1899 y 1935 se perfecciona el inten-
to de consolidación del Estado nacional. Elías Pino Iturrieta ha observado en este sentido lo
siguiente:
“si el análisis parte de considerar a la Venezuela del siglo XIX como una nación desinte-
grada, debe concluir señalando la modificación substancial del fenómeno en el período
subsiguiente. En 1899 Venezuela no es un todo compacto. Sus partes evolucionan separa-
damente, así en sentido político como en las relaciones de naturaleza económica (…) En
1945, sin embargo, Venezuela se hace más uniforme, cohesionada, reunida en sus ingre-
dientes medulares”.32
Desde una perspectiva jurídica, Allan Brewer-Carías ha señalado que, entre 1899 y
1935, se “consolida el Estado autocrático centralizado”. Este período, para el autor33:
“tiene la especial significación de haber consolidado al Estado nacional centralizado median-
te un proceso de centralización política, militar, de los ingresos públicos, fiscal, administrati-
va y legislativa. El centralismo del Estado, sin duda bajo la inspiración de la idea autoritaria
del gendarme necesario, fue el proyecto político que las generaciones de comienzo de siglo
realizaron, y cuyo legado nos dejaron”
Este proceso de centralización fue resultado del desmoronamiento de las estructuras ins-
titucionales fundadas desde 1830, proceso que a fines del siglo XIX resultaba ya evidente34.
Por ello, la llegada de Castro al poder inaugura una etapa de centralismo, arraigada desde un
29
Olavarría, Jorge, Gómez. Un enigma histórico, Fundación Olavarría, Caracas, 2007, pp. 21 y ss.
30
Diccionario de Historia de Venezuela, Tomo I, Fundación Polar, 2010, pp. 154-155.
31
Carrera Damas, Germán, Formulación definitiva del proyecto nacional: 1870-1900, cit., p. 114.
32
Venezuela metida en cintura. 1900-1945, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2006, p. 89
33
Brewer-Carías, Allan, El desarrollo institucional del Estado centralizado en Venezuela (1899-
1935) y sus proyecciones contemporáneas, Universidad Católica del Táchira, San Cristóbal, 1988,
p. 17.
34
En cuanto a los antecedentes de la Revolución Liberal Restauradora, y las condiciones de la llega-
da de Castro al poder, puede verse en general a Velásquez, Ramón J., “Cipriano Castro (1899-
1908)”, De la revolución restauradora a la revolución bolivariana, El Universal-UCAB, Caracas,
2009, pp. 471 y ss.
primer momento en el ejercicio de “un mandato autoritario”, entendemos, pues tal centralis-
mo era una condición necesaria para rescatar y preservar las estructuras internas del poder35.
En similar sentido, nos reseña Inés Quintero que Castro36:
“en los primeros años de su administración adelanta una rápida centralización política que
tiende a concentrar cada vez más el poder en manos del Ejecutivo y tiene como resultado el
progresivo deterioro de la capacidad política de los jefes regionales”
Esta centralización supuso no sólo articular un sistema de dominación legal civil, sino
también, y en especial, un sistema de dominación legal militar: la fundación de la Academia
Militar tiene lugar en 1903, con el propósito de “atender a la educación militar de las clases
que han de constituir el Ejército Nacional”37. Ello suponía, por ende, la también centraliza-
ción del parque militar, con el consecuentemente debilitamiento de la fuerza de los caudillos
locales38 y con ello, la modificación del pacto sobre el cual se venía ejerciendo el poder na-
cional desde 187039. Como indica Ramón J. Velásquez, “Castro rompía el pacto mantenido
por Guzmán Blanco y Crespo de reservar a los políticos y militares de cada estado la admi-
nistración respectiva”40.
El alejamiento de Cipriano Castro del grupo de actores que lo acompañó en la revuelta
de 1899; la inestabilidad derivada de su régimen que, en especial luego de 1904, devino en
especialmente errático, y en fin, su acalorada relación con las potencias extranjeras –par-
ticularmente luego del bloqueo de 1902– minaron un régimen que aparecía ya agotado41. El
desenlace es muy conocido: el Presidente Castro viaja al exterior por motivos de salud, en
noviembre de 1908, quedando encargado del ejercicio de la Presidencia Juan V. Gómez, a la
sazón, Vicepresidente. Con ocasión de un nuevo conflicto, ahora con Holanda, comienza la
reacción contra el Presidente, y luego, el 19 de diciembre de 1908, invocando un supuesto
plan de insurrección por parte del Presidente Castro, Gómez, encargado de la Presidencia,
decide asumir el poder promoviendo el enjuiciamiento del Presidente, cuya inhabilitación es
reconocida, meses después, por la Corte Federal. Cuando menos, se trató del ejercicio abusi-
vo de las formas legales para desplazar del poder al Presidente titular.
35
Pino Iturrieta, Elías, “Rasgos y límites de la Restauración liberal”, en Cipriano Castro y su época,
Monte Ávila Editores, Caracas, 1991, pp. 19 y ss. Véase igualmente a Caballero, Manuel, Gómez,
el tirano liberal, Alfadil ediciones, Caracas, 2007, pp. 73 y ss.
36
A diferencia del régimen de Guzmán, que se basó en pactos locales que preservaron el poder de
los caudillos, Castro modificó las relaciones de poder a favor de un centralismo que socavó las ba-
ses de estos pactos locales. Vid. Quintero, Inés, El ocaso de una estirpe, cit., pp. 55 y ss.
37
Cfr.: Documentos que hicieron historia. Siglo y medio de vida republicana. Tomo II, cit., pp. 126 y
ss. Seguimos la tesis allí defendida, es decir, que la Academia es creada en 1903, pero entra en
funcionamiento en 1910, ya bajo el mando de Gómez.
38
Quintero, Inés, El ocaso de una estirpe, cit., pp. 85 y ss.
39
Tal y como refiere Carrero, Manuel, Cipriano Castro. El imperialismo y la soberanía nacional
venezolana. 1895-1908, Biblioteca de Autores y Temas Tachirenses, Caracas, 2000, pp. 234 y ss.
De acuerdo con Carrero, “Castro decidió desmontar el pacto amarillo cambiando el mosaico polí-
tico para establecer su propio sistema de relaciones. Colocando sus hombres podía iniciar su
proyecto centralizador”.
40
Velásquez, Ramón J., “Cipriano Castro (1899-1908)”, cit., p. 481.
41
Sobre la “crisis final del castrismo”, vid. Velázquez, Ramón J., “La política”, en Cipriano Castro y
su época, cit., pp. 84 y ss.
ESTUDIOS 89
Con todo, la salida de Castro no implicó ni una ruptura violenta y frontal con el orden
constitucional, ni el abandono del cuadro administrativo por él estructurado: salvo algunas
excepciones, ese cuadro se mantuvo, en lo que se denominó la “evolución dentro de la misma
Causa”. Una evolución cuyo apego formal a la Ley fue muy cuidada: en todo momento,
Gómez aludió al título legal por el cual había asumido provisionalmente la Presidencia, apo-
yándose incluso en una decisión de la Corte Federal42.
El proceso de centralización y, por ende, de consolidación del Estado nacional, iniciado
por Castro en 1899, continuará y, en cierto modo, se consolidará bajo el largo régimen de
Juan Vicente Gómez. A tal fin, Gómez se apoyó en una de las características medulares del
régimen de Castro, es decir, la sustitución del poder basado en el pacto con los caudillos por
el poder central fundado en el Ejército Nacional y, por extensión, en el poder basado en la
Administración Pública Central. La superación del pacto local con los caudillos no fue solo
política, sino militar, pues con Castro se finiquita el largo ciclo de guerras iniciadas con la
Independencia43. Es preciso subrayar esta idea: la centralización del Estado nacional tiene
–citando a Quintero– su “expresión particular durante el gobierno de Cipriano Castro y su
continuación y consolidación definitiva en la administración de Juan Vicente Gómez”44.
Lo que fue un proceso en formación bajo el régimen de Castro, adquirirá bajo el régi-
men de Gómez rasgos más definitivos, al punto que según un sector, Juan Vicente Gómez es
el “fundador del Estado moderno venezolano”, pues lleva a la Venezuela desfragmentada,
anárquica e inestable del Siglo XIX, a un país ordenado, institucionalizado y con cierta cohe-
sión social, económica e incluso político-territorial45. Arturo Uslar Pietri, en tal sentido, ha
sostenido que el papel de Juan Vicente Gómez en la historia de Venezuela “es de una magni-
tud extraordinaria”, pues permite alcanzar la integración del Estado nacional, de una “unidad
nacional” luego de la “anarquía” que caracterizó al país luego de la Independencia. Un anhe-
lo que, para Uslar, había sido pretendido antes por Páez y Guzmán Blanco, siendo Gómez
quien “completa el programa”, al acabar con la guerra civil y el caudillismo, y organizar el
42
Luego, puede asumirse que la sustitución de Castro por Gómez respondió a un golpe de Estado,
pero basado en la utilización –ilegítima– de las propias instituciones jurídicas. En cierto modo, es-
to marcará una de las características del régimen que entonces se iniciará, a saber, su apego a las
formas jurídicas. Vid. Polanco, Tomás, Perspectiva histórica de Venezuela, Ediciones Formentor,
Caracas, 1976, p. 101 y ss. El análisis detenido de este episodio, en Consalvi, Simón Alberto, La
guerra de los compadres, Los Libros de El Nacional, Caracas, 2009, pp. 91 y ss., quien califica al
episodio como golpe de Estado. En contra de esta calificación, al entender que el acceso de Gómez
al poder se llevó a cabo por medios institucionales, vid. Olavarría, Jorge, Gómez. Un enigma his-
tórico, cit., p. 19.
43
Además de lo previamente señalado sobre este punto, véanse las reflexiones que sobre lo ante-
rior realiza Caballero, Manuel, Historia de los venezolanos en el siglo XX, Alfa, Caracas, 2010,
pp. 31 y ss.
44
Quintero, Inés, El ocaso de una estirpe, cit., p. 137.
45
Una apretada pero muy convincente síntesis de esto, en Herrera Luque, Francisco, “Fundador del
Estado moderno”, en Juan Vicente Gómez ante la historia, Biblioteca de autores y temas tachiren-
ses, San Cristóbal, 1986, pp. 315 y ss. El autor expresa esta idea en boca de uno de sus personajes
de la novela En la casa del pez que escupe agua (Alfaguara, Caracas, 2009): “Juan Vicente Gómez
es el fundador del Estado moderno venezolano; el héroe a quien le corresponde enterrar el feuda-
lismo, el César Borgia de los trópicos, el Luis XI venezolano. El hombre que liquidó al caudillis-
mo” (p. 391). Advertimos que acudimos a esta fuente literaria para ilustrar una apreciación que,
ciertamente, es generalizada.
Ejército Nacional y la Hacienda Nacional46. Ramón J. Velásquez ofrece, asimismo, el si-

guiente balance47:
“La liquidación de la guerra civil, del caudillismo regional y de los poderosos partidos del si-
glo XIX, las modificaciones fundamentales de la economía ocasionadas por la presencia y
predominio de la industria petrolera, y la ausencia durante la dictadura gomecista de toda
empresa de adoctrinamiento ideológico o partidista abrieron el camino, al final de la década
de los años treinta, al tan anhelado régimen democrático…”
Es por ello que, como se ha insistido, Gómez logra la consolidación del Estado venezo-
lano en 1935. Como resume Caballero48:
“En 1936, Venezuela era un Estado único y centralizado, y una nación consolidada.”
Estas afirmaciones podrían ser consideradas polémicas, vista la “leyenda negra” que so-
bre este período se ha lanzado. A tal punto tal leyenda existe, que no abundan los estudios
que sobre esta etapa debería haber, visto su duración asombrosa no tanto hoy día, sino muy
en especial en aquella época49. Hay, por lo tanto, afirmaciones en sentido contrario, que des-
tacan el talente autoritario del régimen negando cualquier resultado favorable para el Esta-
do50, o que subrayan las amplias carencias existentes para 193551. Es relevante tener en cuen-
ta, en este sentido, la afirmación de Augusto Mijares52:
“En cuanto a la paz como un don del caudillo autocrático es una teoría que, precisamente al
ponerla a beneficio de Gómez, exhibe mejor su simpleza y absurdo. Porque nos llevaría a la
conclusión de que este ignaro jefe primitivo logró, por sí mismo, lo que no habían alcanzado
ni el genio y la gloria de Bolívar, ni el valor y la sagacidad de Páez, ni el talento y la activi-
dad de Guzmán Blanco.”
46
Entrevista de Uslar Pietri en el programa Historia Viva, 1995. Tomado de: http://www.youtube.
com/watch?v=nww9IDVxYRA (Consulta: 20-08-12).
47
Velásquez, Ramón J., “Balance de unas jornadas”, Balance del siglo XX venezolano, Grijalbo,
Caracas, 1996, p. VIII
48
Caballero, Manuel, Gómez, el tirano liberal, cit., p. 360.
49
Sobre este sesgo negativo al régimen de Gómez, véase la introducción que hace Olavarría, Jorge
Gómez. Un enigma histórico, cit., pp. 1 y ss.
50
Uno de los relatos de esta época, que probablemente más ha contribuido a la “leyenda negra”, o
como la denominó el autor, la vergüenza de América, en Pocaterra, José Rafael, Memorias de un
venezolano de la decadencia, Monte Ávila Editores, Caracas, 1997. Pocaterra califica a Gómez
como “el hombre más temido y más odiado que cruzó las páginas de la historia de Venezuela”
(Tomo II, p. 471).
51
Por ejemplo, Salcedo-Bastardo subraya las carencias en materia educativas. Para el autor, “para el
año final de Gómez, Venezuela posee nada más que sesenta maestros titulares; uno sólo se gradúa
en la nación” (Historia fundamental de Venezuela, Ediciones de la Universidad Central de Vene-
zuela, Caracas, 2006, p. 444). El juicio final que expone el autor es muy gráfico: “cuando en 1936
la Patria se recobra, es mucho el tiempo malbaratado; peor todavía, el venezolano se ha cargado de
un lastre negativo que entorpece de modo sustancial el proceso de civilidad” (p. 455). Una refe-
rencia similar, en cuanto a las notables carestías en educación, en Morón, Guillermo, Breve histo-
ria de Venezuela, Espasa, 1979, p. 226 y ss.
52
“La evolución política de Venezuela”, en Venezuela independiente 1810-1960, Fundación Eugenio
Mendoza, Caracas, 1962, p. 151.
ESTUDIOS 91
Es preciso también aludir a la afirmación de Picón-Salas, en cuanto a que el siglo XX

comienza, en Venezuela con la muerte de Gómez53. Como se observa, el contraste entre estas
dos visiones de la historiografía venezolana es notorio: mientras que unos señalan a Gómez
como el fundador del Estado moderno, otros sostienen que poco o ningún saldo favorable
puede imputarse a tal régimen. Nos atreveríamos a afirmar que, en este contraste, la mayoría
de la historiografía se inclina por la segunda posición.
No es objeto de este trabajo fijar posición en cuanto a una u otra tesis. Más bien, hemos
querido realizar un aporte a este debate –polémico, sin duda, por la cercanía del período en
estudio– a través de una óptica distinta: estudiar cuál fue el desarrollo de la Administración
Pública Central bajo el régimen de Gómez. La hipótesis de la que se parte es que el señala-
do proceso de centralización del Estado Nacional tuvo que haber aparejado la consolida-
ción de una Administración Nacional igualmente centralizada, como herramienta de domi-
nación legal. A tal fin, es necesario considerar que el desarrollo centralizado de la Admi-
nistración Pública bajo el régimen de Gómez encontró, fue resultado de las modificaciones
al cuadro político y de dominación legal alcanzados durante Castro, por la superación del
esquema basado en el caudillo y su sustitución por el esquema basado en instituciones
políticas centrales.
En otras palabras: de mecanismos de dominación carismáticos propios de Estados pa-
trimoniales, se pasó a mecanismos de dominación institucionales propios del Estado mo-
derno. La Administración Pública Nacional fue la pieza clave de este cambio.
¿Cuál fue, en concreto, el resultado de este proceso de centralización? En apretada sín-
tesis, podemos resumirlo en tres grandes hitos.
.- En primer lugar, como resultado de este proceso de integración Venezuela pasó a ser
un país territorialmente unificado. Al final el régimen de Juan Vicente Gómez, Venezuela no
era más ese país archipiélago al cual aludíamos antes. No se cruzó el país de ferrocarriles,
ciertamente, pero sí de carreteras.
El cambio derivado de esta política fue relevante: desde el transporte de bienes, pasando
por el transporte del naciente Ejército Nacional, la cohesión territorial de Venezuela logró
uno de los cometidos constantes en el proyecto nacional. Muestra elocuente de ello fue el
Decreto sobre vías de comunicación, de 24 de junio de 1910, que impulsó la ejecución de
contratos de obras para la construcción de carreteras.
.- En segundo lugar, destacamos la efectiva creación del Ejército Nacional, como exten-
sión del Poder Nacional. Liquidados los caudillos locales, se liquidaron también los rudimen-
tarios cuerpos militares regionales, iniciándose la profesionalización del Ejército, lo que
permitirá la transformación del régimen de Gómez en una dictadura militar nacional 54. El
propio Caballero55 resume así esta idea:
53
Suma de Venezuela, Monteávila, Caracas, 1988, p. 13
54
Caballero, Manuel, Caballero, Manuel, Instauración del Estado moderno y auge de la República
Liberal Autocrática, Fundación Rómulo Betancourt, Caracas, 2010, p. 8. A ello se le agrega la
formación de las jefaturas civiles, el desarme acordado en 1919 y la sanción de férreos Códigos de
Policía (p. 10). En general, sobre la formación del Ejército Nacional y su impacto en el Estado
central, vid. Ziems, Ángel, El gomecismo y la formación del Ejército Nacional, Ateneo de Cara-
cas, 1979, pp. 201 y ss.
55
Caballero, Manuel, Gómez, el tirano liberal, cit., p. 204.
“El ejército es la base del Estado: Gómez no hace sino exponer el fruto de su experiencia, sin
saber (o sin mostrarlo) que en los hechos eso es siempre así; y también en la doctrina liberal,
para la cual Estado era la palabra aglutinadora de aquellos arms, police and justice propues-
tos como sus solos atributos por Adam Smith.”
Ramón J. Velásquez56 destaca, en este sentido, que frente al binomio Partido-Ejército
imperante en el Siglo XIX, Gómez consolida la relación Jefe-Ejército-Administración, cuyos
primeros pasos, como vimos, fueron adelantados por Cipriano Castro, trípode que perdurará
hasta 1945, como característica del régimen centralista por él consolidado.
.- En tercer lugar, destacamos el fin del caudillismo y la consolidación de la Adminis-
tración Pública como herramienta de dominación legal y burocrática. Tanto el gobierno de
Castro, como en mayor medida, el de Gómez, responden a una forma de gobierno personal,
es decir, que su base última es el poder personal del líder, del caudillo. Lo peculiar en el caso
de Gómez es que esta situación fue no sólo aceptada, sino justificada, por un destacadísimo
grupo de intelectuales, partidarios de la doctrina positivista57.
En apretada síntesis, esta doctrina positivista propugnó que las propias condicionas na-
turales de Venezuela no sólo condicionaron el azaroso transcurrir en el Siglo XX, sino que
además, propendieron también al gendarme necesario, al líder útil para cohesionar a Vene-
zuela. Se trataba de un sistema no institucional, pues en Venezuela –explicó Vallenilla– “ya
no se busca en las instituciones sino en los hombres el mejoramiento de nuestra condición”58.
Este personalismo, conforme a la corriente que se comenta, estaba arraigado en el siglo XIX,
destacándose la figura de Páez, ello, a pesar del principio formal de la alternancia, calificado
por Vallenilla como un fetiche59. Por lo anterior, lejos de renegar este personalismo, la pro-
puesta fue su utilización en “pro de la estabilidad social”, de acuerdo con Arcaya 60.
No obstante, el mecanismo de dominación carismático mutó en mecanismos de domina-
ción legales y burocráticos, esto es, institucionales. Un rasgo distintivo de ello fueron las
Leyes administrativas, esto es, el conjunto de Leyes dictadas para organizar y consolidar al
Estado nacional como un aparato institucional y organizado61. Como resume Polanco, en esta
época “algunas instituciones comienzan a adoptar formas que luego podrán prosperar en
otras épocas”62.
56
Velásquez, Ramón J., La caída del liberalismo amarillo, cit., pp. 53 y ss.
57
Véase las reflexiones críticas de Betancourt, en Venezuela, política y petróleo, Monte Ávila Edito-
res Fundación Rómulo Betancourt, Caracas, 2001, p. 68.
58
La frase corresponde a las anotaciones que Vallenilla hiciera a la proclama del 5 de julio de 1902.
Cfr.: Vallenilla Lanz, Laureano, Cesarismo democrático y otros textos, cit., p. 5. Debe acotarse, en
todo caso, que esta visión del gendarme necesario fue asumida por Vallenilla no sólo como una
condición natural, sino también, transitoria.
59
Las referencias a la posición de Gil Fortoul sobre este punto en Pino Iturrieta, Elías, Positivismo y
gomecismo, cit., p. 55.
60
Pino Iturrieta, Elías, Positivismo y gomecismo, cit., p. 62. Vallenilla aludía a la “vigorosa persona-
lidad” que es como “la encarnación misma de la patria” (p. 65). Pino concluye afirmando que el
régimen personalista de Gómez acabó con la disgregación de los caudillos, y en la conformación
de un régimen centralista, todo lo cual permitió la “ejecución de un proyecto coherente cuyas con-
secuencias serían de incalculable entidad” (p. 69).
61
Brewer-Carías, Allan, Historia constitucional de Venezuela, Tomo I, Editorial Alfa, Caracas,
2008, p. 417.
62
Polanco Alcántara, Tomás, Perspectiva histórica de Venezuela, cit., p. 106.
ESTUDIOS 93
En especial, destaca la centralización de las finanzas públicas –con la creación de la

hacienda pública nacional– así como el cambio monumental derivado de la irrupción del
petróleo.
4. El origen académico del Derecho Administrativo en el régimen de Juan Vicente
Gómez
El proceso de centralización del Estado nacional, iniciado en 1899, estuvo acompañado
del proceso de creación de la Administración Nacional. Se trató de un proceso jurídico, en el
sentido que se expresó en diversas Leyes administrativas que paulatinamente organizaron al
Estado central. El aumento del número de esas Leyes administrativas, precisamente, fue la
principal causa que llevó a crear la Clase de Derecho Administrativo en la Universidad Cen-
tral de Venezuela y, con ello, el estudio sistemático inicial de esa disciplina63.
En efecto, siguiendo el informe que dirigiera el Consejo Universitario de la Universidad
Central de Venezuela al entonces Presidente de la República, General J.V. Gómez, fue crea-
da, mediante Decreto de 4 de enero 1909, la “clase” de Derecho Administrativo. La memoria
que presenta el Ministro de Instrucción Pública al Congreso de los Estados Unidos de Vene-
zuela en sus sesiones ordinarias de 1909, da cuenta de las particularidades de la creación de
esa materia, que integraba la Cátedra de “Derecho Constitucional y Derecho administrativo”,
y que se leería en el segundo año de la carrera, bajo la denominación “Derecho administrati-
vo, Código de hacienda, Código de Minas y demás Leyes sueltas é historia del Derecho” La
Resolución 274 de 5 de enero de 1909, dictada por el Ministerio de Instrucción Pública,
acordó que:
“por disposición del General Juan Vicente Gómez, Presidente de la República, se crea en la
Universidad Central, conforme al Decreto Ejecutivo de fecha de ayer, la cátedra de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo y se nombra para desempeñarla al ciudadano Doc-
tor Federico Urbano”.
En la Universidad de los Andes (según la nómina al 22 de enero de 1909 contenida en la
citada memoria) se impartía la clase de “Derecho Político y Administrativo”, a cargo del
Doctor Marcial Hernández S.64 Es decir, que a pesar de formar una sola cátedra junto con el
Derecho Constitucional, su lectura se llevó a cabo de manera independiente, pues su “exten-
sión y utilidad (…) han hecho imposible hasta hoy, que ambas asignaturas puedan leerse en
un solo año”. Es por ello que J.M. Hernández-Ron, primer tratadista del Derecho Administra-
tivo en Venezuela65, señaló que “a partir de 1909, se hizo efectiva la enseñanza del Derecho
administrativo en Venezuela”66.
63
Seguimos aquí lo expuesto en Hernández G., José Ignacio, “Los orígenes de la doctrina de Dere-
cho Administrativo en Venezuela”, en Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano
N° 7, Caracas, 2015, pp. 101 y ss.
64
En especial, de Hernández-Ron, véase “Historia del Derecho administrativo venezolano”, origi-
nalmente publicado en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, N° 6, Caracas, 1938,
pp. 95 y ss. Nuestros comentarios sobre la creación de la clase de Derecho administrativo, en Her-
nández G., José Ignacio, ”Una mirada al Derecho Administrativo en el centenario de su enseñan-
za”, en 100 Años de la Enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009. Tomo I,
Universidad Central de Venezuela, Centro de Estudios de Derecho Público, Funeda, Caracas,
2011, pp. 38 y ss.
65
Los iniciales cursos publicados por los profesores de la clase constituyen los primeros textos –co-
nocidos– del Derecho Administrativo venezolano, cuyo origen fue básicamente los apuntes de sus
clases. El primer Tratado, y en realidad, el primer Libro no limitado a los apuntes de clase- del
¿Cuál era la situación del Derecho Administrativo en la Venezuela de inicios del siglo
XX? Como antes referíamos, el estudio del Derecho Administrativo no era más que la lectura
de las Leyes administrativas que, con mayor frecuencia –e impulsadas luego por el petróleo–
incidían en distintos ámbitos del quehacer cotidiano. Se le denominaba a tal clase Leyes
nacionales, lo que condujo a un pobre desarrollo del Derecho administrativo, fomentado
también (lo señala así Hernández-Ron) en la ausencia de una burocracia profesional. En todo
caso, la importancia que se le dio al Derecho Administrativo en 1909 era la de las citadas
Leyes administrativas, a cuya glosa se limitaba su formación universitaria. No obstante,
Federico Urbano, primer profesor de la asignatura, advertía en 1910 (con ocasión de las ex-
posiciones que sobre el Derecho Administrativo publicara en la Revista Universitaria) que
“no comprendemos el estudio de las leyes administrativas sin el de los principios que han de
ser su base y fundamento, por lo que juzgamos inseparable, a lo menos para el que haya de
recibir el grado de Doctor en Ciencias Políticas, el conocimiento de las leyes administrati-
vas, y los principios de la ciencia de la Administración”. Empero, al examinar el Curso de
Derecho administrativo de Federico Álvarez Feo, editado sobre la base de sus clases, com-
probamos que la enseñanza del Derecho Administrativo giraba principalmente en torno a las
Leyes administrativas, al punto de prestarse atención, por ejemplo, a la recolección y explo-
tación de las plumas de garza67.
Junto a este estudio exegético, el Derecho administrativo se caracterizó por la carencia
de textos universitarios. La Revista Universitaria, en su número 54 (diciembre de 1911) dio
cuenta de esta realidad, a consecuencia de la petición cursada por varios estudiantes de Cien-
cias Políticas en la cual exhortaron al Ministro de Relaciones Interiores a ordenar la recopila-
ción de un volumen de las “diversas leyes y decretos que forman el Derecho administrativo
Venezolano”. La importancia del Derecho Administrativo se justificó, de esa manera –glo-
Derecho administrativo venezolano, es el Tratado de Elemental de Derecho Administrativo de

Hernández-Ron, que en dos volúmenes, fue publicado en 1937. La segunda edición, de 1943,
constó de tres volúmenes. Como nuestro objeto es analizar los dos primeros textos del Derecho
administrativo venezolano, los comentarios al Tratado serán más bien marginales.
66
Hernández-Ron, “Historia del Derecho administrativo venezolano”, cit., pp. 95 y ss. Sobre la
enseñanza del Derecho administrativo en Venezuela, véase en especial a Araujo-Juárez, José, Dere-
cho administrativo. Parte general, Paredes, Caracas, 2007, pp. 53 y ss., y Villegas, José Luis, “La en-
señanza del Derecho administrativo en Venezuela. En la búsqueda de nuevos métodos y sistemas”, en
Derecho administrativo iberoamericano. Tomo III, Paredes, Caracas, 2007, pp. 2.517 y ss.
67
El texto de Derecho Administrativo del profesor Federico Urano fue publicado en la Revista
Universidad, a partir de los números editados desde 1910. Lamentablemente, como comprobó en
su momento Hernández-Ron, luego Allan R. Brewer-Carías y, más recientemente, nosotros, estos
textos están incompletos, al menos, en la Biblioteca Rojas Astudillo (Caracas). El segundo texto
conocido de Derecho Administrativo es el del segundo profesor de la Clase, Federico Álvarez Feo,
correspondiente a sus clases de las década de los veinte. Brewer-Carías refiere, citando a Hernán-
dez-Ron, que estos textos nunca fueron publicados. Había, en todo caso, una edición mimeogra-
fiada que recoge el Curso de finanzas y leyes de hacienda y el Curso de Derecho administrativo
del Profesor Álvarez (Caracas, 1975). Los textos de Federico Urbano y Federico Álvarez Feo, jun-
to al artículo de Hernández-Ron, fueron luego recogidos en el libro Textos Fundamentales del De-
recho Administrativo (Cien años de la creación de la Cátedra de Derecho Administrativo de la
Universidad Central de Venezuela), Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, Caracas,
2010, en el cual nos correspondió escribir el estudio introductorio. Un completo análisis compara-
tivo de los programas de Urbano y Álvarez puede ser visto en Brewer-Carías, Allan, “Una pince-
lada histórica sobre el sistema de enseñanza del Derecho administrativo”, en Desafíos del Derecho
administrativo contemporáneo, Tomo I, Paredes, Caracas, 2009, pp. 23 y ss.
ESTUDIOS 95
sando las palabras de Carlos F. Grisanti, en la reapertura de clases de la Universidad– en que

él resume la legislación dictada para alcanzar “la mayor suma de felicidad”. A la carestía de
textos, la Revista agregaba la dificultad en encontrar ese cuerpo de Leyes administrativas.
El vacío tardaría en ser llenado. El Tratado Elemental de Derecho administrativo de
J.M. Hernández-Ron de 1937 (profesor, desde 1931, de la cátedra, entonces denominada
Derecho administrativo y leyes especiales), constituye la primera obra de sistematización no
exegética del Derecho Administrativo, en especial, en su primer tomo. Sucedía, así, el presu-
puesto que V.E. Orlando ha señalado para arraigar el estudio jurídico del Derecho adminis-
trativo como sistema. Empero, la llamada parte especial del Derecho Administrativa seguía el
curso de las Leyes administrativas, como luego haría Tomás Polanco Alcántara en su extra-
ordinario Derecho administrativo Especial de 195968.
5. ¿Influyó el petróleo en la formación histórica de la Administración Pública en Ve-
nezuela durante el período 1899-1935?
Una referencia común consiste en calificar al régimen de Juan Vicente Gómez como
una “dictadura petrolera”. Allan R. Brewer-Carías, al estudiar ese régimen, resalta cómo los
ingresos derivados de la industria petrolera resultaron determinantes para la consolidación de
la dictadura69.
La relación entre el régimen de Gómez y la industria petrolera es innegable70. Sin em-
bargo, debe considerarse que cuando el petróleo irrumpe en Venezuela, el régimen de Gómez
estaba ya asentado. De hecho, para cuando el petróleo pasa a ser una fuente fundamental de
ingresos –década de los veinte– ya el régimen de Gómez había adelantado buena parte del
proceso de formación del Estado centralizado que tan bien calzó con los inicios de la indus-
tria petrolera71.Tal y como ha señalado Manuel Caballero72:
“Definir a Gómez como la dictadura del petróleo serviría tan poco para explicar su esencia
como referirse a algunos de los regímenes posteriores como la democracia del petróleo (…)
es cierto que en 1914, al estallar el pozo Zumaque Uno, se descubre el petróleo que preña las
entrañas venezolanas; que, en 1917 comienzan a llegar las inversiones extranjeras, anglo-
holandesas primero, norteamericanas después; que en 1922, con el reventón de Los Barrosos,
se constata su enorme potencial.
Pero se encuentra con una dictadura consolidada, en cuya implantación no han tenido las
compañías aceiteras una fuerza determinante así hubiese la intención”
68
Recientemente se ha reimpreso en Venezuela el trabajo del profesor Tomás Polanco Alcántara
(Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2012). El profesor Brewer-Carías realizó, para la ocasión,
un estudio de la relevancia de esa obra (pp. IX y ss.).
69
Tratado de Derecho Administrativo. Derecho Público en Iberoamérica, Tomo I, cit., p. 456.
70
Un completo estudio de la política petrolera de Gómez en McBeth, B.S., Juan Vicente Gómez and
the oil companies in Venezuela, 1908-1935, Cambridge University Press, 1983, pp. 5 y ss. Véase
nuestro análisis en Hernández G., José Ignacio, El pensamiento jurídico venezolano en el Derecho
de los Hidrocarburos, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2016, pp. 67 y ss.
71
Sobre el análisis fiscal del impacto del petróleo en las finanzas venezolanas, durante el régimen
gomecista, vid. Komblith, Miriam y Quintana, Luken, “Gestión fiscal y centralización del poder
político en los gobiernos de Cipriano Castro y de Juan Vicente Gómez”, Revista Politeia número
10, Caracas, 1976, pp. 143 y ss.
72
Caballero, Manuel, Historia de los venezolanos en el siglo XX, Editorial Alfa, Caracas, 2010, p. 81.
En sentido similar, explica Germán Carrera Damas que cuando se identifica a Gómez
como una dictadura petrolera, no se considera que “casi la mitad de los 27 años que duró esa
dictadura transcurrieron en la Venezuela agraria tradicional, sin que el petróleo desempe-
ñase un papel equiparable con el que ciertamente representó en 1928”73.
El principal impacto del petróleo sobre el régimen de Gómez, en nuestra opinión, lo ve-
remos al final de ese régimen, cuando la imposibilidad de la economía venezolana de absor-
ber los ingresos generados por la industria petrolera impulsó al Gobierno de Gómez a crear
las primeras empresas públicas. El Estado empresario tiene su origen, así, en el régimen de
Gómez, lo que fuerza a matizar el calificativo de “liberal” con el cual ese régimen suele ser
calificado74.
En especial, el avance de la industria petrolera produjo otro importante cambio: el Esta-
do se vio obligado a intervenir a fin de controlar esa actividad, lo que se tradujo en una cre-
ciente actividad administrativa de limitación sobre el sector, impulsada por las reformas
introducidas por Gumersindo Torres. Tal intervención, en todo caso, era cónsona con el
“dogma liberal” de acuerdo con el cual el Estado no podía intervenir directamente en las
actividades extractivas, pues éstas debían confiarse a la iniciativa privada. Sin embargo, tal
iniciativa privada debía conducirse bajo ciertos principios englobados la idea de “orden pú-
blico”, todo lo cual justificó el mayor control de ese sector a través de la Administración
Pública. Desde esta perspectiva, sin duda, el petróleo contribuyó al desarrollo de la Adminis-
tración Pública en Venezuela75.
Empero, lo anterior no modificó la relación entre Estado y petróleo. Por el contrario, el
Estado actúo como propietario de los yacimientos de hidrocarburos cuyo uso confiaba a
terceros a través de contratos civiles, considerados “propiedad” del concesionario, como
consecuencia de la traslación al sector de los hidrocarburos de los principios del Derecho
Minero. Esto explica por qué se otorgaron tantas concesiones de extensión notable, en lo que
Rómulo Betancourt denominó la “danza de las concesiones”. En realidad, ello responde a los
principios liberales del Derecho Minero, de acuerdo con los cuales, el Estado no podía inter-
venir en el aprovechamiento de los yacimientos, los cuales debían confiarse en “propiedad”
al sector privado76.
II. LOS ELEMENTOS CONFIGURADORES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

VENEZOLANA BAJO EL RÉGIMEN DE JUAN VICENTE GÓMEZ
Diversos historiadores –como vimos en la sección anterior– han venido señalando que
la formación del Estado venezolano o del Estado moderno venezolano comienza a partir de
1899 con la Revolución Liberal Restauradora; se fortalece desde 1908 con el advenimiento
de Juan Vicente Gómez y puede decirse que culmina con el fin del régimen de Gómez, aun
cuando no necesariamente –acotamos– con el fin del gomecismo como sistema político. A tal
fin se resaltan las cualidades del Estado en este período: (i) un Estado centralizado, frente a la
73
Carrera Damas, Germán, Petróleo, modernidad y democracia, Fundación Rómulo Betancourt,
Caracas, 2006, p. 15.
74
Sobre los orígenes del Estado empresario en Venezuela, vid. Caballero Ortiz, Jesús, Las empresas
públicas en el Derecho venezolano, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1982, pp. 31 y ss.
75
Seguimos aquí lo que exponemos en Hernández G., José Ignacio, El pensamiento jurídico venezo-
lano en el Derecho de los Hidrocarburos, cit.
76
Betancourt, Rómulo, Venezuela, política y petróleo, cit, pp. 17 y ss.
ESTUDIOS 97
existencia de débiles pactos entre caudillos formados al amparo de la Constitución de 1864;

(ii) un Estado con Ejército Nacional, en contraposición a las montoneras del siglo XX; (iii)
un Estado con una burocracia sólida, que estructuró la relación Jefe-Ejército-Administración,
en contraposición a la forma de poder basada en la relación del Jefe con el partido y (iv) un
Estado con una Hacienda Nacional centralizada, frente a la dispersión de recursos, remates y
medianerías del siglo XX. En fin, un país integrado y cohesionado, frente al país archipiélago
del siglo XIX77.
Asunto muy distinto es pretender derivar estos cambios a la obra personal de Juan Vi-
cente Gómez. Sería, ciertamente, una conclusión excesiva. Por supuesto, el carisma de Gó-
mez pudo ser factor determinante en la “pacificación del Estado”, empleando censurables
métodos de represión comunes a todo autoritarismo. Pero a la sombra de ese férreo mando
(que no necesariamente directa conducción de la Administración, pues Gómez se separó de la
conducción directa o cotidiana de la Administración en varias oportunidades), y en lo que
Diego Bautista Urbaneja ha llamado la zona de tolerancia78, la Administración pudo desarro-
llarse como instrumento del Estado central en formación.
En otro sentido, cierta historiografía pretende explicar los cambios alcanzados en el Es-
tado venezolano (formación del Ejército Nacional, creación de la hacienda, entre otros) de
manera sencilla: la formación del Estado central y de esa Administración, fue simplemente
una herramienta para la consolidación del poder de Gómez. Las carreteras, por ejemplo, no
pretendieron uniformar al país sino dotar de vías de acceso seguras para la movilización del
Ejército. La creación de la Hacienda Pública no pretendió modernizar las finanzas, sino pro-
veer al Ejército y a Gómez, de recursos para mantenerse en el poder 79. Por lo cual se ha seña-
lado –Salcedo Bastardo– que las Leyes del período gomecista carecieron de vigencia alguna,
pues Gómez ejerció un poder arbitrario, déspota y no subordinado a la Ley 80. Sin embargo,
esta explicación, un tanto simplista, no se adentra en la utilidad y trascendencia de las Leyes
administrativas o Leyes especiales de la época, y de la Administración Pública que allí surge:
para preservar el Poder no se requería, ciertamente, de tal desarrollo legislativo.
El análisis aparece afectado, sin duda, por la leyenda negra del gomecismo. Siendo
Gómez un tirano, no puede concebirse que bajo su mando la Ley haya tenido alguna relevan-
cia. Lo cierto, sin embargo, es que el estudio objetivo de las Leyes especiales que se dictan
entre 1908 y 1935 (publicadas en la colección Leyes y Decretos de Venezuela) así como de la
jurisprudencia de la Corte Federal y de Casación en este período, permite visualizar la exis-
tencia de una Administración formada con técnicas de intervención que se extenderán mucho
más allá de 1935, incluso hasta nuestros días. Por lo anterior, coincidimos con Rogelio Pérez
Perdomo en el sentido que, al margen de la poca o mucha vigencia de esas Leyes (que vigen-
cia plena nunca hubo: recuérdese que se trató de una dictadura) ellas crearon ciertas costum-
bres que trascendieron al período en estudio81.
77
Vid. por todos, Caballero, Manuel, Historia de los venezolanos en el siglo XX, cit., pp. 31 y ss.
78
Urbaneja, Diego Bautista, “El sistema político gomecista”, cit., p. 68.
79
Por ejemplo, Caraballo Perichi, Ciro, Obras públicas, fiestas y mensajes (un puntual del régimen
gomecista), Biblioteca de la Academia Nacional de la Historia, Caracas, 1981, pp. 11 y ss.
80
Salcedo-Bastardo, J.L., Historia fundamental de Venezuela, cit., p. 454.
81
Pérez Perdomo, Rogelio, “Estado y justicia en tiempos de Gómez (Venezuela 1909-1935)”, Revis-
ta Politeia Nº 39, volumen 30, Instituto de Estudios Políticos, Universidad Central de Venezuela,
2007, pp. 129 y ss.
Cuando se agrega a lo anterior que la clase de Derecho Administrativo fue creada por
Juan Vicente Gómez, y que los primeros textos de esa disciplina fueron elaborados bajo ese
régimen (y por colaboradores directos del sistema), entonces, la relación entre la Administra-
ción, el Derecho Administrativo y Gómez es sin duda notable. Esto lo comprobamos al aden-
trarnos en la lectura sistemática de las Leyes especiales y la jurisprudencia de la época, de
acuerdo con las conclusiones preliminares que aquí se expondrán de manera esquemática.
También, al examinar los primeros textos de esta disciplina, en los cuales se realza la con-
cepción liberal de la Administración.
Cierto sector del Derecho Administrativo (Herrera Orellana) se ha opuesto a algunas de
estas conclusiones, incluso sostenidas por nosotros, al considerar que no puede calificarse de
liberal al Estado formado bajo Gómez pues fue una dictadura 82. Esta posición, creemos, igno-
ra el sentido del “liberalismo a la venezolana”, como ha señalado Straka83, el cual no coinci-
de con la cierta visión del liberalismo anclada en el Estado de Derecho: mal podría hacerlo,
además, pues nuestro liberalismo se forma en el siglo XIX, dentro de cuya concepción cobra
realce la Administración de Gómez. Bajo la historiografía venezolana, Gómez sería liberal
pues llevó adelante el programa liberal. Como ha señalado Carrera Damas 84, quienes critican
al liberalismo autocrático dan muestras:
“(…) de la subvaloración de lo hispanoamericano, en contraste con la reconocida autenticidad
de lo europeo; además de ser prueba de pobre sentido histórico el que lleva a no comprender
que la realidad, históricamente válida, de una ideología, es su realización en la práctica.”
Salvando esta discusión, lo cierto es que la afirmación de la historiografía venezolana
no ha encontrado eco en la doctrina del Derecho Administrativo, salvo en una obra concreta
del Profesor Brewer-Carías85. Fuera de este caso, los orígenes de la Administración y del
Derecho Administrativo en Venezuela bajo el período de Gómez, son eclipsados por la fre-
cuente mención a los orígenes del Derecho Administrativo en la Revolución Francesa.
No obstante, desde una perspectiva histórica, entendemos que la “etapa fundacional” de
la Administración Pública en Venezuela y por ende, del Derecho Administrativo venezolano,
lo encontramos en el régimen de Juan Vicente Gómez. No quiere decir ello, por supuesto,
que antes de ese régimen no existía la Administración. Lo que queremos señalar es que la
Administración Pública venezolana actual, y por ende, nuestro Derecho Administrativo, son
resultado directo de un largo proceso histórico que se consolida en las tres primeras décadas
del siglo XX, bajo la dictadura de Gómez.
82
Herrera Orellana, Luis Alfonso, “Defensa de las bases liberales de la Constitución de 1999 ante su
negativa por la sentencia 1.049/2009 de la Sala Constitucional”, en Del Estado social de Derecho
al Estado Total, FUNEDA, Caracas, 2010, pp. 28 y ss. Sorprende que para rebatir el carácter libe-
ral de Gómez, se indique que ese carácter generaría sorpresa en “muchos ilustres venezolanos”
como José Gil Fortoul y César Zumeta. No podemos entender cómo puede, al mismo tiempo, re-
chazarse el carácter liberal de Gómez e invocar a Gil Fortoul y Zumeta, destacadísimos actores
ideológicos y políticos del positivismo y por ende, del régimen en cuestión. Sobre esto último, vid.
Pino, Elías, Positivismo y gomecismo, cit., pp. 11 y ss.
83
Straka, Tomás, Instauración de la República liberal autocrática. Claves para su interpretación, cit.
84
Carrera Damas, Germán, Colombia, 1821-1827: aprender a edificar una República moderna, cit.,
p. 115.
85
1935) y sus proyecciones contemporáneas, cit.
ESTUDIOS 99
A continuación resumimos cuáles son los principales rasgos que la Administración Pú-
blica venezolana adquirió durante este régimen.
1. El desarrollo de la organización administrativa al amparo del Estado central: la
creación de figuras especiales subjetivas y los orígenes de la Administración Des-
centralizada
Uno de los rasgos más destacados del período bajo examen es la formación y consolida-
ción del Estado central, pues como Allan Brewer-Carías ha señalado, entre 1899 y 1935, se
“consolida el Estado autocrático centralizado”86.
Tal centralismo influyó en la organización administrativa mediante (i) el inicial proceso
de consenso de Gobierno para pasar luego a un sistema presidencialista basado en la distin-
ción entre la Administración civil y la militar; (ii) la ampliación de competencias de los Mi-
nisterios y (iii) la creación de figuras subjetivas especializadas para atender los nuevos come-
tidos de ese Estado central, incluso, con personalidad jurídica propia. En efecto:
.- En primer lugar, preciso es advertir cómo al comienzo del período se asume un mode-
lo consensuado de Gobierno para pasar luego a un sistema presidencialista, pero diferen-
ciándose la Administración civil de la militar y, también, el Gobierno (mando) de la Admi-
nistración (Ley). En efecto, la figura del Consejo de Gobierno, creada en Constitución de
1909 como un órgano de co-gobierno87, (que incluso podía derivar en el ejercicio de la Presi-
dencia), puede ser explicada desde la conformación del Estado Liberal de Derecho reconoci-
do en el Texto de 1909 y la forma federal asumida, para garantizar la participación de los
Estados en el ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional, centrado en el Presidente.
Pero al mismo tiempo, esta figura puede ser vista como un instrumento que facilitó la
concentración del Poder de J.V. Gómez, debilitando a los caudillos regionales y a los parti-
dos, o más exactamente, al partido liberal88. De hecho, puede decirse que la creación de tal
Consejo, hasta 1913 cuando desaparece, marca el inicio del fin del caudillismo en Venezuela
y la consolidación de la centralización del Estado.
86
1935) y sus proyecciones contemporáneas, cit., p. 17.
87
En el mensaje del General Juan Vicente Gómez, Presidente de la República, al Congreso Nacio-
nal en 1909, fechado el 29 de mayo, se justifica así la creación del Consejo de Gobierno: la misión
del Congreso de templar “la natural tendencia del Poder” a acumular responsabilidades “llamando
a compartirlas a consejeros que en cierto modo representen las autonomías federales” (Mensajes
Presidenciales, Tomo III, p. 398). La Ley de 19 de mayo de 1913 reglamentaria de las atribucio-
nes del Consejo de Gobierno (Documento N° 11.381, que deroga la Ley de 11 de julio de 1911),
define sus funciones básicas.
88
Pino Iturrieta, Elías, Venezuela metida en cintura 1900-1945, cit., p. 36. Entre 1909 y 1913 se
consolida, paulatinamente, el proceso de unificación en torno a Gómez, lo que pasaba por dar co-
bijo a los caudillos y, en especial, a aquellos partidarios de Castro. Cfr.: Caballero, Manuel, Gó-
mez, el tirano liberal, cit., pp. 113 y ss., así como Velázquez, Ramón J., La caída del liberalismo
amarillo, cit., p. 63. Alude Velázquez al llamado “banquete de las definiciones”: en el medio de
una cena al inicio del régimen, se ofrece un brindis en nombre del partido liberal, a lo que Gómez
responde con un brindis por la unión, la paz y el trabajo.
Para ello, fue fundamental el ejercicio de las potestades extraordinarias que la Constitu-
ción de 1909 atribuyó al “Presidente Provisional”, y que, en la práctica, permitieron a Gómez
designar a todos los órganos del Poder Público, entre ellos, a los miembros del Consejo de
Gobierno89.
En todo caso, luego de 1913 desaparecerá ese sistema consensuado para iniciar un ré-
gimen presidencialista, pero con una particularidad: Gómez fue designado Presidente pero
nunca asumió el cargo, mientras que Victorino Márquez Bustillos permaneció como Presi-
dente Provisional por siete años. De acuerdo con el Estatuto y luego la Constitución de 1914,
Gómez fue designado Comandante en Jefe del Ejército Nacional, cargo que sí ejerció. Bajo
esta atípica división, se alcanzaron al menos dos consecuencias de las que conviene dar cuen-
ta en este trabajo: (i) la consolidación del Ejército Nacional, bajo la conducción directa del
Comandante en Jefe y a la sazón, Presidente electo, y (ii) la delegación de las tareas adminis-
trativas rutinarias en el Presidente Provisional, Victorino Márquez Bustillos, pero siempre
bajo el control político último del Presidente Electo. Una fórmula que se repetirá después, en
1929, con la designación de Juan Bautista Pérez como Presidente.
.- En segundo lugar, por lo que concierne a la organización ministerial, cabe advertir
que su composición ciertamente no muestra un desarrollo notable dentro del régimen de
Gómez en términos numéricos. Esto se explica pues se acudió a la división de tareas dentro
de cada Ministerio y por ende, a la creación de órganos con competencias sectoriales, las
llamadas Direcciones, antes que a crear nuevos Ministerios, política que demuestra la efi-
ciencia en las técnicas de la organización administrativa.
En efecto, la estructura tradicional del siglo XIX apenas si es modificada90, básicamente,
por la refundición de los antiguos Ministerios de Agricultura, Industria y Comercio, y Co-
rreos y Telégrafos, en el Ministerio de Fomento, de acuerdo con la Ley de Ministerios de 10
de junio de 191391, que derogó a la Ley de 9 de marzo de 1898 sobre organización de Minis-
terios. Es decir, que lejos de incrementarse la organización ministerial, ésta se vio reducida.
Ello fue así hasta 1930, cuando el Decreto de 11 de agosto de 1930 creó el Ministerio de
Sanidad y de Agricultura y Cría92. Su primer considerando, al justificar la creación de este
Ministerios, resume cuál había sido el desarrollo de la organización ministerial:
“la importancia y desarrollo que han alcanzado en la República todos los ramos de la Admi-
nistración Pública, exigen la creación de un nuevo Ministerio que sirva al despacho de de-
terminadas materias de las múltiples y variadas con que están recargadas algunos de los otros
Departamentos de conformidad con lo previsto en l Ley de Ministerios”.
89
Todo ello de acuerdo con el artículo 156 de la Constitución de 1909. Cfr.: Brewer-Carías, Allan,
Historia constitucional de Venezuela, Tomo I, cit., p. 426. Véase también a Delgado, Francisco,
“Procesos constituyentes y reformas constitucionales durante el régimen gomecista”, en Procesos
constituyentes y refirmas constitucionales en la historia de Venezuela: 1811-1999, Tomo II, Uni-
versidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas, 2005, p. 515.
90
Véase Bautista Urbaneja, Diego, Pueblo y petróleo en la política venezolana del siglo XX, Monte
Ávila Editores, Caracas, 1992, p. 63. En general vid. Brewer-Carías, Allan, Derecho Administrati-
vo. Tomo I, Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas,
1996, p. 358.
91
Documento N° 11.395.
92
Documento Nº 17.349.
ESTUDIOS 101
Pero la estabilidad de la organización ministerial lejos reflejar el estancamiento de la

Administración Pública, permite apreciar las técnicas de organización administrativa a las
que se acudió: el desarrollo de las competencias de los Ministerios y la relevancia de la figura
de la Dirección, como ya vimos. En efecto, si comparamos las competencias de los Ministe-
rios al inicio del régimen de Gómez (1913) con las competencias existentes al final (1933),
podrá apreciarse el incremento importante de competencias e incluso, de las Direcciones93.
Podemos citar como ejemplo al Ministerio de Relaciones Interiores, con la creación, en 1910,
de la Dirección de Higiene y Salubridad Públicas94.
.- Por último, y en tercer lugar, dentro de este proceso de asignación de competencias
por el principio de especialidad, resalta la creación de figuras subjetivas especiales para aten-
der específicos cometidos. Primero se acudió a figuras sin personalidad jurídica propia: por
ejemplo, la Oficina de Sanidad Nacional creada mediante Decreto de 13 de noviembre de
191195. Pero también en este período, y a partir de la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional,
de 1928, comienzan a surgir los primeros entes administrativos con personalidad jurídica
propia. Así, la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional dictada ese año96 modificó el principio
de unidad del tesoro, al disponer que:
“Por Leyes o decretos ejecutivos que creen u organicen institutos o establecimientos ofi-
ciales, dependientes de la Administración Federal, podrá conferírseles personalidad jurí-
dica autónoma y en este caso tendrán patrimonio propio distinto e independencia del Fisco
Nacional”.
El Título IV de esa Ley desarrolló a los institutos y establecimientos oficiales autóno-
mos. Esta reforma permitió crear, en 1928, dos entes con personalidad jurídica: el Banco
Obrero y el Banco Agrícola y Pecuario, que tenían personalidad jurídica propia y distinta al
Fisco Nacional. En efecto, el Banco Agrícola y Pecuario fue creado mediante Ley de 13 de
junio de 192897, con personalidad jurídica y patrimonio propio independiente del Fisco Na-
cional, y por ende, con régimen presupuestario propio. Además, con similar naturaleza, el
Banco Obrero es creado por Ley del Banco Obrero de 30 de junio de 1928 98. Con ello, según
ya vimos, se inició la formación del Estado empresario en Venezuela.
93
La primera Ley de Ministerios dictada dentro del período en examen, es la Ley de Ministerios de
10 de junio de 1913 (Documento N° 11.395), la cual deroga la Ley de 9 de marzo de 1898 sobre
organización de Ministerios, es decir, que hasta 1913 se mantuvo la organización ministerial pre-
via a la Revolución Liberal Restauradora. La última Ley dictada fue en 1933 (Documento Nº
18.562). Las competencias de las Direcciones quedaron detalladas en el Decreto Reglamentario de
la Ley de Ministerios de 31 de julio de 1933 (Documento Nº 18.583).
94
95
Documento N° 11.171. En su primer considerando se señala que “a fin de hacer eficaces para la
salud pública las medidas de la Higiene se deben establecer con perfecto rigor científico y prácti-
co y de modo regular, estable y uniforme en todo el país”.
96
Documento Nº 16443.
97
98
Documento Nº 16.432. En general, sobre estos primeros entes descentralizados, vid. Caballero
Ortiz, Jesús, Los institutos autónomos, FUNEDA-Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1995,
pp. 86 y ss., y Garrido Rovira, Juan, Temas sobre la Administración Descentralizada en Venezue-
la, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984, pp. 39 y ss.
2. La Hacienda Pública y su influencia sobre la Administración

El proceso de formación de la hacienda pública nacional, a través de la centralización de
recursos, establecimiento del principio de unidad del tesoro y modificación de los ingresos
fiscales para dar mayor predominancia a la renta interna, tuvo –como lógico es esperar–
incidencia en la Administración Pública99. Queremos aquí establecer dos consecuencias:
.- En primer lugar, reseñar cómo la centralización de hacienda pública nacional promo-
vió la racionalización de la actuación de la Administración en el marco del principio de lega-
lidad100, todo ello, de la mano de las reformas promovidas por Román Cárdenas 101.
Por ejemplo, la prohibición de hacer contribuciones sólo por Ley implicó el expreso re-
conocimiento de la reserva legal, lo que era para entonces ciertamente excepcional. Junto a
ello hay que considerar, también, cómo la regulación de la hacienda nacional implicó recono-
cer al Fisco prerrogativas, como la inembargabilidad de sus bienes e incluso, un procedimien-
to previo a las demandas patrimoniales, para preservar el principio de legalidad presupuesta-
ria. Esto es relevante pues tales prerrogativas no se reconocieron en función al “interés gene-
ral” tutelado por la Administración, sino como mecanismo de salvaguarda del principio de
legalidad. La intención específica, de la mano de Román Cárdenas, fue la racionalización del
gasto público y de allí la afirmación del principio de unidad del tesoro102.
.- Luego, y en segundo lugar, la modernización de la hacienda pública implicó que tri-
butos cuya administración se delegaba en particulares –cigarrillos, alcohol, entre otros- fue-
sen asumidos por la Administración y, de allí, se desplegase una intensa actividad de poli-
cía103. También esa actividad, a través de la inspección, se llevó a cabo para verificar el cum-
plimiento de los deberes tributarios104. Frente al modelo del arrendamiento –la Administra-
ción delegaba a particulares la administración del tributo– se aprecia la asunción de tributos
por el Estado, lo que implicó el desarrollo de la correspondiente actividad administrativa de
recaudación y fiscalización tributaria.
3. La actividad administrativa: acotaciones sobre el liberalismo de Gómez
Al calificar de liberal al régimen Gómez, como ya se advirtió, debe tenerse en cuenta
que tal calificativo se emplea de acuerdo con su significado histórico en Venezuela. Así, Juan
Vicente Gómez apeló a los principios liberales del siglo XIX venezolano en su proclama de
20 de diciembre de 1908, llamada el “Programa de Diciembre”105:
99
Komblith, Miriam y Quintana, Luken, “Gestión fiscal y centralización del poder político en los
gobiernos de Cipriano Castro y de Juan Vicente Gómez”, cit., pp. 143 y ss.
100
Véase la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional de 4 de julio de 1918 (Documento N° 12.683).
nacho.
101
Vid. Olivar, José Alberto, Román Cárdenas, cit.
102
Vid. Olivar, José Alberto, Román Cárdenas, Biblioteca Biográfica Venezolana, El Nacional-
Fundación Bancaribe, Caracas, 2009, p. 67.
103
Por ejemplo, la Ley Orgánica de la Renta Nacional de Cigarrillos de 19 de junio de 1915 (Docu-
mento N° 11.819).
104
Entre otras, véase el Decreto de 19 de diciembre de 1914, relativo a la administración de varios
ramos de la Renta Nacional (Documento N° 11.680).
105
“Manifiesto de Juan Vicente Gómez al asumir el poder”, de 20 diciembre de 1908. Documentos
que hicieron historia. Siglo y medio de vida republicana. Tomo II, cit., pp. 135 y ss.
ESTUDIOS 103
“(…) pretendo dar a mi gobierno el carácter nacional que reviste, hacer efectivas las garan-
tías constitucionales, practicar la libertad en el seno del orden, respetar la soberanía de los
Estados, amparar las industrias contra odiosas confabulaciones, buscar una decorosa y pací-
fica solución para todas las contiendas internacionales, vivir vida de paz y armonía y dejar
que sólo la ley impere con su indiscutible soberanía”
Desde sus inicios, Gómez se orientó a promover la libertad económica y libertad de tra-
bajo, en el marco de la “paz”, es decir, en un contexto de seguridad 106. Es por ello que Ma-
nuel Caballero ha sostenido el carácter liberal de Gómez, pero entendido bajo la óptica del
Siglo XIX. De allí el énfasis en la igualdad formal ante la Ley –no la igualdad real, propuesta
más bien por los adversarios al gomecismo que comienzan a surgir en 1928−, en la seguridad,
en el respeto a la propiedad y las garantías constitucionales. Todo ello por supuesto, en un
régimen autocrático. Que sea ello contradictorio o no, en el plano conceptual, no es aquí
relevante, pues atendemos a su manifestación histórica.
Para la Administración Pública, este “programa liberal” tuvo al menos dos consecuen-
cias directas: el desarrollo de una minuciosa actividad de policía y el incipiente desarrollo de
una actividad prestacional.
A. Rasgos de la actividad de policía: la ordenación cotidiana de la libertad
La Administración del Estado centralizado se caracterizó por una amplia actividad de
policía. Recordamos que durante el siglo XIX correspondió a los Estados de la Federación,
principalmente, a través de sus Códigos de Policía, reglamentar la acción de limitación a
favor del orden público, como concluye Jacqueline Lejarza107. Concepto de policía anclado
en la noción de orden público en los Códigos de los Estados de la Federación. El orden públi-
co consistía, así, “en la general sumisión a la Constitución y a las leyes y en la obediencia a
las autoridades que deban cumplirla”. Tranquilidad, seguridad, salubridad son algunos de los
conceptos que conforman al orden público. José Manuel Hernández Ron 108 igualmente, dio
cuenta de la existencia de una actividad de policía recogida en los Códigos de Policía de los
Estados (complementados por las Ordenanzas y Acuerdos de los Concejos Municipales, y de
la alta policía o policía nacional)109.
Actividad de policía que en el marco del proceso de centralización adelantado, se con-
centró en la Administración Pública Nacional, pero siempre, anclada en la idea de orden
público. Así, través de la actividad de policía el Estado Centralizado procuró corregir los
efectos de las actividades que inciden sobre bienes jurídicos considerados esenciales: seguri-
dad, libertad, propiedad. Es decir, los bienes jurídicos fundamentales de la República Liberal.
106
Vid. González Deluca, María Elena, “La paradoja de la libertad escindida: el gremio mercantil de
Caracas y las relaciones entre lo público y lo privado”, en Lo público y lo privado. Definición de
los ámbitos del Estado y de la sociedad, Tomo I, Fundación Manuel García Pelayo, Caracas, 1996,
pp. 102-103.
107
Lejarza, Jaqueline, La actividad de policía administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
1997, pp. 23 y ss.
108
Tratado Elemental de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Las Novedades, Caracas, 1944,
pp. 80 y ss.
109
La doctrina de época no se ocupó de dar un concepto de policía, sino a esbozar muy genéricamente
sus atributos. La atención se centró en la descripción de las medidas de policía contenidas en las
Leyes administrativas. Cfr.: Álvarez Feo, Federico, Curso de Finanzas y Leyes de Hacienda. Cur-
so de Derecho Administrativa, Caracas, cit., p. 214.
Por ejemplo, el Decreto Orgánico Provisorio del Distrito Federal, de 15 de agosto de 1914 110
dispuso en su artículo 5, numeral 7, la competencia del Gobernador de velar por el manteni-
miento del orden público y proteger las personas y las propiedades en el término de su juris-
dicción, pudiendo a tales fines, cuando lo estimare necesario, pedir el auxilio de la fuerza
pública.
Esta actividad de policía se caracterizó además por medidas amplias y muy detalladas
en sectores económicos que hasta entonces, no habían ameritado la intervención del Estado
para regular su actividad, como es el caso del petróleo111. Otro buen ejemplo lo constituye la
Ley de Telégrafos y Teléfonos, de 30 de junio de 1915112. La Ley acometió la regulación del
contenido de las comunicaciones, disponiendo en este sentido en su artículo 8 que el Go-
bierno tenía la facultad “de impedir la comunicación y la circulación y entrega de los despa-
chos, de cualquier naturaleza que ellos sean y que a su juicio considere contrarios al orden
público, a la seguridad individual y a las Leyes y buenas costumbres”. De igual manera, el
Gobierno quedó facultado para suspender, “cuando lo juzgue conveniente, por motivos de
orden público por infracción de la presente Ley y su Reglamento, la comunicación telefónica
particular, en parte o en la totalidad de la red” (artículo 8).
En cuanto al detalle o casuística de la policía administrativa, podemos citar el ejemplo
del Reglamento de la Escuela de Artes y Oficios de Mujeres aprobado por el 3 de enero de
1914113. En las funciones de esa Escuela, el detalle de la regulación es peculiar. Así, en cuan-
to al sirviente, se prevé que “el lavado de los pisos y de los patios y corredores se hará todos
los sábados, y el de los locales de clase, en el curso de cada semana” (artículo 6). Debemos
recordar que esta regulación se desarrollaba, apenas, en 1914. Que el Estado nacional inter-
venga para regular cómo debe efectuarse el lavado de los pisos y para prohibir la aglomera-
ción de personas en las puertas del salón, demuestra la ampliación de los cometidos de ese
Estado nacional, en vías de centralización.
La ampliación de la actividad administrativa de policía, con estos detalles, implicó un
cambio en la relación entre el Estado y la sociedad civil, pues el Estado intervino en áreas
hasta entonces copadas exclusivamente por la iniciativa privada. Ello explica ciertos conflic-
tos judiciales que se presentaron. Así, la Corte Federal y de Casación anuló Leyes de policía
consideradas restrictivas a la libertad. Nos referimos a la demanda nulidad que el Poder Eje-
cutivo Nacional –a través del Procurador, Alejandro Urbaneja– presentó contra algunas nor-
mas del Código de Instrucción Pública de 1912, al considerar que ese Código no se funda en
la libertad de enseñanza sino en el monopolio de enseñanza del Estado. La Corte Federal y de
Casación, en sentencia de 14 de diciembre de 1914114, estimó procedente la nulidad, al consi-
derar que:
110
111
Gumersindo Torres promovió, desde 1920, la ampliación de la regulación sobre el petróleo, con el
propósito de garantizar el orden público. De ello surgiría la primera Ley especial en la materia, así
como la primera Administración Pública del sector petrolero. Vid. Hernández G., José Ignacio, El
pensamiento jurídico venezolano en el Derecho de los Hidrocarburos, cit.
112
113
114
Memoria, pp. 98.
ESTUDIOS 105
“existen en el Código de Instrucción Pública artículos que vulneran la libertad de enseñanza,

al extender su radio de acción a la enseñanza privada, respecto de la cual no cabe otra regla-
mentación concerniente a la higiene, moralidad y orden público”.
Es decir, que se admite la limitación a la libertad pero sólo por razones de orden público
–aquí referido en las expresiones de “higiene y moralidad”– con lo cual, toda limitación que
no atienda a esa finalidad será inconstitucional. Por ello, la sentencia estima que los poderes
de vigilancia reconocidos al Ministerio sobre la enseñanza privada “con fines restrictivo de la
libertad de enseñanza y que limitan los estudios privados”, resultan inconstitucionales115.
B. La actividad de prestación y las Leyes sociales. Las actividades “asumidas”
por el Estado. Las obras públicas
Durante el período en estudio, la actividad de prestación fue objeto de un especial desa-
rrollo. Así, la Administración de ese Estado central asumió incipientemente la realización de
tareas materiales. Primero, referidas principalmente a la realización de las obras públicas
necesarias para la unificación territorial. Luego, hacia el final del régimen –y concordante-
mente con los eventos de 1928– se aprecia también la creación de los primeros entes descen-
tralizados y a la aprobación de Leyes también de protección social. Se trató de un preludio de
la actividad prestacional que, a partir de 1936, comenzará a desplegar la Administración
venezolana.
Esta actividad administrativa prestacional se apoyó en la concepción según la cual la ac-
ción administrativa es requerida para promover las transformaciones económicas y sociales
necesarias. Tal concepción la encontramos plasmada tempranamente en las actas y conclu-
siones del Primer Congreso de Municipales de Venezuela, realizado en 1911116. César Zume-
ta, promotor del Congreso, había ya advertido sobre la necesidad de ampliar los cometidos
del Estado en función al nuevo orden social117.
Otra muestra de esta acción prestacional la encontramos en las Leyes que reservaron a
la Administración del Estado central la gestión de determinados servicios, como por ejemplo,
correos. Esto implicó no sólo la realización de actuaciones prestacionales por la Administra-
ción sino además, la creación de figuras subjetivas propias y, muchas veces, la gestión de los
recursos (incluyendo tributos) derivados de estos servicios118.
En suma, esta actividad administrativa prestacional fue consecuencia del cometido asu-
mido por el Estado de transformar del orden social para asegurar condiciones adecuadas para
el ejercicio de la libertad, en lo cual, por supuesto, el programa positivista fue fundamen-
115
Esta sentencia motivó a la sanción del Decreto orgánico de la Instrucción Nacional de 19 de di-
ciembre de 1914. Documento N° 11.672.
116
El pensamiento político venezolano del Siglo XX. Documentos para su estudio. Número 9, Con-
greso de la República, Ediciones Conmemorativas del Bicentenario del Natalicio del Libertador
Simón Bolívar, Caracas, 1983, pp. 3 y ss.
117
Véase la introducción de Salamanca, Luis, en El pensamiento político venezolano del Siglo XX.
Documentos para su estudio. Número 9, cit., pp. XVI y ss.
118
Por ejemplo, Ley de Correos de 20 de junio de 1911, establece en su artículo 1 que el servicio de
correos de Venezuela queda reservado única y exclusivamente a la Nación y dependerá del Minis-
terio de Fomento, practicándose conforme a las disposiciones de la Ley (Documento N° 11.135).
tal119. Así se afirma en el mensaje presidencial de 1910, en el cual la actividad prestacional

del Estado se conecta con el desarrollo de la Administración:
“Así, lenta y maduramente, se ha venido meditando un vasto y fecundo programa administra-
tivo, cuya progresiva realización deberá encaminar, en lo material, las industrias nacionales
hacia la prosperidad; y en lo moral, hacia el mayor desarrollo y altitud del espíritu público
venezolano”.
Y es que, en efecto, otro de los rasgos distintivos de la Administración fue la ejecución
directa de obras públicas, en especial, la vialidad120. La relevancia de las vías de comunica-
ción fue un elemento no sólo determinante, sino explícitamente concebido. El propio Juan
Vicente Gómez lo resumirá en comunicación de 16 de junio de 1910121:
“Las vías de comunicación necesitan ser atendidas con diligencia y eficacia porque ellas son
las arterias por donde circula la riqueza nacional”.
La ejecución de obras públicas se desarrolló principalmente a través de la gestión direc-
ta, lo que fue regulado en el Decreto de 14 de abril de 1909, reglamentario de las Obras Pú-
blicas122. Entre las obras nacionales se citan las de necesidad pública, como carreteras y ca-
minos; de comodidad y utilidad pública, como edificios para ramos de administración públi-
ca; de ornato público, como monumentos y estatuas (artículo 2). Tales obras serán siempre
sufragadas con recursos públicos, no con recursos privados, aun mediando contrato con el
Gobierno Nacional (artículo 3). De manera destacada, además, y en contraposición formal a
la política de obras públicas del siglo anterior, en este caso se partió de la necesidad de fo-
mentar las obras de vialidad e infraestructura por sobre las obras de ornamentos123. Esto real-
za la visión según la cual las obras públicas –cuya ejecución fue, preponderantemente, de
ejecución directa por la Administración– se vincularon con el desarrollo nacional.
Además, la Administración también adelantó la actividad de fomento, para coadyuvar a
paliar los efectos de las crisis económicas sucedidas a partir de 1929124. Esto fuerza a matizar
el carácter “abstencionista” que se ha acuñado al régimen de Gómez, quien por el contrario
demostró, al final, una muy acentuada faceta prestacional.
Finalmente, esta acción prestacional del Estado estuvo acompañada de las primeras Le-
yes sociales. Es el caso de la Ley del trabajo de 23 de julio de 1928 125, cuyo artículo 4 dispuso
que corresponde al Ejecutivo Federal, por órgano el Ministerio de Relaciones Interiores, velar
por el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias del trabajo, a cuyo fin
podrá crearse un “servicio especial para todo lo relativo al trabajo”. El artículo 41, incluso,
permitió a la Administración de los Estados constituirse en árbitros para resolver “cuestiones
laborales”.
119
Urbaneja, Diego Bautista, Pueblo y petróleo en la política venezolana del siglo XX, cit., pp. 55 y ss.
120
Cfr.: Segnini, Yolanda, La consolidación del régimen de Juan Vicente Gómez, Biblioteca de la
Academia Nacional de la Historia, Caracas, 1982, p. 32.
121
Citado por Segnini, Yolanda, La consolidación del régimen de Juan Vicente Gómez, cit., p. 81.
122
123
Arcila Farías, Eduardo, Centenario del Ministerio de Obras Públicas: influencia de este Ministerio
en el desarrollo, 1874-1974, Caracas, 1974, pp. 203 y ss.
124
Véase el Decreto de 24 de julio de 1934, por el cual se acuerda un crédito adicional al Presupuesto
del Ministerio de Salubridad y de Agricultura y Cría, por la cantidad del Bs. 10.000.000 (Docu-
mento N° 18. 847).
125
ESTUDIOS 107
4. Las formas de la actividad: acto, contrato y procedimiento. Especial relevancia a

la concesión
La actividad administrativa a la cual acabamos de hacer referencia fue asumida por el
Estado centralizado a través de actos, procedimientos y contratos. Algunas conclusiones
queremos extraer en este sentido, luego del examen de las Leyes especiales del período:
.- En primer lugar, el concepto de acto administrativo no aparece con un criterio sustan-
tivo propio, sino como referencia al acto dictado por el Poder Ejecutivo en el marco de la
separación de poderes, distinto por ello al Poder Judicial. Así, por ejemplo, la Ley de extran-
jeros de 24 de junio de 1919126 señala que “las disposiciones de la presente Ley se refieren a
la expulsión de extranjeros, considerada como un acto administrativo, como medida de sim-
ple policía y en nada se opone a la expulsión que como pena trae el Código Penal”. Pero ese
concepto no está acompañado de un régimen sustantivo propio en cuanto a las condiciones de
validez y eficacia del acto administrativo.
Tampoco hemos podido observar el reconocimiento de la potestad de autotutela como
rasgo general de estos actos, es decir, en el sentido que tales actos pueden crear, extinguir y
modificar relaciones jurídico-subjetivas; pueden ser revisados por la Administración y pue-
den ser ejecutados forzosamente por ésta. Hay, en todo caso, dos materias especiales en las
cuales hemos podido apreciar el interés que la Ley otorgó al cumplimiento de los actos: (i) la
ejecución de medidas de policía administrativa, en especial sanitarias, en las cuales se admi-
tió incluso el uso de la fuerza pública127 y (ii) la necesidad de pagar y afianzar la multa antes
de ejercer, contra ella, llamado “recurso de apelación”128. Pero se trató más bien de un desa-
rrollo práctico, basado en la imperiosa necesidad de adelantar la ejecución de medidas de
policía o de asegurar la recaudación de ingresos provenientes de multas. La ausencia de un
tratamiento específico de la autotutela administrativa se explica por una consecuencia de
mayor envergadura: la ausencia de un régimen administrativo como tal, esto es, de un régi-
men que atribuye al Derecho Administrativo el carácter de “Derecho exorbitante del Derecho
Común”129.
.- En segundo lugar, tampoco hemos apreciado el desarrollo del procedimiento adminis-
trativo como garantía del ciudadano frente al acto administrativo: lo común es que, incluso en
materias de sanciones, las Leyes sólo hagan referencia a la imposición de la sanción y no al
procedimiento previo contradictorio130. Por el contrario, el procedimiento licitatorio tuvo un
desarrollo notable. El inicio de ello puede situarse en el Decreto de 14 de abril de 1909, re-
126
127
Por ejemplo, véase la Ley de Sanidad Nacional de 10 de julio de 1923 (Documento Nº 14.443). Su
artículo 7 establece que la ejecución de las órdenes de reparación o reforma de inmuebles podrá
ser efectuada por la Administración quedando el dueño obligado al reembolsar el valor de las
obras.
128
Entre muchas otras, vid. Ley de Bosques y Aguas de 13 de agosto de 1931 (Documento 17.668).
129
La autotutela no es sólo la ejecución de actos administrativos por el Poder Ejecutivo, como parece
entender Herrera Orellana (La potestad de autotutela administrativa, cit., 109 y ss.) La autotutela
es, para nosotros, uno de los signos del régimen administrativo: tan autónomo y especial es el De-
recho Administrativo, y tan sustraída está la Administración de la justicia ordinaria, que ella puede
tutelar sus intereses (es decir, el interés general) sin intervención de los Tribunales (Giannini,
M.S., Diritto Amministrativo, V. I., Dott. A. Giuffré, Milan, 1970, pp. 590-591).
130
Véase, por ejemplo, la Ley Orgánica de la Renta de Licores de 7 de julio de 1930 (Documento Nº
17.319).
glamentario de las Obras Públicas131. Según el artículo 7, toda obra pública nacional debía
someterse previamente a licitación132.
.- En tercer lugar, encontramos el frecuente uso del contrato como técnica de colabora-
ción entre la Administración y los particulares. En especial, sobresale la concesión, muy
propia del dogma liberal conforme al cual no debe el Estado asumir la conducción de empre-
sas. Podemos citar el ejemplo de la Ley de concesiones de ferrocarriles de 13 de junio de
1912133, de acuerdo con la cual las “concesiones de ferrocarriles se harán por medio de con-
tratos”, acotándose que “la propiedad ferrocarrilera adquirida de conformidad con la pre-
sente Ley es plena y perfecta” (artículo 3). Destaca también el régimen liberal de la concesión
de mina134 y, a partir de 1920, la concesión de hidrocarburos, que llegó a representar un papel
destacado por la impronta del petróleo en la economía. De acuerdo con la Ley de 30 de junio
de 1920 sobre Hidrocarburos y demás Minerales combustibles 135, el derecho a explorar se
asignaba mediante permisos y el de explotar se asigna mediante contratos especiales (artículo
2), luego unificado por el régimen de la concesión136.
Ninguno de estos contratos fue en todo caso calificado –por legislación o jurispruden-
cia– como contrato administrativo 137. Así, ninguno esos contratos se sometieron exclusi-
vamente al Derecho Administrativo, al reconocerse la aplicación del Derecho Civil. Así, el
principio rector en la materia –que contó con excepciones138– fue el del dogma de la fuerza
de Ley del contrato y, como consecuencia de ello, la prohibición de la Administración de
modificar o resolver el contrato unilateralmente, dogma reconocido en la sentencia de la
131
132
También se reguló el procedimiento licitatorio, por ejemplo, en el remate de deuda. Vid. Ley de
crédito público de 28 de junio de 1928 (Documento Nº 16.416).
133
134
Así fue desde el Código de Minas de 16 de agosto de 1909 (Documento N° 11.240). El régimen
liberal puede apreciarse en el artículo 10 del Código de Minas: la propiedad del derecho que se
adquiere en virtud del título de la concesión es plena y el concesionario puede disponer de ella
conforme a los principios generales del derecho y a las disposiciones del Código.
135
Documento Nº 19. 587.
136
Desde 1922, y hasta la última Ley del período (Documento N° 19.094).
137
La calificación sólo se encuentra en la doctrina posterior. Cfr.: González Miranda, Rufino, Estu-
dios acerca del régimen legal del petróleo en Venezuela, Universidad Central de Venezuela, Cara-
cas, 1958, pp. 187 y ss. Acotamos que la obra termina de escribirse hacia 1938. Es por ello que
hemos señalado que el contrato administrativo fue asumido por la doctrina y en especial por la ju-
risprudencia (en 1944) en oposición al ordenamiento venezolano (Hernández G., José Ignacio,
“Hacia los orígenes históricos del derecho administrativo venezolano: la construcción del contrato
administrativo, entre el derecho público y el derecho privado”, en Boletín de la Academia de Cien-
cias Políticas y Sociales N° 147, Caracas, 2009, pp. 39-72).
138
Por ejemplo, en el Decreto de 9 de octubre de 1918 reglamentario del carbón, petróleo y sustan-
cias similares (Documento Nº 12.815). Algunos contratos celebrados también reconocieron el de-
recho de la Administración de resolver el contrato, pero en contra de lo sostenido por Herrera Ore-
llana (La potestad de autotutela administrativa, cit., 109 y ss.) no creemos que pueda afirmarse
que ello constituyó un principio general. Y menos aún que pueda hablarse de autotutela. Por el
contrario, se trató de excepciones al principio general de no-intervención de la Administración so-
bre el contrato.
ESTUDIOS 109
Corte Federal y de Casación de 7 de diciembre de 1907139. Es decir, que la Administración no

podía, con su propia voluntad, resolver el contrato: tal decisión le correspondía al Juez.
Este criterio llevó a la Corte a declarar la nulidad del Decreto Ejecutivo de 13 de enero
de 1908, por el cual el Gobierno Nacional había reasumido la administración de salinas y
demás yacimientos, otorgadas a través de contrato. Señala en este sentido la sentencia de la
Corte Federal y de Casación de 7 de junio de 1909140 que:
“entre las facultades concedidas al Ejecutivo Federal por el artículo 80 de la Constitución
Nacional, no consta la de declarar por sí resueltos los contratos que se celebren en interés na-
cional, no obstante que la otra parte haya hecho procedente dicha resolución, por falta de
cumplimiento a las obligaciones contraídas”
El principio de fuerza de Ley del contrato se interpretó conjuntamente con el principio
de buena fe, a fin de sostener que el contratista debía cumplir las obligaciones de buena fe,
resultando presente en todo contrato bilateral la cláusula resolutoria, que permite a las partes
demandar ante el Poder Judicial la resolución del contrato141. De esa manera, el principio
sostenido en este período fue que los contratos tienen fuerza de Ley entre partes y deben ser
ejecutados de buena fe, por lo que obligan a cumplir no sólo lo expresado en ellos sino todas
las consecuencias que se deriven de los mismos. De acuerdo con este principio, tomado del
Código Civil, la condición resolutoria va siempre implícita en contratos bilaterales (sentencia
de 15 de junio de 1914)142.
Este principio fue incluso aceptado en relación con contratos disciplinados por Leyes
especiales, como el contrato para la explotación de yacimientos de hidrocarburos, que son,
para la Sala Federal143, y a “todas luces” “un contrato bilateral que debe regirse por la legis-
lación civil ordinaria”. Como puede observarse, junto al régimen derivado de las Leyes
especiales, estos contratos se sometían al Derecho común y al principio civilista de la “fuerza
de Ley” de los contratos.
139
Memoria, pp. 85 y ss.
140
Memoria, pp. 124 y ss. Véase en idéntico sentido la sentencia de 17 de junio de 1909, que declara
nulidad del Decreto de 9 de enero de 1907 sobre fabricación, exportación y ventas de fósforos
(Memoria, pp. 127).
141
Véase la sentencia de la Corte Federal y de Casación de 13 de agosto de 1912, dictada en la de-
manda propuesta por el Procurador General de la Nación contra The Orinoco Lumber Company,
intentada por incumplimiento de contrato (Memoria, pp. 96).
142
Memoria, pp. 75.
143
Sentencia de 4 de febrero de 1921, en Memoria, pp. y ss. Véase en este sentido similar, la senten-
cia de la Sala Federal de 4 de marzo de 1919 (Memoria, pp. 1239). El Ejecutivo interpuso deman-
da Estado contra la “Canadian Venezuela Ore Company Limited”, por falta de pago de cuotas del
contrato de arrendamiento celebrado. La sentencia recuerda el principio conforme al cual los con-
tratos tienen de fuerza de Ley, por lo cual, “no habiendo obtenido el Gobierno Nacional el con-
sentimiento que solicitó de la Compañía para la resolución amigable del contrato, ha tenido que
hacer valer la condición resolutoria implícita en los contratos bilaterales para que uno de los
contratantes no cumpla con sus obligaciones”. Asimismo, vid. sentencia de la Sala Federal, 18 de
diciembre de 1920 (Memoria, pp. 190).
5. Justicia administrativa, separación de poderes y las “apelaciones”

Se ha señalado que la jurisdicción contencioso-administrativa se consolidó dentro del
período en estudio, en concreto, en la Constitución de 1925144. Sin embargo, preferimos des-
cribir a grandes rasgos cuál fue el sistema de revisión judicial de la Administración en la
época, para luego tratar de acotar si en efecto cabe hablar, allí, de una jurisdicción contencio-
so-administrativa.
.- En primer lugar, dentro del período en examen, lo único que puede apreciarse es el
esfuerzo por especializar las funciones asignadas a la Corte Federal y de Casación. En efecto,
reunía la Corte Federal el conocimiento de diversas acciones relacionadas con el Poder Pú-
blico: nulidad de Leyes, de actos del Poder Ejecutivo, interpretación de Leyes y demandas
(contractuales o no). En 1915 se optó por distribuir estas competencias entre la Sala Federal,
que quedaría para asuntos contenciosos (con algunas excepciones) y una Sala dedicada a
asuntos no contenciosos, de índole políticos y administrativos: la Sala Político y Administra-
tiva145. Esta tarea de especialización llevó a que luego, en la Constitución de 192, el control
de constitucionalidad de la Ley se separara del control judicial del Poder Ejecutivo. Pero, se
insiste, lo único que cabe desprender de estas reformas es la necesidad de especializar los
Tribunales competentes para controlar judicialmente a la Administración con mayor eficacia,
pues no hemos encontrado ninguna Ley o decisión judicial que asumiese la competencia de
estos Tribunales en función a criterios materiales.
.- En segundo lugar, la revisión de actos administrativos (no de abstenciones)146, tanto
en sede administrativa como en sede judicial, se desenvolvió a través de las “apelaciones”:
los ciudadanos podían apelar de la decisión ante el Ministro y contra las decisiones de éste,
podían apelar “para ante la Corte Federal y de Casación”147. Incluso, la apelación de actos
del Poder Ejecutivo ante la Corte era concebida e interpretada con un claro sentido procesal,
es decir, como si se tratase de un recurso judicial de apelación. Ello incluso admitiéndose el
principio de separación de poderes: la Corte, como “alzada”, modificaba actos administrati-
vos, siempre y cuando el recurso de apelación estuviese expresamente reconocido 148.
.- En tercer lugar, el control judicial el Poder Ejecutivo se basó en una muy bien dife-
renciada separación de poderes, para negar la competencia del Poder Ejecutivo a fin de inci-
144
Polanco Alcántara, Tomás, “Origen y evolución histórica del Contencioso-Administrativo”, Revis-
ta de Control Fiscal n° 129, Caracas, 1995, p. 18, así como Brewer-Carías, Allan R., Las Institu-
ciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la jurisprudencia venezolana, Universidad
Central de Venezuela, 1064, p. 299. Véase en general a Urosa Maggi, Daniela, “Origen y evolu-
ción del contencioso administrativo en Venezuela ¿Influencia francesa o española? repercusiones
en la situación actual de la justicia administrativa venezolana y en sus perspectivas de cambio”, en
Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales N° 147, Caracas, 2009, pp. 113-138.
145
Véase la Memoria de la Corte Federal y de Casación presentada al Congreso Constitucional de
los Estados Unidos de Venezuela en su reunión de 1915, Tipografía Cosmos, Caracas, 1916, pp. V
y ss. Véase también el Código Orgánico de la Corte Federal y de Casación y de los demás Tribu-
nales Federales de la República, de 16 de junio de 1915 (Documento N° 11.807).
146
Véase la sentencia de la Corte de 5 de mayo de 1922 (Memoria, p. 150), que niega el “recurso de
hecho” contra una negativa de un Ministro.
147
Entre otros vid. Decreto de 30 de enero de 1930 por el cual se dicta el Reglamento de la Ley de
Minas (Documento N° 17.188).
148
Véase la sentencia de 29 de marzo de 1922 (Memoria, pp. 144 y ss.).
ESTUDIOS 111
dir en temas contenciosos, reservados a los Tribunales149, y también, para limitar el control
judicial. La sentencia de la Corte Federal y de Casación de 10 de diciembre de 1912 lo resu-
me así150:
“Es de principio que en virtud de la separación constitucional de los poderes públicos los ac-
tos administrativos dictados por funcionarios competentes no pueden ser revisados por los
Tribunales sino en cuanto se alegue que lesionan derechos particulares o cuando para deter-
minados efectos los sujeta la Ley al examen judicial”.
Incluso, Tomás Polanco ha llegado a sugerir que las apelaciones de actos del Poder Eje-
cutivo ante la Corte Federal, implicaba que ésta actuaba como un órgano administrativo, lo
que implicaría reconocer que rigió, en Venezuela, un sistema de justicia administrativa en
sentido estricto, para la revisión de actos151. No obstante, no hemos encontrado ninguna evi-
dencia que apunte a que en efecto ésa fuese la concepción, por más que sea paradójico el
sistema de “apelaciones” desarrollado.
Estas son las únicas conclusiones que cabe extraer de las Leyes y sentencias referidas al
control judicial del Poder Ejecutivo. Como se observa, no hay allí la conceptualización de ese
control judicial a la usanza del modelo francés, por lo cual, el Derecho sustantivo aplicable
no resultaba relevante. Por ello, toda pretensión deducida contra contratos celebrados por el
Poder Ejecutivo se residenciaba en la Corte Federal y de Casación, sin necesidad de analizar
el contenido sustantivo del contrato152.
Con lo cual, en sentido técnico, este sistema de revisión judicial no podía ser calificado
de “contencioso-administrativo”, en el sentido que no se basó en la aplicación del Derecho
Administrativo para dirimir disputas con la Administración Pública. Se trató, simplemente, de
un sistema judicial de resolución de disputas entre los particulares y la Administración, aplican-
do el Derecho Civil con las excepciones derivadas de las Leyes administrativas dictadas.
CONCLUSIONES
Las Leyes administrativas, entre 1908 y 1935, no definen contenido propio del Derecho
administrativo. En el período en examen existieron, ciertamente, Leyes especiales, aplicables
a la Administración, pero que no configuraron a un Derecho Administrativo como categoría
autónoma y exorbitante del Derecho civil. El Derecho Administrativo bajo el régimen de
Juan Vicente Gómez, en la legislación y jurisprudencia, sólo era el conjunto de Leyes admi-
nistrativas que, con gran prolijidad, regularon especialmente a la Administración, la cual
acudía también al Derecho Privado.
De esa manera, la formación de la Administración Pública Nacional, bajo el régimen de
Juan Vicente Gómez, fue consecuencia directa del proceso de centralización iniciado en
1908, todo lo cual se tradujo en Leyes administrativas cuyo estudio motivó la creación de la
clase de 1909. Ese primer Derecho Administrativo venezolano quedó marcado por un conjun-
to de principios que conviene resumir:
149
En especial, las oposiciones ejercidas para la adjudicación de concesiones eran resueltas por el Poder
Judicial si entrañan conflictos de propiedad. Por ejemplo, véase el artículo 16 de la Ley de 16 de junio
de 1921 sobre hidrocarburos y demás minerales combustibles (Documento N° 13.890).
150
Memoria, p. 152.
151
La Administración Pública, Caracas, 1952, pp. 290 y ss.
152
Insistimos en que, en jurisprudencia y legislación, la figura del contrato administrativa era desco-
nocida.
.- En primer lugar, destaca la relevancia dada a la Ley, lo que –adelantamos– nada tie-
ne que ver con el concepto de reserva legal como límite a la Administración. Importancia por
el número de Leyes dictadas y también por su minuciosidad. Ello, sin considerar además
cómo algunas de esas Leyes han mantenido su vigencia formal hasta fecha muy cercana: la
Ley de enseñanza antialcohólica, de 1910, sigue vigente, por ejemplo 153.
.- En segundo lugar, destacamos la progresiva acumulación de cometidos en la Admi-
nistración, lo que se tradujo en el crecimiento importante de la organización administrativa,
no así de Ministerios. Una técnica común en la época fue crear una organización especial
para cada cometido, lo que permitió que en 1928 se crearan entes con personalidad jurídica
propia. Su actuación quedaba sujeta, en todo caso, a una incipiente jerarquía de los Ministros
y al control directo del Presidente de la República.
.- En tercer lugar, apreciamos en esta época la distinción nítida entre Gobierno y Admi-
nistración: Juan Vicente Gómez mantuvo siempre la conducción del Gobierno, no así de la
Administración, durante los períodos en los cuales la Presidencia fue ejercida por Márquez
Bustillo y Pérez. Gobierno relacionado además con el mando militar y la distinción entre la
Administración Civil y la Administración Militar, traducida en el Ejército Nacional, que se
consolida en la época resultando fundamental en el proceso de cohesión del Estado. El ímpe-
tu legalista se vio aquí reflejado también, pues ese Ejército fue minuciosamente reglamentado.
.- En cuarto lugar, los recursos de la Administración fueron administrados al amparo de
una naciente hacienda pública centralizada. Hay aquí una doble relación de la que conviene
dar cuenta: al asumir nuevos cometidos, los requerimientos de gastos eran mayores, todo lo
cual promovió a la modernización de la hacienda. Pero esa modernización a su vez asignó a
la Administración nuevos cometidos, al asumir la gestión de tributos otrora encomendada a
particulares.
Estos recursos, por supuesto, sufren una drástica transformación con la aparición del in-
greso petrolero. Pero no cabría simplificar este aspecto reduciendo la dictadura de Gómez a
una dictadura petrolera: en realidad, cuando el petróleo irrumpe en las finanzas, ya el sistema
de poder de Gómez estaba instalado y la hacienda pública estaba en vías de consolidación.
.- En quinto lugar, es posible apreciar la intervención progresiva de la Administración
en la economía, ordenando y limitando la actividad de los particulares e incluso, prestando
directamente actividades económicas. En especial, la actividad de policía administrativa –de-
sarrollada por el Poder Nacional ante la reducción de competencias de los Estados de la Fe-
deración y el declive de los Códigos de Policía– es notablemente minuciosa en detalles. Lo
que surge es, en realidad, una Administración encargada de promover el desarrollo del país,
lo que debe forzar a matizar –en nuestra opinión– el carácter liberal del Estado moderno
creado, pues es realidad, este Estado termina asumiendo actividades prestacionales, no abs-
tencionistas.
.- En sexto lugar, encontramos un notable desarrollo del contrato como herramienta de
la Administración y del procedimiento licitatorio necesario para la firma de ciertos contratos,
lo que se adquirirá rasgos más relevantes todavía con el inicio de la actividad petrolera. Em-
pero, las figuras del acto y del contrato administrativo no aparece conformada. Nos explica-
153
Esto sólo desde el ámbito del Derecho Administrativo. Pues dentro del Derecho Privado, cabría
recordar el formidable proceso de codificación –cercano al de Guzmán Blanco– del cual han sur-
gido las versiones actuales o próximas de nuestros Códigos. Una codificación, además, como
apunta Rogelio Pérez Perdomo, liberal: “Estado y justicia en tiempos de Gómez (Venezuela 1909-
1935), cit., p. 130.
ESTUDIOS 113
mos: muchos de los cometidos de la Administración implican, ciertamente, dictar actos que
ocasionalmente se califican como actos administrativos. Pero no existe un régimen claro y
uniforme en torno a estos actos, ni tampoco hemos podido evidenciar la existencia –como
principio– de la potestad de autotutela, es decir, el reconocimiento del poder de la Adminis-
tración para crear, extinguir y modificar relaciones jurídico-administrativas de manera unila-
teral. Hay, a lo sumo, algunas dispersas disposiciones sobre la ejecución de ciertas medidas –en
especial, en el ámbito sanitario– pero nada más.
De hecho, el principio general que puede apreciarse es que la Administración no podía
intervenir en relaciones contractuales privadas ni tampoco en controversias sobre la propie-
dad: ambas cuestiones, como regla, quedaban reservadas al Poder Judicial. La excepción que
confirma esa regla es el reconocimiento de la Administración del poder de resolver unilate-
ralmente ciertos contratos, pero se insiste, como excepción a un principio admitido incluso
por la jurisprudencia.
.- En séptimo lugar, no hemos encontramos una configuración específica de la jurisdic-
ción contencioso-administrativa. Ciertamente, las Constituciones y Leyes de la época atribu-
yeron al Poder Judicial la competencia para conocer demandas contra el Estado, e incluso, la
nulidad de actos, variando en todo caso la distribución de competencias con la creación de la
Sala Federal y la Sala Política y Administrativa, basada en la necesidad de racionalizar las
técnicas de control judicial, lo que termina luego en un proceso de especialización de compe-
tencias. La referencia a la Constitución de 1925, por ello, no es más que una consecuencia
de esta necesidad de distribuir tareas, pero no hemos apreciado la concepción según la cual
existían Tribunales especiales que conocían de un Derecho también especial –el Derecho
Administrativo–. A lo anterior se le suma que el régimen de impugnación de actos en sede
administrativa y sede judicial se uniformó con el sistema de las “apelaciones”.
.- Por último, y el octavo lugar, ni de las Leyes ni de la jurisprudencia hemos podido
apreciar el reconocimiento en cuanto a la existencia de un Derecho Administrativo como
Derecho especial, autónomo y exorbitante del Derecho común, con figuras propias como el
contrato administrativo, y basado en la idea de la potestad administrativa de autotutela. Más
bien, lo que se aprecia es un complejo de órganos de ese Estado nacional central que llevan a
cabo distintas actividades a través de Leyes especiales, pero también, en ejecución del Dere-
cho privado.
En resumen, de la investigación que hemos realizado, emerge la Administración organi-
zada del Estado central, con múltiples cometidos que le llevan a limitar la actividad de los
particulares y a prestar actividades económicas, de acuerdo con un complejo ordenado de
Leyes especiales, cuya actuación se somete siempre al Poder Judicial, existiendo algunas
reglas de distribución de competentes entre órganos judiciales, pensadas más en criterios de
eficiencia. Esa Administración se regía por las múltiples Leyes administrativas o especiales
dictadas y, también, por el Derecho común. De la existencia de un Derecho Administrativo
especial y autónomo, exorbitante del Derecho común, no hemos encontrado evidencia. Ad-
ministración Pública sin régimen administrativo. Su génisis por ello deberá ubicarse después
de 1935.
ESTUDIOS 115
Comentarios Monográficos
LA DEFORMACIÓN DEL ESTADO DE PROCURA EXIS-

TENCIAL A TRAVÉS DEL CONTROL SOCIAL EN LA VE-
NEZUELA DEL SIGLO XXI. DOS CASOS DE ESTUDIO:
LA LISTA TASCÓN Y EL CARNET DE LA PATRIA
Ramón Sosa
María Virginia Alarcón
Abogados
Resumen: Todo modelo de procura existencial, estado social o del bienestar, se

caracteriza por la concreción de políticas públicas donde sobresalen los beneficios
socioeconómicos estatales, así como, garantías laborales de acceso y protección
de los puestos de trabajo para los grandes grupos poblacionales. Para ello, cuenta
con un sinnúmero de mecanismos y tecnologías para hacer más eficaz y eficiente
la materialización de las medidas. Sin embargo, visto que los modelos de procura
pueden calzar en democracias o regímenes dictatoriales, su puesta en práctica ha
incluido formas precisas de control social, como en efecto, ocurre en Venezuela
con varios programas (Vgr. Clap, billetera virtual bolivariana, etc.) sobresaliendo
la histórica “Lista Tascón” y “El carnet de la patria” como instrumentos estatales
para controlar el acceso y disfrute de las subvenciones públicas.
Palabras Clave: Estado social, subvenciones públicas, carnet de la patria, lista
Tascón.
Abstract: Any model of procuring existence, social or welfare state, is character-
ized by the concretion of public policies where the socio-economic benefits of the
state stand out, as well as labor guarantees of access and protection of jobs for
large population groups. To do this, it has countless mechanisms and technologies
to make the implementation of measures more effective and efficient. However,
since the procurement models can fit in democracies or dictatorial regimes, their
implementation has included precise forms of social control, as indeed occurs in
Venezuela with various programs (Vgr. Clap, Bolivarian virtual wallet, etc.) high-
lighting the historic “Lista Tascón” and “El carnet de la patria” as state instru-
ments to control access and enjoyment of public subsidies.
Key words: Welfare state, public subsidies, carnet de la patria, lista Tascón.
NOTA INTRODUCTORIA
Desde 1999, el gobierno de Venezuela ha puesto en marcha políticas e instrumentos
de supuesto “beneficio colectivo” para la población. Muchos de ellos han sido p rogramas
“bandera” de la administración central. Otros, han sido evidentes focos de corrupción de
inusitada magnitud por los escandalosos costos y magros resultados. Sin embargo, algu-
nos, tras una elaborada fuente de desinformación y trasmutación conceptual, han sido em-

Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello, extensión Guayana.

Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello, extensión Guayana.
Directora de la Escuela de Derecho de UCAB-Guayana.
blemáticos por su sofisticada forma para menoscabar los derechos fundamentales en Vene-
zuela. En la presente investigación, haremos referencia a dos en específico: “Lista Tas-
cón” y “El carnet de la patria”.
Como ocurre en toda sociedad tecnificada, las políticas públicas de subsidio directo para
la población, se traza y ejecuta a través de instrumentos estatales que se encargan de la distri-
bución y acceso a los beneficios socioeconómicos estatales. Pareciera que estos instrumentos
se convierten en férreos mecanismos de control social discriminatorios y ventajistas. En este
mismo sentido, tomando como referencia lo señalado por Blanco (2019) en alusión a las
conclusiones preliminares de la ONG Amnistía Internacional (AI); existe una escalada de la
política de represión del régimen de Nicolás Maduro para controlar a la sociedad venezolana
y castigar, particularmente a habitantes de zonas populares, puesto que:
“(...) La estrategia de control social que tratan de imponer las autoridades de Nicolás Maduro
a través del miedo y el castigo contra quienes exigen un cambio, es repulsiva. Su gobierno se
está ensañando con la gente más empobrecida que dice defender, pero que luego asesina, de-
tiene y amenaza”, dijo Erika Guevara Rosas, directora para las Américas de Amnistía Inter-
nacional, en un comunicado publicado por la ONG y titulado: “Venezuela: Hambre, castigo
y miedo”, la fórmula de represión de las autoridades de Nicolás Maduro (...)”
No cabe duda que todo régimen autoritario como el venezolano, debidamente compro-
bado como notoriedad comunicacional, parte por usar al control social como la verdadera
finalidad de cualquier medida que implique concretar al estado social o del bienestar. En este
contexto debemos ubicarnos en la definición de control social. Al respecto López (2002)
Señala lo siguiente:
“(...) Habitualmente la teoría sociológica ha definido control social como el conjunto de me-
canismos y procesos destinados a inducir conformidad con las normas sociales. Las normas
sociales aparecen como principios o mandatos y no como resultados de discusión y verifica-
ción permanente. La contradicción −entre autonomía moral y control social− será tanto ma-
yor cuanto más la estructura social y política esté marcada por la dominación y será tanto
menor cuanto más la estructura social y política corresponda a una sociedad igualitaria y res-
ponsa a una dinámica realmente democrática. ¿Significa que en esta última desaparece el
control social? Pensamos que no, pero la realidad dispar de estas dos sociedades/estructuras
incita a concebir dos nociones diferentes de control social.(...)”
La definición de control social que precede sienta las bases de esta investigación, pues,
sin lugar a dudas estos mecanismos se estarían erigiendo como instrumentos de control social
que de alguna manera estaría privando del derecho al trabajo a los ciudadanos y lo sumerge
en una espiral de dependencia, que le limita varios de sus derechos fundamentales consagra-
dos en la Constitución y en las Convenciones y Tratados Internacionales concretados a lo
largo de los siglos XX y XXI.
Uno de los puntos donde subyace un caldo especial de cultivo para el control social, está
relacionado con todo aquello que implique tanto la garantía para trabajar hasta la protección
del puesto de trabajo y la estabilidad del trabajador. Como ha sido demostrado el evidente
fracaso e incapacidad de las sociedades enteras subsidiadas por el Estado, los gobiernos de
corte dictatorial emplazan no sólo las formas de subsidio directo. Usan el trabajo y su acceso
como la manera más sutil para ejercer el control social y deformar toda visión sobre el estado
social o de procura existencial.
Y es que, el hombre desde tiempos muy antiguos trabaja para cubrir las necesidades bá-
sicas propias y de su familia. Dicho trabajo lo ha realizado de forma individual o bajo la
subordinación de un patrono o empleador. Este último, viene definido por un contrato de
trabajo en donde se plantean las condiciones bajos las cuales se prestará el servicio y, conjun-
ESTUDIOS 117
tamente, con las disposiciones de las normas sustantivas y constitucionales garantizan la

estabilidad del trabajador en el trabajo, debido a que este es la fuente de subsistencia del
trabajador y su familia para una vida digna.
En los modelos de estados social (welfare state, sozialer Rechtsstaat) o de procura exis-
tencial como lo bautizaría Ernest Forsthoff, el contrato de trabajo o la relación de trabajo
exigen de los actores sociales involucrados (patrono, trabajador y estado), una amplia gama
de obligaciones y derechos que deben ser cumplidos, pues, no se limitan a las típicas regula-
ciones prototípicamente liberales de la autonomía de la voluntad de las partes. En situaciones
ideales −dentro del welfare state− el trabajador debería permanecer en el empleo hasta su
jubilación, ir ascendiendo con el transcurso del tiempo aumentando así sus ingresos y forma-
ción, y solo debería ser retirado de su trabajo en el momento que exista una causa grave que
justifique su despido o cuando él manifieste su retiro.
El retiro y el despido manifiestan un desinterés de alguno de los actores sociales en
cuento a la relación de trabajo y el vínculo que mantienen. Cuando existe un conflicto de
intereses y el patrono despide al trabajador con o sin justa causa, se produce una ruptura de la
relación laboral e inicia el conflicto. En aras de evitar estos conflictos sobre todo cuando el
patrono sin justa causa despide al trabajador, se ha creado la figura de la estabilidad como
una protección del empleo que garantice al trabajador seguridad jurídica, económica y social,
el respeto de sus derechos y de la antigüedad en la empresa.
Esta garantía del empleo nace para frenar los despidos, y que este sea una excepción, tal
como lo establece la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que promueve entre sus
normas la excepcionalidad del despido. Para esta organización se debe garantizar la perma-
nencia en el empleo del trabajador y solo debe ser despedido cuando medie una justa causa y
a través del procedimiento idóneo para ello de manera que no se vulneren los derechos del
trabajador.
En Venezuela, la estabilidad laboral es una garantía constitucional. La Constitución de
1999, establece que la ley deberá adoptar las medidas necesarias a los fines de garantizar la
estabilidad en el empleo y con ello la antigüedad, repitiendo una fórmula presente desde
1947. En efecto, todos los textos constitucionales promulgados desde esta fecha, contempla
una intromisión del Estado venezolano, consagrando la estabilidad como una forma de prote-
ger al trabajador de los abusos del patrono, no solo referente a la estabilidad sino también a
las condiciones de trabajo y del trabajador.
La legislación laboral venezolana −como garantía constitucional que regula y determina
el mandato del constituyente− por su parte, también precisa y protege al trabajador y a su
estabilidad laboral. En este sentido, se establecen procedimientos de reenganche, de califica-
ción de despido, la inamovilidad, los distintos tipos de fuero, procedimiento de estabilidad,
procedimientos sancionatorios para los empleadores, entre otros, todos ellos tendientes a
buscar un equilibrio entre los derechos de quienes prestan un servicio y quienes tienen a su
cargo trabajadores.
La Ley Orgánica del Trabajo (LOT, 1997) establecía un régimen de estabilidad relativa
aplicable al trabajo subordinado o dependiente en el cual sus beneficiarios no podían ser
despedidos sin que medie justa causa, a menos que el patrono pagare las indemnizaciones
tipificadas en la ley y un régimen en el cual el patrono podía despedir al trabajador previa
calificación de falta.
La estabilidad laboral no implica solo la permanencia en el empleo sino también en las
condiciones laborales pactadas, siendo así, el patrono no puede usar como táctica para obte-
ner la renuncia del trabajador la desmejora de sus condiciones de trabajo. El procedimiento
aplicable era el establecido en la LOT y en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (LOPT). El
Estado venezolano no solo cuenta con una de las Constituciones más avanzadas y proteccio-
nistas del continente, sino que también ha suscrito numerosos convenios internacionales que
le permiten ratificar –en teoría− su empeño por la protección de los derechos humanos.
Uno de los problemas objeto del presente análisis, surge de la publicación de la “Lista
Tascón” y la repercusión que tuvo con la discriminación política que afectó directamente el
derecho al trabajo y a la estabilidad laboral de muchos trabajadores tanto del sector público
como privado, y por otra parte, la implementación del carnet de la patria desde hace menos
de un lustro. Desde 2003 se han formulado denuncias y demandas contra el Estado venezo-
lano por esta evidente forma de controlar a la población, desviar recursos presupuestarios en
actividades opacas, terminando entonces por deformar el modelo de estado social previsto en
la Constitución venezolana.
Dividiremos nuestro artículo en tres partes, a saber. En la primera parte abordaremos
todo el marco normativo global que han marcado los estándares “mínimos” de los derechos
fundamentales en materia de beneficios socioeconómicos laborales. Es una suerte de aborda-
je del walfare state de mínimos globales, donde, no puede Estado alguno escudarse con haber
adoptado modelos liberales de Derecho. La segunda parte abordaremos el marco constitucio-
nal venezolano relativo a los beneficios socioeconómicos estatales y laborales. La tercera parte
analizaremos los casos de la “Lista Tascón” y el “Carnet de la Patria”, vistos como instrumentos
estatales para la distribución y acceso a los beneficios socioeconómicos estatales.
I. EL MARCO NORMATIVO GLOBAL Y LOS ESTÁNDARES MÍNIMOS DE LOS

DERECHOS FUNDAMENTALES EN MATERIA DE BENEFICIOS SOCIOECO-
NÓMICOS LABORALES. EL WELFARE STATE DE LOS MÍNIMOS GLOBALES
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE LOS DERECHOS HUMANOS
Como indicamos, la versión de los estados sociales fue extendido en todo el constitu-
cionalismo de posguerra. El viejo liberalismo pasaba a segundo plano, mientras, la humani-
dad experimentaba la más grande y sostenida expansión socio-económica de nuestra historia,
a lo que Jean Fourastié (1979) denominó en su obra, los Treinta Gloriosos (1945-1975).
América Latina no fue inmune al estado social. Al contrario, desde la Constitución de Que-
rétaro (1917), fue paulatina la adhesión interamericana al nuevo esquema protectorio de los
derechos fundamentales de corte económico y social.
Posteriormente, en 1945 se realiza la Conferencia de Chapultepec (México) para tratar
temas de problemas de guerra y la paz en Chapultepec. En ese año el Comité Jurídico Inter-
americano inicia el proceso de redacción de un proyecto de declaración sobre protección
internacional de los Derechos Esenciales del Hombre. En 1948, se crea la Carta de la Orga-
nización de los Estados Americanos (OEA) y la Declaración Universal de los Derechos Hu-
manos. Ese mismo año, se adopta la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre en Bogotá.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Carta de la OEA se
funda en 1959, siendo sus principales funciones la promoción y protección de los derechos
humanos, pero con la salvedad de que no tenían competencia para la tramitación de quejas
particulares o individuales, conforme a lo establecido en el artículo 106 de la Carta de la
OEA que establece:
“(...) Habrá una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que tendrá, como función
principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir
como órgano consultivo de la Organización en esta materia.
ESTUDIOS 119
Una Convención interamericana sobre derechos humanos determinará la estructura, compe-

tencia y procedimiento de dicha Comisión, así como los de los otros órganos encargados de
esa materia. (...)”
Esta Comisión empezó a funcionar en 1960, y en 1965, el Protocolo de Río de Janeiro
amplía sus facultades, y posteriormente, adquiere el estatus de órgano de la OEA a través del
Protocolo de Buenos Aires (1967). El 1969, los Estados se comprometen a fijar estándares
en materia de protección de derechos humanos y adoptan la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, creando posteriormente en 1969, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CoIDH). Adicionalmente, se han erigido otras Convenciones en aras de abarcar la
mayor cantidad de derechos posibles.
En este sentido, el Sistema Interamericano de protección de los Derechos Humanos es
un sistema regional creado por la OEA, para establecer los derechos y garantías de las perso-
nas como seres humanos, las obligaciones de los estados y los mecanismos de protección y
promoción de los Derechos Humanos (DDHH). Un sistema que para la presente investiga-
ción, se traduce en un mínimo global de derechos fundamentales de corte social o una visión
del walfare state latinoamericano.
El Sistema Interamericano está conformado por la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos, los Protocolos de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (San Salva-
dor, 1988) y el relativo a la abolición de la pena de muerte (1990), y cuatro convenciones
sobre: protección y sanción de la tortura (1985); desaparición forzada de personas (1994);
prevención, sanción y erradicación de la violencia contra la mujer (Convención de Belém
Pará, 1994), y eliminación de todas las formas discriminación contra personas con discapaci-
dad (1999). El marco jurídico para todo el sistema lo constituye la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre (1948), no solo para los países miembros sino también
para aquello que no han suscrito la Convención. Los derechos humanos según Faúndez
(1999, p. 28) son:
“(...) Las prerrogativas que, conforme al derecho internacional, tiene todo individuo frente a
los órganos del poder para preservar su dignidad como ser humano, y cuya función es excluir
la interferencia del estado en áreas específicas de la vida individual, o asegurar la prestación
de determinados servicios por parte del estado, para satisfacer sus necesidades básicas, u que
reflejan las exigencias fundamentales que cada ser humano puede formular a la sociedad de
que forme parte.(...)”
En este sentido, los derechos humanos abarcan todos los aspectos de la vida de una per-
sona por el solo hecho de ser humano, y lo protege de cualquier acción y omisión del Estado
que vulnere su dignidad humana. Los DDHH se caracterizan por ser universales, indivisibles,
inherentes a la persona, inalienables, imprescriptibles, obligatorios e inviolables. Hecha la
observación anterior, es importante agregar que los derechos humanos están relacionados
entre sí, no existe una jerarquización entre ellos y por lo tanto se complementan unos con
otros.
Según se ha citado, el Sistema Interamericano está integrado por la Convención Ameri-
cana sobre Derechos Humanos, los Protocolos de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les (San Salvador, 1988) y el relativo a la abolición de la pena de muerte (1990), y cuatro
convenciones sobre: protección y sanción de la tortura (1985); desaparición forzada de per-
sonas (1994); prevención, sanción y erradicación de la violencia contra la mujer (Convención
de Belém Pará, 1994), y eliminación de todas las formas discriminación contra personas con
discapacidad (1999) y Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(1948).
En materia de derechos humanos, los derechos laborales se encuentran agrupados en los

derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Son considerados como derechos huma-
nos de segunda generación (económicos y sociales), debido a que ellos posibilitan un nivel de
vida adecuado para las personas. Los derechos laborales son considerados derechos sociales
y estos comprende: el Derecho al Trabajo, Libertad Sindical, Negociación Colectiva, no
discriminación en el empleo y ocupación, igualdad de remuneración entre hombres y muje-
res, abolición del trabajo forzoso, edad mínima de admisión en el empleo, estabilidad en el
empleo, salario justo, derecho a la seguridad, prevención, condiciones y medio ambiente,
huelga y seguridad social.
Como antecedente tenemos la Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador, la
cual fue adoptada un año antes de la constitución de la Organización de Estados Americanos
y a la adopción de la Declaración Americana de Derechos Humanos. Está constituida por 39
artículos donde regula los derechos laborales.
Revisemos los instrumentos que establecen esos mínimos estándares de walfare state
para la región, y que, indican una suerte de obligatoriedad en los Estados suscribientes de las
mismas.
1. La Carta de la Organización de los Estados Americanos
La Carta de la OEA fue suscrita en la IX Conferencia Internacional Americana del 30 de
abril de 1948, celebrada en Bogotá, la misma entro en vigencia el 13 diciembre de 1951, y ha
sido reformada en cuatro ocasiones: Protocolos de Buenos Aires (febrero de 1967), Cartage-
na de Indias (diciembre de 1985), Washington (diciembre de 1992) y Managua (junio de
1993).
En el capítulo VII, titulado Desarrollo Integral, se establecen los derechos sociales, y
específicamente en el artículo 34 establece los siguientes supuestos: salarios justos, oportuni-
dades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos. De igual forma, el artículo
45 dispone:
“(...) Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena rea-
lización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo eco-
nómico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los
siguientes principios y mecanismos:
[…]
b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe
prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida,
la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años
de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de
trabajar;
c) Los empleadores y los trabajadores, tanto rurales como urbanos, tienen el derecho de
asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses, incluyendo el derecho de
negociación colectiva y el de huelga por parte de los trabajadores, el reconocimiento de la
personería jurídica de las asociaciones y la protección de su libertad e independencia, todo de
conformidad con la legislación respectiva;
[…]
g) El reconocimiento de la importancia de la contribución de las organizaciones, tales como
los sindicatos, las cooperativas y asociaciones culturales, profesionales, de negocios, vecina-
les y comunales, a la vida de la sociedad y al proceso de desarrollo;
h) Desarrollo de una política eficiente de seguridad social, […] (...)”
ESTUDIOS 121
2. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

Aprobada en la IX Conferencia Internacional Americana en 1948 (Bogotá, Colombia).
Esta declaración tiene dos capítulos: Derechos y Deberes, respectivamente. En materia labo-
ral, están establecidos el derecho al trabajo y a una justa retribución (artículo 14), el derecho
al descanso y a su aprovechamiento (artículo 15), el derecho a la seguridad social (artículo
16) y el derecho de asociación que incluye la sindical (artículo 22). En el capítulo de los
deberes, establece el deber de trabajar a fin de obtener los recursos para su subsistencia o en
beneficio de la comunidad (artículo 37). Esta declaración a pesar de su naturaleza es vincu-
lante para los Estados miembros de la OEA, según lo expresó la Corte en opinión consultiva
OC-10 del 14 de julio de 1989:
“(...) Para los Estados Miembros de la Organización, la Declaración es el texto que determina
cuáles son los derechos humanos a que se refiere la Carta. De otra parte, los artículos 1.2.b) y
20 del Estatuto de la Comisión definen, igualmente, la competencia de la misma respecto de
los derechos humanos enunciados en la Declaración. Es decir, para estos Estados la Declara-
ción Americana constituye, en lo pertinente y en relación con la Carta de la Organización,
una fuente de obligaciones internacionales. (...)” (Negrillas nuestras)
3. La Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José)
La Convención Americana de Derechos Humanos fue adoptada en San José de Costa
Rica celebrada entre el 7 y el 22 de noviembre de 1969, en la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos.
La Convención Americana está dividida en tres partes que a su vez se dividen en capítu-
los. En ella se enlistan los derechos civiles y políticos. En relación a los derechos económi-
cos, sociales y culturales, los mismos fueron incorporados en la Carta de la OEA, y por lo
tanto solo se ratifica el compromiso de los estados de adoptar las providencias necesarias
para lograr la progresividad de estos derechos (artículo 26). Dicha cláusula fue incorporada
por una moción de la delegación de Estados Unidos.
En el capítulo de los derechos civiles y políticos se regulan algunos derechos que guar-
dan estrecha relación la materia laboral, como son la prohibición de la esclavitud, servidum-
bre y trabajo forzoso u obligatorio (artículo 6) y la libertad de asociación (artículo 16). En
relación a los deberes de los Estados, la Convención establece la obligación de respetar los
derechos y las libertades reconocidas en la misma y adoptar las disposiciones de derecho
interno para garantizar el ejercicio de estos derechos. En este sentido, el artículo 33 señala
que “Son competentes para conocer los asuntos relacionados con el cumplimiento de los
compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención: a) la Comisión Inter-
americana de Derechos Humanos, y b) la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, lo
que quiere decir que cualquier violación de un derecho laboral –materia que nos compete–
puede ser denunciada ante cualquiera de los órganos mencionados, según los procedimientos
establecidos en la Convención y ya explicados en esta investigación.
4. El Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salva-
dor)
El Protocolo de San Salvador fue adoptado el 17 de noviembre de 1988 y entró en vigor
el 16 de noviembre de 1999 para los Estados Americanos que lo ratificaron. Como marco de
referencia para la creación de este protocolo está el artículo 31 de la Convención que estable-
ce “podrán ser incluidos en el régimen de protección de esta Convención otros derechos y
libertades que sean reconocidos de acuerdo con los procedimientos establecidos en los ar-
tículos 26 y 77”.
Este tratado surge por la necesidad de regular los derechos económicos, sociales y cultu-
rales, no abordados en la Convención Americana, como ya se expresó, ante este vacío los
estados deciden crear un protocolo adicional que regule específicamente la materia. En este
sentido el preámbulo establece en sus considerandos:
“(...) Teniendo presente que si bien los derechos económicos, sociales y culturales fundamen-
tales han sido reconocidos en anteriores instrumentos internacionales, tanto de ámbito uni-
versal como regional, resulta de gran importancia que éstos sean reafirmados, desarrollados,
perfeccionados y protegidos en función de consolidar en América, sobre la base del respeto
integral a los derechos de la persona, el régimen democrático representativo de gobierno, así
como el derecho de sus pueblos al desarrollo, a la libre determinación y a disponer libremen-
te de sus riquezas y recursos naturales, y considerando que la Convención Americana sobre
Derechos Humanos establece que pueden someterse a la consideración de los Estados partes
reunidos con ocasión de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos
proyectos de protocolos adicionales a esa Convención con la finalidad de incluir progresiva-
mente en el régimen de protección de la misma otros derechos y libertades. (...)”
De igual forma establece la reafirma la estrecha relación que existe entre estos y los de-
rechos civiles y políticos y considera:
“(...) constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la digni-
dad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente con el ob-
jeto de lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras
de la realización de otro (...)”
Bajo estas consideraciones, en el marco normativo establece los siguientes derechos in-
dividuales:
“(...)
1. El derecho al trabajo y a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho
al trabajo (artículo 6),
2. El derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (artículo 7),
3. El derecho a una remuneración mínima (inciso a, del artículo 7), que incluye: la libertad de
trabajo, la promoción en el empleo, la estabilidad laboral, la seguridad e higiene en el tra-
bajo, la prohibición del trabajo nocturno o labores insalubres o peligrosas para los menores
de 18 años de edad, la prohibición de trabajos que pongan en peligro la salud, seguridad o
moral de menores de 16 años de edad, la limitación de la jornada de trabajo, al descanso,
las vacaciones pagadas y la remuneración de los días feriados.
4. El derecho a la seguridad social (artículo 9). (...)”
Al nivel de los derechos colectivos, el Protocolo establece o reconoce los siguientes de-
rechos:
“(...)
1. Derechos sindicales y en el cual los Estados parte deberán garantizar: el derecho a orga-
nizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intere-
ses, el derecho a la huelga y el derecho a la no sindicación o afiliación. (artículo 8) (...)”
En cuanto a derecho a la salud, el protocolo establece o reconoce los siguientes derechos
(artículo 9):
“(...)
1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de
bienestar físico, mental y social.
ESTUDIOS 123
2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados partes se comprometen a re-
conocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas pa-
ra garantizar este derecho:
a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial
puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;
b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a
la jurisdicción del Estado;
c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas;
d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas, profesionales y de otra
índole;
e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los problemas de sa-
lud, y
f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por
sus condiciones de pobreza sean más vulnerables. (...)”.
En relación al derecho de alimentación el protocolo en su Artículo 12 establece lo si-
guiente:
“(...)
1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de go-
zar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.
2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados parte
se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución
de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional
en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia. (...)”
En cuanto a la presunción de violación de los derechos anteriormente mencionados, el
artículo 19 numeral 6 señala:
“(...) En el caso de que los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 y en el artícu-
lo 13 fuesen violados por una acción imputable directamente a un Estado Parte del presente
Protocolo, tal situación podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, a la aplicación del sistema de peticiones individuales regulado por los artículos 44
a 51 y 61 a 69 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (...)”.
A manera de resumen, podemos ver que existe una extensa regulación de los derechos
sociales, especialmente, los laborales, salud y alimentación que son el objeto de nuestro estu-
dio, conformando un mínimo global interamericano del modelo de estados de bienestar.
Aunado a ello hemos establecido el funcionamiento del Sistema Interamericano, para poste-
riormente, en la tercera parte, analizar los casos objeto de la “Lista Tascón” y “El carnet de la
patria” en donde el Estado venezolano viola sistemáticamente estos estándares interamerica-
nos de estado social.
II. EL MARCO CONSTITUCIONAL VENEZOLANO SOBRE BENEFICIOS SOCIO-

ECONÓMICOS Y LABORALES ESTATALES Y LA DIGNIDAD DE LA PERSONA
HUMANA PRECISADA EN EL TRABAJO COMO DERECHO SOCIAL
El Derecho surge con el objeto de regular las relaciones jurídicas entre los miembros de
una sociedad, y en este sentido las relaciones laborales no se escapan de ello. A través de la
legislación, y en especial la laboral, se pretende normalizar y garantizar los derechos y debe-
res de los sujetos involucrados en la relación laboral, es decir, patrono y trabajador. Históri-
camente se ha considerado al trabajador como el débil jurídico en la relación laboral, pues

este tiene que prestar un servicio o mano de obra a un patrono, en algunos casos, en condi-
ciones mínimas de seguridad, remuneración, excesivas jornadas de trabajo, entre otras.
El patrono tenía el control de los medios de producción y del capital, y por tanto esta-
blecía las condiciones bajo las cuales se prestaba el servicio, la mayoría de las veces pensan-
do en el interés personal. Poco a poco, los trabajadores fueron ganando terreno en cuanto a
protección de sus derechos y les fueron reconocidas ciertas garantías mínimas que el patrono
debía respetar y garantizarles, con el objeto de evitar los abusos de poder del patrono al pro-
ceder al despido del trabajador de manera injustificada.
A través de las Convenciones Colectivas del Trabajo los trabajadores logran normalizar
la estabilidad en el empleo. Posteriormente, el Estado asume una función protectora en aras
procurar el mantenimiento de las condiciones laborales, evitar el aumento del desempleo
mediante el uso abusivo del despido del trabajador sin justa causa y la subsistencia del traba-
jador y su núcleo familiar. En este sentido, la estabilidad constituye uno de los mecanismos
de tutela concebido por el Estado −dentro del welfare state− para garantizar el empleo frente
al despido arbitrario de los trabajadores por parte del patrono. Esta protección tiene rango
constitucional y se desarrolla a través de los procedimientos de estabilidad, solicitud de auto-
rización del despido, traslado o modificación de las condiciones y el de reenganche y restitu-
ción de derechos. Buena parte de dichos mecanismos, también, tienen su asidero en lo que
explicamos en la primera parte de la investigación, relativa a los mínimos prestacionales de
walfare state en todo el sistema interamericano de los derechos fundamentales.
El Estado ha considerado que esta protección es necesaria para disminuir los efectos que
ocasiona el patrono a lesionar los derechos de los trabajadores y resarcir los mismos a su
estado original a través de procedimientos breves y sumarios que hagan efectivo la protec-
ción del derecho. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999)
en el Capítulo V de los Derechos Sociales y de las Familias –del Título III− establece las
garantías y principios que orientan el hecho social trabajo entendido como un derecho fun-
damental de cada ser humano.
El Estado debe fomentar el empleo, por lo tanto debe ser coparticipe del sistema producti-
vo brindado las condiciones políticas, legales, económicas y sociales necesarias para ello. El
artículo 87 de la CRBV establece el derecho y deber de todo ciudadano a trabajar en una ocupa-
ción que le garantice una existencia digna y decorosa. Además, establece la obligación del
patrono de garantizar seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuado a sus trabajadores. Por
otra parte, el estado debe garantizar la igualdad de los derechos laborales del hombre y la mujer.
El trabajo considerado como un hecho social −uno de los puntos esenciales de los mí-
nimos de bienestar consagrados luego de postguerra− debe ser protegido y garantizado por el
estado, estableciendo los siguientes principios constitucionales:
1. Intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales.
2. Irrenunciabilidad de los derechos laborales.
3. En caso de conflicto de normas, se aplicará íntegramente la más favorable para el traba-
jador.
4. Prohibición de todo acto de discriminación por razones de: política, edad, raza, sexo,
credo o cualquier otra condición.
5. Prohibición del trabajo de adolescentes.
6. Todo acto del patrono contrario a la Constitución es nulo.
ESTUDIOS 125
La Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras (LOTTT) establece
en el Capítulo II, Título I, los principios rectores del proceso social de trabajo, los cuales
son la base junto a los principios constitucionales de toda nuestra legislación laboral, como
son la irrenunciabilidad de los derechos laborales, no discriminación, igualdad y equidad
de género, primacía de la realidad sobre los hechos, administración de justicia y correcta
aplicación de la ley.
En este sentido, la Constitución señala que “la Ley dispondrá lo necesario para mejorar
las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y las trabajadoras”
(artículo 89, CRBV 1999), y en concordancia con ello, la ley sustantiva del trabajo, en su
artículo 4, faculta a las autoridades administrativas o judiciales del trabajo, para tomar deci-
siones administrativas o judiciales restituyan la situación jurídica infringida de carácter labo-
ral, y aplicarán los correctivos y medidas tendientes a lograr la ejecución de esas decisiones
en el ámbito de aplicación de la Ley.
El precepto constitucional protege al trabajador de cualquier práctica que el patrono
pueda realizar para modificar beneficios laborales ya adquiridos, simular relaciones laborales
como mercantiles, entre otras. En este orden de ideas, agiliza y simplifica la administración
de justicia laboral, e igualmente establece la responsabilidad objetiva del patrono o la patrona
en relación con las garantías a que la ley le obliga con sus trabajadores y trabajadoras y con el
país, con especial énfasis en materia de salud y seguridad laboral.
En concordancia con las normas internacionales en materia de Derecho del Trabajo, la
Constitución de 1999, establece en el artículo 93: “La ley garantizará la estabilidad en el
trabajo y dispondrá lo conducente para limitar toda forma de despido no justificada. Los
despidos contrarios a esta constitución son nulos”, convirtiéndola en una garantía de rango
constitucional. Esta norma tiende a limitar o restringir las facultades patronales de termina-
ción de la relación laboral. Con la estabilidad el Estado garantiza la permanencia del trabaja-
dor en su lugar de trabajo impidiendo de esta manera que el patrono sin justa causa pueda
prescindir de su servicio, convirtiéndose en una limitación al despido no justificado o arbitra-
rio para el patrono y en un derecho para el trabajador de ser reenganchado en su puesto de
trabajo bajo las mismas condiciones.
Ahora bien, cuando el patrono de manera unilateral desee poner fin a la relación laboral,
deberá cumplir con los requisitos establecidos en la ley y adicionalmente con el procedimien-
to administrativo correspondiente, no siendo igual en el caso del trabajador, quien solo con la
manifestación de voluntad puede proceder al retiro del lugar de trabajo. A través del derecho
a la estabilidad se pone fin a la desigualdad entre las partes para poner fin a la relación de
trabajo.
III. LA “LISTA TASCÓN” Y EL “CARNET DE LA PATRIA” COMO INSTRUMENTOS

ESTATALES PARA LA DISTRIBUCIÓN Y ACCESO A LOS BENEFICIOS SO-
CIOECONÓMICOS ESTATALES Y MENOSCABO DE LAS GARANTÍAS INHE-
RENTES A LA PROTECCIÓN DEL TRABAJADOR Y AL TRABAJO
Desafortunadamente, muchos pensaron que con la elección del fallecido Hugo Chávez
Frías, Venezuela superaría la cantidad de problemas sociales y económico que venía arras-
trando desde la introducción formal del sistema democrático en 1958. Ascendió al Ejecutivo
Nacional, no sólo con los mecanismos democráticos contemplados en la Constitución de
1961, sino también, amparado en el modelo de estado social que este texto constitucional
trajo consigo. Pero lejos de eso, en los últimos veinte años, manipuló aspectos propios de la
orientación constitucional, introduciendo una suerte de “gobierno socialista”, que no ha apa-
rece en ningún dispositivo de la Constitución de 1999, enmendada en 2009.
De esta forma, el gobierno nacional venezolano, ha instrumentado de manera abierta y

sin tapujo una serie de mecanismos de control social que se convirtieron en políticas de Esta-
do, manipuladas tanto por la estructura del poder como el partido de gobierno (PSUV), sea
para constreñir, amedrentar y discriminar políticamente a los ciudadanos que no comulguen
con sus ideas o no se sometan a sus designios. Entre estos mecanismos de control social, dos
ellos han sido aberrantes y perniciosos por los efectos que ha causados a la población en
general, estos son la “Lista Tascón” y “el Carnet de la patria”. Dos experiencias que desfigu-
rarán la concepción de estado social o procura existencial cimentada teóricamente en la Cons-
titución y el marco global de mínimos de derechos fundamentales de este corte.
Estos instrumentos de constreñimiento, desigualdades y discriminaciones partieron del
ideal antidemocrático del difunto Presidente Chávez, quien dedicó esfuerzos por alimentar un
dilema maniqueo arbitrario: “se estaba con la revolución o se estaba en contra de la revolu-
ción”. “Se está con Chávez o se está contra Chávez”.
En contrate con lo anterior, debemos recordar la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establecen que sólo
puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y de la miseria, si se crean
condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y cultu-
rales, tanto como de sus derechos civiles y políticos.
1. La “Lista Tascón”
El primero de estos mecanismos de control social surge cuando en el año 2003, con el ob-
jeto de convocar a una consulta sobre la revocatoria del mandato presidencial Hugo Chávez
Frías, para ese momento Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, se inicia un
proceso de recolección firmas y finalmente en el 2004 se realiza el referéndum revocatorio.
En marzo de 2004, luego de varias advertencias del presidente Hugo Chávez sobre las
implicaciones de la firma, se hace pública la lista de los firmantes en internet con el nombre
de “Lista Tascón”, denominada así porque su promotor fue el fallecido Diputado Luis Tas-
cón. A raíz de la publicación de la lista inicia un proceso de discriminación laboral en el cual
todo trabajador del sector público que hubiese firmado y no retirado su renuncia en el proce-
so de reparo sería despedido debido de sus puestos de trabajo, sin importar los principios de
idoneidad, honestidad y eficiencia establecidos en la CRBV para el retiro de la Administra-
ción Pública.
Tal es el caso de muchos trabajadores de empresas del Estado como las empresas bási-
cas de Guayana, trabajadores de alcaldías, ministerios, consejos legislativos, Compañía Anó-
nima Nacional de Teléfonos de Venezuela, entre otras, que fueron amenazados y otros des-
pedidos tras expresar sus derechos políticos con la firma y posterior ratificación en el refe-
réndum revocatorio. Existen cientos de denuncias documentadas de víctimas de tácticas
discriminatorias por haber firmado entre finales de 2003 y 2004 por parte de 42 organismos
públicos que incluyen a dependencias clave del Estado venezolano, entre ellos, 13 ministe-
rios, la Vicepresidencia de la República, el Banco Central de Venezuela, el Consejo Nacional
Electoral, Petróleos de Venezuela, el Metro de Caracas, institutos autónomos, alcaldías y
gobernaciones. Esta cantidad de casos vinculados con el Gobierno sólo nos comprueba lo
masiva y sistemática que ha sido esta práctica, que junto con las amenazas y el lenguaje
empleado por una gran cantidad de altos funcionarios nos llevan a concluir que la discrimina-
ción, más allá de un hecho puntual y aislado, se ha convertido en una política de Estado en
Venezuela.
ESTUDIOS 127
Estos hechos discriminatorios no responden a situaciones objetivas ni mucho menos ti-

pificadas en la ley, según las denuncias públicas realizadas por sindicatos, federaciones de
trabajadores, periodistas, ONG’s y trabajadores ante las distintas instancias nacionales e
internacionales. Ahora bien, en el caso concreto de las ciudadanas Magally Chang Girón,
Thais Coromoto Peña y Rocío San Miguel Sosa, todas trabajadoras del Consejo Nacional de
Fronteras (CNF), dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, quienes fueron retira-
das de sus cargos bajo la figura de resolución del contrato sin que medie causa alguna justifi-
cada, ni amonestación por incumplir labores o no cumplir con el horario establecido, y mu-
cho menos una reestructuración del organismo que amerite la reducción de personal, siendo
sólo 5 trabajadores despedidos de los 22 empleados del CNF, y adicionalmente, sólo 4 figu-
raban en la lista Tascón.
En fecha 2004 interponen una demanda de amparo constitucional contra el Consejo Na-
cional de Fronteras por haber violado el derecho constitucional a la igualdad ante la ley, la
garantía a no ser discriminadas así como los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, por
considerar que
“(...) La violación de los mencionados derechos y garantías constituyó por parte del mencio-
nado órgano público una actuación contraria a los artículos 21, 87, 89 y 93 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (1.999)y los artículos 24 de la Convención Ameri-
cana de Derechos Humanos (Gaceta Oficial número 31.256 del 14 junio de1977); 2.2 y 6.1
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, (Gaceta Oficial nú-
mero 2146 extraordinario del 28 de enero de 1978), y el artículo 26 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, (Gaceta Oficial número 2.146 extraordinaria del 28 de enero
de 1978), así como del artículo 26 de la Ley Orgánica del Trabajo y el literal E, del artículo 8
del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.
El acto de discriminación condujo igualmente a la violación del derecho de participación po-
lítica normado en el artículo 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(derechos.org.ve) (...)”
Dicho amparo fue declarado improcedente en cuanto al fondo por el Juzgado Cuarto de
Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas en fecha 27 de
julio de 2005, y ratificado Tribunal Tercero Superior del Trabajo del Circuito Judicial del
Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas el 09 de septiembre
del mismo año. El caso in comento es el punto de partida para la denuncia de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ante la CoIDH contra el Estado venezolano
por la violación de los derechos políticos, el derecho a la libertad de expresión, el derecho a
la igualdad ante la ley y no discriminación, a las garantías judiciales y a la protección judicial
consagrados en los artículos 23, 13, 24, 8 y 25 de la Convención Americana.
La CoIDH dicta sentencia el 8 de febrero de 2018, para lo cual, siendo gráfica la misma
pasamos a resumir en los siguientes párrafos:
Identificación
Órgano: Corte Interamericana de Derechos Humanos
Caso: N° 12.923
Partes: San Miguel Sosa y otras vs. Venezuela
Fecha: 8 de febrero de 2018
De los hechos
“(...) A continuación el resumen oficial de la CoIDH
El 2 de febrero de 2003 partidos políticos y miembros de la sociedad civil realizaron una re-
colección de firmas, conocida como “El Firmazo”, para promover un referendo de carácter
revocatorio del mandato del entonces Presidente de la República, Hugo Chávez Frías. El 20
de agosto de 2003 las firmas obtenidas fueron presentadas ante el Consejo Nacional Electo-
ral, el cual declaró inadmisible la solicitud de convocatoria a referendo en septiembre del
mismo año. El 15 de octubre siguiente el Consejo Nacional Electoral decidió convocar a una
nueva recolección de firmas para referendo revocatorio presidencial, para llevarse a cabo en-
tre el 28 de noviembre y el 1 de diciembre de 2003, que sería conocida como “el Reafirma-
zo”. En los meses y días previos a las fechas estipuladas para la recolección de firmas, algu-
nos funcionarios públicos, incluido el Presidente, sugirieron que ésta podría ser fraudulenta o
amenazaron a quienes participaran en el referendo. En las fechas estipuladas, se realizaron
nuevamente jornadas para recolección de firmas. Las señoras Rocío San Miguel Sosa, Ma-
gally Chang Girón y Thais Coromoto Peña se presentaron a sus centros de votación a ejercer
su derecho respectivo. El 19 de diciembre de 2003 se presentaron más de tres millones de
firmas solicitando el referendo revocatorio presidencial.
El 30 de enero de 2004, antes de que el Consejo Nacional Electoral validara las firmas con-
signadas para solicitar el referendo, el Presidente de la República informó al presidente del
Consejo “que autorizaba plenamente al ciudadano [diputado] Luis Tascón Gutiérrez […] pa-
ra que retir[ara] las copias certificadas de las planillas utilizadas”. Luego de que el Consejo
entregara copias de las planillas al diputado Tascón, éste publicó dichas listas en la página
web www.luistascon.com, acusando a los firmantes de participar en “un megafraude” (en la
página se podía acceder a la lista de firmantes de la solicitud de referendo ingresando el nú-
mero de cédula).
Con posterioridad a la publicación de la “Lista Tascón”, medios de comunicación y organi-
zaciones no gubernamentales internacionales y venezolanas documentaron denuncias sobre
despidos de trabajadores o funcionarios públicos como represalia a su firma en la solicitud de
referendo, lo que fue precedido de declaraciones de funcionarios públicos que señalaba a los
firmantes como traidores, entre otros calificativos; así como otras denuncias de persecución
contra la asociación civil “SUMATE” o miembros de ésta (promotores de la solicitud), de
personas que habrían sido coaccionadas para evitar que firmaran o para que, si ya lo habían
hecho, después no revalidaran su firma, así como de rechazo de solicitudes de trabajo en car-
gos públicos a firmantes o de acceso de éstos a algunos programas de asistencia social.
El referendo revocatorio presidencial fue realizado el día 15 de agosto de 2004, luego de lo
cual se declaró como ratificado el mandato del Presidente de la República.
Las señoras Rocío San Miguel Sosa, Magally Chang Girón y Thais Coromoto Peña laboraron
en el Consejo Nacional de Fronteras, mediante la suscripción continuada de contratos tempo-
rales de servicios, entre 1996, 1997 o 2000 y abril de 2004, cuando su relación laboral fue
terminada por medio de una carta fechada 12 de marzo de 2004 suscrita por el Presidente del
Consejo Nacional de Fronteras.
El entonces Secretario Ejecutivo de dicho Consejo manifestó luego que se decidió dar por
terminados estos tres contratos en aplicación de la cláusula séptima de los mismos, la cual
señalaba que “‘EL CONTRATANTE’ se reserva el derecho de dar por terminado el presente
contrato cuando lo considere conveniente, previa notificación a ‘LA CONTRATADA’, he-
cha con un mes de anticipación […]”. Posteriormente, el referido Secretario Ejecutivo tam-
bién manifestó que ya no se requerían los servicios de las víctimas “porque estaba prevista
una reestructuración” del Consejo, la cual no se demostró que ocurriera.
En razón de los hechos descritos anteriormente las señoras San Miguel Sosa, Chang Girón y
Coromoto Peña iniciaron e impulsaron las denuncias y acciones judiciales:
- En mayo de 2004 interpusieron denuncia ante la Defensoría del Pueblo, alegando despi-
do injustificado y discriminatorio. En agosto siguiente la Defensoría Delegada de Cara-
cas decidió archivar la denuncia al considerar que no resultaba probado que la adminis-
tración hubiese actuado con abuso de poder.
ESTUDIOS 129
- En julio de 2004 interpusieron una demanda de amparo constitucional contra el Consejo

Nacional de Fronteras, en la persona de su entonces Presidente, ante el Juez de Sustan-
ciación, Mediación y Ejecución del Área Metropolitana de Caracas, argumentando que
fueron objeto de discriminación laboral. En julio de 2005, luego de que la Sala Constitu-
cional del Tribunal Supremo de Justicia se pronunciara sobre una declinatoria de compe-
tencia del juzgado, ésta declaró sin lugar la acción de amparo. En septiembre de 2005 la
apelación interpuesta contra esa decisión fue declarada sin lugar la apelación, con base
en que las accionantes no demostraron que el ejercicio de la potestad contractual del em-
pleador configurara una práctica discriminatoria.
- En mayo de 2004 presentaron una denuncia en la vía penal ante la Fiscalía General de la
República, solicitando iniciar investigaciones contra los funcionarios que decidieron
terminar sus contratos. Luego de que la Fiscalía solicitara el sobreseimiento de la causa,
en abril de 2005 el Juzgado Vigésimo Primero de Primera Instancia en funciones de
Control así lo decretó. En mayo y septiembre de ese año, la Sala Séptima de la Corte de
Apelaciones y la Sala de Casación Penal del Tribunal Supremo de Justicia declararon sin
lugar los recursos de apelación y casación interpuestos contra esa decisión. (...)"
Del fondo
(...) La Corte consideró que el derecho a solicitar y participar en un procedimiento revocato-
rio como el referido es un derecho político protegido por el artículo 23.1.a) y b) de la Con-
vención Americana sobre Derechos Humanos, el cual estaba, además, expresamente previsto
en el artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y que las pre-
suntas víctimas, como ciudadanas, estaban facultadas a solicitarlo de manera individual o, tal
como ocurrió, en el marco de una organización ciudadana que recolectó las firmas y las pre-
sentó al Consejo Nacional Electoral. El acto de firmar la solicitud de referendo conllevaba
intrínsecamente el ejercicio de un derecho de participación política. La Corte reafirmó que en
una sociedad democrática una persona nunca podría ser discriminada por sus opiniones polí-
ticas o por ejercer legítimamente derechos políticos.
Era un hecho notorio que el contexto particular en que se realizaba la recolección de firmas
estaba caracterizado por alta inestabilidad y polarización política y por un clima de intoleran-
cia a la disidencia. Así, la entrega de las planillas, por parte del Consejo Nacional Electoral,
con la información sobre la identidad de los firmantes, a un diputado autorizado por el Presi-
dente para pedirla, pudo ser percibido, en ese contexto, como una falta de garantías ante po-
sibles y eventuales actos de represalia o amenazas de represalia. Dadas las dimensiones y al-
cances que se dio a dicha Lista Tascón, en una página web bajo la calificación de un “mega-
fraude”, es evidente que su creación y publicación tenía fines ulteriores a garantizar los dere-
chos del funcionario revocable o de los solicitantes, pues la publicación de la identidad de los
firmantes fue instrumentalizada con fines intimidatorios para desincentivar la participación y
la disidencia políticas. Ello favoreció o propició un ambiente para la materialización de re-
presalias, para la persecución política y la discriminación de quienes fueron entonces perci-
bidos como opositores políticos al gobierno, lo cual fue incompatible con el deber del Estado
de establecer medidas de salvaguarda o protección contra presiones indebidas y represalias
en el marco de procesos electorales o de participación política.
Los nombres de las víctimas podían ser encontrados en esa lista y la terminación de sus con-
tratos les fue comunicada menos de un mes después de publicada la misma. Es decir, su in-
clusión en esa lista permitió a las autoridades del Consejo Nacional de Fronteras conocer que
ellas habían participado en la solicitud de referendo, lo que indica una clara relación con la
decisión de terminar sus contratos.
El Tribunal consideró que, en el referido contexto de polarización política e intolerancia a la
disidencia, más allá de la naturaleza y alcance de su vínculo contractual con la administra-
ción pública, y puesto que el Estado no dio una explicación circunstanciada y precisa acerca
de los motivos de su decisión, la terminación de los contratos constituyó una forma de des-
viación de poder, utilizando una cláusula contractual como velo de legalidad para encubrir la
verdadera motivación o finalidad real, a saber: una represalia en su contra por haber ejercido
legítimamente un derecho de carácter político, al firmar a favor de la convocatoria al referen-

do revocatorio presidencial, lo que fue percibido por los funcionarios superiores como un acto
de deslealtad política y como la manifestación de una opinión u orientación política opositora o
disidente. Por ello, la Corte declaró que el Estado es responsable por la violación del derecho a
la participación política, en relación con el principio de no discriminación, en perjuicio de las
señoras Rocío San Miguel Sosa, Magally Chang Girón y Thais Coromoto Peña.
En relación con la libertad de pensamiento y expresión, la Corte reiteró que, sin una efectiva
garantía de la misma, se debilita el sistema democrático y sufren quebranto el pluralismo y la
tolerancia; los mecanismos de control y denuncia ciudadana pueden volverse inoperantes y,
en definitiva, se crea un campo fértil para que se arraiguen sistemas autoritarios. Así, en el
contexto referido, la sola circunstancia de firmar por el revocatorio implicaba una manifesta-
ción de que se estaba dispuesto a que el mandato del Presidente de la República fuese revo-
cado, si así lo decidía la mayoría, y además se asumía un riesgo al enfrentarse a quién deten-
taba el poder, por lo que esa manifestación constituía un ejercicio de la libertad de expresión.
Consecuentemente, el hecho de que las víctimas fueron objeto de discriminación política
precisamente como represalia por haber ejercido su libertad de expresión, implica necesaria-
mente una restricción directa al ejercicio de la misma. Su despido arbitrario tenía la intención
encubierta de acallar y desincentivar la disidencia política, pues fue instrumentalizado como
factor ejemplarizante para que otras personas que ejercieron esa misma libertad se vieran
amedrentadas de participar políticamente y eventualmente motivadas de manera ilegítima a
retirar o “reparar” sus firmas. Por lo anterior, la Corte declaró que el Estado es responsable
por la violación de la libertad de pensamiento y expresión, en relación con el principio de no
discriminación, en perjuicio de las víctimas.
En relación con los derechos a las garantías y protección judiciales, la Corte consideró de-
mostrado que la acción de amparo interpuesta por las víctimas era un recurso idóneo para
considerar su caso, por lo que las autoridades judiciales estaban facultadas y en posibilidad
de resolver la situación jurídica que se alegaba infringida. Se constató que las autoridades de-
jaron de valorar ciertas pruebas; tomaron como cierta la explicación de la autoridad adminis-
trativa recurrida; no verificaron, por todos los medios a su alcance, si existía una motivación
o un propósito distinto al de la norma que otorgaba la potestad invocada por la autoridad eje-
cutiva para justificar su actuación, faltando así a su obligación de ejercer un “control de con-
vencionalidad” entre las normas internas o los actos estatales y la Convención. No consta una
motivación suficiente en las resoluciones judiciales, particularmente la posible comisión de
un acto discriminatorio o de represalia política en el contexto y con los elementos indiciarios
presentados, afectando así los derechos de acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo
de las presuntas víctimas.
El Tribunal hizo notar que no fueron aportados elementos suficientes para considerar si el
Estado tenía responsabilidad respecto de la alegada falta de garantía de un recurso rápido, en
los términos del artículo 25 de la Convención, ni para analizar los hechos en relación con el
derecho de las víctimas a ser oídas en la denuncia interpuesta en la vía penal, en los términos
del artículo 8.1 de la Convención. Tampoco fueron aportados elementos específicos para
analizar si, en tales acciones, las autoridades judiciales faltaron a su obligación de actuar y
decidir con independencia, en los términos del 8 de la Convención, por lo cual la alegada
responsabilidad del Estado en este sentido no fue demostrada.
Además, la Corte consideró que tenía competencia para examinar el alcance del derecho al
trabajo, en los términos del artículo 26 de la Convención. Así, reiteró que la terminación ar-
bitraria de la relación laboral de las víctimas, como una forma de desviación de poder y de
discriminación política, en un contexto de denuncias de despidos semejantes y de otras for-
mas de represalia, tenía la intención encubierta de acallar y desincentivar la disidencia políti-
ca. Por lo anterior, y por no haber garantizado sus derechos de acceso a la justicia y a la tute-
la judicial efectiva ante su despido arbitrario, la Corte declaró que el Estado es responsable
por la violación del derecho al trabajo, reconocido en el artículo 26 de la Convención, en re-
lación con los derechos a la participación política, a la libertad de expresión y de acceso a la
justicia, así como con el principio de no discriminación.
ESTUDIOS 131
Por último, la Corte consideró que no era necesario pronunciarse respecto de la alegada vio-
lación del derecho a igualdad ante la ley, contenido en el artículo 24 de la Convención; que
no fueron aportados elementos suficientes para analizar los hechos bajo el artículo 2 de la
Convención; y que, en los términos argumentados por el representante de las víctimas, no co-
rrespondía analizar, en sentido alguno, los hechos del presente caso en relación con las defi-
niciones de tortura o de penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, pues no revisten la
entidad o magnitud de este tipo de casos. En consecuencia, declaró que el Estado no es res-
ponsable por la alegada violación del derecho a la integridad personal, sin perjuicio de tomar
en cuenta los efectos que los hechos han tenido en las víctimas, al momento de determinar
las reparaciones pertinentes
De las Reparaciones
“(...) Con respecto a las reparaciones, la Corte estableció que su Sentencia constituye per se
una forma de reparación y, adicionalmente, ordenó al Estado: i) adoptar las medidas necesa-
rias para que los hechos relevantes de desviación de poder no queden en impunidad; ii) pu-
blicar la Sentencia de la Corte Interamericana y su resumen; y iii) pagar las cantidades fija-
das en la Sentencia por concepto de daños materiales e inmateriales y por reintegro de costas
y gastos.
---
La Corte Interamericana de Derechos Humanos supervisará el cumplimiento íntegro de la
Sentencia, en ejercicio de sus atribuciones y en cumplimiento de sus deberes conforme a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y dará por concluido el caso una vez que
el Estado haya dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en la Sentencia. (...)”
Del análisis
En el marco de todo lo anterior, procederemos a analizar la sentencia conforme al pro-
cedimiento y normativa estudiado. La petición (212-06) fue presentada el 07 de marzo de
2006 por Ligia Bolívar y Héctor Faúndez ante la Comisión Interamericana, en representación
de las víctimas: Rocío San Miguel Sosa, Magally Chang Girón y Thais Coromoto Peña,
dentro del lapso de los seis meses establecidos por la Convención. La petición fue admitida
por la Comisión en fecha 16-07-2013, mediante informe de admisibilidad en el cual establece
la competencia ratione personae ya comentada al inicio por tratarse de personas en represen-
tación de las víctimas, la ratione loci debido a que los hechos ocurrieron en un Estado que
había suscrito la Convención, la ratione temporis la Convención Americana regía para el
Estado a la fecha en que se afirma que ocurrieron las supuestas violaciones de derechos ale-
gadas en la petición, y la ratione materiae por tratarse de violaciones de derechos humanos;
adicionalmente, establece la posible violación de la Convención, Carta de la OEA, Declara-
ción Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Pacto de San Salvador y Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Igualmente, determina el agotamiento de los recursos internos al ejercer ante distintos
órganos del Estado venezolano las acciones pertinentes, tal como lo exige el artículo 46 de la
Convención, la Comisión procede a continuar con el procedimiento. Después de las conside-
raciones anteriores y analizados los hechos, la Comisión que es competente para examinar los
reclamos presentados por el peticionario sobre la presunta violación derechos humanos, deci-
de “Declarar admisible los reclamos de Rocío San Miguel Sosa, Magally Chang Girón y
Thais Coromoto Peña, respecto de los artículos 5, 8, 13, 23, 24 y 25 de la Convención Ame-
ricana, en relación con los artículos 1(1) y 2 del mismo instrumento” a los 16 días del mes de
julio de 2013.
El 28 de octubre de 2015, la Comisión emite el informe (75/15) sobre el fondo del asun-
to y establece la responsabilidad del estado venezolano por la violación de los derechos polí-
ticos, el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la igualdad ante la ley y no discrimi-
nación, a las garantías judiciales y a la protección judicial en perjuicio de Rocío San Miguel
Sosa, Magally Chang Girón y Thais Coromoto Peña. Cabe agregar que establece las siguien-
tes recomendaciones:
A. Reincorporar a las víctimas a la función pública en un cargo de igual categoría al que
tendrían actualmente de no haber sido separadas de sus cargos.
B. Reparar adecuadamente las violaciones de derechos humanos declaradas en el presente
informe tanto en el aspecto material como moral.
C. Realizar los procedimientos penales, administrativos o de otra índole que correspondan,
relacionados con las violaciones de derechos humanos declaradas en el presente informe,
con el objeto de esclarecer los hechos y establecer las respectivas responsabilidades.
D. Adoptar medidas de no repetición necesarias para evitar que en el futuro se produzcan
hechos similares.
En este mismo orden y dirección procede a notificar al estado, para posteriormente, de-
cidir el sometimiento del caso ante la CoIDH por considerar que se requiere justicia para las
víctimas. Cumplidos todos los requisitos previos por parte de la Comisión se procede a anali-
zar el caso ante la Corte.
Notificadas las partes y las presuntas víctimas, la Corte recibe los escritos, argumentos y
pruebas del representante de las presuntas víctimas, alegando la violación al derecho a “tener
acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país”. Por su parte el
estado venezolano se limitó a ratificar el escrito presentado ante la Comisión sin realizar una
verdadera contestación a la demanda. Se realiza la audiencia pública conjuntamente con la
prueba pericial y testimonial, y se presentan los escritos de alegatos y observaciones finales.
En este caso en particular, es importante señalar que el estado venezolano denunció la
Convención Americana el septiembre de 2013, pero los hechos y la petición fueron realiza-
dos con anterioridad a la denuncia. El estado había suscrito la convención y aceptado su
competencia a la fecha de la ocurrencia de las presuntas violaciones de derechos humanos
por lo que la Corte se declara competente para conocer del caso.
Habiendo hecho estas consideraciones la Corte considera la violación de dos derechos
altamente relacionados y que no deben ser tratados por separado, uno de ellos es la discrimi-
nación política por el ejercicio del derecho de participación política (23.1 b y c de la Conven-
ción) como es el caso del firmazo y del referendo revocatorio, en el cual el estado valiéndose
de su poder dentro de un clima de inestabilidad y polarización política, termina el contrato de
las tres trabajadoras del Consejo Nacional de Fronteras, anteriormente identificadas, lo que
atenta contra el derecho a la no discriminación establecido en el artículo 1.1 de la Convención.
El otro derecho es el derecho al trabajo, que si bien es cierto no fue objeto de la solicitud
por parte de la Comisión, la Corte −de oficio− pasó a revisar conforme a la jurisprudencia de
la misma al respecto, señalando lo siguiente:
“(...) 142. Tal como fue señalado en el Caso Acevedo Buendía y otros Vs. Perú, este Tribunal
tiene el derecho a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción. En este mismo
sentido, el Tribunal ha señalado anteriormente que los términos amplios en que está redacta-
da la Convención indican que la Corte ejerce una jurisdicción plena sobre todos sus artículos y
disposiciones. Asimismo, resulta pertinente notar que si bien el artículo 26 se encuentra en el
capítulo III de la Convención, titulado “Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, se ubica
también, en la Parte I de dicho instrumento, titulado “Deberes de los Estados y Derechos Prote-
gidos” y, por ende, está sujeto a las obligaciones generales contenidas en los artículos 1.1 y 2
señalados en el capítulo I (titulado “Enumeración de Deberes”), así como lo están los artículos
3 al 25 señalados en el capítulo II (titulado “Derechos Civiles y Políticos”).
ESTUDIOS 133
143. Respecto a los derechos laborales específicos protegidos por el artículo 26 de la Con-
vención Americana, la Corte observa que los términos del mismo indican que son aquellos
derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cul-
tura contenidas en la Carta de la OEA. Ahora bien, los artículos 45.b y c, 46 y 34.g de la Car-
ta establecen que “[e]l trabajo es un derecho y un deber social” y que ese debe prestarse con
“salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos”.
Asimismo, señalan que el derecho de los trabajadores y trabajadoras a “asociarse libremente
para la defensa y promoción de sus intereses”. Además, indican que los Estados deben “ar-
monizar la legislación social” para la protección de tales derechos. Desde su Opinión Consul-
tiva OC-10/89, la Corte señaló que: […] Los Estados Miembros han entendido que la Decla-
ración contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere,
de manera que no se puede interpretar y aplicar la Carta de la Organización en materia de de-
rechos humanos, sin integrar las normas pertinentes de ella con las correspondientes disposi-
ciones de la Declaración, como resulta de la práctica seguida por los órganos de la OEA.
149. Como correlato de lo anterior, se deprende que las obligaciones del Estado en cuanto a
la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en princi-
pio en los siguientes deberes: a) adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y
fiscalización de dicho derecho; b) proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órga-
nos competentes, contra el despido injustificado; c) en caso de despido injustificado, reme-
diar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización
y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende, d) el Estado debe dispo-
ner de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin
de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos […].
150. Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el
puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas ga-
rantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas
justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer
dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal deci-
sión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean ar-
bitrarias o contrarias a derecho. […] (...)”
Concluye la Corte que en el caso San Miguel Sosa y Otras contra Venezuela, hubo una
terminación arbitraria de la relación laboral por desviación de poder, como una medida de
represalia por el ejercicio de su derecho de participación política en el firmazo, reafirmazo y
referéndum revocatorio contra el expresidente Hugo Chávez, y en consecuencia, es responsa-
ble por la violación del derecho al trabajo establecido en el artículo 26 de la Convención,
además del derecho a la participación política, no discriminación, libertad de expresión y
acceso a la justicia. Finalmente, la Corte establece un sistema de reparaciones conforme a lo
establecido en el artículo 63.1 de la Convención.
Es importante señalar que el Estado venezolano en su Constitución (1999) establece la
igualdad ante la ley de todas las personas y la no discriminación por razones políticas, edad,
raza, sexo, creo o cualquier otra condición, y de la misma forma, la Ley Orgánica del Traba-
jo, los Trabajadores y las Trabajadoras. Aunado a ello, la Convención establece el principio a
la no discriminación, por el cual nadie puede ser discriminado por el goce y ejercicio de otro
derecho humano. En este sentido, los derechos humanos no pueden verse y tratarse como
islas separadas, son un todo, y están íntimamente relacionados, tal es el caso de la violación
al derecho al trabajo por el ejercicio de un derecho político, ambos considerados derechos
humanos fundamentales.
2. El “Carnet de la patria”
El Carnet de la Patria fue introducido el 22 de enero de 2017, como un instrumento para
el censo y la automatización de la protección social en el país. Aunque nominalmente así se
divulgara, el Carnet de la Patria se enmarcó bajo la prioridad N° 5 de la Campaña Carabobo

2017-2021, cuyo objetivo es consolidar el “Nuevo Poder Popular”. En palabras de Nicolás
Maduro:
“(...) El fortalecimiento del poder popular se va a lograr mediante el Carnet de la Patria
como herramienta tecnológica que permitirá atender todas las necesidades del pueblo y
permitirá una mayor organización popular (...)” (cursivas nuestras)
Pero hay que decir que, este carnet en principio había sido concebido por el fallecido
Hugo Chávez Frías bajo la denominación “Cedula de buen Vivir” en principio, para que los
titulares pudiesen acceder a compra de artículo de primera necesidad subsidiados por el go-
bierno, para luego ser retomado por Nicolás Maduro bajo el nombre de “Carnet de la Patria”
en esta oportunidad con el objeto de que el titular reciba los beneficios socioeconómico esta-
tales “misiones” sociales y también los productos regulados.
Jurídicamente este instrumento no tiene un fundamento legal que lo ampare, pues la Ley
de identificación establece que el instrumento que identifica a las personas es la Cedula de
identidad laminada, de manera pues entonces, que, si no existe una ley, decreto o instrumento
legal que le de fuerza legal, entonces, este instrumento no es de uso obligatorio y pasa a ser
un mero instrumento de control.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) es muy clara al esta-
blecer, en su artículo 21, que todas las personas son iguales ante la ley y que no se permitirá
ningún tipo de discriminación “fundada en la raza, el sexo, el credo, la condición social o
aquéllas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconoci-
miento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda
persona”. Asimismo, especifica que la ley ha de garantizar jurídica y administrativamente las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.
Definición
Se trata de un documento de identificación que incluye un sistema de códigos QR
(Quick Response Code, “código de respuesta rápida”) que permite registrar el estatus socio-
económico de los beneficiarios y a agilizar el sistema de las misiones bolivarianas.
Rasgos característicos
Una característica del carnet de la patria es que es gratuito y en principio no obligatorio.
Para obtenerlo se requiere foto, cédula de identidad venezolana e información sobre de cuáles
programas sociales está adscrito la persona. Una vez que es expedido el titular puede acceder
a un portal donde debe completar una serie de datos sobre su grupo familia, condiciones
socioeconómicas entre otras para poder empezar a recibir los beneficios estatales. En el refe-
rido portal tendrá acceso a una billetera digital que se articula dentro de un sistema estatal de
pago electrónico.
Para tramita y obtener esta tarjeta electrónica y poder gozar de los beneficios sociales y
laborales, la población debía asistir a los centros de carnetización, allí son organizados por y
atendidos por miembros del partido de gobierno (PSUV) sin embargo, todos los equipos
herramientas computadoras pendones e instalaciones son del Gobierno nacional.
Los recursos asignados, el órgano de adscripción, la contratación, los responsables son
totalmente desconocidos por los ciudadanos. Estas irregularidades en el manejo de los recur-
sos públicos, nos demuestra que en nuestro país los regímenes no asumen las responsabilida-
des y no se da una adecuada rendición de cuentas y más bien estos manejos son arbitrarios y
sesgados. Sin lugar a dudas que, la inexistencia de controles a los gastos secretos del Go-
ESTUDIOS 135
bierno continúa generando corrupción y entonces estamos en presencia de un gobierno que

no le rinde cuenta a su pueblo y que en contrates del deber que tiene de proteger a su pueblo,
lo somete y le viola sus derechos, lo cual es antidemocrático:
Naturaleza del Carnet: Instrumento de control social o mecanismo de administración
de beneficios socioeconómicos estatales.
Un concepto de Control Social utilizado por Smulovitz y (2002) (citado por Elgueta,
2002) podría definirse como el mecanismo de control de las autoridades a través de las acti-
vidades de asociaciones de la sociedad civil, movimientos ciudadanos y medios de comuni-
cación. Elgueta (2002).
El problema se presenta cuando se usa el control social como herramienta de someti-
miento de la población. Yanes (2018) concluye que:
“(...) No obstante, otras características que resaltan a estos gobiernos de naturaleza dictatorial
y es que el ejercicio del poder es llevado a cabo por un segmento social o político, un partido
específico o una agrupación militar, que termina en un secuestro de poderes de manera total.
A través de la historia se han conocido ejemplos de este tipo de gobiernos totalitarios, para
los cuales el sometimiento del pueblo es fundamental. No solo a través de mecanismos de re-
presión sino también por aquellos que inciden en los derechos humanos fundamentales como
la salud y la alimentación, logrando la mansedumbre, el miedo y la obediencia de la gran
mayoría de la sociedad civil. (...)”
A pesar de todo este vasto control, vamos a encontrar que sectores de la sociedad han
denunciado que funcionarios públicos y ciudadanos pertenecientes a algunos de los órganos
del poder popular, han requerido el Carnet de la Patria como requisito indispensable para
acceder a medicinas, alimentos, atención médica y otros beneficios sociales. También es
utilizado para ingresar en cargos de carrera en la administración pública, inscribirse universi-
dades del Estado, así como para efectuar trámites administrativos que van desde gestiones en
registros y notarías hasta la obtención de dinero efectivo en la banca pública.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) establece el derecho
que tienen los ciudadanos a acceder a una vivienda según el artículo 82. Pero, por mucho
que se contemple el rango constitucional de este derecho, el gobierno establece una condición
para acceder a una vivienda de carácter social. El carnet de la patria gestionado por los
miembros del partido de gobierno (PSUV) es requisito indispensable para poder acceder a las
viviendas. El propio presidente Nicolás Maduro Moros declaro que:
“(...) De ahora en adelante todas las viviendas se entregarán mediante el plan Carnet de la
Patria”.
Hizo un contacto con Elías Jaua, presidente del Movimiento Somos Venezuela, y destacó
que “el gran plan que es llegar a los 14 millones 538 mil carnets de la Patria”.
Jaua, por su parte, manifestó desde Carúpano, que se han entregado más de 1300 Tarjetas
Hogares de la Patria identificadas a través del Carnet de la Patria. “Para dignificar la vida de
nuestro pueblo”, sostuvo.
Tenemos que reconocer que algunas misiones cayeron en manos de la burocracia y la co-
rrupción con gestores, entonces el Movimiento somos Venezuela y el Carnet de la Patria es
para romper con los vicios y las cosas mal hechas (...)”, confesó el Presidente. Banca & Ne-
gocios (2017, Párr. 2).
Obligar a un ciudadano a obtener el carnet de la patria ante los miembros del partido de
gobierno (PSUV), conllevaba intrínsecamente el sometimiento del ciudadano, de su libertad
de pensamiento y participación política. En una sociedad democrática una persona nunca
podría sometida o ser discriminada por sus opiniones políticas o por ejercer legítimamente
derechos políticos. Las declaraciones del presidente de la Republica marcan claramente la
intolerancia a la disidencia y la vulneración de los derechos humanos y constitucionales.
El carnet de la patria y la desnaturalización del trabajo como mecanismo para mate-
rializar la dignidad humana
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 87, señala lo
siguiente:
“(...) Toda persona tiene derecho al trabajo y el deber de trabajar. El Estado garantizará la
adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda persona puede obtener ocupación
productiva, que le proporcione una existencia digna y decorosa y le garantice el pleno ejerci-
cio de este derecho. Es fin del Estado fomentar el empleo. La ley adoptará medidas tendentes
a garantizar el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no de-
pendientes. La libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que las que la
ley establezca.
Todo patrono o patrona garantizará a sus trabajadores y trabajadoras condiciones de seguri-
dad, higiene y ambiente de trabajo adecuados. El Estado adoptará medidas y creará institu-
ciones que permitan el control y la promoción de estas condiciones. (...)” (Negrillas nuestras)
Ahora bien, el Carnet de la Patria está siendo utilizado como requisito indispensable pa-
ra las nuevas contrataciones y ascensos en la jerarquía de la Dirección Ejecutiva de la Magis-
tratura (DEM). Otros despachos están siguiendo esa misma línea: “Si la persona no tiene el
carnet, no le dan el cargo”, indicó una fuente del organismo. La práctica no tiene asidero
legal, y por ende no figura por escrito –hasta el momento− en ninguna circular o resolución
interna. Pero su aplicación ha sido verificada luego de la instauración de la Asamblea Nacio-
nal Constituyente. Banca & Negocio (2017). Parr.1.
En este contexto es importante destaca lo establecido en el artículo 89 de la Constitu-
ción de la República Bolivariana de Venezuela (1999) que establece:
“(...) El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo
necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores
y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguien-
tes principios:
1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad
de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre
las formas o apariencias.
2. Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que
implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y conve-
nimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establez-
ca la ley.
3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la in-
terpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajado-
ra. La norma adoptada se aplicará en su integridad.
4. Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto
alguno.
5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o
credo o por cualquier otra condición.
ESTUDIOS 137
6. Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral.

El Estado los protegerá contra cualquier explotación económica y social. (...)” (Negrillas
nuestras)
Como pude observarse de la norma transcrita anteriormente, nuestra constitución prohí-
be todo tipo de discriminación por razones política o de cualquier otra condición, pero en
Venezuela es el mismo estado quienes establece una condición discriminatoria para poder
acceder a un trabajo en un ente público, cual es, tener que someterse y tener que tramitar el
carnet de la patria.
Cómo funciona el carnet de la patria y su antagonismo con el trabajo formal
Los trabajos formales, regulados por contratos y con prestaciones laborales como la se-
guridad social, sufrieron fuertes trasformaciones a partir de la implementación del sistema
socialista impuesto por el difunto Hugo Chávez Frías. Ciertamente, con la entrada en vigen-
cia de la Ley Orgánica los Trabajadores y Trabajadoras en el año 2012, empieza un deterioro
acelerado de trabajo formal, entre las primeras cosas se redujo la jornada laboral y práctica-
mente la eliminación de trabajos en sábados y domingos lo que significó una disminución
importante de los ingresos del trabajador.
Así, el salario del venezolano entró en franco deterioro, al extremo que el salario míni-
mo está por debajo del umbral de la pobreza extrema según los indicadores del Banco Mun-
dial. El gobierno no toma medidas adecuadas para detener la pérdida del poder adquisitivo
de los trabajadores, todo lo contrario, cada medida que anuncia es un acertado impulso para
la hiperinflación en el país. En las distorsiones implementada por el gobierno nacional vamos
a encontrar que, a finales de 2018, éste asumió el pago de salario de las empresas del sector
público y privado a través del carnet de la patria sin ningún tipo de regulación o de funda-
mento legal.
Hasta el primer trimestre del año 2019, un total de Bs. 6.750 bolívares soberanos co-
rrespondientes a la segunda quincena de enero fueron adjudicados a las nóminas del sector
privado a través de la plataforma Patria, como parte del complemento salarial asumido por el
Estado, tras el último aumento de sueldo, decretado el 14 de enero. El total a cobrar men-
sualmente fue de Bs. 13.500,00, que corresponde a la diferencia entre el sueldo mínimo ante-
rior (4.500) y el nuevo salario (18.000). Este pago es depositado a los trabajadores quince-
nalmente.
Esta particular situación genera una serie de violaciones legales y constitucionales, pues,
si la persona no tiene o decidió no sacarse el carnet de la patria, entonces, no tendrá derecho a
recibir este salario, lo que traduce en una discriminación por razones políticas prohibida en la
constitución venezolana. En el supuesto que, la persona si recibe el salario porque tiene
carnet de la patria, entonces, este tipo de pago de salario no tiene, ni tendrá, ningún impacto
en las prestaciones sociales, en vacaciones y ni, en ningún concepto de ley. Sin lugar a dudas,
esto atenta con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) específica-
mente en el artículo 92 y lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y
las Trabajadoras (2012).
(...) “Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les re-
compensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía. El salario y las
prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago
genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios
y garantías de la deuda principal. (...)”
Menoscabo de los derechos fundamentales por el carnet de la patria.
La implementación del carnet de la patria trastoca un sin fin de derechos constituciona-

les y legales, pero en esta oportunidad haremos referencia solo a 4 de ellos que además de
estar amparados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), se
encuentran amparados por Convención interamericana de los derechos humanos y lógica-
mente se encuadra en los derechos humanos reconocidos universalmente.
Derecho al Trabajo
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y la LOTTT (2012)
ordena que toda persona tiene derecho al trabajo. El derecho al trabajo es la base para la
realización de otros derechos humanos también desarrollados en la Constitución y para una
vida en dignidad. Incluye la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente
escogido o aceptado. En la realización progresiva de este derecho, el estado venezolano por
mandato de la constitución está obligado a garantizar la disponibilidad de orientación técnica
y profesional, y a tomar las medidas apropiadas para crear un entorno propicio para existan
oportunidades de empleo productivo. Pero con la implementación de este tipo de mecanismo
que al final se convierte en mecanismos de control social, el estado venezolano no garantiza-
ría el derecho al trabajo y la no discriminación establecidos en los artículos 88, 89, 91 y 92
constitucional. Todas esas formas de discriminación contra los trabajadores constituyen vio-
laciones de los derechos humanos contra las cuales los Estados tienen la obligación de luchar.
La contratación en el sector público los ha manejado al antojo de los miembros del par-
tido de gobierno y están destinados a dar empleo a personas y familias que no tienen otra
fuente de ingresos; el trabajo suele estar muy mal remunerado. Como se trata de un trabajo
arduo, en precarias condiciones y el sueldo es bajo (o la paga la complementan con alimen-
tos), solo personas que verdaderamente están necesitadas y no tienen ninguna alternativa
solicitan participar en esos trabajos del sector público, que, por consiguiente, el que acepta
trabajar en esas condiciones queda sometido y secuestrado de pensamiento y libertad.
Derecho a la Alimentación
En el informe de la Oficina del Alto comisionado de las Naciones Unidas, (ONU, 2013)
se concluye que:
“(...) El derecho a la alimentación es el derecho a tener acceso regular, permanente y sin
restricciones a la alimentación, ya sea directamente o a través de la compra, a un nivel sufi-
ciente y adecuado, tanto en términos cualitativos como cuantitativos, que corresponda a las
tradiciones culturales de la población a la que el consumidor pertenece, y que garantice una
vida psíquica y física, individual y colectiva, satisfactoria, digna y libre de temor. (...)”
Así mismo, en otro informe presentado por la Oficina del Alto Comisionado de las Na-
ciones Unidas, (ONU, 2014) se define lo que debe entenderse por derecho a una alimentación
adecuada:
“(...) El derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando una persona, ya sea sola o en
común con otras, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación sufi-
ciente, adecuada y culturalmente aceptable que se produce y consume en forma sostenible,
manteniendo el acceso a la alimentación para las generaciones futuras. Las personas pueden
obtener el acceso a la alimentación: a) percibiendo ingresos del empleo o el empleo por
cuenta propia; b) a través de transferencias sociales; o c) produciendo sus propios alimentos,
en el caso de los que tienen acceso a la tierra u otros recursos productivos. Por estos medios,
que con frecuencia funcionan simultáneamente, toda persona debería tener acceso al régimen
de alimentación que “en conjunto aporta una combinación de productos nutritivos para el
crecimiento físico y mental, el desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física que sea su-
ficiente para satisfacer las necesidades fisiológicas humanas en todas las etapas del ciclo vi-
tal, y según el sexo y la ocupación”; Así pues, el contenido normativo del derecho a la ali-
ESTUDIOS 139
mentación puede resumirse refiriéndose a las necesidades de disponibilidad, accesibilidad,

adecuación y sostenibilidad, que deben constituirse en derechos protegidos jurídicamente y
garantizados por medio de mecanismos de rendición de cuentas. (...)”
En Venezuela el derecho a la alimentación está consagrado en el artículo 305 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) que reza:
“(...) El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo ru-
ral integral, y en consecuencia garantiza la seguridad alimentaria de la población; entendida
como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso
oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimenta-
ria deberá alcanzarse desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, en-
tendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuíco-
la. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental al desarrollo económico
y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiera, comer-
cial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de
obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento.
Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para
compensar las desventajas propias de la actividad agrícola.
El Estado protegerá los asentamientos y comunidades de pescadores o pescadoras artesana-
les, así como sus caladeros de pesca en aguas continentales y los próximos a la línea de costa
definidos en la ley. (...)” (Negrillas y subrayado nuestro
El gobierno nacional lo largo de los 20 años de socialismo ha creado distintos mecanis-
mos de distribución de alimentos los cuales han terminado en un fracaso. Una de las políticas
sociales para “garantizar la alimentación” es implementada a través de los CLAP. Se exige la
inscripción de los ciudadanos en el carnet de la patria para poder tener acceso a los alimentos
subsidiados. Estos alimentos no puedan ser escogidos por el consumidor, y solo tienes una
ración mínima que no alcanza para sostenerse una familia ni una semana. Esta ración les
llega a las personas que son escogidas por los CLAP cada dos o tres meses. De modo que
esta política viola de manera flagrante el derecho humano a la alimentación, pues, este es un
derecho a todos los componentes nutritivos que una persona necesita, para vivir una vida
sana y activa, y a los medios para tener acceso a ellos.
Ciertamente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales re-
conoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, incluido el derecho a la
alimentación, que se ha de garantizar sin discriminación alguna (art. 2, párr. 2). El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos también prohíbe la discriminación, tanto en lo
relativo al ejercicio de los derechos enunciados en el Pacto (art. 2, párr. 1) como en las otras
esferas de la vida (art. 26). Además, ambos pactos, en su artículo 3, obligan a los Estados
parte a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de sus derechos civiles, cultura-
les, económicos, políticos y sociales.
Pero que los venezolanos no puedan tener acceso libremente a los alimentos, producto
de la política intervencionista y de las expropiaciones que llevaron a casi cero la producción
nacional de alimentos para sustituirla por políticas de importación de alimentos desde Méxi-
co, Panamá, Bolivia, India y China entre otros, es una flagrante violación a los derechos
constitucionales (art. 305) y al Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San
Salvador) (art. 12).
En esta línea, el Comité De Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2009) de la
Naciones Unidas, que para que los estados parte deben implementar planes que puedan ga-
rantizar el derecho a no discriminación señala que por cuanto “las opiniones políticas y de
otra índole son a menudo motivo de trato discriminatorio, que incluye tanto el hecho de tener
y manifestar opiniones como la pertenencia a asociaciones, sindicatos o partidos políticos
sobre la base de la afinidad de opiniones. Por ejemplo, el acceso a planes de asistencia ali-
mentaria no debe estar subordinado a la manifestación de adhesión a un partido político de-
terminado.”
Derecho a la Salud
Actualmente, la agudización de la crisis económica obligó a muchos laboratorios de
medicinas a tener que cerrar sus puertas y la falta de políticas gubernamentales y el bajo
poder adquisitivo del venezolano hace casi imposible que estos puedan acceder a medicinas
importadas. A la par, las redes de hospitales públicos se encuentran casi destruidos por falta
de mantenimiento, falta de medicina y la diáspora de profesionales de la medicina. En cono-
cimiento de esta situación y el Gobierno nacional se aprovecha y exige la inscripción y trami-
tación de los ciudadanos en el carnet de la patria para poder acceder a las medicinas.
El Vicepresidente de la República, Tareck El Aissami, informó que para acceder a las
vacunas de forma gratuita se debe presentar el carnet de la patria. “Se han administrado más
de 2 millones de vacunas a 1 millón de personas, esto por el Plan Nacional de Vacunación.
Hay 15.319 puntos de vacunación en todo el país, así que, si usted o un familiar necesita una
vacuna, de manera gratuita, con el carnet de la patria se le suministrará la vacuna”, dijo El
Aissami durante el consejo de ministros. (Banca & Negocios, 2017, parr. 1).
Igualmente, el mismo presidente Nicolás Maduro informó que pondrá en marcha un sis-
tema de subsidios directos a medicamentos a través del carnet de la patria, mecanismo de con-
trol político y social que utiliza su gobierno desde 2017. (Banca & Negocios, 2017, parr. 1).
En este contexto es importante destacar que, según la Organización Mundial de la Salud
(2017) se concluyó que “Todas las personas deben poder ejercer el derecho a la salud, sin
discriminación por motivos de raza, edad, pertenencia a grupo étnico u otra condición. La no
discriminación y la igualdad exigen que los Estados adopten medidas para reformular toda
legislación, práctica o política discriminatoria”. Este derecho además es reconocido mun-
dialmente como parte del elenco de los derechos humanos. Imponer este tipo de discrimina-
ción a la salud, de que si no se tienes el carnet de la patria administrado por el partido de
gobierno, es un atentado a los derechos humanos, a los tratados internacionales y a la propia
Constitución.
Las violaciones o la inobservancia de los derechos humanos pueden conllevar graves
consecuencias sanitarias. La discriminación manifiesta o implícita en la prestación de servi-
cios de salud viola derechos humanos fundamentales.
Derecho a la Vivienda
Si se toma en consideración lo que afirma Velázquez (1991, p. 477) hay que entender que:
“(…) el derecho a la vivienda pretende dar satisfacción a la necesidad que tiene toda persona
de tener un lugar adecuado para vivir. Es considerado como un derecho inalienable al indivi-
duo. Es concebido también, como el resguardo del ser humano y de su familia que actúa co-
mo plataforma para su desenvolvimiento e influye en su progreso individual y colectivo (...)”
La violación del derecho a la vivienda amenaza por ejemplo al derecho a la integridad
física y mental, como cuando se vive ante la imposibilidad de cubrir la renta de un alquiler;
vulnera también el derecho al trabajo; pone en riesgo el derecho a la salud, a la educación y al
libre desarrollo de las personas, los cuales son imposibles de ejercer en espacios hacinados
sin condiciones mínimas de habitabilidad.
ESTUDIOS 141
El derecho a una vivienda adecuada es un derecho humano reconocido en las disposi-

ciones internacionales sobre Derechos Humanos como un elemento integrante del derecho a
un nivel de vida adecuado, tanto en la Declaración Universal de Derechos Humanos, así
como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en diferen-
tes instrumentos internacionales.
El Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha
subrayado que el derecho a una vivienda adecuada no se debe interpretar en un sentido estric-
to o restrictivo. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y
dignidad en alguna parte. Las características del derecho a una vivienda adecuada están defi-
nidas principalmente en la Observación general Nº 4 del Comité (1991) sobre el derecho a
una vivienda adecuada y en la Observación general Nº 7 (1997) sobre desalojos forzosos.
ONU (2000).
Cuando el mismo Presidente señala que las viviendas se entregaran a través del carnet
de la patria, entonces es el mismo gobierno que está conculcando los derechos de los ciuda-
danos generando una discriminación y desigualdad inaceptable.
La instrumentalización del carnet de la patria y la desinstitucionalización de los bene-
ficios socio económicos.
Como se señaló precedentemente, el carnet de la patria que le servía al gobierno como
mecanismo para racionar y distribuir comida de manera selectiva en la población por medio
de los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP) y las misiones sociales,
mutó o empezó a ser utilizado con fines más perversos aún. En efecto, en las última eleccio-
nes presidenciales uno de los candidatos, luego de haber perdido de manera estruendosa las
elecciones, presentó varios recursos ante la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia
donde denuncia que en esas elecciones se ejercieron presiones indebidas a los electores por
parte del Gobierno y sus partidos para torce la voluntad del elector, ofreciendo dadivas y
amenazando con restringir o excluir de los beneficios sociales y laborales que se cancelan a
través del carnet de la patria a los que no voten por el entonces candidato, Nicolás Maduro
Moros.
En la sentencia N° 53 proferida por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia,
en fecha 13 de junio de 2018, en el caso: Henri Falcón se señaló lo siguiente:
“(…) En cuanto a los hechos adujo que “(...) se denunció que el Candidato Nicolás Maduro,
sus partidos y equipos electorales estaban utilizando los recursos, bienes y activos del Estado
para la ejecución de un fraude estructural y masivo por medio del Carnet de la patria, sin que
ante el Consejo Nacional Electoral o el Plan República dictará las medidas urgentes y nece-
sarias para garantizar la igualdad, confiabilidad, imparcialidad, transparencia y eficiencia del
proceso electoral, (...) por lo que lamentablemente en proceso de votación planificado para el
20-05-2018 en todo el territorio nacional ocurrió este fraude masivo y estructural que afecta
de NULIDAD, TODA la elección realizada (...)” (sic). Seguidamente alegó que, “El Estado
venezolano es titular, controla y administra el portal electrónico www.patria.org.ve, las apli-
caciones para teléfonos inteligentes veQr-Somos Venezuela, veMonedero y vePatria o los
perfiles en la red social twitter @CarnetDLPatria @Patria ve, lo que conlleva que la infor-
mación contenida en estos portales, aplicaciones y cuentas de redes sociales tiene carácter
oficial” (subrayado de la cita).
Que según cifras oficiales “(…) el carnet de la patria alcanza a 16.595.140 personas, eso
equivale al OCHENTA COMA OCHENTA Y CINCO POR CIENTO (80.85%) de los elec-
tores inscritos en el Registro Electoral, lo que evidencia el carácter MASIVO que conlleva su
manipulación fraudulenta”.
Que, “…la información contenida en estos portales, aplicaciones y cuentas de redes sociales
tiene carácter oficial, y genera plena prueba de la MASIVA presión social sobre todos los
electores que son beneficiarios del carnet de la patria”.
Que, “…el candidato Nicolás Maduro, sus partidos y equipos electorales, incurrió en un
fraude masivo y estructural al utilizar los recursos del Estado, específicamente el Carnet
de la Patria, para verificar la asistencia de las personas por medio de la lectura del có-
digo QR del carnet de la patria, al momento de participar en los procesos electorales, en
el centro electoral o en las cercanías (punto tricolor o rojo). La ausencia de lectura o ve-
rificación asistencia por medio del scaneo del Código QR, implicó el temor fundado pa-
ra los votantes de la perdida de los beneficios sociales, pero además se generó una duda
sobre el carácter secreto de su sufragio, ESTO ES UNA PRESIÓN QUE NO DEBE SER
PERMITIDA POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y MENOS AUN POR EL ÓR-
GANO RECTOR ELECTORAL…” (Negrillas y mayúsculas de la cita).
Que, “En la plataforma tecnológicas del carnet, la página oficial del carnet, la aplicación móvil
y cuentas institucionales de las redes sociales del carnet realizan abierta y grosera propaganda
política por el candidato de Nicolás Maduro, sus partidos y equipos electorales…” (sic).
Que, “El candidato Nicolás Maduro, sus partidos y equipos electorales utilizaron EL
CARNET DE LA PATRIA, así como todos los programas y misiones como un meca-
nismo de presión social para favorecerse con los votos de los electores en la elección
presidencial de fecha 20 de mayo 2018…”
Que, “…esta Sala Electoral ante un caso similar, dicto sentencia 260, del 30 de diciembre de
2015, en el expediente AAE-70-2015-000146, caso Nicia Maldonado, por lo que, invocando la
doctrina de la Notoriedad judicial (Caso Dimase Urbaneja) y el Principio de y Valor Constitu-
cional de la Igualdad y Prohibición de no Discriminación, respetuosamente solicitó se me trate
en las mismas condiciones constitucionales, legales y procesales (…)”. (Negrillas nuestras)
Para fundamentar su decisión el Tribunal Supremo de Justicia señala en esta misma sen-
tencia:
“(…) Continúa narrando que “Las Actas Electorales de escrutinio se impugnan por contener
el vicio de Promesa de Pago en dinero y en Especie a cambio del ejercicio del voto controla-
dos en los Centros de Coerción Social denominados Puntos Rojos que funcionaron el 20 de
mayo de 2018, en los centros de votación, ello de conformidad con el artículo 215.2 de la
Ley de Procesos Electorales, pidiendo se declaren NULAS…Se inicia el análisis con la pre-
sentación de las TREINTA Y DOS TRESCIENTAS VEINTIÚN (32.321) actas electorales
de escrutinio, organizadas y señalando por estado, municipio, parroquia, centro de votación y
mesa con su correspondiente número… A cada acta se le hace una transcripción y análisis
para determinar la incidencia del denominado Punto Rojo o Punto Tricolor en la coacción al
elector, ya que existió ‘Control y Coerción Social, haciéndose ofrecimiento de retribuciones
en Dinero o Especie a cambio del Voto”.
En el caso bajo análisis, señala el recurrente que las actas electorales impugnadas son nulas
sin hacer la narración circunstanciada de los vicios que presentan las actas de escrutinios im-
pugnadas, solicitando su nulidad conforme a lo previsto en el artículo 215 numeral 2 de la
Ley Orgánica de Procesos Electorales, denunciando fraude de manera general, sin precisar
los vicios o causales específicas que establece el artículo 219 eiusdem para la declaración de
nulidad por parte de este órgano jurisdiccional de las actas de escrutinios impugnadas en el
presente recurso.
De lo expuesto, esta Sala Electoral concluye que en el presente caso el recurrente no cumplió
con lo previsto en el artículo 180 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, nor-
ma aplicable por remisión expresa del artículo 214 de la Ley Orgánica de Procesos Electora-
les, por cuanto no hace la narración de los hechos en relación con el objeto pretendido (nuli-
dad de las actas de escrutinios del proceso electoral) y de igual forma, no aportó ningún ele-
mento de prueba que permita a esta Sala inferir el alegado fraude en el proceso electoral, a
los fines de obtener una clara visión de la pretensión aducida. (...)”
ESTUDIOS 143
En la sentencia N° 54 proferida por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia,

en fecha 14 de junio de 2018, en el caso: Claudio Fermín se señaló lo siguiente:
“(…) Comenzó señalando que “(…) La omisión de actuación incurrida es la de permitir la
instalación de los puntos de apoyo político conocidos como Puntos Rojos o Puntos Tricolor,
lugares donde se ejerce coacción social para el libre ejercicio del voto, lugar donde se pre-
tende la materialización de delitos electorales previstos y sancionados en la ley mediante el
uso compulsivo y extorsivo del programa de registro de programas sociales del Estado de-
nominado Carnet de la Patria, omisión que lesiona Principios y Valores Democráticos, Dere-
chos y Garantías previstas en la Ley y en las condiciones pactas para la igualdad, confiabili-
dad, imparcialidad, transparencia y eficiencia de los procesos electorales de los VOTANTES
(…)”, (destacado del original).
Que es “Hecho Público, Notorio y Comunicacional” que “(…) el 20 de mayo de 2018, se
realizarán el acto de votación en las elecciones Presidenciales de 2018 [y]que en esta se ha
inscrito como candidato, el ciudadano Henri Falcón” (corchetes de la Sala).
Asimismo indicó que “(…) el 1ro de marzo de 2018, los candidatos firmaron el denominado
Acuerdo Garantías Electorales (...) que el Estado venezolano ha diseñado un programa de re-
gistro para los programas sociales del estado denominado Carnet de la Patria (...)” (sic).
Manifiesta que “El Punto Rojo es un centro de propaganda y de reunión política a favor de
un candidato, lo cual está prohibido por Ley, el CNE ha incurrido en Omisión al no prohibir-
los expresamente” (destacado del original).
Añade que, “El Punto Rojo pretende que allí el elector registre mediante un código QR
impreso en el anverso del carnet de la patria, su participación que se le pague mediante
un bono el haber votado por la opción del candidato oficial, es un mecanismo control
social y de extorsión que atenta contra el secreto del voto y las garantías del acto del vo-
to, como expresión de la soberanía del pueblo”.
Igualmente alegó, que “(…) de conformidad con el artículo 4 de la Ley de Mensajes de Da-
tos y Firmas Electrónicas publicada en el Gaceta Oficial número 37.148 del 28 de febrero de
2001, la reseña de la noticia en diferentes medios de comunicación, los que transcribo y
opongo, como fundamento y prueba (…)” (Negrillas nuestras)
Así es como la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, cercena los derechos de
los justiciables con el fin de complacer un proyecto político. Las sentencia transcrita denotan
que el Tribunal Supremo de Justicia no valora las pruebas, pues, con argumentos procesales
ni siquiera entran a analizar el fondo del asunto; no verificaron, por todos los medios a su
alcance, si existía una motivación o un propósito distinto al de la norma que otorgaba la
potestad invocada por la autoridad ejecutiva o simplemente silenciaron para justificar su
actuación, faltando así a su obligación de ejercer un “control de convencionalidad” entre las
normas internas o los actos estatales y la Convención. Indudablemente la motivación expla-
nada para negar el recurso no es suficiente, particularmente la posible comisión de un acto
discriminatorio o de represalia política, afectando así los derechos de acceso a la justicia y a
un recurso judicial efectivo de las presuntas víctimas.
CONCLUSIONES
El Sistema Interamericano de protección de los derechos humanos tiene sus anteceden-
tes en 1826, pero no es hasta 1948 con la Carta de la OEA en donde inicia formalmente su
proceso de creación. Está conformado por un conjunto de convenios y protocolos internacio-
nales que sirven de marco normativo a todo el Sistema.
Uno de los pactos más importantes es la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos cuyo objetivo principal es la promoción y protección de los Derechos Humanos.
Los principales órganos del sistema son la Comisión Interamericana de Derechos Hu-
manos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Comisión es el principal órgano
de recepción de denuncias y comunicaciones estatales sobre denuncias de presuntas violacio-
nes de derechos humanos por parte de los estados miembros del sistema.
Tanto la Comisión como la Corte están conformada por 7 miembros elegidos por méri-
tos personales y de diferentes estados. La Comisión es catalogada como un órgano cuasi-
judicial. Para proceder ante la Comisión es importante que el denunciante haya agotado los
recursos de la jurisdicción interna, realice la solicitud dentro de los 6 meses a partir de la
presunta violación del derecho, que no exista ningún otro procedimiento internacional pen-
diente, y por último, que se cumplan los requisitos de forma de la solicitud.
Una vez realizada la denuncia, la Comisión se pronuncia sobre la admisibilidad o no de
la misma, para posteriormente proceder a tramitar el fondo. Una vez decidido el fondo se
notifica a las partes, y en los casos en que sea procedente se procede a elevar la denuncia ante
la Corte para que decida el caso.
La Corte como órganos jurisdiccional está en la facultad de dictar sentencia sobre el ca-
so la cual es obligatoria para las partes. Al decidir sobre el fondo del asunto y declarar la
existencia de violaciones de derechos humanos procede a establecer el sistema de medidas y
reparaciones pertinentes. La Corte Interamericana también tiene una competencia consultiva
derivada del artículo 64 de la Convención con la cual podrá pronunciarse sobre cualquier
consulta de interpretación relacionada con convenios y tratados pertenecientes al sistema y
relacionados con los derechos humanos.
Cuando hablamos de Derechos Humanos nos referimos a esas prerrogativas que tiene
todo ser humano frente al estado para impedir las violaciones de sus derechos humanos. Los
derechos humanos están clasificados principalmente en derechos civiles y políticos y dere-
chos económicos, sociales y culturales, de los cuales solamente abordamos los sociales refe-
ridos a la materia laboral. Los derechos laborales están regulados en los diferentes convenios
y protocolos del sistema estableciéndose el mínimo requerido para proteger este derecho,
como son salario justo, condiciones equitativas de trabajo, seguridad social, vacaciones,
estabilidad, pero por sobre todo el derecho al trabajo.
Y en relación a estos dos últimos supuestos o metas mínimas es que pasamos a analizar
la sentencia de la Corte Interamericana que analiza el caso de la famosa “Lista Tascón”.
Dicho caso fue interpuesto ante la Comisión cumpliéndose con todos los requisitos previos,
una vez decidido el fondo del asunto, sin tener mayor respuesta por parte del estado venezo-
lano, se procede a presentar el caso ante la Corte Interamericana, la cual decidió que el estado
venezolano vulneró el derecho al trabajo de las ciudadanas: Rocío San Miguel Sosa, Magally
Chang Girón y Thais Coromoto Peña. En este sentido, la Corte consideró que el estado vene-
zolano terminó de forma arbitraria la relación laboral por desviación de poder, como una
medida de represalia por el ejercicio de su derecho de participación política en el firmazo,
reafirmazo y referéndum revocatorio contra el expresidente Hugo Chávez, y en consecuencia,
es responsable por la violación del derecho al trabajo establecido en el artículo 26 de la Con-
vención, además del derecho a la participación política, no discriminación, libertad de expre-
sión y acceso a la justicia.
En este sentido, creemos que por razones similares el otro instrumento denominado “El
Carnet de la Patria” atenta contra el sistema democrático. Son mecanismo de denominación o
control social, discriminatorio, ventajistas que atenta contra derechos humanos fundamenta-
les como el derecho al trabajo, a la saludad, a la alimentación, a la vivienda y al voto, todos
amparados con la Constitución y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y otros
tratados internaciones.
ESTUDIOS 145
Estos mecanismos se les presentan a la población como medios de solución, sin embar-
go, no son verdaderamente democráticos, sino mecanismos represivos y autoritarios las que
alejan la posibilidad de la buena conciencia moral.
Nuestra Constitución y legislación sustantiva laboral tienen a ser de las más protectoras
de los derechos humanos, en especial de los derechos laborales, pues consideran que el hecho
social trabajo es indispensable para el progreso de los trabajadores, pero muy especialmente,
para el país, y por ellos establece muchos controles para proteger al trabajador de los abusos
del patrono, pero desde el año 2003, hemos observado que el mismo Estado establece meca-
nismos de control que limitan el sistema productivo y laboral desde el ámbito patronal, pero
también establece limitaciones basadas en ideologías políticas que vulneran el derecho al
trabajo del trabajador y el acceso a los beneficios socioeconómicos a los que por ley tiene
derecho.
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ESTUDIO 149
INTRODUCCIÓN A LAS BASES CONSTITUCIONALES DE

LA COMPLEJA TRANSICIÓN VENEZOLANA
José Ignacio Hernández G.
Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Central de
Venezuela y en la Universidad Católica Andrés Bello
Resumen: Venezuela es actualmente un autoritarismo populista no competitivo en

un Estado frágil, cuyas estructuras debilitadas han sido cooptadas por organiza-
ciones criminales. El caso de Venezuela puede considerarse uno de los ejemplos de
regresión democrática. Así, la democracia constitucional vigente en 1999 fue des-
mantelada progresivamente por el populismo autoritario de Hugo Chávez, y luego
degeneró en el autoritarismo no-competitivo de Maduro. Teniendo en cuenta lo an-
terior, es posible concluir que en Venezuela existe un complejo proceso de transi-
ción marcado por (i) la transición del régimen autoritario de Maduro a un go-
bierno constitucional; (ii) la transición del Estado frágil y criminal al Estado fun-
cional y (iii) la transición de la economía centralizada, degenerada en una econo-
mía anárquica en medio de la compleja emergencia humanitaria, a un mercado
económico. Este complejo proceso de transición se basa en el pacto político adop-
tado por la oposición democrática que se externalizó en una Ley de la Asamblea
Nacional: el Estatuto que rige la transición a la democracia para restablecer la
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Palabras Clave: Transiciones democráticas, transición venezolana, populismo au-
toritario, Estado frágil, compleja emergencia humanitaria.
Abstract: Venezuela is currently a non-competitive populist authoritarianism in a
fragile state, which weakened structures have been co-opted by criminal organiza-
tions. The case of Venezuela can be considered one of the examples of democratic
regression. The constitutional democracy in force in 1999 was progressively dis-
mantled by the authoritarian populism of Hugo Chávez, and then degenerated into
the noncompetitive authoritarianism of Maduro. Taking into account the above, it
is possible to conclude that in Venezuela there is a complex transition process
marked by (i) the transition from Maduro's authoritarian regime to a constitutional
government; (ii) the transition from the fragile and criminal State to the functional
State and (iii) the transition from the centralized economy, degenerated into an an-
archic economy in the midst of the complex humanitarian emergency, to an econ-
omy market. This complex transition process is based on the political pact adopted
by the democratic opposition that was externalized in a National Assembly Law:
the Statute that governs the transition to democracy to restore the validity of the
Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela.
Key words: Democratic transitions. Venezuelan transition, authoritarian popu-
lism, fragile state, complex humanitarian emergency.

Este artículo resume la introducción de mi libro sobre los documentos fundamentales de la transi-
ción venezolana, que próximamente será publicado.

Profesor en la Universidad Central de Venezuela y la Universidad Católica Andrés Bello Profesor
invitado, Universidad Castilla La Mancha Visiting Fellow, Harvard Kennedy School.
I. EL DECLIVE DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Y EL CASO VENE-

ZUELA. APUNTES SOBRE EL CONCEPTO DE TRANSICIÓN
En 2016 Larry Diamond advirtió que el proceso de democratización iniciado en 1974, y
que Samuel Huntington llamó la “tercera ola de democratización” estaba en recesión. Para
1974 apenas el treinta por ciento (30%) de los países podían ser considerados democráticos
definidos como aquellos en los cuales el sistema político se basa en el sufragio directo y
universal, así como en elecciones libre, justas y transparentes.
A partir de entonces, el proceso de democratización avanzó a ritmo acelerado −algo iné-
dito−, incluso, a la fecha. En algunos casos, este proceso derivó en regímenes híbridos, o sea,
regímenes en cuales la democracia convive con instituciones autoritarias 1. En cualquier caso,
para 2006, esta ola de democratización comenzó a detenerse2.
Esta recesión tiene dos componentes. Por un lado, el número de procesos de democrati-
zación se ha reducido. Esto es, procesos de transición en los cuales regímenes autoritarios son
sustituidos por regímenes democráticos. Por el otro lado, y con mayor relevancia, ha habido
un retroceso en el proceso de democratización. Para ello, y como recuerda Diamond, debe
recordarse que la democratización se mide por grados en función a la calidad de la democra-
cia: la democracia puede retroceder en términos cualitativos, sin que necesariamente esto
implique la irrupción de regímenes autoritarios hegemónicos. De acuerdo con las investiga-
ciones de este autor, entre 2000 y 2014 pudieron contabilizarse 25 casos de declive democrá-
tico, incluyendo no solo golpes militares sino en especial, sutiles e incrementales procesos
degenerativos de la democracia, hasta llegar a consolidar regímenes híbridos. Entre los ele-
mentos determinantes de esta degradación paulatina está la concentración de funciones en el
Poder Ejecutivo y la represión a la oposición democrática3.
1
Como resume Diamond, la literatura ha estudiado tradicionalmente a aquellos regímenes políticos
que combinan instituciones democráticas con instituciones autoritarias, incluso, como resultado
del avance progresivo de procesos de democratización. Esto es, que los regímenes híbridos pueden
incluir casos de regímenes políticos en los cuales hay un proceso democratización en marcha -por
ejemplo, cuando se transita de un régimen de partido único a un régimen de competencia electoral.
También se alude a autoritarismos electorales, pseudo-democracias o semi-democracias, para des-
cribir aquellos regímenes políticos en los cuales hay cierto grado de competencia electoral, pero
predomina el control autoritario. Para ayudar a comprender mejor este panorama complejo, Dia-
mond propone diferenciar entre democracias electorales -en las cuales lo predominante es el estu-
dio de las condiciones de integridad electoral que garantizan elecciones libres, justas y transparen-
tes- de la democracia constitucional -que abarca elementos relacionados con el Estado de Derecho,
esto es, la separación de poderes, el control judicial sobre el Gobierno y la garantía de derechos
humanos. Esto facilita la distinción de aquellos regímenes autoritarios que, sin embargo, permiten
un sistema multi-partidos y cierta competencia electoral, o sea, los autoritarismos electorales o au-
toritarismos competitivos −en contraposición a los autoritarismos no competitivos o hegemóni-
cos−. Estos autoritarismos electorales, en ocasiones, son resultado de procesos de degra-
dación democrática. Diamond finaliza advirtiendo que estas categorías se deben analizar por
grados −en las vertientes autoritarias, democráticas y electorales− (Diamond, Larry, In search of
democracy, Routledge, 2016, Nueva York, pp. 147 y ss.).
2
In search of democracy, cit., p. 76
3
In search of democracy, cit., p. 85. Esto da lugar a lo que Diamond llama “regímenes políticos
cambiantes”, para describir el proceso por el cual regímenes democráticos se degradan a regíme-
nes híbridos y eventualmente, a autoritarismos (p. 91).
ESTUDIO 151
Aun cuando no corresponde a este trabajo analizar los elementos empíricos para medir
la calidad de la democracia, sí es relevante aludir a algunos estudios que demuestran este
proceso de recesión democrática. En especial, destaca el reporte La libertad en el mundo de
Freedom House. En su edición correspondiente al año 2019, se concluye que la democracia
está en recesión, medida en función a la reducción de los países considerados como libres y
el incremento de los países considerados no-libres4.
Si analizamos el índice de democracia liberal del V-Dem Institute, sin embargo, lo que
puede apreciarse es más bien un tenue declive, que no puede compararse con anteriores rece-
siones democráticas5:
Gráfico Nº 1 Índice de democracia liberal en el mundo, 2019

Fuente: V-Dem Institute
Hay, así, una desaceleración del índice de democracia liberal que se aprecia hacia
inicios del presente siglo, y que ha demostrado una tendencia decreciente a partir de la se-
gunda década del presente siglo. En el caso de Venezuela, sin embargo, el colapso es notable:
4
En 2008 el 46.1% de los países fueron registrados como libres, cifra que en el 2018 se redujo a
44,1%. Los países considerados no-libres, en 2008, equivalían a 21.8%, mientras que para el 2018
la cifra alcanzó el 25.6%. Vid.: Freedom in the world, Freedom House, 2019, p. 3.
5
Ver: https://www.v-dem.net/en/analysis/VariableGraph/
Liberal Democracy Index
0 .8
Codebook Category 0 .6
0 .4
0 .2
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Venezuela
Hi ghchar t s.com | V- Dem d at a ver si on 9.0
Gráfico Nº 2 Índice de democracia liberal en el mundo, Venezuela, 2019

Fuente: V-Dem Institute
El colapso democrático en Venezuela se inserta, así, en una preocupación creciente: la
recesión democrática apreciada en el siglo XXI. Esto ha llevado a Mark A. Graber, Sanford
Levinson y Mark Tushnet, así como a Ginsburg y Aziz a concluir, recientemente, que la
democracia constitucional está en crisis6.
Para poder ponderar estas conclusiones resulta indispensable definir qué entendemos
por democracia. A fines de este trabajo, es preciso distinguir tres dimensiones de la democra-
cia: (i) la dimensión centrada en elecciones; (ii) la dimensión centrada en el Estado de Dere-
cho y (iii) la dimensión centrada en el Estado. Por los momentos, nos enfocaremos en las dos
primeras dimensiones, dejando el estudio de la tercera para más adelante.
La primera dimensión, centrada en las elecciones, determina en qué medida los ciuda-
danos pueden designar a los gobernantes a través de elecciones libres, justas y transparentes.
Aun cuando suelen emplearse diversos criterios para describir las condiciones básicas que
debe cumplir toda elección, la atención tiende a centrarse en el derecho al sufragio directo,
secreto y universal (elecciones libres); el derecho a la libre participación política, en especial,
por medio de partidos (elecciones justas, también relacionadas con las elecciones competiti-
vas) y la publicidad de todas las fases de la elección (transparencia). Se alude a las condicio-
nes de integridad electoral para describir a los estándares internacionales que, en relación
con todo el ciclo electoral, miden la fortaleza del sistema electoral7.
6
Graber, Mark A., Levinson, Sanford y Tushnet, Mark, “Constitutional Democracy in Crisis?:
Introduction”, en Constitutional Democracy in Crisis?, Oxford University Press, New York, 2018,
pp. 1, así como Ginsburg, Tom y Huq, Aziz, How to Save a Constitutional Democracy, University
of Chicago Press, Chicago, 2018, pp. 7 y ss.
7
En este trabajo se alude a las “condiciones de integridad electoral” para describir los estándares
internacionales que, como mínimo, deben estar presentes para medir las elecciones libres, justas y
transparentes. En la región, es fundamental tener en cuenta los estándares del artículo 3 de la Carta
Democrática Interamericana, conforme al cual “son elementos esenciales de la democracia repre-
sentativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso
al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas,
ESTUDIO 153
En tal sentido, esta es una dimensión principalmente formal o procedimental de la de-

mocracia, pues alude a los procedimientos electorales.
La segunda dimensión determina la vigencia efectiva del Estado de Derecho o constitu-
cionalismo. Nuevamente no existen aquí criterios únicos, pero las variables más relevantes
son la separación efectiva de poderes, el control judicial sobre el Gobierno y el reconocimien-
to de derechos humanos.
Ambas dimensiones no describen situaciones binarias, sino más bien una gradación que
permite apreciar la fortaleza o debilidad de ambas dimensiones. De manera ilustrativa, esto
permite valorar cuatro supuestos, como se desprende del siguiente cuadro:
Cuadro Nº 1 Dimensiones electoral y constitucional

de la democracia
Así, si las variables electorales y constitucionales son fuertes, el gobierno puede ser
considerado como democracia constitucional, que a estos efectos puede también denominar-
se democracia liberal. Este concepto comprende el gobierno que, actuando bajo el Estado de
Derecho, es resultado de elecciones libres, justas y transparentes. Por ello, este concepto va
mucho más allá de las elecciones, que son un componente de la democracia constitucional8.
En contraposición encontramos al régimen autoritario, o autoritarismo, que comprende en
libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pue-
blo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de
los poderes públicos”.
8
De esa manera, el concepto de democracia electoral se enfoca en la realización de elecciones,
mientras que el concepto de democracia constitucional incorpora las elecciones al Estado de Dere-
cho. Algunos autores han aludido, así, al concepto pluridimensional de la democracia, para evitar
reducir ésta a las elecciones. Cfr.: Ferrajoli, Luigi, Democracia y garantismo, Trotta, Madrid,
2008, pp. 25 y ss., y p. 80. En general, vid.: Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Fondo
de Cultura Económica, México, 2008 y Sartori, Giovanni, ¿Qué es la democracia?, Taurus, Ma-
drid, 2003.
general a los regímenes que no se subordinan al Estado de Derecho ni responden a elecciones

libres, justas y transparentes, o sea, regímenes no-democráticos9.
Es posible ubicar a gobiernos en los cuales se celebran elecciones con cierto grado de
libertad, pese a la debilitada situación del Estado de Derecho: es el caso de los gobiernos
democráticos iliberales, en los cuales la democracia es principalmente electoral -o sea, basa-
da en elecciones formalmente libres, pero en ausencia de un sólido Estado de Derecho. Fi-
nalmente, es posible ubicar gobiernos que, pese a actuar en dentro de los límites formales del
Estado de Derecho, no responden a elecciones libres, justas y transparentes, en lo que puede
considerarse como gobiernos liberales no-democráticos10.
Esta distinción se relaciona con otra clasificación de los regímenes autoritarios, que dis-
tingue entre los autoritarismos competitivos -que son gobiernos con algunos elementos de-
mocráticos, y con un Estado de Derecho debilitado- y los autoritarismos no-completivos -
que son gobiernos no-democráticos y que actúan al margen del Estado de Derecho11. Se acla-
ra que el carácter competitivo de esos regímenes depende de la variable electoral, o sea, de la
existencia de elecciones competitivas12. De manera ilustrativa, puede afirmarse que los go-
biernos democráticos iliberales se aproximan al autoritarismo competitivo, pues la democra-
9
De acuerdo con la posición de Linz, el género son los gobiernos no-democráticos, dentro de los
cuales se distingue el autoritarismo, el totalitarismo y el “sultanismo”. Vid.: Linz, Juan J. “Transi-
ciones a la democracia”, en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, Nº 51, 1990, pp. 9
y ss. Con mayor detenimiento, vid. Linz, Juan, Totalitarian and authoritarian regimes. With a ma-
jor new introduction, Lynne, Rienner Publishers, Boulder 2000, pp. 49 y ss. En este trabajo, sin
embargo, preferimos hablar en general de autoritarismos para describir los regímenes en los cuales
los procesos de toma de decisiones no se sujetan a las limitaciones del Estado de Derecho. En sim-
ilar sentido, Vid. Huntington, Samuel, Third wave. Democratization in the Late Twentieth Century,
University of Oklahoma Press, 1991, pp. 3 y ss.
10
Mounk, Yascha, The people vs. democracy, Harvard University Press, Cambridge, 2019, p. 27.
Véase igualmente a Zakaria, Fareed, The future of freedom. Illiberal democracy at home and
abroad, W.W. Norton & Company, Nueva York, 2007, pp. 89 y ss.
11
Levitsky, Steven y Way, Lucan, Competitive authoritarianism, Cambridge University Press,
Cambridge, 2010, p. 5. Los autores parten de un concepto formal de democrática, esto es, enfoca-
do en su arista electoral, con elecciones libres, justas y competitivas, en las cuales existe un ámbito
de acción política para el Gobierno y la oposición, o sea, el “resonable level playing field”. Por su
parte, para los autores, el autoritarismo completo es el régimen en el cual no existen mecanismos
institucionales de control y oposición al Gobierno, esto es, regímenes políticos hegemónicos. Estos
son los regímenes que en la introducción fueron señalados como autoritarismos no-competitivos.
Junto a estos, están los autoritarismos competitivos, o sea, aquellos en los cuales existen institu-
ciones constitucionales para controlar y oponerse al Gobierno y en los cuales pueden realizarse
elecciones con cierto grado de libertad. Empero, lo que distingue a estos regímenes de la democra-
cia constitucional es que el régimen autoritario degrada de manera considerable las condiciones de
integridad electoral, con menoscabo importante de las libertades civiles y reduciendo significati-
vamente el campo político de actuación de la oposición (pp. 5 y ss.).
12
Insistimos en que estas categorías son meramente ilustrativas, pues permiten comprender cómo la
interacción entre elecciones y Estado de Derecho admiten diversas modalidades, y cómo es nece-
sario diferenciar entre las elecciones −proceso de selección de gobernantes− de la democracia
constitucional −conjunto de limitaciones aplicables a los gobernantes electos−. En general, los
“regímenes híbridos” describen el amplio conjunto de situaciones intermedias que pueden presen-
tarse frente al tipo ideal de la democracia constitucional. Pero esos regímenes híbridos siguen
siendo autoritarismos.
ESTUDIO 155
cia solo se presenta en su plano formal, o sea, mediante procedimientos que aseguran elec-
ciones competitivas, pero sin afectar la vertiente autoritaria del régimen 13.
Ahora bien, dentro de los regímenes autoritarios interesa también analizar un tipo espe-
cial que surge cuando el régimen autoritario se apoya en el discurso populista, esto es, el
autoritarismo populista. Aun cuando no hay una definición precisa de populismo, en sentido
general, puede señalare que éste es el discurso político que exalta la soberanía del pueblo
frente a las élites que secuestran, corrompen y pervierten esa soberanía 14. Por ello, el autorita-
rismo populista es el régimen cuyas medidas autoritarias se basan en el discurso populista 15.
Siguiendo la distinción antes planteada, puede distinguirse entre el autoritarismo populista
competitivo y el autoritarismo populista no-competitivo. El primero es el régimen híbrido
marcado por el discurso populista que es empleado con fines electorales, y el segundo es
régimen no-electoral que, sin embargo, apela al discurso populista, tal y como se desprende
del siguiente cuadro:
Cuadro Nº 2 Autoritarismos competitivos y

autoritarismos populistas
Como se observa, es posible identificar autoritarismos competitivos que no apelan al
discurso populista, autoritarismos populistas no-competitivos, y los autoritarismos populistas
competitivos (APC, en el cuadro), que es la categoría que interesa destacar . Así, el interés
del autoritarismo populista puede ser mayor en los regímenes competitivos, pues el discurso
populista puede facilitar la formulación de una oferta electoral que enlace con valores autori-
tarios de los electores. De esa manera, el discurso populista puede hacer énfasis en riesgos
sobre la seguridad y el orden público (basado en la contraposición “nosotros/ellos”) para
estimular la participación electoral. En ciertos contextos, ello puede relacionarse con discur-
sos populistas que resaltan aspectos negativos de la migración, por ejemplo.
13
En el Cuadro número 1, el tránsito entre el autoritarismo y la democracia iliberal -eje vertical-
marca la gradación entre autoritarismos no-competitivos y competitivos.
14
En cuanto al concepto de populismo, Vid.: Mudde, Cass, “The Populist Zeitgeist”, en Government
and Opposition, número 39-4, 2014, pp. 541-563, y Müller, Jan-Werner, What Is Populism, Uni-
versity of Pennsylvania Press, Philadelphia, 2016, p. 9.
15
Por todos, Vid. Norris, Pippa e Inglehart, Ronald, Cultural Backlash. Trump, Brexit and authori-
tarian populism, Cambrige University Press, Cambridge, 2019, pp. 3 y ss., y 65 y ss.
Además, para la democracia, el populismo es útil pues permite distinguir la falsa tensión
que suele plantearse entre la democracia representativa y la democracia participativa. Así, la
democracia constitucional se expresa mediante la elección de los representes del pueblo, en
sentido amplio, el Gobierno, que es quien representa a la soberanía popular. De manera erra-
da, el discurso populista puede contraponer ese sistema a la democracia participativa, que
pasa a ser una suerte de democracia directa en la que el pueblo se expresa de manera directa
sin intermediarios representativos. Se trata, por supuesto, de una falsa tensión pues la demo-
cracia constitucional integra tanto la vertiente representativa como la vertiente participativa.
Pero desde esta falsa tensión se plantea la existencia de democracias populares, similares a
los gobiernos democráticos iliberales, basadas en el ejercicio directo de la soberanía popular
que socavan las bases de la democracia constitucional, y que pueden degenerar en regímenes
totalitarios .
Como se observa, la democracia popular se aleja de la democracia constitucional, pues
el principio de supremacía constitucional es sustituido por el principio de supremacía de la
soberanía popular, expresada por medio de las organizaciones controladas por el régimen
autoritario, como se desprende del siguiente cuadro:
Cuadro Nº 3 Democracia constitucional y democracia popular

A estos fines, interesa destacar que el populismo es un discurso político neutro que pue-
de emplearse para integrar socialmente el pluralismo político. Por ello, en sentido puro, la
democracia constitucional inclusiva es el resultado del populismo orientado a fortalecer el
pluralismo político. Se contrapone a éste el autoritarismo liberal, que no pretende el proceso
de integración social dentro de los actores políticos. Es posible también que gobiernos demo-
cráticos se alejen de este proceso de integración social, lo que daría lugar a democracias
constitucionales no inclusivas, en las cuales el grado de participación ciudadana es reducido
notablemente -típicamente reduciendo el ejercicio de derechos políticos a los partidos políti-
cos. En contraposición a este régimen, encontramos a los autoritarismos populistas que
podrán ser, según los casos, autoritarismos competitivos y no-competitivos16.
16
Hay una propensión, que estimamos, errada, de valorar negativamente el populismo. En realidad,
el populismo es un discurso político neutro. La escancia de ese discurso es la exaltación del pue-
blo, y ello puede sostenerse incluso para construir democracias constitucionales. La literatura ex-
ESTUDIO 157
II. TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y COLAPSO DEMOCRÁTICO

La gradación existente entre autoritarismo y democracia permite apreciar los cambios
políticos orientados a transformar regímenes autoritarios en democracia, y los cambios de
signo contrario, en los cuales regímenes democráticos pasan a ser autoritarios. Estos movi-
mientos ascendentes y descendentes no siempre son súbitos, pues muchas veces ellos resultan
de procesos graduales. En términos generales, se alude a transición para describir los cam-
bios políticos que permiten moverse en esa gradación, pudiendo distinguirse entre la transi-
ción hacia la democracia y la transición desde la democracia.
Al tratarse de gradaciones que evolucionan, es posible apreciar movimientos de conso-
lidación democrática y de colapso democrático. La consolidación democrática responde a la
transición democrática, esto es, el proceso gradual por el cual regímenes autoritarios pasan a
ser regímenes democráticos. Se trata, así, de una transición hacia la democracia. Este proce-
so gradual termina con la “consolidación democrática”, que es la situación en la cual la de-
mocracia pasa a ser la única institución admitida para la toma de decisiones y la solución de
conflictos, lo que de acuerdo con Juan J. Linz y Alfred Stepan, requiere tres condiciones: (i)
no hay ningún actor político con capacidad e interés para promover la instauración de regí-
menes no-democráticos; (ii) la mayoría de la opinión pública considera que la democracia es
la mejor forma de gobierno e (iii) impera el Estado de Derecho17.
Luego, es posible también estudiar el proceso de colapso democrático, esto es, aquel por
el cual se aprecia el retroceso en las tres condiciones asociadas a la consolidación democráti-
ca. Aquí también puede hablarse de transición, o más en concreto, de transición autoritaria,
o también, transición desde la democracia. Ninguna consolidación democrática es inmuta-
ble. Antes por el contrario, las condiciones sociales, culturales, económicas y políticas crean
tensiones que en potencia pueden fortalecer o debilitar la democracia constitucional. Este
debilitamiento puede ser súbito −el ejemplo tradicional del Gobierno democrático que es
depuesto en un golpe militar− o gradual −cuando el proceso de degradación democrática
responde a cambios paulatinos−.
El siguiente gráfico describe los movimientos ascendentes y descendentes en relación
con la democracia constitucional. Como se observa, los regímenes híbridos pueden ser re-
sultado de un proceso gradual de consolidación democrática o de un proceso gradual de
colapso democrático:
plica cómo el discurso populista permitió consolidar la democracia constitucional, al superar es-
tructuras elitistas de poder. Cfr.: Burgess, Katrina y Levitsky, Steven, “Explaining Populist Party
Adaptation in Latin America: Environmental and Organizational Determinants of Party Change in
Argentina, Mexico, Peru, and Venezuela”, en Comparative Political Studies Nº 36(8), 2013, pp.
881-911.
17
Linz, Juan y Stepan, Alfred, Problems of democratic transition and consolidation. Southern Eu-
rope, South America and Post-Communist Europe, The John Hopkins University Press, Baltimore,
1996, pp. 3 y ss.
Cuadro Nº 4 Democracia constitucional y democracia popular

La preocupación actual en torno a la crisis de la democracia constitucional, precisamen-
te, está determinada por los procesos graduales de deterioro de la democracia constitucional,
lo que marca un retroceso de la democracia constitucional hacia regímenes híbridos y de allí
a regímenes autoritarios. Esta regresión se aprecia en las dos variables electorales y constitu-
cionales ya estudiadas: la variable electoral se degrada por el deterioro de las condiciones de
integridad electoral, mientras que la variable constitucional se degrada por el deterioro del
Estado de Derecho. Una y otra degradación son dependientes, en el sentido que el deterioro de
las condiciones de integridad electoral solo es posible si hay fallas en el Estado de Derecho.
El colapso democrático puede también estudiarse a través de la variante populista. Así,
la consolidación democrática requiere fomentar mecanismos de participación ciudadana que
fortalezcan la buena gobernanza y la rendición de cuenta, todo lo cual se orienta a fortalecer
la soberanía popular pero dentro de los cauces del Estado de Derecho. En contra, el colapso
democrático puede responder a la exacerbación de la soberanía popular, sea a través de la
“tiranía de la mayoría” o a través de la manipulación del concepto de pueblo por el autócrata
de turno. Esto es relevante pues la degradación paulatina de la democracia constitucional
puede encontrar su punto de apoyo en los autoritarismos populistas, que serían así un régi-
men híbrido derivado de la regresión democrática, y que incluso pueden apoyarse en eleccio-
nes formales para lograr su propósito.
III. COLAPSO DEMOCRÁTICO Y COLAPSO DE LA CAPACIDAD ESTATAL. EL

ESTADO FALLIDO
Ahora bien, habiendo expuesto el mapa conceptual básico que es empleado en este tra-
bajo, en relación con las dimensiones electorales y del Estado de Derecho de la democracia,
es necesario abordar la tercera dimensión, o sea, la dimensión centrada en el Estado.
La democracia está asociada a la capacidad estatal, o en otros términos, a la “estatali-
dad”. De acuerdo con Juan J. Linz y Alfred Stepan 18, como la democracia es una forma de
gobierno, ninguna democracia puede consolidarse si antes no existe un Estado, con lo cual, la
inexistencia de un Estado es una limitación para el proceso de consolidación democrática. La
existencia del Estado se mide en función a la aptitud del Gobierno de cumplir con los come-
18
Problems of democratic transition and consolidation. Southern Europe, South America and Post-
Communist Europe, cit., pp. 7 y 23 y ss.
ESTUDIO 159
tidos estatales, de lo cual surgen dos categorías puras: el Estado fuerte que cumple con todos
los cometidos y el Estado fallido, que no cumple con ningún cometido. Entre estas dos cate-
gorías puras se aprecia una gradación marcada por las fallas estatales que impiden al Estado
cumplir con sus cometidos. También se alude al Estado frágil para describir a la organiza-
ción política que cumple solo parcialmente sus cometidos, y que por ello, abarca una varie-
dad de supuestos entre los dos extremos ya citados19.
Es posible identificar movimientos ascendentes de fortalecimiento de la capacidad esta-
tal y movimientos descendentes de colapso de la capacidad estatal. En ocasiones, estos mo-
vimientos descendentes son resultado de la degradación democrática, en la medida que la
pérdida de la democracia constitucional se lleva a cambio por medio de procesos políticos
que a la vez debilitan las instituciones del Estado. No es, se advierte, una condición necesa-
ria, pues el deterioro democrático puede venir acompañado del fortalecimiento de la capaci-
dad estatal. El mejor ejemplo son los regímenes totalitarios, que requieren de un Estado fuerte.
Sin embargo, los Estados con menor capacidad estatal tienen niveles bajos o inexisten-
tes de Estado de Derecho, simplemente, pues carecen de capacidad para implementar las
instituciones. Yemen, Somalia y Sudán del Sur son los Estados más frágiles según el índice
de Estados frágiles de 201920, y no aparecen si quiera listados en el índice de Estado de Dere-
cho 201921. Con lo cual, la degradación de la democracia constitucional puede deteriorar la
capacidad estatal al punto de hacer inaplicable el Estado de Derecho.
Una posible explicación de ello es que la degradación de la capacidad estatal con oca-
sión a conflictos civiles o políticos es resultado del deterioro de la democracia constitucional,
en la medida en que las instituciones llamadas a canalizar estos conflictos han sido menosca-
badas a tal punto que surgen mecanismos informales para su solución. Con lo cual, el proceso
de degradación democrática va acompañado de un proceso de deterioro en la capacidad esta-
tal, en el cual los cometidos públicos −en especial, el monopolio legítimo de la violencia− es
ejercido por mecanismos informales −y en ocasiones, ilícitos− de gobernanza22.
En el caso de Venezuela, el deterioro de la capacidad estatal ha sido notable, en espe-
cial, desde 2013:
19
Lo excepcional, por ello, es encontrar situaciones extremas, pues en la práctica, todo Estado pre-
senta fallas. Por ello, frente al concepto de Estado fallido se prefiere aludir al Estado frágil, que
mide el grado de fallas en la capacidad estatal. En general, y dejando a lo salvo lo señalado más
adelante, Vid.: Ghani, Ashraf y Lockhart, Claire, Fixing failed states, Oxford University Press,
Oxford, 2008, pp. 3 y ss., y Ezrow, Natasha y Frantz, Erica, Failed States and Institutional Decay,
Bloomsbury, Nueva York-Londres, 2013, p. 17.
20
Fund for Peace ha venido desarrollando la metodología para medir la capacidad estatal, confec-
cionando el índice de Estados frágiles. Vid.: https://fragi-lestatesindex.org/data/
21
World Justice Project ha venido desarrollando la metodología para medir el Estado de Derecho.
Vid.: https://worldjusticeproject.org/sites/de-fault/files/documents/ROLI-2019-Reduced.pdf
22
A lo largo de este trabajo se emplea la palabra “gobernanza” para describir el proceso de tomas de
decisiones políticas. En Estados con adecuada capacidad institucional, la gobernanza pública es
ejercida a través de las instituciones del Estado, pero en Estados frágiles, los cometidos que el Es-
tado no puede cubrir suelen ser abarcados por organismos no-estatales, esto es, mecanismos in-
formales de gobernanza. Eventualmente estos mecanismos informales pueden derivar en organiza-
ciones criminales. En general, vid.: Peters, Guy, “Governance As Political Theory”, en The Oxford
Handbook of Governance, Oxford University Press, 2015, pp. 34 y ss.
Gráfico Nº 3 Deterioro de la capacidad estatal en Venezuela

Fuente: Fund for Peace
El deterioro de la capacidad estatal en Venezuela coincide con el aceleramiento de la
degradación democracia constitucional. La hipótesis de este trabajo es que las medidas que
socavaron paulatinamente la democracia constitucional en Venezuela igualmente socavaron
la capacidad del Estado para cumplir sus cometidos.
Ahora bien, cuando la degradación de la democracia constitucional coincide con el co-
lapso de la capacidad estatal, el proceso de democratización es más complejo, pues éste re-
quiere la existencia de un Gobierno y como tal, de un Estado que atienda cometidos públicos
por medio de mecanismos democráticos de gobernanza. De allí que la democratización de
Estados frágiles debe venir acompañada de un proceso gradual de fortalecimiento de la capa-
cidad estatal, como condición necesaria para asegurar la consolidación democrática.
IV. EL DIAGNÓSTICO DEL CASO VENEZOLANO: LA TRANSICIÓN DEL AUTORI-

TARISMO POPULISTA NO-COMPETITIVO EN UN ESTADO FRÁGIL CUYAS
DEBILITADAS INSTITUCIONES HAN SIDO COOPTADAS POR EL CRIMEN
ORGANIZADO
En este trabajo se sostiene la tesis conforme a la cual Venezuela es actualmente un auto-
ritarismo populista no-competitivo en un Estado frágil, cuyas debilitadas estructuras han sido
cooptadas por organizaciones criminales. Conviene desgranar esta idea, dentro del marco
conceptual desarrollado en la sección anterior.
El colapso Venezuela fue causado por el declive de la democracia constitucional, resul-
tado de las medidas autoritarias adoptadas por Chávez e impulsadas en su discurso populista.
Este declive es un fenómeno generalizado en el siglo XXI, como resultado del auge de los
regímenes autoritario-populistas.
Lo paradójico de estos regímenes, como resumen Steven Levitsky y Daniel Ziblatt, es
que la ruta electoral y las instituciones de la democracia son empleadas para acabar con la
propia democracia.
ESTUDIO 161
Con lo cual, la propia defensa de la democracia es utilizada como justificación para la

adopción de medidas autoritarias23. Como reciente ha señalado Larry Diamond24:
“En recientes recesiones democráticas, los golpes militares eran el principal método para
acabar con la democracia. No sucede así actualmente. La muerte de la democracia es ahora
típicamente producida por cientos de pequeñas medidas. En distintos países los líderes elec-
tos han atacado gradualmente las bases de la democracia -la independencia del Poder Judi-
cial, el sector económico, la sociedad civil, las universidades y otras instituciones sensibles
como la función pública, los servicios de inteligencia, los militares y la policía”
Esto ha generado un creciente interés desde el Derecho Constitucional, pues los autori-
tarismos populistas implementan sus medidas autoritarias a través de las propias instituciones
del Estado de Derecho, en lo que Tushnet ha denominado “autoritarismo constitucional”25.
De esa manera, el colapso de la democracia constitucional no viene de la mano de un golpe
militar ni de una revolución, sino de un proceso paulatino que se apalanca formalmente en
procedimientos constitucionales, típicamente, amparados por el Poder Judicial. Citando a
Tom Ginsburg y Aziz Huq26:
“El efecto acumulado de muchos pequeños pasos es desmantelar la posibilidad de la compe-
tencia democrática, dejando solo una fachada de democracia. Es una muerte basada en cien-
tos de pequeñas medidas, antes que la muerte súbita basada en un golpe”
Tomando en cuenta la relevancia de incluir la variante populista en este análisis, hemos
propuesto aludir al “Derecho Constitucional autoritario-populista”, para describir a los regí-
menes autoritarios que, sobre la base de un discurso populista, manipulan las instituciones del
Estado de Derecho para la destrucción de la democracia constitucional27. Como recuerda
Brewer-Carías, algunos aludieron al “nuevo Derecho Constitucional” derivado de los proce-
sos constituyentes en Venezuela, Ecuador y Bolivia, a través de los cuales se aprobaron nue-
vos textos Constitucionales que ampararon el advenimiento de regímenes autoritarios28. En
suma, ello evidenció que la Constitución fue manipulada a los fines de tratar de justificar las
medidas autoritarias en la Constitución, entendida como la “voz del pueblo”, típicamente, por
medio de procesos constituyentes.
Por ello, el punto de inicio es el reconocimiento de la naturaleza autoritaria del régimen
de Nicolás Maduro. Más en específico, el caso de Venezuela puede ser considerado uno de
los ejemplos de regresión democrática, pues de la democracia constitucional existente en
23
Levitsky, Steven y Ziblatt, Daniel, How democracies die, Crown, Nueva York, 2018, pp. 8 y 91.
24
Diamond, Larry, Ill Winds, Penguin Press, Nueva York, 2019, p. 55
25
Ginsburg, Tom y Simpser, Alberto, “Introduction: Constitutions in Authoritarian Regimes”, y
Tushnet, Mark “Authoritarian Constitutionalism: Some Conceptual Issues”, en Constitutions in
Authoritarian Regimes, Cambridge University Press, Cambridge, 2018, pp. 1 y 36.
26
Ginsburg, Tom y Huq, Aziz, “How we lost constitutional democracy”, en Can it happen here?,
Dey St., Nueva York, 2018, p. 151.
27
Hernández G., José Ignacio, “Towards a Concept of Constitutional Authoritarianism: The Vene-
zuelan Experience”, en http://www.iconnect-blog.com/2018/12/towards-a-concept-of-constitutio-
nal-authoritarianism-the-venezuelan-experience/ [Consulta: 12-5-19].
28
Brewer-Carías, Allan, La justicia constitucional, la demolición del Estado democrático en Vene-
zuela en nombre de un nuevo constitucionalismo y una tesis secreta de doctorado en la Universi-
dad de Zaragoza, Editorial Jurídica Internacional, Miami, 2018, pp. 236 y ss.
1999 se pasó al autoritarismo populista y competitivo de Hugo Chávez, para degenerar luego
al autoritarismo populista no-competitivo de Nicolás Maduro29.
El régimen autoritario de Maduro es, así, populista, por la continua exaltación de la “voz
del pueblo” para justificar medidas autoritarias. En el proceso de degeneración democrática
iniciado luego de la elección de Hugo Chávez en diciembre de 1998, este discurso populista
se empleó para justificar el proceso constituyente de 1999 basado en el “poder constituyente
originario”, o sea, la voz directa del pueblo ejercida por la asamblea nacional constituyente de
1999, incluso, con valor superior a la Constitución. Ello justificó el debilitamiento del principio
de separación de poderes por la derogatoria de facto de la Constitución de 1961, antes de su
derogatoria formal en 1999. Posteriormente, el discurso populista fue empleado por Chávez
para justificar su régimen autoritario en el llamado “Poder Popular”, o sea, las organizaciones
paraestatales controladas políticamente por el Gobierno y que, supuestamente, eran expresión
de la democracia directa30. Esto permitió a Chávez imponer un autoritarismo populista competi-
tivo, “legitimado” por las continuas elecciones celebradas hasta el 2012.
A partir de 2013 Nicolás Maduro mantuvo este régimen populista, autoritario y compe-
titivo, todo lo cual aceleró el proceso gradual de desmantelamiento de la democracia consti-
tucional, principalmente, por medio de “sentencias interpretativas” de la Sala Constitucional,
cuya autonomía había sido menoscabada en 200431. El carácter competitivo de este autorita-
rismo populista duró hasta las elecciones parlamentarias de diciembre de 2015, en las cuales
la oposición democrática logró sortear todos los obstáculos y ganar la mayoría de las dos
terceras partes de esa Asamblea. Este triunfó demostró que las limitadas condiciones compe-
titivas colocaban en riesgo la supervivencia del régimen autoritario de Maduro. Por ello,
Maduro desmanteló las débiles instituciones competitivas que habían subsistido hasta ese
entonces, como quedó en evidencia con el golpe de Estado permanente perpetrado en contra
de la Asamblea Nacional por la Sala Constitucional, la Presidencia de la República y luego,
por la ilegitima y fraudulenta asamblea nacional constituyente. A resultas de ello, para 2017,
el régimen de Maduro era ya un autoritarismo populista no-competitivo32.
29
Brewer-Carías, Allan, Dismantling Democracy in Venezuela: The Chávez Authoritarian Experi-
ment, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, pp. 7 y ss. En especial, Vid., Brewer-Carías,
Allan, Estado totalitario y desprecio a la Ley. La desconstitucionalización, desjuridificación, des-
judicialización y desdemocratización de Venezuela, Fundación de Derecho Público, Editorial Jurí-
dica Venezolana, 2014, pp. 175 y ss. Véase nuestro prólogo, en el cual formulamos algunas consi-
deraciones teóricas sobre el totalitarismo (pp. 7 y ss.). Véase en especial a Tarre, Gustavo, Solo el
poder detiene al poder, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2014.
30
El deterioro de la capacidad estatal fue consecuencia, entre otros factores, del debilitamiento de las
instituciones constitucionales del Estado ante el intento de implantar un Estado paralelo basado en
el “Poder Popular. Véase lo expuesto en Hernández G., José Ignacio, “La estructura jurídico-
estatal del sistema político venezolano en el siglo XXI”, en Desarmando el modelo. Las transfor-
maciones del modelo político venezolano desde 1999, Universidad Católica Andrés Bello, 2017,
pp. 151 y ss.
31
Brewer-Carías, Allan, El juez legislador y la patología de la justicia constitucional. Colección
Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XIV, Fundación de Derecho Público, Editorial Jurídica
Venezolana, 2017, pp. 17 y ss.
32
Entre otros, vid. Brewer-Carías, Allan, Dictadura Judicial y perversión del Estado de Derecho.
La Sala Constitucional y la destrucción de la democracia en Venezuela, Editorial Jurídica Vene-
zolana International, Caracas, 2016.
ESTUDIO 163
Este proceso de degradación de la democracia constitucional a través del intento de im-

plantar una nueva forma de Estado basado en el “Poder Popular”, fue debilitando progresi-
vamente la capacidad del Estado venezolano, en un proceso que se aceleró en 2013, como ya
vimos. Como resultado de ello, Venezuela es hoy un Estado frágil que no puede cumplir con
todos sus cometidos. Esto se ha traducido en la exclusión de sectores vulnerables de la socie-
dad a bienes y servicios esenciales para garantizar los derechos a la vida, a la salud y a la
dignidad humana, lo que se expresa en la emergencia humanitaria compleja por la que atra-
viesa Venezuela33. Así, el modelo de transición al socialismo impuesto por Chávez en 2002
−y que no era otra cosa que un conjunto de medidas autoritarias y predatorias basadas en
controles centralizados− destruyó los mecanismos de mercado, todo lo cual desencadenó una
crisis económica marcada por el desabastecimiento, la escasez y la inflación, que degeneró
hasta la actual emergencia humanitaria signada por la hiperinflación y la destrucción de la
función económica de la moneda de curso legal34.
Asimismo, el colapso del Estado se aprecia en el colapso de la industria petrolera bajo el
control del Estado, lo que además ha agravado el colapso económico por el déficit de divi-
sas35. Asimismo, el colapso del Estado puede apreciarse en el proceso de dolarización de
facto que comenzó a manifestarse a fines de 2019, como resultado de la hiperinflación que
destruyó todas las cualidades que permiten considerar al bolívar como moneda36. Este colapso
económico ha derivado, así, en mecanismos informales de gobernanza para el suministro de
bienes y servicios, en especial, amparados en la cleptocracia del régimen de Maduro, como
sucede con el programa social conocido como “CLAP”37.
Pero el signo más distintivo del colapso estatal en Venezuela se mide en la incapacidad
del Gobierno de ejercer el monopolio legítimo de la violencia en todo el territorio, y en el
surgimiento de organizaciones criminales. Estas organizaciones se basan en la captura de
rentas derivadas de las medidas predatorias impuestas por Chávez y Maduro en el contexto
33
Véase, entre otros, el informe coordinado por CEPAZ Centro de Justicia y Paz, National Report.
Complex Humanitarian Emergency in Venezuela. Right to Health, octubre 2018: https://cepaz.
org.ve/documentos_infor-mes/com-plex-humanitarian-emergency-in-venezuela/ [Consulta: 1-12-18].
Más adelante analizamos las implicaciones jurídicas de esta emergencia en el contexto de la tran-
sición venezolana.
34
Vid. Barrios, Douglas y Santos, Miguel Ángel, “¿Cuánto puede tomarle a Venezuela recuperarse
del colapso económico y qué debemos hacer?”, en Fragmentos de Venezuela. 20 escritos sobre
economía, Fundación Konrad-Adenauer-Stiftung, Caracas, 2017, pp. 91 y ss., así como Barrios,
Douglas y Santos, Miguel Angel, “Anatomía de un colapso”, Presentación Plan País, Boston,
2018. También, Vid.: Hausmann, Ricardo, Santos, Miguel Ángel y Barrios, Douglas, “Cómo sal-
var a Venezuela”, New York Times, 9 de julio de 2018.
35
Monaldi, Francisco y Hernández, Igor, Weathering Collapse: An Assessment of the Financial and
Operational Situation of the Venezuelan Oil Industry, Center for International Development
Working Paper N° 327, noviembre de 2016 y Monaldi, Francisco, The collapse of the Venezuelan
oil Industry and its global consequences, The Atlantic, 2018.
36
Giorgio Cunto, “¿Qué está pasando con el dólar paralelo?”, Prodavinci, 28 de agosto de 2019, en:
https://prodavinci.com/que-esta-pasando-con-el-dolar-paralelo/
37
Originalmente, el régimen de Maduro creó a los Comités Locales de Abastecimiento y Producción
(CLAP), como supuestas organizaciones del Poder Popular para la distribución de productos esen-
ciales, lo que luego mutó a un programa social de entrega de tales productos por el Gobierno, en el
medio de diversas denuncias de corrupción. Prodavinci, 16 de septiembre de 2018, “Arman-
do.Info: Negocio de los Clap llega a Turquía y a Emiratos Árabes”, en: https://prodavinci.com/
armando-info-negocio-de-los-clap-llega-a-tur-quia-y-a-emiratos-arabes]
de la cleptocracia reinante −por ejemplo, el comercio ilícito de gasolina−. Asimismo, estas

organizaciones se basan en la explotación ilegal de recursos naturales, como sucede con el
oro. Además, hay denuncias que apuntan a organizaciones criminales vinculadas con el nar-
cotráfico y con el terrorismo38.
Este colapso de Venezuela ha llamado la atención la doctrina extranjera. Como recien-
temente han resumido Acemoglu y Robinson39:
“La oposición y los venezolanos son reprimidos, silenciados y, ahora, paulatinamente asesi-
nados por fuerzas leales al régimen. El país está al borde de una guerra civil…”
Este diagnóstico es fundamental para comprender cuál es el proceso de transición que
debe implementarse en Venezuela. Cuando Venezuela era un autoritarismo competitivo, la
oposición democrática apalancó los intentos de cambio político en las elecciones, en lo que
puede ser considerado como un intento de democratizar el sistema político venezolano a
través de elecciones.
Como el régimen político mutó a un autoritarismo no-competitivo, las elecciones ya no
representaban una posibilidad de transición, lo que llevó a la legítima Asamblea Nacional y a
la comunidad internacional a desconocer la falsa elección presidencial organizada por el
propio régimen de Maduro el 20 de mayo de 2018.
Por lo tanto, la transición democrática en Venezuela pasa por rescatar las condiciones
básicas o mínimas de competencia electoral, que permitan solucionar la crisis desatada el 20
de mayo con una elección presidencial razonablemente libre, justa y transparente. Pero en
todo caso, no es suficiente con promover esta transición democrática, pues la principal limi-
tación que existe actualmente en Venezuela es la ausencia de un Gobierno efectivo ante el
colapso del Estado venezolano. Así, no puede plantearse en Venezuela, como objetivo inme-
diato, la reconstrucción de la democracia constitucional, pues este es un objetivo imposible
en ausencia de un Estado capaz. Luego, es necesario acometer en Venezuela un proceso de
reconstrucción de la capacidad estatal y en especial, de recuperación progresiva del monopo-
lio del ejercicio legítimo de la violencia.
Estos procesos de cambio deben ser implementados al mismo tiempo que se atiende la
emergencia humanitaria compleja, factor que incide sobre el elemento temporal de la transi-
ción venezolana. Así, aun cuando la transición es un proceso gradual, la atención de la emer-
gencia humanitaria compleja no se rige por el principio de gradualidad sino por el principio
de inmediatez: las medidas para atender esa emergencia deber ser inmediatas e incrementales,
más allá del grado de avance del proceso de democratización.
Tomando en cuenta lo anterior, es posible concluir que en Venezuela no existe, simple-
mente, un proceso de transición democrática. Hasta el 2017 pudo ser ése el caso. Pero ac-
tualmente la democratización del sistema político venezolano debe venir acompañado de
otras dos transiciones: (i) la transición del Estado frágil y criminal al Estado funcional, o sea,
la transición del Estado y (ii) la transición de la economía centralizada, degenerada en una
economía anárquica en el medio de la emergencia humanitaria compleja, a una economía de
38
InSight Crime, Venezuela Mafia State, Washington D.C., 2018. Véase también a Arocha, José
Gustavo, “Venezuela: more than a brutal regime it’s an evil revolution that must be stopped”, en
Latin America Policy Journal, consultado en: http://lapj.hkspublications.org/]
39
Acemoglu, Daron y Robinson, James, The narrow corridor. States, societies, and the fate of liber-
ty, Penguin Press, Nueva York, 2019, p. 422.
ESTUDIO 165
mercado, o sea, la transición económica. Este proceso complejo de transición está signado
por la tesis de la coevolución: el fortalecimiento de la capacidad estatal está influido por la
democratización del sistema político y la transición económica, pero a su vez éstas dependen
del fortalecimiento de la capacidad estatal.
V. EL ESTATUTO QUE RIGE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

La transición democrática en Venezuela no inició el 10 de enero de 2019, cuando el pre-
sidente de la Asamblea Nacional, diputado Juan Guaidó, asumió la Presidencia de la Repú-
blica en condición de encargado. En realidad, si tuviéramos que ubicar un momento cercano,
debería entonces señalarse que la transición democrática avanzó con la elección de la Asam-
blea Nacional el 6 de diciembre de 2015, cuando la oposición ganó la mayoría de las dos
terceras partes del Poder Legislativo. Esta victoria, en lo que entonces podía calificarse como
el autoritarismo competitivo de Nicolás Maduro, debió haber conducido a un cambio político
en el marco de la Constitución, como condición necesaria para detener el colapso del Estado
venezolano.
No fue así, lamentablemente. Como vimos, el autoritarismo competitivo de Nicolás
Maduro avanzó rápidamente hacia un autoritarismo no competitivo, que, empleando una
narrativa populista, desmanteló las atribuciones de la Asamblea Nacional, frustró el esfuerzo
por revocar popularmente el mandato del Presidente Maduro, y finalmente, secuestró la sobe-
ranía popular a través de una ilegítima y fraudulenta asamblea nacional constituyente.
Ante el desconocimiento de las fraudulentas elecciones presidenciales organizadas el 20
de mayo de 2018, la Asamblea Nacional actúo en el marco de los artículos 233 y 333 de la
Constitución, para proveer la ausencia de presidente electo el 10 de enero de 2019, cuando
inició el nuevo período presidencial. Con base en el citado artículo 233, correspondió enton-
ces al Presidente de la Asamblea Nacional, diputado Juan Guaidó, asumir el cargo de Presi-
dente encargado. Esa decisión no se tomó con el propósito de lograr, de manera inmediata, la
democratización de Venezuela: mal puede lograrse esa democratización inmediata en un
Estado fallido y criminal que ha desencadenado la emergencia humanitaria compleja. Esta
decisión se adoptó, más bien, para enrumbar la transición compleja en Venezuela con apoyo
de la comunidad internacional, orientada a (i) la transición del régimen autoritario y populista
al régimen de la democracia constitucional; (ii) la transición de la economía anárquica y
predatoria a la economía de mercado, y (iii) la transición del Estado frágil y criminal al Esta-
do funcional.
Este proceso complejo de transición se basa en el pacto político adoptado por la oposi-
ción democrática que se exteriorizó en una Ley de la Asamblea Nacional: el Estatuto que
rige la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitución de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela40. Junto a esta Ley, la Asamblea Nacional ha venido pro-
duciendo diversos Acuerdos, mientras que el Presidente encargado de la República −junto
con las autoridades designadas por éste− ha dictado diversos actos administrativos. Todos
estos actos constituyen los documentos jurídicos fundamentales de la compleja transición
democrática en Venezuela.
40
Jurídica Venezolana, 2019.
“LA MENTIRA CONTABLE”:

CRÓNICA DE COMUNICACIÓN Y ENGAÑO
<Aspectos jurídicos de la liberación del tipo de cambio según el
CC1 N° 1 y de la publicación extemporánea de los INPC2 por el
BCV3 para los años 2016, 2017, 2018 hasta septiembre 2019>
Humberto Romero-Muci4
Abogado
Resumen: El presente trabajo evidencia los efectos distorsionantes en la informa-

ción financiera por las valoraciones del tipo de cambio controlado y por las esta-
dísticas opacas sobre inflación del BCV en Venezuela. El uso de mediciones adul-
teradas constituyó un engaño sistemático, progresivo y acumulativo como parte de
una política deliberada de control social. Su aplicación disoció el lenguaje conta-
ble de su función comunicativa e impidió cumplir su función de utilidad informati-
va, generando inseguridad y desconfianza. Significó un fraude a las expectativas
de quienes desean y deben conocer la realidad contable de las empresas.
Palabras Clave: Control de cambio, valoración contable, estadísticas de inflación,
utilidad de la información contable, mentira contable.
Abstract: This paper shows the distorting effects in financial reporting due to the
application of the controlled exchange rate valuations and of the opaque inflation
statistics of BCV as part of a deliberate social control policy in Venezuela. The sys-
tematic, progressive and cumulative deception about economic information, disso-
ciated the accounting language from its communicative function and prevented it
from fulfilling its informative utility, generating insecurity and distrust. The accu-
mulation of adulterated measurements is a fraud to the expectations of those who
want and must know the accounting reality of companies.
Key words: Exchange control, accounting valuation, inflation statistics, utility of
accounting information, accounting lies.

Trabajo monográfico colaboración al N° 13 de la Revista Venezolana de Legislación y Jurispru-
dencia en Homenaje al Académico profesor James-Otis Rodner S. (Versión resumida).
1
Convenio Cambiario N° 1 de fecha 7 de septiembre de 2018, en Gaceta Oficial N° 6.405 extraor-
dinario del 7 de septiembre de 2018.
2
Índice Nacional de Precios al Consumidor.
3
Banco Central de Venezuela.
4
Abogado summa cum laude de la Universidad Católica Andrés Bello, Magister en Leyes de Har-
vard Law School, Doctor en Derecho de la universidad central de Venezuela, Profesor Titular y
Jefe de la Cátedra de Derecho Financiero en la Universidad Católica Andrés Bello, Profesor de
Derecho de la Contabilidad en el Postgrado de Derecho Financiero de la Universidad Católica An-
drés Bello y en los Cursos de Doctorado en Derecho de la Universidad Central de Venezuela, In-
dividuo de Número y Presidente de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales de Venezuela
(Sillón N° 14). Socio en el Escritorio Jurídico D’Empaire.
ESTUDIO 167
INTRODUCCIÓN
En estos últimos 20 años la mentira domina como política de estado todos los ámbitos de
la acción pública5. Se trata de algo más turbio que la simple ilegalidad6. El engaño fue siste-
mático7, progresivo8, acumulativo9 y totalmente destructivo de la institucionalidad estatal10.
El ocultamiento y la manipulación de la información económica y sus derivados institu-
cionales no son excepción. Particularmente, se fijaron artificialmente los precios de bienes y
servicios (que se llamaron eufemísticamente “precios justos”11) y los márgenes máximos de
ganancia por producto, se controlaron las tasas de interés bancarias, incluida la manipulación
del precio de la moneda extranjera, los salarios y demás costos laborales, se ocultaron y mani-
pularon las estadísticas sobre inflación (INPC), crecimiento económico, deuda pública y otros
datos macroeconómicos sobre el desempeño de la economía.
Hoy no debe haber dudas que el control de cambios y la hiperinflación son expresiones
de una política deliberada de control social. Son medidas de control monetario destinadas a
envilecer el poder adquisitivo y hacer más dependientes al ciudadano de las estructuras clien-
telares del Estado.
El presente trabajo evidencia los efectos distorsionantes en la información financiera por
las valoraciones del tipo de cambio controlado y por las estadísticas opacas sobre inflación
del BCV.
5
Vid. Brewer Carías, Allan, La mentira como política de estado <crónica de una crisis política
permanente: 1999- 2015>, Colección de estudios políticos, N° 10, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas 2015, p. 10.
6
Paráfrasis del comentario de Piero Calamandrei en su del libro sobre “El fascismo como régimen
de mentiras” (Il facismo come regime della menzogna) (Editorial Laterza, Roma 2014). “…fue al-
go más profundo y complicado que una turbia ilegalidad: Fue la simulación de la legalidad, el
fraude legalmente organizado a la legalidad. A la tradicional clasificación de las formas de go-
bierno cabía agregar, ahora, una palabra que lograse darle significado a este nuevo y distinto régi-
men: El gobierno de la indisciplina autoritaria, de la legalidad adulterada, de la ilegalidad legaliza-
da, del fraude constitucional.”, citado por Allan Brewer Carías, Ídem.
7
Todo tipo de mentiras en todos los ámbitos de la acción pública.
8
Mentira tras mentira.
9
Mentiras sobre mentiras.
10
Se practicó una indeterminación radical del derecho, se corrompió el lenguaje y hasta se falsificó
la historia para convertirlos en instrumentos de dominación impúdica y delirante.
La racionalidad del derecho se redujo a la simple “voluntad del más fuerte”. Privan las falacias, el
decisionismo y la arbitrariedad. “Verdad” y “justicia” perdieron todo contenido y se convirtieron
en simples mascaradas ideológicas de la “voluntad del poder”.
Se impuso una neolengua al servicio de la manipulación y la dominación ideológica, así como pa-
ra la incomunicación, la exclusión y la discriminación entre los venezolanos. Incluso, se falsificó
la historia patria para instrumentalizar el pasado con fines políticos
11
Ver Alfonso P., Juan D., Gallotti, Alejandro y Soteldo, Carolina, Análisis jurídico económico y
financiero de la Ley Orgánica de Precios Justos y de la normativa que lo complementaria, Funda-
ción de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, 2015, Hernández, José I., Co-
mentarios a la nueva Ley del régimen cambiario y sus ilícitos <en el contexto de la nueva Ley Or-
gánica de Precios Justos>, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Cara-
cas, 2014. Autores varios, Nikken, Claudia (coordinadora), Ley de costos y precios justos, Colec-
ción de Textos Legislativos, N° 53, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2012.
El uso de mediciones adulteradas constituyó un engaño sistemático, progresivo y acu-

mulativo que disoció el lenguaje contable de su función comunicativa y que impidió cumplir
su función de utilidad informativa, generando inseguridad y desconfianza.
I. LA MANIPULACIÓN CAMBIARIA
La producción de la información contable comporta una serie de exigencias técnicas y
éticas que son garantía de la razonabilidad de la posición financiera y de la utilidad de dicha
información. Se incumple con la cualidad esencial de la información financiera cuando se
compromete la confiabilidad, relevancia, comprensibilidad y comparabilidad de esta. Se
incumple el deber ético de comunicar información fiel, cuando los valores de los activos y
pasivos se manipulan y no coinciden con la realidad, pero también cuando se es cómplice de la
mentira al suscribir, certificar u opinar sobre información financiera que se fundamentó cons-
cientemente en datos no fidedignos.
1. Los eufemismos cambiarios y sus efectos distorsionantes
El cambio oficial controlado tanto fijo como fluctuante fue un pretexto para aparentar
un valor superior de convertibilidad externa del bolívar. Los nombres Cencoex, Sitme, Sit-
come, Sicad, Sicad II, Simadi, Dicom, Dipro, “tipo de cambio de referencia” solo fueron
eufemismos mendaces que pretendieron modificar la realidad magnificándola. Sirvieron para
(i) edulcorar el valor cada vez más depreciado del bolívar, (ii) encubrir la progresiva incon-
vertibilidad externa del bolívar, (iii) subestimar el valor de los componentes importados de
los productos elaborados y de los servicios prestados internamente, pero también para (iv)
distorsionar los valores reales de las cuentas monetarias en moneda extranjera, sobrestimando
el valor de los activos y de los ingresos y subestimando el valor de los pasivos y de los gas-
tos, aparentando rentabilidades ficticias.
Lo trágico del eufemismo valorativo cambiario fue su caducidad, su equilibrio inestable.
El disfraz terminó por no ocultar la realidad del valor de intercambio. La degradación de los
sustitutos eufemísticos se hizo tan habitual que la caída de un término condujo rápidamente a
la caída del siguiente. En esa serie interminable de nombres cada uno tuvo su día de
inocencia para caer después en desgracia.
El logos objetivo de la realidad terminó siempre imponiéndose, para hacer patente el
encubrimiento a la percepción de los operadores del lenguaje contable.
Esta situación dañina se consumó de un lado, al amparo de la ideologización política,
del terror y de la coacción para imponer un valor irreal de intercambio externo del bolívar,
pero también, por otro, a partir de la complacencia de algunos gerentes de empresas para
mantener la dulce apariencia de la realidad encubierta, en complicidad con algunos contado-
res públicos que con ostensible falta de conciencia profesional omitieron advertir la insince-
ridad de los valores sobre la estimación de los elementos patrimoniales y sus efectos.
Con la progresiva y sostenida inconvertibilidad del bolívar, sus consecuencias se nota-
ron en los recurrentes escándalos de pérdidas por ajustes cambiarios de (i) activos en bolíva-
res para la repatriación de utilidades en moneda extranjera, (ii) activos en bolívares para el
pago de importaciones en moneda extranjera, (iii) pasivos comerciales o financieros en mo-
neda extranjera para importaciones o financiamiento y ultimadamente en (iv) la desconsoli-
ESTUDIO 169
dación12 de infinidad de filiales venezolanas de empresas multinacionales al reconocer la

pérdida de control sobre aquellas debido a los desequilibrio radicales entre la apariencia de la
economía oficial y las contradicciones de la economía real, con unos índices macroeconómi-
cos altamente deteriorados por la falta de transparencia y de actuación libre del mercado por
la continua interferencia del estado en la regulación de los distintos sectores económicos.
2. El caso de las entidades financieras
La contabilidad bancaria es el paradigma de la desinformación contable. Un batiburrillo
expresión de incomparabilidad, inconfiabilidad e irrelevancia informativa. Hoy ningún ope-
rador económico racional puede sostener con seriedad que el estado de situación de un banco
representa la imagen fiel del patrimonio de la entidad financiera.
La solvencia patrimonial de las instituciones financieras constituye una garantía de
cumplimiento de sus funciones y de protección del interés público, que es el de los depositan-
tes. Sin embargo, el regulador mantiene en pie irresponsablemente una normativa sobre valo-
ración de la contabilidad bancaria en función del costo histórico, esto es, valores nominales
de adquisición. Ese criterio de valoración está en radical contradicción con la técnica conta-
ble internacional (NIC-NIIF) que exige en economías hiperinflacionarias el uso de moneda
homogénea (comparable), mediante la corrección monetaria (NIC 29 sobre información finan-
ciera en economías hiperinflacionarias). Adicionalmente ordenó por mucho tiempo (8 años)
el uso de un tipo de cambio sustancialmente inferior al aplicado al resto de la economía 13. Esa
brutal incoherencia distanció la regulación contable bancaria de la realidad, resultando inefi-
caz, distorsionante y deletérea del patrimonio bancario.
Ese desface supuso, solo en el año 2018, un ajuste cambiario de 628.830.000 % al pasar
de Bs. F 10 por dólar (DIPRO) al cierre de 201714 a Bs. S 638,83 por dólar (tipo de cambio de
referencia) según la última subasta del 28 de diciembre de 201815. En lo que va del año 2019
hasta el 28 de octubre un ajuste de un 3.600%16.
12
Aproximadamente US$ 10. 570 millones solo en la relación de empresas identificadas en el Anexo
I. (Empresas que reconocieron pérdidas cambiarias, actualizaron valores de cambio o cesaron ope-
raciones en Venezuela al cierre del año 2018)
13
Ver anexo 2. (Relación del tipo de cambio en Venezuela durante el régimen de control de cambio
para el periodo 2010-2018). Por ejemplo, los bancos invirtieron en los Títulos de Interés y Capital
Cubierto (TICC), en Bs., porque teóricamente protegía la inversión de la devaluación. Pero luego
los ajustes fueron tardíos e insuficientes, pues al Estado le interesó más pagar lo menos posible al
momento del vencimiento que ejecutar sus obligaciones de buena fe. Manipularon el tipo de cam-
bio y burlaron los derechos de los bancos tenedores de los Bonos.
14
El sector bancario utilizó para valorar su posición en moneda extranjera en la elaboración de los
estados financieros (EEFF) al 31 de diciembre de 2017, el tipo de cambio DIPRO según lo esta-
blecido en el artículo 1 de la Resolución N° 16-03-01 del Banco Central de Venezuela (BCV), que
ordena la valoración de los estados financieros y el registro contable de los activos y pasivos de-
nominados en moneda extranjera de los sujetos que conforman el sector bancario, asegurador y del
mercado de valores, al tipo de cambio para la compra dispuesto en el artículo 1 del Convenio
Cambiario N° 35 del 9 de marzo de 2016, esto es, “el tipo de cambio protegido en nueve bolívares
con novecientos setenta y cinco céntimos (Bs. 9,975) por dólar de los Estados Unidos de América
para la compra, y en diez bolívares (Bs. 10,00) por dólar de los Estados Unidos de América para la
venta (…)”. Gaceta Oficial N° 40.865 del 9 de marzo de 2016.
15
El sector bancario aplica el “tipo de cambio de referencia” para la elaboración de sus EEFF al 31
de diciembre de 2018, según el Convenio Cambiario N° 1 del 7 de septiembre de 2018, que derogó
el Convenio Cambiario No. 39 del 14 de febrero de 2018, que a su vez eliminó el tipo de cambio
Otra práctica inexplicable e injustificable según el Plan Contable para la banca −salvo
para ocultar pérdidas patrimoniales− consiste en valorar al costo de adquisición títulos de la
deuda pública o de empresas del sector público denominadas en dólares mantenidas hasta su
vencimiento, sin registrar la correspondiente provisión (gasto) por deterioro permanente de
dichas inversiones (NIC 39 sobre reconocimiento y medición), según principios de contabili-
dad locales e internacionales, a sabiendas que los valores de mercado de esos títulos (valor
razonable) están radicalmente deteriorados por las demoras de pago de intereses o por la
insolvencia evidente de los deudores.
En estos últimos tiempos la SUDEBAN decidió autorizar repetidas veces la revaloriza-
ción de los activos de uso17 de la banca a valores de mercado, para fortalecer el patrimonio
bancario, debido a su rezago valorativo o por la total depreciación de estos. Otra vez medidas
de maquillaje inconsistentes con la técnica contable que solo encubren la descapitalización de
las entidades bancarias abatidas por la hiperinflación, las tasas de interés negativas y el es-
trangulamiento regulativo. Igual tragedia ocurre, con más gravedad, a las entidades asegura-
doras y reaseguradoras.
La última medida del BCV de indexar al tipo de cambio de referencia los préstamos ban-
carios solo añade más heterogeneidad a la valoración de los elementos patrimoniales de las
entidades financieras18. Se ajustan los activos, pero no los pasivos que financian esos activos.
Su propósito declarado combatir la especulación cambiaria. Su efecto otra pifia cosmética que
no resuelve los problemas de fondo creados por los desaciertos del control de cambio. Una
muestra más de incoherencia, improvisación y discriminación en la formulación de la política
monetaria y un desprecio a sus consecuencias distorsionantes sobre el resto de la economía.
DIPRO con la derogatoria del Convenio Cambiario N° 35 de fecha 9 de marzo de 2016. En la Re-
solución No. 008.18 de fecha 8 de febrero de 2018, la Superintendencia de las Instituciones del
Sector Bancario (SUDEBAN) decidió para evitar la brutal descapitalización de la banca reconocer
el efecto del desplazamiento del tipo de cambio con efectos limitadamente patrimoniales con el
objeto de establecer el destino que deben dar las instituciones bancarias al beneficio neto generado
por fluctuaciones cambiarias por tenencia de activos y pasivos en moneda extranjera.
16
Tipo de cambio al 29 de octubre de 2019 de Bs. S. 23,546.92. Fuente: BCV. http://www.bcv.org.
ve/estadisticas/tipo-de- cambio.
17
Ver Resolución N° 025.17 de la SUDEBAN de fecha 28 de marzo de 2017 que contiene las
“Normas relativas a la aplicación de la Revaluación de Activos en las Instituciones Bancarias”, en
Gaceta Oficial N° 41.123 de 28 de marzo de 2017; Las revalorizaciones son meras apreciaciones
de valor, no realizables e indisponibles. Esta afirmación se colige del artículo 7 de la Resolución
N° 025.17, que prescribe la prohibición expresa, según la cual el superávit por revalorización
constituye un saldo que no puede ser aplicado, utilizado, reclasificado para capitalización, reparto
de dividendos, provisiones, enjugar pérdidas, u otro concepto. Resolución N° 101.17 del 12 de
septiembre de 2017 emanada de SUDEBAN mediante la cual se dictan las “Normas Relativas a la
Aplicación de la Segunda Fase de Revaluación de Activos en las Instituciones Bancaria”. Gaceta
Oficial N° 41.261 del 20 de octubre de 2017.
18
Gaceta Oficial N° 41.742 de fecha 21 de octubre de 2019. Resolución N° 19-09-01 el BCV esta-
bleció que “los créditos comerciales en moneda nacional a ser otorgados por las instituciones ban-
carias deberán ser expresados únicamente mediante el uso de la Unidad de Valor de Crédito Co-
mercial (UVCC). La indexación en términos de la UVCC, consiste en ajustar el monto nominal del
crédito resultante de dividir el monto en bolívares a ser liquidado del crédito otorgado entre el ín-
dice de inversión vigente para dicha fecha, el cual será determinado por el BCV tomando en cuen-
ta la variación del tipo de cambio de referencia de mercado y publicado diariamente en su página
web.
ESTUDIO 171
3. La realidad cambiaria
Lo cierto es que hoy nuevamente el peso de la realidad se impuso sobre la fantasía del
control ideológico del mercado cambiario 19. A 17 años del control de cambios se hizo eviden-
te el engaño y el daño que significó la sostenida imposición de un valor artificial para la valo-
ración de las partidas contables en moneda extranjera mediante el abuso del poder de fijación
de un tipo de cambio oficial sobrestimado.
Desde 2018 con el CC No 1 el control de cambio fue sustancialmente desregularizado y
despenalizado. Hay plena libertad de contratación y de intercambio en moneda extranjera a
pesar de que se mantiene una ambigüedad y una apariencia regulativa que genera inseguridad
sobre su continuidad20.
II. LA OMISIÓN Y OPACIDAD DEL BCV EN LA PUBLICACIÓN DE LAS ESTA-

DÍSTICAS DE INPC
A toda esta situación de manipulación cambiaria, también se sumó una política delibe-
rada de opacidad del BCV en la publicación de las estadísticas sobre los INPC 21 que implicó
un incumplimiento de deberes constitucionales y legales específicos y exclusivos del ente
emisor. Esa inexcusable abstención consumó una situación paradigmática de mala fe adminis-
trativa y de desprecio por la seguridad jurídica.
En ese contexto de perfidia entre los años de 2016 hasta abril de 2019 el BCV omitió la
publicación tempestiva de las cifras sobre inflación en el país y otras cuentas nacionales.
Recientemente el BCV22 publicó la información omitida para revelar el fracaso de la gestión
19
Tanto (i) las contrataciones en moneda extranjera como las (ii) operaciones de cambio fueron
sustancialmente liberalizadas. La liberación de la contratación en moneda extranjera se impuso por
la necesidad de un medio de pago de valor estable y confiable, ante la radical desvalorización del
bolívar por la hiperinflación. La mayor apertura (relativa libertad) cambiaria se impuso por la radi-
cal y generalizada escasez de divisas y la imposibilidad de su oferta centralizada por el BCV. Una
vez más, el control de cambio demostró ser (y seguir siendo) todo un fracaso, incluso por los res-
tos normativos que quedan. La desregulación y la despenalización son las principales novedades
de la reforma cambiaria de agosto de 2018, mediante
(i) el efecto derogatorio de todas las normas sancionatorias a través del “Decreto Constituyente de-
rogatorio del régimen cambiario y sus ilícitos” y el (ii) desmontaje que hace el nuevo Convenio
Cambiario N° 1 de fecha 7 de septiembre de 2018 (“CC N° 1”) de todos los convenios cambiarios
que integraron el antiguo régimen cambiario. En su lugar, se crean y organizan unas nuevas opcio-
nes institucionales de intercambio para el comprador o vendedor del bolívar por la moneda extran-
jera denominado “sistema de mercado cambiario”. Ver nuestro trabajo en “Notas sobre las oscuri-
dades intencionales del régimen cambiario de 2018:<aspectos jurídicos y contables>” en Revista
de Derecho Tributario N° 160, Asociación Venezolana de Derecho Tributario, Octubre-Diciembre
de 2018, Caracas, pp. 19.
20
Ver nuestro articulo ROMERO-MUCI, Humberto “Notas sobre las oscuridades intencionales del
régimen cambiario de 2018:<aspectos jurídicos y contables>” en Revista de Derecho Tributario N°
160, Asociación Venezolana de Derecho Tributario, Octubre-Diciembre de 2018, Caracas, pp. 19.
21
Ver nuestro libro Romero-Muci, Humberto, Uso, abuso y perversión de la unidad tributaria.
<Una reflexión sobre tributación indigna>, Serie Estudios N° 111, Academia de Ciencias Políti-
cas y Sociales, Editorial Jurídica Venezolana, Asociación Venezolana de Derecho Tributaria, Ca-
racas, 2016, 119 p. ISBN 978-980-12-9063-6.
22
En fecha 28 de mayo de 2019, el Banco Central de Venezuela (BCV) publicó los Índices de Pre-
cios al Consumidor (IPC) desde el mes de enero de 2016 hasta el mes de abril de 2019.
http://www. bcv.org.ve/estadisticas/consumidor. El índice de precios al consumidor para el año
económica del sector público durante esos años23, concretamente el reconocimiento de la

hiperinflación, el decrecimiento económico y la involución de la economía venezolana a
niveles de 1948. La inflación de los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2019
fue publicada nuevamente con retraso el día 18 de octubre de 2019.
1. La invalidez e ineficacia de la información extemporánea
Las cifras sobre inflación publicadas extemporáneamente no ofrecen confianza y no
producen ni pueden producir efecto alguno. No tienen valor jurídico. Incumplen con los
principios básicos de la actividad pública estadística. Son inoportunas, inconfiables y sesga-
das (no neutrales), en franca infracción del artículo 3 la Ley de la función pública de estadís-
tica (“LFPE”)24. Están notoriamente subestimadas, con desviación de 14 veces respecto de las
publicadas para el mismo periodo por Asamblea Nacional (AN)25 al cierre de 2018. La des-
viación es de 7 veces respecto de las publicadas por Fondo Monetario Internacional para el
mismo año. La pregunta obligada es ¿quién dice la verdad? O más adecuadamente ¿quién
miente?.
El incumplimiento informativo respecto de los INPC (sobre la variación de la inflación)
también produjo y produce todavía incomunicación. Todo ello redujo las oportunidades de los
operadores económicos de realizar ciertos derechos que presuponen una relación directa al
acceso oportuno y veraz a esa información pública, tales como (i) el reconocimiento de la
inflación en los estados financieros, (ii) el ajuste por inflación fiscal, (iii) el ajuste de la UT y
(iv) la corrección monetaria de las condenas judiciales o de las cláusulas contractuales de
ajuste de obligaciones pecuniarias en bolívares.
2018 fue de 130.060,2%, la tasa más alta registrada en la historia reciente del país que, sin embar-
go, es muy inferior a lo que registró la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, controlada
por la oposición, que calculó esa cifra en casi 1.700.000%. En contraste con ambos, el Fondo Mo-
netario Internacional estimó que en 2018 la inflación de Venezuela fue de 929.789,5%. Los índi-
ces de los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2019 fueron publicados el 18 de oc-
tubre de 2019. http://bcv.org.ve/sites/default/files/precios_consumidor/4_5_7_indice_y_variacio-
nes_mensuales_serie _desde_dic_2007.xls
23
Según García L., Humberto “Las cifras revelan una caída de la actividad económica del 36,1%
entre 2012 y 2017. De proyectarse para todo el año 2018 el comportamiento observado durante los
primeros nueve meses, la contracción habrá sido del 48,1% para el período presidencial completo.
Esto significa una contracción promedia en el ingreso de cada venezolano del 51,6%, situándolo
en términos absolutos en un nivel ligeramente inferior al de 1950. Es la contracción más pronun-
ciada de un país que no esté en guerra, mayor que la de Grecia en el siglo XXI, y que el de Ucrania
o de Cuba en los ’90”. “La catástrofe que al fin reconoce el BCV”, en “Cifras del BCV confirman
desastre económico causado por Maduro”, consultado el 2 de junio de 2019, disponible en web:
<http://www.noticierodigital.com/2019/06/humberto-garcia-larral-de-cifras-del-bcv-confirman-de-
sastre-economico-causado-maduro/>.
24
Gaceta Oficial N° 37.321 de fecha 9 de noviembre de 2001.
25
Esta información alternativa producida por la AN tiene base constitucional en los artículos 187(3)
(control sobre el gobierno y la administración pública), 222 (mecanismos de control que incluyen
investigaciones), y 319 (exige rendición de cuentas del BCV ante la AN). La AN puede y debe ge-
nerar esa información en ausencia de la omitida por el BCV para ejercer sus funciones de control
sobre este y el gobierno. La información estadística de la AN no tiene por objetivo sustituir la in-
formación del BCV, pero si tienen valor probatorio frente a terceros que pueden utilizarla para
ejercer los derechos asociados al conocimiento de esa información. La AN como cuerpo represen-
tativo lo puede y debe poner a disposición de sus representados.
ESTUDIO 173
2. Los eufemismos monetarios

En esta trama de hiperinflación el llamado bolívar “fuerte” y ahora el bolívar “soberano”
son otros eufemismos mendaces, también para encubrir que el curso legal perdió significado,
que no genera confianza, que no tiene poder de compra. El bolívar es una moneda disfuncio-
nal. Es simplemente un nombre vacío, que a lo más continua como una referencia cuantitativa
obligatoria sin virtualidad.
El reconocimiento de la muerte funcional del bolívar ocurrió con la aparición del llama-
do “Petro”, un criptoactivo decretado por el propio régimen y partido de gobierno con el silen-
cio cómplice del BCV, que pretende servir de medio de pago y arrimo de valor en Venezue-
la26. Un último subterfugio mendaz para esconder y evadir la ruina económica del país.
III. LAS SOLUCIONES TÉCNICAS DE LA PROFESIÓN CONTABLE Y SUS CONSE-

CUENCIAS JURÍDICAS
En este contexto de engaño sistemático, progresivo, acumulativo y distorsionante sobre
la valoración del tipo de cambio y de las estadísticas de inflación, la contabilidad tampoco
puede cumplir su utilidad informativa. Desde un punto de vista jurídico genera inseguridad y
desconfianza. La acumulación de mediciones adulteradas compromete la fidelidad, compara-
bilidad y relevancia de la información financiera.
Hoy es técnicamente improbable que algún estado de situación financiera represente la
imagen fiel del patrimonio de la entidad objeto de reporte. Hoy la información contable es
irrelevante para las entidades que operan económicamente en Venezuela.
Las soluciones técnicas propuestas por la profesión contable no están pensadas ni pre-
vistas para remediar tan sistemático y radical grado de distorsión en las valoraciones conta-
bles. Están pensadas para aplicar en base a información transparente, comparable, confiable y
neutral, esto es, en base a la buena fe institucional. Tampoco las Normas Internacionales de
Contabilidad (NIC-NIIF) están diseñadas para aplicar en entornos de engaño y distorsión
intencional sobre la información económica emanada de órganos oficiales.
26
El PETRO es nuevo artilugio del régimen y partido de gobierno para continuar desarticulando el
sistema monetario nacional. Un criptoactivo que encubre el propósito de ser un salvavidas finan-
ciero para el proyecto político fracasado y destructivo denominado socialismo del siglo XXI. Esta
vez, amparado por el halo de impunidad que ofrecen la complejidad de la tecnología blockchain, la
novedad del llamado dinero digital y la ambigüedad regulativa del tema, tanto de las criptomone-
das como del propio “criptoactivo venezolano”.
El llamado Petro no tiene futuro. Así lo confirman su falta de respaldo, o peor, su mal respaldo, su
ilegitimidad jurídica y su falta de reconocimiento efectivo como medio de intercambio. Servirá pa-
ra generar más inflación y pasar a la historia como el nombre infame de otro vehículo faccioso pa-
ra ejercer el poder ideológico y la dominación en una economía arruinada. O simplemente para re-
cordar que ese nombre es un mal nombre o el mismo nombre de un fetiche usado por los espiritis-
tas (loas) del Vudú como representación de la violencia, la muerte, la venganza y como herramien-
ta para afianzar la ambición de poder o de riqueza de aquellos que lo invocan. Ver nuestro discurso
de contestación al discurso de incorporación del profesor Juan Cristóbal Carmona Borjas a la Aca-
demia de Ciencias Políticas y Sociales, http://www.acienpol.org.ve/cma-cienpol/Resources/Indi-
viduosDocs//246/Discurso2.pdf
2. La solución cambiaria
La aproximación a la solución del reconocimiento del ajuste cambiario según el CC N°
1 pasa por el (i) ajuste al tipo de cambio que represente la relación efectiva de intercambio
entre el bolívar y la moneda extranjera y (ii) el posible cambio de moneda funcional (al dólar,
euro u otra representativa de la actividad del ente económico) para fines legales y fiscales,
visto que el bolívar perdió funcionalidad y solo sirve como moneda de reporte.
A. Valoración y registro según la relación efectiva de cambio
El CC No. 1 identifica un tipo de cambio de referencia que será publicado por el BCV:
(i) Se calcula como el tipo de cambio promedio ponderado de las operaciones transadas en el
Sistema de Mercado Cambiario. (ii) Se aplicará para todas aquellas operaciones de liquida-
ción de monedas extranjeras del sector público y privado; como “referencia de mercado a
todos los efectos”.
Consecuente con nuestro criterio, este tipo de cambio de referencia es “único” solo res-
pecto de los mercados que organiza el CC N° 1. No es un tipo de cambio exclusivo ni exclu-
yente, pues están permitidas las transacciones al margen del “sistema de mercado cambiario”,
esto es, de un mercado alternativo, libre y espontáneo27.
Ahora bien, como quiera que pueden existir distintos tipos de cambio lícitamente permi-
tidos, el tipo de cambio será la proporción real de intercambio de la moneda de curso legal
utilizada para adquirir las divisas mediante un medio licito para tal fin.
La adquisición de divisas deberá registrarse contablemente en bolívares por el contrava-
lor en dólares en la operación de cambio realizada al precio que representa la relación de
cambio efectiva incurrida y no al tipo de cambio de referencia según el “sistema de mercado
cambiario” (seguramente menor).
La “relación de cambio efectiva”, es la proporción real de intercambio de la moneda de
curso legal utilizada para adquirir las divisas mediante un medio licito e institucionalizado
para tal fin.
Así lo ordena la NIC 21 sobre Efectos de las variaciones en los tipos de cambio de la
moneda extranjera la cual establece que tanto el registro de las transacciones, como los saldos
de partidas monetarias en moneda extranjera, deben realizarse al tipo de cambio de contado a
la fecha de la transacción entre la moneda funcional y la moneda extranjera y los saldos a la
fecha del balance al tipo de cambio de cierre, haciendo expresa aclaratoria que en caso de
varios tipos de cambio “…se utilizará aquel en el que los flujos futuros de efectivo representa-
dos por la transacción o el saldo considerado hubieran podido ser liquidados, si tales flujos
hubieran ocurrido en la fecha de la valoración”.
El Boletín No. 000008 emanado del Comité Permanente de Principios de Contabi-
lidad de la FCCPV relativo a la aclaratoria de la NIC 21 (especialmente referido a la
situación del cambio paralelo en existente en el mercado de permuta vigente hasta 2010,
prohibido por el CC N° 14), señala que: “La valoración y presentación de transacciones y
saldos en moneda extranjera a la fecha de los estados financieros deberá hacerse consideran-
do una evaluación integral de la situación financiera, la posición monetaria en moneda ex-
27
Cfr. Romero-Muci, Humberto, “Notas sobre las oscuridades intencionales del régimen cambiario
de 2018:<aspectos jurídicos y contables>” en Revista de Derecho Tributario N° 160, Asociación
Venezolana de Derecho Tributario, Octubre-Diciembre de 2018, Caracas, p. 34
ESTUDIO 175
tranjera y los impactos financieros derivados de las regulaciones cambiarias aplicables a la

entidad. Así mismo, las transacciones en moneda extranjera deben medirse considerando el
marco regulatorio aplicable a la transacción”.
Para el caso de la valoración de los costos en el caso de la adquisición de bienes y servi-
cios pagaderos en moneda extranjera para los cuales no se hayan solicitado divisas al Estado
o no exista una expectativa razonable de que el Estado suministrará las divisas a los tipos de
cambio oficiales, su valoración inicial será igualmente: “En función a la mejor estimación de
la expectativa de los flujos futuros de Bolívares, que a la fecha de la transacción o de los esta-
dos financieros habrían de erogarse o recibirse, según sea el caso, para extinguir las obliga-
ciones o realizar los activos en moneda extranjera utilizando mecanismos de intercambio o
pago legalmente establecidos o permitidos por el Estado o Leyes de la República Bolivariana
de Venezuela”.
Como quiera que hoy ya no hay centralización del suministro de divisas a través del
BCV, ni expectativas de que el Estado suministre divisas a un tipo de cambio oficial, la rela-
ción efectiva de cambio es el único criterio de valoración posible y plausible de las partidas
en moneda extranjera, esto es, “… en función a la mejor estimación de la expectativa de los
flujos futuros de Bolívares, que a la fecha de la transacción o de los estados financieros ha-
brían de erogarse o recibirse, según sea el caso, para extinguir las obligaciones o realizar los
activos en moneda extranjera utilizando mecanismos de intercambio o pago legalmente esta-
blecidos o permitidos”.
Esta posición interpretativa es consistente con las reglas de registro y valoración de
transacciones y saldos de activos y pasivos denominados en moneda extranjera contenidas en
la Resolución del BCV N° 16-03-01 del 29 de marzo de 2016 (“Resolución 16-03-01”), refe-
rida al CC No. 35, aplicable también bajo la vigencia de los CC N° 39 y, recientemente el
nuevo CC N° 1. La referencia a “…atendiendo a los distintos mecanismos oficiales”, debe ser
entendida como referencia al (i) “sistema de mercado cambiario”, pero también alternativa-
mente, al (ii) mercado paralelo, libre y espontáneo de divisas, que está implícitamente permi-
tido, es licito y valido.
En todo caso, la aplicabilidad de la VEN NIF (NIC 21) deviene del reenvío a la técnica
contable fundada en los artículos 35, 304 y 307 del CCom.
En el caso de sociedades mercantiles regidas por el CCom, en principio, son de aplica-
ción obligatoria los principios de contabilidad generalmente aceptados en Venezuela (VEN-
NIF), adoptados por la FCCPV como reglas técnico-contables vigentes en nuestro país.
En materia mercantil, la recepción vinculante de los VEN-NIF, opera por la vía indirecta
de la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados. En nuestro caso, la activación de las
técnicas de cuantificación y presentación de la información financiera actúa para dar sentido a
los enunciados de las normas de los artículos 35, 304 y 307 del CCom, en su referencia al
deber de descripción estimatoria del patrimonio del comerciante, así como la determinación
del “valor real o el que se presuma del acervo social” (activos y pasivos) y a la determinación
de la utilidad líquida y recaudada como presupuesto de distribución del beneficio como divi-
dendo en el derecho de sociedades. Estas son las únicas proposiciones normativas que hacen
referencia a la valoración de elementos de los estados financieros en el CCom.
Esta posición es consistente con la jurisprudencia pacífica y constante de la Sala Políti-
co-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que reconoce en los principios de conta-
bilidad generalmente aceptados (VEN-NIF) el marco normativo técnico pertinente, con
virtualidad jurídica aplicable para regular las situaciones contables previstas en leyes cuando
no haya regulación expresa en contrario sobre el particular, siempre que sea dentro de paráme-
tros de razonabilidad, consistencia y buena fe28.
En definitiva, el objetivo de la contabilidad es representar e informar sobre la razonabi-
lidad de la situación patrimonial. En otras palabras, la “realidad” del acervo social de una
entidad económica. Así lo exige la norma del artículo 304 del Código de Comercio (expresar el
valor real o el que se les presuma) y las Normas internacionales de información financiera
(NIC NIIF) que son principios de contabilidad de aceptación general (la imagen fiel del pa-
trimonio). La recepción de la norma contable por reenvío solo tiene por límite la disposición
expresa en contrario y los principios jurídicos que aseguran la certeza del derecho y de la
buena fe como indica la sentencia caso Cervecería Polar.
Un caso emblemático del sinsentido contable cambiario es el contenido en el artículo 83
del CC N° 1. En abierta contradicción con la técnica contable (NIC No. 21 sobre efectos de
las variaciones en los tipos de cambio de la moneda extranjera) se ordena la valoración de
pasivos asociados a la deuda privada externa al tipo de cambio vigente para la oportunidad en
que fueron pactadas tales operaciones financieras y no en función del valor de liquidación de
esos pasivos a la fecha del balance29. Ello implica una subestimación irracional de esos pasi-
vos y desdice de una representación razonable de la situación patrimonial de los entes deudo-
res sobrestimándolos. Ello se traduce en una infracción del artículo 304 del Código de Co-
mercio30, porque los documentos contables no representan las partidas del acervo social por el
valor que realmente tienen o se les presume en las circunstancias del mercado cambiario
actual donde no hay expectativa razonable de que el Estado pueda honrar su pago al tipo de
cambio vigente para la oportunidad en que fueron contratados o registrados según el régimen
cambiario en vigor.
El mandato literal del artículo 84 del CC No. 1 de registrar y valorar el pasivo en moneda
extranjera al tipo de cambio de la fecha de contratación de dichos pasivos, es simplemente
ilegal, irrazonable y de objeto imposible. No puede ni debe producir efecto jurídico y conta-
ble alguno, a sabiendas que la liquidación de esos pasivos nunca ocurrirá al tipo de cambio
histórico, porque no hay posibilidad de suministrar por el BCV o de adquirir divisas a ese tipo
de cambio en el mercado cambiario expreso o implícito.
28
Sentencia N° 647, 16/05/2002, (Cervecería Polar vs república de Venezuela (Fisco Nacional)
consultada el 2 de julio de 2018, disponible en web: <http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/junio/
04581-300605-2004-0592.htm>.
29
Artículo 83. “Los pasivos en moneda extranjera derivados del pago del capital, intereses, garantías
y demás colaterales de la deuda privada externa, contraída con cualquier acreedor extranjero, in-
cluidos los organismos multilaterales y bilaterales de integración o entes gubernamentales extran-
jeros, y agencias de financiamiento a la exportación, serán registrados y valorados al tipo de cam-
bio vigente para la oportunidad en que fueron pactadas tales operaciones financieras. Asimismo, la
valoración y registro contable efectuados de las obligaciones en moneda extranjera asociadas a so-
licitudes de adquisición de divisas que hubieran sido tramitadas bajo la vigencia del régimen ad-
ministrado, se mantendrán al tipo de cambio empleado a tales fines en la oportunidad correspon-
diente a su registro y valoración”.
30
Artículo 304. “Los administradores presentarán a los comisarios, con un mes de antelación por lo
menos el día fijado para la asamblea que ha de discutirlo, el balance respectivo con los documen-
tos justificativos, y en él se indicará claramente: 1º El capital social realmente existente. 2º Las en-
tregas efectuadas y las demoradas. El balance demostrará con evidencia y exactitud los beneficios
realmente obtenidos y las pérdidas experimentadas, fijando las partidas del acervo social por el va-
lor que realmente tengan o se les presuma. A los créditos incobrables no se les dará valor”.
ESTUDIO 177
Hacerse eco de la literalidad del mandato del artículo 84 del CC N° 1 es hacerse cóm-
plice del engaño contable.
B. El cambio de moneda funcional
No existe prohibición legal para que los operadores económicos cambien la base de
cuantificación a moneda funcional dólar, y presente dichos EEFF traducidos a bolívares, en la
medida en que, efectivamente, (i) el dólar sea la moneda del entorno económico principal de la
entidad (ii) esa posición contable este técnicamente justificada por los VEN-NIF y (iii) este
avalada por los contadores y auditores financieros de la entidad, esto es, que la aplicación de
la moneda funcional dólar y su traducción a bolívares, representen la imagen fiel del patri-
monio de la entidad al cierre del periodo económico de que se trate.
En tal situación técnica contable, el cambio de la base de cuantificación a moneda fun-
cional dólar, y la presentación de dichos EEFF traducidos a bolívares, seria consistente con
las reglas de presentación y cuantificación de la información financiera previstas en el artícu-
lo 129 de la Ley del Banco Central de Venezuela31 y en los artículos 304 y 307 del CCom. que
establecen las bases de cuantificación y presentación de la información financiera de las
sociedades anónimas en el derecho común mercantil.
La posición interpretativa anterior, no contradice el texto ni la finalidad del enunciado
del artículo 129 LBCV32, que (i) solo obliga a que se expresen en bolívares los valores que
integran la información contable (la contabilidad) que sea de empleo obligatorio en las ofici-
nas públicas o privadas de acuerdo con el CCom, enfatizando que, (ii) las transacciones en
moneda extranjera deben contabilizarse al respectivo contravalor en bolívares y que (iii) la
llevanza de estados financieros, libros y registros contables en moneda extranjera solo tiene
carácter complementario o auxiliar.
La norma del artículo 129 LBCV solo establece el bolívar como moneda obligatoria de
presentación de los EEFF33, porque el bolívar aparte de ser la moneda de curso legal en Ve-
nezuela34, es la unidad monetaria35 con la que, en principio se denominan los créditos y obli-
gaciones pecuniarias de las transacciones que se realizan en el país y que expresan los resulta-
dos y la situación financiera que deben informar los comerciantes por imperativo del CCom.
31
Gaceta Oficial N° 6.211 Extraordinaria, del 30 de diciembre de 2015.
32
Artículo 129: “En la contabilidad de las oficinas, públicas o privadas y en los libros cuyo empleo
es obligatorio, de acuerdo con el Código de Comercio, los valores se expresarán en bolívares. No
obstante, pueden asentarse operaciones de intercambio internacional contratadas en monedas ex-
tranjeras, cuya mención puede hacerse, aunque llevando a la contabilidad el respectivo contravalor
en bolívares. Igualmente, pueden llevarse libros auxiliares para la misma clase de operación, con
indicaciones y asientos en monedas extranjeras”.
33
NIC 21, párrafo 8, definiciones: moneda de presentación “…es la moneda en que se presentan los
estados financieros”. Moneda funcional “…es la moneda del entorno económico principal en el
que opera la entidad”. Moneda extranjera (o divisa) “…es cualquier moneda distinta de la moneda
funcional de la entidad”.
34
Artículo 116 “Las monedas y billetes emitidos por el Banco Central de Venezuela tendrán poder
liberatorio sin limitación alguna en el pago de cualquier obligación pública o privada, sin perjuicio
de disposiciones especiales, de las leyes que prescriban pago de impuestos, contribuciones u obli-
gaciones en determinada forma y del derecho de estipular modos especiales de pago.
35
Artículo 106: “La unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela es el bolívar. En
caso de que se instituya una moneda común, en el marco de la integración latinoamericana y cari-
beña, podrá adoptarse la moneda que sea objeto de un tratado que suscriba la República”.
La presentación de la información contable en bolívares complementa el deber de presenta-

ción de la misma información en castellano36, con el propósito de garantizar la comprensibili-
dad de esta por los usuarios o destinatarios de aquella. Así lo confirman los artículos 130 y 131
de dicha Ley.
El primero establece “…que todos los memoriales, escritos, asientos o documentos que
presenten a los tribunales y otras oficinas públicas relativas a operaciones en moneda extran-
jera, deberán contener al mismo tiempo su equivalencia en bolívares”.
El segundo enfatiza que, si el documento ha sido otorgado o ha de producir efectos fue-
ra de la República, “…puede contener expresión de cantidades pecuniarias en moneda extran-
jera, sin necesidad de indicación de su equivalencia en bolívares”. Por lo tanto, solo debe
expresarse en bolívares los documentos –incluidos los contables– que deban producir efectos
en Venezuela.
En ningún caso, del texto del artículo 129 LBCV, de su contexto o de su finalidad se in-
fiere que la obligación de uso del bolívar implique su condición de moneda funcional exclu-
siva y excluyente. Una limitación con ese alcance y finalidad requeriría texto expreso.
No creemos válido el argumento en contra de la tesis anterior, según el cual, el artículo
129 LBCV establece el bolívar como moneda de presentación y como moneda funcional,
porque considera como “moneda extranjera” cualquier moneda distinta del bolívar y como
quiera que, según principios contable, “<<la moneda extranjera>> es la moneda distinta de la
moneda funcional de la entidad”37, luego, a los fines del artículo 129, el bolívar debe ser
moneda funcional porque no es “moneda extranjera” en Venezuela.
Que el bolívar sea moneda de presentación obligatoria, no implica que sea moneda fun-
cional obligatoria. La moneda funcional puede diferir de la moneda de presentación. Se pre-
sume que la moneda funcional es la moneda de curso legal en una economía determinada,
salvo prueba en contrario.
El principio contable es que, en caso de que la entidad tenga una moneda funcional dis-
tinta a la moneda presentación, deberá convertir sus resultados y situación financiera a dicha
moneda de presentación escogida38 y, con mayor razón, a fortiori, a la moneda de presenta-
ción que fuere obligatoria. En el caso venezolano, la moneda de presentación obligatoria es el
bolívar, independientemente de que resulte de la traducción de EEFF elaborados con otra
moneda funcional. La referencia a la moneda extranjera como monedas de cuenta distinta del
bolívar, y la permisión de la elaboración de EEFF con presentación en otras monedas con
alcance auxiliar o complementario, solo enfatiza la finalidad de que el bolívar es moneda
obligatoria de presentación, esto es, que el bolívar es la moneda que surtirá efectos legales en
los contextos institucionales en los que la información contable sea obligatoria, pero no que,
de origen deba ser la base de cuantificación de dicha información. Otra razón confirma este
aserto: Solo puede haber una contabilidad con efectos jurídicos. Esa es la que se registra en los
libros de contabilidad exigidos por el ordenamiento jurídico y son los habilitados por el Re-
gistro Mercantil, ex artículos 22, 34, 36 y 37 del CCom. Cualquier otro documento sobre la
contabilidad es complementario y simplemente informativo.
36
Artículo 32 del CCom.
37
NIC 21, Párrafo 8. Definiciones. “moneda extranjera (o divisa) es cualquier moneda distinta de la
moneda funcional”.
38
NIC 21, párrafo 38, conversión a la moneda de presentación.
ESTUDIO 179
Hemos sostenido que, los VEN-NIF como PCGA en Venezuela, no son fuente directa
de derecho y por lo tanto obligatorios por sí mismos. Esto no quiere decir que no tengan
aplicación con virtualidad jurídica. La aplicación legal de los principios de los VEN NIF,
opera por la vía indirecta de conceptos jurídicos indeterminados, que en nuestro caso per-
miten la activación de las técnicas de cuantificación y presentación de la información fi-
nanciera para dar sentido a los enunciados de las normas de los artículos 35, 304 y 307 del
CCom, en su referencia a la determinación del valor real del acervo social y de la medición
de la utilidad liquida y recaudada como presupuestos de la distribución del beneficio como
dividendo en el derecho de sociedades, la separación del socio de la sociedad (artículo
282), los reintegros y reducciones del capital, la liquidación de la sociedad (artículo 264).
Se trata clausulas generales que hace compatible la regla legal con la técnica contable. El
principio contable tendrá virtualidad jurídica en la medida en que no contradiga expresa-
mente alguna norma legal al respecto, para lo cual el aplicador deberá motivar la pertinen-
cia técnica de la norma39.
De otro lado, hemos dicho que40, la solución de cualquier conflicto jurídico acerca de la
contabilidad debe ser valorado y reconducido en función del valor jurídico de la utilidad de la
información contable como expresión de la garantía de seguridad jurídica y como condición
de eficiencia del sistema socio económico. La protección de la producción y el uso de infor-
mación útil para la toma decisiones económicas, en función de las cualidades de comprensi-
bilidad, relevancia, fiabilidad y comparabilidad de dicha información. Ese es el valor que
expresa la unidad del derecho contable.
3. La solución al reconocimiento de la inflación
De otro lado, una aproximación a la solución del reconocimiento de la omisión de las es-
tadísticas sobre los INPC y su publicación extemporánea y sobrevenida está prevista en la BA
VEN NIF 2, versión 4 “Criterios para el reconocimiento de la inflación en los Estados Financie-
ros” emanado de la Federación de Colegios de Contadores Públicos de Venezuela (FCCPV)41.
Lamentablemente la solución técnica del gremio contable parece hacerse eco de la pre-
tendida validez de las cifras “oficiales” sobre inflación42 y sugiere acciones con consecuen-
cias jurídicas que descuidan las forzosas exigencias de los principios de seguridad jurídica43 y
39
Vid. Romero-Muci, Humberto, El derecho y el revés de la contabilidad, Serie Estudios N° 94,
Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas 2011, p. 73.
40
Ibid., p. 132.
41
La FCCPV BA VEN NIF-2, versión 4, “Criterios para el reconocimiento de la inflación en los
estados financieros preparados de acuerdo con los VEN-NIF”, Directorio Nacional Ampliado
Extraordinario, Caracas, noviembre 2018, disponible en web: [https://www.ven-nif.com/normas/
ba-ven-nif/ba-ven-nif-2.html]
42
La FCCPV parte de la premisa jurídica según la cual “…el BCV [es el] ente oficialmente facultado
por la ley para realizar el estudio de las variaciones generales de precios en la economía nacional”.
En consecuencia, concluye apresuradamente que debe reconocerse “…el uso de este único índice
de precios…”, para lo cual “…la inclusión de los efectos de la inflación al preparar información
financiera de propósitos generales ante la publicación de los INPC por parte del BCV debe funda-
mentarse en la aplicación del párrafo 20 del BA VEN NIF N° 2 versión 4, como <<hechos ocurri-
dos después del periodo sobre el que se informa>>. Cfr. Aclaratoria ACL 2019-06-01 del Comité
permanente de principios de contabilidad “Efectos de la publicación de los INPC por parte del
Banco Central de Venezuela”, Caracas junio de 2019.
43
Artículo 299 Constitucional.
la buena fe. En palabras resumidas, la aclaratoria de la FCCPV concluye que la información

estadística ex- temporánea sobre inflación del BCV debe ser reconocida en los EEFF porque
se trata de información obligatoria sobre la inflación (oficial).
La FCCPV parte de un supuesto equivocado según el cual (i) si bien el BCV es el ente ofi-
cialmente facultado para producir información estadística sobre la inflación, omitió conside-
rar que (ii) la información estadística extemporánea del BCV sobre inflación es invalida e
ineficaz y (iii) no considera los derechos adquiridos y la confianza legítima implicada en las
acciones asumidas por los particulares respecto de la información contable divulgada sobre
estadísticas alternativas válidamente utilizada por estos.
La información estadística extemporánea del BCV sobre inflación es invalida y sin efec-
to, solo puede ser utilizada a fines de revelación de las diferencias o contraste con los resulta-
dos de ejercicios cerrados o no en contraste con información estadística alternativa sobre la
inflación.
Que el BCV este facultado para producir esta información, no excluye que la misma in-
formación técnica pueda tener otra fuente pública o privada, ni que ahora sea de uso obligato-
rio. Porque el BCV incumplió su función omitida durante los años 16, 17, 18 y parcialmente
19, la misma fue sustituida alternativamente mediante otra también idónea y eficaz para asegu-
rar el reconocimiento de la inflación en los EEFF de los sujetos que debían informar conta-
blemente sobre sus efectos patrimoniales y no pudieron porque el BCV defraudó su deber de
informar sobre la inflación oportuna, confiable y neutralmente.
En nuestro criterio, los particulares tienen derecho a la intangibilidad de los efectos pa-
sados, presentes y futuros de la información contable utilizada como información estadística
alternativa sobre inflación.
En suma, la aplicación de dichos principios de seguridad jurídica y buena fe impone (i)
la estabilidad jurídica de los estados financieros reportados con base en estimaciones alterna-
tivas efectuadas de buena fe por los operadores económicos durante el bloqueo informativo
del BCV y las decisiones jurídicas tomadas en base a estos (distribución de dividendos, capi-
talizaciones, reposiciones de pérdidas, liquidaciones), (ii) la invalidez e ineficacia jurídica de
cualquier pretendida reestructuración patrimonial, la invalidez y la ineficacia jurídica de la
aplicación de los nuevos valores sobre el INPC elaborados por el BCV en el ejercicio en el
que ocurre su publicación y sus efectos futuros. Particularmente (iv) la posibilidad jurídica (el
derecho) de los operadores económicos continúen efectuando estimaciones sobre la inflación
en base a estudios técnicos realizados por la AN o por profesionales especializados en ausen-
cia y en continuación de serie estadísticas sobre el INPC que no produjo oportunamente el
BCV. Esa información estadística debe cumplir las condiciones que establece razonablemente
la FCCPV44, en relación con su comprobación, verificación, disponibilidad y frecuencia pe-
riódica (mensual), consistencia y regularidad entre la base informativa utilizada, la metodolo-
gía aplicada y las variables y premisas usadas.
CONCLUSIÓN
En fin, el operador contable debe rechazar los eufemismos del tipo de cambio oficial
controlado y de las pretendidas cifras “oficiales” de inflación, porque ello equivale a rechazar
la complicidad lingüística en el enmascaramiento de la realidad de los valores contables de las
44
BA VEN NIF N° 2 versión 4 párrafo 19.
ESTUDIO 181
partidas no monetarias y de aquellas monetarias denominadas en moneda extranjera, ultima-

damente impide representar razonablemente la imagen fiel del patrimonio como fin supremo
de la técnica contable. Aceptar el eufemismo manipulador del tipo de cambio oficial controla-
do o de las pretendidas cifras del “oficiales” de inflación del BCV, significa aceptar la visión
de la realidad distorsionada de los que arteramente los acuñaron poniéndolos en circulación
para engañar.
El preparador de la información contable debe reconocer aquellas partidas y poner de
manifiesto el riesgo de error informativo que rodea el reconocimiento y medida de las distor-
siones cambiarias y sobre las estimaciones de los efectos patrimoniales de la inflación según
las diferentes series estadísticas confiables disponibles.
Hay que revelarse contra la mentira económica para evitar que siga convirtiéndose en un
insumo espurio para construir una falacia que disocie el lenguaje contable de su propia fun-
ción comunicativa y que siga defraudando las expectativas de quienes desean y deben cono-
cer la realidad contable de las empresas. El operador económico venezolano tiene el dere-
cho45 a resistir para afirmar y restablecer el orden constitucional legítimo y los derechos hu-
manos, al amparo del derecho consagrado en los artículos 333 y 35046 de la Constitución.
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cación de los inPc por parte del banco central de Venezuela”, Caracas junio de 2019. disponi-
ble en web: https://fccpvirtual.com.ve/noticias/ver.asp?id=117
45
Cfr. Vitale, Ermanno, Defenderse del poder <por una resistencia constitucional>, Editorial Trot-
ta, Madrid 2012, p. 122.
46
Artículo 350 de la CRBV: El pueblo de Venezuela, fiel a su tradición republicana, a su lucha por
la independencia, la paz y la libertad, desconocerá cualquier régimen, legislación o autoridad que
contraríe los valores, principios y garantías democráticos o menoscabe los derechos humanos.
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ESTUDIO 183
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Índices de Precios al Consumidor de enero 2016 - abril 2019, Banco Central de Venezue-
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disponible en web: [https://www.nicniif.org/files/u1/IAS29.pdf]
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www.nic-niif.org/files/u1/ NIC_39.pdf]
Jurisprudencia
Tribunal Supremo de Justicia / Sala Político Administrativa, Sentencia N° 647, 16/05/
2002, (Cervecería Polar vs república de Venezuela (Fisco Nacional) consultada el 2 de julio
de 2018, disponible en web: <http://www.tsj.gov.ve/decisiones/spa/junio/04581-300605 -
2004-0592.htm>.
ANEXO I
EMPRESAS QUE RECONOCIERON PÉRDIDAS CAMBIARIAS, ACTUALIZARON
VALORES DE CAMBIO O CESARON OPERACIONES EN VENEZUELA47
FECHA DE MONTO DE LAS

N° COMPAÑÍA COMENTARIOS
ANUNCIO PÉRDIDAS
Vendió su participación en una empresa conjunta
petrolera venezolana.
DICIEMBRE Ver:
1. SHELL - https://www.reuters.com/article/us-venezuela-oil-
2018
quevedo/frances-maurel-prom-to-in- vest-400-million-
in-venezuela-oil-venture-pdvsa-idUSKCN1P11VX
Cesó operaciones permanentemente.
Ver:
DICIEMBRE https://www.reuters.com/article/us-good-year-vene-
2. GOODYEAR -
2018 zuela/goodyear-permanently-ceases-venezuela-opera-
tions-idUSKBN1O91R5
Ver:
COLGATE- https://www.reuters.com/article/us-venezuela-colga-
3. OCTUBRE 2018 -
PALMOLIVE te/colgate-halts-venezuela-de-tergent-plant-for-lack-
of-boxes-idUSKCN- 1MS2Z3
Vendió sus operaciones en Venezuela.
Ver:
SEPTIEMBRE https://www.reuters.com/article/us-venezue-la-pirelli/
4. PIRELLI -
2018 tire-maker-pirelli-abandons-venezuela-adding-to-bu-
siness-exodus-idUSKCN1LN- 2HX
Ver:
KELLOGG https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-05-
5. MAYO 2018 -
COMPANY 15/ kellogg-leaves-venezuela-as-breakfast-falls-vic-
tim-to-crisis
Reconoció perdidas cambiaria.
US$938 Ver:
6. SCHLUMBERGER ENERO 2018 http://www.slb.com/news/press_rele-
Millones
ses/2018/2018_0119_q4_earnings.aspx
Reconoció pérdidas de $ 385 millones durante el cuar-
to trimestre de 2017, representado por un ajuste del
valor de mercado en sus deudas existente y una reser-
US$385 va completa contra otras cuentas por cobrar con clien-
7. HALLIBURTON ENERO 2018 tes en Venezuela
Millones
Ver:
http://www.halliburton.com/public/news/pubs-data/
press_release/2018/hal-4q17-earnings-release.pdf
47
Fuente: Escritorio Jurídico D’Empaire.
ESTUDIO 185
EL INFORME BACHELET:
DESAHUCIO AL RÉGIMEN
Allan R. Brewer-Carías
Resumen: Este estudio analiza el “Informe de la Alta Comisionada de las Nacio-

nes Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos huma-
nos en la República Bolivariana de Venezuela,” 4 de julio de 2019, el cual muestra
el cuadro de horror intolerable, de violación e irrespeto de la dignidad humana, y
del cual el único culpable y responsable de es el régimen de Estado totalitario que
existe, desde 1999, y que ha destruido lo que podía existir de instituciones y valo-
res en el país, controlando todos los hilos del poder para provecho de los gober-
nantes.
Palabras Clave: Derechos Humanos. Estado de Derecho. Estado Totalitario.
Abstract: This article analyses the “High Commissioner for the United Nations
for Human Rights on the situation of Human Rights in Venezuela,” July 4, 2019,
which shows the intolerable horror framework of violation and disrespect for hu-
man dignity, and of which the only culprit and responsible for is the Totalitarian
State regime that has existed since 1999, and which has destroyed what could exist
of institutions and values in the country, controlling all the threads of power for the
benefit of the rulers.
Key words: Human Rights. Rule of Law. Totalitarian State.
El Informe Bachelet, de 4 de julio de 2019, tuvo por objeto mostrar una “visión general
de la situación de los derechos humanos” en Venezuela de enero de 2018 a mayo de 2019,1
destacando lo que denominó: “patrones de violaciones que afectan directa e indirectamente a
todos los derechos humanos: civiles, políticos, económicos, sociales y culturales” (§ 2); es
decir, todos los derechos de los venezolanos, afectando además a toda la población.
En sí mismo, el Informe constituye un desahucio al régimen: es decir, una notificación
formal de que debe desalojar el poder en Venezuela y pronto, es más, “de inmediato.”
A tal efecto, el Informe explica y documenta concienzudamente, una vez evaluada “la
credibilidad y la fiabilidad de todas las fuentes y contrastada la información recopilada para
confirmar su validez” (§ 8), todas esas violaciones. Pone en evidencia no sólo un cuadro de
horror intolerable, que afecta todos los ángulos de la dignidad humana, sino lo más importan-
te, que el único culpable y responsable de ello es el régimen de Estado totalitario que existe,
1
Véase “Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre
la situación de los derechos humanos en la República Bolivariana de Venezuela,” 4 de julio de
2019, en https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session41/Documents/A_
HRC_ 41_18_SP.docx. Los “comentarios del Estado” (“Comentarios sobre errores de hecho del
Informe de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los derechos humanos sobre la situación
de derechos humanos de la República Bolivariana de Venezuela”), pueden consultarse en
https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session41/Documents/A_HRC_41_1
8_Add.1.docx
que ha estado conducido por un gobierno que actúa como una especie de “manada” irrespon-
sable y maligna; que asaltó el poder a partir de 1999 para destruir, aniquilar y perseguir todo
lo que podía existir de instituciones y valores en el país, y para someter a sus designios una
población inerme, asegurándose con una burocracia amorfa e incompetente, y con toda una
suerte de grupos criminales, poder seguir controlando todos los hilos del poder para prove-
cho propio.
Por eso, después de la lectura del Informe, la única conclusión que puede sacarse, inter-
pretado adecuadamente, es que aparte de evidenciar a grandes rasgos el horror que vive el
país, lo que por lo demás, constituyen “hechos comunicacionales,” de todos conocidos, y que
por tanto no requieren de mayor prueba, lo que plantea sobre todo en sus recomendaciones
son una serie de medidas que solo podrían aplicarse e implementarse por otro gobierno, no
por el que causó todos los espantos denunciados. Se requiere de un gobierno democrático,
democráticamente electo, y funcionando conforme a los parámetros de un Estado de derecho.
Es decir, las recomendaciones que formula, y lo sabe la Sra. Bachelet, simplemente son
de aplicación imposible por parte del régimen que gobierna Venezuela desde 1999; razón por
la cual debe interpretarse su denuncia autorizada sobre las violaciones sistemáticas a todos
los derechos humanos en el país, como “un mensaje directo” al régimen depredador, de que
debe desalojar el poder, que “tiene que irse, que debe cesar la usurpación y restablecerse el
orden democrático. Y nada más.”2
Ese es, en mi criterio, la forma como debemos apreciar el Informe, para que no sea un
informe más de los tantos que se han formulado en materia de violaciones a los derechos
humanos, en tantos países, y podamos seguir los venezolanos y los gobiernos democráticos
que han venido apoyando el proceso de transición hacia la democracia conducida por la
Asamblea Nacional, en la tarea de hacer cesar la usurpación y poder restablecer el Estado de
derecho y los mecanismos de protección a los derechos humanos en el país.
I. EL RECONOCIMIENTO POR LA ALTA COMISIONADA DEL PROCESO DES-

MANTELAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS
El Informe en efecto, constata, como lo hemos denunciado desde 1999, que el régimen
ha desmantelado todas las instituciones democráticas, y eliminado toda idea de separación de
poderes, habiendo desaparecido del funcionamiento del Estado toda forma de control sobre el
mismo; de lo que se deriva que en Venezuela lo que existe es un Estado incontrolado mane-
jado por un grupo irresponsable de gobernantes y de vocación opresora.
1. La desaparición de la separación de poderes
El Informe, en efecto, da cuenta cómo:
“Durante al menos una década, el Gobierno, así como las instituciones controladas por el Go-
bierno han aplicado leyes y políticas que han acelerado la erosión del Estado de derecho y el
desmantelamiento de las instituciones democráticas, incluyendo la Asamblea Nacional (§ 30).
Sobre la Asamblea Nacional, el Informe Bachelet fue enfático en afirmar, en nota al pie
de página (26), que:
2
@arbrewercariasTweet, 6 de julio de 2019.
ESTUDIO 187
“La Asamblea Nacional Constituyente, […] establecida en agosto de 2017 tras un proceso
electoral carente de inclusión política y viciado de irregularidades, […] asumió de facto las
responsabilidades constitucionales de la Asamblea Nacional.”
El Informe, además, destaca en otra nota al pie de página (23):
“La Lista Tascón fue uno de los primeros indicadores de la discriminación y persecución por
motivos políticos. La lista, una base de datos de más de tres millones de personas venezola-
nas que en 2003-2004 apoyaron la organización un referéndum para revocar el mandato del
entonces Presidente Hugo Chávez, fue utilizada para despedir masivamente a funcionarios/as
públicos/as” (§ 30).
“Estas medidas tienen como objetivo neutralizar, reprimir y criminalizar a opositores/as polí-
ticas y críticas al Gobierno (§ 30).
“Esta tendencia se ha aumentado desde 2016, después de que la oposición ganara la mayoría
de los escaños de la Asamblea Nacional, lo cual llevó a un incremento de la represión selec-
tiva de la oposición política y a una restricción incesante del de por sí limitado espacio de-
mocrático” (§ 30).
2. La ausencia de Justicia: la desaparición de un Poder Judicial confiable y de su
autonomía e independencia
En ese marco, en particular, respecto de las violaciones masivas a los derechos humanos
denunciados en el Informe, que resulta imposible poder controlar por la erosión total de las
instituciones del Estado llamados a ello, en el mismo se analiza, en particular, la grave situa-
ción de la justicia y de los demás órganos de control del Estado.
A. Falta de autonomía e independencia
Sobre la situación del Poder Judicial, de la justicia y del derecho ciudadano de acceso a
la misma, en el Informe se afirma lo siguiente:
“Durante más de un decenio, Venezuela ha adoptado e implementado una serie de leyes, po-
líticas y prácticas que han restringido el espacio democrático, debilitado las instituciones
públicas y menoscabado la independencia del poder judicial” (§ 76).
“La falta de independencia y la corrupción en el poder judicial son también obstáculos im-
portantes a los que se enfrentan las víctimas en su búsqueda de justicia y reparación” (§ 56).
La justicia así, además de ser inocua para la protección de los derechos humanos, ha si-
do el instrumento por excelencia para perseguir la disidencia, como lo destaca el Informe, al
mencionar que:
“En 2019, la Corte Suprema de Justicia ha levantado la inmunidad parlamentaria a 22 dipu-
tados de la Asamblea Nacional, entre ellos el Presidente de la Asamblea Nacional. Muchos
de ellos han sido acusados de traición, conspiración, instigación a la insurrección, rebelión
civil” (§ 37).
B. Violación de las garantías judiciales y desaparición del derecho de acceso a
la justicia y a la protección judicial
El Informe señala que el “Gobierno ha reconocido que existe un problema de acceso a la
justicia para todas las personas,” (§ 53), dando cuenta de que las personas que por ejemplo
han reclamado por las que “murieron durante las protestas masivas de 2017 siguen enfren-
tando obstáculos generalizados a sus derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación” §
(55).
Indicando, además, que:
“La mayoría de las víctimas de las violaciones de los derechos humanos señaladas en el
presente Informe no han tenido un acceso efectivo a la justicia y a una reparación adecua-
da” (§ 43).
“Según las y los entrevistadas/os, pocas personas presentan denuncias por miedo a represa-
lias y por falta de confianza en el sistema de justicia. Cuando lo hacen, las autoridades no in-
vestigan o no llevan a cabo investigaciones prontas, efectivas, exhaustivas, independientes,
imparciales y transparentes” (§ 54).
“las autoridades judiciales han invertido la carga de la prueba al rechazar abrir investigacio-
nes a menos que las víctimas identificaran a los responsables” (§ 43).
C. La situación global de impunidad
La ausencia de justicia y de acceso a la misma genera la situación global de impunidad
que caracteriza la situación en el país, sobre lo cual el Informe indica que:
“El Estado ha denegado sistemáticamente los derechos de las víctimas de violaciones de los
derechos humanos a la verdad, la justicia y la reparación. La impunidad ha permitido que se
repitan las violaciones de los derechos humanos, ha envalentonado a los autores, y ha dejado
de lado a las víctimas” (§ 80).
“Siguen existiendo factores de impunidad identificados en 2018, entre ellos la falta de coope-
ración de las fuerzas de seguridad y de las fuerzas armadas con las investigaciones, la mani-
pulación de la escena del crimen y de las pruebas por parte de las fuerzas de seguridad, las
demoras indebidas en las actuaciones judiciales, la elevada rotación de los/as fiscales y los/as
jueces/juezas, así como la inmunidad de facto de oficiales superiores” (§ 56).
3. La desaparición de las otras funciones de control y de la autonomía e indepen-
dencia de los órganos del Poder Ciudadano
El desmantelamiento de las instituciones democráticas y del principio de la separación
de poderes, antes mencionado, no sólo ha afectado al Poder Legislativo y a quien debe ejer-
cerlo que es la Asamblea Nacional, sino que en materia de protección de derechos humanos
ha afectado también a los órganos del Poder Ciudadano, sobre las cuales en el Informe se
expresa que:
“Las instituciones responsables de la protección de los derechos humanos, tales como la
Fiscalía General, los/as jueces/juezas y la Defensoría del Pueblo, generalmente no llevan a
cabo investigaciones prontas, efectivas, exhaustivas, independientes, imparciales y tran s-
parentes sobre violaciones de derechos humanos y otros crímenes cometidos por actores
estatales, no llevan a las personas responsables ante la justicia, ni protegen a personas
víctimas y testigos. Dicha inacción contribuye a la impunidad y a la repetición de las vio-
laciones” (§ 33).
“Las autoridades no han investigado con prontitud, efectividad, exhaustividad, independen-
cia, imparcialidad y transparencia las denuncias creíbles de torturas y malos tratos, inclu-
yendo casos de violencia sexual y de género, no han puesto a los presuntos responsables a
disposición de la justicia” (§ 43).
“El Ministerio Público ha incumplido con regularidad su obligación de investigar y llevar a
juicio a las personas responsables de los hechos y el Defensor del Pueblo ha guardado si-
lencio ante las violaciones de los derechos humanos” (§ 57).
“Ninguna de esas instituciones, así como tampoco el Gobierno o la policía dan protección a
las víctimas y testigos de violaciones a los derechos humanos” (§ 57).
“Además, el Fiscal General ha participado de una retórica pública de estigmatización y des-
acreditación de la oposición y de quienes critican al Gobierno, violando así el principio de
presunción de inocencia” (§ 57).
ESTUDIO 189
4. Recomendaciones
Entre las Recomendaciones, sobre toda esta situación de destrucción de las instituciones
democráticas y de eliminación del principio de la separación de poderes, el Informe hace un
llamado al régimen, “para que de manera inmediata:”
“(j) Adopte medidas efectivas para restablecer la independencia del sistema judicial y garan-
tizar la imparcialidad de la Fiscalía General y del Defensor del Pueblo.”
Es evidente que para poder implementar esta recomendación es indispensable desalojar
a los asaltantes del poder, y establecer en el país un régimen democrático, funcionando en un
Estado de derecho, que es el único que puede permitir restablecer la independencia y auto-
nomía de todos los poderes públicos.
II. EL RÉGIMEN Y EL ESTADO COMO RESPONSABLES DE LA VIOLACIÓN MA-

SIVA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
En ese estado de desmantelamiento de los principios e instituciones democráticas, el Es-
tado incontrolado, manejado por una burocracia insaciable, es el responsable directo por
acción, error u omisión de las violaciones a los derechos sociales, particularmente al derecho
a la alimentación y al derecho a la salud, a lo cual el Informe dedica sus primeras observacio-
nes, indicando que:
”El ACNUDH considera que existen motivos razonables para creer que se han cometido gra-
ves violaciones de los derechos económicos y sociales, incluidos los derechos a la alimenta-
ción y la salud, en Venezuela”( § 75).
El Informe, además, reconoció que “El Gobierno se negó a reconocer la magnitud de la
crisis hasta hace poco y no adoptó las medidas apropiadas” (75); destacando que “El Gobierno
ha atribuido la culpa de la crisis económica a las sanciones impuestas a Venezuela” (§ 26).
Sobre ello, el Informe fue enfático al precisar que “La economía venezolana, especial-
mente su industria petrolera y los sistemas de producción de alimentos, ya estaban en crisis
antes de que se impusiera cualquier sanción sectorial” (§ 27), si bien reconoció que “Las
recientes sanciones económicas están agravando la crisis económica” (§ 75).
Lo cierto, en todo caso, es que la crisis y la violación masiva de los derechos fundamen-
tales a la alimentación y a la salud se debió a la política o a la ausencia de política guberna-
mental, sobre lo cual el Informe destacó que:
“El desvío de recursos, la corrupción y la falta de mantenimiento en la infraestructura pú-
blica, así como la subinversión, han tenido como resultado violaciones al derecho a un nivel
adecuado de vida, entre otros, debido al deterioro de servicios básicos como el transporte pú-
blico y el acceso a electricidad, agua y gas natural” (§ 12).
1. Sobre la violación del derecho a la alimentación y de la obligación del Estado de
que la población no padezca de hambre
En particular, en cuanto a las “violaciones al derecho a la alimentación, incluida la obli-
gación del Estado para garantizar que la población no padezca hambre” (§ 13), en el Infor-
me se destaca específicamente que:
“El Gobierno no ha demostrado que ha utilizado todos los recursos disponibles para garanti-
zar la realización progresiva del derecho a la alimentación, ni tampoco que hubiere buscado,
sin éxito, asistencia internacional para abordar dichas deficiencias (§ 13).
“las políticas económicas y sociales adoptadas durante la última década han debilitado los
sistemas de producción y distribución de alimentos, aumentando la cantidad de personas
que dependen de programas de asistencia alimentaria” (§ 15).
“La falta de acceso a alimentos tiene un impacto especialmente adverso en las mujeres
…Fuentes locales reportaron algunos casos de mujeres que se vieron forzadas a intercambiar
comida por sexo” (§ 14).
2. Sobre la violación del derecho a la salud
Como se da cuenta en el Informe, “En cuanto al derecho a la salud en Venezuela, la si-
tuación es grave” (17), siendo las:
“Violaciones al derecho a la salud […] resultado del incumplimiento del Gobierno de sus
obligaciones fundamentales, las cuales son irrenunciables, aún por motivos económicos”
(§ 20).
“Las violaciones de las obligaciones fundamentales estuvieron vinculadas a una falta ge-
neralizada de disponibilidad de y acceso a fármacos y tratamientos esenciales, al deterio-
ro de las condiciones en hospitales, clínicas y maternidades, a la falta de factores subya-
centes determinantes de la salud, incluyendo agua y nutrición adecuada, al deterioro en la
inmunización y salud preventiva y a las restricciones en el acceso a la salud sexual y r e-
productiva” (§ 20).
En materia de salud, además, como lo destaca el Informe: “Los apagones han causado daños
irreparables, como se revela en reportes que indican que 40 pacientes murieron como resul-
tado del apagón de marzo de 2019” (§ 19).
El Informe agrega que:
“También se producen violaciones al derecho a la salud por el hecho de que el Gobierno no
publique datos sobre la salud pública, que son esenciales para la concepción y puesta en
práctica de una respuesta adecuada a la actual crisis sanitaria que padece el país” (§ 20).
Todo ello ha provocado, según se constata en el Informe, no sólo “éxodo de doctores/as y
personal de enfermería, (§ 16), sino “graves carencias en la atención médica básica y de medi-
camentos” y del 60 al 100 por ciento de fármacos” (§ 16), al punto que “los pacientes tienen
que suministrar todos los productos de primera necesidad” (§ 16), con la consecuencia de que
muchas “personas murieron debido a la falta de insumos en hospitales” (§ 19); sino que “enfer-
medades que anteriormente estaban controladas y habían sido erradicadas, entre ellas enferme-
dades evitables con vacunas como sarampión y difteria, han reaparecido” (§ 17).
A lo anterior se agrega el “riesgo de contraer el VIH y otras enfermedades de transmi-
sión sexual, así como la tasa de embarazos no deseados y de embarazos en adolescentes” (§
18); y el aumento de la “mortalidad materna” por la “falta de personal cualificado para aten-
der el parto, la falta de suministros médicos y las condiciones en los hospitales, lo cual ha
llevado a muchas mujeres a salir del país para dar a luz” (§ 18).
3. Sobre la discriminación política impuesta en los programas de alimentación y salud
La destrucción generalizada de las instituciones en el país progresivamente provocó que
las “Misiones Bolivarianas, como “programas destinados a luchar contra la pobreza y la
exclusión social” (§ 22), fueran paulatinamente convirtiéndose en instrumentos de domina-
ción, ya que como lo destaca el Informe, “los venezolanos/as dependen cada vez más de los
programas sociales para acceder a niveles mínimos de ingresos y alimentos” (§ 22).
Ello implicó, entre otras consecuencias graves, que, como lo destacó el Informe:
ESTUDIO 191
“Conforme se agudizaba la crisis económica, las autoridades empezaron a utilizar los pro-
gramas sociales de forma discriminatoria, por motivos políticos, y como instrumento de con-
trol social” (§ 75).
De ello da amplia cuenta el Informe, refiriéndose por ejemplo, a los “Comités Locales
de Abastecimiento y Producción (CLAP)” y a los “Consejos Comunales” las cuales “junto
con las fuerzas militares y de seguridad” tienen la misión de “distribuir asistencia alimenta-
ria,” pero que no llegaba a muchas “personas quienes, a pesar de no contar con acceso sufi-
ciente a alimentos, no fueron incluidas en las listas de distribución de las cajas CLAP porque
no eran partidarias del Gobierno“ (§ 22).
Similar referencia se hace en el Informe respecto del programa “Carnet de la Patria” in-
dicándose que se trata de:
“una tarjeta mediante la cual todos los programas serían a partir de ahora entregados, inclu-
yendo el nuevo sistema de transferencias directas de dinero a las familias. La lista de perso-
nas beneficiarias de estos programas es manejada por las estructuras locales del partido ofi-
cial, en vez de por las instituciones gubernamentales. Las personas entrevistadas reportaron
que las/los integrantes de estas estructuras locales monitorean la actividad política de las
personas beneficiarias” (§ 23).
En particular, en el Informe se hace un amplio análisis del impacto discriminatorio de
los programas sociales gubernamentales en relación con las mujeres, indicando que las mis-
mas, si bien en su “mayoría cargan con el cuidado de la casa y de la familia, son el principal
grupo beneficiado por los programas de salud, vivienda y alimentación”( § 24), constituyen-
do además, según información suministrada por el gobierno, “el 72 por ciento de la membre-
sía de los Consejos Comunales,” (§ 24), sin embargo:
“la discriminación con base en motivos políticos y el control social mediante los carnets tiene
un impacto diferenciado en la habilidad de las mujeres para hacer valer sus derechos” (§ 24).
El Informe da cuenta de cómo en casos en los cuales mujeres, incluso “lideresas locales,
quienes han sido señaladas por su activismo,” al haber participado “en marchas anti-guber-
namentales,” fueron:
“amenazadas por otros líderes y lideresas comunitarios/as y por grupos armados civiles pro-
gubernamentales (los llamados “colectivos armados”), y excluidas de los programas sociales.
Las mujeres reportaron que en ocasiones preferían no exigir sus derechos, incluido el dere-
cho a pronunciarse en contra del Gobierno, por miedo a represalias” (§ 24).
4. Una de las consecuencias de la violación de los derechos económicos y sociales:
el éxodo de los venezolanos
En el Informe se concluye que las violaciones a los “derechos a la alimentación y la sa-
lud son los factores principales” (§ 70), de que:
“El número de personas que se han visto obligadas a dejar Venezuela ha aumentado dramá-
ticamente desde 2018, alcanzando más de 4 millones para el 6 de junio de 2019 (https://
r4v.info/en/situations/platform)” (§ 69).
Entre los factores que han motivado dicho éxodo, en el Informe se enumeran el hecho
de que “muchas personas buscan protección de su derecho a vivir con dignidad” (§ 70);
“Otros factores son la violencia y la inseguridad, el colapso de los servicios básicos y el
deterioro del sistema de educación,” (§ 70), otro factor es la “falta de acceso a atención de
salud prenatal y postnatal y la insuficiencia de mecanismos de protección frente a la violencia
doméstica” (§ 70). En fin, “la persecución por motivos políticos también está obligando a
muchos/as venezolanos/as” a abandonar el país (§ 70).
Destaca además, el Informe, que:

“Las violaciones de los derechos económicos y sociales que impulsan la migración también
afectan a las condiciones en que las personas dejan el país, la manera como se desplazan y
las situaciones de vulnerabilidad que afrontan durante la migración” (§ 71).
5. Recomendaciones
Entre las Recomendaciones del Informe, sobre todas estas violaciones a los derechos
económicos y sociales, el mismo hace un llamado al régimen, “para que de manera inme-
diata:”
“(a) Adopte todas las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad y la accesibilidad
de alimentos, agua, medicamentos esenciales y servicios de atención de la salud, incluidos
programas amplios de atención de la salud preventiva, prestando especial atención a los ser-
vicios maternos e infantiles, incluida la atención de la salud sexual y reproductiva” (§ 81).
Y además, hace un llamado al régimen para que:
“b) Asigne la máxima cantidad posible de recursos disponibles a la realización gradual de los
derechos económicos y sociales de una manera transparente y responsable que permita eva-
luar los gastos;
(c) Autorice el libre acceso a la información de interés público;
d) Garantice que todos los programas sociales se implementen de manera transparente, no
politizada y no discriminatoria, con la aplicación de medidas eficaces de supervisión y ren-
dición de cuentas;
(e) Aumente la cobertura de la vacunación contra enfermedades evitables y adopte medidas
adecuadas para controlar los brotes de enfermedades transmisibles;
(f) Dé prioridad a las medidas para disminuir los embarazos precoces y cuide que todos los
planes relativos a los derechos sexuales y reproductivos contengan indicadores mensurables
y un mecanismo de seguimiento” (§82).
Por supuesto, para poder implementar estas recomendaciones, es indispensable desalojar
a los asaltantes del poder, y establecer en el país un régimen democrático, funcionando en un
Estado de derecho, que es el único que puede imponer un cambio en la política económica y
social con el propósito de garantizar el goce de los derechos humanos.
III. EL RÉGIMEN Y EL ESTADO COMO RESPONSABLE DE LA VIOLACIÓN MA-

SIVA DE LOS DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS
En el estado de desmantelamiento de los principios e instituciones democráticas del
que da cuenta el Informe, el mismo Estado incontrolado, manejado por la misma burocra-
cia insaciable y corrupta, es también el responsable directo por acción, error u omisión de
las violaciones a los derechos civiles y políticos, particularmente al derecho a la libertad de
expresión, a la seguridad y libertad individuales, a las que el Informe dedica sus segundas
observaciones.
1. Sobre las violaciones a la libertad de opinión y expresión
En relación con la libertad de opinión y expresión, el Informe Bachelet, explica cómo
durante los últimos años:
“el Gobierno ha tratado de imponer una hegemonía comunicacional imponiendo su propia
versión de los hechos y creando un ambiente que restringe los medios de comunicación in-
dependientes” (§ 28).
ESTUDIO 193
Como lo destacó el Informe, “esta situación ha continuado empeorando en 2018-2019

(§28), dando cuenta de que:
“Han tenido que cerrar docenas de medios impresos y el Gobierno clausuró emisoras de ra-
dio e hizo que dejaran de emitir canales de televisión” (§28).
Aumentaron las detenciones de periodistas, incluyendo de periodistas extranjeros quienes
fueron expulsados o dejaron el país inmediatamente después de su liberación. Actualmente
hay centenares de periodistas venezolanos/as exiliados/as” (§28).
Ante esta situación generalizada, además de constatar que la misma ha conducido a “de-
tenciones arbitrarias de personas por expresar opiniones en redes sociales” (§29), el Informe
observa que:
“Internet y las redes sociales se han convertido en los principales medios de comunicación e
información de la población, limitando aún más el acceso a la información independiente de
las personas que no tienen acceso a internet” (§28).
Sin embargo, frente a ello, lo cierto es que según el Informe:
“La velocidad de la internet está disminuyendo paulatinamente, incluyendo por la falta de in-
versión en infraestructura” (§28).
“Asimismo, en los años recientes, el Gobierno ha bloqueado sitios web de noticias indepen-
dientes y ha bloqueado regularmente las principales redes sociales” (§ 28).
2. Sobre las violaciones a libertad y seguridad personales, la represión selectiva y la
persecución por motivos políticos
A. El instrumento para las violaciones: el desarrollo masivo de cuerpos y medi-
das de seguridad
Las masivas violaciones a los derechos civiles y políticos que se detallan en el Informe,
y que muestran un cuadro de verdadero horror, ha sido posible por el desarrollo deliberado,
como política represiva del Estado, de un marco de instituciones y medidas de seguridad
destinadas a reprimir cualquier disidencia.
El Informe destaca, que además de haber mantenido desde 2016 “‘estado de excepción’,
que desde entonces ha sido renovado cada 60 días”, el gobierno:
“activó el Plan Zamora, un plan de seguridad estratégico cívico-militar para la operación
conjunta de las fuerzas armadas, milicias y civiles” (§ 31).
“Estas políticas implican un aumento de la militarización de las instituciones del Estado (§ 31).
“Asimismo, extienden la utilización de la población en tareas de inteligencia y defensa, por
medio de estructuras locales tales como los Consejos Comunales, las Unidades de Batalla
Bolívar y Chávez (UBChs), los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (CLAP) y
las Redes de Articulación y Acción Sociopolítica (RAAS)” (§ 31).
El Informe también destacó cómo:
“Las medidas se han adoptado con la finalidad declarada de preservar el orden público y la
seguridad nacional contra presuntas amenazas internas y externas, han aumentado la milita-
rización de las instituciones del Estado y el empleo de la población civil en tareas de inteli-
gencia y defensa” (§76).
En cuanto al aparato de seguridad estructurado por el gobierno, como lo describe el In-
forme, incluye:
“a la Guardia Nacional Bolivariana (GNB)(parte de las Fuerzas Armadas), a la Policía Na-

cional Bolivariana (PNB) y a sus Fuerzas de Acciones Especiales (FAES), al Cuerpo de In-
vestigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC), al Servicio Bolivariano de In-
teligencia Nacional (SEBIN) y a la Dirección General de Contrainteligencia Militar
(DGCIM)” (§32).
En relación con dichos cuerpos, el Informe detalla en cuanto a la Guardia Nacional Bo-
livariana (GNB) (parte de las Fuerzas Armadas) y a la Policía Nacional Bolivariana (PNB),
que las mismas:
“han sido responsables del uso excesivo de la fuerza en manifestaciones al menos desde
2014” (§ 32).
En cuanto a las Fuerzas de Acciones Especiales (FAES), y al Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC), el Informe destaca que habiendo sido:
“una unidad de respuesta rápida creada en 2017 para combatir el crimen organizado, han si-
do presuntamente responsables de numerosas ejecuciones extrajudiciales en operaciones de
seguridad, al igual que el CICPC” (§ 32).
En cuanto al Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN) y a la Dirección
General de Contrainteligencia Militar (DGCIM).” el Informe indica que:
“han sido responsables de detenciones arbitrarias, maltratos y tortura de opositores/as polí-
ticos/as y de sus familiares” (§ 32).
Y por último, en cuanto a los “colectivos armados” el Informe destaca que:
“contribuyen a este sistema ejerciendo control social en las comunidades locales, y apoyando
a las fuerzas de seguridad en la represión de manifestaciones y de la disidencia” (§ 32).
B. La política persecutoria contra la oposición y la disidencia
Una de las conclusiones del Informe, es que todo este aparataje “ha permitido al Go-
bierno cometer numerosas violaciones de los derechos humanos” refiriéndose en particular a
que:
“Las autoridades han atacado especialmente a determinadas personas y grupos, entre ellos a
miembros de la oposición política y a quienes se considera que constituyen amenazas para el
Gobierno por su capacidad para articular posiciones críticas y movilizar a otras personas. Es-
ta represión selectiva se manifiesta en una multitud de violaciones de los derechos humanos,
que pueden constituir persecución por motivos políticos (§ 77).
Por ello, el Informe da cuenta que el desarrollo y utilización de los cuerpos de seguridad
para perseguir y reprimir:
“van acompañadas de una retórica pública, utilizada también por autoridades de alto rango,
que desacredita y ataca de manera constante a quienes critican al Gobierno o se oponen a
él” (§ 34).
La oposición política, los/as activistas de derechos humanos y los/as periodistas, entre
otros/as, son con frecuencia blanco de discursos que los tildan de “traidores” y “agentes
desestabilizadores” (§ 34).
“Los medios de comunicación progubernamentales difunden ampliamente esta retórica, por
ejemplo, a través del programa televisivo semanal “Con el mazo dando,” presentado por el
Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC)” (§ 34).
Adicionalmente, destaca el Informe que:
ESTUDIO 195
“leyes y reformas legislativas han facilitado la criminalización de la oposición y de cualquier

persona crítica al Gobierno mediante disposiciones vagas, aumentos de sanciones por he-
chos que están garantizados por el derecho a la libertad de reunión pacífica, el uso de la ju-
risdicción militar para personas civiles, y restricciones a ONGs para representar a víctimas
de violaciones” (§ 35).
C. La política persecutoria contra trabajadores, empleados, funcionarios y disi-
dentes y sus familiares por razones políticas
En relación con persecuciones en materia laboral, por razones políticas, en el Informe se
dio cuenta de que:
“En 2018-2019, se despidió y detuvo arbitrariamente a varios dirigentes sindicales y a mu-
chos/as trabajadores/as que habían protestado en demanda de salarios y condiciones de traba-
jo decentes” (§36).
“Decenas de profesionales de la salud que protestaron por el estado en que se encontraba la
atención de salud en el país fueron despedidos/as y/o amenazados” (§36).
“Al personal universitario crítico al Gobierno se le amenazó con el impago de los salarios,
se les impidió el acceso a sus centros de trabajo y viajar al extranjero y fue detenido arbitra-
riamente” (§36).
“Los/as defensores/as de los derechos humanos fueron víctimas de campañas de difamación
en los medios de comunicación progubernamentales, y sometidos/as a vigilancia, intimida-
ción, hostigamiento, amenazas y detención arbitraria” (§36).
“También se atacó a disidentes chavistas, a militares disidentes y a funcionarios” (§36).
Respecto de las mujeres disidentes el Informe indica que:
“han sufrido ataques en función de su género mediante comentarios sexistas, violencia de
género en línea y humillaciones públicas” (§36).
En general se constató que:
“La represión selectiva contra miembros de la oposición y líderes sociales infunde miedo al
mostrar las consecuencias que puede acarrear el oponerse o meramente criticar al Gobierno o
el expresar disentimiento” (§36).
Respecto de los familiares de perseguidos, el Informe indicó que “Los ataques contra
familiares de opositores/as políticos/as son parte de la represión selectiva” (§38); habiendo
documentado “un número creciente de detenciones arbitrarias de familiares, particularmente
de mujeres, de presuntos opositores políticos” (§38).
3. Represión al derecho a manifestar y la violación al derecho a la seguridad perso-
nal y a la vida
El Informe hace especial énfasis en la represión que ha tenido lugar en contra del dere-
cho político a manifestar, donde la característica ha sido el uso excesivo de la fuerza y muer-
tes en las manifestaciones contra el Gobierno que han quedado impunes
El Informe, en efecto constató que en ciertas protestas políticas o manifestaciones contra
el Gobierno que “aumentaron en número e intensidad a partir de 2014” las fuerzas de seguri-
dad:
“la GNB, la PNB, las FAES y algunas policías estatales y municipales presuntamente hicie-
ron un uso excesivo de la fuerza de manera deliberada, con la finalidad de infundir miedo y
desalentar futuras manifestaciones” (§ 39).
A ello se sumó que:
“Colectivos armados también recurrieron a la violencia contra manifestantes, a menudo en

coordinación con las fuerzas de seguridad. En muchos casos, estas acciones produjeron
muertes y heridas graves” (§ 39).
En general, se indicó en el Informe, que “Las fuerzas de seguridad llevaron a cabo alla-
namientos ilegales de domicilios en contra de manifestantes” (§ 40), detuvieron a muchas
personas “por motivos políticos” “en el contexto de las manifestaciones,” (§ 41), y además,
en relación específica con las mujeres manifestantes, las mismas “fueron detenidas arbitra-
riamente, así como maltratadas o torturadas” (§ 40).
4. La violación al derecho a la integridad personal: detenciones arbitrarias, desapa-
riciones forzadas, torturas y malos tratos
En el Informe se hizo especial insistencia en las privaciones arbitrarias de libertad de
centenas de personas, por razones políticas, destacando que:
“el Gobierno ha utilizado las detenciones arbitrarias como uno de los principales instrumen-
tos para intimidar y reprimir a la oposición política y cualquier expresión de disensión, real
o presunta, al menos desde 2014” (§ 41).
Destacando que:
“En la mayoría de los casos las detenciones se llevaron a cabo en respuesta a que las perso-
nas estaban ejerciendo sus derechos humanos, en particular la libertad de opinión, expresión,
asociación y reunión pacífica” (§ 42).
El Informe también se refirió a los casos de:
“…desapariciones forzadas hasta que las autoridades revelaron el paradero de las personas
detenidas, días o semanas después de sus detenciones” (§ 42).
El Informe se refirió, además, en relación a las detenciones por razones politicas, que:
“detenciones de un número significativo de personas privadas de libertad no cumplen las re-
glas internacionales mínimas sobre tratamiento humano de los/as reclusos/as y constituyen a
menudo malos tratos” (§ 45).
“En general, los centros de detención, especialmente centros de detención preventiva están a
menudo superpoblados y son insalubres” (§ 45).
“Las personas detenidas tienen acceso limitado a la alimentación, agua, saneamiento, luz so-
lar e instalaciones de recreación. Su acceso a la asistencia sanitaria básica es restringida e in-
cluso denegada” (§45).
Otro aspecto destacado en el Informe se refiere a la tortura y tratos crueles a los deteni-
dos, indicándose que:
“En la mayoría de estos casos, se sometió a las mujeres y los hombres detenidos a una o más
formas de tortura o trato o pena cruel, inhumana o degradante, como la aplicación de co-
rriente eléctrica, asfixia con bolsas de plástico, simulacros de ahogamiento, palizas, violen-
cias sexuales, privación de agua y comida, posturas forzadas y exposición a temperaturas
extremas” (§ 43).
“Las fuerzas de seguridad y los servicios de inteligencia, especialmente el SEBIN y la
DGCIM, recurrieron de manera habitual a esas medidas para extraer información y confe-
siones, intimidar y sancionar a las personas detenidas (§ 43).
En particular en relación con las mujeres, el Informe destaca:
“casos de violencia sexual y de género contra mujeres y niñas durante su detención, en parti-
cular por efectivos del SEBIN y de la DGCIM así como por oficiales de la GNB (§44).
ESTUDIO 197
“agresiones físicas tales como arrastrarlas por el pelo y tocamientos inapropiados, amena-
zas de violación, desnudez forzada e insultos sexistas y de género, con la finalidad de humi-
llarlas y castigarlas, así como para extraerles confesiones” (§ 44).
5. Las operaciones de seguridad, el uso excesivo de la fuerza y el desprecio a la vida
El Informe al referirse a las operaciones de seguridad, califica a las “FAES como un
“escuadrón de la muerte” o un “grupo de exterminio” (§47), siendo considerada por “infor-
mes de ONGs,” como las “responsables de centenares de muertes violentas” (§ 47).
Para cometer los abusos y atropellos, de los testimonios recibidos, el Informe identificó
el “modus operandi” similar, utilizado por las FAES, así:
“Las FAES llegarían en camionetas negras sin placas de matrícula y bloquearían los puntos
de acceso en la zona. Vestían de negro, sin ninguna identificación personal, con pasamonta-
ñas cubriendo sus rostros. También llevarían armas largas” (§48).
Con esa forma de proceder, destaca el Informe, las FAES:
“irrumpieron en sus hogares, se apoderaron de sus pertenencias y ejercieron violencia de
género contra las mujeres y las niñas, incluyendo la desnudez forzada” (§48).
“Las FAES separarían a los hombres jóvenes de otros miembros de la familia antes de dispa-
rarles. Según sus familiares, casi todas las víctimas habían recibido uno o más disparos en el
tórax (§48).
6. El encubrimiento como política de Estado
Sobre la actuación de las FAES, en esos operativos, el Informe destaca:
“cómo las FAES manipularon la escena del crimen y las pruebas. Habrían plantado armas y
drogas y habrían disparado sus armas contra las paredes o en el aire para insinuar un en-
frentamiento y demostrar que la víctima se habría “resistido a la autoridad” (§49).
“En muchos casos, las FAES llevaron a las víctimas al hospital, aunque éstas ya estaban
muertas, aparentemente con el propósito de manipular los cuerpos y modificar la escena del
crimen” (§49).
“Las autoridades clasifican las muertes violentas resultantes de las operaciones de seguridad
como “resistencia a la autoridad” (§ 50).
“La información analizada por el ACNUDH indica que muchas de esas muertes violentas
pueden constituir ejecuciones extrajudiciales” (§ 50).
El Informe destaca el caso de:
“hombres jóvenes ejecutados por las FAES en represalia por su papel en las protestas antigu-
bernamentales en 2019” (§ 52); y que:
“Estas ejecuciones extrajudiciales tuvieron lugar durante allanamientos ilegales de domici-
lios después de las manifestaciones y siguieron el mismo modus operandi descrito anterior-
mente” (§ 52).
Por todo ello, en las conclusiones del Informe se indicó que”
“Miles de personas, principalmente hombres jóvenes, han sido matadas en supuestos enfren-
tamientos con fuerzas estatales en los últimos años” (§ 78).
“Existen motivos razonables para creer que muchas de esas muertes constituyen ejecuciones
extrajudiciales perpetradas por las fuerzas de seguridad, en particular las FAES” (§ 78).
“Al ACNUDH le preocupa que las autoridades puedan estar utilizando a las FAES, y posi-
blemente a otras fuerzas de seguridad, como parte de una política de control social” (§ 78).
7. Recomendaciones
Entre las Recomendaciones del Informe, sobre todas estas violaciones a los derechos ci-
viles y políticos, el mismo hace un llamado al régimen, “para que de manera inmediata:”
“(b) Adopte de inmediato medidas para cesar, subsanar y prevenir las violaciones de los de-
rechos humanos, en particular las violaciones graves, como la tortura y las ejecuciones ex-
trajudiciales.
(c) Lleve a cabo investigaciones prontas, efectivas, exhaustivas, independientes, imparciales
y transparentes de las violaciones de los derechos humanos, incluidas las muertes de indíge-
nas, y lleve a los responsables ante la justicia;
(d) Ponga en libertad a todas las personas privadas arbitrariamente de su libertad;
(e) Detenga, condene públicamente, castigue y prevenga todos los actos de persecución y
represión selectiva por motivos políticos, incluidas la retórica estigmatizadora y las campa-
ñas de desprestigio;
(f) Adopte medidas efectivas para proteger a las personas defensoras de los derechos huma-
nos y a las personas profesionales de los medios de comunicación;
(g) Cese toda intimidación y ataques contra los pueblos indígenas, incluidos/as sus líderes y
lideresas, y garantice su protección y adopte todas las medidas necesarias para proteger sus
derechos individuales y colectivos, incluido su derecho a la tierra;
(h) Detenga y prevenga el uso excesivo de la fuerza durante las manifestaciones;
(i) Disuelva las FAES y establezca un mecanismo nacional imparcial e independiente, con
apoyo de la comunidad internacional, para investigar las ejecuciones extrajudiciales llevadas
a cabo en el curso de operaciones de seguridad, asegurar que sus responsables rindan cuen-
tas, así como que las víctimas sean reparadas;
(k) Garantice el derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones con un
enfoque sensible al género, así como su protección contra la intimidación y las represalias”
(§ 81).
Y además que:
“(g) Revoque las clausuras de medios de comunicación y ponga fin a otras medidas de cen-
sura contra los medios de comunicación; garantice el acceso a Internet y a las redes sociales,
incluidos los sitios web de noticias, y la imparcialidad de los órganos oficiales en la asigna-
ción de las frecuencias del espectro radioeléctrico;
(h) Desarme y desmantele a los grupos armados civiles progubernamentales (los llamados
“colectivos armados”) y garantice la investigación de sus delitos;
(i) Proteja a las personas, incluidas las que están migrando, frente a abusos, corrupción y ex-
torsiones por parte de agentes del Estado” (§ 82).
Por supuesto, para poder implementar estas recomendaciones es igualmente indispensa-
ble desalojar a los asaltantes del poder, y establecer en el país un régimen democrático, fun-
cionando en un Estado de derecho, que es el único que puede garantizar el goce de los dere-
chos humanos.
IV. EL RÉGIMEN Y EL ESTADO COMO RESPONSABLES DE LA VIOLACIÓN DE

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
La situación general de los derechos humanos reseñada en el Informe, según su propio
texto, “en particular, “ha perjudicado desproporcionadamente los derechos económicos y
sociales de muchos pueblos indígenas” (§61).
ESTUDIO 199
Sobre ello, en el Informe se detalla, que:

“Hay violaciones de los derechos colectivos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios
y recursos tradicionales: (§ 62), y que.
“Han perdido el control de sus tierras, incluso debido a la militarización por parte de los
agentes del Estado. Su presencia ha provocado violencia e inseguridad en sus territorios en
los últimos años, a lo que se suma la presencia de bandas criminales organizadas y grupos
armados” (§62).
En particular se hace referencia a los efectos nocivos que ha tenido:
“la extracción de minerales, especialmente en los estados Amazonas y Bolívar, incluyendo la
región del Arco Minero del Orinoco, [que] ha dado lugar a violaciones de diversos derechos
colectivos, entre otros los derechos a mantener costumbres, modos de vida tradicionales y
una relación espiritual con su tierra” (§ 63).
“La minería también provoca graves daños ambientales y en la salud, como el aumento del
paludismo y la contaminación de las vías fluviales” (§ 63).
En particular, en el Informe se hace referencia a “las comunidades Pemón que se oponen
al Gobierno (64), detallándose que:
“El 22 febrero, unos soldados abrieron fuego contra miembros de la comunidad pemón de
Kumaracapay, a tres de los cuales mataron y a 12 hirieron” (§ 66).
Entre las Recomendaciones del Informe, sobre todas estas violaciones a los derechos de
os pueblos indígenas, especial énfasis se pudo en la muerte de indígenas por las fuerzas de
seguridad, haciendo un llamado al régimen, “para que de manera inmediata:”
“(c) Lleve a cabo investigaciones prontas, efectivas, exhaustivas, independientes, imparcia-
les y transparentes de las violaciones de los derechos humanos, incluidas las muertes de in-
dígenas, y lleve a los responsables ante la justicia” (§ 81).
De nuevo, y por supuesto, para poder implementar estas Recomendaciones es igualmen-
te indispensable desalojar a los asaltantes del poder, y establecer en el país un régimen demo-
crático, funcionando en un Estado de derecho, que es el único que puede garantizar el goce
de los derechos humanos.
APRECIACIÓN FINAL
Como señalamos al inicio, después del cuadro de horror expuesto por la Alta Comisio-
nada de las naciones Unidas en materia de Derechos Humanos, Michel Bachelet, luego de
haber visitado a Venezuela entre el 20 y 22 de junio de 2019, al hacer en sus “Recomenda-
ciones” un “llamamiento al Gobierno de Venezuela para que de manera inmediata” haga
cesar todas las acciones y omisiones de los órganos del mismo que son las que han provoca-
do, durante lustros, las horrendas violaciones a los derechos humanos sintetizadas en el In-
forme, no puede entenderse en otra forma que no sea una conminación a que ese abandone el
poder; y de inmediato.
Todas las Recomendaciones formuladas en el Informe, y ello lo sabe la Sra. Bachelet,
sólo podrían ejecutarse e implementarse por un gobierno democrático, actuando en un todo
sometido a un Estado de derecho; razón por la cual, al no ser el régimen actual un gobierno
democrático, las recomendaciones son un llamamiento al Gobierno a que se aparte del poder
“de manera inmediata” y pueda producirse la transición a la democracia y el cese de la usur-
pación, y la realización de elecciones libres, que es lo único que puede garantizar la imple-
mentación de las recomendaciones del Informe.
Y para constatarlo, basta con mencionar que mientras la misma Sra. Bachelet se encon-
traba en Caracas, precisamente el día 21 de junio de 2019, mientras se reunía, como lo indicó
en el Informe, con “el Presidente Nicolás Maduro, el Vicepresidente, el Ministro de Relacio-
nes Exteriores y altos cargos de 17 ministerios (Incluidos los ministerios para Relaciones
Interiores, Defensa, Salud, Economía, y Educación)” (§4), funcionarios del Servicio Boliva-
riano de Inteligencia y de la Dirección General de Contrainteligencia Militar, en esos mismos
momentos estaban deteniendo en un café de Caracas, junto con otros oficiales, al Capitán de
fragata de la Armada venezolana Rafael Acosta Arévalo, 3 quien solo unos días después de
concluir su visita y antes de presentar su Informe, el 29 de junio, habría muerto a consecuen-
cia de torturas recibidas.4
La última vez que se lo vio vivo, un día antes, fue en una silla de ruedas presentado ante
un juez, donde lo único que pudo articular fue un llamado de “auxilio” a su abogado.5
Mayor burla a lo que sería una de las Recomendaciones del Informe Bachelet (que el
Gobierno: “Adopte de inmediato medidas para cesar, subsanar y prevenir las violaciones de
los derechos humanos, en particular las violaciones graves, como la tortura y las ejecuciones
extrajudiciales”), es ciertamente imposible concebir.
Igualmente, días antes de que la Sra. Bachelet presentara su Informe, en una brutal re-
presión conducida por miembros de la Policía Nacional Bolivariana (PNB) contra una mani-
festación pacífica de vecinos que reclamaban por ausencia de servicios de gas doméstico en
el Estado Táchira, un joven adolescente recibió un disparo de perdigones a “quemarropa” que
lo dejó ciego.6
Igualmente, mayor burla a lo que sería una de las Recomendaciones del Informe Bache-
let (que el Gobierno, de inmediato: “Detenga y prevenga el uso excesivo de la fuerza durante
las manifestaciones”), también es, ciertamente, imposible concebir.
3
Véase el reportaje de Sandra Guerrero, “El cadáver del capitán Acosta Arévalo lleva ocho días en
la morgue,” en El Nacional, 6 de julio de 2019, en http://www.el-nacional.com/noticias/suce-
sos/cadaver-del-capitan-acosta-arevalo-lleva-ocho-dias-morgue_287620
4
Véase el reportaje: “Venezuela: Denuncian que militar detenido fue torturado hasta morir. El
capitán de corbeta Rafael Acosta Arévalo estaba detenido desde la semana pasada. La fiscalía
de Venezuela lo investigaba por un supuesto plan para derrocar y asesinar a Nicolás Maduro. La
activista Tamara Suju denunció que fue torturado hasta morir,” en El Comercio, 29 de junio de
2019, en https://elcomercio.pe/mundo/venezuela/venezuela-rafael-acosta-arevalo-capitan-corbeta-
murio-torturado-agentes-direccion-general-contrainteligencia-militar-dgcim-denuncia-tamara-
suju-noticia-650701.
5
Véase el reportaje: “Comunidad internacional pide investigación por muerte de Rafael Acosta
Arévalo por presuntas torturas,” en CNN Español, 3 Julio, 2019, en https://cnnespanol.cnn.com/
2019/07/03/comunidad-internacional-pide-investigacion-muerte-por-presuntas-torturas-contra-mi-
litar-venezolano/
6
Véase el reportaje: “La brutal represión de Maduro dejó ciego a un adolescente de 16 años. Rufo Chacón
había ido a reclamar por la falta de gas junto con su madre en el estado de Táchira cuando le dispa-
raron directamente al rostro. Lo van a operar, pero los médicos ya confirmaron que no podrá vol-
ver a ver.” En Infoae, 2 de julio de 2019, en https://www.infobae.com/america/venezuela /2019/
07/02/un-adolescente-de-16-anos-perdio-sus-ojos-por-la-brutal-represion-del-regimen-de-ni-colas-
maduro-durante-una-protesta-en-venezuela/.
ESTUDIO 201
Como lo apreció Mary Anastasia O’Brady: “Los hallazgos puestos del conocimiento de
la ONU, testimonian lo que grupos humanitarios han estado denunciando desde hace años:
que Venezuela es un pozo de brutalidad patrocinado por el Estado;” 7 de manera que sólo
cambiando el régimen que comanda ese Estado, es que dicho pozo podrá ser limpiado y
desinfectado.
7
“The findings put into the U.N. record what the humanitarian groups have been documenting for
years: Venezuela is a pit of state-sponsored brutality.” Véase Mary Anastasia O’Brady, “Life and
Death in Caracas,” en The Wall Street Journal, New York, 8 de julio de 2019, p. A15.
LEGISLACIÓN
LEGISLACIÓN 205
Información Legislativa
LEYES, DECRETOS NORMATIVOS, REGLAMENTOS

Y RESOLUCIONES DE EFECTOS GENERALES
DICTADOS DURANTE EL SEGUNDO SEMESTRE DE 2019
Recopilación y selección
por Gabriel Sira Santana
Abogado
SUMARIO
I. PODER CONSTITUYENTE “ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE” 2017

1. “Leyes constituyentes”. 2. “Decretos constituyentes”.
II. RÉGIMEN DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA
1. Leyes y reglamentos. 2. Acuerdos. A. Régimen del Poder Público. B. Régimen de la adminis-
tración general del Estado. C. Régimen de política, seguridad y defensa. D. Régimen de los dere-
chos fundamentales. E. Régimen del desarrollo físico y ordenación del territorio. 3. Decretos.
III. RÉGIMEN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN
1. Decretos de estado de excepción.
IV. ORDENAMIENTO ORGÁNICO DEL ESTADO
1. Régimen del Poder Público Nacional. A. Poder Ejecutivo. a. Vicepresidencia. b. Ministerios.
c. Empresas del Estado. d. Fundaciones del Estado. e. Misiones. f. Otros órganos y entes. B. Poder
Ciudadano. a. Contraloría General de la República. b. Ministerio Público. C. Poder Judicial.
2. Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.
V. RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
1. Sistema financiero. A. Contrataciones públicas. B. Deuda Pública. C. Contabilidad. 2. Sistema
de auditoría y control interno. 3. Sistema de bienes públicos.
VI. RÉGIMEN DE POLÍTICA, SEGURIDAD Y DEFENSA
1. Relaciones internacionales. A. Acuerdos e incorporaciones al ordenamiento jurídico nacional.
B. Cuerpos diplomáticos. 2. Seguridad y defensa. A. Zonas especiales. B. Función policial, de in-
vestigación científica y protección civil. C. Operativos y planes de seguridad ciudadana. D. Porte
de armas. 3. Migración y extranjería.
VII. RÉGIMEN DE LA ECONOMÍA
1. Tributos. 2. Régimen cambiario. 3. “Criptomonedas”. 4. Instituciones financieras y mercado de
valores. 5. Telecomunicaciones. 6. Agricultura y pesca. 7. Energía y minas. 8. Servicios e industrias.
VIII. RÉGIMEN DE DESARROLLO SOCIAL
1. Educación. A. Educación superior. 2. Régimen laboral. 3. Cultura. 4. Salud. 5. Vivienda y hábi-
tat. 6. Programas sociales. 7. Cooperativas.
IX. RÉGIMEN DEL DESARROLLO FÍSICO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1. Zonas económicas especiales 2. Ambiente y recursos naturales. 3. Transporte y tránsito. A.
Sistema de transporte terrestre. B. Sistema de transporte acuático y aéreo.
I. PODER CONSTITUYENTE “ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE”

2017
1. “Leyes constituyentes”
Ley Constitucional que crea el Impuesto a los Grandes Patrimonios. G.O. N° 41.667 del
03-07-2019, reimpresa en N° 41.696 del 16-08-2019.
Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2020, aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente mediante decreto constituyente de fecha 16-12-2019. G.O.
6.495 Extraordinario del 17-12-2019. G.O. 41.782 del 16-12-2019.
Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Económico Financiero 2020,
aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente mediante decreto constituyente de fecha
16-12-2019. G.O. 6.496 Extraordinario del 17-12-2019.
2. “Decretos constituyentes”
Decreto Constituyente de modificación de la ley constitucional de la Comisión para la
Verdad, la Justicia, la Paz y la Tranquilidad. G.O. N° 41.667 del 03-07-2019.
Decreto Constituyente mediante el cual se aprueba el protocolo modificatorio del Con-
venio entre la República Bolivariana de Venezuela y la Federación de Rusia, sobre Proyectos
Estratégicos Conjuntos. G.O. 41.748 del 29-10-2019.
Decreto Constituyente que aprueba la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico
Financiero para el Año 2020, la Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio
Económico Financiero del Año 2020 y el Plan Operativo Anual para el Año 2020. G.O.
41.782 del 16-12-2019.
Decreto Constituyente que aprueba el presupuesto de ingresos y gastos operativos del
Banco Central de Venezuela para el ejercicio fiscal del año 2020. G.O. 41.782 del 16-12-
2019.
II. RÉGIMEN DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA1

1. Leyes y reglamentos
Ley aprobatoria de adhesión al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR),
suscrito en la ciudad de Río De Janeiro-Brasil el 02-09-1947; así como su protocolo de re-
forma, de San José de Costa Rica, firmado el 26-07-1975. G.L. N° 10 del 14-08-2019.
Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Unidad de Enlace de la Asamblea
Nacional ante el Parlamento del MERCOSUR. G.L. N° 12 del 18-09-2019.
Reforma del Reglamento Interior y Debates de la Asamblea Nacional. G.L. N° 2 Extra-
ordinario del 19-12-2019.
1
La información se ha extraído de la Gaceta Legislativa de la Asamblea Nacional (G.L.), disponible
en http://www.asambleanacional.gob.ve/gacetas
LEGISLACIÓN 207
2. Acuerdos
A. Régimen del Poder Público
Acuerdo para ratificar la ruta política propuesta por la Asamblea Nacional como salida a
la crisis que vive el país, frente al bloqueo de las soluciones democráticas por parte del régi-
men usurpador de Nicolás Maduro Moros. G.L. N° 12 del 18-09-2019.
Acuerdo para ratificar la vigencia y preeminencia de la Asamblea Nacional legítima, la
inmunidad parlamentaria y la función parlamentaria. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo para corroborar la ruta política integral planteada al país que permita eleccio-
nes libres y transparentes como salida a la crisis que viven los venezolanos y la reinstitucio-
nalización del país. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo sobre los mecanismos de cumplimiento de las garantías electorales y los pro-
cedimientos constitucionales de selección del Poder Electoral. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
B. Régimen de la administración general del Estado
Acuerdo sobre la creación del Monitor de los Servicios Públicos de la Asamblea Nacio-
nal. G.L. N° 9 del 03-07-2019.
Acuerdo sobre la designación del directorio ad-hoc del Banco Central de Venezuela.
G.L. N° 10 del 14-08-2019.
Acuerdo mediante el cual se autoriza el nombramiento para ejercer los cargos del ór-
gano de intervención llamado “Junta Administradora Ad-hoc”, que asuma las funciones de la
junta directiva de la Corporación Venezolana de Guayana, para actuar en su nombre y, como
responsable directo. G.L. N° 11 del 28-08-2019.
Acuerdo que autoriza el uso de recursos de Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) para
la defensa de sus activos en el extranjero. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo que reitera la invalidez del bono PDVSA 2020. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo sobre la defensa de la universidad venezolana. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo en rechazo a las pretensiones del usurpador Nicolás Maduro Moros de otorgar
minas de oro a las gobernaciones. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
C. Régimen de política, seguridad y defensa
Acuerdo para la garantía de transparencia en el manejo de los recursos destinados a la
asistencia del ciudadano profesional militar y funcionarios de organismos de seguridad, que
decidieron actuar para reponer el orden constitucional. G.L. N° 9 del 03-07-2019.
Acuerdo en rechazo a la presencia y expansión de grupos narcoterroristas en el territorio
nacional. G.L. N° 12 del 18-09-2019.
D. Régimen de los derechos fundamentales
Acuerdo con motivo de la visita de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, Michelle Bachelet. G.L. N° 9 del 03-07-2019.
Acuerdo con motivo de las detenciones arbitrarias, torturas y tratos crueles y degradan-
tes aplicados por la Dirección General de Contrainteligencia Militar y otros cuerpos de segu-
ridad del Estado y el asesinato del Capitán de Corbeta Rafael Acosta Arévalo, como parte de
la política de coerción del régimen. G.L. N° 9 del 03-07-2019.
Acuerdo contra la violencia a la mujer venezolana dentro y fuera del territorio nacional.
G.L. N° 10 del 14-08-2019.
Acuerdo por el Día Internacional de la Paz y en Defensa de los Derechos Humanos en el
marco de la 74° Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas. G.L. N° 13
del 24-10-2019.
Acuerdo en rechazo al padecimiento y penurias de los pensionados, jubilados y del pue-
blo en general, como consecuencia de la emergencia humanitaria compleja generada por el
régimen de Nicolás Maduro Moros. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo en rechazo al ilegal censo de vivienda y en respaldo al derecho a la propiedad
privada de todos los venezolanos. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo en respaldo al diálogo social entre los sectores sindical y empleador sobre la si-
tuación laboral venezolana y al informe de la comisión de encuesta de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT). G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo en condena a los tratos crueles y torturas en contra de presos políticos, con mo-
tivo del primer año del asesinato del Concejal Fernando Albán. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
Acuerdo de reconocimiento de la condición de refugiados a los venezolanos que han si-
do expulsados del territorio nacional por la emergencia humanitaria compleja que aqueja a
nuestro país. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
E. Régimen del desarrollo físico y ordenación del territorio
Acuerdo de reafirmación de la posición histórica de Venezuela sobre los mecanismos
para la resolución de la controversia por el Esequibo y en defensa de nuestra soberanía e
integridad territorial. G.L. N° 13 del 24-10-2019.
3. Decretos
Decreto N° 11 de la Presidencia (E) de la República Bolivariana de Venezuela sobre la
creación de la Comisión Presidencial Consultiva para la Renegociación de la Deuda Pública
Venezolana. G.L. N° 11 del 28-08-2019.
creación de la junta Administradora Ad-Hoc de la Corporación Venezolana de Guayana. G.L.
N° 11 del 28-08-2019.
creación del Centro de Gobierno de la Presidencia de la República. G.L. N° 12 del 18-09-
2019.
creación de la Comisión Presidencial Consultiva para la Renegociación de la Deuda Pública
Venezolana. G.L. N° 12 del 18-09-2019.
LEGISLACIÓN 209
III. RÉGIMEN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN 2

1. Decretos de estado de excepción
Decreto Nº 3.906, mediante el cual se prorroga por 60 días, el plazo establecido en el
Decreto N° 3.844, de fecha 10-05-2019, mediante el cual se declara el Estado de Excepción y
de Emergencia Económica en todo el territorio nacional, dadas las circunstancias extraordina-
rias en el ámbito social, económico y político, que afectan el orden constitucional, la paz
social, la seguridad de la Nación, las instituciones públicas y a las ciudadanas y los ciudada-
nos habitantes de la República, a fin de que el Ejecutivo Nacional adopte las medidas urgen-
tes, efectivas, excepcionales y necesarias, para asegurar a la población el disfrute pleno de sus
derechos, preservar el orden interno, el acceso oportuno a bienes, servicios, alimentos, medi-
cinas y otros productos esenciales para la vida, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria
de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.456, de fecha 10-05-2019, visto que subsiste
la situación excepcional, extraordinaria y coyuntural por la cual atraviesa la economía vene-
zolana; a fin de que el Poder Ejecutivo pueda seguir brindando protección a las venezolanas y
los venezolanos contra la guerra económica. G.O. N° 6.464 Extraordinario del 09-07-20193.
Decreto N° 3.980, mediante el cual se declara el estado de excepción y de emergencia
económica, en todo el territorio nacional, dadas las circunstancias extraordinarias en el ámbito
social, económico y político, que afectan el orden constitucional, la paz social, la seguridad de
la nación, las instituciones públicas y a las ciudadanas y ciudadanos habitantes de la República
Bolivariana de Venezuela, a fin de que el Ejecutivo Nacional adopte las medidas urgentes,
efectivas, excepcionales y necesarias, para asegurar a la población el disfrute pleno de sus dere-
chos, preservar el orden interno, el acceso oportuno a bienes, servicios, alimentos, medicinas y
otros productos esenciales para la vida. G.O. N° 6.478 Extraordinario del 07-09-20194.
Decreto Nº 4.019, mediante el cual se prorroga por 60 días, el plazo establecido en el
Decreto N° 3.980, de fecha 07 de septiembre de 2019, mediante el cual se declara el estado
de excepción y de emergencia económica, visto que subsiste la situación excepcional, extra-
ordinaria y coyuntural por la cual atraviesa la economía venezolana; a fin de que el Poder
Ejecutivo pueda seguir brindando protección a las venezolanas y los venezolanos contra la
guerra económica. G.O. N° 6.487 Extraordinario del 06-11-20195.
2
Para conocer a profundidad los decretos publicados con ocasión de los primeros tres estados de
excepción nacional, así como la implementación del régimen de excepción en la frontera durante
el segundo semestre de 2015, véase Gabriel Sira Santana: El estado de excepción a partir de la
Constitución de 1999. Editorial Jurídica Venezolana y CIDEP. Caracas, 2017. Los balances de los
decretos dictados durante los estado de excepción posteriores pueden consultarse en
http://cidep.com.ve/reportes.html
3
Véase fallo N° 234 del 18-07-2019 de la Sala Constitucional, mediante el cual se declaró la consti-
tucionalidad de este decreto, publicado en G.O. N° 6.473 Extraordinario del 14-08-2019.
4
5
IV. ORDENAMIENTO ORGÁNICO DEL ESTADO

1. Régimen del Poder Público Nacional
A. Poder Ejecutivo
a. Vicepresidencia
Decreto Nº 4.075, mediante el cual se dicta el Reglamento Orgánico de la Vicepresiden-
cia de la República. G.O. N° 41.786 del 20-12-2019.
b. Ministerios
Decreto Nº 3.945, mediante el cual se crea el Ministerio del Poder Popular para el Tu-
rismo y Comercio Exterior. G.O. N° 41.692 del 12-08-2019.
Resolución N° MPPSP/DGD/009/2019 del Ministerio del Poder Popular para el Servi-
cio Penitenciario, mediante la cual se dicta el Reglamento Interno de este Ministerio. G.O. N°
41.765 del 21-11-2019, reimpreso en N° 41.779 del 11-12-2019.
Decreto N° 4.076, mediante el cual se dicta el Reglamento Orgánico del Ministerio del
Poder Popular para la Defensa. G.O. N° 41.786 del 20-12-2019.
Decreto N° 4.077, mediante el cual se dicta el Reglamento Orgánico del Ministerio del
Poder Popular de Planificación. G.O. N° 41.786 del 20-12-2019.
c. Empresas del Estado
Decreto Nº 3.907, mediante el cual se autoriza a la Empresa del Estado Conglomerado
Agrosur, S.A., para suscribir contratos de crédito con el sector bancario nacional y para el
endeudamiento hasta por la cantidad que en él se indica. G.O. N° 41.670 del 09-07-2019.
Decreto Nº 4.003, mediante el cual se autoriza la creación de una Empresa del Estado,
bajo la forma de Sociedad Anónima, que se denominará “Corporación para la Protección del
Pueblo del Estado Anzoátegui, S.A.”, pudiendo utilizar a todos los efectos la abreviatura
(CORPOANZOÁTEGUI, S.A.). G.O. N° 41.739 de 16-10-2019.
bajo la forma de Sociedad Anónima, que se denominará “CORPORACIÓN PARA LA
PROTECCIÓN DEL PUEBLO DEL ESTADO MÉRIDA, S.A.”, pudiendo utilizar a todos
los efectos la abreviatura (CORPOMÉRIDA, S.A.). G.O. N° 41.739 de 16-10-2019.
Pueblo del Estado Nueva Esparta, S.A.”, pudiendo utilizar a todos los efectos la abreviatura
(CORPONUEVAESPARTA, S.A.). G.O. N° 41.739 de 16-10-2019.
Pueblo del Estado Táchira, S.A.”, pudiendo utilizar a todos los efectos la abreviatura (COR-
POTÁCHIRA, S.A.). G.O. N° 41.739 de 16-10-2019.
d. Fundaciones del Estado
Decreto Nº 3.943, mediante el cual se autoriza la creación de la Fundación Fondo para
la Prevención y Administración de Desastres, con personalidad jurídica y patrimonio pro-
pio, la cual estará adscrita al Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Jus-
LEGISLACIÓN 211
ticia y Paz, y cuyo domicilio es la ciudad de Caracas, pudiendo establecer oficinas y de-
pendencias en cualquier otra ciudad del país, previa aprobación del Consejo Directivo y del
órgano de adscripción. G.O. N° 41.690 del 08-08-2019.
Decreto Nº 3.960, mediante el cual se autoriza la creación de una Fundación del Estado
que se denominará Fundación para la Unificación Técnica de la Investigación, Capacitación y
Extensionismo en el Fortalecimiento del Sector Agroalimentario Nacional, en adelante podrá
utilizar la denominación de “UTICEX”; estará adscrita al Ministerio del Popular para la
Agricultura Productiva y Tierras, y tendrá su domicilio en la Ciudad de Caracas. G.O. N°
41.695 del 15-08-2019.
Decreto Nº 3.963, mediante el cual se autoriza la creación de una Fundación del Estado,
la cual se denominará Fundación Misión Venezuela Bella, con personalidad jurídica y patri-
monio propio, adscrita a la Vicepresidencia de la República. G.O. N° 41.696 del 16-08-2019.
Decreto Nº 3.989, mediante el cual se autoriza la creación de una Fundación del Estado,
la cual se denominará Fundación Bases de Misiones Socialistas, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, adscrita a la Vicepresidencia Sectorial del Socialismo Social y Territorial.
G.O. N° 41.722 del 23-09-2019.
Providencia N° 001/2019 de la Fundación Patria, mediante el cual se dicta el Reglamen-
to Interno de Organización y Funcionamiento de la Fundación Patria. G.O. N° 41.722 del 23-
09-2019.
Providencia N° 003/2019 de la Fundación Escuela Venezolana de Planificación, me-
diante la cual se procede a publicar el Proyecto Reglamento General de los Estudios de Post
Grado de la Fundación Escuela Venezolana de Planificación (FEVP). G.O. N° 41.722 del 23-
09-2019, reimpreso en N° 41.723 del 24-09-2019.
Providencia N° 004/2019 de la Fundación Escuela Venezolana de Planificación, me-
diante la cual se procede a publicar el Proyecto Reglamento de Ingresos del Personal Docente
Investigador, de la Fundación Escuela Venezolana de Planificación (FEVP). G.O. N° 41.723
del 24-09-2019.
Providencia N° 002-19 de la Fundación Televisora Venezolana Social TVES, mediante
la cual se dicta el Reglamento Interno de la Oficina de Auditoría Interna, de esta Fundación.
G.O. N° 41.723 del 24-09-2019.
e. Misiones
Resolución N° 045 del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, mediante la
cual se dicta el instructivo de funcionamiento del Órgano Estadal de la Gran Misión Trans-
porte Venezuela. G.O. N° 41.766 del 22-11-2019.
Decreto N° 4.078, mediante el cual se crea la Gran Misión Cuadrantes de Paz, concebi-
da como un conjunto concentrado de políticas públicas con alcance nacional y expresión
focal en micro territorios denominados Cuadrantes de Paz. G.O. N° 41.786 del 20-12-2019.
f. Otros órganos y entes
Resolución N° 1202 del Ministerio del Poder Popular para el Ecosocialismo, mediante
la cual se dictan las Normas para el Funcionamiento de los Comités de Trabajo Central y
Estadales de las Zonas Costeras. G.O. N° 41.677 del 18-07-2019.
Providencia Nº SNAT/2019/00170 del SENIAT, mediante la cual se reorganiza la Ge-
rencia General de Gestión Humana, de este Organismo. G.O. N° 41.686 del 02-08-2019.
Resolución N° 049 del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnología, me-
diante la cual se da por concluido el Proceso de Supresión y Liquidación de la Fundación
Centro Nacional de Innovación Tecnológica (CENIT). G.O. N° 41.696 del 16-08-2019.
Providencia Nº CD-001-2019 del Instituto Nacional Contra la Discriminación Racial,
mediante la cual se dictan los mecanismos para la conformación de los Comités Contra la
Discriminación Racial. G.O. N° 41.701 del 23-08-2019.
Decreto N° 3.991, mediante el cual se crea el Consejo Nacional de Geografía y Estadís-
tica. G.O. N° 6.480 Extraordinario del 23-09-2019.
la cual se crea, con carácter permanente, la Comisión Estratégica Ambiental Nacional. G.O.
N° 41.739 del 16-10-2019.
Providencia N° 026 del Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar, mediante la
cual se dicta el Reglamento Interno del Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar.
G.O. N° 41.782 del 16-12-2019.
Decreto N° 4.009, mediante el cual se prorroga desde el 03-10-2019, el lapso para efec-
tuar el proceso de supresión y liquidación del Servicio Autónomo de Elaboraciones Farma-
céuticas (SEFAR). G.O. N° 41.741 de 18-10-2019.
B. Poder Ciudadano
a. Contraloría General de la República
Resolución Nº 01-00-000420 de la Contraloría General de la República, mediante la
cual se prorroga desde el 1º hasta el 31 de agosto de 2019, el lapso para la presentación de la
Declaración Jurada de Patrimonio actualizada, establecida en la Resolución Nº 01-00-
000160, de fecha 23-02-2016. G.O. N° 41.683 del 30-07-2019.
b. Ministerio Público
Resolución N° 3301 del Ministerio Público, mediante la cual se dicta el Reglamento so-
bre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Ministerio Público. G.O. N°
41.735 del 10-10-2019.
Resolución N° 1929 del Ministerio Público, mediante la cual se dicta la reforma parcial
del Reglamento Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Personal del Ministerio
Público. G.O. N° 41.748 de 29-10-2019.
C. Poder Judicial
Resolución N° 2019-0005 de la Sala Plena, mediante la cual se otorga competencia te-
rritorial para conocer de las causas iniciadas con ocasión de las investigaciones de los delitos
tipificados en la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una vida Libre de Violencia,
a los Tribunales de Primera Instancia Penal Municipal en Funciones de Control de la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela, solo en aquellos municipios donde no existan Juzgados de
Control, Audiencias y Medidas con competencia en materia de delitos de Violencia Contra la
Mujer. G.O. N° 41.673 del 15-07-2019.
Resolución N° 2019-0006 de la Sala Plena, mediante la cual se suprimen las competen-
cias en materia civil y agraria del actual Juzgado Superior en lo Civil (Bienes), Contencioso
Administrativo y Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Apure y Municipio Aris-
mendi del estado Barinas, con sede en la ciudad de San Fernando de Apure. G.O. N° 41.673
del 15-07-2019.
LEGISLACIÓN 213
Resolución N° 2019-0014 de la Sala Plena, mediante la cual se establece que ningún

Tribunal despachará desde el 15 de agosto hasta el 15 de septiembre de 2019, ambas fechas
inclusive. Durante ese período permanecerán en suspenso las causas y no correrán los lapsos
procesales. Ello no impide que se practiquen las actuaciones que fueren necesarias para el
aseguramiento de los derechos de alguna de las partes, de conformidad con la ley. G.O. N°
41.695 del 15-08-2019.
2. Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas
Resolución N° 023/2019 de la Vicepresidencia de la República, mediante la cual se pro-
rroga el lapso para efectuar el Proceso de Supresión y Liquidación del Nivel Metropolitano
de Caracas, Cabildo Metropolitano y la Contraloría del Área Metropolitana. G.O. N° 41.785
del 19-12-2019.
V. RÉGIMEN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

1. Sistema financiero
A. Contrataciones públicas
Resolución conjunta Nº 012/2019 y 756/2019 de los Ministerios del Poder Popular de Pla-
nificación y de Economía y Finanzas, mediante la cual se fija el Valor de la Unidad para el
Cálculo Aritmético del Umbral Máximo y Mínimo (UCAU). G.O. N° 41.743 de 22-10-2019.
Providencia N° DG-2019-012 de la Comisión Central de Planificación Servicio Nacio-
nal de Contrataciones, mediante la cual se fijan las tarifas que el Servicio Nacional de Con-
trataciones cobrará a las personas naturales y jurídicas por la prestación de sus servicios y
publicaciones. G.O. N° 41.785 del 19-12-2019.
B. Deuda Pública
Decreto Nº 3.953, mediante el cual se dicta el Instrumento Normativo con Tratamiento
de Ley Especial de Endeudamiento Complementaria Nº 2 para el Ejercicio Económico Fi-
nanciero 2019. G.O. N° 6.472 Extraordinario del 14-08-2019.
Decreto Nº 3.954, mediante el cual se procede a la 769º emisión de Bonos de la Deuda
Pública Nacional, constitutivos de empréstitos internos, hasta por la cantidad de Bs.
1.000.000.000.000, destinados al aporte local de los proyectos, de acuerdo a lo previsto en los
artículos 2° y 3° del Instrumento Normativo con Tratamiento de Ley Especial de Endeuda-
miento Complementaria N° 2 para el Ejercicio Económico Financiero 2019. G.O. N° 6.472
Extraordinario del 14-08-2019.
Decreto Nº 3.955, mediante el cual se procede a la 770° emisión de Bonos de la Deuda
12.000.000.000.000, destinados al financiamiento del servicio de la deuda pública interna y
externa, de acuerdo a lo previsto en el artículo 4° del Instrumento Normativo con Tratamien-
to de Ley Especial de Endeudamiento Complementaria N° 2 para el Ejercicio Económico
Financiero 2019. G.O. N° 6.472 Extraordinario del 14-08-2019.
Decreto Nº 3.956, mediante el cual se procede a la 771° emisión de Bonos de la Deuda
10.000.000.000.000, destinados al financiamiento de la gestión fiscal, de acuerdo a lo previs-
to en el artículo 5 del Instrumento Normativo con Tratamiento de Ley Especial de Endeuda-
miento Complementaria N° 2 para el Ejercicio Económico Financiero 2019. G.O. N° 6.472
Decreto Nº 4.081, mediante el cual se dicta el Instrumento Normativo con Tratamiento

de Ley Especial de Endeudamiento Complementaria Nº 3 para el Ejercicio Económico Fi-
nanciero 2019. G.O. N° 6.498 Extraordinario del 26-12-2019.
C. Contabilidad
Providencia N° 19-012 de la Oficina Nacional de Contabilidad Pública, mediante la cual
se dicta la Reforma Parcial de la Providencia Administrativa Nº 19-001 de fecha 03-05-2019,
mediante la cual se establece el Plan de Cuentas Patrimoniales. G.O. N° 41.733 de 08-10-
2019.
2. Sistema de auditoría y control interno
Providencia N° 093 de la Superintendencia Nacional de Valores, mediante la cual se
dicta el Reglamento Interno de la Unidad de Auditoría Interna de la Superintendencia Nacio-
nal de Valores (SUNAVAL). G.O. N° 41.737 de 14-10-2019.
Resolución N° DM/0040 del Ministerio del Poder Popular para la Educación, mediante
la cual se dicta el Reglamento Interno de la Oficina de Auditoría Interna, del Ministerio de
Poder Popular para la Educación. G.O. N° 41.752 del 04-11-2019.
3. Sistema de bienes públicos
Providencia N° 013 de la Superintendencia de Bienes Públicos, mediante la cual se dic-
tan los lineamientos temporales aplicables para el registro, enajenación y desincorporación de
bienes públicos sin titularidad. G.O. N° 41.742 de 21-10-2019.
Providencia N° 018 de la Superintendencia de Bienes Públicos, mediante la cual se fi-
jan las tarifas aplicables por concepto de cobro del Registro en el Sistema de Acreditación,
Carnetización y/o Renovación de Personas Naturales, Funcionarias y Funcionarios, Trabaja-
doras y Trabajadores de los Órganos y Entes del Sector Público y Sociedades o Asociaciones
de Peritos Avaluadores, que ofrezcan o presten sus servicios profesionales de peritaje de
activos a los órganos y entes que conforman el Sector Público, las cuales serán calculadas en
moneda de curso legal, incluyendo el Impuesto al Valor Agregado (IVA), en los términos que
en ella se indican. G.O. N° 41.742 de 21-10-2019.
VI. RÉGIMEN DE POLÍTICA, SEGURIDAD Y DEFENSA

1. Relaciones internacionales
A. Acuerdos e incorporaciones al ordenamiento jurídico nacional
Resolución N° DM/243 del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores,
mediante la cual se ordena la publicación del “Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a
las obras publicadas para las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para
acceder al texto impreso”. G.O. N° 41.724 del 25-09-2019, reimpreso en N° 41.725 del 26-
09-2019.
mediante la cual se ordena la publicación del “Convenio de Reconocimiento de Estudios,
Certificados, Títulos o Diplomas de Educación Universitaria entre el Gobierno de la Repúbli-
ca Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República de Guinea Ecuatorial”. G.O. N°
41.731 de 04-10-2019.
LEGISLACIÓN 215
Resoluciones N° DM/244, DM/245 y DM/246 del Ministerio del Poder Popular para
Relaciones Exteriores, mediante las cuales se ordena la publicación de los Acuerdos de
Cooperación entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Guinea Ecuato-
rial. G.O. N° 41.731 de 04-10-2019.
mediante la cual se procede a la publicación del “Memorando de entendimiento entre la Re-
pública Bolivariana de Venezuela a través de Petróleos de Venezuela, S.A., (PDVSA) y su
filial PDVSA Industrial, S.A., y la República de Guinea Ecuatorial por órgano del Ministerio
de Minas e Hidrocarburos para el intercambio comercial de bienes y servicios”. G.O. N°
41.788 del 26-12-2019.
mediante la cual se procede a la publicación del “Memorando de entendimiento entre la Re-
pública Bolivariana de Venezuela y la República de Guinea Ecuatorial, para realizar estudios
de prospección en tierra firme de la parte continental de Guinea Ecuatorial”. G.O. N° 41.788
del 26-12-2019.
B. Cuerpos diplomáticos
mediante la cual se otorga de manera unilateral y con fines de reciprocidad el beneficio de
supresión de Visas a los portadores de Pasaportes Diplomáticos y de Servicios válidos a los
nacionales de la República Democrática Socialista de Sri Lanka, para entrar, salir, transitar y
permanecer en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela por un período de tiem-
po no mayor a 90 días, a partir de la fecha de entrada. G.O. N° 41.736 de 11-10-2019.
2. Seguridad y defensa
A. Zonas especiales
Resolución N° 109 del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia
y Paz, mediante la cual se establece el Carnet de Movilidad Fronteriza, como instrumento
para facilitar la movilización, admisión, ingreso periódico, permanencia temporal y salida del
país, de los ciudadanos y ciudadanas de nacionalidad brasileña y colombiana, que acrediten
su residencia en las zonas fronterizas de la República Federativa del Brasil o de la República
de Colombia con la República Bolivariana de Venezuela. G.O. N° 41.669 del 08-07-2019.
B. Función policial, de investigación científica y protección civil
y Paz, mediante la cual se dictan las normas relativas a la jornada de servicio y el proceso de
formación académica de los funcionarios y funcionarias policiales de los cuerpos de policía
en sus diversos ámbitos político territoriales. G.O. N° 41.719 del 18-09-2019.
y Paz, mediante la cual se dictan las normas que regulan el Sistema Único de Información,
Diseño y Expedición de la Credencial Única Policial de Investigación a los Funcionarios y
Funcionarias Policiales de Investigación del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas. G.O. N° 41.719 del 18-09-2019.
y Paz, mediante la cual se dictan los lineamientos y directrices para la designación de funcio-
narios y funcionarias policiales que prestan servicio en los parques o depósitos de armas y
municiones. G.O. N° 41.719 del 18-09-2019.
y Paz, mediante la cual se dictan las normas relativas al Plan de Investigación Científico
Policial y los Niveles y Criterios de Actuación de los Órganos de Investigación Penal. G.O.
N° 41.719 del 18-09-2019.
y Paz, mediante la cual se dicta los programas de asistencia técnica a ser aplicados en las
áreas de personal, parque de armas, parque automotor, sala de evidencias, control de deteni-
dos, instancias de control interno y servicios policiales del cuerpo de policía del estado Fal-
cón. G.O. N° 41.723 del 24-09-2019.
y Paz, mediante la cual se dictan las normas relativas al diseño, adquisición, dotación y con-
trol de uniformes e insignias policiales para los funcionarios y funcionarias policiales de los
cuerpos de policía en sus diversos ámbitos político territoriales. G.O. N° 41.729 de 02-10-
2019.
Providencia Nº DG-2019-010 de la Comisión Central de Planificación Servicio Nacio-
nal de Contrataciones, mediante la cual se establece las medidas preventivas aplicadas a
empresas investigadas por los organismos del Estado, en la lucha contra la corrupción. G.O.
N° 41.760 del 14-11-2019.
Providencia Nº SEB-ONCDOFT-001-2019 del Servicio Especializado para la Adminis-
tración y Enajenación de Bienes Asegurados o incautados, Decomisados y Confiscados,
mediante la cual se dicta la normativa que regula los procedimientos para la administración y
enajenación de los bienes asegurados o incautados, decomisados y confiscados relacionados
con los delitos tipificados en la Ley Orgánica Contra la Delincuencia Organizada y Finan-
ciamiento al Terrorismo. G.O. N° 41.760 del 14-11-2019.
Decreto N° 4.022, mediante el cual se dicta el Reglamento Orgánico del Cuerpo de In-
vestigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas. G.O. N° 41.761 del 15-11-2019.
Decreto N° 4.023, mediante el cual se dicta el Reglamento Parcial del Decreto con Ran-
go, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación, en mate-
ria del Sistema de Personal. G.O. N° 41.761 del 15-11-2019.
C. Operativos y planes de seguridad ciudadana
Decreto Nº 3.904, mediante el cual se aprueba el Plan Nacional Antidrogas 2019-2025.
G.O. N° 41.669 del 08-07-2019.
y Paz, mediante la cual se ordena dar difusión obligatoria al número único del sistema inte-
grado de articulación para la atención de emergencias: “911”, o Número Único de Emergen-
cias “911”, mediante su visualización o colocación en todo establecimiento público y priva-
do, medios de transporte, institutos educativos, recreativos, deportivos y en cualquier otro
lugar donde haya circulación de personas. G.O. N° 41.711 del 06-09-2019.
y Paz, mediante la cual se ordena dar difusión obligatoria al número único del sistema inte-
grado de articulación para la atención de emergencias: “911”, o Numero Único de Emergen-
cias: “911”, mediante su visualización o colocación en todo establecimiento público y priva-
do, locales comerciales, institutos educativos, recreativos, deportivos, entidades de trabajo,
unidades del transporte público, y en cualquier otro lugar donde haya circulación de perso-
nas. G.O. N° 41.738 de 15-10-2019.
LEGISLACIÓN 217
D. Porte de armas
Resolución conjunta N° 32321 y 143 Ministerios del Poder Popular para la Defensa y
para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, mediante la cual se suspende el porte de armas de
fuego y armas blancas en todo el Territorio de la República Bolivariana de Venezuela, para
garantizar la seguridad ciudadana, la paz, el orden interno y el resguardo de la integridad
física de las personas dentro del Estado Venezolano. G.O. N° 41.705 del 29-08-2019.
3. Migración y extranjería
Resolución conjunta N° DM/127, DM/195, DM/128 y DM/195-1 de los Ministerios del
Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz y para Relaciones Exteriores, me-
diante las cuales se excluye a la República de Chile y la República del Perú, del listado de
países beneficiados con la supresión de Visas de No Migrantes (Turistas) en Pasaportes Or-
dinarios. G.O. N° 41.694 del 14-08-2019.
Resolución conjunta N° DM/168 y DM/271 de los Ministerios del Poder Popular para
Relaciones Interiores, Justicia y Paz y para Relaciones Exteriores, mediante la cual se conce-
de el beneficio de la Supresión de visado de no migrante (turista), hasta por un plazo de 90
días continuos, prorrogables por el mismo lapso con la autorización de la autoridad migrato-
ria, a los ciudadanos y ciudadanas nacionales de la República Democrática Socialista de Sri
Lanka, que deseen ingresar al territorio de la República Bolivariana de Venezuela con fines
de recreo, salud o actividades que no involucren remuneración o lucro, ni denoten el ánimo
de fijar domicilio permanente. G.O. N° 41.738 de 15-10-2019.
VII. RÉGIMEN DE LA ECONOMÍA

1. Tributos
Decreto N° 3.912, mediante el cual se exoneran del pago del Impuesto Sobre la Renta,
los enriquecimientos netos gravables de fuente nacional, obtenidos por las personas jurídicas
con ocasión a los servicios relativos a la construcción de un estadio de béisbol en el “Parque
Hugo Rafael Chávez Frías”, ubicado en la Rinconada, Caracas, Distrito Capital, que ejecute
la Fundación Pro-Patria 2000, adscrita al Ministerio del Poder Popular del Despacho de la
Presidencia y Seguimiento de la Gestión de Gobierno, en el marco de la Gran Misión a toda
Vida Venezuela. G.O. N° 6.466 Extraordinario del 15-07-2019.
Decreto N° 3.913, mediante el cual se concede la exoneración del pago del Impuesto al
Valor Agregado, impuestos de importación y tasa por determinación del régimen aduanero,
en los términos y condiciones previstos en este decreto, a las operaciones de importación
definitiva de bienes muebles corporales realizadas por los órganos o entes de la Administra-
ción Pública Nacional, estrictamente necesarios para la ejecución del Proyecto Construcción
del Centro de Convenciones (Auditorio), el cual incluye: mobiliario; edificio de servicio;
edificio para estacionamiento; equipo de salas de máquina; vialidad; paisajismo; limpieza y
acabado final de la obra hotel, para el Instituto Autónomo del Circulo de las Fuerzas Arma-
das (IACFA). G.O. N° 6.466 Extraordinario del 15-07-2019.
Decreto N° 3.914, mediante el cual se exoneran del pago del Impuesto Sobre la Renta,
los enriquecimientos netos gravables de fuente nacional, obtenidos por las personas jurídicas
con ocasión de las actividades de los servicios relativos a la ejecución del proyecto de Remo-
delación y Reacondicionamiento de los Hoteles Guaicamacuto, Gran Caribe y la Construc-
ción del Centro de Convenciones, ubicados en la Parroquia Caraballeda, Municipio Vargas
del Estado La Guaira, que ejecute la Fundación Pro-Patria 2000, adscrita al Ministerio del
Poder Popular del Despacho de la Presidencia y Seguimiento de la Gestión de Gobierno.
G.O. N° 6.466 Extraordinario del 15-07-2019.
Decreto N° 3.915, mediante el cual se exonera del pago del Impuesto al Valor Agrega-
do, impuesto de importación y tasa por determinación del régimen aduanero, en los términos
y condiciones previstos en este Decreto, a las importaciones definitivas de los bienes muebles
corporales, realizadas por los órganos o entes de la Administración Pública Nacional, destina-
dos exclusivamente a la construcción del estadio de béisbol en el Parque “Hugo Rafael Chávez
Frías”, en la Rinconada, Caracas, Distrito Capital, dentro del Marco de la Misión a Toda Vida
Venezuela y la Comisión por la Paz. G.O. N° 6.466 Extraordinario del 15-07-2019.
Decreto N° 3.920, mediante el cual se exonera del pago del Impuesto Sobre la Renta,
los enriquecimientos netos de fuente venezolana provenientes de la explotación primaria de
las actividades agrícolas, en los sub-sectores vegetal, pecuario, forestal, pesquero y acuícola,
de aquellas personas que se registren como beneficiarios ante la Oficina de Estadística y
Estudios Económicos Aduaneros y Tributarios del Servicio Nacional Integrado de Adminis-
tración Aduanera y Tributaria (SENIAT), conforme a lo establecido en este Decreto. G.O. N°
41.678 del 19-07-2019.
Decreto Nº 3.930, mediante el cual se exonera del pago del Impuesto al Valor Agrega-
do, en los términos y condiciones previstos en este decreto, a las importaciones definitivas de
los bienes muebles corporales, realizadas por los órganos o entes de la Administración Públi-
ca Nacional, destinados exclusivamente a los Proyectos Continuación I Etapa de Implemen-
tación Urbanística y Construcción de CDC y “Adquisición e Instalación de Equipos y Mobi-
liario para 50 Gimnasios de Paz en todo el Territorio Nacional”, en el Marco de la Gran Mi-
sión a Toda Vida Venezuela y la Comisión por la Paz y la Vida, que en él se indican. G.O. N°
41.684 del 31-07-2019.
Providencia Nº SNAT/2019/00213 del SENIAT, mediante la cual se establecen las
normas de actualización del valor de bienes y derechos, así como los requisitos y formalida-
des para la declaración y pago del Impuesto a los Grandes Patrimonios. G.O. N° 41.697 del
19-08-2019.
Decreto Nº 4.015, mediante el cual se exoneran del pago del Impuesto Sobre la Renta,
los enriquecimientos netos gravables de fuente territorial, obtenidos por las Asociaciones
Cooperativas, constituidas conforme a las disposiciones establecidas en el Decreto con Fuer-
za de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas. G.O. N° 41.745 de 24-10-2019.
Providencia Nº SNAT/2019/00328 del SENIAT, mediante la cual se crea un Punto de
Control Aduanero en el Terminal Intermodal “Batalla de Araure”, en el estado Portuguesa,
adscrito a la Gerencia de la Aduana Principal Centro Occidental. G.O. N° 41.768 del 26-11-
2019.
Providencia Nº SNAT/2019/00338 del SENIAT, mediante la cual se autoriza la emisión
y circulación de formularios. G.O. N° 41.778 del 10-12-2019.
Decreto N° 4.079, mediante el cual se fija la alícuota impositiva general a que hace refe-
rencia el Artículo 27 del Decreto Constituyente que establece el Impuesto al Valor Agregado,
en 16 %. G.O. N° 41.788 del 26-12-2019.
Decreto N° 4.080, mediante el cual se exonera hasta el 30-06-2020, del pago del im-
puesto al valor agregado, impuesto de importación y la tasa por determinación del régimen
aduanero, en los términos y condiciones previstos en este decreto, a las importaciones defini-
tivas de bienes muebles corporales, nuevos o usados, en cuanto sea aplicable, realizadas por
los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, así como las realizadas con recur-
sos propios, por las personas naturales o jurídicas, clasificados en los códigos arancelarios
señalados en el Apéndice I que forma parte integrante de este Decreto. G.O. N° 6.497 Extra-
ordinario del 26-12-2019.
LEGISLACIÓN 219
Providencia Nº SNAT/2019/00339 del SENIAT, mediante la cual se establece el calen-

dario de sujetos pasivos especiales y agentes de retención para aquellas obligaciones que
deben cumplirse para el año 2020. G.O. N° 41.788 del 26-12-2019.
Providencia Nº SNAT/2019/00340 del SENIAT, mediante la cual se establece el calen-
dario de sujetos pasivos no calificados como especiales para actividades de juegos de envite o
azar, a cumplirse en el año 2020. G.O. N° 41.788 del 26-12-2019.
2. Régimen cambiario
Resolución N° 19-09-03 del Banco Central de Venezuela, mediante la cual se establece
que el Banco Central de Venezuela, cuando lo estime pertinente, podrá realizar de manera
automática operaciones de venta de moneda extranjera con las entidades bancarias. G.O. N°
41.742 de 21-10-2019.
Providencia Nº SEB-ONCDOFT-002-2019 del Servicio Especializado para la Adminis-
tración y Enajenación de Bienes Asegurados o incautados, Decomisados y Confiscados,
mediante la cual se dicta la normativa que regula el uso y disposición de moneda extranjera,
decomisada y confiscada, vinculada con los delitos tipificados en la Ley Orgánica Contra la
Delincuencia Organizada y Financiamiento al Terrorismo. G.O. N° 41.760 del 14-11-2019.
3. “Criptomonedas”
Decreto Nº 4.025, mediante el cual se instruye a las personas naturales y jurídicas, pú-
blicas y privadas en cuanto a la obligatoriedad del registro de información y hechos económi-
cos expresados contablemente en Criptoactivos Soberanos, sin perjuicio de su registro en
bolívares, según corresponda. G.O. N° 41.763 del 19-11-2019.
Providencia N° 097-2019 de la SUNACRIP, mediante la cual se establecen los paráme-
tros aplicables a las operaciones de asignación e intercambio de recursos con criptoactivos a
través de plataformas tecnológicas altamente especializadas, que garanticen la transparencia,
seguridad y transabilidad de las operaciones. G.O. N° 41.782 del 16-12-2019.
Providencia N° 098-2019 de la SUNACRIP, mediante la cual se establece los paráme-
tros para la presentación de la información financiera, reexpresión de los registros contables
de operaciones y hechos económicos con criptoactivos, realizadas por las personas naturales
que se encuentren obligadas a llevar registros contables, así como las personas jurídicas,
públicas y privadas, en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela. G.O. N°
41.787 del 23-12-2019, reimpreso en G.O. N° 41.788 del 26-12-2019.
4. Instituciones financieras y mercado de valores
Aviso Oficial del Banco Central de Venezuela, mediante el cual se informa al público
en general el límite máximo de la comisión flat que las instituciones bancarias podrán cobrar,
con ocasión a los créditos que se otorguen en el marco de lo dispuesto en la Resolución N°
19-09-01 de fecha 05-09-2019, será de hasta el 0,50 % del monto del crédito. G.O. N° 41.742
de 21-10-2019.
Resolución N° 19-09-01 del Banco Central de Venezuela, mediante la cual se establecen
los créditos comerciales en moneda nacional a ser otorgados por las instituciones bancarias,
deberán ser expresados únicamente mediante el uso de la Unidad de Valor de Crédito Co-
mercial (UVCC). G.O. N° 41.742 de 21-10-2019.
Resolución N° 19-09-02 del Banco Central de Venezuela, mediante la cual se dictan las
normas que regirán la constitución del encaje. G.O. N° 41.742 de 21-10-2019.
Resolución N° 19-09-04 del Banco Central de Venezuela, mediante la cual se establece

que la tasa activa a que se refieren los artículos 128, 130, 142 y 143 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, será de-
terminada por el Banco Central de Venezuela, tomando en cuenta como referencia los seis
principales bancos del país. G.O. N° 41.742 de 21-10-2019.
dictan las normas sobre el establecimiento y funcionamiento de las Bolsas de Productos e
Insumos Agrícolas. G.O. N° 41.743 de 22-10-2019.
dictan las normas relativas a la oferta pública, colocación y publicación de las emisiones de
valores. G.O. N° 41.745 de 24-10-2019.
Aviso Oficial del Banco Central de Venezuela, mediante el cual se informa a las institu-
ciones bancarias, a las casas de cambio y a los proveedores no bancarios de terminales de
puntos de venta, los límites máximos de las comisiones, tarifas y/o recargos que podrán co-
brar por las operaciones y/o actividades que en él se mencionan. G.O. N° 41.785 del 19-12-
2019.
dictan las normas relativas a la administración y fiscalización de los riesgos relacionados con
los delitos de legitimación de capitales, financiamiento al terrorismo, financiamiento a la
proliferación de armas de destrucción masiva y otros ilícitos, aplicables a los sujetos regula-
dos por la Superintendencia Nacional de Valores. G.O. N° 41.788 del 26-12-2019.
5. Telecomunicaciones
Providencia N° 150 de CONATEL, mediante la cual se dicta el Plan Nacional de Nom-
bres de Dominio “.ve”. G.O. N° 41.723 del 24-09-2019.
Resolución N° 22 del Ministerio del Poder Popular para la Comunicación e Informa-
ción, mediante la cual se fijan los topes tarifarios máximos para los servicios de telefonía
básica, prestados por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV).
G.O. N° 41.748 de 29-10-2019.
6. Agricultura y pesca
Providencia N° 007/2019 del INSAI, mediante la cual se establecen las normas, medi-
das y procedimientos para garantizar las condiciones sanitarias y fitosanitarias adecuadas
para el funcionamiento de empresas almacenadoras, silos, torrefactoras y depósitos de pro-
ductos de origen vegetal en la República Bolivariana de Venezuela. G.O. N° 41.697 del 19-
08-2019.
7. Energía y minas
Resolución N° 007 del Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico, me-
diante la cual se crea, con carácter permanente, una Junta Ministerial del Ministerio del Poder
Popular de Desarrollo Minero Ecológico que tendrá como objeto ejecutar, controlar, velar,
definir y realizar acciones y planes entre el Ministerio y los demás actores involucrados, en
materia de minería, con el fin de ejercer en el territorio nacional lo concerniente a las activida-
des primarias y conexas o auxiliares a la minería. G.O. N° 41.714 del 11-09-2019.
Resolución N° 008 del Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico,
mediante la cual se crea, con carácter permanente, el Comité Técnico Estratégico para la
Activación del Plan Nacional de Fiscalización e Inspección Minera, el cual tendrá el objeto
LEGISLACIÓN 221
de ejecutar acciones conjuntas para el control, verificación, inspección y fiscalización de los

diferentes sectores que conforman el sistema nacional minero ecológico, dentro de las políti-
cas que regirá el Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico. G.O. N°
41.714 del 11-09-2019, reimpreso en N° 41.719 del 18-09-2019.
Resolución N° 119 del Ministerio del Poder Popular de Petróleo, mediante la cual se in-
forma los precios de liquidación de la regalía que corresponde a la República por la extrac-
ción de hidrocarburos líquidos por las empresas que realizan actividades primarias en el país,
así como la participación de la República en el coque y el azufre obtenidos del petróleo crudo
durante el proceso de su mejoramiento o refinación, se regirán por lo previsto en esta Resolu-
ción y en la Ley. G.O. N° 41.785 del 19-12-2019.
8. Servicios e industrias
Resolución N° 017 del Ministerio del Poder Popular de Industrias y Producción Nacio-
nal, mediante la cual se aprueba la inclusión de las Sustancias Químicas 4-Anilino-N-
Fenetilpiperidina (ANPP) y N-Fenetil-4-Piperidona (NPP), sus isómeros ópticos, así como
las sales de las sustancias mencionadas, siempre que la existencia de dichas sales sea posible,
dentro de las sustancias químicas sujetas a control por parte del Estado Venezolano. G.O. N°
41.687 del 05-08-2019.
VIII. RÉGIMEN DE DESARROLLO SOCIAL

1. Educación
A. Educación superior
Resolución N° 043 del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria,
mediante la cual se crea el Programa Nacional de Formación Avanzada en Informática, men-
ción Desarrollo de Software. G.O. N° 41.680 del 25-07-2019.
Decreto Nº 4.031, mediante el cual se crea la Universidad Internacional de las Comuni-
caciones, en el marco de la Misión Alma Mater, como una Universidad Especializada, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Tesoro Nacional. G.O.
N° 41.774 del 04-12-2019.
2. Régimen laboral
Decreto N° 3.997, mediante el cual se fija el salario mínimo nacional mensual, a partir
del 01-10-2019, en la cantidad de Bs. 150.000, obligatorio en todo el territorio de la Repúbli-
ca Bolivariana de Venezuela a favor de las trabajadoras y los trabajadores que presten servi-
cios en los sectores públicos y privados, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2° de este
Decreto. G.O. N° 6.484 Extraordinario del 11-10-2019.
Decreto N° 3.998, mediante el cual se fija el Cestaticket Socialista para las trabajadoras
y los trabajadores de los sectores público y privado, en un monto mensual de Bs. 150.000, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del
Cestaticket Socialista para los Trabajadores y Trabajadoras. G.O. N° 6.484 Extraordinario del
11-10-2019.
Resolución N° 500 del Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo,
mediante la cual se homologa la convención colectiva de trabajo bajo el marco de una
Reunión Normativa Laboral para la rama de actividad de la Industria de Artes Gráficas, que
opera a escala Regional para el Distrito Capital y estado Miranda. G.O. N° 41.762 del 18-11-
2019.
3. Cultura
Decreto N° 4.033, mediante el cual se establece el 15 de enero como “Día Nacional de
las Pastoras y Pastores Evangélicos”. G.O. N° 41.775 del 05-12-2019.
Decreto N° 4.071, mediante el cual se instituye como “Día Nacional del Teatro” el 13-
11-cada año. G.O. N° 41.781 del 13-12-2019.
Decreto N° 4.074, mediante el cual se declara el 17 de mayo de cada año “Día Nacional
de la Poesía”, dedicado al reconocimiento y conmemoración de este importante género litera-
rio, su promoción, enseñanza, reconocimiento y emulación a las autoras y autores de nuestro
país, el fortalecimiento de la actividad lingüística, las tradiciones orales y el apoyo a las pe-
queñas iniciativas editoriales, propiciando la transformación de la expresión poética en un
medio que permita a las comunidades difundir sus realidades y costumbres. G.O. N° 41.781
del 13-12-2019.
Decreto N° 4.072, mediante el cual se instruye al Ministro del Poder Popular para la
Comunicación e Información y Vicepresidente Sectorial de Comunicación y Cultura; por
medio de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, realizar los trámites para la adecua-
ción de la norma que regula la difusión de obras musicales venezolanas por parte de los pres-
tadores de servicio de radio, televisión y medios electrónicos, a los fines de contribuir al
reimpulso de nuestro acervo cultural en la República Bolivariana de Venezuela. G.O. N°
41.781 del 13-12-2019.
Decreto N° 4.073, mediante el cual se declara Monumento Nacional el conjunto de bie-
nes que integran la obra arquitectónica denominada Residencia Presidencial “La Casona”,
ubicada en el municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda, en conmemoración a los
valores arquitectónicos, simbólicos y políticos que para la historia nacional tiene este precia-
do bien. G.O. N° 41.781 del 13-12-2019.
4. Salud
Resolución N° 088 del Ministerio del Poder Popular para la Salud, mediante la cual se
crea el Campus Virtual de Salud Pública Nodo Venezuela, como estrategia de cooperación
técnica de la Organización Panamericana de la Salud. G.O. N° 41.673 del 12-07-2019.
establecen los lineamientos para la prohibición total de la publicidad, promoción y patrocinio
y regulación de la venta de los productos del Tabaco en todo el territorio nacional de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela. G.O. N° 41.678 del 19-07-2019, reimpreso en N° 41.684
del 31-07-2019.
Resolución Nº 147 del Ministerio del Poder Popular para la Salud, mediante la cual se
declara oficial el Tomo del Anuario de Mortalidad del año 2015. G.O. N° 41.740 de 17-10-
2019.
Resolución Nº 206 del Ministerio del Poder Popular para la Salud, mediante la cual
queda sujeto al Sistema Integral de Control de Medicamentos (SICM) el gas medicinal fabri-
cado industrialmente o en cuya fabricación intervenga un proceso industrial. G.O. N° 41.777
del 09-12-2019.
implementa la práctica de triaje para seleccionar, escoger o priorizar los procesos de clasifi-
cación preliminar a los pacientes antes de su valoración, diagnóstico y terapéutica completa,
en el servicio de emergencia. G.O. N° 41.787 del 23-12-2019.
LEGISLACIÓN 223
5. Vivienda y hábitat
Decreto N° 3.990, mediante el cual se instruye al Instituto Nacional de Estadística la
realización del XV Censo Nacional de Población y Vivienda, a través de las actividades de
planificación, ejecución, procesamiento y divulgación, bajo la coordinación de la Vicepresi-
dencia Sectorial de Planificación. G.O. N° 6.480 Extraordinario del 23-09-2019.
6. Programas sociales
Resolución N° MPPCMS-081-2019 del Ministerio del Poder Popular para las Comunas
y los Movimientos Sociales, mediante la cual se implementa un nuevo Certificado de Regis-
tro de las Organizaciones de Base del Poder Popular, que contenga el Código de Seguridad
constituido de la forma como en ella se indica. G.O. N° 41.779 del 11-12-2019.
7. Cooperativas
Providencia N° 021-19 de la SUNACOOP, mediante la cual se establece las condiciones
y requisitos para el otorgamiento de la certificación de cumplimiento a las asociaciones
cooperativas. G.O. N° 41.681 del 26-07-2019.
IX. RÉGIMEN DEL DESARROLLO FÍSICO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1. Zonas económicas especiales
Decreto Nº 3.936, mediante el cual se declara Zona de Aprovechamiento Agrícola Es-
pecial un área de aproximadamente once mil seiscientas treinta y tres hectáreas con mil qui-
nientos setenta y nueve metros cuadrados, ubicada en la jurisdicción de los Municipios Iriba-
rren, Palavecino del estado Lara y Municipio Peña del estado Yaracuy, la cual se encuentra
delimitada por una poligonal cerrada cuyos vértices están definidos en coordenadas U.T.M.
(Universal Transversa de Mercator), Huso 19 Norte, Datum SIRGAS REGVEN, que en él se
especifican. G.O. N° 41.686 del 02-08-2019.
Decreto Nº 3.937, mediante el cual se declara Zona Protectora del Área Metropolitana
de la ciudad de Barquisimeto, la porción de territorio ubicada en jurisdicción de los Munici-
pios Iribarren y Palavecino del estado Lara, con un área aproximada de cuarenta mil ciento
setenta hectáreas con cinco mil doscientos setenta y cinco metros cuadrados, delimitada por
las poligonales de los sectores denominados: Sector “A”, Sector “B”, Sector “B1”, Sector
“C” y Sector “D” y cuyos vértices están definidos por coordenadas U.T.M. (Universal Trans-
versa de Mercator), Huso 19 Norte, Datum SIRGAS REGVEN, que en él se señalan. G.O. N°
41.686 del 02-08-2019.
Decreto Nº 3.938, mediante el cual se crea la Zona Económica Especial del Municipio
Palavecino del estado Lara, en una extensión de terreno que abarca aproximadamente un área
de dos mil ochocientas sesenta y tres hectáreas con mil ochocientos cuarenta y nueve metros
cuadrados, ubicadas entre el Sector la Montañita y el Asentamiento Campesino El Palaciero,
Parroquia José Gregorio Bastidas, del Municipio Palavecino del estado Lara, delimitada por
una poligonal cerrada cuyos vértices están definidos en coordenadas U.T.M. (Universal
Transversa de Mercator), Huso 19 Norte, Datum SIRGAS REGVEN, que en él se indican.
G.O. N° 41.686 del 02-08-2019.
Decreto Nº 4.083, mediante el cual se crean como Zonas Económicas Especiales del
Criptoactivo Soberano (Petro), el área minera número 2, denominada “Manuelita Sáenz”, los
bloques 1, 2, 3 y 4 con derecho minero en el Sector Maripa / El Sipao y el área minera núme-
ro 1, denominada “Juana La Avanzadora”, específicamente el bloque 3 con derecho minero
del sector Guaniamo, del estado Bolívar en el Arco Minero del Orinoco (AMO), destinadas
para la exploración, explotación, beneficio y comercialización de oro, diamantes y demás

minerales, a los fines de vincularlas al uso del Criptoactivo Soberano (Petro), como elemen-
tos estructurales de la diversificación de recursos, para el desarrollo nacional. G.O. N° 41.789
del 27-12-2019.
2. Ambiente y recursos naturales
la cual se establecen las normas sobre diseño, emisión, utilización y canje de guías electróni-
cas de circulación de productos forestales procedentes de aprovechamientos debidamente
autorizados por este Ministerio. G.O. N° 41.720 del 19-09-2019.
Providencia N° INSAI/06/2019 del INSAI, mediante la cual se establecen las normas,
medidas y procedimientos fitosanitarios para la adecuación y funcionamiento de viveros,
expendios de plantas y ambientes protegidos, en la República Bolivariana de Venezuela.
G.O. N° 41.754 del 06-11-2019.
la cual se establece las normas sobre diseño, emisión, utilización y canje de guías electrónicas
de circulación de productos forestales procedentes de aprovechamientos debidamente autori-
zados por este Ministerio. G.O. N° 41.765 del 21-11-2019.
3. Transporte y tránsito
A. Sistema de transporte terrestre
cual se establece la tarifa máxima oficial para las rutas suburbanas e interurbanas a nivel
nacional, a ser cobradas por los prestadores del servicio público de transporte terrestre de
pasajeras y pasajeros, respectivamente, con la finalidad de concretar y equilibrar tanto a los
transportistas como a los usuarios del servicio. G.O. N° 6.475 Extraordinario del 26-08-
2019.
Exhorto Oficial del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, mediante el cual
se exhorta a los alcaldes a nivel nacional, quienes tienen la competencia en materia de tarifas
del transporte urbano, a los gremios de transportistas y a las autoridades competentes a respe-
tar y mantener como tarifas máximas en sus áreas de competencias, las cantidades que en él
se mencionan. G.O. N° 41.702 del 26-08-2019.
Providencia N° 027-2019 del INTT, mediante la cual se prorroga el procedimiento pro-
visional especial para la inscripción ante el Registro del Sistema Nacional de Transporte
Terrestre de los Vehículos a Motor. G.O. N° 41.743 de 22-10-2019.
cual se establece la tarifa máxima oficial para las rutas suburbanas e interurbanas a nivel
nacional, a ser cobradas por los prestadores del servicio público de transporte terrestre de
pasajeras y pasajeros, respectivamente. G.O. N° 6.490 Extraordinario del 22-11-2019.
Exhorto Oficial del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, mediante el cual se
exhorta a los alcaldes a nivel nacional, quienes tienen competencia en la materia de tarifas en
transporte a los gremios de transportistas y a las autoridades competentes a respetar y mante-
ner como tarifas máximas en sus áreas de rutas el monto que en él se indican. G.O. N° 6.490
LEGISLACIÓN 225
B. Sistema de transporte acuático y aéreo6

Providencia Nº PRE-CJU-GDA-125-19 del INAC, mediante la cual se dicta la Regula-
ción Aeronáutica Venezolana 60 (RAV 60) Licencias al Personal Aeronáutico. G.O. N°
6.462 Extraordinario del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 67 (RAV 67) Normas para el Otorgamiento del Certificado
Médico Aeronáutico. G.O. N° 6.462 Extraordinario del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 107 (RAV 107) Seguridad de la Aviación Civil en los Aeró-
dromos y Aeropuertos. G.O. N° 6.462 Extraordinario del 01-07-2019.
Providencia N° PRE-CJU-GDA-172-19 del INAC, mediante la cual se dicta la Regula-
ción Aeronáutica Venezolana 112 (RAV 112) Certificación y Operación de Empresas de
Servicios de Seguridad de la Aviación Civil. G.O. N° 6.462 Extraordinario del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 119 (RAV 119) Certificación de Explotador del Servicio Pú-
blico de Transporte Aéreo y de Servicio Especializado de Transporte Aéreo. G.O. N° 6.462
ción Aeronáutica Venezolana 136 (RAV 136) Reglas de Operación para Explotadores del
Servicio Especializado de Transporte Aéreo en las Modalidades de Taxi Aéreo y Transporte
Aéreo de Valores, en Operaciones Nacionales e Internacionales. G.O. N° 6.462 Extraordina-
rio del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 139 (RAV 139) Certificación de Aeródromos. G.O. N° 6.462
ción Aeronáutica Venezolana 273 (RAV 273) Unidades de Medidas que se emplean en las
Operaciones Aéreas y Terrestres. G.O. N° 6.462 Extraordinario del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 277 (RAV 277) Servicio Meteorológico Aeronáutico. G.O. N°
6.462 Extraordinario del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 281 (RAV 281) Reglamento del Aire. G.O. N° 6.462 Extraor-
dinario del 01-07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 14 (RAV 14) Diseño de Aeródromos. G.O. N° 6.463 Extraor-
dinario del 03-07-2019.
6
Transcripciones disponibles en Antonio Silva Aranguren y Gabriel Sira Santana, Boletín de Dere-
cho Aeronáutico, Centro para la Integración y el Derecho Público, en http://cidep.com.ve

ción Aeronáutica Venezolana 108 (RAV 108) Seguridad de Aeronaves en la Aviación Civil.
ción Aeronáutica Venezolana 109 (RAV 109) Seguridad en las Operaciones de Carga, Co-
rreo, Provisiones y Suministros en la Aviación Civil. G.O. N° 6.463 Extraordinario del 03-
07-2019.
ción Aeronáutica Venezolana 269 (RAV 269) Sistemas de Vigilancia Radar. G.O. N° 6.463
Decreto Nº 3.935, mediante el cual se autoriza la creación y puesta en funcionamiento
de dos terminales intermodales tipo Puerto Seco, con la respectiva construcción de la infraes-
tructura portuaria, los cuales se denominaran: “Terminal Intermodal Puerto Seco de Palave-
cino” y “Terminal Intermodal Puerto Seco Barquisimeto”, en el estado Lara, y estarán conec-
tados mediante vía férrea y terrestre con cualquier otro puerto y aeropuerto del país; para que
sean utilizados exclusivamente en el desarrollo de las actividades que contribuyan a la ejecu-
ción eficaz y eficiente de dichas zonas. G.O. N° 41.686 del 02-08-2019.
mediante la cual se ordena publicar el Acuerdo sobre Servicios Aéreos entre la República
Bolivariana de Venezuela y la República de Nicaragua. G.O. N° 41.754 del 06-11-2019.
Resolución N° 106 del Ministerio del Poder Popular de Petróleo, mediante la cual el
precio de los combustibles para aeronaves de uso privado, de bandera nacional que efectúen
rutas nacionales será pagado a PDVSA, a precio internacional y el cobro se realizará en bolí-
vares a la tasa cambiaria diaria fijada por el Banco Central de Venezuela o su contravalor en
criptoactivos o criptomonedas. G.O. N° 41.758 del 12-11-2019.
LEGISLACIÓN 227
Comentarios Legislativos
LA “ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE”

EN LA GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA
(CUARTA PARTE)
Gabriel Sira Santana
Abogado
Resumen: El artículo identifica las decisiones (“decretos constituyentes”) adopta-

das por la asamblea nacional constituyente y publicadas en la Gaceta Oficial.
Palabras Clave: Asamblea nacional constituyente, decretos constituyentes.
Abstract: The article identifies the decisions (“constituent decrees”) adopted by
the national constituent assembly and published in the Official Gazette.
Key words: National constituent assembly, constituent decrees.
Desde el número 153-154 de esta revista, correspondiente al primer semestre del año
2018, hemos publicado una serie de artículos donde –como hicimos en otros ocasiones, res-
pecto a otras materias1– reseñamos los diversos actos divulgados en la Gaceta Oficial de la
República (en lo sucesivo, G.O.) por la “Asamblea Nacional Constituyente”.
Lo anterior, con la intención de brindar al lector una imagen de conjunto que facilitara
la comprensión de qué han hecho los representantes llamados a “decidir el futuro de la Pa-
tria”2 y determinar –a su vez– cuál es la verdadera finalidad de la llamada “Asamblea Nacio-
nal Constituyente”3.

Abogado mención summa cum laude y especialista en Derecho Administrativo, mención honorífi-
ca, por la Universidad Central de Venezuela (UCV). Profesor de pregrado y de la Especialización
en Derecho Administrativo de la UCV. Profesor de Teoría Política y Constitucional en la Univer-
sidad Monteávila. Investigador del Centro para la Integración y el Derecho Público (CIDEP). Ga-
nador del Premio Academia de Ciencias Políticas y Sociales para Profesionales 2017-2018, Dr.
Ángel Francisco Brice.
1
Véanse, en coautoría con Antonio Silva Aranguren, los artículos sobre los decretos con rango,
valor y fuerza de ley publicados en G.O. producto de las leyes habilitantes de 2015, 2013 y 2010
en los N° 143-144 (2015), 140 (2014) y 130 (2012) –respectivamente– de la Revista de Derecho
Público, editada por la Editorial Jurídica Venezolana.
2
Véase el artículo 1 del Decreto N° 2.830, publicado en G.O. N° 6.295 Extraordinario del 01-05-
2017, mediante el cual se “convocó” a una “ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, ciu-
dadana y de profunda participación popular, para que nuestro Pueblo, como depositario del Poder
Constituyente Originario, con su voz suprema, pueda decidir el futuro de la Patria, reafirmando los
principios de independencia, soberanía, igualdad, paz, democracia participativa y protagónica,
multiétnica y pluricultural”.
3
Al efecto resulta oportuno recordar que según el artículo 347 de la Constitución de la República,
“[e]l pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario. En ejercicio de di-
cho poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente con el objeto de transformar al
Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución”. Véase al res-
A la fecha de cierre de este número de la Revista de Derecho Público, cuando han trans-
currido más de dos años de la “instauración” del cuerpo en cuestión4, se desconoce si existe
un proyecto formal del nuevo texto constitucional5, aunque la ausencia no es de extrañar si se
tiene en cuenta que esa “Asamblea” –por “decreto constituyente” de mayo de 2019– decidió
“[e]stablecer la vigencia de funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente, poder
plenipotenciario de la Nación y símbolo indeclinable de la voluntad democrática y soberana
de nuestro pueblo, al menos hasta el día treinta y uno de diciembre del año 2020”.
No obstante, lo que sí existe –y, de hecho, vemos con frecuencia en la G.O.– son acuer-
dos, decretos y leyes “constituyentes” por medio de los cuales ese cuerpo dice aprobar presu-
puestos, designar o ratificar a las cabezas del Poder Público e inclusive modificar el ordena-
miento jurídico, sin tener autoridad o competencia alguna para ello. Por este motivo resulta
necesario continuar la recopilación que iniciáramos otrora.
Así, en el primer aparte de esta colaboración enlistaremos todas las publicaciones según
su contenido ( “leyes constitucionales”; “decretos constituyentes” con aparente contenido
normativo; ratificaciones, remociones, designaciones y antejuicios; y pronunciamientos sobre
el acontecer nacional e internacional)6, mientras que en el segundo aparte haremos lo propio
en orden cronológico, indicando el número de la G.O. respectiva y una breve descripción de
su contenido cuando se considere pertinente, o la cita del objeto en caso de tratarse de una
“ley” o “decreto constituyente” con aparente contenido normativo.
I. PUBLICACIONES EN GACETA OFICIAL DE LA “ASAMBLEA NACIONAL

CONSTITUYENTE”, ORDENADAS POR CATEGORÍA
1. “Leyes constitucionales”
a. Ley Constitucional que crea el Impuesto a los Grandes Patrimonios.
b. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2020, aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente mediante decreto constituyente de fecha 16-12-
2019.
c. Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Económico Financiero
2020, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente mediante decreto constitu-
yente de fecha 16-12-2019.
pecto Allan R. Brewer-Carías y Carlos García Soto (compiladores): Estudios sobre la Asamblea
Nacional Constituyente y su inconstitucional convocatoria en 2017. Editorial Jurídica de Venezue-
la. Caracas, 2017.
4
Véase el “Acuerdo mediante el cual se elige a las ciudadanas y ciudadanos que en él se mencio-
nan, como integrantes de la Junta Directiva de la Asamblea Nacional Constituyente”, publicado en
5
A lo sumo, nótese que en septiembre de 2018 circuló en el foro jurídico una supuesta “propuesta
texto constitucional de la República Bolivariana de Venezuela 2018” con autoría del Instituto de
Altos Estudios del Proceso Social de Trabajo “Jorge Rodríguez” de la Universidad Bolivariana de
Trabajadores “Jesús Rivero”. Disponible en https://www.scribd.com/document/388424502/Pro-
puesta-Texto-Constitucional-Completa-28-8#from_embed
6
Dejamos constancia que la fecha de cierre de esta colaboración fue el 31-12-2019, por lo que
cualquier publicación en G.O. posterior a esa fecha no fue incluida en la misma. Asimismo, nótese
que no se tiene certeza sobre el contenido de todas las gacetas con número extraordinario visto
que, a la fecha, no todas han circulado. Es el caso de los N° 6.467, 6.476, 6.495 y 6.499.
LEGISLACIÓN 229
2. “Decretos constituyentes” con aparente contenido normativo

a. Decreto Constituyente de modificación de la ley constitucional de la Comisión para
la Verdad, la Justicia, la Paz y la Tranquilidad.
b. Decreto Constituyente mediante el cual se aprueba el protocolo modificatorio del
Convenio entre la República Bolivariana de Venezuela y la Federación de Rusia,
sobre Proyectos Estratégicos Conjuntos.
c. Decreto Constituyente que aprueba la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Econó-
mico Financiero para el Año 2020, la Ley Especial de Endeudamiento Anual para el
Ejercicio Económico Financiero del Año 2020 y el Plan Operativo Anual para el
Año 2020.
d. Decreto Constituyente que aprueba el presupuesto de ingresos y gastos operativos
del Banco Central de Venezuela para el ejercicio fiscal del año 2020.
3. Ratificaciones, remociones, designaciones y antejuicios
a. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional José Ángel Guerra, y en conse-
cuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación
en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
b. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Juan Pablo García Canales, y en con-
secuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación
en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
c. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Tomás Ignacio Guanipa Villalobos, y
en consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la apli-
cación en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la República Boli-
variana de Venezuela.
d. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Rafael David Guzmán Reverón, y en
consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplica-
ción en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la República Boliva-
riana de Venezuela.
e. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Juan Pablo Guanipa Villalobos, y en
consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplica-
ción en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la República Boliva-
riana de Venezuela.
f. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Luis Stefanelli Barjacoba, cédula de
identidad número V-7.003.258, y en consecuencia se aprueba el allanamiento de la
inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
g. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del

ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Jorge Alberto Millán Torrealba, cédu-
la de identidad número V-10.872.536, y en consecuencia se aprueba el allanamiento
de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
h. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Carlos Alberto Lozano Parra, cédula
de identidad número V-11.348.296, y en consecuencia se aprueba el allanamiento
de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
i. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Hernán Claret Alemán Pérez, cédula
de identidad número V-4.016.977, y en consecuencia se aprueba el allanamiento de
la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de la
4. Pronunciamientos sobre el acontecer nacional e internacional
a. Acuerdo Constituyente en el marco del Día Nacional de las Adultas y los Adultos
Mayores.
b. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los 208° años de la Declaración de la
Independencia de Venezuela y Día de Nuestra Gloriosa Fuerza Armada Nacional
Bolivariana.
c. Acuerdo Constituyente en ocasión del segundo aniversario de la victoria democráti-
ca y electoral del pueblo venezolano en la elección de la Asamblea Nacional Consti-
tuyente.
d. Acuerdo Constituyente de repudio a la nueva orden ejecutiva del gobierno de Do-
nald Trump en contra de los derechos fundamentales y la paz del valiente pueblo
democrático de la República Bolivariana de Venezuela.
e. Acuerdo Constituyente en ocasión de conmemorarse el 74 aniversario de la inde-
pendencia de la República Socialista de Vietnam.
f. Acuerdo Constituyente en ocasión de la conmemoración de los 71 años de la funda-
ción de la República Democrática Popular de Corea.
g. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los 70 años de la fundación de la Re-
pública Popular China.
h. Acuerdo Constituyente por el Día del Guerrillero Heroico en ocasión de Conmemo-
rarse los 52 años de la herida en combate y posterior asesinato en Bolivia del co-
mandante revolucionario Ernesto Ché Guevara.
i. Acuerdo Constituyente de los adultos y las adultas mayores en el marco del Día In-
ternacional de las Personas de Edad.
j. Acuerdo Constituyente en respaldo a la diplomacia bolivariana de paz y de salutación
por las recientes victorias de la revolución bolivariana en su agenda internacional en
pro de la defensa de la integridad nacional y el bienestar del pueblo venezolano.
LEGISLACIÓN 231
k. Acuerdo Constituyente en solidaridad con las justas luchas del pueblo hermano de
Ecuador y en rechazo al paquete económico neoliberal de Lennin Moreno.
l. Acuerdo Constituyente de salutación ante la nueva victoria de la diplomacia de paz
al resultar la República Bolivariana de Venezuela electa como miembro del Consejo
de Derechos Humanos de Naciones Unidas.
m. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los 231 años del natalicio del General
en Jefe Rafael Urdaneta.
n. Acuerdo Constituyente de salutación en ocasión de cumplirse catorce años de la de-
claración de la República Bolivariana de Venezuela como territorio libre de analfa-
betismo.
o. Acuerdo Constituyente en ocasión de conmemorarse los 54 años del asesinato del
líder sindical, obrero y miembro del Buró Político del Partido Comunista de Vene-
zuela, Alberto Lovera.
p. Acuerdo Constituyente en salutación al pueblo argentino por la victoria de Alberto
Fernández y Cristina Fernández de Kirchner en la elección presidencial del 27 octu-
bre de 2019 y la derrota del neoliberalismo criminal.
q. Acuerdo Constituyente en Repudio al golpe de estado fascista contra el pueblo y el
Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, hermano Evo Mora-
les Ayma.
r. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los veinte años del referéndum apro-
batorio donde el pueblo dio su respaldo democrático y libre a la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
s. Acuerdo Constituyente en honor a la patriota Yahirys Karminia Rivas Freites, lu-
chadora social y constituyente por el sector de trabajadores y trabajadoras.
II. PUBLICACIONES EN GACETA OFICIAL DE LA “ASAMBLEA NACIONAL

CONSTITUYENTE”, ORDENADAS CRONOLÓGICAMENTE
1. Ley Constitucional que crea el Impuesto a los Grandes Patrimonios. G.O. N° 41.667
del 03-07-2019, reimpresa en N° 41.696 del 16-08-2019.
Objeto: “Se amplía el mandato otorgado a la COMISIÓN PARA LA VERDAD, LA
JUSTICIA, LA PAZ Y LA TRANQUILIDAD PÚBLICA en el artículo 4 de la Ley
Constitucional que le dio origen, publicada en la Gaceta Oficial 6.323 Extraordinaria
del 8 de agosto de 2017, para incluir los hechos de violencia amparados ilegítimamente
en razones políticas, ocurridos en Venezuela durante los años 2018 y 2019” (artículo 1).
2. Decreto Constituyente de modificación de la ley constitucional de la Comisión para
la Verdad, la Justicia, la Paz y la Tranquilidad. G.O. N° 41.667 del 03-07-2019.
Objeto: “Se crea un impuesto que grava el patrimonio neto de las personas naturales y
jurídicas calificadas como sujetos pasivos especiales por la Administración Tributaria
Nacional, cuyo patrimonio tenga un valor igual o superior a ciento cincuenta millones
de unidades tributarias (150.000.000 U.T.)” (artículo 1).
3. Acuerdo Constituyente en el Marco del Día Nacional de las Adultas y los Adultos
Mayores. G.O. N° 41.667 del 03-07-2019.
4. Acuerdo Constituyente en Conmemoración de los 208° años de la Declaración de la

Independencia de Venezuela y Día de Nuestra Gloriosa Fuerza Armada Nacional Bolivaria-
na. G.O. N° 41.670 del 09-07-2019.
5. Acuerdo Constituyente en ocasión del segundo aniversario de la victoria democráti-
ca y electoral del pueblo venezolano en la elección de la Asamblea Nacional Constituyente.
G.O. N° 41.683 del 30-07-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[r]atificar ante nuestro Padre Libertador SIMÓN
BOLÍVAR, inspirados en el legado y consagración victoriosa del Comandante HUGO
CHÁVEZ, el juramento de Unidad, Lucha, Batalla y Victoria para la preservación de la
soberanía, independencia e integridad de la Patria; respaldando con lealtad, fuerza y
dignidad de pueblo libre al Presidente Constitucional de la República y Comandante en
Jefe de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana NICOLÁS MADURO MOROS”.
6. Acuerdo Constituyente de repudio a la nueva orden ejecutiva del gobierno de Do-
nald Trump en contra de los derechos fundamentales y la paz del valiente pueblo democrático
de la República Bolivariana de Venezuela. G.O. 41.692 del 12-08-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[r]eiterar, como Poder Plenipotenciario de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela, nuestra decisión de continuar siendo garantes del
cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Nacional, garantizando el pleno ejerci-
cio del Periodo Constitucional del Poder Ejecutivo Nacional 2019-2025, del Presidente
Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela NICOLÁS MADURO MO-
ROS, en cumplimiento de la voluntad soberana del pueblo venezolano emanada de las
elecciones en ejercicio libre y democrático el 20 de mayo de 2018”.
7. Decreto Constituyente que autoriza la continuación de la investigación penal del
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional José Ángel Guerra, y en consecuencia se
aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del
artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. G.O. 41.692 del
12-08-2019.
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Juan Pablo García Canales, y en consecuencia
se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes
del artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. G.O. 41.692
del 12-08-2019.
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Tomás Ignacio Guanipa Villalobos, y en con-
secuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas
sus partes del artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. G.O.
41.692 del 12-08-2019.
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Rafael David Guzmán Reverón, y en conse-
cuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus
partes del artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. G.O.
41.692 del 12-08-2019.
11. Acuerdo Constituyente en ocasión de conmemorarse el 74 aniversario de la inde-
pendencia de la República Socialista de Vietnam. G.O. 41.733 del 08-10-2019.
LEGISLACIÓN 233
12. Acuerdo Constituyente en ocasión de la conmemoración de los 71 años de la funda-

ción de la República Democrática Popular de Corea. G.O. 41.733 del 08-10-2019.
13. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los 70 años de la fundación de la Re-
pública Popular China. G.O. 41.733 del 08-10-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[s]aludar desde este Poder Constituyente Origi-
nario de la Nación, el trabajo conjunto entre los líderes NICOLÁS MADURO MOROS
y XI JINPING, reiterando a su vez nuestro compromiso para contribuir en el fortaleci-
miento cada vez mayor de las relaciones estratégicas y de hermandad entre la República
Bolivariana de Venezuela y la República Popular China para el beneficio pleno de
nuestros pueblos”.
14. Acuerdo Constituyente por el Día del Guerrillero Heroico en ocasión de Conmemo-
rarse los 52 años de la herida en combate y posterior asesinato en Bolivia del comandante
revolucionario Ernesto Ché Guevara. G.O. 41.733 del 08-10-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[r]eiterar nuestro compromiso de lucha irrenun-
ciable por la construcción del socialismo bolivariano, inspirados en el ejemplo de ac-
ción y pensamiento de Ernesto Ché Guevara; para legar a las presentes y futuras gene-
raciones un mundo más humano donde reinen la igualdad y la justicia social para bene-
ficio de nuestros pueblos”.
15. Acuerdo Constituyente de los adultos y las adultas mayores en el marco del día in-
ternacional de las personas de edad. G.O. 41.733 del 08-10-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[c]ontinuar avanzando con la Misión Chamba
Mayor, promovida por el Presidente Constitucional Nicolás Maduro Moros, con la fina-
lidad de garantizar la incorporación de las Adultas y Adultos Mayores como sujetos ac-
tivos y sujetas activas dentro del Sistema Productivo Nacional, brindándoles una ocupa-
ción laboral y productiva en el marco de los planes de desarrollo socioeconómico y cul-
tural del país”.
16. Acuerdo Constituyente en respaldo a la diplomacia bolivariana de paz y de saluta-
ción por las recientes victorias de la revolución bolivariana en su agenda internacional en pro
de la defensa de la integridad nacional y el bienestar del pueblo venezolano. G.O. 41.733 del
08-10-2019.
17. Acuerdo Constituyente en solidaridad con las justas luchas del pueblo hermano de
Ecuador y en rechazo al paquete económico neoliberal de Lennin Moreno. G.O. 41.739 del
16-10-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[e]xhortar a las organizaciones indígenas de
nuestro país a respaldar las iniciativas emprendidas en la defensa de los derechos de los
Pueblos indígenas amazónicos del Ecuador, rechazando la brutal represión y agresión
del gobierno del presidente Lenin Moreno que ha puesto en peligro la existencia y la
vida misma de los y las indígenas, su derecho a protestar, su derecho a proseguir el
desarrollo económico, social y cultural de sus Pueblos en paz y armonía con la Madre
Tierra”.
18. Acuerdo Constituyente de salutación ante la nueva victoria de la diplomacia de paz
al resultar la República Bolivariana de Venezuela electa como miembro del Consejo de Dere-
chos Humanos de Naciones Unidas. G.O. 41.744 del 23-10-2019.
19. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los 231 años del natalicio del General
en Jefe Rafael Urdaneta. G.O. 41.744 del 23-10-2019.
ciudadano Diputado de la Asamblea Nacional Juan Pablo Guanipa Villalobos, y en conse-
cuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parlamentaria y la aplicación en todas sus
partes del artículo 200 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. G.O.
41.744 del 23-10-2019.
21. Acuerdo Constituyente de salutación en ocasión de cumplirse catorce años de la de-
claración de la República Bolivariana de Venezuela como territorio libre de analfabetismo.
G.O. 41.748 del 29-10-2019.
22. Acuerdo Constituyente en ocasión de conmemorarse los 54 años del asesinato del
líder sindical, obrero y miembro del Buró Político del Partido Comunista de Venezuela,
Alberto Lovera. G.O. 41.748 del 29-10-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[r]atificar nuestro compromiso con ALBERTO
LOVERA y el Pueblo venezolano de continuar los esfuerzos conducentes para evitar
que los herederos de la nefasta IV República regresen nuestra patria al oscurantismo co-
lonial del cual nos hemos librado en la batalla histórica desarrollada por el Comandante
HUGO CHÁVEZ y del Presidente de la República NICOLÁS MADURO MOROS,
junto al Pueblo Venezolano”.
23. Acuerdo Constituyente en salutación al pueblo argentino por la victoria de Alberto
Fernández y Cristina Fernández de Kirchner en la elección presidencial del 27 octubre de
2019 y la derrota del neoliberalismo criminal. G.O. 41.748 del 29-10-2019.
24. Decreto Constituyente mediante el cual se aprueba el protocolo modificatorio del
Convenio entre la República Bolivariana de Venezuela y la Federación de Rusia, sobre Pro-
yectos Estratégicos Conjuntos. G.O. 41.748 del 29-10-2019.
25. Acuerdo Constituyente en repudio al golpe de estado fascista contra el pueblo y el
Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, hermano Evo Morales Ayma.
G.O. 6.489 Extraordinario del 11-11-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[d]eclararnos en movilización general acompa-
ñando la acción del Presidente Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela
NICOLÁS MADURO MOROS para hacer valer los derecho democráticos del Pueblo
Boliviano”.
26. Acuerdo Constituyente en conmemoración de los veinte años del referéndum apro-
batorio donde el pueblo dio su respaldo democrático y libre a la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. G.O. 41.782 del 16-12-2019.
Síntesis: El acto acuerda, entre otros, “[r]atificar nuestro firme respaldo al defensor
de la Paz, la Patria y la Constitución Nacional, el Presidente de la República Boli-
variana de Venezuela, NICOLÁS MADURO MOROS, quien se ha erigido en la
voz de la verdad de la patria venezolana antiimperialista, de paz y libertaria, patria
que en unión cívico-militar no se rinde y que está decidida a continuar transitando
el camino de liberación definitiva bajo la inspiración del ideario y legado de nues-
tros Libertadores SIMÓN BOLÍVAR y HUGO CHÁVEZ para derrotar al imperio
estadounidense y sus lacayos regionales e internos en su accionar de agresión al
Pueblo soberano”.
LEGISLACIÓN 235
27. Acuerdo Constituyente en honor a la patriota Yahirys Karminia Rivas Freites, lu-
chadora social y constituyente por el sector de trabajadores y trabajadoras. G.O. 41.782 del
16-12-2019.
28. Decreto Constituyente que aprueba la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Econó-
mico Financiero para el Año 2020, la Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejerci-
cio Económico Financiero del Año 2020 y el Plan Operativo Anual para el Año 2020. G.O.
41.782 del 16-12-2019.
Síntesis: En su motivación indica que “todos los órganos del Poder Público se encuen-
tran subordinados a la Asamblea Nacional Constituyente, como expresión del poder
originario y fundacional del Pueblo venezolano, en los términos establecidos en las
Normas para Garantizar el Pleno Funcionamiento Institucional de la Asamblea Nacio-
nal Constituyente en Armonía con los Poderes Públicos Constituidos”.
29. Decreto Constituyente que aprueba el presupuesto de ingresos y gastos operativos
del Banco Central de Venezuela para el ejercicio fiscal del año 2020. G.O. 41.782 del 16-12-
2019.
Síntesis: El decreto comparte la motivación del anterior.
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Luis Stefanelli Barjacoba, cédula de identidad
número V-7.003.258, y en consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad parla-
mentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la Repúbli-
ca Bolivariana de Venezuela. G.O. 41.782 del 16-12-2019.
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Jorge Alberto Millán Torrealba, cédula de
identidad número V-10.872.536, y en consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmuni-
dad parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. G.O. 41.782 del 16-12-2019.
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Carlos Alberto Lozano Parra, cédula de identi-
dad número V-11.348.296, y en consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad
parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la
ciudadano diputado de la Asamblea Nacional Hernán Claret Alemán Pérez, cédula de identi-
dad número V-4.016.977, y en consecuencia se aprueba el allanamiento de la inmunidad
parlamentaria y la aplicación en todas sus partes del artículo 200 de la Constitución de la
34. Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero 2020, aprobada por la
Asamblea Nacional Constituyente mediante decreto constituyente de fecha 16-12-2019. G.O.
6.495 Extraordinario del 17-12-2019. G.O. 41.782 del 16-12-2019.
35. Ley Especial de Endeudamiento Anual para el Ejercicio Económico Financiero
2020, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente mediante decreto constituyente de
fecha 16-12-2019. G.O. 6.496 Extraordinario del 17-12-2019.
Objeto: “Este Decreto Constituyente que Aprueba la Ley Especial de Endeudamiento

para el Ejercicio Económico Financiero 2020, tiene por objeto definir el monto máximo
de endeudamiento en Bolívares, que la República podrá contraer mediante operaciones
de crédito público y los criterios esenciales para su aplicación, definidos conforme al
ordenamiento jurídico aplicable, durante el ejercicio económico financiero 2020” (ar-
tículo 1).
LEGISLACIÓN 237
SOBRE LA NATURALEZA DEL ARTÍCULO 27 DE LA

LEY DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA (DEDUCCIONES
A LA RENTA BRUTA) Y LA APLICACIÓN DE LA
TEORÍA DE LOS ENUNCIADOS NORMATIVOS
ON THE NATURE OF ARTICLE 27 OF THE INCOME TAX
LAW (DEDUCTIONS ON GROSS INCOME) AND THE
APPLICATION OF THE THEORY
OF NORMATIVE STATEMENTS
Luis Fraga-Pittaluga
Abogado
Resumen: Este trabajo versa sobre la naturaleza del artículo 27 de la Ley de Im-
puesto sobre la Renta, desde la perspectiva de la teoría de los enunciados normati-
vos formulada por Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero y en respuesta a la posi-
ción del profesor Serviliano Abache Carvajal, para quien dicha norma es una de-
finición, que no autoriza, prohíbe u ordena conductas y que, por lo tanto, no es
una norma práctica, deóntica, tipo regla. Se aborda, asimismo, el momento en que
el gasto por concepto de regalía y participaciones análogas puede ser deducido,
tanto bajo el régimen vigente en la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2007 como
en la Ley de Impuesto sobre la Renta vigente de 2015.
Palabras Clave: Impuesto sobre la Renta, renta bruta, renta neta, deducciones,
gastos deducibles, regalías.
Abstract: This work deals with the nature of article 27 of the Income Tax Law,
from the perspective of the theory of normative statements formulated by Manuel
ATIENZA and Juan Ruiz Manero and in response to the position of professor Ser-
viliano Abache Carvajal, for whom said rule is a definition, which does not autho-
rize, prohibit or order conducts and which, therefore, is not a practical, deontic,
rule-like norm. It also addresses the moment in which the expense for royalty and
similar participations can be deducted, both under the Income Tax Law of 2007
and in the current Income Tax Law of 2015.
Key words: Income Tax, gross income, net income, deductions, deductible expen-
ses, royalties.
INTRODUCCIÓN
En relación con la deducibilidad del gasto por concepto de regalía y la interpretación
del artículo 27.16 de la Ley de Impuesto sobre la Renta de 2007 (LISR 2007)1, reformada en
el 20142 y luego por la vigente de 2015 (LISR 2015)3, el apreciado profesor Serviliano Aba-
1
Gaceta Oficial Nº 38.628 del 16 de febrero de 2007.
2
Gaceta Oficial Nº 6.152 Extraordinario del 18 de noviembre de 2014.
3
Gaceta Oficial Nº 6.210 Extraordinario del 30 de diciembre de 2015.
che Carvajal4 ha formulado una crítica a uno de nuestros trabajos que merece, por el gran
esfuerzo argumentativo realizado, ser destacada y respondida con un esfuerzo al menos equi-
valente, sin que ello suponga, por supuesto, iniciar una polémica en la cual no estamos intere-
sados.
Esta crítica se hizo a un trabajo que se presentó en homenaje a la memoria del maestro
Ricardo Antequera Parilli, en las XL Jornadas J.M. Domínguez Escovar, realizadas en la
ciudad de Barquisimeto, Estado Lara, en el año 2014.5
Dígase de entrada que aquel trabajo no tuvo por objeto analizar en profundidad el régi-
men de imposición a la “renta” en el caso de los intangibles y la propiedad intelectual, sino
presentar una semblanza general del régimen fiscal de estos bienes y derechos, dentro de las
limitaciones que impone una obra colectiva, donde se tratan muy diversos aspectos y donde
el centro de atención no es el trabajo individual, sino el homenaje colectivo de muchos auto-
res para quien fue el padre del Derecho de la Propiedad Intelectual en Venezuela y uno de los
abogados venezolanos más destacados a nivel internacional. Esto pudiera explicar, tal vez, la
falta de desarrollo de ciertas cuestiones relevantes de las que podría adolecer aquel trabajo.
Pero allende lo expuesto, que no es una excusa sino una explicación, corresponde ahora
analizar y responder la crítica recibida, reiterando que no estamos interesados en iniciar una
polémica, sino simplemente exponer nuestro punto de vista sobre el asunto.
A tales fines, dividiremos estas consideraciones en tres partes, la primera dedicada a ex-
poner en forma muy resumida el punto de vista de Abache Carvajal sobre cómo debe inter-
pretarse el artículo 27 de la LISR de 2007 y nuestra posición al respecto; la segunda parte
orientada a explicar la posición de Abache Carvajal sobre cuál es el momento definitorio de
la deducibilidad del gasto por concepto de regalía, y nuestro punto de vista sobre el particu-
lar; y la última, afortunadamente bastante más breve, destinada a referirnos a la situación
existente luego de la reforma de la LISR de 2015.
Aunque estas notas se refieren a la LISR de 2007, las conclusiones a las que se arriba
aquí sobre la naturaleza del artículo 27, aplican en su totalidad con respecto a la misma nor-
ma en la vigente LISR de 2015. Como se verá más adelante, la única variación entre ambas
leyes se refiere al momento de la deducibilidad del gasto por concepto de regalía y la elimi-
nación del parágrafo único del artículo 32 de la LISR de 2007.
I. LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 27 DE LA LISR 2007

a) La posición de Abache Carvajal sobre la naturaleza del artículo 27 de la LISR 2007
Sostiene el profesor Abache Carvajal, invocando para ello la clasificación de los enun-
ciados normativos de los profesores españoles Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero6, que:
“…la forma de desentrañar el contenido de un enunciado jurídico está condicionada por la
tipología misma del enunciado del que se trate y, con ello, necesariamente variará su subse-
4
Abache Carvajal, S. La desinstitucionalización del impuesto sobre la renta. ACIENPOL-EJV-
AVDT, Serie Estudios de la Academia, N° 113, Caracas, 2019, pp. 189 y ss.
5
“Algunas notas sobre la fiscalidad de la propiedad intelectual en Venezuela”. XL Jornadas J.M.
Domínguez Escovar. Homenaje a la memoria de Ricardo Antequera Parilli. Librería J. Rincón-
IEJEL, Barquisimeto, 2015.
6
Atienza, M. – Ruiz Manero, J. Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. Edito-
rial Jurídica ARIEL, Barcelona, 1996.
LEGISLACIÓN 239
cuente aplicación. Sabiendo el intérprete frente a qué tipo de norma se encuentra, habrá cum-
plido el necesario primer paso para desentrañar el sentido de la misma”.7
Abache Carvajal afirma que: “…presentaremos la pseudo-disputa sobre las pretendidas
«opciones interpretativas» -que, en nuestra opinión, no son tales- sobre el momento de dedu-
cibilidad del gasto por concepto de regalías antes de la reforma de 2015. Y nos referimos a
éstas como unas supuestas «opciones» sobre cómo interpretar las normas en cuestión, porque
como pretendemos demostrarlo sólo una de ellas es analíticamente viable, mientras que la otra –
que es, por cierto, la opción generalmente aceptada y respaldada– en puridad conceptual se
erige como una fórmula interpretativa errada al no tomar en cuenta la tipología jurídica del
enunciado y, con ello, redunda en equívoco el resultado interpretativo al que se arriba.”8
Señala el profesor Abache Carvajal que: “…ambos importantes autores [incluyéndome
en esta referencia] consideran que el gasto por concepto de regalías es deducible en el mo-
mento de su causación, por cuanto –a su decir– el artículo 27 y su numeral 16, en lugar de
establecer una definición legal sobre la categoría jurídica deducción (norma de carácter no
práctico), contiene más bien un enunciado jurídico que tiene la capacidad de guiar la con-
ducta de los contribuyentes (una norma de carácter práctico), inclusive, pareciera entenderse
que ello resulta tan evidente del contenido mismo de la norma que no hace falta presentar
mayores argumentos o justificaciones para respaldar esa posición, al punto que pudiera estar
incurriéndose, quizás, en un argumento circular, dando por supuesto lo que se debe demos-
trar. También es de notar, que nada mencionan acerca del artículo 32 de la LISLR sobre el
cual volveremos más adelante.”9 (lo escrito entre corchetes es nuestro).
Sostiene el profesor Abache Carvajal que: “El encabezado del artículo 27 de la LISLR
delimita las propiedades definitorias o notas esenciales sobre qué debe se debe entender, a
los fines de este subsistema tributario, por deducción (…) el artículo 27 y su numeral 16 lo
que hacen es precisar qué se entiende por deducción, por un lado, y por el otro, incluyen
dentro de esa definición legal a la categoría de los gastos por regalías (…) delimitando el
alcance interpretativo de ese elemento de la ecuación (deducción [género] y regalía [especie])
para habilitar la aplicación de las normas prácticas que guían la conducta del contribuyente
sobre, por ejemplo, el cuánto en la determinación del enriquecimiento neto o la guía para
saber el cuándo se deben entender disponibles los enriquecimientos y deducibles los gastos.
Lo indicado evidencia, así, que el encabezado del artículo 27 y todos sus numerales, como el
16 sobre regalías, son enunciados jurídicos de carácter no práctico (definiciones) y, por ello,
no guían –no pueden guiar– la conducta del contribuyente en relación al cuánto y al cuándo
de la determinación del enriquecimiento neto, anual y disponible, esto es, no están encamina-
das a la verificación cualitativa del hecho imponible ni al dimensionamiento cuantitativo de
la base imponible de la LISLR, sino que se encargan de establecer qué se entiende por uno de
los elementos fundamentales de la ecuación, v.g. las deducciones en lo general y su especie
de regalías en lo particular, para definir legalmente la categoría jurídica que es empleada en
las normas prácticas que sí guían la conducta, nuevamente, las referidas –en este caso– al
cuánto (neto) y el cuándo (disponibilidad y anualidad) del enriquecimiento.”10
7
Abache Carvajal, S. La desinstitucionalización…Cit, p.191.
8
Idem, p. 200.
9
Idem, p. 211.
10
Idem, pp. 207-213.
Hemos transcrito los párrafos que, a nuestro modo de ver, resumen la posición del pro-
fesor Abache Carvajal, pero es importante indicar que el autor ha dedicado cincuenta y un
(51) páginas de su último libro a este tema, de modo que es necesario que el interesado acuda
a la fuente original y revise por sí mismo, con el debido detenimiento, el desarrollo del tema
en toda su extensión, el cual ha sido hecho, es necesario decirlo, con un esfuerzo de investi-
gación considerable. Como estas reflexiones no buscan crear diatriba alguna, expondremos
simplemente aquello que creemos puede contemplarse desde otra perspectiva, y si hay coin-
cidencias de igual forma serán expuestas.
b) Nuestra posición
i) El interesante planteamiento que parcialmente se ha transcrito presenta para nosotros
un primer inconveniente, y es que el autor asume la premisa según la cual: “La interpretación
del Derecho o, con mayor rigor, de los enunciados normativos que lo integran, no es tarea
simple. Para ello, una condición necesaria –aunque no suficiente– para atender correctamente
el abordaje de ese momento fundamental –y complejo– del fenómeno jurídico, consiste en
identificar, ex ante, la tipología correspondiente de la norma o enunciado objeto de interpre-
tación”. Se asume de igual forma, que la teoría general de los enunciados normativos de los
profesores españoles Atienza y Ruiz Manero, representa, por encima de cualquier otra teoría,
la única válida para desentrañar el significado de las normas y opina, por otra parte, que el
artículo 27 de la LISR de 2007 requiere ser desentrañado y ello justifica el proceso de inter-
pretación que se propone.
No creemos que, siempre y en todo caso, la (única) forma de desentrañar el contenido
de un enunciado normativo está condicionada por la tipología misma del enunciado del que
se trate; y no podemos compartir esta posición por cuanto estimamos que, en primer lugar,
numerosos enunciados normativos son bastante claros y su significado evidente, de modo
que, aunque toda norma requiere siempre y en todo caso ser interpretada porque es una ex-
presión escrita (no siempre fiel) del pensamiento, los grados de dificultad interpretativa de los
enunciados normativos es diversa y muchos no requieren la aplicación de una técnica inter-
pretativa que imponga, siempre y en todo caso, acudir previamente a la identificación de la
tipología normativa siguiendo la teoría propuesta por Atienza y Ruiz Manero o cualquier otra
disponible.
En segundo lugar, resulta oportuno indicar que las “tipologías” de los enunciados nor-
mativos, provienen de una “teoría” y una teoría, por más cautivadora, racional y bien estruc-
turada que sea (que sin duda esta lo es): “…no es una solución, es la posibilidad de tratar un
problema.”11-12 De hecho, si se lee con el debido cuidado la presentación que Atienza y Ruiz
Manero hacen de su teoría13, se advertirá de inmediato que hay mucha humildad en su plan-
teamiento, y un claro entendimiento de que defienden una posición que no es unánime, pues
11
Morin, E. - Ciurana, E. - Motta, R. Educar en la era planetaria. El pensamiento complejo como
método de aprendizaje en el error y la incertidumbre humana. UNESCO, Universidad de Vallado-
lid, 2002., p. 20.
12
O, como dice el siempre útil Diccionario de la Lengua Española, donde están los significados
aceptados de los vocablos que usamos en nuestro idioma: “Conocimiento especulativo considera-
do con independencia de toda aplicación.” (Subrayado nuestro). Real Academia Española. Diccio-
nario de la Lengua Española. Voz: Teoría. https://dle.rae.es.
13
Atienza, M. – Ruiz Manero, J. Las piezas del derecho…Cit., pp. XI-XVI.
LEGISLACIÓN 241
ellos mismos mencionan a muy autorizados autores que no los secundan 14. De allí se sigue,
como lógica consecuencia, que puede haber otras formas, también válidas, de emprender el
proceso interpretativo de una norma.
En tercer lugar, si sólo identificando la tipología normativa a la que pertenece determi-
nado enunciado, es posible interpretarlo correctamente, resultaría que la totalidad de las in-
terpretaciones de las normas jurídicas anteriores a esta forma de afrontar el problema de la
interpretación de los enunciados normativos, en la historia del Derecho, estarían erradas, al
no haber utilizado la teoría de Atienza y Ruiz Manero o teorías similares en su alcance y
contenido. Asumir esta posición nos luce arriesgado.
La teoría de Atienza y Ruiz Manero, que se abraza con gran entusiasmo en la obra ya ci-
tada, es sin la menor duda muy atractiva y sugerente, ha sido magistralmente concebida y
goza de gran aceptación en la comunidad jurídica. Pero dentro del rigor y la honestidad cien-
tífica que debe sustentar todo análisis jurídico, especialmente en temas propios de la Teoría
General del Derecho, nos parece prudente señalar que la teoría de Atienza y Ruiz Manero
tiene muy autorizados críticos que no la comparten (como ellos mismos lo reconocen, según
lo indicamos antes), y que no podemos ignorar y poner de lado, como si su postura no fuera
merecedora de mención alguna.
No poseemos ni la autoridad intelectual ni tenemos interés alguno en criticar la teoría de
los enunciados normativos de los distinguidos profesores españoles, pero sólo para recrear
nuestro punto vista, creemos que resulta propicio citar algunas de las objeciones que han
recibido de parte de otros autorizados estudiosos del tema.
Ese es el caso de Juan José Moreso, catedrático de Filosofía del Derecho en la Universi-
dad Pompeu Fabra de Barcelona, quien ha dedicado un par de estudios a comentar la obra de
Atienza y Ruiz Manero.
Moreso cita una de las objeciones formuladas a la teoría de Atienza y Ruiz Manero, que
ha hecho el profesor Prieto Sanchís, con respecto a la distinción que éstos postulan entre
reglas y principios: “si los principios pueden exceptuar las reglas, entonces las reglas tampo-
co tienen cerradas sus condiciones de aplicación, se aplican solamente cuando no son supera-
das por la fuerza de algún principio (una objeción que se hallaba ya en Raz 1972, Vid. La
defensa de Dworkin en Dworkin 1978, cap.3).”15
Según afirma Moreso, a esta objeción contestan Atienza y Ruiz Manero16: “señalando
que el Derecho guía el razonamiento de sus órganos de aplicación en dos niveles: en el pri-
mer nivel, los órganos de aplicación deliberan acerca de si se impone el principio ‘debe ha-
cerse los prescrito por las reglas jurídicas’ o bien se impone un principio con mayor peso; si
el primer principio resulta victorioso entonces se pasa al segundo nivel: se aplica la regla
jurídica como una razón perentoria. Entonces, las reglas jurídicas son razones perentorias en
el segundo nivel.”17
14
Los propios Atienza y Ruiz Manero mencionan en su trabajo a los filósofos del Derecho: Aleksan-
der Peczenik y Luis Prieto Sanchís, y a los profesores Ricardo Caracciolo, Daniel Mendonça, Juan
Moreso y Pablo Navarro.
15
Moreso, J.J. “El encaje de las piezas del Derecho”. Isonomía: Revista de Teoría y Filosofía del
Derecho. Alicante, Abril, 2001, Núm. 14, pp. 145.
16
Atienza, M. – Ruiz Manero, J. Las piezas del derecho…Cit., p. 33-34.
17
Moreso, J.J. “El encaje de las piezas del…Cit., p.145.
Dice Moreso que, en su opinión: “esta distinción entre niveles del razonamiento no con-
sigue destruir la objeción. El principio ‘debe hacerse prescribir por las reglas jurídicas’ (que,
por cierto, no prescribe nada que no sea redundante con lo prescrito por las reglas jurídicas,
Vid. Ross 1969, p.18) sólo puede llenarse de contenido y entrar en la deliberación de alguien
si conocemos el contenido de lo prescrito por las reglas jurídicas. Así si una norma prescribe
castigar penalmente a aquellos que quemen la bandera nacional y se considera que esa norma
va contra el principio que establece y proteger la libertad de expresión, entonces este princi-
pio exceptúa la aplicación de la norma que prescribe sancionar a los que quemen la bandera
nacional. Es necesario que el juez penal considere el conflicto en términos de aplicar la nor-
ma penal o bien considere desplazada esta obligación por el principio de la libertad de expre-
sión. El deber de comportarse como las reglas jurídicas prescriben sólo puede llenarse de
contenido averiguando qué prescriben dichas reglas. Si se acepta el anterior argumento, en-
tonces la estructura en dos niveles se diluye: el juez debe considerar si el deber impuesto por
una regla jurídica no queda desplazado por el deber impuesto por algún principio, sólo si no
queda desplazado entonces debe aplicar la regla jurídica. Pero, eso también ocurre con os
principios, si el deber prescrito por el principio P no queda desplazado por algún otro princi-
pio, entonces el juez debe aplicar P. De tal forma, los principios podrían entrar en conflicto
con otros principios y con las reglas y también con los principios. La distinción se atenúa.”18
Por su parte, al comentar la obra del profesor Prieto Sanchís19, Peces-Barba Martínez
señala que: “La pretensión de encontrar la seguridad de una única respuesta correcta, no es
original en DWORKIN, ni en los principialistas fuertes, sino que está en una tradición pro-
funda de la cultura jurídica, de búsqueda de una exactitud que aparece con el iusnaturalismo
racionalista y con su heredero el primer positivismo y su mitificación de la Ley. Es la misma
intención del racionalismo burgués”20 y cita al respecto a Prieto Sanchís quien afirma: “El
legislador, antes que el juez, confió en la existencia de una única respuesta justa o correcta,
de una sola Ley racional (…) las críticas y frustraciones que han acompañado la historia de
ese anhelo se reúnen ante las puertas de ese renovado intento de prolongar un ideal que para
muchos constituye la única justificación de la existencia de los juristas.” 21
La Teoría General del Derecho es un campo de investigación vasto y realmente comple-
jo, y las teorías dependen en gran medida del sistema de referencia y de valores que asume
cada autor. Postular una teoría como la única válida para interpretar una norma no nos resulta
aceptable. De modo pues que no estamos de acuerdo en izar la teoría de los enunciados
normativos de Atienza y Ruiz Manero como el único estandarte que puede ondear en el cam-
po de batalla de la interpretación de las normas.
Lo cierto es que, si no se trata de la única teoría que intenta solucionar el problema y si,
además, sus fundamentos y conclusiones han sido controvertidos, pensamos que no sería
correcto presentarla como la única solución posible, como el único análisis viable, que con-
duce a la única respuesta correcta.
18
Idem, p. 145-146.
19
Prieto Sanchis, L. Sobre principios y normas. Problemas de razonamiento jurídico. Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1992.
20
Peces-Barba Martínez, G. Prieto Sanchís, Luis: «Sobre principios y normas. Problemas del Razo-
namiento jurídico» (Recensión). Revista De Las Cortes Generales, (28), 419-436. https://
doi.org/10.33426/rcg/1993/28/1206
21
Prieto Sanchis, L. Sobre principios y normas…Cit. pp. 110-119.
LEGISLACIÓN 243
El entusiasmo de algunos por esta teoría no es en lo absoluto criticable; al contrario, es

perfectamente comprensible. Sin embargo, pensamos que es un reduccionismo incorrecto
postular que existe un único camino posible y válido para la interpretación de los enunciados
normativos.
ii) Al referirse a las posiciones tradicionales de la doctrina sobre la interpretación del ar-
tículo 27 de la LISR, dentro de las cuales se nos incluye, Abache Carvajal expresa que a “…a
su [nuestro] decir…” el artículo 27 y su numeral 16, en lugar de establecer una definición
legal sobre la categoría jurídica deducción (norma de carácter no práctico), contiene más
bien un enunciado jurídico que tiene la capacidad de guiar la conducta de los contribuyentes
(una norma de carácter práctico). (Lo escrito entre corchetes es nuestro)
Es importante advertir de entrada que, en realidad, no hemos entrado nunca –hasta aho-
ra- en la discusión sobre si el artículo 27.16 de la LISR de 2007 es una norma de carácter
práctico o no práctico, que guíe o no la conducta del contribuyente, por lo que no se ha debi-
do sugerir tal cosa. Por otro lado, no hemos asumido, incurriendo en un argumento circular,
que el artículo 27.16 es una norma de carácter práctico, simplemente porque no hemos trata-
do el punto, de acuerdo con las razones expuestas más arriba.
Por otro lado, alude el profesor Abache Carvajal a la existencia una pseudo-disputa, que
califica así porque entiende que no es tal, dado que para afrontar la recta interpretación de la
referida norma sólo existe una única solución posible. Con mucho respeto nos parece que se
incurre aquí en otro sesgo cognitivo, una falacia no formal de falso dilema, pues el asunto
sobre el que se razona se describe como una pseudo-disputa para la cual sólo existe una
solución válida; y la única opción lógica y disponible es la ofrecida por quien defiende el
argumento, de modo que recurriendo a la apodiosis retórica, resultaría que toda posición
contraria debe ser desechada por equívoca o absurda. No podemos compartir este razona-
miento.
iii) Llegamos ahora a lo que sin duda es el meollo del asunto, donde está la base funda-
mental del argumento construido por el profesor Abache Carvajal, y según el cual: “…el
encabezado del artículo 27 y todos sus numerales, como el 16 sobre regalías, son enunciados
jurídicos de carácter no práctico (definiciones) y, por ello, no guían –no pueden guiar– la
conducta del contribuyente en relación al cuánto y al cuándo de la determinación del enri-
quecimiento neto, anual y disponible, esto es, no están encaminadas a la verificación cualita-
tiva del hecho imponible ni al dimensionamiento cuantitativo de la base imponible de la
LISLR, sino que se encargan de establecer qué se entiende por uno de los elementos funda-
mentales de la ecuación, v.g. las deducciones en lo general y su especie de regalías en lo
particular…”.
Pensamos que esta afirmación contiene el argumento central del profesor Abache Car-
vajal y donde, en nuestra respetuosa opinión, estaría la falla nuclear de su posición. Aunque
como hemos puntualizado antes, no creemos que exista una única forma o metodología co-
rrecta de interpretar las normas, asumamos que es así y utilicemos la teoría propuesta, sobre
todo para que no se diga que nuestra forma de interpretar la ley: “…en puridad conceptual se
erige como una fórmula interpretativa errada al no tomar en cuenta la tipología jurídica del
enunciado y, con ello, redunda en equívoco el resultado interpretativo al que se arriba”. 22
22
Abache Carvajal, S. La desinstitucionalización…Cit., p. 200.
Así tenemos, que Atienza y Ruiz Manero clasifican los enunciados normativos en: jurí-
dicos y metajurídicos. Los jurídicos, a su vez, los clasifican en: de carácter práctico y de
carácter no práctico. Los enunciados de carácter no práctico son simples definiciones, mien-
tras que los de carácter práctico son, o normativos o valorativos, y los primeros, expresan
normas, mientras que los segundos expresan el uso de poderes normativos. Las normas, a su
vez, pueden ser deónticas (regulativas) o no deónticas (constitutivas) y las deónticas son o
principios o reglas (las que a su vez son de acción o de fin).23
Trasladando esta compleja estructura conceptual al asunto que nos ocupa, tenemos que,
para el profesor Abache Carvajal, el artículo 27 de la LISR de 2007 es, sin más, una simple
definición, es decir, no es siquiera una norma, si nos atenemos a la clasificación propuesta
por Atienza y Ruiz Manero. Comoquiera que, según Abache Carvajal, el artículo 27 de la
LISR de 2007 incluyendo todos sus numerales y parágrafos, no es una norma, entonces resul-
ta que el mismo no puede ni permitir, ni prohibir, ni ordenar conductas. O como el mismo
autor afirma, no es una norma práctica que guíe la conducta desde las perspectivas permisi-
vas, prohibitivas y obligatorias, sino que simplemente establece definiciones para delimitar
la interpretación jurídica de las categorías definidas y, con ello, habilitar la aplicación de las
normas prácticas.
Podría pensarse que esta conclusión deriva del hecho, hipotético y poco probable en el
mundo real, de que alguien podría autodeterminar el impuesto sobre la renta sin efectuar
ninguna deducción a su renta bruta; es decir, sin aplicar el artículo 27 de la LISR de 2007 (o
el vigente). Asumiendo que esto es teóricamente posible, tendríamos que aceptar, primera-
mente, que es una conducta irracional, pues no es aventurado afirmar que nadie quiere pagar
más impuestos de los que debe de acuerdo con la ley, y renunciar a la deducción de los gastos
normales y necesarios, no imputables al costo, hechos en el país para producir el enriqueci-
miento, para que el impuesto sobre la renta recaiga, no sobre la renta neta sino sobre la renta
bruta, es una conducta que contradice la naturaleza humana.
Como ha afirmado la doctrina más autorizada: “Para que el enriquecimiento sea neto, el
ingreso tiene y debe ser minorado por todas aquellas erogaciones asociadas a la generación
del mismo, esto es, vinculadas causalmente con su propósito de producción o lucro. Así lo
confirma el enunciado del artículo 4 eiusdem, cuando prescribe (…) En garantía de ese pro-
pósito lucrativo del gasto deducible, la Ley enfatiza las notas sobre el carácter (i) causado o
pagado, (ii) no imputabilidad al costo (iii) la normalidad, (iv) la necesidad y (v) la localiza-
ción (territorialidad o extraterritorialidad) del gasto en cuestión. Este conjunto de requisitos
sintetiza el estándar de deducibilidad del gasto.”24 (las cursivas y negrillas son del autor y los
subrayados nuestros).
Pero, aun conviniendo en que cualquiera puede renunciar a deducir los gastos normales
y necesarios, no imputables al costo, hechos en el país para producir el enriquecimiento,
resulta que esta decisión, opuesta al objeto del impuesto sobre la renta y que es ajena al hecho
imponible del mismo, no afecta la naturaleza de la norma, porque ésta establece las reglas
imperativas que necesariamente han de seguirse, siempre y en todo caso, para la determina-
ción del enriquecimiento neto. Dicho de otro modo: No hay otra forma distinta de determi-
nar el enriquecimiento neto que la prescrita por el artículo 27 de la LISR de 2007, y lo
propio podemos predicar del artículo 27 de la LISR 2015 (vigente).
23
Atienza, M. – Ruiz Manero, J. Las piezas del derecho…Cit, p. 165 y ss.
24
Romero-Muci, H. “Desinstitucionalización del concepto de deducción en el Impuesto sobre la
Renta. Un caso de manipulación semántica en el lenguaje jurídico”. Revista de Derecho Tributa-
rio. AVDT, N° 142, Caracas, 2014, p. 16.
LEGISLACIÓN 245
En cualquier caso, nos parece que la posición del profesor Abache Carvajal no es esa, es
decir, creemos que él no sugiere que el artículo 27 no es una norma práctica, deóntica, tipo
regla, porque la deducibilidad de los gastos a los fines de la determinación de la renta neta
sea una opción del contribuyente, quien puede ejercerla o no. Y no es así, porque el autor
asume que las normas prácticas, deónticas, tipo regla, son los artículos 5 y 32 de la LISR
2007 (así como los de la LISR vigente), que son según él las que sí ordenan, prohíben o
autorizan conductas en cuanto a las deducciones se refiere. De modo que el problema radica,
efectivamente, en que para Abache Carvajal, el artículo 27 de la LISR de 2007, no es siquiera
una norma, sino una simple definición de los gastos deducibles con el objeto de obtener el
enriquecimiento neto.
Ahora bien, llegado este punto es impostergable revisar el contenido del artículo 27 de
la LISR de 2007, que fue la norma citada en el trabajo que ocupa las objeciones del profesor
Abache Carvajal. Analicemos, seguidamente, si es cierto que estamos frente a un enunciado
normativo que contiene una simple definición y por lo tanto no es una norma que permita,
prohíba u ordene conductas, o si, por el contrario, se trata de un enunciado de carácter prác-
tico, normativo, que contiene normas, deónticas tipo reglas, y que por lo tanto sí se ocupa de
permitir, prohibir u ordenar conductas.
El artículo 27 de LSIR de 2007, es una de las normas más extensas de esta Ley y nos
atreveríamos a decir que una de las más extensas del Derecho positivo venezolano. Eso nos
da una primera pista de por qué, tal vez, no todo el artículo sea una simple definición y, a la
inversa, no todo el artículo sea una norma, práctica, deóntica tipo regla.
Pareciera acertado comenzar diciendo que es probable, si se contempla el asunto con
prudencia, que una norma tan extensa contenga enunciados normativos que encajen en más
de una de las tipologías propuestas por Atienza y Ruiz Manero. Creemos que se trata, pues,
de un enunciado normativo que debe ser analizado por partes, para no corromper el razona-
miento con generalizaciones apresuradas.
Así, atendamos, primeramente, a su encabezado. Dice el encabezado de la referida norma:
Artículo 27. Para obtener el enriquecimiento neto global se harán de la renta bruta las de-
ducciones que se expresan a continuación, las cuales, salvo disposición en contrario, debe-
rán corresponder a egresos causados no imputables al costo, normales y necesarios, hechos
en el país con el objeto de producir el enriquecimiento.
Una primera lectura que atienda únicamente a la estructura formal de este enunciado
normativo, sin ninguna otra consideración adicional, ofrece una importante revelación: La
estructura del artículo contiene un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica, o para usar
la terminología más apropiada, un antecedente y un consecuente, lo cual, según la propia
teoría invocada, es característico de la norma práctica, deóntica tipo regla.
Supuesto de Hecho:
La obtención (cálculo) de la renta neta global
Consecuencia Jurídica:
Deducción (sustracción o minoración) de la renta bruta de los egresos enumerados en la
norma que, salvo disposición en contrario, deben corresponder a egresos causados, no impu-
tables al costo, normales y necesarios, hechos en el país para producir el enriquecimiento.
Pero profundizando un poco más en la lectura de la norma, aparecen inmediatamente
otros elementos muy importantes que servirían para refutar la tesis del profesor Abache Car-
vajal. A diferencia de lo que ocurre en una norma que sólo contiene una definición, esto es,
una proposición que expone los caracteres genéricos y diferenciales de algo25, el artículo 27
de la LISR de 2007, utiliza los verbos hacer y deber en modo imperativo, que es un modo
gramatical empleado para expresar mandatos, órdenes e imposiciones, no precisamente para
hacer descripciones ni mucho menos definiciones.
Luego, al interpretar la norma atribuyéndole a la misma el sentido que aparece evidente
del significado propio de las palabras utilizadas por el legislador26, resulta que la norma indi-
ca, con bastante claridad si se nos permite decirlo: (i) cómo se calcula el enriquecimiento neto
global, (ii) cuáles son las minoraciones (rectius: restas) autorizadas para realizar ese cálculo,
y en principio (iii) cuándo es legalmente posible realizar esas disminuciones: “Para obtener
el enriquecimiento neto global se harán de la renta bruta las deducciones que se expresan a
continuación, las cuales, salvo disposición en contrario, deberán corresponder a egresos
causados no imputables al costo, normales y necesarios, hechos en el país con el objeto de
producir el enriquecimiento” (todos los subrayados son nuestros).
Tal vez nuestra comprensión es errada, pero no encontramos en o con respecto a esta
norma, lagunas normativas, axiológicas o de reconocimiento; ni indeterminación lingüística
por ambigüedad o vaguedad; ni indeterminación por problemas de incoherencia normativa o
congruencia. Por estas razones, no acabamos de encontrar la justificación necesaria para
aplicar la teoría de los enunciados normativos invocada por el profesor Abache Carvajal a los
fines de desentrañar el contenido del artículo 27 de la LISR de 2007. Pero, aun aceptando la
aplicación de esta teoría, no hemos podido dar con una explicación racional que nos permita
concluir que estamos ante una norma meramente definitoria y no frente a una norma prácti-
ca, deóntica, tipo regla, al menos en la mayor parte de su contenido.
Pero volvamos sobre lo que expresa Abache Carvajal a este respecto: “…el artículo 27
de la LISLR no guía directamente la conducta del contribuyente o lo que es lo mismo, no
establece un permiso, una prohibición o una obligación para el contribuyente, sino que en los
términos anteriormente expuestos, contiene una definición legal (sobre qué debe entenderse
por…)…”.27
Nos luce que esta afirmación pudiera estar referida a otra norma de la LISR de 2007,
pero nunca al artículo 27 de la misma, donde encontramos veintidós (22) enunciados norma-
tivos que autorizan (permiten) deducciones; al menos catorce (14) enunciados normativos
que prohíben acciones o conductas; y al menos nueve (9) enunciados normativos que guían
(permiten, prohíben u obligan) la actuación del contribuyente durante el proceso de autode-
terminación del enriquecimiento neto global ¿Cómo puede entonces una norma así ser califi-
cada como una simple definición sin ningún contenido regulatorio? La respuesta es que el
artículo 27 de la LISR de 2007, no es una simple definición.
Pero para que no se diga que incurrimos en argumentos circulares, examinemos en qué
términos alude el artículo 27 de la LISR de 2007, a las deducciones admisibles para determi-
nar el enriquecimiento neto: “(…) las deducciones que se expresan a continuación, las cuales,
salvo disposición en contrario, deberán corresponder a egresos causados no imputables al
costo, normales y necesarios, hechos en el país con el objeto de producir el enriquecimiento.”
(Subrayado nuestro).
25
Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Voz: Definición. https:// dle.rae.es.
26
Es decir, aplicando el mandato imperativo contenido en el artículo 4 del Código Civil, que es el ius
commune en materia de interpretación de la ley en nuestro ordenamiento jurídico.
27
Ídem, p. 212.
LEGISLACIÓN 247
Este enunciado, redactado en términos imperativos, es seguido por veintidós (22) nume-
rales donde se indica cuáles son las deducciones permitidas. Y esto es confirmado por el
artículo 4, de la LISR 2007 (y 2015), al definir el enriquecimiento neto, que alude textual-
mente a los costos y deducciones permitidos por la Ley, y ese permiso está en el artículo 27 y
no en alguna otra norma.
Así lo confirma también, el artículo 52 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre la
Renta28, el cual dispone: “Para obtener el enriquecimiento neto se harán a la renta bruta las
deducciones autorizadas en el artículo 27 de la Ley…” (Subrayado nuestro), y debe añadirse
que los artículos 52 al 77 del Reglamento, que justamente se ocupan de desarrollar (regla-
mentar) el artículo 27 de la LISR (tanto de 2007, como ahora de 2015), establece permisos,
prohibiciones, obligaciones y también definiciones. De modo que es evidente que el artículo
27 de la LISR (tanto de 2007 como de 2015) no es una simple definición, es decir, una norma
no práctica.
Revisemos ahora el texto expreso de algunos de los parágrafos del artículo 27 de la
LISR de 2007, el cual, según el profesor Abache Carvajal, no contiene prohibiciones:
“Parágrafo primero: No se admite la deducción de remuneraciones por servicios personales
(…) Tampoco se admite la deducción de remuneraciones asignadas a los gerentes…”; “Pará-
grafo Segundo: El total admisible como deducción por sueldos y demás remuneraciones (…)
en ningún caso podrá exceder…”; “Parágrafo Cuarto: Los gastos de administración (…) no
podrán exceder …”; “Parágrafo Quinto: No serán deducibles los tributos establecidos en la
presente ley…”; “Parágrafo Sexto: Sólo serán deducibles los gastos de transporte…”; “Pará-
grafo Noveno: Sólo serán deducibles las provisiones para depreciación…”. “Parágrafo Dé-
cimo: Los egresos por concepto de depreciación y gastos en avionetas (…) sólo serán admi-
sibles como deducción…”; “Parágrafo Undécimo: En los casos de regalías y demás partici-
paciones análogas, pagadas a beneficiarios domiciliados o con establecimiento permanente o
base fija en el país, sólo podrán deducirse los gastos de administración realmente paga-
dos…”. “Parágrafo Duodécimo: La deducción prevista en este parágrafo, procederá sólo en
los casos en que el beneficiario esté domiciliado en el país”. “Parágrafo Décimo Tercero: La
deducción de las liberalidades y donaciones autorizadas en el parágrafo anterior no excederá
de los porcentajes que seguidamente se establecen…”. “Parágrafo Décimo Cuarto: No se
admitirá la deducción ni la imputación al costo de los egresos por concepto de asistencia téc-
nica…”. “Parágrafo Décimo Quinto: No se admitirán las deducciones previstas en los pará-
grafos duodécimo y decimotercero de este artículo…”. “Parágrafo Décimo Sexto: Para obte-
ner el enriquecimiento neto de fuente extranjera, sólo se admitirán los gastos incurridos en el
extranjero cuando…” (todos los subrayados son nuestros).
La transcripción anterior revela de manera incontrovertible que el artículo 27 de la LISR
de 2007 (al igual que la norma vigente de 2015), sí contiene prohibiciones, es decir, supuestos
en los cuales el legislador proscribe explícitamente la deducción de un gasto, o únicamente lo
autoriza dentro de determinadas condiciones o casos específicos. Por lo tanto, no es cierto que
el artículo 27 sea una simple definición que no autoriza, ordena o prohíbe conductas.
Veamos finalmente el texto expreso de algunos de los numerales y parágrafos del ar-
tículo 27 de la LISR de 2007, el cual, según el profesor Abache Carvajal, no guía al con-
tribuyente:
Numeral 3: “(…) En los casos de los impuestos al consumo y cuando conforme a las leyes
respectivas el contribuyente no lo pueda trasladar como impuesto ni tampoco le sea reembol-
sable, será imputable por el contribuyente como elemento del costo del bien o del servicio.”
28
Gaceta Oficial N° 5.662 Extraordinario del 24 de septiembre de 2003.
Numeral 5: “Una cantidad razonable para atender la depreciación de activos permanentes y

la amortización del costo de otros elementos invertidos en la producción de la renta, siempre
que dichos bienes estén situados en el país y tal deducción no se haya imputado al costo. Para
el cálculo de la depreciación podrán agruparse bienes afines de una misma duración proba-
ble. El Reglamento podrá fijar, mediante tablas, las bases para determinar las alícuotas de
depreciación o amortización aplicables.”
Numeral 6: “Las pérdidas sufridas en los bienes destinados a la producción de la renta y no
compensadas por seguros u otras indemnizaciones cuando dichas pérdidas no sean impu-
tables al costo.”
Numeral 8: “Las pérdidas por deudas incobrables cuando reúnan las condiciones siguientes:
a) Que las deudas provengan de operaciones propias del negocio. b) Que su monto se haya
tomado en cuenta para computar la renta bruta declarada, salvo en los casos de pérdidas de
capitales dados en préstamo por instituciones de crédito, o de pérdidas provenientes de prés-
tamos concedidos por las empresas a sus trabajadores. c) Que se hayan descargado en el año
gravable, en razón de insolvencia del deudor y de sus fiadores o porque su monto no justifi-
que los gastos de cobranza.”
Numeral 11: “Los gastos de administración y conservación realmente pagados de los inmue-
bles dados en arrendamiento, siempre que el contribuyente suministre en su declaración de
29
rentas los datos requeridos para fines de control fiscal”.
La transcripción anterior, que en otras circunstancias sería sin duda innecesaria, permite
evidenciar cómo el legislador guía efectivamente al contribuyente a los fines de la deducción
de determinados gastos, sujetándolo a ciertas condiciones y requisitos, requiriéndole la apli-
cación de determinados procedimientos o metodologías o imponiéndole el aporte de cierta
información.
29
Véanse también estos otros ejemplos de enunciados normativos del artículo 27 de la LISR de
2007, que según el profesor Abache Carvajal, no guían al contribuyente porque no permiten,
prohíben u obligan: Parágrafo Octavo: “Las deducciones autorizadas en los numerales 1 y 14 de
este artículo, pagadas a cualquier beneficiario, así como las autorizadas en los numerales 2, 13, 15,
16 y 18 pagadas a beneficiarios no domiciliados ni residentes en el país, será objeto de retención
de impuesto; de acuerdo con las normas que al respecto se establecen en esta Ley y en sus disposi-
ciones reglamentarias.” Parágrafo Décimo Sexto: “Para obtener el enriquecimiento neto de fuente
extranjera, sólo se admitirán los gastos incurridos en el extranjero cuando sean normales y necesa-
rios para la operación del contribuyente que tribute sus rentas mundiales, atendiendo a factores ta-
les como la relación que exista entre las ventas, servicios, gastos o los ingresos brutos y el desem-
bolso de que se trate de igual o similar naturaleza, de contribuyentes que desarrollen en la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela la misma actividad o una semejante. Estos gastos se comprobarán
con los correspondientes documentos emitidos en el exterior de conformidad con las disposiciones
legales del país respectivo, siempre que conste en ellos, al menos, la individualización y domicilio
del prestador del servicio o del vendedor de los bienes adquiridos según corresponda, la naturaleza
u objeto de la operación y la fecha y monto de la misma. El contribuyente deberá presentar una
traducción al castellano de tales documentos.” Parágrafo Decimoséptimo. “Para determinar el
enriquecimiento neto del establecimiento permanente o base fija, se permitirá la deducción de los
gastos realizados para los fines de las transacciones del establecimiento permanente o base fija,
debidamente demostrados, comprendidos los gastos de dirección y generales de administración pa-
ra los mismos fines, igualmente demostrados, ya sea que se efectuasen en el país o en el extranje-
ro. Sin embargo, no serán deducibles los pagos que efectúe, en su caso, el establecimiento perma-
nente a la oficina central de la empresa o alguna de sus otras sucursales, filiales, subsidiarias, casa
matriz o empresas vinculadas en general, a título de regalías, honorarios, asistencia técnica o pagos
análogos a cambio del derecho de utilizar patentes u otros derechos o a título de comisión, por ser-
vicios prestados o por gestiones hechas, con excepción de los pagos hechos por concepto de reem-
bolso de gastos efectivos. En materia de intereses se aplicará lo dispuesto en el Capítulo III del Tí-
tulo VII de esta ley.”
LEGISLACIÓN 249
Pero más allá de lo anterior, que podría ser suficiente, indaguemos un poco más en el
propósito o telos de la norma, que ella misma anuncia con toda rotundidad al indicar de ma-
nera expresa que: “Para obtener el enriquecimiento neto global se harán de la renta bruta
las deducciones…”, es decir, de lo que se trata es de determinar el enriquecimiento neto
global.
En este orden de ideas, y volviendo a la necesaria interpretación armónica de este artícu-
lo con aquellas normas de la LISR de 2007, con las cuales tiene una íntima conexión, resulta
que el artículo 4, ejusdem, define los enriquecimientos netos como: “…los incrementos de
patrimonio que resulten después de restar de los ingresos brutos, los costos y deducciones
permitidos en esta Ley…” (Subrayado nuestro). Es decir, el propio legislador asume que en el
artículo 27 de la LISR 2007, están las deducciones permitidas –no solamente definidas- para
obtener la renta neta global.
Ahora bien, según la tesis del profesor Abache Carvajal, el artículo 27 de la LISR 2007,
no es siquiera una norma sino una simple definición; pero ¿cómo podría una mera definición
contener las deducciones permitidas, si está claro que de acuerdo con la teoría de los enun-
ciados normativos de Atienza y Ruiz Manero, las normas no prácticas (i.e. las definiciones),
no permiten ni autorizan conductas porque no son normas deónticas tipo regla?
La realidad es que artículo 27 de la LISR de 2007, como claramente se extrae de la in-
terpretación conjunta de los artículos 4, 5, 27, 32 de la LISR 2007, establece las deducciones
permitidas para obtener el enriquecimiento neto y por esa razón, sí es una norma práctica,
deóntica, tipo regla, conforme a la teoría de los enunciados normativos de Atienza y Ruiz
Manero.
Sobre este particular, al referirse al artículo 27 de la LISR de 2015 (que en este aspecto
es idéntico al artículo 27 de la LISR 2007), Romero-Muci ha dicho que: “Tan importante es
el permiso normativo de la deducción de todos aquellos gastos asociados a la generación de
la renta, que (i) las excepciones a esos requisitos necesitan texto expreso para la deducción de
aquellos gastos que no cumplan con el estándar legal de deducibilidad. Así lo confirma el
propio encabezado del artículo 27 (…) y, a la vez, (ii) prevé una cláusula general o norma
general inclusiva en el ordinal 22, dirigida a expandir o permitir la deducción de todos aque-
llos gastos que sin estar expresamente enumerados en el artículo 27, cumplan con el estándar
de deducibilidad”. (las cursivas y las negrillas son del autor y los subrayados nuestros). 30
Nos parece que hay, por un lado, una simplificación incorrecta en torno a la verdadera
naturaleza de este enunciado normativo, que encierra, como se ha visto, diferentes tipologías
normativas, aun asumiendo como correcta la teoría de Atienza y Ruiz Manero; y por el otro,
creemos que subyace en el argumento expuesto un sofisma por generalización precipitada,
pues a partir de datos insuficientes y un examen parcelado de la norma, se atribuye a toda
ella un carácter que, tal vez, sólo corresponda a algunos –los menos, como ha quedado de-
mostrado– de sus enunciados.
Pero existen aún una serie de cuestiones que se soslayan, de seguro inadvertidamente, y
que resultan de responder las siguientes preguntas: ¿Cuál es la norma de la LISR que debe
consultar el operador jurídico cuando debe conocer cuáles son los gastos deducibles a los
fines de la determinación del enriquecimiento neto? ¿En cuál enunciado normativo de la
LISR están establecidos los límites cuantitativos autorizados para las deducciones y las con-
30
Romero-Muci, H. “Desinstitucionalización del concepto…Cit., p. 19.
diciones obligatorias (no optativas) para que cada egreso pueda ser deducido? ¿Consultando
cuál norma puede el operador jurídico saber si la deducción de determinado gasto, cualitativa
o cuantitativamente hablando, está permitida, prohibida o condicionada? ¿Existe alguna
forma distinta a la establecida en el artículo 27 de la LISR de 2007 para determinar el enri-
quecimiento neto, de modo que lo previsto por el legislador en este enunciado normativo no
es obligatorio (porque según el profesor Abache Carvajal ni siquiera es una norma) sino una
mera definición de lo que son las deducciones?
Y la pregunta más importante de todas: ¿Si el artículo 27 de la LISR de 2007 (y de la
LISR 2015) es una simple definición y por ello no es una norma práctica, deóntica tipo re-
gla, podemos concluir entonces que el contribuyente puede infringirlo al momento de deter-
minar su enriquecimiento neto y calcular éste como a bien tenga?
La verdad es que las interrogantes anteriores, son todas erotemas cuyas respuestas son
absolutamente evidentes. En realidad, predicar que el artículo 27, tanto de la Ley de 2007
como de la actualmente vigente (2015), es una simple definición y no una norma práctica,
deóntica tipo regla y por tanto incapaz de permitir, prohibir u ordenar conductas, pudiera
traer confusión y por eso hemos creído prudente –sin ánimo de polemizar– responder en estas
breves líneas a la postura del profesor Abache Carvajal.
Con todo respeto a cualquier posición divergente, en especial la que se ha presentado en
las líneas anteriores, creemos que el artículo 27 de la LISR es una norma que establece: (i)
cómo se calcula el enriquecimiento neto global, (ii) cuáles son las minoraciones (rectius:
restas) autorizadas para realizar ese cálculo, y (iii) cuándo es legalmente posible realizar esas
disminuciones. De hecho y sin incurrir en un argumento ad verecundiam, pareciera que esta
ha sido y es la posición asumida por la doctrina.31
II. SOBRE EL MOMENTO DEFINITORIO DE LA DEDUCIBILIDAD DEL GASTO EN

LA LISR 2007 Y LA LISR 2015
Nos corresponde ahora analizar el fondo del asunto, es decir, cuándo es deducible el
gasto por concepto de regalías de acuerdo con el artículo 27.16 de la LISR de 2007, según la
regulación vigente hasta la modificación de la LISR ocurrida en el 2015.
Como se deduce con bastante claridad del encabezamiento del artículo 27 de la LISR de
2007, todos los egresos deducibles a los fines de la determinación de la renta neta deben (dice
el legislador en términos imperativos) corresponder a egresos causados, porque todo egreso,
se pague o no, lógicamente debe haberse causado en primer lugar. 32
31
Se ha dicho que: “De la misma manera que para los ingresos y costos, la LISLR (artículos 27 al
33) y el Reglamento de dicha Ley (artículos 52 al 79) definen, limitan, prohíben, y someten a con-
diciones y requisitos generales y particulares a las deducciones (…) Los gastos, deducciones y los
desgravámenes, en definitiva inciden directamente sobre la obtención de la Renta Neta Gravable,
es decir, el monto que luego de su cuantificación es susceptible de aplicarle cualquiera de las Tari-
fas previstas en la Ley para así poder obtener el impuesto a pagar. Constituyen por ende erogacio-
nes permitidas por la Ley que disminuirá a Renta del contribuyente.” (Subrayados nuestros) Cape-
llo, T. “Ingresos, Costos, Deducciones y Desgravámenes”. Manual Venezolano de Derecho Tribu-
tario. Tema X, Impuesto Sobre la Renta. AVDT, T. II, Caracas, 2013, pp. 107 y 129.
32
Para que proceda la deducibilidad de un egreso es suficiente que el mismo se haya causado, que
haya ocurrido, aun cuando ese gasto no se haya pagado realmente, salvo las excepciones expresa-
mente contempladas en la Ley. Capello, T. “Ingresos, Costos, Deducciones…Cit., T. II, p. 107.
LEGISLACIÓN 251
Esa regla general es desarrollada luego por cada uno de los numerales del artículo 27 y
sus parágrafos y, además, debe concatenarse con el artículo 32 de la LISR, porque esta norma
se vincula de manera expresa con el 27 y con el artículo 5 de la LISR. Es decir, más allá de la
tipología donde se quiera ubicar cada uno de estos enunciados, lo cierto es que estas normas
deben leerse en forma conjunta porque así lo ordena el legislador.
El momento específico de la deducibilidad de cada egreso, viene definido por la inter-
pretación conjunta, concatenada y congruente de cada uno de los numerales del artículo 27,
del artículo 32 y del artículo 5 todos de la LISR. Analicemos la aplicación de lo anterior,
tomando varios ejemplos relevantes.
El artículo 27.1 de la LISR que regula le deducción relativa a sueldos, salarios, emolu-
mentos, dietas, pensiones, obvenciones, comisiones y demás remuneraciones similares, por
servicios prestados al contribuyente, así como los egresos por concepto de servicios profesio-
nales no mercantiles recibidos en el ejercicio, no contiene una regla específica sobre el mo-
mento de la deducibilidad, pero esta regla se deriva con claridad del aparte único del artículo
32 de la misma Ley, según el cual, cuando se trate de ingresos que se consideren disponibles
en la oportunidad de su pago, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la LISR, las respec-
tivas deducciones deberán corresponder a egresos efectivamente pagados en el año gravable.
El artículo 5 de la LISR 2007, establecía que los enriquecimientos producidos por el trabajo
bajo relación de dependencia o por el libre ejercicio de profesiones no mercantiles, se consi-
deraban disponibles en el momento en que fueren pagados.
Por lo tanto, la deducción prevista en el 27.1 de la LISR procedía cuando la misma hu-
biere sido efectivamente pagada, porque así lo ordenaba el legislador y además ello era coin-
cidente con la regla general de correspondencia del gasto con el enriquecimiento. Esta regla
era reafirmada, además, por el parágrafo único del artículo 32 de la LISR, conforme al cual:
“Los egresos causados y no pagados deducidos por el contribuyente, deberán ser declarados
como ingresos del año siguiente si durante éste no se ha efectuado el pago y siempre que se
trate de las deducciones previstas en los numerales 1, 2, 7, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y
21 del artículo 27 de esta Ley (…) En los casos previstos en este parágrafo la deducción
correspondiente se aplicará al ejercicio en que efectivamente se realice el pago.”
La deducción prevista en el artículo 27.5 de la LISR, relativa a la determinación de una
cantidad como gasto de depreciación de activos permanentes y la amortización del costo de
otros elementos invertidos en la producción de la renta, tampoco contiene una regla específi-
ca sobre el momento de la deducibilidad en el propio numeral, y es obvio que así sea porque
se trata de una estimación contable que obviamente no tiene que ser pagada para poder ser
deducida. Lo propio ocurre con la deducción autorizada en el artículo 27.6 de la LISR relati-
va a las pérdidas sufridas en los bienes destinados a la producción de la renta y no compensa-
das por seguros u otras indemnizaciones. Por esa razón, el aparte único del artículo 32, en
este caso, no remite a las reglas de la disponibilidad del ingreso previstas en el artículo 5,
sino que permite su deducción en el momento de su causación. Una situación idéntica puede
predicarse de las deducciones a que aluden los artículos 27.8 (pérdidas por deudas incobra-
bles) y 27.9 (reservas obligatorias empresas de seguros).
Estas disposiciones revelan (en nuestra opinión de manera muy clara) que el artículo
27 es una norma compleja que tiene en sí misma diversos enunciados normativos, si qu e-
remos asumir como buena (que de seguro lo es) la tipología de los profesores Atienza y
Ruiz Manero.
Pero hay casos donde la norma que prevé la deducción ya establece, de una vez, que la
deducibilidad depende de que el egreso haya ocurrido efectivamente con el pago; es decir, la
norma ya contiene una regla específica sobre el momento de la deducibilidad del egreso, sin
que sea necesario acudir a los artículos 32 y 5 de la LISR de 2007. Ese es el caso de las de-
ducciones previstas en los artículos 27.3 (pago de tributos); 27.11 (gastos de administración y
conservación de inmuebles dados en arrendamiento); 27.20 (gastos de investigación y desa-
rrollo); y 27.21 (pagos hechos por las empresas a sus directores, gerentes, administradores u
otros empleados como reembolso de gastos de representación).
Estas previsiones, por sí solas, contradicen la tesis de que el artículo 27 de la LISR de
2007 es una norma no práctica, que solo contiene definiciones y que no permite, prohíbe u
ordena, como es característico de las normas prácticas, deónticas, tipo regla.
Y ¿qué sucede con el artículo 27.16 y el gasto por concepto de regalías y participaciones
análogas? Pues sucede que aquí estamos parcialmente de acuerdo con la posición del profe-
sor Abache Carvajal.
El artículo 27.16, no contiene una regla específica sobre el momento de la deducibili-
dad, pero esa regla se extrae, muy fácilmente, de la interpretación conjunta de los artículos
27.16, 32 y 5 de la LISR de 2007 y en especial del contenido del parágrafo único del artículo
32 de la LISR.
Pero ello no es así porque el artículo 27 de la LISR 2007 (o el vigente de la LISR 2015),
sea una simple definición y ello imponga acudir a los artículos 32 y 5, ejusdem; sino porque
estas normas deben interpretarse y aplicarse en forma conjunta porque el legislador así lo
ordena, salvo en el caso de que el propio artículo 27, como ya hemos visto, contenga la regla
sobre el momento de la deducibilidad.
Las regalías y demás participaciones análogas, así como las remuneraciones, honorarios
y pagos análogos por asistencia técnica o servicios tecnológicos utilizados en el país, serían
deducibles, en principio, a partir de su causación; pero conforme al artículo 32, repetimos,
cuando se trate de ingresos que se consideren disponibles en la oportunidad de su pago, con-
forme a lo dispuesto en el artículo 5 de la LISR, las respectivas deducciones deben corres-
ponder a egresos efectivamente pagados en el año gravable. En ese sentido, el artículo 5 de la
LISR 2007, disponía que los enriquecimientos provenientes de la cesión del uso o goce de
bienes, muebles o inmuebles, incluidos los derivados de regalías y demás participaciones, se
considerarían disponibles en el momento de su pago.
Por lo tanto, si el gasto por concepto de regalías y demás participaciones análogas, se
deducía inmediatamente al ser causado, pero no era efectivamente pagado en el ejercicio
respectivo, debía declararse como ingreso en el ejercicio siguiente, a menos que en ese ejer-
cicio fuese pagado, según lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 32, que de manera
expresa admite que hay gastos que el contribuyente puede deducir al estar causados, pero
que como están sometidos a la regla de correspondencia entre el ingreso y el gasto (artícu-
los 5 y 32 de la LISR), debía procederse a su reverso al ingreso, si no hubiesen sido efecti-
vamente pagados en el ejercicio siguiente.33
33
LISR 2007. Artículo 32, Parágrafo Único. ”Los egresos causados y no pagados deducidos por el
contribuyente, deberán ser declarados como ingresos del año siguiente si durante éste no se ha
efectuado el pago y siempre que se trate de las deducciones previstas en los numerales 1, 2, 7, 10,
12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 21 del artículo 27 de esta Ley. Las cantidades deducidas conforme
a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 27, no pagadas dentro del año siguiente a aquel en que
el trabajador deje de prestar sus servicios al contribuyente por disolución del vínculo laboral se
considerarán como ingresos del ejercicio en el cual cese dicho lapso anual. En los casos previstos
LEGISLACIÓN 253
Al analizar la regla de correspondencia del ingreso y el gasto, Camilo London, uno de

los asesores fiscales más destacados y reconocidos en el ámbito tributario venezolano, plan-
tea una tesis verdaderamente sugerente, que citamos in extenso, pues pone de relieve las
importantes complejidades que surgen de la interpretación de los artículos 5, 27 y 32 de la
LISR, tanto de la LISR 2007 como la vigente de 2015.
Expresa London que: “(…) el legislador podía adherirse al menos a dos criterios dife-
renciados para condicionar la oportunidad en la cual el gasto sería aplicado a la determina-
ción de la renta. La primera de estas hipótesis da preeminencia a la equidad entre el contribu-
yente que obtiene el ingreso bruto por la venta o prestación de servicio que la equipara con la
del contribuyente que le imputa como gasto deducible. En este caso, se estaría igualando el
criterio temporal de disponibilidad del ingreso bruto para el prestador del servicio o vendedor
establecido en el artículo 5 de la Ley de ISLR, con el del contribuyente que realiza el pago
del gasto en contraprestación. Es decir, supone esta hipótesis que si el ingreso es para “Y”
disponible en la oportunidad de su cobro, el proveedor del bien o el servicio que es “X”, lo
imputará en el mismo ejercicio fiscal en que este sea pagado a “Y” (…) la segunda de las
hipótesis parte del ámbito de la determinación de la obligación tributaria como génesis del
criterio que definirá la temporalidad del reconocimiento del egreso como deducible para
determinar la renta neta. Así, la coherencia del régimen que vincula al ingreso bruto y la
deducción que le es imputable, viene dada por la disponibilidad del “ENRIQUECIMIENTO”
y no por la consideración aislada del tipo de ingreso/egreso en particular. Bajo este supuesto
el enriquecimiento que conforme el artículo 5 de la ley es definido como disponible cuando
se realiza la actividad generadora del mismo, asume que tanto el ingreso bruto que lo integra,
así como las respectivas deducciones deban reconocerse bajo el mismo criterio, es decir,
ambos sobre la base del pago o ambos sobre la base de la causado en el ejercicio fiscal. La
asociación en este caso atiende necesariamente a la naturaleza del ENRIQUECIMIENTO y
aplica la disponibilidad que el legislador define para el mismo, tanto al ingreso bruto como a
las deducciones que le correspondan (…) la correspondencia a que refiere el legislador en el
artículo 32 de la ley de ISLR, parte del tipo de enriquecimiento generado por el contribuyente
que imputa la deducción, y no del tipo de ingreso/gasto en particular. Por lo que la oportuni-
dad de reconocer la deducción no depende del concepto de la misma, sino del tipo de enri-
quecimiento al que este se vincula o corresponde para obtener el enriquecimiento neto.”34
La posición de London, no es aislada, sino que tiene apoyo en otros autores, como Ales-
sandra Montagna Filippi, quien al respecto señala: “(…) la disponibilidad de los ingresos que
declara un contribuyente, determina un régimen aplicable a las deducciones, el cual podemos
enunciar así: 1. Cuando el contribuyente declare ingresos disponibles en la oportunidad que
son pagados, las deducciones deberán corresponder a egresos pagados en el transcurso del
ejercicio gravable (a excepción de los gastos de depreciación o amortización de los bienes
corporales o incorporales y las pérdidas en bienes destinados a la producción de la renta,
partidas que por su naturaleza no son susceptibles de ser "pagados"). 2. Cuando se trate de
ingresos disponibles en la oportunidad en que se realizan las operaciones que los producen,
las deducciones deberán corresponder a gastos causados en el ejercicio, salvo disposición
expresa en contrario, como es el caso de los tributos, gastos de administración y conservación
en este parágrafo la deducción correspondiente se aplicará al ejercicio en que efectivamente se

realice el pago.” (Destacados y subrayados nuestros).
34
London, C. Deducciones y el artículo 32 de la Ley de ISLR: ¿Cuándo se pagan o cuando se cau-
san? https://gerenciaytributos.blogspot.com/2018/12/deducciones-y-el-articulo-32-de-la-ley-de-ISLR.
html
de los inmuebles dados en arrendamiento, liberalidades, donaciones y los gastos de investiga-

ción y desarrollo (…) Es importante mencionar que, si el contribuyente no efectúa el pago de
estas deducciones dentro del ejercicio siguiente a aquél en que se efectuó la deducción, debe-
rá declararlos como ingreso. Esto determina una partida de conciliación fiscal gravable en el
ejercicio siguiente y sugerimos su revisión en especial en los casos de cambios de ejercicio.
3. Cuando el contribuyente obtenga ingresos que se rigen por ambas disponibilidades y exis-
tan deducciones comunes a ambos ingresos, el contribuyente deberá a realizar un prorrateo en
función de la proporción de cada tipo ingreso en el total de los mismos.”35
Obsérvese entonces que, de acuerdo con estos autores, la regla de la correspondencia
entre el ingreso y el gasto no implica que si un ingreso es disponible a los fines de su grava-
men para quien lo recibe, en el momento en que es pagado, quien realiza el gasto sólo puede
deducirlo en el momento en que lo paga o, lo que es lo mismo, que si un ingreso es disponi-
ble para quien lo recibe en el momento en que se causa, puede ser deducido para quien lleva a
cabo el gasto desde que el mismo se haya causado; sino que, salvo en los casos expresamente
señalados en la ley, los gastos serán deducibles en función del momento de disponibilidad
que rige para los ingresos de quien efectúa el gasto, de modo que si la regla aplicable a sus
ingresos es el momento de causación, la misma regla ha de aplicarse para sus gastos, con la
salvedad de que si el gasto se dedujo con su causación pero no se pagó en el ejercicio, enton-
ces debe reversarse al ingreso en el ejercicio siguiente, a menos que se pague en ese ejercicio.
Lo cierto es que esta posición es la única que pareciera darle sentido al parágrafo único del
artículo 32 de la LISR 2007.
III. SOBRE LA SITUACIÓN ACTUAL

Salvo por lo que respecta a la necesaria e importante determinación de la verdadera la
naturaleza del artículo 27 de la LISR, como auténtica norma que permite, prohíbe u ordena,
según el caso, conductas; resulta que a partir de la reforma de la LISR de 2015, la discusión
específica sobre el momento de deducibilidad del gasto por concepto de regalía, ha perdido
parte de su importancia, porque ahora el artículo 5 de la LISR de 2015, establece la disponi-
bilidad de todos los ingresos, salvo los expresamente excluidos por la norma, desde que se
realizan las operaciones que los producen, es decir, a partir de su causación. A este respecto,
el profesor Abache Carvajal afirma que: “…se hace evidente que ahora inexistirá por razón
de esta (irracional) reforma, la pseudo-disputa ente las «opciones interpretativas» expuestas
habida cuenta que sólo existe una interpretación posible sobre la deducibilidad del gasto por
concepto de regalías: su causación.”
Por lo tanto, el gasto por concepto de regalía, en virtud de la interpretación conjunta y
congruente de los artículos 27.16, 32 y 5 de la LISR de 2015, es deducible a partir de su
causación.
Desafortunadamente la reforma de la LISR de 2015 deja sin regulación un asunto muy
importante, y es cómo proceder en el caso de los gastos deducidos a partir de su causación,
pero que luego no hayan sido efectivamente pagados. Como hemos dicho, el parágrafo único
del artículo 32 de la LISR 2007, disponía que los egresos causados y no pagados deducidos
por el contribuyente, deberían ser declarados como ingresos del año siguiente si durante este
no se ha efectuado el pago, pero ahora esa regla fue inexplicablemente eliminada.
35
Montagna Filippi, A. “La Determinación del Enriquecimiento Neto Gravable con el Impuesto
sobre la Renta”. 60 años de imposición a la renta en Venezuela: Evolución histórica y estudios de
la ley vigente. En Homenaje a los Ex-Presidentes de la A.V.D.T. Sol Gil, Jesús A., coordinador.
AVDT, Caracas, 2003.
LEGISLACIÓN 255
London explica que: “1. La supresión del Parágrafo Único del artículo 32 es un error, y
se podría suponer que la intención del legislador (Habilitado) era de suprimir el "Único apar-
te" de dicho artículo. 2.En todo caso la supresión del Parágrafo Único del artículo 32 no
modifica el régimen de disponibilidad de la renta, por tanto no modifica la consideración de
la oportunidad en que se aplicarán las deducciones, sean estas pagadas o solo causadas. 3.La
supresión del Parágrafo Único del artículo 32 de la ley de ISLR solo tendría efectos en la
derogatoria de la norma antielusiva que suponía reconocer como deducible aquellos gastos
que estuviesen efectivamente pagados, cuando previamente hubieren sido incluidos como
reversos del gasto, en el ingreso bruto del contribuyente.”36
Es posible prever que aquellos gastos deducidos a partir de su causación que no hayan re-
sultado en verdaderos egresos para el contribuyente, porque no fueron realmente pagados, serán
rechazados por la Administración Tributaria, al entender que habría una disminución ficticia de
la base imponible y, por lo tanto, un pago de impuesto inferior al realmente debido.37
36
LONDON, C. Deducciones…Cit. https://gerenciaytributos.blogspot.com/2018/12/deducciones-y-
el-articulo-32-de-la-ley-de-ISLR.html.
37
En contra: BENSHIMOL, A. “Eliminación del Parágrafo único del artículo 32 de la LISR: Peque-
ño ajuste y gran confusión.” El Impuesto sobre la Renta. Aspectos de una necesaria reforma. Me-
morias de las XVI Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario. AVDT, Caracas, 2017, p. 272:
“En una interpretación literal de la LISR, lo primero que salta a la vista es que la corrección exigi-
da por el parágrafo único del artículo 32 es hoy inexistente por lo que ya no sería necesario la de-
claración como ingreso de un egreso declarado el año fiscal anterior en caso de no haberse realiza-
do el efectivo pago en el año fiscal siguiente. Con la eliminación de esta solución se podría con-
cluir que el hecho de que un gasto se haya causado y deducido en un año fiscal hace que dicho
gasto no tenga más relevancia en los sucesivos años fiscales. Sin embargo, entender esto resultaría
impropio a la realidad económica en donde es posible que un egreso causado puede finalmente no
llegar a materializarse. Justamente es el concepto que por inferencia se entiende busca excluir el
legislador al referirse a “Ingresos contabilizados y no cobrados”. Lamentablemente, para los efec-
tos recaudatorios, conforme al principio de legalidad tributaria, otra solución sería un exceso en la
intrusión dentro de la esfera del individuo no justificado.
CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

DE REFORMA CONSTITUCIONAL PRESENTADO POR
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL CONGRESO
DEL PERÚ EL 31 DE JULIO DE 2019.
O sobre la inconveniencia de apelar el poder constituyente
para buscar resolver crisis políticas circunstanciales,
alterando el orden democrático
Exposición ante la Comisión de Constitución y Reglamento,
Congreso del Perú, 18 de septiembre de 2019
Resumen: Este artículo tiene por objeto estudiar el Proyecto de Ley 4637/2019-
PE sobre reforma constitucional presentado por el Presidente de la República del
Perú ante el Congreso de ese país el 31 de julio de 2019, con el propósito de ter-
minar anticipadamente con el mandato de los congresistas y, así, disolver el Con-
greso anticipadamente; y además, acortar el período presidencial, y ratificar la
prohibición de reelección presidencial inmediata.
Palabras Clave: Congreso. Presidente de la República. Reelección presidencial.
Abstract: The purpose of this article is to study the Draft Law 4637/2019-PE on
constitutional reform presented by the President of the Republic of Peru before the
Congress of that country on July 31, 2019, with the purpose of ending early with
the mandate of the congressmen and, thus, dissolving the Congress; and also, of
shorten the presidential term, and ratify the ban on immediate presidential reelec-
tion.
Key words: Congress. President of the Republic. Presidential reelection.
Quiero comenzar agradeciendo a la congresista Rosa María Bartra Barriga, Presidenta

de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso del Perú, la amable y honrosa
invitación que me ha formulado para participar en esta sesión de la Comisión que preside,
con el objeto de conocer mi opinión respecto del Proyecto de Ley 4637/2019-PE sobre re-
forma constitucional presentado por el Presidente de la República el 31 de julio de 2019.
Con gusto he acepado su invitación, excusándome de no haber podido estar en Lima
presencialmente, motivado por mi interés académico en todos los procesos de cambios cons-
titucionales que se vienen sucediendo en todos nuestros países en los últimos años, particu-
larmente en los últimos 15 años, desde cuando he tenido que permanecer exiliado en Nueva
York, por la persecución política de la cual he sido víctima por parte del régimen autoritario
que se instaló en mi país, Venezuela desde hace ya dos décadas.
Y he aceptado la invitación, no solo porque se trata de un tema de mi interés particular,
que me permite expresar mi opinión con toda independencia −ya que no tengo vínculos polí-
ticos con ninguno de los grupos políticos del Perú−; sino por mis vínculos académicos con el
Perú, que se remontan a hace varias décadas, donde he tenido el honor de haber participado
LEGISLACIÓN 257
en varios de los Congresos Nacionales de Derecho Constitucional que se han celebrado en los
últimos años. Mi vínculo académico con el Perú es de arraigo personal por mi amistad con
destacados profesores de derecho constitucional, como Domingo García Belaúnde, quien
acaba de participar en esta misma sesión de la Comisión, Ernesto Blume, Eloy Espinoza
Saldaña, Gerardo Eto La Cruz, entre otros, así como con profesores de derecho administrati-
vo, como Jorge Danos, entre muchos otros, y que comenzó con mi amistad hace muchos años
con mi recordado amigo el profesor Valentín Paniagua.
Es por tanto con tal carácter académico, que hoy opino ante Ustedes, como en tantas
otras ocasiones he tenido la oportunidad y privilegio de hacerlo en otros países, como por
ejemplo, sobre el tema constitucional del Brexit en Gran Bretaña; sobre las sentencias de los
tribunales constitucionales de Nicaragua y Bolivia con las cuales se admitió la reelección
presidencial indefinida, en mi criterio en una forma totalmente contraria al derecho a la de-
mocracia que tiene el pueblo, y particularmente, al derecho colectivo a la alternabilidad repu-
blicana; o por ejemplo, sobre la sentencia del tribunal constitucional de Sur África sobre la
inconstitucional denuncia por el Ejecutivo del Tratado de Roma de la Corte Penal Internacio-
nal, que fue anulada.
I
De acuerdo con mi lectura de la propuesta de reforma constitucional que el Presidente
de la Republica del Perú ha presentado ante este Congreso, según deduzco de su Exposición
de Motivos, la misma tiene como objeto fundamental terminar con antelación con el mandato
de los congresistas y, así, disolver el Congreso anticipadamente. El proyecto propone tam-
bién acortar el período presidencial, y además algo que me parece redundante respecto de lo
ya está establecido en la propia Constitución, que es la ratificación de la prohibición de re-
elección presidencial inmediata.
De entrada debo expresarles que por principio –y por la experiencia que tuvimos en Ve-
nezuela en 1999– pienso que es una propuesta peligrosa la de utilizar el llamado al poder
constituyente con el objeto de lograr lo que una Constitución no permite. En este caso, e
independientemente de todas las razones políticas que pueda haber, se trata en definitiva de
disolver el Congreso basado en que el Presidente estima que no se pueden lograr consensos
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Ello podría incluso configurarse en lo que en el mundo del derecho administrativo los ad-
ministrativistas llamamos desviación de poder, es decir, la utilización de facultades existentes
como sin duda es la vía de la reforma constitucional, pero para fines distintos a los que con la
misma deben perseguirse. Ello, fue precisamente, por ejemplo, lo que la semana pasada decidió
la Corte Suprema de Escocia de declarar nula y sin efectos la decisión de la Reina de Gran
Bretaña a petición del primer Ministro Johnson, de suspender el Parlamento británico, para
evitar la intervención y control del mismo sobre el gobierno respecto de la salida del Reino
Unido de la Unión Europea; considerando que el poder del gobierno para ello no podía utilizar-
se para esos efectos. El tema de de absoluta actualidad y ayer, hoy y mañana es objeto de debate
en la Corte Suprema de Justicia del Reino Unido, que está conociendo del tema en apelación.
II
Respetados congresistas, en este contexto creo que es importante recordar que el poder
constituyente, sea originario o sea derivado, conforme al constitucionalismo moderno, es el
instrumento por excelencia mediante el cual se expresa la voluntad popular cuando se trata de
construir un Estado, de recomponer el sistema político, de reestructurar sus instituciones
fundamentales, o de reconstruirlo, por ejemplo, cuando han ocurrido rupturas en el orden
constitucional.
Fuera de esas rupturas, convocar al poder constituyente, sea mediante una Asamblea
Constituyente o una reforma constitucional a través de los mecanismos que establece la
Constitución, es un asunto político serísimo, que requiere una motivación política contunden-
te basada en una exigencia de constitución o reconstitución del sistema político de un país, en
un momento crítico y determinado de su historia.
No basta que exista una crisis política porque, por ejemplo, que exista alguna dificultad
en lograr consensos entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, para que quienes tienen la
iniciativa constitucional de convocar al poder constituyente puedan proceder a ello.
Además, en ningún caso debería convocarse al poder constituyente para fines distintos a
los que constitucionalmente pueden motivarlo, y menos aún para atentar, así sea indirecta-
mente, contra algunos de los pilares fundamentales del Estado constitucional, como son, por
ejemplo, el de la soberanía del pueblo ejercida mediante representantes (democracia repre-
sentativa), y el de la supremacía constitucional.
Es decir, en mi criterio, no debe utilizarse al poder constituyente para atentar contra la
representación del pueblo, ni para atentar contra le obra del pueblo, que es la Constitución.
III
Entre los principios más fundamentales que soportan al Estado Constitucional están, por
una parte, el principio de que la soberanía radica en el pueblo, el cual la ejerce mediante
representantes (democracia representativa) y, por la otra, el principio de la supremacía consti-
tucional, es decir, que todos los órganos del Estado y, por supuesto, los ciudadanos, deben
respetar la Constitución adoptada por el propio pueblo.
En cuanto al principio democrático, el constitucionalismo moderno optó dede siempre por
el modelo de democracia representativa frente al modelo de democracia directa, la cual, por la
práctica política y por la imposibilidad histórica de su implementación en sociedades complejas,
nunca pudo establecerse, salvo en lo que leemos de la política en las ciudades griegas.
Desde el mismo nacimiento del constitucionalismo moderno, por tanto, la opción siem-
pre fue y ha sido por la democracia representativa, que exige la actuación del pueblo sobe-
rano en forma indirecta a través de sus delegados o representantes electos. Éstos, por otra
parte, siempre están limitados en su actuación por decisión del propio pueblo, al adoptar,
como poder constituyente, la Constitución, a la cual deben someterse tanto los poderes cons-
tituidos como el propio soberano.
De esa renuncia a la democracia directa, y del establecimiento de la democracia repre-
sentativa surge, por otra parte, el principio de la limitación del poder mediante la Constitu-
ción, la cual se erige como norma suprema que obliga a gobernantes y gobernados y, por
supuesto, como globalidad de estos últimos, al propio pueblo soberano que con ella se auto-
imita al constitucionalizar su poder.
En este contexto de la democracia representativa, cuando el poder constituyente adopta
la Constitución y constituye inicialmente el Estado, puede decirse que la actuación del pueblo
soberano cesa y, en cierta forma, la soberanía popular se sustituye por la supremacía consti-
tucional, de manera que incluso la reforma de la Constitución solo puede hacerla el pueblo
soberano conforme a los postulados que él mismo ha consagrado en la propia Constitución.
Es decir, el pueblo soberano, al adoptar la Constitución como poder constituyente, de allí en
adelante actúa conforme a las regulaciones que ha establecido en la Constitución, como poder
constituyente instituido, con poder de modificación o reforma de la Constitución conforme a
lo que la misma dispone.
LEGISLACIÓN 259
IV
Lo anterior, por supuesto, es válido en una situación de continuidad constitucional del
Estado. En países que han tenido rupturas constitucionales, como por ejemplo, ha sido histó-
ricamente el caso de Venezuela, a pesar de que las Constituciones siempre han previsto me-
canismos para su reforma o modificación constitucional, en muchos casos, fueron Asambleas
Constituyentes constituidas como producto de golpes de fuerza, las que asumieron el poder
constituyente originario al margen de la Constitución precedente que había sido rota, para
adoptar una nueva Constitución. En todos esos casos, el conflicto entre soberanía popular y
supremacía constitucional se resolvió por la ruptura del hito constitucional y la emergencia,
de hecho, del poder constituyente originario, cediendo la supremacía constitucional ante la
actuación del pueblo derivado de un hecho de fuerza.
Sin embargo, en una situación política en la cual no exista un régimen de gobierno de
hecho, sino una situación de continuidad del hilo constitucional en la cual se busca resolver
una crisis política o disponer un cambio democrático en el sistema político en el marco de
una Constitución, también resulta indispensable resolver el conflicto político entre la sobera-
nía popular que podría querer manifestarse, y la supremacía constitucional, lo que exige, por
sobre todo, mantener el equilibrio entre ambos principios respetando la Constitución.
Para ello, en un régimen democrático de continuidad constitucional, el gobierno por una
parte, debe respetar la voluntad popular cuando eligió sus representantes para conformar sus
órganos representativos, como es el Congreso; y, por la otra, debe respetar la Constitución y
su supremacía.
V
Lo anterior está en la esencia de la democracia, la cual, en un Estado Constitucional, no
solo se concretiza en el ejercicio de los derechos políticos individuales tradicionales de los
ciudadanos, como el sufragio, es decir, el derecho a elegir y ser electos, sino que incluye
también un derecho colectivo a la democracia, que tiene todo el pueblo en su conjunto para
que ésta funcione conforme a las condiciones dispuestas en la Constitución.
Este derecho colectivo a la democracia, por ejemplo, implica el derecho a la alternabili-
dad republicana que impone la existencia de restricciones necesarias a la reelección, para
evitar la perpetuación de los gobernantes en el poder; y además, por ejemplo, el derecho del
pueblo a que los representantes electos por el mismo cumplan sus mandatos por el tiempo
para el cual el pueblo los eligió, teniendo éstos, también, un derecho político individual a
ejercer el mandato para el cual fueron electos por el término constitucional respectivo, o hasta
que el propio pueblo les revoque el mandato.
Esos derechos políticos constitucionales, tanto individuales como colectivos, deben ser
respetados por los gobernantes, y no puede admitirse en el Estado constitucional, que puedan
conculcarse por la acción de los gobernantes, o por la manipulación que pueda hacerse de los
propios representantes del pueblo o del pueblo mismo.
En todo ese contexto, por supuesto, el principio esencial es que la Constitución adoptada
por el pueblo debe prevalecer, al igual que la voluntad expresada por el pueblo cuando eligió
a sus representantes, no siendo en mi criterio constitucionalmente legítimo que se pretenda
conculcar el derecho colectivo a la democracia mediante una reforma constitucional con el
único propósito, por ejemplo, de afectar el mandato representativo, reduciendo el período del
mandato de los representantes electos del pueblo.
VI
Sin embargo, y ello es cierto, no es infrecuente encontrar en el mundo contemporáneo,
atentados a la representación popular por parte del gobierno. Allí está el caso, por ejemplo,
que está ocurriendo actualmente en el Reino Unido, donde a partir del mes pasado (agosto de
2019), el gobierno forzó un receso del Parlamento para evitar el control político que el Par-
lamento británico podía ejercer respecto de la decisión de la salida de Gran Bretaña de la
Unión Europea (Brexit); y allí están, también, las amenazas de voceros del gobierno en Ve-
nezuela –por los momentos aparentemente disipadas–, formuladas públicamente, en agosto
de 2019, de que la fraudulenta Asamblea Nacional Constituyente que fue inconstitucional-
mente electa en 2017, podría proceder a decidir reducir el mandato de los actuales diputados
electos a la Asamblea Nacional en diciembre de 2016, que dura hasta 2021, y pretender así
adelantar las elecciones de nuevos diputados.
Y ello es también, en mi criterio, aun cuando en otro contexto, lo que se puede apreciar
con la propuesta de reforma constitucional que está en consideración en este Congreso, pre-
sentada en julio de 2019 por el Poder Ejecutivo, con el propósito fundamental de reducir el
mandato de los congresistas, es decir, de acortar el período del mandato de los actuales con-
gresistas electos al Congreso en las elecciones generales de 2016, que es de cinco años y que
conforme al artículo 90 de la Constitución termina en 2021; y adelantar las elecciones gene-
rales para 2020, y con ello, disolver al Congreso anticipadamente por un motivo no autoriza-
do en la Constitución.
La propuesta de reforma constitucional formulada también persigue anticipar para la
misma fecha la cesación de las funciones del propio Presidente de la República, lo cual en mi
criterio, parecería una reforma superflua e innecesaria, pues el Presidente podría renunciar a
su cargo en cualquier momento, para lo cual no necesitaría que se apruebe reforma constitu-
cional alguna.
VII
El Presidente de la República acompañó la propuesta de reforma constitucional para
acortar el período constitucional de los representantes electos, con otra reforma que tiene
como objeto de extender la prohibición de reelección inmediata establecida en el artículo 112
de la Constitución, a los Vicepresidentes que se encarguen de la Presidencia; reforma que a
mi entender, de la lectura general del Proyecto de reforma constitucional, aparece como
absolutamente marginal ante el propósito fundamental de la misma, que es el recorte del
mandato de los congresistas, y la disolución del Congreso.
Por otra parte, sobre el tema de la propuesta de la no reelección inmediata que se formu-
la para ser aplicada a quienes estén ejercido la Presidencia habiendo sido Vicepresidentes, en
la coyuntura actual, parecería que no fuera necesario tener que movilizar al poder constitu-
yente, bastando quizás una manifestación pública de voluntad del Presidente de la República
(quien como Vicepresidente se encargó de la Presidencia por la vacancia del Presidente), de
que en 2021 se acogerá a la prohibición establecida en el artículo 112 de la Constitución.
Ello, aunado al hecho de que de la lectura de dicho artículo 112 de la Constitución, al
establecer el principio de que “no hay reelección inmediata,” en realidad se refiere a quienes
hayan cumplido el “mandato presidencial,” sin distinguir si el mismo se cumple por el Presi-
dente electo o por el Vicepresidente electo cuando se encarga de la Presidencia por la vacan-
cia del Presidente electo, por lo que en estricto derecho parecería que esa particular reforma
propuesta, en este caso, no sería más que una reforma redundante e inútil.
LEGISLACIÓN 261
VIII
Ahora bien, volviendo a la parte que considero es la fundamental de la propuesta de re-
forma constitucional formulada ante el Congreso, con el agregado de una Disposición consti-
tucional transitoria, denominada “adelanto de elecciones generales al año 2020,” en realidad,
como antes indiqué, estimo que lo que se persigue con la misma no es otra cosa que, básica-
mente, recortar el mandato popular que tienen los actuales congresistas, quienes fueron elec-
tos en 2016, y quienes tienen derecho constitucional a cumplir su mandato hasta 2021.
Bajo ese ángulo, la propuesta de reforma en realidad no puede verse como un simple
“adelanto de elecciones,” sino como una propuesta de disolución del Congreso por un motivo
no autorizado en la Constitución, con el consiguiente cercenamiento del derecho a la demo-
cracia que tienen el pueblo y los ciudadanos, para que sus representantes electos cumplan el
mandato para el cual fueron electos, y además, para que lo mismos puedan ejercerlo. En
cuanto a la propuesta que también se formuló de recortar el mandato del Presidente de la
República, la misma como dije, no es materia esencial, pues si el Presidente quiere cesar en
sus funciones basta que renuncie al cargo, sin necesidad de tener que convocar al poder cons-
tituyente para materializarlo.
Es decir, en la propuesta de reforma constitucional hay dos derechos ciudadanos a la
democracia envueltos y que se verían afectados por la misma: por una parte, el derecho polí-
tico colectivo del pueblo a la democracia de manera que los congresistas electos cumplan el
período constitucional del mandato para el cual fueron electos, que fue de cinco años a partir
de 2016; y el derecho político individual de cada uno de dichos congresistas electos a ejercer
el mandato para el cual fueron electos en su integralidad, hasta 2021.
IX
Por otra parte, el recorte del mandato de los congresistas que se ha propuesto con la re-
forma constitucional formulada –y dejando de lado el hecho mencionado de que el Presiden-
te podría renunciar en cualquier momento sin alterar el orden constitucional–, podría conside-
rarse también que afecta al régimen de gobierno presidencial y de separación de poderes
previsto en la Constitución y, como parte esencial de dicho régimen, al del control político
que el Congreso debe ejercer en relación con las actuaciones del Poder Ejecutivo.
En un sistema presidencial con sujeción parlamentaria como el existente en el Perú
– que en líneas generales no difiere mucho del que existe en muchos de los otros países de
América Latina–, en caso de conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con-
forme a lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución, el Presidente de la República solo
podría disolver el Congreso en caso de que el mismo haya “censurado o negado su confianza
a dos Consejos de Ministros;” norma que luego, en 1999 se copió en la Constitución de 1999
en Venezuela y respecto de la cual siempre he dicho que es totalmente inoperante, salvo que
el órgano legislativo decida suicidarse, es decir, auto disolverse aprobando esos dos votos
negando confianza.
Pero lo importante es que la norma del artículo 134 que no se menciona en el proyecto
de reforma, agrega, como ya lo destacó el profesor García Belaúnde en su exposición prece-
dente ante esta Comisión, que fuera del caso previsto en la misma, “no hay otra forma de
revocatoria del mandato parlamentario.” Por ello, la utilización de una reforma constitucional
que ni siquiera se refiere a la norma que regula el poder del Presidente de disolver al Congre-
so (art. 134), disponiendo recortar el período de los congresistas con el mismo propósito final
de disolver el Congreso, en definitiva, como antes comenté, podría considerarse como una
“desviación del poder” constituyente para lograr lo que no permite la Constitución.
Es decir, parecería que con el proyecto de reforma constitucional, lo que se propone en

definitiva es que como el Presidente de la República no puede disolver el Congreso salvo en
el supuesto regulado en la Constitución, entonces que sea el propio Congreso el que decida
disolverse a sí mismo, aprobando la reforma constitucional propuesta por el Ejecutivo, y se
involucre en ello al pueblo mediante la aprobación por referendo de la reforma constitucio-
nal, afectándose así, en mi criterio, los principios establecidos en la propia Constitución.
X
El Presidente, en su proyecto, hizo referencia, como antecedente del mismo a la reforma
constitucional para recortar el período constitucional que se aprobó en el Perú en 2000, y que
permitió la transición democrática liderada por el Presidente Valentín Paniagua. Yo visité el
Perú en aquella época, e incluso me entrevisté con el Presidente Paniagua cuando discutimos
el tema de la necesidad de preservar en la Carta Democrática Interamericana, que estaba en
gestación, el principio de la democracia representativa frente a la propuesta de Hugo Chávez
de sustituirla por la llamada “democracia participativa.” Recordando aquellos tiempos, a mi
modo de ver la situación política de entonces es muy distinta a la actual, por lo que considero
forzado pensar que aquella reforma de hace 20 años pudiera considerarse como precedente
alguno para la propuesta actual.
La motivación actual, en efecto −al menos ello es lo que un observa desde fuera−, no
parece ser la del tránsito de un régimen autoritario hacia la democracia sino, como el propio
Presidente de la República lo afirmó en la exposición de motivos de la reforma constitucional
propuesta, se trata de un “adelanto de elecciones,” es decir, de la terminación anticipada del
mandato de los congresistas actuales a los efectos de –cito–
“generar un cambio en la clase política que permita fortalecer las instituciones, pero sobre
todo optimizar las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.”
Y ello lo propuso, considerando que la reforma que presentó –cito–:
“constituye el mecanismo idóneo para superar la actual crisis política en que se advierte una
notoria dificultad para encontrar consensos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,
con el consiguiente perjuicio de la ciudadanía.”
Aparte de reiterar mi apreciación –por supuesto desde fuera y con riesgo de equivocar-
me– de que el Perú actual no parece estar en una situación política similar a la de 2000 que
era la de una transición de un régimen autoritario hacia un régimen democrático, la resolu-
ción de la crisis política que pueda haber en la actualidad no debería hacerse afectándose la
voluntad popular o la propia Constitución, pues, en cualquier caso, ello a lo que puede con-
ducir es a resultados políticos no deseados.
XI
El antecedente de un recorte de mandato de congresistas como el que se propone en la
actualidad en el Perú en el proyecto de reforma constitucional presentado al Congreso, en
realidad, en mi criterio, y no puedo olvidarlo, quizás estaría precisamente en el caso de Vene-
zuela en 1999, cuando después de la elección de los diputados al Congreso en noviembre de
1998, y de la elección de Hugo Chávez como Presidente de la República en diciembre de
mismo año 1998, éste, para buscar resolver la crisis política que derivaba del hecho de no
haber obtenido una mayoría absoluta en el Congreso que le permitiera imponer su proyecto
político autoritario, apeló igualmente al poder constituyente −en aquél caso convocando una
Asamblea Constituyente no prevista en la Constitución− y, con la excusa de reformar total-
mente al Estado y la Constitución, lo que hizo de inmediato fue acortar el mandato de los
diputados y senadores recién electos, cesándolos a todos en sus funciones, disolviendo el
Congreso.
LEGISLACIÓN 263
Eso fue lo que ocurrió en mi país en 1999, donde un grupo de golpistas fracasados asal-
taron el poder usando vías democráticas, dando luego origen a una nueva Constitución, con
las catastróficas consecuencias para la democracia que son de todo el mundo conocidas, la
cual en las dos últimas décadas simplemente desapareció en el país, en nombre de un falaz
“nuevo constitucionalismo.”
XII
Estimados congresistas, apelar al poder constituyente, aun cuando sea conforme a lo
previsto en la Constitución, es un asunto serio, demasiado serio. Los gobernantes no pueden
estar apelando al poder constituyente cada vez que haya una crisis política por falta de con-
sensos.
La democracia es un sistema político que por esencia debe funcionar con base en acuer-
dos entre las fuerzas políticas, y ello debe lograrlo el liderazgo de las mismas. Es su respon-
sabilidad hacerlo, siendo además la responsabilidad esencial del Gobierno, buscar materiali-
zar dichos acuerdos. Una reforma constitucional como la propuesta en mi criterio no es ga-
rantía del logro de acuerdos, y más bien puede complicarlos.
En todo caso, permítanme terminar deseándole a todos los peruanos y, en particular, al
Presidente de la República, a los congresistas, y a los partidos políticos, que tengan la clari-
dad necesaria para asumir que la pervivencia de la democracia está en la capacidad que ten-
gan de superar las luchas y diferencias interpartidistas y pactar entre ellos para afianzarla.
La historia de nuestros países está llena de pactos políticos suscritos para reconstituir la
democracia luego de que se ha derrumbado en manos del autoritarismo, como sucedió en
Venezuela en 1958 o en el Perú en 2000.
Pero ya en democracia, en medio de las crisis de su desarrollo, no siempre los parti-
dos han aprendido a hacer un alto en el camino, y volver a pactar –sí, pactar– para preser-
varla y evitar que se derrumbe en manos de nuevos autoritarismos, incluso disfrazados de
democracias.
Ese es el reto: evitar que ello ocurra, y para ello, nunca es tarde hacer los pactos nece-
sarios.
JURISPRUDENCIA
JURISPRUDENCIA
267
Información Jurisprudencial
Jurisprudencia Administrativa y Constitucional

(Tribunal Supremo de Justicia y
Cortes de lo Contencioso Administrativo):
Segundo Semestre de 2019
Selección, recopilación y notas
por Mary Ramos Fernández
Abogada
Secretaria de Redacción de la Revista
SUMARIO
I. DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

1. Garantías Constitucionales. A. Derecho a la tutela judicial efectiva. Tutela cautelar. 2. Derechos
sociales y de la familia. A. Protección de Niños, Niñas y Adolescentes: Relaciones familiares.
II. EL ORDENAMIENTO ORGÁNICO DEL ESTADO

1. Régimen del Poder Público Nacional. A. El Poder Judicial. a. Tribunal Supremo de Justicia:
Facultad de Avocamiento. 2. Régimen de la autonomía universitaria.
III. EL ORDENAMIENTO ECONÓMICO

1. Propiedad y expropiación. A. Derecho de propiedad. Ocupación por tiempo indefinido.
IV. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

1. Recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar
innominada. A. Perención Pérdida del interés procesal y el abandono del trámite. 2. Revisión
constitucional. 3. Acción de Amparo. A. Admisibilidad. B. Abandono de trámite. 4. Acción de
amparo contra sentencias. A. Desistimiento.
I. DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

1. Garantías Constitucionales
A. Derecho a la tutela judicial efectiva. Tutela cautelar
TSJ-SC ( 324 ) 27-8-2019
Magistrada Ponente: Carmen Zuleta De Merchán
Caso: Cecilia García Arocha Rectora de la Universidad Central de Vene-
zuela (UCV) y otros.
La sala reitera su doctrina referente a que La tutela cautelar

constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efecti-
va y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue
un fin preventivo de modo explícito y directo.
Esta Sala procede a emitir pronunciamiento al respecto, previas las consideraciones si-
guientes:
El artículo 130 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece:
Artículo 130. En cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitu-
cional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala
Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela ju-
dicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses
públicos en conflicto.
La norma transcrita positiviza la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (Vid. Sent. N°
269/2000, caso: ICAP) [Véase Revista de Derecho Público Nº 82 abril-junio 2000, pp. 281 y
ss.] según la cual la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela
judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin pre-
ventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto es, que no consti-
tuye una decisión definitiva, sino que es provisional y se encuentra sujeta a una decisión
ulterior de carácter definitivo; por lo que en relación al derecho sustancial funge de tutela
inmediata para evitar posibles perjuicios irreparables.
Resulta así oportuno citar a CALAMANDREI (1984. Providencias Cautelares, Edito-
rial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires), en el sentido de que como efecto del matiz servi-
cial de las medidas cautelares, éstas deben ser homogéneas al petitorio de fondo, ya que
alcanzan su mayor eficacia en cuanto más similares sean a las medidas que habrán de adop-
tarse para la satisfacción de la pretensión definitiva, pues, −se reitera− constituyen la garantía
de la ejecución del fallo definitivo.
Entonces, el fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento exhaus-
tivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento
periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabilidad
acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual deben ponderarse las circunstancias
concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la pre-
sunción de legitimidad de los actos del Poder Público.
2. Derechos sociales y de la familia
A. Protección de Niños, Niñas y Adolescentes: Relaciones familiares
TSJ-SC ( 251) 8-8-2019
Magistrado Ponente: Carmen Zuleta de Merchán
Caso: Patricia Schwarzgruber
Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a mantener,
de forma regular y permanente, relaciones personales y contacto di-
recto con su padre y madre, aun cuando exista separación entre és-
tos, salvo que ello sea contrario a su interés superior.
Al respecto, debe esta Sala destacar dos cuestiones sumamente relevantes para decidir el
presente caso.
JURISPRUDENCIA
269
La primera relativa a la importancia de dejar sentado que los Tribunales de Protección

de Niños, Niñas y Adolescentes cuentan con amplios poderes para dictar medidas que expre-
sen la más eficiente protección al interés superior de niños, niñas y adolescentes, y resguar-
den de la mejor manera los intereses de éstos, fin último de su propia existencia, sin que tal
conducta sea arbitraria. Y la segunda, referida al régimen jurídico diseñado en sí para la
protección de los niños, niñas y adolescentes, que da lugar al establecimiento de esos amplios
poderes en manos del juez y de otros órganos del estado que coadyuvan en la tutela de estos
sujetos. (Vid. Sent. 1707 del 15 de noviembre de 2011).
En este sentido, debe señalarse que el único aparte del artículo 76 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela establece expresamente que “el padre y la madre
tienen el deber compartido e irrenunciable de criar, formar, educar, mantener y asistir a sus
hijos o hijas”.
De otra parte, el artículo 27 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y
Adolescentes dispone:
Artículo 27. Derecho a mantener relaciones personales y contacto directo con el padre y la
madre.
Todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a mantener, de forma regular y
permanente, relaciones personales y contacto directo con su padre y madre, aun cuando exista
separación entre éstos, salvo que ello sea contrario a su interés superior.
Con respecto a las disposiciones precedentemente transcritas, y según lo estipulado en la
Convención sobre los Derechos del Niño, esta Sala ha sostenido de manera reiterada que el
Estado venezolano asume como un desiderátum el que las relaciones entre los padres y los
niños, niñas y adolescentes sean óptimas y se mantengan de manera armoniosa y saludables
y, que en este afán los órganos del Estado velen por que se cultiven prestando toda la colabo-
ración y tutela que sea necesaria.
Que de tal forma se respeta y se fomentan el ejercicio de los derechos establecidos en
los artículos 9.3 y 18.1 de la referida Convención; 76 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y 27, 385 y 387 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños,
Niñas y Adolescentes, lo que obliga a los operadores de justicia a preservar y asegurar que,
en todo momento tales relaciones se mantengan de manera satisfactoria, salvo circunstancias
muy especiales y excepcionales que justifiquen razonadamente su suspensión.
Así, pues, ha sostenido específicamente esta Sala, acerca de la garantía para el mante-
nimiento de las relaciones familiares y el derecho del progenitor que no posee la custodia de
los hijos, que el artículo 76 constitucional coloca en principio en un plan de igualdad al padre
y a la madre, cuando prevé: “El padre y la madre tienen el deber compartido e irrenunciable
de criar, formar, educar, mantener y asistir a sus hijos e hijas...”.
Por su parte, el artículo 5 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Ado-
lescentes, no establece discriminación alguna, al crear obligaciones de los padres con respec-
to a los hijos. Dicha norma dispone: “Obligaciones generales de la familia. La familia es
responsable de forma prioritaria, inmediata e indeclinable, de asegurar a los niños y adoles-
centes el ejercicio y disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías. El padre y la ma-
dre tienen responsabilidades y obligaciones comunes e iguales en lo que respecta al cuidado,
desarrollo y educación integral de los hijos.
Luego, las responsabilidades y obligaciones de los padres con los hijos están en un
plano de igualdad, sin predominio de uno sobre otro. Pero cuando los padres se separan, y
cesa la vida en común, la legislación crea medidas, siempre teniendo en cuenta el interés
superior del menor de edad, fundadas en razones biológicas, sociológicas, culturales, afecti-
vas, entre otras; que marcan el paso en la distribución de los derechos y deberes de los pa-
dres, pero que atienden a una justificada desigualdad en el trato que la ley da a los padres,
debido a que cada uno habita en casas distintas, y al hecho real que los hijos del matrimonio
o de la unión, pasan a habitar con uno de los cónyuges, lo que se traduce en una nueva reali-
dad para los hijos que necesariamente coloca a los padres en situaciones concretas diferentes,
conforme a quien habite o deba vivir con el menor.
Por otra parte, observa la Sala que el hecho de que la madre ejerza la custodia de los hi-
jos no significa que deba ejercerla a su arbitrio, antes bien, se requiere que el niño, niña o
adolescente participe de una sana y conveniente relación con su padre, en el que éste se invo-
lucre en su crianza, vigilancia, orientación y educación, ya que el principio del artículo 360
de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y del Adolescentes, no puede contra-
decir la obligación que impone el artículo 76 constitucional.
Ello ha provocado que esta Sala estableciera expresamente que tal disposición del ar-
tículo 360 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, deba inter-
pretarse restrictivamente, ya que conforme al artículo 75 constitucional, las relaciones fami-
liares se basan en la igualdad de derechos y deberes, la solidaridad, el esfuerzo común, la
comprensión mutua y el respeto recíproco entre sus integrantes. Además, dicho artículo 75
señala que “Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a vivir y ser criados o criadas y a
desarrollarse en el seno de su familia de origen”.
El que de hecho o de derecho exista un estado de separación entre los padres, con su se-
cuela de tener residencias separadas, no enerva el interés superior del niño de gozar de su
familia de origen. De allí que ante un conflicto entre los padres, el juez debe ponderar lo que
los niños pretenden conforme al artículo 75 constitucional, y ello -como reconocimiento del
señalado derecho de los niños, niñas y adolescentes- tiene que ser analizado por el juez, cada
vez que la situación del menor en cuanto a los atributos de la guarda pueda cambiar.
A juicio de esta Sala, la interpretación del artículo 75 Constitucional tiene que ser en el
sentido expuesto, a fin de garantizar el derecho que dicha norma otorga a los menores de
edad.
Se insiste entonces, que conforme al artículo 76 “El padre y la madre tienen el deber
compartido e irrenunciable de criar, formar, educar, mantener y asistir a sus hijos e hijas...”.
Para que tal deber pueda ser cumplido, es necesario que el padre o la madre no sólo puedan
ubicar al hijo, sino habitar con él, y que a su vez puedan acceder, dentro de condiciones nor-
males, a sus hijos.
Esta accesibilidad significa que los padres puedan con normalidad, visitar a sus hijos y
discutir lo relativo a la crianza, formación y educación de ellos, dirimiéndose judicialmente
los desacuerdos que existan.
Para que esos deberes compartidos e irrenunciables se cumplan, es necesario que se ga-
rantice a los padres la ubicación y accesibilidad no solo a los hijos, sino a quien los tiene bajo
su guarda un derecho de visita (artículo 385 Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas
y Adolescentes), si no hay sitio para visitar, o si no se encuentra al menor, o se hace onerosa
y dispendiosa tal visita.
Todo esto conduce a la necesidad de que el menor pueda ser ubicado, y al acceso a él de
sus padres, como deber de Estado de protección de la familia como asociación natural de la
sociedad y como espacio fundamental para el desarrollo integral de las personas, tal como lo
señala el artículo 75 constitucional; y ese deber del Estado se ejerce por medio de sus diver-
JURISPRUDENCIA
271
sos poderes entre los cuales se encuentra el judicial, quien interviene en las autorizaciones
para viajar, conforme al artículo 393 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y
Adolescentes.
Por otra parte, con ocasión de la interpretación del artículo 9.3 de la Ley Aprobatoria de
la Convención sobre los Derechos del Niño que dispone:
“Los Estados partes respetarán el derecho del niño que esté separado de uno o de ambos
padres, a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo re-
gular, salvo si ello es contrario al interés superior del menor”, esta Sala ha señalado que di-
cha disposición reproduce puntualmente, los derechos del niño que el artículo 75 constitu-
cional otorga, aunque concretando elementos del citado artículo 75, cuales son el derecho a
mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular.
Siendo este un derecho del Niño, el Estado como garantía debe preservar que los niños,
niñas y adolescentes no pierdan el contacto directo y regular con los padres, lo que sucedería
si el menor es escondido, o llevado fuera del país con el fin de que pierda su lengua, o nacio-
nalidad, o rompa el contacto regular con el o los padres.
De allí la importancia del aseguramiento por parte de los operadores de justicia –fun-
damentalmente jueces y el Ministerio Público– que comportan el mantenimiento de las rela-
ciones entre padre e hijos lo dejó establecido esta Sala, con ocasión de una sentencia relativa
a la falta de ejecución de los fallos dictados con respecto a los derechos de los niños, niñas y
adolescentes (Vid. Sent. 1046 del 23 de julio de 2009), en la que se dejó establecido expre-
samente lo que sigue:
(…) Especial referencia merece la materia relacionada con niños, niñas y adolescentes, cuyo
régimen recursivo se aparta del derecho común, vista la entidad de los sujetos y la materia
que protege, toda vez que en los casos relacionados con las instituciones familiares las apela-
ciones se escuchan siempre en un solo efecto, es decir, sólo en el efecto devolutivo, de suerte
que nunca se suspende la ejecución del fallo aun cuando haya mediado el recurso de apela-
ción; situación que resultaba así con la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Ado-
lescente y que se mantiene incólume en la actual Ley Orgánica para la Protección de Niños,
Niñas y Adolescentes de ello se colige la importancia que dio el Legislador a la ejecución
inmediata de las resoluciones judiciales dictadas en esta materia, e igualmente la diligencia y
prontitud que deben prestar los jueces especializados en la aplicación de la referida Ley Or-
gánica, quienes se encuentran conminados y habilitados para ejercer Ley Orgánica, las facul-
tades conferidas por la Ley para velar por el mejor el mejor Cumplimiento de las sentencias
que se dicten en esta materia.
Advierte esta Sala la imposibilidad material de retrotraer los efectos de las sentencias que se-
gún la quejosa no fueron ejecutadas en su oportunidad; sin embargo, sin embargo, dos aspec-
tos importantes resaltan en el caso sub judice: el primero está referido a precisar si la repre-
sentación del Ministerio Público, en tanto órgano que debe ser notificado inicialmente de to-
das las causas que se admitan, referidas a instituciones familiares, efectuó alguna actuación
tendiente a la ejecución de las sentencias, es decir, si instó y colaboró para que se ejecutara
conforme a lo ordenado y si esa –supuesta– omisión en la ejecución de los fallos comportó la
posible comisión de un hecho punible, de los sancionados en la Ley Orgánica para la Protec-
ción del Niño y del Adolescente, cuya tipificación se mantiene vigente en la actual Ley Or-
gánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes.
En cuanto al primer aspecto debe esta Sala destacar que conforme a lo dispuesto por el ar-
tículo 463 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (antes 461)
de toda demanda intentada en relación con instituciones familiares(patria potestad, responsa-
bilidad de crianza, obligación de manutención, convivencia familiar, etcétera) ha de notifi-
carse al Ministerio Público, órgano integrante del Sistema Rector Nacional para la Protección
Integral de Niños, Niñas y Adolescentes. Ahora bien, tal notificación no constituye una mera
formalidad, es realmente una actuación que tiene por objeto poner en conocimiento al Minis-
terio Público de un proceso; para que un Fiscal adscrito a ese órgano cumpla su función de
manera eficaz dentro del proceso, en tanto garante de la legalidad, parte de buena fe y tutor
de los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes, a fin de coadyuvar con el juez
o jueza en la correcta aplicación del derecho y en garantizar el equilibrio del proceso. cabe
destacar, en este sentido, que la derogada la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del
Adolescente, en sentido similar al instrumento normativo vigente en esta materia, preceptua-
ba lo que sigue:
Artículo 170°
(…omissis…)
Asimismo, en el artículo 171 disponía cuáles eran sus facultades para el ejercicio de tales
funciones, en los términos siguientes:
(…omissis…)
Así las cosas, resulta indubitable inferir que el Ministerio Público está dotado de facultades
dentro del proceso; de tal modo que no sólo se la ha reconocido legitimación para intentar la
demanda en ciertas causas (verbigracia: artículo 353 eiusdem), además está autorizado expre-
samente para apelar (último aparte del artículo 488 eiusdem) y, adicionalmente, su interven-
ción dentro de los procesos que regula la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y
Adolescentes es tan relevante que su falta de notificación es sancionada con la nulidad de las
actuaciones de las actuaciones cumplidas en su ausencia(artículo 172 eiusdem).
De tal modo que la participación del representante del Ministerio Público no debe entenderse
como la de un mero espectador, por el contrario, es estelar, de donde se sigue que es éste el
órgano por excelencia llamado a advertir y alertar de las ilegalidades o inconsistencias come-
tidas dentro de un juicio en el que pueda resultar perjudicado un niño, niña o adolescente.
De lo expuesto se desprende que indiferentemente de las acciones que realicen las partes
procesales en los juicios en que se encuentren comprometidos los derechos e intereses de
niños, niñas y adolescentes –sobre quienes indudablemente pesa la carga procesal de instar al
órgano judicial corresponde a los y las Fiscales del Ministerio Público, especializados en
dicha materia, velar por, entre otras cosas, el cumplimiento de las decisiones.
Recuérdese que el reconocimiento de un derecho a un progenitor o a un tercero, tiene
igual y paralelamente como beneficiario al niño, niña o adolescente de que se trate. En pocas
palabras y para ilustrar tal afirmación: el régimen de convivencia, por ejemplo, fijado a la
madre, conlleva indefectiblemente el reconocimiento del derecho del niño, niña o adolescente
a disfrutar ese mismo régimen.
De allí que el problema de la ejecución de la sentencia no es sólo, como si de materia civil se
tratase, un problema de las partes, sino que también lo es del Estado, que a través de los ór-
ganos del Poder Público debe garantizar el cumplimiento de las sentencias dictadas en los
procesos judiciales en lo que aquellos se encuentren involucrados, esto es, a través del Minis-
terio Público, con sus fiscales y del Poder Judicial, con los Tribunales.
Quiere con ello significar la Sala que el problema de la ejecución de la sentencia en los casos
en que la participación del Ministerio Público es necesaria conforme a la Ley Orgánica para
la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes es también responsabilidad de dicho órgano,
por tanto, corresponde a éste instar y velar por su ejecución, según se expuso supra. Así se
establece.
Desconoce la Sala –pues no tiene para su revisión el expediente contentivo de la causa en la
que supuestamente no se ejecutaron las sentencias dictadas “a favor” de la quejosa– si en el
juicio se le dio cumplimiento o no a las diversas decisiones que se dictaron, bien como caute-
lares o como definitivas; no tiene conocimiento tampoco si hubo o no la debida diligencia
por parte del Ministerio Público y del Juez o Jueza de la causa, razón por la cual, vista la en-
JURISPRUDENCIA
273
tidad de las denuncias realizadas por la quejosa, ordena oficiar a la Inspectoría General de
Tribunales y al Ministerio Público a los fines de que cada cual en el ámbito de sus comp e-
tencias y respecto a los funcionarios que les incumbe, inicien los trámites pertinentes para
la determinación de la posible responsabilidad disciplinaria, si hubiere lugar a ello. Así se
ordena.
Otro, el segundo aspecto a considerar por la Sala está referido a la circunstancia de que,
en efecto, la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, en su artículo
270, prevé y sanciona el delito de desacato a la autoridad cuando expresa:
“Quien impida, entorpezca o incumpla la acción de la autoridad judicial, del Consejo de Pro-
tección de Niños, Niñas y Adolescentes o del o de la Fiscal del Ministerio Público, en ejercicio
de las funciones previstas en esta Ley, será penado o pena (sic) con prisión de seis meses a dos
años”. Y por cuanto en el presente caso se presume la comisión del referido delito, al no haber-
se podido –supuestamente– ejecutar la sentencia de esta Sala Constitucional identificada N°
2531, del 20 de diciembre de 2006 y la decisión del 11 de enero de 2007, dictada por la Sala de
Juicio Circuito Judicial de Protección del Niño y del VIII del Adolescente de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas, esta Sala ordena oficiar al Ministerio Público a los
fines de que determine la comisión o no de dicho delito. Así se establece.
Por último, la Sala exhorta a la ciudadana (…) a que acuda a los mecanismos de que dispone,
establecidos en el ordenamiento jurídico, a los fines de hacer efectivo el régimen de convi-
vencia familiar a que tiene derecho tanto ella como su adolescente hijo. Asimismo, se empla-
za al ciudadano Alonso Enrique Medina Roa a darle cumplimiento voluntario a lo dispuesto
en el fallo impugnado, emitido por la Corte Superior Primera Accidental del Circuito Judicial
del Tribunal de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de la Circunscripción Judicial del
Área Metropolitana de Caracas y Nacional de Adopción Internacional, el 18 de julio de 2008,
que estableció que la custodia del niño la tendría su padre, por lo que ordenó la permanencia
del referido niño junto con éste, pero le ordenó que “debía velar por el derecho de su hijo a
ser visitado y a tener convivencia familiar con su madre, ciudadana (…), todo ello de
conformidad con lo establecido en los artículos 8, 358 y 360 de la Ley Orgánica para la
Protección del Niño y del Adolescente. (…omissis…).
Conforme a lo establecido en la citada jurisprudencia, en los juicios en que se encuen-
tren comprometidos los derechos e intereses de niños, niñas y adolescentes corresponde al
órgano judicial que conoció la causa y a la Fiscalía del Ministerio Público, especializada en
dicha materia, velar por el fiel cumplimiento de las decisiones que a tal fin, se dicten.
Aunado a lo anterior, cabe destacar, que el artículo 5 de la Ley Orgánica para la Protec-
ción de Niños, Niñas y Adolescentes preceptúa: “Obligaciones generales de la familia e
igualdad de género en la crianza de los niños, niñas y adolescentes”.
Considerando que la familia es la asociación natural de la sociedad y el espacio funda-
mental para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, las relaciones familiares
se deben fundamentar en la igualdad de derechos y deberes, la solidaridad, el esfuerzo co-
mún, la comprensión mutua y el respeto recíproco entre sus integrantes. En consecuencia, las
familias son responsables de forma prioritaria, inmediata e indeclinable, de asegurar a los niños,
niñas y Adolescentes el ejercicio y disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantías.
Así, entonces el padre y la madre tienen deberes, responsabilidades y derechos compar-
tidos, iguales e irrenunciables de criar, formar, educar, custodiar, vigilar, mantener y, asistir
material, moral y afectivamente a sus hijos e hijas.
El Estado debe asegurar políticas, programas y asistencia apropiada para que la familia
pueda asumir adecuadamente estas responsabilidades, y para que el padre y la madre asuman,
en igualdad de condiciones, sus deberes, responsabilidades y derechos.
Asimismo, garantizará protección a la madre, al padre o a quienes ejerzan la jefatura de

la familia.
En tanto que el artículo 12 eiusdem regula el carácter de los derechos y garantías de los
niños y adolescentes reconocidos y consagrados en la Ley como inherentes a la persona hu-
mana y en este sentido refiere que son de orden público; intransigibles; irrenunciables; inter-
dependientes entre sí e indivisibles, por tanto, como quiera que en el caso de autos, se en-
cuentra presumiblemente amenazada la posibilidad de que los derechos antes anotados estén
siendo menoscabados, considera esta Sala que el proveimiento de una medida cautelar sería
conveniente.
Por tanto, la fijación de un régimen de convivencia familiar al padre que no posea la
custodia del niño, niña o adolescente de que se trate, mal puede lesionar derecho alguno,
antes bien constituye la materialización y aplicación directa e inmediata de los derechos
fundamentales anotados.
Corolario de ello, es que la fijación de un régimen de convivencia familiar procede ipso
iure. Es decir, que como principio fundamental de protección a los niños, niñas y adolescen-
tes se les debe proveer y respetar a éstos su derecho fundamental de ser visitados y de rela-
cionarse estrechamente con el padre o madre no custodio, y al mismo tiempo garantizar a este
igual derecho.
Sólo es posible en casos muy excepcionales impedir que un niño, niña o adolescente se
relaciones con su padre o madre no custodio; debe tratarse de casos especialísimos donde su
integridad física o mental pueda resultar realmente comprometida, pues aún en casos difíciles
debe velarse por el mantenimiento de las relaciones por el mantenimiento de las relaciones
Paterno filiales bajo el régimen de supervisión.
Negar tal derecho a un padre o madre hace nugatorio no solo un derecho constitucional
sino un derecho humano, constituye entonces una grosera violación imposible de permitirse.
(Vid. Sentencia N° 1707 del 15 de noviembre de 2011).
Así entonces, considerando que la hoy accionante, tenía a su disposición la oposición a
la medida provisional de régimen de convivencia decretada en la sentencia accionada del 15
de junio de 2017, proferida por el Tribunal Primero de Primera Instancia de Mediación y
Sustanciación de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes del Estado Bolivariano de Mi-
randa, la acción de amparo resultaba a todas luces inadmisible, de conformidad con lo previs-
to en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucio-
nales, razón por la cual esta Sala declara con lugar la apelación ejercida por la representación
judicial del ciudadano Daniel Otayek, por lo que se revoca el fallo emitido por el Tribunal de
Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de la Circunscripción Judicial del Estado Boliva-
riano de Miranda, con sede en Los Teques, del 10 de julio de 2017, que declaró parcialmente
con lugar la acción de amparo constitucional propuesta por la ciudadana Patricia Sch-
warzgruber; y en consecuencia, la misma se declara inadmisible. Así se decide.
No obstante lo anterior, por tratarse de una materia que atañe al orden público, en la que
debe tenerse como norte la indefectible aplicación del principio del interés superior del niño,
como principio fundamental, que orienta las decisiones del juez o jueza que corresponde
decidir acerca del destino de los niños, niñas y adolescentes, considera la Sala a los fines de
preservar la vigencia de los derechos del niño, cuya identidad se omite de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes,
atendiendo a los derechos constitucionales de tutela judicial efectiva, acceso a la justicia,
debido proceso, a su derecho a crecer en el núcleo de su familia de origen, y garantizar que
JURISPRUDENCIA
275
los Niños, Niñas y Adolescentes mantengan contacto con ambos progenitores, es por lo que
se ordena –so pena de incurrir en desacato–, a la ciudadana Patricia Schwarzgruber, a cumplir
voluntariamente y no obstaculizar la ejecución de la medida preventiva de fijación de régi-
men provisional de convivencia familiar, en los términos decretados el 19 de julio de 2017, y
posteriormente modificada por auto del 27 de septiembre de 2017, por el Tribunal Primero de
Primera Instancia de Mediación y Sustanciación de Protección de Niños, Niñas y Adolescen-
tes del Estado Bolivariano de Miranda, que tiene a su cargo el conocimiento de la causa
principal, por cuanto dicha ciudadana ha impedido que el padre se involucre en la crianza,
vigilancia, orientación y educación del niño, tal y como lo dispone el artículo 76 de la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela.
En todo caso, se ordena al Tribunal Primero de Primera Instancia de Mediación y Sus-
tanciación de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de la Circunscripción Judicial del
Estado Bolivariano de Miranda, hacer cumplir forzosamente la medida que fijó el régimen de
convivencia familiar que se encuentra vigente, en acatamiento al principio de exhaustividad
que exige a los jueces velar porque se cumpla con la ejecución de sus fallos, y de ser necesa-
rio hacerse fallos, y de ser necesario hacerse asistir de la fuerza pública y oficiar lo conducen-
te al Ministerio Público, en cumplimiento de las garantías de interés superior del niño, de
tutela judicial efectiva y de acceso a la justicia, por cuanto resulta ineludible garantizar, cuan-
to resulta ineludible garantizar, Proveer y respetar el derecho fundamental del niño de autos,
de ser visitado y de relacionarse estrechamente con el padre no custodio; derecho este que se
ha visto conculcado por la madre, ciudadana Patricia Schwarzgruber; razón por la cual, se
ordena notificar igualmente a la Magistrada Presidenta de la Sala de Casación Social, Dra.
Marjorie Calderón Guerrero, en su carácter de Coordinadora de los Tribunales del Circuito
Judicial de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, a los fines de que supervise que el
Tribunal Primero de Primera Instancia de Mediación y Sustanciación de Protección de Niños,
Niñas y Adolescentes de la Circunscripción Judicial del Estado Bolivariano de Miranda,
cumpla con la ejecución de la medida de régimen de convivencia familiar que se encuentra
vigente, para lo cual se acuerda expedir copia certificada de la presente decisión para ser
compulsada a dicha notificación. Así se declara.
Ahora bien, de la revisión de las actas del presente expediente se desprende que el
Tribunal Superior de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de la Circunscripción
Judicial del Estado Bolivariano de Miranda, con Sede en Los Teques, el 17 de junio de
2017, dictó medida cautelar innominada de suspensión de efectos de la primigenia medida
provisional de régimen de convivencia del 15 de junio de 2017, decretada por el mencio-
nado Tribunal Primero de Primera Instancia de Mediación y Sustanciación de Protección
de Niños, Niñas y Adolescentes del Estado Bolivariano de Miranda, (pieza 1 del presente
expediente); en tal sentido, observa esta Sala, que dada la inadmisibilidad de la acción de
amparo declarada en el presente fallo, se deja sin efecto dicha medida. En todo caso, visto
que esa medida fue sustituida por el régimen de convivencia familiar decretado el 19 de
julio de 2017, y posteriormente modificada por Auto del 27 de septiembre de 2017, se
reitera que debe darse fiel cumplimiento a la ejecución de la medida preventiva de fijación
de régimen provisional de convivencia familiar, en los términos expuesto por el menciona-
do juzgado. Así se declara.
II. EL ORDENAMIENTO ORGÁNICO DEL ESTADO

1. Régimen del Poder Público Nacional
A. El Poder Judicial
a. Tribunal Supremo de Justicia: Facultad de Avocamiento
TSJ-SC (470) 3-12-2019
Magistrado Ponente: Arcadio Delgado Rosales
Caso: Tony Flavio Palladino Falcone
Esta Sala observa que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el artículo
25, cardinal 20, en concordancia con el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Dere-
chos y Garantías Constitucionales, es competente para el conocimiento de las acciones autó-
nomas de amparo constitucional, contra las decisiones que dicten, en última instancia, los
Juzgados Superiores de la República, salvo de las que se incoen contra los Juzgados Superio-
res en materia contencioso administrativa.
Siendo ello así, la presente acción de amparo constitucional se ejerce contra “(…) el ac-
to representado en la notificación de fecha 19 de Agosto de 2019, emanada del Juzgado
Sexto de Primera Instancia en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal Militar del
Estado Carabobo (…)”, por lo cual, en principio, esta Sala resultaría incompetente para
conocer de la misma; no obstante, vistos los alegatos que fueron planteados por la parte ac-
cionante en el presente caso, entre otros, referidos al “(…) valimiento de funcionarios públi-
cos; que ayudaron a particulares a ejecutar una extorsión hacia [su] persona y [su] familia,
utilizando para ello la jurisdicción militar, en la persona de la Juez LUZ MARIELA SAN-
TAFE (sic) ACEVEDO, quien para ese momento era titular del Juzgado Sexto de Primera
Instancia en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal Militar del Estado Carabo-
bo (…)”, quien posteriormente, desertó “(…) y se va de Venezuela, y [es cuando] decidí-
[eron] emprender acciones contra las personas que [l]os extorsionaron para quitarnos nuestras
pertenencias y denunciamos el delito de extorción (sic), mediante querella que cursa por ante
el Juzgado 10 de Primera Instancia en Funciones de control del Circuito Judicial Penal del
Estado Carabobo, en esta causa se encuentra detenido el ciudadano JERSON BELLO y soli-
citado el ciudadano: RAMÓN ENRIQUE ROYO ROJAS, y recuperados dos vehículos tipo
moto que fueron puestos a la orden de la Fiscalía 36 del Ministerio Público del Circuito Judi-
cial Penal del Estado Carabobo”, razón por la cual, esta Sala considera extremadamente
delicadas los hechos alegados y vista la gravedad de las denuncias formuladas en el presente
caso, se procede, de conformidad con lo establecido en el artículo 25, cardinal 16 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que dispone lo siguiente:
“Articulo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(…)
16. Avocar las causas en las que se presuma la violación del orden público constitucional,
tanto de las otras Salas como de los demás tribunales de la República, siempre que no haya
recaído sentencia definitivamente firme (…)”.
La normativa adjetiva igualmente establece, que el avocamiento es una competencia de
esta Sala Constitucional que bien puede ejercerse de oficio o a instancia de parte interesada,
por lo que su aplicación se encuentra sometida al análisis, cuando haya elementos reales y de
auténtica necesidad, cuya gravedad delimite la convicción suficiente para adentrarse al estu-
dio y pronunciamiento de una determinada causa, por lo que, de configurarse circunstancias
de suma necesidad, resultará procedente aplicar esta institución procesal excepcional para la
JURISPRUDENCIA
277
modificación de la competencia (artículos 106 y 107 de la Ley Orgánica del Tribunal Supre-
mo de Justicia). Sobre este particular, en sentencia N° 845/2005 (caso: “Corporación Televen
C.A.”), se estableció lo siguiente:
“(…) Es de considerar que, la jurisprudencia de este Máximo Tribunal ha justificado el
ejercicio del avocamiento ante casos de manifiesta injusticia, denegación de justicia, amena-
za en grado superlativo al interés público y social o necesidad de restablecer el orden en al-
gún proceso judicial que así lo amerite en razón de su trascendencia e importancia; en con-
secuencia, esta figura procesal exige tal tratamiento en virtud de su naturaleza excepcional,
que permite excluir del conocimiento de una causa al juez que esté llamado ordinariamente
a hacerlo y con ello limita los recursos que la ley le otorga a las partes para impugnar las
decisiones que de este último emanen (…)”.
En atención a la norma antes transcrita y siendo que el asunto sobre el cual esta Sala
procede a efectuar el avocamiento, se corresponde con la posible transgresión del orden pú-
blico constitucional, toda vez que −según el accionante− al tratarse del “(…) valimiento de
funcionarios públicos; que ayudaron a particulares a ejecutar una extorsión ha-
cia [su] persona y [su] familia, utilizando para ello la jurisdicción militar, en la persona de
la Juez LUZ MARIELA SANTAFE (sic) ACEVEDO (…)” y que, además, el Juzgado Sexto de
Primera Instancia en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal Militar del Estado
Carabobo, el 19 de agosto de 2019, libró notificaciones sin respaldo de auto motivado, me-
diante el cual ordenó al hoy accionante y a otros, sujetarse a una medida cautelar de presenta-
ción periódica y, todo esto, con la inexistencia del expediente identificado con el alfanuméri-
co FM 15-032-2018.
En este sentido, la Sala en el marco de los principios fundamentales que informan la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la jurisprudencia vinculante de
esta Sala, en aras de preservar los derechos a la tutela judicial efectiva y el debido proceso,
con la finalidad de determinar, efectivamente, si en el presente caso existe una vulneración al
orden jurídico constitucional que pudiera afectar la imagen de los órganos jurisdiccionales,
aunado al hecho de evitar criterios jurisprudenciales contradictorios en el presente caso y,
visto que la potestad de avocamiento funge como el medio para lograr una necesaria armoni-
zación y efectividad del sistema de justicia, como resultado ineludible de una interpretación
de la Constitución que responda a las necesidades de la sociedad en un momento determina-
do, tomando en cuenta el impacto y alcance de las decisiones que se asuman, esta Sala avoca
de oficio al conocimiento de la presente causa. Así se decide.
En consecuencia, se ORDENA al Juzgado Sexto de Primera Instancia en Funciones de
Control del Circuito Judicial Penal Militar del Estado Carabobo y al Juzgado Décimo de
Primera Instancia en Funciones de Control del mismo Circuito Judicial Penal, la inmediata
suspensión de las causas penales identificadas con los alfanuméricos FM15 032-18 y GP01-
P2018-017738, respectivamente. Asimismo, se ordena la inmediata prohibición de realizar
cualquier actuación procesal, so pena de nulidad de las mismas, conforme a lo establecido en
el artículo 108 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
2. Régimen de la autonomía universitaria
TSJ-SC (324) 27-8-2019
Magistrada Ponente: Carmen Zuleta de Merchán
Caso: La Sala Constitucional diez años después de presentada una de-
manda de nulidad del artículo 34.3 de la Ley de Universidades porque
violaba el artículo 109 de la Constitución, al extender la comunidad uni-
versitaria más allá de la comunidad de profesores y estudiantes, incorpo-
rando a los empleados y obreros de las Universidades, y en relación con

la cual se había solicitado una medida cautelar de suspensión, supuesta-
mente declarándola con lugar, lo que hizo fue suspender los efectos de
otras normas de la Ley (artículos 31, 32 y 65) a los efectos de asegurar
precisamente la aplicación de la norma impugnada.
Ahora bien, visto el escrito presentado el 11 de mayo de 2011, por los abogados Ma-
nuel Rachadell, José Peña Solís y Enrique J. Sánchez Falcón, inscritos en el Instituto de Pre-
visión Social del Abogado bajo los números 5.907, 12.247 y 4.580, respectivamente, en su
condición de representantes legales de la ciudadana CECILIA GARCÍA AROCHA, titular de
la cédula de identidad N° 3.666.834, plenamente identificada en autos (ratificado mediante
diligencias del 17 de mayo de 2011, 2 de junio 2011, 8 de marzo de 2012, 25 de julio de
2012, 28 de noviembre de 2012, 25 de abril de 2013, 15 de octubre de 2013, 2 de febrero de
2014, 22 de julio de 2014, 3 de febrero de 2015, 23 de julio de 2015, 21 de enero de 2016, 14
de junio de 2016, 8 de noviembre de 2016, 26 de abril de 2917, 10 de octubre de 2017, 9 de
febrero de 2018, 11 de abril de 2018, 14 de junio de 2018, 21 de noviembre de 2018 y 26 de
febrero de 2019), mediante el cual solicitaron medida cautelar innominada, de conformidad
con lo previsto en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con-
sistente en la SUSPENSIÓN, mientras dure el juicio y con carácter erga omnes, de LOS
EFECTOS DEL ARTÍCULO 34, NUMERAL 3, DE LA LEY ORGÁNICA DE EDU-
CACIÓN, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°
5.929 Extraordinario, del 15 de agosto de 2009.
Esta Sala procede a emitir pronunciamiento al respecto, previas las consideraciones si-
guientes:
El artículo 130 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece:
Artículo 130. En cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitu-
cional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala
Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela
judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los in-
tereses públicos en conflicto.
La norma transcrita positiviza la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (Vid. Sent. N°
269/2000, caso: ICAP), según la cual la tutela cautelar constituye un elemento esencial del
derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que
persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto
es, que no constituye una decisión definitiva, sino que es provisional y se encuentra sujeta a
una decisión ulterior de carácter definitivo; por lo que en relación al derecho sustancial funge
de tutela inmediata para evitar posibles perjuicios irreparables.
Resulta así oportuno citar a CALAMANDREI (1984. Providencias Cautelares, Edito-
rial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires), en el sentido de que como efecto del matiz servi-
cial de las medidas cautelares, éstas deben ser homogéneas al petitorio de fondo, ya que
alcanzan su mayor eficacia en cuanto más similares sean a las medidas que habrán de adop-
tarse para la satisfacción de la pretensión definitiva, pues, -se reitera- constituyen la garantía
de la ejecución del fallo definitivo.
Entonces, el fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento exhaus-
tivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento
periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabilidad
acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual deben ponderarse las circunstancias
concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la pre-
sunción de legitimidad de los actos del Poder Público.
JURISPRUDENCIA
279
En el presente caso, la parte demandante en nulidad, como presunción del buen derecho
que le asiste (fumus boni iuris), alega: i) que la norma cuya suspensión solicita violenta los
términos en que la comunidad universitaria está integrada según el texto constitucional (ex:
artículo 109), al incorporar sectores no señalados por la Constitución de la República Boliva-
riana de Venezuela; y ii) que la norma cuya suspensión solicita modifica la naturaleza aca-
démica del derecho a elegir autoridades universitarias para convertirlo en un derecho político
y otorgarlo por igual a todos los sectores universitarios.
Por otra parte, como sustento del peligro en la mora (periculum in mora), la parte de-
mandante advierte que la aplicación del artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación “…
está dando lugar –y seguramente seguirá dando lugar– a impugnaciones y cuestionamientos
de las elecciones universitarias y, obviamente, de las proclamaciones institucionales que
seguirán a las mismas, con la secuela de perturbaciones de la normalidad y regularidad en
la vida universitaria. Sin duda, ello acarreará, en el mejor de los casos, gobiernos proviso-
rios, bien de autoridades postergadas en su desempeño o de autoridades designadas tempo-
ralmente, que actuarían, precisamente por esa provisionalidad, sin planes y proyectos defi-
nidos y, obviamente, sin la debida legitimidad. En otros casos, no descartables en absoluto,
ello dará lugar a acefalías (sic) o vacíos de dirección universitaria respecto de los cuales no
es difícil imaginar las perturbaciones que como consecuencia de ello se generaría en el
desenvolvimiento normal del respectivo año lectivo…”
Finalmente, respecto de la ponderación de intereses, señaló la representación de la Uni-
versidad Central de Venezuela que la suspensión evitaría los perjuicios a la vida universitaria
lo cual da cuenta, a su entender, de que se trataría de una decisión favorable al interés públi-
co en general.
En ese sentido, el cardinal 3 del artículo 34 de la Ley Orgánica de Educación (Gaceta
Oficial N° 5.929, Extraordinario, de 15 de agosto de 2009), cuya suspensión se solicita,
dispone:
Artículo 34. En aquellas instituciones de educación universitaria que les sea aplicable, el
principio de autonomía reconocido por el Estado se materializa mediante el ejercicio de la
libertad intelectual, la actividad teórico práctica y la investigación científica, humanística y
tecnológica, con el fin de crear y desarrollar el conocimiento y los valores culturales. La au-
tonomía se ejercerá mediante las siguientes funciones:
(…)
3.- Elegir y nombrar sus autoridades con base en la democracia participativa, protagónica y
de mandato revocable, para el ejercicio pleno y en igualdad de condiciones de los derechos
políticos de los y las integrantes de la comunidad universitaria, profesores y profesoras, es-
tudiantes, personal administrativo, personal obrero y, los egresados y egresadas de acuerdo
al Reglamento. Se elegirá un consejo contralor conformado por los y las integrantes de la
comunidad universitaria.
La norma trascrita, impugnada en nulidad y cuya suspensión cautelar se solicita, con-
templa una novedad respecto del régimen que tradicionalmente ha regido las elecciones en
las Universidades con sede en el país, a saber: incorpora la democracia participativa median-
te sufragio universal y directo de todos los sectores de la comunidad universitaria.
Ahora bien, visto que los Reglamentos de elecciones de las distintas Universidades no
han sido actualizados;
Visto que se encuentran vencidos los períodos de las autoridades universitarias, princi-
palmente los de las Universidades Nacionales, entre ellas la Universidad Central de Vene-
zuela, cuya representación precisamente solicita la medida cautelar;
Visto que las sentencias dictadas por la Sala Electoral de este Alto Tribunal, con oca-
sión de los distintos recursos ejercidos en contra de las elecciones de las autoridades univer-
sitarias, han insistido en las elecciones con sufragio universal y directo;
Visto que no ha sido reformada la Ley de Universidades ni actualizado los reglamentos
de elección de las autoridades universitarias en la mayoría de las Universidades accionantes
en nulidad, a consecuencia de lo cual se ha producido un prolongado período de mora inconve-
niente para el normal desarrollo de la comunidad universitaria que ha generado, como bien lo
señala la parte solicitante “… gobiernos provisorios, bien de autoridades postergadas en su
desempeño o de autoridades designadas temporalmente, que actuarían, precisamente por esa
provisionalidad, sin planes y proyectos definidos y, obviamente, sin la debida legitimidad”.
Vistos estos argumentos y sin que constituya un pronunciamiento en cuanto al mérito
del asunto, y, verificado como ha sido el fumus boni iuris y el periculum in mora, alegados
en la solicitud de la representación judicial de la Universidad Central de Venezuela, esta
Sala Constitucional, haciendo uso de sus amplias potestades cautelares, establece provisio-
nalmente y con carácter cautelar un régimen transitorio para la elección de las autoridades de
la Universidad Central de Venezuela, que permita la elección de las autoridades universita-
rias con período académico vencido en un plazo de seis (6) meses, mientras la Sala, cumpli-
do el procedimiento, resuelva en sentencia definitiva el mérito de la demanda de nulidad
interpuesta contra el artículo 34.3 de Ley Orgánica de Educación.
Ello así, vista la transitoriedad del régimen eleccionario establecido en el presente fallo,
lo cual tiene incidencia en el procedimiento establecido en los artículos 31,32 y 65 de la Ley
de Universidades, esta Sala, de oficio, suspende cautelarmente la aplicación de los artícu-
los 31,32 y 65 de la Ley de Universidades en cuanto a la forma de elección de las autorida-
des universitarias hasta tanto se dicte decisión definitiva en el caso de autos, en razón de lo
cual el Consejo Nacional de Universidades establecerá un cronograma para la realización de
las elecciones de las autoridades universitarias de las demás Universidades Nacionales,
distintas a la Universidad Central de Venezuela, cuyos periodos se encuentren vencidos.
Así entonces, esta Sala establece cautelarmente, lo siguiente:
1.- La igualdad de condiciones para elegir las autoridades universitarias, consagrada en
el artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación, se entiende aplicada a la relación entre
cada sector electoral constitutivo de la comunidad universitaria, a saber: a) profesores; b)
estudiantes; c) egresados; d) personal administrativo; y e) personal obrero. Por tanto: el
Registro Electoral Universitario de cada Universidad comprenderá cinco (5) registros; el
acto eleccionario se hará en forma única para todos los cargos rectorales universitarios y en
todos los sectores electorales; y los votos de los sectores se sumarán o contarán -de forma
simultánea- por cada sector electoral, esto es: 1) votos de profesores, 2) votos de estudiantes,
3) votos de egresados, 4) votos de personal administrativo y 5) votos de personal obrero.
2.- Se proclamará candidato electo únicamente a quien haya resultado ganador en al
menos tres (3) de los cinco (5) sectores electorales y haya obtenido, a la vez, la mayoría
absoluta de votos (mitad más uno) sumados los votos de todos los sectores electorales.
2.a.- En el caso de que ningún candidato haya logrado la mayoría de los sectores electo-
rales y la mayoría absoluta de los votos sumados de todos los sectores, se procederá a una
segunda vuelta con los dos candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad de secto-
res electorales.
2.b.- En caso de que dos o más candidatos hayan ganado en la misma cantidad de secto-
res electorales, se escogerá al candidato o a la candidata que haya obtenido la mayor
cantidad de votos electorales, e irán a la segunda vuelta solo los dos que hayan obtenido
mayor cantidad de votos válidos.
JURISPRUDENCIA
281
2.c.- La segunda vuelta se celebrará dentro de los 30 días hábiles siguientes a la primera
elección, con dos candidatos para cada uno de los cargos rectorales y decanales aptos para
una segunda vuelta.
2.d.- En la segunda vuelta se proclamará candidato electo a quien haya ganado en
tres (3) de los cinco (5) sectores electorales. En caso de un empate intra-sector electoral
que impida decidir quién ganó en tres (3) de los cinco (5) sectores, se proclamará candidato
electo a quien haya obtenido la mayoría absoluta de votos válidos, sumando los votos váli-
dos de todos los sectores electorales.
3.-Estas elecciones se celebrarán con las Comisiones Electorales existentes.
4.-Tendrá derecho a un (1) solo voto, cada uno los profesores ordinarios y contratados
indistintamente de su escalafón, incluyendo a los jubilados.
5.- Tendrá derecho a un (1) solo voto, cada uno de los estudiantes de pre y de postgrado
activos, que se hayan inscrito en la universidad al menos seis (6) meses antes de la convoca-
toria al proceso electoral. Los estudiantes que hayan aprobado las asignaturas necesarias para
obtener el correspondiente título o certificado y para el momento de las elecciones no hayan
obtenido el respectivo grado tendrán derecho a voto, a los efectos de esta medida cautelar.
6.- Tendrá derecho a un (1) solo voto, cada uno de los egresados del nivel de pregrado
de la Universidad cuyas autoridades se eligen, y que adicionalmente cumplan, de forma
conjunta, con los siguientes requisitos: i) ejerzan la profesión en el lugar donde la Universi-
dad tenga su sede, núcleo o afines; y ii) se hayan inscrito en el registro electoral que la Co-
misión Electoral de cada Universidad elaborará para tal fin dentro de los treinta (30) días
hábiles siguientes a la convocatoria de la elección.
El ejercicio de la profesión en el mismo lugar donde la Universidad tenga su sede se
acreditará mediante la colegiatura profesional vigente para el momento de la convocatoria
del proceso comicial. En cualquier caso, la carta de residencia servirá subsidiariamente a
todos los efectos.
6.a.-El Registro Electoral de Egresados estará conformado por personas que sólo tengan
la condición de egresados, de conformidad con lo establecido en el punto 6 señalado supra.
7.- Tendrá derecho a un (1) solo voto, cada uno de los integrantes del personal adminis-
trativo (activo o jubilado) de la nómina de la Universidad.
8.- Tendrá derecho a un (1) solo voto, cada uno de los integrantes del personal obrero
(activo o jubilado) de la nómina de la Universidad.
9.- Cada elector tiene derecho a un solo voto indistintamente de que forme parte de más
de un sector de la Comunidad Universitaria. En consecuencia, los electores solamente po-
drán inscribirse en uno de los sectores del Registro Electoral Universitario.
10.- En las Universidades cuyas autoridades tengan el período vencido, sus comisiones
electorales deberán convocar a elecciones, elaborar el Registro Electoral Universitario, cele-
brar las elecciones, totalizar votos, adjudicar y proclamar a los ganadores con base en las
presentes reglas en un plazo que no podrá exceder de seis (6) meses a partir de la publicación
de la presente decisión. Transcurrido dicho lapso, cesa la permanencia legal de las autorida-
des universitarias con período vencido, quedando la vacante absoluta de dichos cargos.
11.- Lo no previsto será resuelto por las Comisiones Electorales de las Universidades
con base en la Ley de Universidades siempre que no contradiga lo dispuesto en este fallo.
TSJ-SC (389) 27-11-2019

Caso: La Sala Constitucional ratifica 324, las medidas cautelar dictada
mediante sentencia N° 324 de 27 de agosto de 2019, suspendiendo los
efectos de los artículos 32, 32 y 64 de la ley Orgánica de Universidades a
los efectos de garantizar la aplicación del artículo 34.3 de la misma ley
que había sido impugnada.
Ahora bien, vistos los argumentos esgrimidos por las representaciones de las distintas
Universidades, con ocasión al ejercicio de la oposición a la medida cautelar decretada el 27
de agosto de 2019, contenida en la decisión N° 324, pasa esta Sala a decidir la presente inci-
dencia, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia y, a tal efecto, observa que los argumentos expuestos se circunscriben en los siguien-
tes supuestos: i) Vicio de inconstitucionalidad, materializado en la presunta infracción del
artículo 256 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagra el
principio de imparcialidad en el ejercicio de la función judicial, pronunciándose de manera
adelantada sobre el fondo de lo debatido, adelantando su opinión sobre el mismo, ii) Vicio de
usurpación de funciones, señalando que el régimen electoral transitorio impuesto a la Univer-
sidad Central de Venezuela y a las demás universidades públicas autónomas, viola el numeral
1 del artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, iii) Violación
directa del artículo 109 constitucional, relativo a la autonomía universitaria, equiparando el
derecho académico de la comunidad universitaria al derecho político del sufragio, iv) Infrac-
ción de la Resolución N° 2019-0014 del 14 de agosto de 2019, de la Sala Plena del Tribunal
Supremo de Justicia, que contempla los parámetros del receso judicial, v) Viola la reserva
legal igualmente al imponer una sanción al pasar los seis (6) meses, otorgados para el cum-
plimiento de la sentencia, al igual que se hace inejecutable la cautelar para todas las Univer-
sidades, distintas a la Universidad Central de Venezuela, por cuanto deberá participar el
Consejo Nacional de Universidades, para fijar un cronograma, con la imprecisión de que si
este se hará dentro de los 6 meses, o si a partir de allí, que comienzan a computarse los 6
meses para realizar todos los actos y las elecciones propiamente y por último, vi) la notifica-
ción de la sentencia Nro. 324 del 27 de agosto de 2019.
Ahora bien, precisadas los supuestos presentados, esta Sala pasa a decidir sobre las opo-
siciones formuladas por las distintas casas de estudios, precedentemente identificadas, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
i) Vicio de inconstitucionalidad, por la presunta infracción del artículo 256 de la
Esta Sala observa que en los diversos escritos de oposición presentados, se alega la in-
fracción del artículo 256 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues
cuando se decreta de oficio otra medida cautelar distinta a la solicitada y se suspende los
efectos de los artículos 31, 32 y 65 de la Ley de Universidades vigente, incurre en una grave
violación del referido principio constitucional de imparcialidad el cual debe orientar a la
función judicial. Y ello, –alegan– “(…) ocurre porque la Ley de Universidades no era objeto
del juicio que dio lugar la acción de inconstitucionalidad intentada por los nueve rectores, el
cual vale recordar estaba centrado única y exclusivamente en la LOE, y más tarde como una
incidencia del mismo en la solicitud de suspensión de los efectos del numeral 3 del artículo
34, de ese mismo texto legislativo, que también era objeto de dicha acción, dado que había
sido impugnado en forma subsidiaria (…). Luego, si ese era el único y exclusivo ámbito
acotado de la acción, sin duda es contrario al principio de imparcialidad judicial que el juzga-
JURISPRUDENCIA
283
dor decida de oficio, dictar otra medida cautelar sobre una materia totalmente extraña al
juicio, como lo es la Ley de Universidades, que dicho sea paso ni siquiera ha sido impugnada
su constitucionalidad en ningún otro proceso. El contenido de esa medida constituye un daño
casi irreparable para la UCV y para el resto de las universidades públicas autónomas, debido
a que los artículos, cuyos efectos se suspenden regulan en concordancia con el artículo 109
constitucional, la forma cómo se eligen las autoridades universitarias, lo que además sirvió de
base a la Sala para imponerles un régimen transitorio que subvierte el sistema electoral que se
deriva del derecho o garantía institucional a la autonomía universitaria, consagrado en el
artículo 109 ejusdem. (…)”.
En tal sentido, esta Sala debe enfatizar que la medida cautelar constituye un elemento
esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y por tanto, un supuesto fundamental del
proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. Por lo tanto, no debe
entenderse como una decisión definitiva, sino que es provisional y lógicamente se encuentra
sujeta a una decisión ulterior, la cual conlleva a precisar su carácter definitivo; esto con la
finalidad de evitar posibles perjuicios irreparables.
En el caso de autos la medida cautelar contra la que se ejerce oposición fue dictada con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, que autoriza a esta Sala Constitucional a dictar las cautelares que estime pertinentes,
reconociéndole amplios poderes para ello como garantía de la tutela judicial efectiva, para lo
cual debe tener en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto, lo
cual así fue al dictar una medida de carácter innominada, tomando en cuenta la realidad de las
Universidades en el País, de manera provisional, y ante la constatación efectiva del fomus
boni iuris y el periculum in mora, considerando para ello el sistema que rige las medidas
cautelares.
En sentido, al momento de ejercer su poder cautelar esta Sala Constitucional tuvo pre-
sente que las medidas cautelares ostentan las siguientes características: 1. Jurisdiccionali-
dad: Esta característica está referida al hecho de que únicamente el órgano jurisdiccional que
tendrá competencia para acordar la medida cautelar es aquel al que corresponda el conoci-
miento de la causa principal. 2. Periculum in mora: Este requisito previsto en el artículo 585
del Código de Procedimiento Civil dispone, de aplicación supletoria, que las medidas preven-
tivas serán decretadas por el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria
la ejecución del fallo, siendo esta una característica, que según la doctrina debe alegarse para
cumplir con dicho requisito, el temor de un daño jurídico posible, inminente e inmediato, o
evitar notorios perjuicios que la parte contraria pudiera causar, como consecuencia directa de
actuaciones contrarias a los deberes de probidad y lealtad en el proceso principal. 3. Proviso-
riedad o provisionalidad: Esta característica hace referencia al hecho de que la medida sólo
puede durar mientras subsista el peligro, y esté en trámite el proceso judicial de que se trate,
pues con el decreto de la cautelar, se pone a la(s) persona(s) o al bien o bienes, o a la situa-
ción que se busca tutelar, en resguardo del riesgo invocado y que se trata de impedir. De allí
que deberá suspenderse la medida decretada, en cualquier estado del juicio, si las circunstan-
cias que la motivaron varían. La provisoriedad está íntimamente relacionada, y es una conse-
cuencia necesaria de la instrumentalidad o subsidiariedad, por ello la providencia cautelar
suple un efecto de la providencia o sentencia definitiva – que da cabida al entendimiento de
que se está satisfaciendo sumariamente el derecho reclamado-, y en virtud de aquélla se está a
la espera de que ese efecto sea sustituido por otro efecto determinado de carácter permanente,
como lo es el fallo definitivamente firme, de allí que normalmente, lo cual es lógico y positi-
vo, que exista coincidencia entre el examen y motivos del buen derecho analizado al momen-
to de decretar las medidas cautelares y lo decidido en el fondo del juicio. En relación con
ello, cabe destacar que es por esa razón que la provisionalidad de las medidas cautelares es
consecuencia de su instrumentalidad, pues los efectos temporales de su resolución están

determinados por la sentencia definitiva que posteriormente se pronuncie en la causa, consti-
tuyéndose así en un anticipo de la garantía jurisdiccional de defensa de la persona, de los
bienes, o de la situación jurídica alegada, de manera que el destino de la pretensión contenida
en la demanda se refleja necesariamente en el decreto de las medidas cautelares, cesando la
provisionalidad, en consecuencia, al cesar la causa generadora de la medida preventiva. En
todo caso, si el fallo definitivo es favorable, la medida dejará de ser preventiva para conver-
tirse en medida ejecutiva de la sentencia en razón de la fuerza que ésta despliega. 4. Suma-
riedad: Esta característica, conlleva a que en el procedimiento en el cual se adopten las reso-
luciones cautelares, será un proceso de cognición superficial o verosimilitud, puesto que no
se emite un juicio de certeza, sino de mera probabilidad o acerca de la existencia del derecho
alegado o discutido en el proceso principal. 5. Subordinación al proceso principal (instru-
mentalidad): En relación con este aspecto, cabe destacar, que el procedimiento cautelar no
tiene un fin en sí mismo, sino que es accesorio de otro principal del cual depende, toda vez
que asegura el cumplimiento de la sentencia que en éste se dicte, razón por la cual el decreto
no produce cosa juzgada material, puesto que la medida es susceptible, ampliable, reducible o
revocable, de modo que no se produce la inmutabilidad. 6. Variabilidad o mutabilidad:
Esta característica está referida al hecho de que, en principio, las medidas cautelares no son
inmutables, no producen cosa juzgada, y por tanto pueden ser modificadas o suspendidas
cuando cambian las condiciones que le dieron origen.
Por tanto, las medidas cautelares por su naturaleza, se traducen en autorizaciones o
prohibiciones de la ejecución de determinados actos, o cualquier providencia que sea necesa-
ria para hacer cesar una situación que resulte lesiva a los interesados mientras dura el proceso
judicial instaurado, lo cual no ha sido más que el objeto de esta Sala Constitucional al dictar
la medida cautelar representada en la orden de celebrar las elecciones de las autoridades
universitarias con período vencido, en atención a los intereses públicos en conflicto.
Por su parte, el decreto de las providencias cautelares innominadas, encuentran sustento
constitucional en los artículos que a continuación se indican y analizan, los cuales disponen,
lo siguiente:
“Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justi-
cia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vi-
da, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y
en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.”
Este principio es de gran importancia al establecer una fuerza vinculante entre los he-
chos sociales en relación con el desarrollo de la actividad jurídica, ya que impone en todos
los órdenes observar la conexión que existe entre la realidad social, el derecho y la justicia, a
fin de lograr un verdadero equilibrio entre todas las instituciones de un país, y para alcanzar y
obtener el fin deseado.
Por su parte, el artículo 7 de la Carta Magna señala que:
“La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las
personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución.”
En este orden de ideas, dada la importancia que reviste este artículo, por cuanto consa-
gra el principio de la supremacía de la Constitución sobre las demás leyes de la República, al
tiempo que contiene diversas disposiciones que tienen incidencia o impacto en el ámbito
jurídico en general, de modo que debe destacarse que el derecho debe atender más bien a
criterios de índole preventivo recordando asimismo que al tratarse de normas constituciona-
les, tienen la mayor jerarquía jurídica y que nada puede contrariarlas.
JURISPRUDENCIA
285
Así las cosas, además de tener carácter mandatario y vinculante, lo que se adminicula
con lo dispuesto por la Disposición Derogatoria Única que deja sin vigencia toda norma que
sea contraría a la Constitución, es imprescindible señalar en consecuencia el contenido del
artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) el cual reza
de la manera siguiente:
“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer
valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los
mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantiza una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autóno-
ma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin forma-
lismos o reposiciones inútiles.”.
En este sentido, el artículo in comento relativo al derecho de acceso que tiene toda per-
sona a los órganos de administración de justicia para hacer velar sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos a la tutela judicial efectiva de los mismos, y a los fines de
obtener con prontitud la decisión correspondiente en virtud del principio de igualdad, surge
debido a la necesidad imperante que tiene el Estado de asegurar un orden jurídico justo, equili-
brado, eficaz, y, en consecuencia, un estado de derecho operante que produzca credibilidad en
los miembros de la sociedad, todo lo cual se puede lograr evitando que las decisiones emitidas
de los órganos judiciales puedan ser burladas, y de esta manera, fomentando su majestad y el
respeto que se debe a las decisiones judiciales. Esta norma supone la presencia de un verdadero
derecho a la tutela cautelar, la cual permite al Juez disponer o adoptar todas las providencias
judiciales que estime necesarias a los fines de lograr los objetivos del proceso.
Así entonces, las medidas cautelares innominadas, persiguen que el operador de justicia
pueda acordar, cuando haya fundado temor de que una de las partes cause lesiones graves o
de difícil reparación al derecho de la otra parte, previstas en el Parágrafo Primero del referido
artículo 588 del CPC (1987). Éstas no tienen por finalidad garantizar la ejecución misma de
las sentencias, sino lograr anticipadamente la satisfacción de los derechos que podrán ser
reconocidos en la sentencia, o simplemente evitar que una de las partes pueda causar lesiones
graves o de difícil reparación al derecho de la otra, durante el transcurso del proceso.
De allí que, la finalidad ulterior del proceso deba consistir en la realización de la justicia
solucionando los conflictos sociales y no la obtención de mandatos jurídicos que se convier-
ten en meras formalidades procesales establecidas en la ley, los cuales por sí solos no dan
satisfacción a la demanda social, quedando la justicia subordinada de esta manera al proceso.
Por lo tanto, las medidas cautelares, dada su instrumentalidad y su naturaleza provisio-
nal e idónea, son suficientes para salvaguardar la efectividad de la tutela judicial, pues si se
conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela se verá frustra-
da en la medida en que no será útil para la realización de ésta, pues se reitera, constituyen la
garantía de la ejecución del fallo definitivo (cfr. CALAMANDREI, P., Providencias Caute-
lares, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires 1984).
Dicho esto, el fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento ex-
haustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conoci-
miento periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabili-
dad acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual deben ponderarse las circunstan-
cias concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la
presunción de legitimidad de los actos del Poder Público.
Por lo tanto, en el contexto expuesto, esta Sala como máxime garante de la supremacía y
efectividad de la Constitución, debe mantener la seguridad jurídica y la coherencia del orde-
namiento jurídico, al tratarse de materia de orden público, ya que de no lograrse estas metas
surgiría un caos que afecta a toda la sociedad, por lo que al encontrarse vinculados los artícu-
los de la Ley de Universidades con la Ley impugnada, la Sala en pleno ejercicio de sus com-
petencias (335 y 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) debe
garantizar de forma cautelar, esa coherencia y efectividad de los principios, derechos y garan-
tías constitucionales, partiendo de un planteamiento lógico normativo, en el que la “Constitu-
ción [es] norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, a partir de la cual se
genera la producción escalonada del orden jurídico, de manera decreciente en cuanto a su
generalidad” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 3.145/04).
En virtud de lo anterior, esta Sala debe en sede cautelar tomar las medidas necesarias
para la realización plena de los preceptos constitucionales, bajo el principio de racionalidad o
de no arbitrariedad, lo que comporta que toda medida cautelar adoptada deba responder o ser
idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico vigente establezca, pero además de
no generar distorsiones en el sistema normativo que generen antinomias que vacíen de conte-
nido el principio de certeza y seguridad jurídica que resulta de la coherencia de las normas en
materia de educación y la elección de las autoridades universitarias, cuando de forma cautelar
se establece un régimen temporal para la garantía de los derechos fundamentales involucra-
dos en el proceso de nulidad.
Consiguientemente, visto que en el presente asunto está vinculado el orden público
constitucional, en virtud de que la controversia está relacionada con los derechos de partici-
pación y postulación y en definitiva de elección, estima la Sala, que el dictado de la medida
cautelar que se objeta, en modo alguno constituye el desconocimiento a lo dispuesto en el
artículo 256 constitucional, por el contrario no es más que la expresión de su amplia potestad
cautelar. Así se declara.
ii) Vicio de usurpación de funciones
En cuanto al señalado vicio de usurpación de funciones, sustentado en que el régimen
electoral transitorio impuesto a la Universidad Central de Venezuela y a las demás universi-
dades públicas autónomas, viola el numeral 1° del artículo 187 de la Constitución de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela, observa esta Sala que nuevamente se presentan argumen-
taciones que aluden a “(…) crear un régimen electoral transitorio universitario que sustituye
el establecido en la Ley de Universidades de 1958, reformada en 1970, sobre la base de
otorgar carácter de derecho político al voto de los integrantes de la ´nueva´ comunidad
universitaria, quienes los ejercen en condiciones iguales, es decir, crea una equiparación en
los votos de profesores, estudiantes, egresados, personal administrativo y personal obrero,
estableciendo un plazo improrrogable de seis meses para que las Universidades cumplan
todas las fases del proceso electoral, incluyendo la proclamación de las autoridades electas,
so pena de la imposición de sanciones (…)”. En este sentido, agregaron que dichas materias
son de la reserva legal, las cuales deben ser reguladas en forma exclusiva y excluyente por la
Asamblea Nacional, con sus excepciones, y que las mismas pueden ser eventualmente objeto
de decretos con fuerza de ley, emanados del Ejecutivo Nacional por disposición expresas
leyes habilitantes dictadas con tal propósito, señalando; en ese mismo orden de ideas, indican
que “(…) de tal manera que cualquiera de ellas que sea objeto de ´legislación´ por cualquier
otro Poder del Estado viola la garantía de la reserva legal consagrada en los artículos 187.1
y 156 del texto constitucional.(…)”.
En este sentido, insisten en que “(…) la regulación de las universidades nacionales, en
todos sus aspectos, es una materia de competencia nacional (…) y así fue comprendido por
los protagonistas de la reinstauración de la democracia después del derrocamiento de la
dictadura de Pérez Jiménez al dictar la nueva Ley de Universidades, consagrando como uno
de los ejes articuladores de la misma a la autonomía universitaria; por consiguiente, reite-
JURISPRUDENCIA
287
ramos forman parte del elenco de las materias de competencia nacional, y por ende, del
ámbito competencial material reservado en forma excluyente y exclusiva, salvo la excepción
antes indicada, de la Asamblea Nacional (…)”.
Finalmente, refieren que, “(…) debe admitirse de manera incuestionable que todo acto
normativo que regule a las Universidades dictado por cualquier Poder del Estado, que no
sea la Asamblea Nacional, debe ser declarado nulo de nulidad absoluta, en virtud de que
incurre en el vicio constitucional de usurpación de funciones, que se conforma cuando se
infringe el artículo 137, según el cual cada órgano del Poder Público tiene definidas sus
competencias en la Constitución y las leyes, y a ellas debe sujetarse estrictamente su ejerci-
cio.(…)”.
Al respecto se observa que la medida dictada con ocasión al presente juicio de nulidad
está vinculada al orden público constitucional, en virtud de que la controversia está relacio-
nada con los derechos de participación en asuntos públicos y en la postulación y elección de
autoridades universitarias, y por tanto, bajo el amplio margen con el que cuenta esta Sala
Constitucional para dictar medidas cautelares, en su condición de máxima garante de los
derechos y garantías constitucionales, y en ejercicio de su jurisdicción normativa, reiterada-
mente ejercida de manera vinculante a través de su jurisprudencia, en aquellos casos que los
intereses públicos están por encima de los particulares, ha suspendido temporalmente la
aplicación de las normas previstas en los artículos 31, 32 y 65 de la Ley de Universidades,
por tratarse una ley preconstitucional, ante la necesidad de resguardar los derechos y princi-
pios constitucionales de todos los miembros de la comunidad universitaria, dando garantías
efectivas para el ejercicio de los derechos como son los establecidos en los artículos 62 y 63
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado a lo antes indicado, esta Sala debe reiterar que el fundamento de la medida cau-
telar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el
proceso principal sino del conocimiento periférico o superficial encaminado a obtener un
pronunciamiento de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, lo cual,
al ponderarse las circunstancias concomitantes del caso así como los intereses públicos en
conflicto, han obligado a la Sala a intervenir en el sentido dispuesto, para garantizar el ejerci-
cio inmediato de los derechos constitucionales sin que bajo ninguna circunstancia se pueda
afirmar que está afectando la reserva legal .
En razón de ello, esta Sala debe desestimar de igual manera el presente alegato. Así se
declara.
iii) Violación a la autonomía universitaria prevista en el artículo 109 de la Consti-
tución de la República de Venezuela, al equiparar el derecho académico de la comuni-
dad universitaria al derecho político del sufragio.
Respecto a este punto, fundamentaron que, “(…) el Régimen Electoral transitorio con-
tenido en la sentencia, además de violar el artículo 109 de la Constitución, por subvertir la
integración de la comunidad universitaria violando el artículo 109 constitucional, también lo
vulnera por convertir el derecho académico de los integrantes de la misma a la elección de las
autoridades universitaria, en un derecho político que debe ser ejercido en igualdad de condi-
ciones, incluyendo a los nuevos integrantes de esa comunidad, lo que constituye una clara
inconstitucionalidad, porque los derechos políticos están enunciados taxativamente en los
artículos que van del 62 al 70 del texto constitucional, y el único de ellos que se parece al
derecho al voto de los integrantes de la comunidad universitaria, solo en la denominación, es
el derecho al sufragio activo. Sin embargo, este tiene una naturaleza completamente distinta
al derecho de los integrantes de la comunidad universitaria para elegir a sus autoridades, en
virtud de que reviste carácter universal, contrario al censitario, debido a que su finalidad es
contribuir en la formación de la voluntad del Estado, (…) por lo tanto, pareciera un verdadero
error convertir el voto de los integrantes de la comunidad universitaria en un derecho políti-
co. Así lo entendieron los constituyentes de 1999, aun cuando desde el Preámbulo de la
Constitución dejaron plasmada su voluntad de pasar de la democracia representativa a la
participativa y protagónica, y sin embargo, se abstuvieron a conciencia de otorgarle al dere-
cho a elegir las autoridades universitarias que forma parte del derecho a la autonomía univer-
sitaria, el carácter de derecho político (…)”:
Al respecto, la Sala estima que en efecto el artículo 109 constitucional reconoce la auto-
nomía universitaria, al igual que reconoce la inviolabilidad del recinto universitario, sin em-
bargo, considera la Sala que el presente alegato ha sido formulado sin tener en consideración
que la cautelar dictada en el caso de autos, tiene como se ha dicho, una condición de provi-
sionalidad e instrumentalidad, pues el análisis respecto al desconocimiento de tal disposición
constitucional es un tema que debe ser decidido, al debatir y resolver el fondo del recurso de
nulidad interpuesto, presentándose entonces como una objeción para pretender justificar el
incumplimiento de la medida cautelar ordenada, por lo cual, esta Sala desestima este aspecto
de las oposiciones que han sido presentadas. Así se declara.
iv) Infracción de la Resolución N° 2019-0014 del 14 de agosto de 2019, de la Sala
Plena del Tribunal Supremo de Justicia, que contempla los parámetros del proceso
judicial.
Alegaron en este sentido que, “(…) mediante esta Resolución la Sala Plena acuerda es-
tablecer un lapso de receso judicial, durante el cual ningún Tribunal de la República [lógi-
camente incluyendo al propio Supremo] queda impedido para despachar en el lapso com-
prendido entre el 15 de agosto hasta el 15 de septiembre de 2019; sin embargo, estos órganos
tomarán las debidas previsiones para que no sea suspendido el servicio público de adminis-
tración de justicia. Al efecto se acordará su habilitación para que se proceda al despacho de
los asuntos urgentes (Primer Acuerdo), y en materia de amparo constitucional se considera-
rán habilitados todos los días del mencionado período, así mismo las Salas Constitucional y
Electoral permanecerán de guardia durante ese receso judicial (Segundo Acuerdo). A la luz
de los Acuerdos transcritos, en forma resumida, de la citada Resolución, queda clara la vo-
luntad del Tribunal Supremo de Justicia que establece un período de receso judicial, durante
el cual todos los tribunales de la República están impedidos de despachar, y por tanto, de
dictar sentencias, salvo en los asuntos urgentes, y en materia de amparo y penal. Ahora bien,
la sentencia que declaró parcialmente con lugar la solicitud de la medida cautelar fue dictada
el 27 de agosto de 2019, sin que esa facultad de la Sala encuadrase en la excepción concer-
niente a los asuntos urgentes, por razones obvias, en virtud de que dicha solicitud fue presen-
tada por nuestra representada el 8 de abril de 2011, sin que durante más de ocho años y 5
meses la Sala hubiese declarado que se trataba de un asunto urgente, pese que a lo largo
de ese tiempo la UCV requirió el debido pronunciamiento más de veinte veces, sin resultado
alguno. Por otro lado, nuestra representada tampoco en ninguno de los días que habían corri-
do del receso judicial hasta el 27-8- 2019 solicitó la habilitación para que la Sala dictase el
referido fallo.(…)”.
Al respecto, es oportuno precisar que la Resolución in comento, previó, entre otras me-
didas, lo que a continuación parcialmente se transcribe:
“(…omissis…)
JURISPRUDENCIA
289
PRIMERO: Ningún Tribunal despachará desde el 15 de agosto hasta el 15 de septiembre de

2019, ambas fechas inclusive. Durante ese período permanecerán en suspenso las causas y no
correrán los lapsos procesales. Ello no impide que se practiquen las actuaciones que fueren
necesarias para el aseguramiento de los derechos de alguna de las partes, de conformidad con
la ley.
Los órganos jurisdiccionales tomarán las debidas previsiones para que no sea suspendido el
servicio público de administración de justicia. Al efecto se acordará su habilitación para que
se proceda al despacho de los asuntos urgentes.
Aquellos jueces que no tengan más de un (1) año en el ejercicio del cargo, no podrán disfru-
tar del referido receso judicial, acordado en la presente Resolución.
SEGUNDO: En materia de amparo constitucional se considerarán habilitados todos los días
del período antes mencionado. Los jueces, incluso los temporales, están en la obligación de
tramitar y sentenciar los procesos respectivos. Las Salas Constitucional y Electoral del Tri-
bunal Supremo de Justicia permanecerán de guardia durante el receso judicial.
(…)
CUARTO: Los Magistrados de la Sala de Constitucional y de la Sala de Casación Penal del
Tribunal Supremo de Justicia, durante el período de receso judicial, es decir, desde el 15 de
agosto al 15 de septiembre de 2019, ambas fechas inclusive, mantendrán el quórum necesario
para la deliberación conforme con lo que regula los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia. (…)”. Resaltado nuestro.
En relación a la Resolución transcrita parcialmente supra, esta Sala considera pertinente
precisar que en el texto de la mencionada resolución se le da un trato diferenciado a la Sala
Constitucional, y ello en atención a las distintas competencias que le han sido encomendadas
por el mismo Texto Constitucional, al tratarse de acciones que ha concedido el ordenamiento
jurídico para preservar el estado de derecho en su máxima expresión, y garantizar la protec-
ción directa de los derechos fundamentales, en su condición de máximo y último intérprete
de la Constitución.
Por tanto, a pesar que la Resolución in comento establece un período del receso judicial
aplicable al Poder Judicial en general, en el caso particular de la Sala Constitucional se prevé,
-dada las trascendentales competencias que le están atribuidas en el artículo 336 constitucio-
nal- un régimen distinto que la declara válidamente constituida durante el mismo, con el
propósito de deliberar ampliamente, sin ninguna restricción, y evidentemente dictar senten-
cias, que es el producto propio de la deliberación, bien sea en materia de amparo constitucio-
nal, todos días son hábiles para su tramitación, o en cualquiera de las otras materias, como la
acción de nulidad por inconstitucionalidad cuya tramitación es de lunes a viernes, entendién-
dose como días de despacho.
De manera que esta Sala Constitucional estaba plenamente habilitada y constituida para
dictar el fallo 0324 el día 27 de agosto de 2019, en ejercicio de su potestad decisora en pro-
tección de los derechos constitucionales y de la propia Constitución de la República Boliva-
riana de Venezuela, y es por ello que tal resolución de modo alguno limitó la facultad de esta
Sala, de emitir pronunciamientos en el lapso del receso judicial, razón por la cual se desesti-
ma el alegato esgrimido al respeto. Así se declara.
v) Viola la reserva legal al imponer una “sanción” transcurridos los seis (6) meses,
otorgados para el cumplimiento de la sentencia, al igual que se hace inejecutable la
cautelar para todas las Universidades, distintas a la Universidad Central de Venezuela.
Al respecto, es oportuno indicar que en la sentencia N°324 del 27 de agosto de 2019, en
el dispositivo SEGUNDO dispuso:
SEGUNDO: SE DECRETA CAUTELARMENTE, a los fines de elegir las autoridades uni-

versitarias de la UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA y hasta que la Sala resuelva
en sentencia definitiva el mérito de la demanda de nulidad interpuesta contra el artículo 34.3
de la Ley Orgánica de Educación, el siguiente régimen transitorio para la convocatoria y ce-
lebración de las elecciones de las autoridades universitarias con período académico vencido,
en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicación del presente fallo, y a tal
efecto, de oficio, SUSPENDE cautelarmente la aplicación de los artículos 31,32 y 65 de la
Ley de Universidades en cuanto a la forma de elección de las autoridades universitarias hasta
tanto se dicte decisión definitiva en el caso de autos, en razón de lo cual el Consejo Nacional
de Universidades establecerá un cronograma para la realización de las elecciones de las auto-
ridades universitarias de las demás Universidades Nacionales, distintas a la Universidad Cen-
tral de Venezuela, cuyos periodos se encuentren vencidos, en los términos siguientes:
(omissis)
10.- En las Universidades cuyas autoridades tengan el período vencido, sus comisiones elec-
torales deberán convocar a elecciones, elaborar el Registro Electoral Universitario, celebrar
las elecciones, totalizar votos, adjudicar y proclamar a los ganadores con base en las presen-
tes reglas en un plazo que no podrá exceder de seis (6) meses a partir de la publicación de la
presente decisión. Transcurrido dicho lapso, cesa la permanencia legal de las autoridades
universitarias con período vencido, quedando la vacante absoluta de dichos cargos.
Asimismo, el dispositivo QUINTO ordenó:
QUINTO: Se ordena a la Secretaría de la Sala que notifique al Consejo Nacional de Univer-
sidades, para que realice la debida divulgación del contenido de esta decisión a todas las
Universidades del país, y proceda a fijar el cronograma para la realización de las elecciones
de las demás Universidades Nacionales, distintas a la Universidad Central de Venezuela.
Como puede evidenciarse del texto transcrito, no hay duda de que el lapso de los seis (6)
meses comprende “convocar a elecciones, elaborar el Registro Electoral Universitario,
celebrar las elecciones, totalizar votos, adjudicar y proclamar a los ganadores” en los car-
gos de las Autoridades Universitarias cuyos períodos se encuentran vencidos, lapso que co-
mienza a correr desde la publicación de la sentencia para la Universidad Central de Venezue-
la, y que en atención a la orden de cumplimiento inmediato dada al Consejo Nacional de
Universidades, de divulgar el contenido de la sentencia y de fijar el cronograma para la
realización de las elecciones de las demás Universidades Nacionales, distintas a la Universi-
dad Central de Venezuela, ese lapso de seis (6) meses comenzará a contar a partir de la fecha
que fije el Consejo Nacional de Universidades, lapso que podrá correr paralelamente al ini-
cialmente establecido para la Universidad Central de Venezuela
Por otra parte, se establece que transcurrido dicho lapso, cesa la permanencia legal de
las autoridades universitarias con período vencido, quedando la vacante absoluta de dichos
cargos, tal advertencia, de ninguna manera constituye una sanción, es producto de una conse-
cuencia jurídica, al encontrase vencidos los periodos para los cuales fueron electos, la cual ha
sido dada con el fin de garantizar el cumplimiento de dicha decisión, en ejercicio de la antes
aludida potestad normativa, pues no puede postergarse en el tiempo una situación que los
mismos accionantes denuncian, todas las autoridades universitarias están llamadas a acatar lo
ordenado por la Sala, justamente en respeto a los derechos constitucionales de todos los ciu-
dadanos que hacen vida en el recinto universitario.
vi) La notificación de la sentencia Nro. 324 del 27 de agosto de 2019.
Alega la representación judicial de la Universidad de Los Andes, que “(…) la sentencia
que contiene la medida cautelar acordada, representa una decisión establecida fuera de
lapso, de hecho, tal y como consta al inicio de la sentencia, la demanda de nulidad data del
JURISPRUDENCIA
291
año 2009 y la solicitud de la medida cautelar del año 2011, específicamente del 11 de abril
de 2011, (…) se ha roto el estado a derecho de las partes, por tanto, conforme al ordena-
miento legal vigente, la misma debe ser notificada a la parte interesada, más aún y cuando,
aparte de estar dirigida a la parte solicitante, amplia los efectos de la misma a todas las
Universidades Nacionales Autónomas. Caso contrario se estaría violentado el derecho, a la
defensa y al debido proceso establecido (…)”.
Al respecto, es oportuno indicar que la mencionada Casa de Estudio, así como las de-
más accionantes, se encontraban a derecho para el momento en que se dictó la medida caute-
lar contenida en la sentencia Nro. 0324 del 27 de agosto de 2019, pues una vez admitido el
recurso de nulidad, se efectuaron las debidas notificaciones a través de las comisiones judi-
ciales designadas en los distintos estados del país, las cuales permitieron las sucesivas actua-
ciones que se han desarrollado en el expediente y en este sentido, las accionantes han mani-
festado insistentemente su interés en la tramitación y decisión de la presente causa; por lo
cual no se ha afectado su derecho a la defensa ni al debido proceso, derechos éstos previstos
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Por todo lo anteriormente expuesto, de los diferentes escritos de oposición se puede de-
ducir que las partes oponentes buscan que esta Sala se pronuncie, de forma anticipada, sobre
el fondo de la controversia, lo que no se corresponde con esta oportunidad procesal, toda vez
que ello será objeto de la sentencia definitiva. Así se declara.
Finalmente, sobre la base de las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas,
esta Sala declara sin lugar, las distintas oposiciones formuladas por las representaciones de la
Universidad Central de Venezuela, Universidad de Los Andes, Universidad de Carabobo,
Universidad de Oriente, Universidad Nacional Experimental Politécnica “Antonio José de
Sucre” (UNEXPO), Universidad Simón Bolívar (USB) y Universidad Centroccidental Lisan-
dro Alvarado (UCLA), a las medidas decretadas en la sentencia N° 324 del 27 de agosto de
2019. En consecuencia, debe ratificar en toda y cada una de sus partes la medida cautelar
dictada por esta Sala a través de la sentencia ya identificada. Así se decide.
VIII
DECISIÓN
En atención a las anteriores consideraciones, esta Sala Constitucional, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
Primero: SIN LUGAR las oposiciones a la medida decretada en la sentencia N° 324
del 27 de agosto de 2019, interpuesta por las representaciones de la Universidad Central de
Venezuela, Universidad de Los Andes, Universidad de Carabobo, Universidad de Oriente,
Universidad Nacional Experimental Politécnica “Antonio José de Sucre” (UNEXPO), Uni-
versidad Simón Bolívar (USB) y Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado (UCLA).
Segundo: RATIFICA en toda y cada una de sus partes la medida cautelar dictada por
esta Sala a través de la sentencia N° 324 del 27 de agosto de 2019
III. EL ORDENAMIENTO ECONÓMICO

1. Propiedad y expropiación
A. Derecho de propiedad. Ocupación por tiempo indefinido
TSJ-SPA (482) 6-8-2019
Magistrado Ponente: Marco Antonio Medina Salas
Caso: Agropecuaria EL ESPINALITO, C.A. vs. MINISTERIO DEL PO-

DER POPULAR PARA ECOSOCIALISMO, HÁBITAT Y VIVIENDA.
Sala Político-Administrativa establece que la ocupación por
tiempo indefinido de inmuebles para la construcción de viviendas
viola el derecho de propiedad.
De los artículos parcialmente transcritos se evidencia que constituye una facultad del
Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros y Ministras establecer zo-
nas específicas, denominadas Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), con-
formadas por terrenos aptos para la construcción de viviendas o terrenos no residenciales que
se encuentren ociosos, en situación de abandono o a los que se les esté dando un uso inade-
cuado. La creación de las aludidas áreas tiene como finalidad la aplicación de políticas extra-
ordinarias de ordenación del territorio para la redistribución y el mejor aprovechamiento de
los espacios, sean urbanos o rurales, con el objeto de garantizar con apremio el goce del
derecho a una vivienda digna, consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, a la población afectada o en riesgo de afectación por los eventos
climatológicos suscitados en el territorio nacional.
Cabe destacar, que posterior a la declaratoria de las Áreas Vitales de Viviendas y de Re-
sidencias (AVIVIR), dicha normativa establece una serie de pasos que se encuentran indica-
dos en los artículos 9, 10, 27, 28, 29, 30, 31 y 33 eiusdem, los cuales disponen lo siguiente:
“Afectación del Uso de la Tierra
Artículo 9. Con el objeto de establecer las bases para el desarrollo de esta Ley, queda afec-
tado el uso de las tierras públicas o privadas aptas para la construcción de viviendas, que
estén ociosas, abandonadas, subutilizadas, o sobre las que exista un uso inadecuado a los fi-
nes del Poblamiento, ubicadas en las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR).
(…)
Urgencias de Ejecución
Artículo 10. Cuando la ejecución de la obra se califique de urgente, procederá la ocupación
previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su ejecución inmediata en los
términos establecidos en la presente Ley.
(…)
Ocupación de urgencia
Artículo 27. Declaradas como han sido de utilidad pública e interés social las actuaciones
que versan sobre el objeto de la presente Ley, en los casos en los cuales se califique de ur-
gente la ejecución de las obras y proyectos vinculados con su objeto, se procederá a la ocu-
pación de urgencia de los terrenos e inmuebles no residenciales, ociosos, subutilizados o de
uso inadecuado a los efectos del Poblamiento. Igualmente, procederá la ocupación de ur-
gencia y uso de los bienes esenciales para garantizar la construcción de viviendas, y la fija-
ción del precio de venta de las mismas.
La autoridad administrativa competente de conformidad con esta Ley dictará una Resolución
calificando los bienes como esenciales y ordenando la ocupación de urgencia de los mismos.
Ocupación temporal
Artículo 28. La autoridad administrativa competente en la materia objeto de la presente ley,
está facultada para dictar Resoluciones mediante las cuales ordene la ocupación temporal
de los bienes que requiera en forma no permanente, para la realización de determinadas
obras, actividades, o el logro de fines específicos. Una vez dictada la Resolución que señala
JURISPRUDENCIA
293
los bienes muebles o inmuebles que puedan ser objeto de la ocupación, con la precisa de-
terminación de sus características, ubicación, extensión y otros elementos que permitan su
prefecta identificación, las partes afectadas podrán formular oposición de acuerdo con el
procedimiento establecido en el Título VIII de la presente Ley.
Notificaciones y factibilidad de uso
Artículo 29. Una vez dictada la Resolución que acuerde la ocupación, se deberán efectuar las
respectivas notificaciones a las partes afectadas y se harán las evaluaciones técnicas, para de-
terminar la factibilidad del uso de los bienes para los fines señalados en la Resolución.
Devolución de los bienes ocupados
Artículo 30. En los casos en que los estudios técnicos determinen que no es factible el uso de
los bienes a los fines establecidos en esta Ley, el órgano ocupante procederá a la devolución
de los mismos a sus propietarios o poseedores según corresponda, y se indemnizarán los da-
ños directos a que hubiere lugar.
Negociaciones amistosas
Artículo 31. En los casos en que los estudios técnicos determinen la factibilidad de uso de
los bienes requeridos a los fines establecidos en la presente Ley, y se determine que sus pro-
pietarios son privados, entendidos estos como particulares, bien sean personas naturales o
jurídicas, la Administración, para proceder a su adquisición, deberá agotar la vía de la ne-
gociación amigable, en virtud de la cual, podrá celebrar su compra-venta, en forma directa
e inmediata con éstos, en base a lo dispuesto en el ordinal 9 del artículo 3 de la presente
Ley. De existir acuerdo entre las partes, se realizarán los trámites legales correspondientes,
efectuándose el registro de la compra-venta.
(…)
Factibilidad de uso y Expropiación
Artículo 33. En el caso de que las negociaciones previstas en el artículo 31 de la presente
Ley, no obtengan ningún resultado, y la ejecución de la obra a la cual se destinan, se califi-
que de urgente, declaradas como han sido de utilidad pública e interés social las actuacio-
nes y determinadas técnicamente la factibilidad del uso de los bienes ocupados, se dictará el
Decreto ordenando la expropiación, de acuerdo con el procedimiento aquí establecido”.
De las normas transcritas se desprende que el Ejecutivo Nacional puede proceder a la
ocupación de un terreno o inmueble no residencial afectado, cuando estime urgente la ejecu-
ción de una obra; lo mismo sucede respecto a los bienes esenciales para garantizar la cons-
trucción de las viviendas y la fijación del precio de venta de las mismas.
Igualmente, se evidencia que con posterioridad a la declaración de la ocupación de
urgencia, deben efectuarse las notificaciones a las partes interesadas y, seguidamente, la
realización de las evaluaciones técnicas para verificar la factibilidad del uso del bien. En
los casos donde el estudio técnico determine que no es factible el uso de los bienes para la
construcción de viviendas, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a
sus propietarios o propietarias, poseedores o poseedoras, según corresponda y se indemni-
zará por los daños directos si los hubiere; sin embargo, en el supuesto que sea apropiado
para ese uso y los terrenos sean privados, la Administración dispondrá su adquisición de-
biendo agotar la vía de negociación amigable y de existir acuerdo se realizarán los trámites
legales correspondientes, pero de no obtenerse ningún resultado el decreto de expropiación
será dictado de acuerdo al procedimiento establecido en el aludido Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, si es de urgente
ejecución la obra. (…)
(...) Conforme a lo establecido en el artículo 27 eiusdem, una vez creada el Área Vital
de Vivienda y de Residencia (AVIVIR) y calificada de urgente ejecución de las obras a reali-
zar en la referida Área, la autoridad administrativa competente ordenará mediante Resolu-
ción, de ser el caso, la ocupación de urgencia de los bienes afectados. (…)
(…) No obstante lo anterior, es importante señalar que desde que se consignó a los autos
dicha documentación hasta la presente fecha no se aprecia prueba que se hayan efectuado las
tareas recomendadas y, mucho menos obra alguna, que permita dar cumplimiento a lo seña-
lado el artículo 2 de la Resolución impugnada, esto es, ejercer todas las acciones legales,
financieras y técnicas tendentes a garantizar la construcción de la obra en cuestión en el mar-
co del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y
Vivienda.
(…) De esta manera advierte la Sala que la ocupación de los terrenos por parte de la
Administración de manera indefinida para la supuesta realización de todas las evaluacio-
nes técnicas tendentes a verificar la factibilidad del uso del bien, a los fines dispuestos en la
norma, además de contravenir la propia finalidad de la Ley que refiere una ocupación de
urgencia de los bienes afectados con miras a una pronta construcción de unidades habita-
cionales, comporta una conducta que menoscaba el derecho a la propiedad consagrado en
el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Con fundamento en todo expuesto concluye la Sala que el entonces Ministerio del Poder
Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, al dictar la Resolución número 016 del 13
de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
número 40.584 del 20 de enero de 2015 incumplió el procedimiento establecido en el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, pues
no dictó previamente el Decreto de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR),
con lo cual la Resolución impugnada está viciada de nulidad absoluta según lo previsto en el
artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Dado que el vicio antes mencionado resulta suficiente para declarar con lugar la deman-
da y en consecuencia la nulidad del acto impugnado, esta Sala considera inoficioso emitir
pronunciamiento con relación a las restantes denuncias. Así se declara.
IV. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL

1. Recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con solicitud de medi-
da cautelar innominada
A. Perención Pérdida del interés procesal y el abandono del trámite
TSJ-SC (451) 29-11-2019
Magistrada Ponente: Gladys María Gutiérrez Alvarado
Caso: Ángel Alberto Bellorín
La Sala reitera nuevamente su Doctrina y jurisprudencia refe-
rente al a que la presunción de pérdida del interés procesal puede
darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la deman-
da o después de que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el
resto de los casos, es decir, entre la admisión y la oportunidad en que
se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la causa, la inacti-
vidad produce la perención de la instancia.
JURISPRUDENCIA
295
Previo a cualquier tipo de consideración, esta Sala Constitucional observa que, en el

presente caso, se ejerció un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjunta-
mente con solicitud de medida cautelar innominada contra el artículo 64 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia.
Ahora bien, de las actas que conforman el expediente, se verifica que el actor interpuso
el presente recurso de nulidad el 15 de diciembre de 2015; desde esa oportunidad, hasta la
presente fecha, ha existido una total inactividad de la parte recurrente en el recurso de nulidad
interpuesto, sin que efectivamente haya realizado acto alguno en el proceso que demostrara
su interés en la tramitación y decisión de la causa, situación evidenciada por la ausencia de
actividad procesal por más de (1) un año.
Lo anteriormente expuesto, hace evidenciar a esta Sala la inexistencia de interés por
parte del demandante para que se produzca el fallo respectivo, referido al presente recurso de
nulidad por razones de inconstitucionalidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar
innominada; toda vez que, el interés que manifestó cuando acudió al este máximo órgano
jurisdiccional del Estado, debió mantenerse a lo largo del proceso que inició, constituyéndose
en un requisito del derecho de acción y su ausencia acarrea el decaimiento de la misma.
En tal sentido, el derecho de acceso a los órganos de Administración de Justicia, previs-
to en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ejerce
mediante la acción cuyo ejercicio se concreta con la proposición de la demanda y la realiza-
ción de los actos necesarios para el impulso del proceso. De esta manera, el requisito del
interés procesal como elemento de la acción deviene de la esfera del derecho individual que
ostenta el solicitante, que le permite la elevación de la infracción constitucional o legal ante
los órganos de Administración de Justicia (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 416
del 20 de abril de 2009, caso: “Carlos Vecchio y otros”).
De igual forma, la Sala ha señalado que el interés procesal surge de la necesidad que
tiene un particular, por una circunstancia o situación real en que se encuentra, de que a través
de la Administración de Justicia, el Estado le reconozca un derecho y se le evite un daño
injusto, personal o colectivo (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 686 de 2002, del
2 de abril de 2002, caso: “Carlos José Moncada”). Por ello, el interés procesal ha de mani-
festarse en la demanda o solicitud y ha de mantenerse a lo largo del proceso, ya que la pérdi-
da del interés procesal se traduce en el decaimiento y extinción de la acción.
Así que, ante la constatación de esa falta de interés, la extinción de la acción puede de-
clararse de oficio, ya que no hay razón para que se movilice el órgano jurisdiccional.
En tal sentido, la Sala ha establecido que la presunción de pérdida del interés procesal
puede darse en dos casos de inactividad: antes de la admisión de la demanda o después de
que la causa ha entrado en estado de sentencia. En el resto de los casos, es decir, entre la
admisión y la oportunidad en que se dice “vistos” y comienza el lapso de decisión de la cau-
sa, la inactividad produce la perención de la instancia.
Este criterio se estableció en el fallo de esta Sala N° 2.673 del 14 de diciembre de 2001,
[Véase Revista de Derecho Público Nº 85-86/87-88, 2001, p. 312] caso: “DHL[ Fletes Aé-
reos, C.A.”, en los siguientes términos:
“(...) En tal sentido, tomando en cuenta la circunstancia de que el interés procesal subyace
en la pretensión inicial del actor y debe subsistir en el curso del proceso, la Sala consideró
que la inactividad que denota desinterés procesal, el cual se manifiesta por la falta de aspi-
ración en que se le sentencie, surgía en dos oportunidades procesales:
a) Cuando habiéndose interpuesto la acción, sin que el juez haya admitido o negado la
demanda, se deja inactivo el juicio, por un tiempo suficiente que hace presumir al juez que
el actor realmente no tiene interés procesal, que no tiene interés en que se le administre
justicia, debido a que deja de instar al tribunal a tal fin.
b) Cuando la causa se paraliza en estado de sentencia, lo cual no produce la perención, pero
si ella rebasa los términos de prescripción del derecho objeto de la pretensión, sin que el ac-
tor pida o busque que se sentencie, lo que clara y objetivamente surge es una pérdida del in-
terés en la sentencia, en que se componga el proceso, en que se declare el derecho deduci-
do (…)”. (Resaltado de esta Sala).
El referido criterio, según el cual debe declararse la pérdida del interés procesal por
abandono del trámite, aun estando la causa en estado de sentencia, si se verifica la inactividad
de la parte actora y la falta de impulso procesal de la misma por más de un (1) año, ha sido
ratificado por esta Sala Constitucional en sentencias Nros. 132 del 22 de febrero de 2012, caso:
“Henry Pereira Gorrín”; 972 del 10 de julio de 2012, caso: “Baker Hughes S.R.L. y de
SChlumberger Venezuela S.A.”; 212 del 4 de abril de 2013, caso: “Rosa Castro de Mogollón;
José Tomás Manzanares; Alfredo Pérez y otros”; y 1483 del 29 de octubre de 2013, caso:
“Gerardo Alberto Blyde Pérez”; entre otras.
Concretamente, en los casos en los cuales se observa falta de interés de la parte actora
antes de la admisión de la demanda, la Sala señaló en su sentencia N° 870 del 8 de mayo de
2007, caso: “Carlos Yánez y otros”, que: “la pérdida del interés durante la tramitación de un
proceso, puede ocurrir aun antes de ser admitida la causa, cuando interpuesta la demanda,
solicitud o querella, el demandante no insta al órgano jurisdiccional para que dé el trámite
respectivo, dejando transcurrir un tiempo suficiente, el cual en muchas oportunidades resul-
ta prolongado e indefinido, actitud que denota negligencia, y hace presumir al juez que el
actor realmente no tiene interés en obtener una solución al caso planteado y se administre la
justicia que ha clamado al momento de interponer la demanda”.
En el caso sub lite, no hubo pronunciamiento respecto de la admisión de la acción de
nulidad y, sin embargo, el demandante no impulsó la causa para que ello ocurriera.
En consecuencia, visto que desde el 15 de diciembre de 2015; hasta la presente fecha el
demandante no ha manifestado interés en la causa, resulta forzoso para este máximo Tribunal
declarar la PÉRDIDA DEL INTERÉS PROCESAL y EL ABANDONO DEL TRÁMI-
TE; ya que, no se aprecia ninguna causa de orden público en la resolución de la presente
controversia. Así se decide. (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 0314 del 10 de
mayo de 2018, caso:“Nerio Volcán García”, en la cual igualmente se declara: la pérdida del
interés procesal y el abandono del trámite en la demanda de nulidad por razones de inconsti-
tucionalidad interpuesta, en esa oportunidad, contra los artículos 64 y 65 de la ley orgánica
del tribunal supremo de justicia).
Como consecuencia de lo anterior resulta inoficioso pronunciarse respecto de la medida
cautelar solicitada, dado su carácter accesorio. Así se decide.
2. Revisión constitucional
TSJ-SC (502) 9-12-2019
Magistrada Ponente: Gladys María Gutiérrez Alvarado
Caso: ORBITEL DE VENEZUELA C.A.
…Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, es pertinente desta-
car que la sociedad mercantil 123.Com.Ve, C.A., mediante un escrito distinto y presentado
JURISPRUDENCIA
297
con posterioridad a la solicitud de la revisión constitucional, en la presente causa llevada bajo

el expediente AA50-T-2016-000506, requirió a la Sala Constitucional se avocara de mane-
ra “sobrevenida y subsidiaria” a conocer la causa identificada con el alfanumérico AA20-C-
2018-000587, de la nomenclatura de la Sala de Casación Civil de este máximo Tribunal
Justicia, referida a un juicio por cumplimiento de contrato de opción a compraventa, incoado
por ella misma, contra Level 3 Venezuela S.A., en virtud de la formalización del recurso
extraordinario de casación anunciado por esta última empresa, contra la sentencia dictada el
11 de junio de 2018, por el Juzgado Superior Octavo en lo Civil, Mercantil, Tránsito y Ban-
cario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, donde entre otros
pronunciamientos, confirmó la sentencia proferida el 13 de octubre de 2016, por el Tribunal
Quinto de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Tránsito y Bancario de esa misma Cir-
cunscripción Judicial, que declaró parcialmente con lugar la demanda por cumplimiento de
contrato de opción a compraventa.
De las actas procesales contenidas en el presente expediente, se puede apreciar que la
revisión constitucional y el avocamiento que acá solicitan, tienen su origen en juicios distin-
tos −desalojo y cumplimiento de contrato de opción de compraventa−; no obstante, ambos
asuntos litigiosos están fundados en una misma relación contractual, en los que obviamente
existe el mismo objeto y mismos sujetos, pero que actúan con carácter o posiciones procesa-
les distintas, de tal manera que al haber la identidad antes referida, ello admite que el presente
avocamiento sea tramitado como subsidiario de la revisión, tal como lo ha hecho esta Sala en
oportunidades anteriores. (Vid. SSC N° 860 del 7 de junio de 2011, caso: “Multinacional de
Seguros C.A.”). Así se deja establecido.
Siendo lo anterior así, corresponde a este órgano jurisdiccional determinar su competen-
cia para conocer de la solicitud de avocamiento de forma subsidiaria y a tal efecto debe preci-
sarse que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respecto a esta institución proce-
sal, establece lo siguiente:
“Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justi-
cia: ...omissis...
16. Avocar las causas en las que se presuma la violación del orden público constitucional,
tanto de las otras Salas como de los demás tribunales de la República, siempre que no haya
recaído sentencia definitivamente firme”.
“Artículo 106. Cualesquiera de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia, en las materias
de su respectiva competencia, de oficio o a instancia de parte, con conocimiento sumario de
la situación, podrá recabar de cualquier tribunal, en el estado en que se encuentre, cual-
quier expediente o causa para resolver si la avoca y asume el conocimiento del asunto o, en
su defecto, lo asigna a otro tribunal”.
“Artículo 107. El avocamiento será ejercido con suma prudencia y sólo en caso de graves
desórdenes procesales o de escandalosas violaciones al ordenamiento jurídico que perjudi-
quen ostensiblemente la imagen del Poder Judicial, la paz pública o la institucionalidad de-
mocrática”.
“Artículo 108. La Sala examinará las condiciones de admisibilidad del avocamiento, en
cuanto a que el asunto curse ante algún tribunal de la República, independientemente de su
jerarquía y especialidad o de la etapa o fase procesal en que se encuentre, así como que las
irregularidades que se aleguen hayan sido oportunamente reclamadas sin éxito en la instan-
cia a través de los medios ordinarios. Cuando se admita la solicitud de avocamiento, la Sala
oficiará al Tribunal de instancia, requerirá el expediente respectivo, y podrá ordenar la sus-
pensión inmediata del curso de la causa y la prohibición de realizar cualquier clase de ac-
tuación. Serán nulos los actos y las diligencias que se dicten en desacato a la suspensión o
prohibición que se expida”.
Del marco legal precedentemente transcrito, se puede inferir que todas las Salas de este
Supremo Tribunal ostentan la competencia para avocarse al conocimiento de causas que
cursen ante tribunales de inferior jerarquía, aun de oficio, en las materias de su respectiva
competencia. Es por ello que se impone la determinación previa, por cada Sala y en cada
caso, de la naturaleza del asunto sobre el cual se fundamenta la petición de avocamiento, para
concluir si lo pretendido corresponde a la materia afín que permita el conocimiento de lo
solicitado.
Precisado lo anterior, es de acotar que la jurisdicción constitucional en la oportunidad
respectiva debe atender al caso concreto y realizar un análisis en cuanto al contrapeso de los
intereses involucrados y a la posible afectación en los términos expuestos, con la finalidad de
atender prontamente a las posibles vulneraciones de los principios jurídicos y los derechos
constitucionales de los justiciables, de manera que, siendo que quien afirmó actuar como
apoderado judicial de quien fue identificado como peticionario de avocamiento expresó que
la causa en la que se solicitó que entrara a conocer esta Sala Constitucional es la contentiva
de una pretensión de tutela y restablecimiento de principios, valores, derechos y garantías
constitucionales, se afirma la competencia de este órgano jurisdiccional para emitir pronun-
ciamiento en el presente asunto. Así se deja establecido.
(…) Resuelto lo anterior, y respecto al ejercicio de la facultad de revisión propuesta
por la apoderada judicial de la sociedad mercantil 123.Com.Ve, C.A., la cual dio origen al
expediente AA50-T-2016-000506, esta Sala pasa a decidir y, para ello, destaca que la vía
extraordinaria de revisión ha sido concebida como un medio para preservar la uniformidad de
la interpretación de normas y principios constitucionales, o para corregir graves infracciones
a sus principios o reglas (vid. Sentencia N° 1760/2001), lo que será determinado por esta Sala
en cada caso, siendo siempre facultativo de ésta su procedencia o no, asimismo, es conve-
niente reiterar que al momento de ejecutar tal potestad, está obligada, de acuerdo con una
interpretación uniforme de la Constitución y en consideración de la garantía de la cosa juzga-
da, a ser excesivamente prudente en cuanto a la admisión y procedencia de solicitudes que
pretendan la revisión de sentencias que han adquirido dicho carácter de cosa juzgada judicial.
Lo anterior, en virtud de que en el ordenamiento jurídico venezolano, la inviolabilidad de
la cosa juzgada es, en principio, inquebrantable y de extrema protección según lo establecido en
el artículo 49, numeral 7, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De tal manera que, para que prospere una solicitud de este tipo es indispensable que el
fallo cuya revisión se solicita haya realizado un errado control de la constitucionalidad al
aplicar indebidamente la norma constitucional; o haya incurrido en un error grave en cuanto a
la interpretación de la Constitución; o haya obviado por completo la interpretación de la
norma constitucional; o haya violado de manera grotesca los derechos constitucionales.
Siendo ello así, aprecia esta Sala que la decisión de última instancia en el juicio origina-
rio −de desalojo− declaró perecido el recurso de casación sin tener en cuenta las denuncias de
orden público y de afectación del aseguramiento de las garantías y derechos constitucionales
−tutela judicial efectiva, debido proceso y derecho a la defensa− de la parte demandada recu-
rrente en casación atinentes a que (i) en el juicio originario operó la perención breve lo cual
hacía improcedente la declaratoria de confesión ficta, toda vez que la demanda había sido
admitida el 30 de mayo de 2012 y para el día 19 de julio de 2012, no se había logrado la
citación de la parte demandada, que la citación por carteles efectuada se hizo de manera
extemporánea por tardía y que no se impulsó la citación personal dentro de la debida oportu-
nidad; (ii) la decisión recurrida en casación no tomó en cuenta que la petición de la demanda
era contraria a derecho porque la relación que vincula a las partes no es una simple relación
JURISPRUDENCIA
299
de arrendamiento sino de una verdadera compra venta; (iii) hubo infracción de los artículos
12, 243 en sus ordinales 4 y 5 y artículo 244 y 509 del Código de Procedimiento Civil al
arribar a la conclusión de que la intención de las partes contratantes era celebrar una relación
arrendaticia por un plazo fijo a partir del 1° de enero de 2002, sacando elementos de convic-
ción con argumentos no alegados por ninguna de las partes; (iv) no se tomó en cuenta que en
el contrato se acordó que los cánones de arrendamiento serían imputados al precio de venta
del inmueble; (v) la pretensión era contraria a la ley, por cuanto ya la demandada incluso
había pagado el precio del inmueble; (vi) que no se tomó en consideración que la decisión
objeto del recurso de casación colocaba en peligro la prestación de un servicio comunicacio-
nal, que hacía posible la casación de oficio de dicha sentencia.
Al respeto esta Sala ha señalado que todos los jueces o juezas de la República son ga-
rantes de la Constitución y están en la obligación de asegurar su integridad, en el ámbito de
sus competencias, tal como lo dispone el artículo 334 del Texto Fundamental. En tal sentido,
la Sala de Casación Civil conforme al artículo 320 del Código de Procedimiento Civil tiene la
potestad, aún de oficio, para casar un fallo que se recurra con base en infracciones de orden
público o de orden constitucional y, en consecuencia, hacer pronunciamiento expreso en su
sentencia (véase sentencia N° 1353 del 13/08/2008, caso: Corporación Acros, C.A.).
3. Acción de Amparo
A. Admisibilidad
TSJ-SC (477) 3-12-2019
Caso: Jesús Rafael Planas Ledezma
Conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Sala Constitu-
cional la falta de corrección del escrito libelar que contiene la acción
de amparo, constituye un supuesto de inadmisibilidad expresamente
contenido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre De-
rechos y Garantías Constitucionales, cuyo texto dispone expresamen-
te que: “Si la solicitud fuere oscura o no llenare los requisitos exigidos
anteriormente especificados, se notificará al solicitante del amparo pa-
ra que corrija el defecto u omisión dentro del lapso de cuarenta y ocho
horas siguientes a la correspondiente notificación. Si no lo hiciere, la
acción de amparo será declarada inadmisible”.
…Como antes se indicó, mediante decisión N° 512 del 28 de junio de 2017, esta Sala
Constitucional ordenó a la parte actora, la corrección de su escrito libelar dentro de los dos
(2) días siguientes a su notificación, más dos (2) días correspondientes al término de la dis-
tancia, en los términos que fueron expresados en la motiva de este auto. Asimismo, se le
solicitó expresara, de manera ordenada y coherente, lo que considerara pertinente para la
mejor ilustración de esta Sala respecto de la situación jurídica que le habría sido infringida,
todo ello so pena de declararse inadmisible la acción de amparo en caso de incumplimiento,
de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales.
Igualmente, esta Sala observa y así consta en autos, que luego de haberse practicado el 3
de julio de 2017, la notificación telefónica al número indicado por el ciudadano Jesús Rafael
Planas Ledezma –accionante–, la parte actora no corrigió el escrito libelar de amparo en el
sentido indicado.
Al respecto, esta Sala en sentencia número 285 dictada el 8 de abril de 2013, ca-
so: Rosaura Gutiérrez de Carbone, (http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/abril/285-8413-
2013-11-1406.HTML) lo siguiente:
Así entonces, se destaca de la decisión antes citada que el accionante tiene el deber de indicar
en el libelo del amparo: la residencia, lugar y domicilio del agraviante, así como un suficien-
te señalamiento e identificación del mismo, de igual forma es necesaria la indicación de los
derechos o garantías constitucionales violados o amenazados, con sus correspondientes he-
chos, actos u omisiones que motivaron la acción de amparo, lo que se corresponde con lo se-
ñalado en los cardinales 2, 3, 4 y 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre De-
rechos y Garantías Constitucionales.
En tal sentido, por cuanto esta falta de corrección de la acción de amparo, comporta una
causal de inadmisibilidad expresamente contenida en el artículo 19 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual dispone: “Si la solicitud fuere
oscura o no llenare los requisitos exigidos anteriormente especificados, se notificará al soli-
citante del amparo para que corrija el defecto u omisión dentro del lapso de cuarenta y ocho
horas siguientes a la correspondiente notificación. Si no lo hiciere, la acción de amparo será
declarada inadmisible”; esta Sala declara inadmisible la acción de amparo constitucio-
nal interpuesta por la ciudadana Rosaura Gutiérrez de Carbone“[…] en contra de las vías de
hechos actos realizados (…) por el Sistema Judicial en Pleno de Menores del Estado Miran-
da, incluyendo los 5 poderes vigentes venezolanos y T.S.J.”. Así se decide.
Finalmente, esta Sala estima oportuno aclarar a la ciudadana Rosaura Gutiérrez de Carbo-
ne –accionante– que el amparo constitucional es un medio judicial para la protección de los
derechos y garantías constitucionales que hubieren sido vulnerados o fueren amenazados de
violación y tiene por objeto el restablecimiento de la situación jurídica que hubiere sido in-
fringida; por ello, la interposición de demandas de amparo manifiestamente infundadas e
innecesarias genera un indeseable entorpecimiento y un retardo en la administración de jus-
ticia efectiva para quienes sí necesitan de esta especial protección.
II
DECISIÓN
Por lo expuesto, esta Sala Constitucional, en nombre de la República por autoridad de Ley
declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por la ciudada-
na ROSAURA GUTIÉRREZ DE CARBONE, titular de la cédula de identidad N°
11.038.010 “[…] en contra de las vías de hechos actos realizados (…) por el Sistema Judi-
cial en Pleno de Menores del Estado Miranda, incluyendo los 5 poderes vigentes venezola-
nos y T.S.J.”
Conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Sala Constitucional la falta de corrección
del escrito libelar que contiene la acción de amparo, constituye un supuesto de inadmisibili-
dad expresamente contenido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos
y Garantías Constitucionales, cuyo texto dispone expresamente que: “Si la solicitud fuere
oscura o no llenare los requisitos exigidos anteriormente especificados, se notificará al
solicitante del amparo para que corrija el defecto u omisión dentro del lapso de cuarenta y
ocho horas siguientes a la correspondiente notificación. Si no lo hiciere, la acción de ampa-
ro será declarada inadmisible”; esta Sala Constitucional declara inadmisible la tutela consti-
tucional invocada por el ciudadano Jesús Rafael Planas Ledezma, actuando en nombre propio
y expresando “solicito recurso (sic) de amparo constitucional en contra del Ministerio Pú-
blico, Omisión (sic), Negligencia (sic)”. Así se decide.
TSJ-SC (490) 4-12-2019
Magistrado Ponente: Luis Fernando Damiani Bustillos
Caso: Luis Alberto Silva Calderón
JURISPRUDENCIA
301
…Declarada como fue la competencia de esta Sala en sentencia N° 0785 del 8 de no-
viembre de 2018, para conocer del amparo interpuesto, corresponde al efecto pronunciarse
sobre la presente acción, lo cual se hace en los términos siguientes:
Como punto previo esta Sala debe indicar que, de autos se evidencia que la representación
judicial del accionante, consignó ante esta Sala el 6 de mayo de 2019, con posterioridad a la
interposición de la acción de amparo constitucional, diligencia a la cual anexó copia simple del
“(…) acto administrativo proveniente de la Fiscalía General de la República de fecha 24-11-
2014 (sic), suscrito por la Dra. (sic) Luisa Ortega Díaz, investigación interna administrativa
del expediente fiscal MP 114298-2013 de la Fiscalía 26 del estado Miranda, el cual se declara
fraudulento, por no existir acta de asistencia jurídica ni la citación tipificada firmada por Luis
Alberto Silva. Que guarda relación con la demanda de daños y perjuicios ejecutada ante la
Corte Primera en lo Contencioso; CRBV (sic) art (sic) 6, 25, 257 y cpc (sic) art (sic) 11 y 17
eiusdem, a los fines de que sea valorada la prueba antes de la sentencia de amparo, ya que
existe graves violaciones de derechos y garantías constitucionales (CRBV (sic) art (sic) 27, 49
N° 1) que perjudican al ciudadano Luis Alberto Silva Calderón.”
En ese sentido, esta Sala observa que conforme a los términos presentados en el escrito
contentivo de la acción de amparo constitucional, la presente causa está referida a la presunta
omisión de pronunciamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, respecto
a las solicitudes realizadas mediante las diligencias presentadas en fechas “27-04-2017 (sic),
09-05-2017 (sic), 06-06-2017 (sic), 15-06-2017 (sic), 11-07-2017 (sic)”, concernientes a la
denuncia de fraude presuntamente cometido por la Compañía Anónima Nacional Teléfonos
de Venezuela (CANTV), y a la petición de aclaratoria de puntos dudosos de la decisión N°
2017-0552 del 22 de junio de 2017, por lo que esta Sala debe centrar su análisis solo en estos
argumentos. Así se establece.
Previo a emitir cualquier pronunciamiento en relación a la acción de amparo constitu-
cional, esta Sala debe precisar que la misma cumple prima facie, con todas las exigencias del
artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Ahora bien, en relación a la admisibilidad de la presente acción, pasa esta Sala a reali-
zar las consideraciones que a continuación se indican:
Que la presente acción de amparo constitucional es ejercida contra la presun-
ta “(…) Omisión (sic) de Pronunciamiento (sic) de los escritos de fechas: 27-04-2017 (sic),
09-05-2017 (sic), 06-06-2017 (sic), 15-06-2017 (sic), 11-07-2017 (sic). (CRBV Art. (sic) 7,
25, 26, 27, 48, 60, 51, 334, 49 numeral 1, 3 y 8 EIUSDEM) conjuntamente con suspensión
inmediata de efectos de la sentencia viciada identificada en autos de la Corte primera (sic) de
lo Contencioso (sic) EXP. N° AP42-G-2015-000029 por no haber respondido oportuna y
adecuadamente sobre el fraude informático COMETIDO POR CANTV en los 3 días que
ordena el CPC (sic) ART (sic) 10 y 19 eiusdem, antes de que sentenciara la causa (…) para la
protección del derecho constitucional violado, debido proceso, derecho a la defensa, acceso a
la prueba impugnada y respuesta adecuada y oportuna (CRBV 25,26 (sic), 51, 49 N° 1, 3
Y (sic) 8) mientras dure el juicio contra el juez (…) ponente de la Corte prime-
ra (sic) en (sic) lo contencioso (sic)”.
De autos se evidencia que en la diligencia presentada el 27 de abril de 2017, ante la
Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Admi-
nistrativo, por la representación judicial del accionante, se indicó lo siguiente: “Ratifico el
fraude cometido por (C.A.N.T.V C.A) (sic) al otorgar fraudulentamente toda la data informá-
tica de los sistemas tecnológicos información al Ministerio Público, que la parte actora,
nunca estuvo, en la jurisdicción del estado (sic) Miranda, como consta en el informe técnico
de (C.A.N.T.V.) (sic) nunca existió notificación del Ministerio Público, para invocar (CANTV
CA) (sic) el (COPP) (sic) art (sic). 291, Ley Especial Contra Los delitos (sic) Informáticos.
CRBV (sic) art (sic). 48, 60 y 25 ejusdem (…). A los fines que (…) se pronuncie
CPC (sic) art (sic). 11, 17 y 14 ejudem y se declare nulo inexistente, todos los actos adminis-
trativos de (C.A.N.T.V. C.A) (sic) por un fraude (…)”. Por su parte, en las diligencias de
fechas 9 de mayo, 6 de junio y 15 de julio de 2017, la referida parte solicitó el abocamiento
en la presente causa, así como que se notificara a las partes, para que el juez decretara de
oficio el fraude (Mayúsculas del texto original).
En ese orden de ideas, es de destacar que la Corte Primera de lo Contencioso Adminis-
trativo, el 22 de junio de 2017 dictó decisión N° 2017-0552, en el expediente AP42-G-2015-
000029, en la que declaró sin lugar la demanda por daños y perjuicios interpuesta por
el ciudadano Luis Alberto Silva Calderón, contra la Compañía Anónima Nacional Teléfonos
de Venezuela (CANTV), por cuanto consideró que el informe técnico objeto de impugnación
fue emitido en cumplimiento a la obligación legal de suministrar información al Ministerio
Público, prevista del artículo 291 del Código Orgánico Procesal Penal, aunado a que el mis-
mo tenía como finalidad dilucidar hechos relacionados con la causa MP-114298-2013 que
cursaba en contra del mencionado ciudadano, concluyendo la referida Corte que “[l]a activi-
dad desplegada por la empresa CANTV no constituye un supuesto de interceptación o inter-
vención de las comunicaciones privadas, toda vez que, del análisis de las pruebas aportadas
por las partes se deduce que solo se realizó un diagrama de cruce de llamadas entrantes y
salientes, tráfico de mensajes y ubicación geográfica de fechas ya transcurridas (desde el
26/01/2013 (sic) hasta el 28/01/2013 (sic)), no se obstaculizó la posibilidad de iniciar una
comunicación, ni el transcurso de la misma, así como tampoco se captó el mensaje materia-
lizado en algún objeto físico, por consiguiente, no se evidencia en las actas procesales viola-
ción del derecho al secreto y la inviolabilidad de las comunicaciones privadas, así como
tampoco de los demás derechos referidos anteriormente (…). Así pues, no existe un daño
imputable al funcionamiento de la empresa aludida, puesto que ésta se encontraba desarro-
llando su actividad como empresa de telecomunicación y cumplió con el requerimiento del
Ministerio Público emitiendo un informe técnico que consta en las pruebas promovidas por
las partes, donde se realizó el cotejo de llamadas y mensajes de texto con la finalidad de esta-
blecer si hubo comunicación entre las partes involucradas durante unos días específicos, lo
cual evidencia que no hubo exceso en la actividad desplegada por la empresa demandada.”
En ese sentido, el apoderado judicial de la parte actora consignó ante la Unidad de Re-
cepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el 11
de julio de 2017, diligencia (folios 44 al 47) en la que se dio por notificado de la sentencia N°
2017-0552, y solicitó aclaratoria de puntos dudosos de la mencionada decisión, específica-
mente a los efectos que se indicara “(…) en que folio consta prueba que exonera del fraude
informático a la empresa CANTV (sic) C.A.; (…) en que folio consta la prueba que confirme
que el ciudadano Luis Alberto Silva Calderón (sic) estuviera en el estado (sic) Miranda y
haya sido impugnada la experticia geográfica del informe técnico de CANTV (sic) que cons-
ta en autos; (…) en que folio consta la prueba que confirme que la parte actora fir-
mo (sic) alguna citación tipificada para que el Ministerio público (sic) comenzara una inves-
tigación penal y entregara la data a la CANTV (sic) (…)”. De igual forma requirió que la
mencionada Corte “…se pronuncie sobre el artículo 140 de la CRBV (sic) y el
CPC (sic) art (sic) 20 y cual norma constitucional está por encima de la norma invocada en
el libelo de la demanda (CRBV) (140 y 334 (…). [Que] (…) si consta prueba dentro del
expediente que impugne los documentos marcados con las letras G, H, I (gastos procesales)
a los fines de su restitución (…)” (Mayúsculas del texto original y corchetes de esta Sala).
JURISPRUDENCIA
303
Ello así, se constata de autos que el 8 de noviembre de 2018, esta Sala por medio de la
decisión N° 0785, solicitó a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, informara si
“(…) se ha[bía] pronunciado sobre la aclaratoria solicitada contenida en el escrito de fe-
cha ‘11-07-2017 (sic)’ o si ha[bía] dictado cualquier otro pronunciamiento posterior a esa
fecha, en el asunto ‘AP42-G-2015-000029’, correspondiente al ciudadano Luis Alberto Sil-
va (…) y, de ser el caso, anexe[ra] copia certificada de sus afirmaciones.” (Corchetes de esta
Sala).
A tales efectos, se recibió en esta Sala el 29 de noviembre de 2018 oficio N° 2018-
1403, emitido por el Juez Presidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
ratificado el 8 de febrero de 2019, mediante oficio N° 2019-0132 del 29 de enero de 2019, en
los que se comunicó que el 18 de octubre de 2017, la referida Corte dictó sentencia en el
expediente AP42-G-2015-000029, contentivo de la demanda por daños y perjuicios inter-
puesta por el abogado Luis Beltrán Silva, actuando con el carácter de apoderado judicial del
ciudadano Luis Alberto Silva Calderón, contra la Compañía Anónima Nacional Teléfonos de
Venezuela (CANTV).
Al respecto, esta Sala en uso de la notoriedad judicial, constató a través de la página
web http://jca.tsj.gob.ve/DECISIONES/2017/OCTUBRE/1477-18-AP42-G-2015-000029-20
17-0784.HTML, que en efecto la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dictó el
fallo N° 2017-0784 del 18 de octubre de 2017, en el que declaró la tempestividad de la solici-
tud de aclaratoria y ampliación del fallo N° 2017-0552 dictado el 22 de junio de 2017, así
como la improcedencia de la misma, bajo los argumentos siguientes:
“(…) dado que la recurrente solicitó ambas cuestiones (aclaratoria y ampliación), esta Cor-
te pasa a determinar su procedencia, en los términos siguientes:
1. Señalamiento de los folios donde consta: prueba que exonera del fraude informático;
prueba que confirme que el ciudadano Luis Alberto Silva Calderón estuviera en el estado
Miranda y haya sido impugnada la experticia geográfica del informe técnico; prueba que
confirme que la parte actora firm[ó] alguna citación tipificada para que el Ministerio Públi-
co comenzara una investigación penal y entregara la data; prueba que impugne los docu-
mentos marcados con las letras G, H, I (gastos procesales) a los fines de su restitución.
Ante estos alegatos, reitera esta Corte la justificación y fundamento del artículo 252 del Có-
digo de Procedimiento Civil, el cual no es otra que exponer con mayor claridad algún con-
cepto del fallo, bien porque sea ambiguo, confuso, incompleto o no se resolvió algún pedi-
mento. En ningún momento dicha solicitud puede tratarse de una crítica del fallo, argumen-
tando que este ha debido ser diferente, ni mucho menos de forma temeraria solicitar a este
órgano jurisdiccional un mero señalamiento de la foliatura de lo que la parte considera que
debe constar en el expediente judicial.
(…Omissis…)
(…) la aclaratoria busca esclarecer puntos que pudiesen producir dificultades al momento
de entender el contenido del fallo, siempre que tales correcciones no impliquen que el Juez
deba pronunciarse sobre el fondo de la causa. Dicho esto, quien está facultado para diluci-
dar estos puntos es el Juez de Segunda Instancia. Así se decide.
2. Sobre el pronunciamiento del artículo 140 de la Constitución Bolivariana de Venezue-
la. Por otra parte, se observa que la [r]epresentación [j]udicial de la parte demandante, so-
licitó pronunciamiento sobre el artículo 140 Constitucional y el artículo 20 del Código de
Procedimiento Civil y que esta Corte determinara cual norma constitucional está por encima
de la norma contenida en su pretensión.
Ahora bien, debe enfatizar esta Instancia Jurisdiccional que el fallo cuya aclaratoria y am-
pliación se solicita resolvió el particular in commento señalando lo siguiente:
‘(…) A juicio de esta Corte, si bien, la institución de la responsabilidad patrimonial tiene

como finalidad tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromi-
siones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los
particulares en sus bienes y derechos, se deberán cumplir con los requisitos concurrentes
descritos anteriormente. En cuanto al daño, observa esta Corte, que debe constituir una le-
sión que no se tenga la obligación de soportar por lo que tiene carácter ilícito o contrario al
ordenamiento que obliga a la Administración a responder. El daño debe ser real y efectivo,
siendo que, en el caso que nos ocupa constituyen meras especulaciones, puesto que no cursa
en autos prueba del supuesto acoso en atención a los datos suministrados por empresa de-
mandada que pondría en peligro la integridad física del accionante. Es de indicar que la ac-
tuación consistente en el registro de llamadas y mensajes de datos, así como el suministro de
la ubicación geográfica de los números telefónicos involucrados, deviene de la obligación
legal establecida en el artículo 291 del Código Orgánico Procesal Penal que tiene la Com-
pañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV) antes analizada. Así pues, no
existe un daño imputable al funcionamiento de la empresa aludida, puesto que ésta se encon-
traba desarrollando su actividad como empresa de telecomunicación y cumplió con el re-
querimiento del Ministerio Público emitiendo un informe técnico que consta en las pruebas
promovidas por las partes, donde se realizó el cotejo de llamadas y mensajes de texto con la
finalidad de establecer si hubo comunicación entre las partes involucradas durante unos
días específicos, lo cual evidencia que no hubo exceso en la actividad desplegada por la em-
presa demandada. Ello así, y como quiera que la Administración solo responde por los da-
ños que haya ocasionado como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios prestados, lo cual no se desprende de autos, considera esta Corte que no existe
responsabilidad de la Administración. Así se decide’.
Visto lo anterior, reitera esta Corte que en la oportunidad legal para dictar sentencia señaló
detalladamente los requisitos que se deben cumplir para la aplicación de la norma constitu-
cional referida y cómo en este caso no se llenaron los extremos de Ley.
Así, esta Corte estima que no existe ambigüedad ni silencio en cuanto al tema de la respon-
sabilidad del Estado, puesto que hubo pronunciamiento expreso, positivo y preciso al res-
pecto. Por consiguiente, reitera esta Corte que de verse lesionado por la medida judicial, la
ley procesal le concede recursos para la impugnación de resoluciones judiciales con la fina-
lidad de subsanar los posibles errores de fondo o vicios de forma en que se haya incurrido al
dictarlas. Así se decide.
De modo que, por cuanto no prosperan ninguno de los supuestos establecidos en el artículo
252 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte debe declarar IMPROCEDENTE la soli-
citud de aclaratoria y ampliación formulada respecto de la decisión dictada por esta Corte
en fecha 22 de junio de 2017. Así se decide.” (Mayúsculas del texto original).
De lo supra citado, se observa que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
declaró improcedente la solicitud de aclaratoria y ampliación de la decisión N° 2017-0552
dictada el 22 de junio de 2017, por cuanto no evidenció la presencia de los supuestos de
procedencia establecidos en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.
No obstante lo anterior, y delimitado como fue previamente que, el fundamento para la
interposición del presente amparo constitucional estuvo referido a la presunta omisión de
pronunciamiento por parte de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, respecto a
las solicitudes realizadas a través de las diligencias presentadas en fechas “27-04-2017 (sic),
09-05-2017 (sic), 06-06-2017 (sic), 15-06-2017 (sic), 11-07-2017 (sic)”, mediante las cuales
el hoy accionante denunció en primer lugar “(…) el fraude cometido por (C.A.N.T.V. C.A) al
otorgar fraudulentamente toda la data informática de los sistemas tecnológi-
cos [de] información al Ministerio Público (…)”, y en segundo, la aclaratoria de los puntos
dudosos de la decisión N° 2017-0552 del 22 de junio de 2017, en cuanto a que indicara donde
constaban la pruebas “(…) que exonera[ba] del fraude informático a la empresa
CANTV (sic) C.A.; (…) que confirm[ara] que el ciudadano Luis Alberto Silva Calderón
JURISPRUDENCIA
305
(sic) estuviera en el estado (sic) Miranda y haya sido impugnada la experticia geográfica del
informe técnico de CANTV (sic) que consta en autos; (…) que confirm[ara] que la parte
actora firm[ó] alguna citación tipificada para que el Ministerio público (sic) comenzara una
investigación penal y entregara la data a la CANTV (sic) (…)”; esta Sala pudo constatar en
relación a dichas omisiones, lo siguiente:
Que la omisión denunciada en diligencia de fecha 27 de abril de 2017, y ratificada el
“(…) 27-04-2017 (sic), 09-05-2017 (sic), 06-06-2017 (sic), 15-06-2017 (sic) (…)”, fue sub-
sanada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en decisión N° 2017-0552
del 22 de junio de 2017, la cual decidió improcedente las denuncias planteadas y entre otros
razonamientos se expuso que la información suministrada -informe técnico- por la Compañía
Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), guardaba relación con la causa conte-
nida en el expediente MP-114298-2013, que cursaba ante la Fiscalía Vigésima Sexta (26) de
la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, en contra del hoy accionante.
En ese sentido, y considerando que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Ga-
rantías Constitucionales, establece como causal de inadmisibilidad en el artículo 6 numeral
1°, el cese de la violación o amenaza que sirve como fundamento para solicitar la protección
bajo la modalidad de amparo constitucional, lo siguiente:
“Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:
1. Cuando hayan cesado la violación o amenazas de algún derecho o garantía constitu-
cionales, que hubiesen podido causarla.” (Negrillas de esta Sala).
Al respecto, evidenciado como fue el cese de las omisiones denunciadas como violato-
rias de los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la prueba
impugnada y a obtener una respuesta adecuada y oportuna, esta Sala Constitucional declara la
inadmisibilidad de la presente acción de amparo constitucional, por estar incurso en el su-
puesto de inadmisibilidad previsto en el artículo 6.1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
Finalmente, se estima pertinente reiterar, que la institución del amparo pretende la pro-
tección contra cualquier acto, hecho, omisión, sentencia, vía de hecho, que lesione o atente
contra derechos o garantías constitucionales, en orden a restablecer la situación jurídica in-
fringida, por lo que, no debe ser utilizada como una instancia más para hacer valer la discon-
formidad que se tenga respecto a un dispositivo, por ello esta Sala debe realizar un llamado
de atención a la representación judicial de la parte accionante quien pretendió en su diligencia
del 6 de mayo de 2019, con una precaria argumentación denunciar un fraude procesal, lo cual
en el presente caso, no puede ser objeto de amparo tal y como se ha establecido en reiterada
jurisprudencia de esta Sala (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 2095 del 7 de noviembre de 2007,
caso: “Herminio Ceferino Ruisánchez” y decisión N° 0787 del 8 de noviembre de 2018, caso:
“Fabio Palmini Munerato y otros”), respecto a la inadmisibilidad de las acciones de amparo
constitucional, de conformidad con el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Dere-
chos y Garantías Constitucionales.
, antes de que sentenciara la causa (acceso ilegal e indebido a línea 04165299446, sin
existir investigación penal legal y sin existir jurisdicción y citación tipificada del Ministerio
Público), (…) para la protección del derecho constitucional violado, debido proceso, dere-
cho a la defensa, acceso a la prueba impugnada y respuesta adecuada y oportuna (CRBV
25,26 (sic), 51, 49 N° 1, 3 Y (sic) 8) mientras dure el juicio contra el juez (…) ponente de la
Corte primera (sic) en (sic) lo contencioso (sic)”, de conformidad con el artículo 6.1 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
B. Abandono de tramite
TSJ-SC (447) 29-11-2019
Magistrado Ponente: Luis Fernando Damiani Bustillos
Caso: Gian Luis Lippa Preziosi
La Sala reiterar su criterio conforme al cual, el interés manifes-
tado por la parte actora al solicitar ante el órgano jurisdiccional la
tutela de los derechos constitucionales, debe ser mantenido a lo largo
del proceso, por lo que la ausencia de impulso procesal durante un
tiempo que supere los seis (6) meses, indica que no existe una necesi-
dad imperiosa ni interés en obtener la tutela constitucional deman-
dada, lo cual debe entenderse como un abandono del trámite que
obliga a la Sala a declarar terminado el procedimiento.
.. Esta Sala observa que el accionante interpuso acción de amparo constitucional contra
el auto de fecha 14 de marzo de 2017 dictado por el Juzgado Superior Agrario de la Circuns-
cripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, que declaró inadmisible el recurso de
casación anunciado el 22 de febrero de 2017 y ratificado el 9 de marzo de ese mismo año.
Ahora bien, revisadas como han sido las actas procesales que conforman la presente
causa, esta Sala conforme al fallo N° 532 del 29 de mayo de 2014, observa que la última
actuación de la parte accionante se produjo hace más de un (1) año y seis (6) meses, vale
decir, el 22 de marzo de 2018, cuando solicitó pronunciamiento en la presente acción de
amparo constitucional, sin que hasta la presente fecha haya realizado actuación alguna, evi-
denciándose en consecuencia, que han transcurrido más de seis (6) meses necesarios para que
se verifique el abandono del trámite en la acción de amparo interpuesta.
Tal conducta pasiva de la parte actora, quien afirmó que necesitaba la tutela urgente y
preferente del amparo constitucional, ha sido calificada por esta Sala como abandono del
trámite, en decisión número 982 del 6 de junio de 2001 (caso: “José Vicente Arenas Cáce-
res”), ratificado en decisiones números 1.133/2012; 318/2013 y 431/2016, en los siguientes
términos:
“...En criterio de la Sala, el abandono del trámite a que se refiere el artículo 25 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales puede asumirse –entre
otros supuestos, como la falta de comparecencia a la audiencia constitucional- una vez
transcurrido un lapso de seis meses posteriores a la paralización de la causa por falta de in-
terés procesal de la parte actora. Ello es producto del reconocimiento, a partir de signos
inequívocos –el abandono, precisamente- de que dicha parte ha renunciado, al menos res-
pecto a esa causa y a este medio procesal, a la tutela judicial efectiva y al derecho a una
pronta decisión que le confiere la Constitución; por otra parte, y desde otro punto de vista,
el principio de la tutela judicial efectiva no ampara la desidia o la inactividad procesal de
las partes (Resaltado añadido) (...). En efecto, si el legislador ha estimado que, como conse-
cuencia de ese carácter de urgencia que distingue al amparo, la tolerancia de una situación
que se entiende lesiva de derechos fundamentales, por más de seis meses, entraña el consen-
timiento de la misma y, por tanto, la pérdida del derecho a obtener protección acelerada y
preferente por esa vía, resulta lógico deducir que soportar, una vez iniciado el proceso, una
paralización de la causa sin impulsarla por un espacio de tiempo semejante, equivale al
abandono del trámite que había sido iniciado con el fin de hacer cesar aquélla situación le-
siva o amenazadora de derechos fundamentales (...). De conformidad con lo expuesto, la Sa-
la considera que la inactividad por seis (6) meses de la parte actora en el proceso de ampa-
ro, en la etapa de admisión o, una vez acordada ésta, en la práctica de las notificaciones a
que hubiere lugar o en la de la fijación de la oportunidad para la celebración de la audien-
JURISPRUDENCIA
307
cia oral, por falta de impulso del accionante, ocasiona el abandono del trámite de conformi-
dad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Ga-
rantías Constitucionales, y, con ello, la extinción de la instancia. Así se declara” (Destacado
de esta decisión).
En tal sentido, resulta menester para esta Sala reiterar su criterio conforme al cual, el in-
terés manifestado por la parte actora al solicitar ante el órgano jurisdiccional la tutela de los
derechos constitucionales, debe ser mantenido a lo largo del proceso, por lo que la ausencia
de impulso procesal durante un tiempo que supere los seis (6) meses, indica que no existe una
necesidad imperiosa ni interés en obtener la tutela constitucional demandada, lo cual debe
entenderse como un abandono del trámite que obliga a la Sala a declarar terminado el proce-
dimiento (véase sentencias número 982 del 6 de junio de 2001, caso: José Vicente Arenas
Cáceres, y 734 del 12 de julio de 2010, caso: Rodolfo Igdel Lorenzo Quintero).
Aunado a ello, aprecia esta Sala que los hechos denunciados en el presente caso sólo
tienen incidencia en la esfera particular del accionante, sin que de alguna manera se vea afec-
tado, ni lesionado, vulnerado o menoscabado, directa o indirectamente el orden público, las
buenas costumbres o parte de la colectividad.
De manera que, al haber una pérdida de interés de la parte accionante en obtener la tute-
la de los derechos que a su decir fueron quebrantados, que sólo tienen incidencia en su esfera
particular, esta Sala debe declarar terminado el procedimiento por abandono del trámite. Así
se decide.
Se impone a la parte accionante, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en la sentencia de
la Sala Constitucional N° 827, del 3 de diciembre de 2018, una multa por la cantidad de cinco
mil bolívares (Bs. 5.000), pagaderos a favor de la Tesorería Nacional en cualquier institución
financiera receptora de fondos nacionales, debiendo acreditar el pago mediante la consigna-
ción en autos del comprobante correspondiente, dentro de los cinco (5) días siguientes a su
notificación más los cinco (5) días del término de la distancia, o ante el Juzgado Superior
Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, el cual deberá
informar a esta Sala del cumplimiento de dicha obligación.
4. Acción de amparo contra sentencias
TSJ-SC (460) 29-11-2019
Magistrada Ponente: Lourdes Benicia Suárez Anderson
Caso: Enrizol Carmen Freytez Soto
…Una vez realizado el análisis apreciativo de los alegatos que fueron esgrimidos en la ac-
ción de amparo aquí incoada, esta Sala procede a la comprobación del cumplimiento de los
requisitos de forma contemplados en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Dere-
chos y Garantías Constitucionales, denotándose a tal efecto que el escrito contentivo de la pre-
tensión de tutela constitucional presentado ante la Secretaría de esta Sala cumple con estas
exigencias formales que contiene la mencionada norma. De igual forma, se advierte que no
adolece de las causales de inadmisibilidad establecidas en el artículo 6 eiusdem. Así se declara.
Ante lo declarado, es de observar que en la presente causa se ejerció amparo contra un
fallo judicial, por lo que resulta pertinente traer a colación la disposición contenida en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en la
que se prevé que: “[i]gualmente procede la acción de amparo cuando un Tribunal de la
República, actuando fuera de su competencia, dicte una resolución o sentencia u ordene un
acto que lesione un derecho constitucional.
En estos casos, la acción de amparo debe interponerse por ante un Tribunal Superior al
que emitió el pronunciamiento, que decidirá en forma breve, sumaria y efectiva”.
La disposición normativa transcrita establece los requisitos de procedencia de la acción
de amparo contra sentencias judiciales, a saber: a) que el juez que originó el acto presunta-
mente lesivo haya incurrido en una grave usurpación de funciones, b) que haya actuado con
abuso de poder y c) que tal proceder ocasione la violación de un derecho constitucional.
En tal sentido, esta Sala ha sido reiterativa en señalar que la solicitud de amparo incoa-
da con base en lo dispuesto en el citado artículo 4 debe señalar no solo la actuación fuera de
su competencia del órgano jurisdiccional, sino que además debe indicar de qué manera dicha
actuación vulnera derechos constitucionales del accionante. Este ha sido el criterio jurispru-
dencial de esta Sala, que conduce a afirmar que el amparo contra decisiones judiciales no es
un medio para replantear ante un órgano jurisdiccional un asunto ya decidido por otro me-
diante sentencia firme, por cuanto el juez de amparo no actúa como una nueva instancia sino
como juzgador de la constitucionalidad de la actuación jurisdiccional (vid. sentencia N° 1.745
del 31 de julio de 2002).
Ahora bien, tal y como se ha indicado precedentemente, en el presente caso se está ac-
cionando a través del amparo en contra del dictamen proferido por un juzgado superior civil
con motivo a una incidencia competencial surgida en el marco de un juicio de partición de
comunidad conyugal instaurado por la hoy quejosa.
Ello así, advierte este órgano jurisdiccional que la pretensión de tutela sobre derechos y
garantías constitucionales esgrimida por la aquí peticionaria se centra en la denuncia de con-
culcación de sus derechos a la defensa, debido proceso por violación al principio del juez
natural y tutela judicial efectiva, al estimar que, según su criterio, existe un yerro por parte
del juzgado identificado como presunto agraviante al establecer que los tribunales de primera
instancia de protección de niños, niñas y adolescentes son los competentes para conocer de la
acción de partición de comunidad conyugal en la que existen hijos en común menores de
edad de los ex cónyuges.
Ahora bien, para el análisis de este caso estima necesario esta Sala significar de for-
ma preliminar que la competencia funcional del órgano que decide un determinado asunto
deviene en un requisito indefectible de validez del proceso, toda vez que esta competencia en
el ámbito judicial es la que le otorga al órgano la aptitud legal para ejercer su jurisdicción en
un caso determinado, por ello los jueces de la República tienen la obligación de administrar
justicia en la medida en que las leyes determinen su ámbito competencial de actuación para
conocer de la respectiva causa.
Es así como nuestra Constitución, en su artículo 49.3 y 4, señala como una garantía del
debido proceso que el asunto sea resuelto por el juez natural, previéndose que:
“…Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y adminis-
trativas; en consecuencia:
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas ga-
rantías… por un tribunal competente…
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones
ordinarias, o especiales…”
A la luz del precepto constitucional supra transcrito, conviene acotar que la tutela juris-
diccional solo será efectiva si el órgano jurisdiccional que conoce de una causa reúne ciertas
condiciones y antes de dictar la sentencia sigue un proceso apegado a los principios rectores
que hagan posible la garantía del juez natural, esto bajo el principio constitucional del “Juez
JURISPRUDENCIA
309
Predeterminado”, establecido en el artículo 6 del Convenio de Roma y en el Pacto de Nueva

York de 1966 sobre derechos civiles y políticos (artículo 14), que desarrolla, en primer lugar,
que el órgano judicial haya sido creado previamente por norma jurídica; en segundo lugar,
que esté investido de jurisdicción y competencia, correspondiéndole conocer de la pretensión
que deduzca el actor, para que siga el andamiaje ordinario del proceso hasta su terminación y,
por último, que la composición del tribunal está determinada por la ley.
En atención a los señalamientos precedentemente esbozados, aprecia esta Sala que la
sentencia contra la cual se ejerce la demanda de amparo sub examine fue proferida por un
juzgado superior civil, con el fin de resolver el recurso de regulación de competencia hecho
valer por la aquí quejosa para impugnar la incompetencia material decretada por el tribunal
que previno en el conocimiento del asunto, siendo que ambos tribunales integrantes de la
jurisdicción civil ordinaria determinaron que al demandarse la partición de una comunidad
conyugal en la que se procrearon hijos que son menores de edad para el momento de la parti-
ción, los competentes para conocer de esa acción eran los órgano jurisdiccionales de protec-
ción de niños, niñas y adolescentes.
En este contexto, entiende esta Sala qua la denuncia de violación al debido proceso por
inobservancia al principio del juez natural y tutela judicial efectiva esgrimida por la accionan-
te en amparo, deviene de su inconformidad sobre la determinación hecha por el juzgado de
alzada respecto a que su demanda de partición debía ser conocida por los tribunales de pro-
tección, ya que ante el ejercicio del recurso de regulación de competencia hecho valer en
contra de la decisión declinatoria de la primera instancia de cognición, esta pretensión recur-
siva debía ser resuelta, como en efecto se hizo, por el juzgado superior de la misma jurisdic-
ción, ello de conformidad con lo preceptuado en el artículo 71 del Código de Procedimiento
Civil.
Precisado lo anterior, resulta imperioso hacer notar que los criterios atributivos de com-
petencia previstos en la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes,
relativos a los asuntos de familia, patrimoniales y laborales, entre otros, responden a la pre-
sencia de un interés jurídico digno de tutela jurisdiccional especial en la persona de un niño o
adolescente; pero para determinar el juez que le compete conocer de ellos, es necesario acudir
a la norma rectora en razón de la materia establecida en el artículo 28 del Código de Proce-
dimiento Civil, según el cual: “[l]a competencia por la materia se determina por la natura-
leza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan”. (Desta-
cado añadido).
En este sentido, debe traerse la cita del régimen competencial legalmente establecido en
el artículo 177 de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, que
activa el fuero especial atrayente de los tribunales de protección de esta materia, siendo que
el mencionado precepto legal estatuye que:
Artículo 177. El Tribunal de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes es competente en
las siguientes materias:
Parágrafo Primero. Asuntos de familia de naturaleza contenciosa:
a) Filiación.
b) Privación, restitución y extinción de la Patria Potestad, así como las discrepancias que
surjan en relación con su ejercicio.
c) Otorgamiento, modificación, restitución y privación del ejercicio de la Responsabilidad
de Crianza o de la Custodia.
d) Fijación, ofrecimiento para la fijación y revisión de la Obligación de Manutención nacio-

nal e internacional.
e) Fijación y revisión de Régimen de Convivencia Familiar nacional e internacional.
f) Negativas o desacuerdos en autorizaciones para viajar dentro y fuera del país.
g) Negativas o desacuerdos en autorizaciones para residenciarse dentro y fuera del país.
h) Colocación familiar y colocación en entidad de atención.
i) Adopción y nulidad de adopción.
j) Divorcio, nulidad de matrimonio y separación de cuerpos, cuando haya niños, niñas o
adolescentes comunes o bajo Responsabilidad de Crianza y/o Patria Potestad de alguno de
los cónyuges.
k) Divorcio, nulidad de matrimonio, separación de cuerpos, liquidación y partición de la
comunidad conyugal o de uniones estables de hecho cuando uno o ambos cónyuges sean
adolescentes.
l) Liquidación y partición de la comunidad conyugal o de uniones estables de hecho,
cuando haya niños, niñas y adolescentes comunes o bajo Responsabilidad de Crianza y/o
Patria Potestad de alguno o alguna de los solicitantes. (Destacado añadido).
m) Cualquier otro afín de naturaleza contenciosa que deba resolverse judicialmente en el
cual los niños, niñas y adolescentes sean legitimados activos o pasivos en el proceso…”.
Denótese como en el artículo transcrito se estableció con meridiana claridad que la
competencia para conocer de estas causas que versen sobre la liquidación y partición de la
comunidad conyugal o de uniones estables de hecho cuando haya niños y adolescentes co-
munes a los ex cónyuges, recae sobre los tribunales de protección de niños, niñas y adoles-
centes, de allí que, al haberse advertido por los tribunales de la jurisdicción civil ordinaria
que en la acción de partición interpuesta por la hoy quejosa existían niños comunes prove-
nientes de la unión matrimonial, cuyo régimen de comunidad pretendía ser liquidado y parti-
do, hecho que incluso fue afirmado por la querellante ante esta Sala, lo correspondiente era
que ese asunto fuese conocido por los tribunales de protección, produciéndose así la declina-
toria competencial decretada por el juzgado de primera instancia que fue confirmada por su
alzada, actuaciones que esta Sala considera ajustadas a Derecho.
Sobre la base de los argumentos hasta ahora expuestos, es de entender que lo preten-
dido por la querellante es el mero cuestionamiento de una decisión judicial que ya intentó
controlar a través de la vía ordinaria que fue tramitada y decidida en sede jurisdiccional,
por lo que se concibe que lo propuesto por la hoy quejosa es el nuevo planteamiento de un
asunto en los mismos términos en que ya fue decidido por otro órgano judicial mediante
sentencia firme, siendo que de aceptarse esto conllevaría al juez de amparo a que actuase
como una nueva instancia en relación con el fallo que se delató como lesivo y no en cabal
ejercicio de la jurisdicción constitucional, por una disconformidad con un acto de juzga-
miento que resultó adverso a sus intereses, haciendo uso de este medio como si se tratara
de una tercera instancia.
En conclusión, al no evidenciarse en este caso que se haya obstaculizado la garantía in-
dispensable para que se escuche a las partes, o que se les despojara del tiempo necesario para
presentar pruebas y ejercer plenamente la defensa de sus derechos e intereses, siempre de la
manera prevista en la ley; de forma tal, que la incidencia competencial aquí analizada se
resolvió conforme a derecho, en aras de una tutela judicial efectiva, siendo que el Juzgado
Superior Primero en lo Civil Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Esta-
do Lara, en su sentencia aquí examinada del 7 de agosto de 2019, no actuó con abuso de
JURISPRUDENCIA
311
poder ni se extralimitó en su competencia; esta Sala debe declarar improcedente in limine

litis la acción de amparo, en atención a los principios procesales de economía y celeridad
procesal. Así se decide.
TSJ-SC (380) 22-11-2019
Caso: Eddycson Peña Sosa
Al respecto, esta Sala observa preliminarmente que desde, el 2 de abril de 2018 hasta la
fecha 1 de abril de 2019, oportunidad en las cuales el accionante solicitó pronunciamiento
referente al caso han transcurrido más de seis (6) meses, sin que durante ese tiempo la parte
actora haya realizado acto de procedimiento alguno demostrativo de interés en que se decida
la pretensión y tendiente a impulsar la acción de amparo interpuesta; y por tanto capaz de
interrumpir el lapso establecido por esta Sala Constitucional para que se considere el aban-
dono del trámite, lapso éste que ha transcurrido con creces en el caso sub lite, produciéndose
así inexorablemente la extinción del proceso, por abandono del trámite.
En efecto, esa conducta pasiva de la parte actora, quien afirmó la necesidad de la tutela
urgente y preferente del amparo constitucional hace más de seis (6) meses, fue calificada por
esta Sala como abandono del trámite, en sentencia Nº 982, del 06 de junio de 2001, recaída
en el caso: José Vicente Arenas Cáceres, en los siguientes términos:
“(…) la pérdida del interés puede sobrevenir en el curso del proceso. Es lo que ocurre cuando
el actor desiste de su pretensión, caso en el cual se otorga autoridad de cosa juzgada al desis-
timiento y se declara la extinción del proceso. También puede ocurrir que decaiga únicamen-
te el interés en el procedimiento que se halla en curso, caso en el cual ocurre el desistimiento
del procedimiento a que se refiere el artículo 266 del Código de Procedimiento Civil.
Finalmente, puede ocurrir que el interés decaiga por la inacción prolongada del actor o de
ambas partes, caso en el cual se extingue la instancia iniciada en protección de determinada
pretensión. El Código de Procedimiento Civil señala expresamente los supuestos que confi-
guran la inacción prolongada y que dan lugar a la perención de la instancia. En el caso espe-
cífico de la inacción prolongada del actor, señala el incumplimiento de ciertas obligaciones
procesales como causa de la perención. En la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Ga-
rantías Constitucionales no consta una regulación semejante, pero en ella se prevé la figura
del abandono del trámite, que expresa también el decaimiento del interés del actor, lo cual se
deduce del paralelismo entre ese supuesto en la Ley especial y los supuestos de extinción de
la instancia, a causa del incumplimiento de las obligaciones del actor, previstas en el artículo
267 del Código de Procedimiento Civil. El abandono del trámite expresa una conducta inde-
bida del actor en el proceso, puesto que revela una actitud negligente que procura la prolon-
gación indefinida de la controversia.
(...)
En criterio de la Sala, el abandono del trámite a que se refiere el artículo 25 de la Ley Orgá-
nica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales puede asumirse –entre otros
supuestos, como la falta de comparecencia a la audiencia constitucional- una vez transcurrido
un lapso de seis meses posteriores a la paralización de la causa por falta de interés procesal
de la parte actora. Ello es producto del reconocimiento, a partir de signos inequívocos –el
abandono, precisamente– de que dicha parte ha renunciado, al menos respecto a esa causa y a
este medio procesal, a la tutela judicial efectiva y al derecho a una pronta decisión que le
confiere la Constitución; por otra parte, y desde otro punto de vista, el principio de la tutela
judicial efectiva no ampara la desidia o la inactividad procesal de las partes (Resaltado aña-
dido).
Tal conclusión deriva de la propia naturaleza del amparo como medio judicial reservado para
la tutela inmediata de los derechos y garantías constitucionales cuando las vías ordinarias no
resultan idóneas, tal como se desprende de la letra del artículo 27 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela que estatuye para el amparo –al unísono, cabe destacar,
con varios tratados internacionales en materia de derechos humanos– un procedimiento bre-
ve, gratuito y no sujeto a formalidad en el que la autoridad judicial competente tiene potestad
para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se
asemeje a ella y en la que todo tiempo es hábil y el tribunal debe tramitarlo con preferencia a
cualquier otro asunto. Así ha sido declarado por la jurisprudencia patria pacíficamente, aún
antes de la promulgación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Consti-
tucionales.
En efecto, si el legislador ha estimado que, como consecuencia de ese carácter de urgen-
cia que distingue al amparo, la tolerancia de una situación que se entiende lesiva de de-
rechos fundamentales, por más de seis meses, entraña el consentimiento de la misma y,
por tanto, la pérdida del derecho a obtener protección acelerada y preferente por esa
vía, resulta lógico deducir que soportar, una vez iniciado el proceso, una paralización
de la causa sin impulsarla por un espacio de tiempo semejante, equivale al abandono
del trámite que había sido iniciado con el fin de hacer cesar aquélla situación lesiva o
amenazadora de derechos fundamentales. Por tanto, resultaría incongruente con la aludida
naturaleza entender que el legislador hubiere previsto un lapso de caducidad de seis meses
para la interposición de la demanda y, al propio tiempo, permitiese que se tolerase pasiva-
mente la prolongación en el tiempo de la causa, sin la obtención de un pronunciamiento, por
un lapso mayor a aquél (Resaltado añadido).
(...)
De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la inactividad por seis (6) meses de la
parte actora en el proceso de amparo, en la etapa de admisión o, una vez acordada ésta, en la
práctica de las notificaciones a que hubiere lugar o en la de la fijación de la oportunidad para
la celebración de la audiencia oral, por falta de impulso del accionante, ocasiona el abandono
del trámite de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y, con ello, la extinción de la instancia. Así se
declara” (Subrayado añadido).
No obstante haberse constatado el abandono del trámite en la presente causa, la Sala
continúa conociendo del amparo ejercido por orden público constitucional (Vid: sentencia N°
2147 del 06 diciembre de 2016, caso: Vidalia Martínez), en virtud de haberse evidenciado
infracciones del derecho a la defensa y al debido proceso, por no agotarse la notificación
personal y no estimarse la notificación tácita del hoy accionante de la presente acción de
amparo, lo cual afecta el orden público constitucional. Asimismo, esta Sala constata que
desde que se dictó la decisión adversada en amparo, esto fue, el 30 de septiembre de 2015
hasta que se interpuso la acción de amparo, el 21 de abril de 2016, transcurrieron más de seis
(6) meses, habiéndose verificado, en principio, la caducidad de la acción, sin embargo, vista
la circunstancia de orden público descrita supra, se prescinde, en esta oportunidad, de la
declaratoria de inadmisibilidad por tal motivo. Así se decide.
Ahora bien, esta Sala observa que la demanda de amparo se interpuso en contra de la
decisión dictada, el 30 de septiembre de 2015, por la Corte de Apelaciones Accidental del
Circuito Judicial del Estado Mérida, que declaró: inadmisible la apelación interpuesta por el
ciudadano Eddycson Peña Sosa, asistido por el abogado en ejercicio Asdrúbal Gil Contreras,
contra la decisión del 01 de junio de 2015, dictada por el Juzgado Cuarto Itinerante Penal de
Primera Instancia Estadal y Municipal en Funciones de Control del Circuito Judicial Penal
del Estado Mérida y su aclaratoria del 25 de junio de 2015, en la causa LP01-P-2015-
0011830, mediante la cual decretó el sobreseimiento de la causa a favor de personas por
identificar y negó la entrega del vehículo.
JURISPRUDENCIA
313
Asimismo, esta Sala advierte que la solicitud de amparo cumple con los requisitos que
exige el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucio-
nales. Además, en cuanto a las causales de inadmisibilidad que preestableció el artículo
6 eiusdem y 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala concluye que,
por cuanto no se halla incursa prima facie en las mismas, la solicitud de amparo resulta
igualmente admisible. En consecuencia, esta Sala admite la presente acción de amparo cons-
titucional. Así se declara.
En atención a lo expuesto esta Sala observa en el caso bajo estudio, que existe una in-
fracción que vulnera el orden público constitucional; en razón de lo cual, procede a revisar la
ejecución del auto dictado el 1 de junio 2015, por el Tribunal Cuarto Itinerante Penal de
Primera Instancia Estadal y Municipal en Función de Control del Estado Mérida y su aclara-
toria del 25 de junio de 2015, con ocasión al delito alteración de seriales identificativos de
vehículos, previsto y sancionado en el artículo 8 de la Ley sobre el Hurto y Robo de Vehícu-
los Automotores, en perjuicio del Estado Venezolano, que dio lugar al amparo y, a tal efecto,
observa:
Que consta inserto en el folio veinticinco (25) y su vuelto del expediente del presente
asunto, boleta de notificación de fecha 01 de junio 2016, dirigida al ciudadano Eddycson
Peña Sosa, a través del cual se le notifica de la decisión dictada en esa misma fecha, que
decretó el sobreseimiento de la causa y negó la entrega del vehículo, la cual fue devuelta a la
secretaria del Juzgado Cuarto Itinerante Penal de Primera Instancia Estadal y Municipal en
funciones de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Mérida, por el alguacil Carlos
Sánchez con resulta positiva el 09 de junio de 2015, en la cual expone “me comuniqué vía
telefónica con el mismo Edycson (sic) Peña y le di toda la información”, sin indicación refe-
rente a hora, fecha, lugar y sin la rúbrica de la persona notificada.
Igualmente, esta Sala constató en el folio veintisiete (27) y su vuelto del expediente,
consta inserta diligencia del 22 de junio de 2015, a través de la cual el ciudadano Eddycson
Peña Sosa, se da por notificado de la decisión del 01 de junio 2015, y solicita aclaratoria
sobre la misma.
Asimismo, del cómputo efectuado por la secretaria del referido Tribunal Itinerante, el
21 de julio de 2014, se extrae que “(…) en fecha 22-06-2015, el Ciudadano (sic) EDDYC-
SON PEÑA SOSA, presentó escrito dándose por notificado y solicitando Aclaratorita (sic) de
la decisión dictada en fecha 01-06-2015…en fecha 01-07-2015, presentó el ya mencionado:
(sic) EDDYCSON PEÑA SOSA, escrito de apelación, en relación a la decisión dictada por el
Tribunal en fecha 01-06-2015, (f. 01-07-2015) de la causa principal (…)”.
En atención a lo expuesto considera esta Sala Constitucional que en el caso sub iudi-
ce, tal como fue denunciado por la parte accionante, no se agotó ciertamente la notificación
personal, requisito este indispensable a los efectos de garantizar el derecho al a defensa y
el acceso a los recursos, a tenor de lo previsto en el artículo 163 del Código Orgánico Pro-
cesal Penal en concordancia con artículo 168 eiusdem; de modo que este hecho lesivo
constituye una grave infracción al debido proceso, en su concepto genérico, y a su concre-
ción del derecho a la defensa, cuya tutela interesa al orden público y debe ser, por tanto,
provista aun de oficio, dado los efectos negativos que el seguimiento de dicha conducta por
parte de otros órganos jurisdiccionales produciría al interés social, máxime cuando está
interesado el derecho a la doble instancia, el cual, igualmente, interesa el orden público
constitucional. (Vid: sentencia N°1199 del 26 de noviembre de 2010, caso: Isaías Blanco y
Degni Mejías).
Igualmente, se evidencia de las actas del expediente que mediante diligencia del 22 de
junio de 2015, el ciudadano Eddycson Peña Sosa se dio por notificado tácitamente, según se
evidencia en el folio veintisiete (27), y por ello considera esta Sala Constitucional que fue
desde el día siguiente a dicha notificación cuando comenzó a transcurrir el lapso de cinco
(05) días, establecido en el artículo 440 del Código Orgánico Procesal Penal, para la interpo-
sición del recurso de apelación de auto por tratarse de un sobreseimiento, tal como lo estable-
ció esta Sala desde su sentencia N° 997 del 15 de julio de 2013, recaída en el caso Hospital
de Clínicas de Caracas, C.A; criterio este ratificado recientemente en la sentencia N° 287 del
23 de marzo de 2018, recaída en el caso Yosmar de los Ángeles Barrios y Niurvis del Car-
men Belisario; hecho este que fue obviado por la sentencia impugnada en amparo.
De igual modo, desde el 23 de junio de 2015 (día ad quem) día hasta el día 01 de julio
de 2015, transcurrieron cuatro (04) días de despacho, como se evidencia del cómputo de
audiencias transcurridas emitido por la secretaría del Tribunal Cuarto Itinerante Penal de
Primera Instancia Estadales y Municipales en Funciones de Control del Circuito Judicial
Penal del Estado Mérida, se entiende oportuno el recurso de apelación interpuesto por el
accionante al cuarto (4) día del lapso de los cinco (05) días para la interposición de la activi-
dad recursiva; en razón de lo cual esta Sala Constitucional declara con lugar la tutela consti-
tucional invocada y en consecuencia se anula la decisión adversada en amparo, esto es, senten-
cia del 30 de septiembre de 2015, dictada por la Corte de Apelaciones Accidental del Circuito
Judicial Penal del Estado Mérida, y en consecuencia, se ordena reponer la causa al conocimien-
to de la Corte de Apelaciones del Estado Mérida, para que la misma –constituida accidental-
mente– conozca y resuelva el recurso de apelación interpuesto por el quejoso contra la sentencia
proferida, el 01 de junio 2015 y su aclaratoria del 25 de junio de 2015; por el Juzgado Cuarto
Itinerante de Primera Instancia Penal Estadal y Municipal en Funciones de Control del mismo
Circuito Judicial Penal, que sobreseyó la causa penal iniciada por la presunta comisión del
delito de alteración de seriales identificativos de vehículo, previsto y sancionado en el artículo 8
de la Ley sobre el Hurto y Robo de Vehículos Automotores, en perjuicio del Estado Venezo-
lano y, además, negó la entrega de un vehículo al accionante. Así se declara.
Es oportuno significar, que tanto la Corte de Apelaciones Accidental del Circuito Judi-
cial Penal del Estado Mérida como el Juzgado Cuarto Itinerante de Primera Instancia Penal
Estadal y Municipal en Funciones de Control del mismo Circuito Judicial Penal, no se perca-
taron de la incertidumbre e indefensión causada al solicitante Eddycson Peña Sosa, por las
deficientes notificaciones efectuadas en el proceso penal que motivó el amparo de autos, lo
cual vulneró el orden público por afectar su derecho a la defensa y al debido proceso consa-
grado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en con-
cordancia con los artículos 163 y 168 del Código Orgánico Procesal Penal; por lo cual esta
Sala Constitucional hace llamado de atención a los referidos órganos jurisdiccionales, a velar
por la tutela judicial efectiva, atendiendo los actos de comunicación procesal (notificación,
citación) los cuales consisten en llevar al conocimiento personal de las partes en el proceso,
las resoluciones judiciales a fin de que éstos puedan adoptar en tiempo oportuno las conduc-
tas procesales que consideren en defensa de sus derechos o intereses, las cuales pueden ser
variadas, como solicitar la ejecución del fallo por las partes, y efectuar la interposición de
escritos recursivos, de considerar que la sentencia causa un agravio en su esfera de derechos
y garantías constitucionales, por lo que, salvo regulación legal expresa, no debe existir nin-
gún impedimento para que las partes puedan acceder a los órganos jurisdiccionales e interpo-
ner los recursos que a bien consideren pertinentes, siempre y cuando ello no suceda en forma
tardía, esto es, una vez que todas las partes estén notificadas (cuando así se ordene) y al efec-
to transcurra íntegramente el lapso para interponer el recurso de apelación. Así se declara.
JURISPRUDENCIA
315
A. Desistimiento
TSJ-SC (473) 3-12-2019
Magistrada Ponente: Carmen Zuleta de Merchán
Caso: C.A. Centro Médico de Caracas
(…) En tal sentido, respecto a la posibilidad del desistimiento del procedimiento en ma-
teria de amparo, el mencionado artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, establece:
Artículo 25.- Quedan excluidas del procedimiento constitucional del amparo todas las formas
de arreglo entre las partes, sin perjuicio de que el agraviado pueda, en cualquier estado y gra-
do de la causa, desistir de la acción interpuesta, salvo que se trate de un derecho de eminente
orden público o que pueda afectar las buenas costumbres.
Por su parte, el artículo 48 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales dispone que “Serán supletorias de las disposiciones anteriores las normas
procesales en vigor”. Por tanto, son perfectamente aplicables al procedimiento de amparo las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil, donde, en cuanto al desistimiento del pro-
cedimiento, se norma:
Artículo 263: En cualquier estado y grado de la causa puede el demandante desistir de la de-
manda y el demandado convenir en ella. El Juez dará por consumado el acto, y se procederá
como en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, sin necesidad del consentimiento de
la parte contraria.
El acto por el cual desiste el demandante o conviene el demandado en la demanda, es irrevo-
cable, aun antes de la homologación del Tribunal.
Artículo 264: Para desistir de la demanda y convenir en ella se necesita tener capacidad para
disponer del objeto sobre que verse la controversia y que se trate de materias en las cuales no
estén prohibidas las transacciones.
Artículo 265: El demandante podrá limitarse a desistir del procedimiento; pero si el desisti-
miento se efectúa después del acto de la contestación a la demanda, no tendrá validez sin el
consentimiento de la parte contraria.
Artículo 266: El desistimiento del procedimiento solamente extinguirá la instancia, pero el
demandante no podrá volver a proponer la demanda antes d que transcurran noventa días.
Igualmente, considera esta Sala oportuno referirse a lo asentado en la sentencia Nº
2.003/2001, caso: “Promotora 14469 C.A.”, la cual, señaló lo siguiente:
“… Atendiendo al contenido de la disposición transcrita, surge evidente que el desistimiento
es el único mecanismo de autocomposición procesal previsto ex lege para dar fin a los proce-
sos de amparo, opera como único medio de terminación anormal del proceso, legalmente
admitido, cuya homologación por parte del Juez Constitucional es viable, siempre y cuando
la violación denunciada no lesione el orden público ni las buenas costumbres o afecte intere-
ses de terceros…”.
Asimismo, esta Sala en sentencia N° 911 del 1° de noviembre de 2016, dejó sentado lo
siguiente:
En tal sentido, respecto a la posibilidad del desistimiento del procedimiento en materia de
amparo, la Sala estima necesario hacer referencia a la disposición legal contenida en el ar-
tículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la
cual establece:
Artículo 25.- Quedan excluidas del procedimiento constitucional del amparo todas las for-
mas de arreglo entre las partes, sin perjuicio de que el agraviado pueda, en cualquier estado
y grado de la causa, desistir de la acción interpuesta, salvo que se trate de un derecho de
eminente orden público o que pueda afectar las buenas costumbres.
Igualmente, considera esta Sala oportuno referirse a lo asentado en la sentencia Nº
2.003/2001, caso: “Promotora 14469 C.A.”, la cual, señaló lo siguiente:
“… Atendiendo al contenido de la disposición transcrita, surge evidente que el desistimiento
es el único mecanismo de autocomposición procesal previsto ex lege para dar fin a los pro-
cesos de amparo, opera como único medio de terminación anormal del proceso, legalmente
admitido, cuya homologación por parte del Juez Constitucional es viable, siempre y cuando
la violación denunciada no lesione el orden público ni las buenas costumbres o afecte in-
tereses de terceros…”.
De la norma transcrita, se observa que el legislador en materia de amparo previó el desisti-
miento de la acción, como mecanismo de autocomposición procesal, siempre que la viola-
ción alegada no sea de inminente orden público o que no afecte las buenas costumbres, lo
cual ocurre cuando las trasgresiones a los derechos constitucionales afectan a una parte de la
colectividad o al interés general más allá de los intereses particulares de los accionantes, o
cuando sean de tal magnitud que vulneren los principios que inspiran el ordenamiento jurídico.
Por su parte, el artículo 48 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Cons-
titucionales dispone que “Serán supletorias de las disposiciones anteriores las normas pro-
cesales en vigor”. Por tanto, son perfectamente aplicables al procedimiento de amparo las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil, donde, en cuanto al desistimiento del pro-
cedimiento, se norma:
“Artículo 263: En cualquier estado y grado de la causa puede el demandante desistir de la
demanda y el demandado convenir en ella. El Juez dará por consumado el acto, y se proce-
derá como en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, sin necesidad del consenti-
miento de la parte contraria. El acto por el cual desiste el demandante o conviene el deman-
dado en la demanda, es irrevocable, aun antes de la homologación del Tribunal.
Artículo 264: Para desistir de la demanda y convenir en ella se necesita tener capacidad pa-
ra disponer del objeto sobre que verse la controversia y que se trate de materias en las cua-
les no estén prohibidas las transacciones.
Artículo 265: El demandante podrá limitarse a desistir del procedimiento; pero si el desisti-
miento se efectúa después del acto de la contestación a la demanda, no tendrá validez sin el
consentimiento de la parte contraria.
Artículo 266: El desistimiento del procedimiento solamente extinguirá la instancia, pero el
demandante no podrá volver a proponer la demanda antes d que transcurran noventa días”.
Por otra parte, en cuanto al desistimiento presentado, la Sala advierte que en la Ley Or-
gánica del Tribunal Supremo de Justicia no existen normas especiales sobre desistimiento, no
obstante, visto que las reglas del Código de Procedimiento Civil fungen como normas suple-
torias en los procedimientos que se ventilen ante este máximo Tribunal, en atención a lo
dispuesto en el artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, resulta per-
tinente aplicar el contenido de los artículos 263 y 264 del mencionado código adjetivo, que
disponen:
Artículo 263. En cualquier estado y grado de la causa puede el demandante desistir de la de-
manda y el demandado convenir en ella. El Juez dará por consumado el acto, y se procederá
como en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, sin necesidad del consentimiento de
la parte contraria.
El acto por el cual desiste el demandante o conviene el demandado en la demanda, es irrevo-
cable, aun antes de la homologación del Tribunal.
JURISPRUDENCIA
317
Artículo 264. Para desistir de la demanda y convenir en ella se necesita tener capacidad para
disponer del objeto sobre que verse la controversia y que se trate de materias en las cuales no
estén prohibidas las transacciones.
De las normas transcritas supra, se observa que el legislador le otorga al demandante la
posibilidad de desistir, como mecanismo de autocomposición procesal, siempre que no se
trate de la vulneración de un derecho de orden público o que pueda afectar las buenas cos-
tumbres, y que quien actúa tenga la facultad para hacerlo.
Así pues, en el caso concreto, esta Sala luego de analizar las actas que conforman el
presente expediente, aprecia que quien desistió es el apoderado judicial de la accionante de la
acción de amparo, quien fue autorizado expresamente para ello.
Asimismo, no se advierten violaciones al orden público ni a las buenas costumbres y
tampoco se verifica que la causa tenga una incidencia de relevancia general, sino que se
circunscribe a la esfera particular subjetiva de la solicitante.
Ello así, visto que la solicitud presentada se encuentra dentro de los supuestos conteni-
dos en los artículos 263 y 264 del Código de Procedimiento Civil, esta Sala homologa el
desistimiento del procedimiento de amparo presentado por el abogado Guido Me-
jía Lamberti, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil C.A.
Centro Médico de Caracas, contra la sentencia la sentencia dictada el 6 de noviembre del
2018, por el Juzgado Superior Décimo en lo Civil, Mercantil, Tránsito y Bancario de la Cir-
cunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Así se decide.
Comentarios Jurisprudenciales
LA DESAPARICIÓN DEL CONTROL DIFUSO DE

CONVENCIONALIDAD EN VENEZUELA, COMO PRECIO
VIL PARA JUSTIFICAR UNA CONDENA POR DAÑOS
MORALES CONTRA EL PORTAL LA PATILLA.COM
Resumen: Este comentario analiza la sentencia No. 201 de 4 de junio de 2019 de

la Sala de Casación del Tribunal Supremo de Justicia, la cual ante una solicitud de
que decidiera ejerciendo en el caso un control de convencionalidad conforme al
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, lo que hizo fue eliminarle a
los jueces la posibilidad de ejercer el control difuso de constitucionalidad, concen-
trando todo el control de convencionalidad en la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo.
Palabras Clave: Control de constitucionalidad. Control difuso. Control de con-
vencionalidad.
Abstract: This comment analyzes judgment No. 201 of June 4, 2019 of the Cassa-
tion Chamber of the Supreme Court, in which upon a request that it decided on to
exercise conventionality control in the case pursuant to the International Covenant
on Civil and Political Rights, what it did was to eliminate the possibility for judges
to exercise the diffuse control of constitutionality, concentrating all control of con-
ventionality in the Constitutional Chamber of the Supreme Tribunal.
Key words: Judicial Review. Diffuse control of constitutionality. Control of con-
ventionality.
El control de convencionalidad en el ámbito de los derechos nacionales es el control que

ejercen los tribunales nacionales cuando les corresponde confrontar las previsiones del dere-
cho interno con aquellas contenidas en instrumentos internacionales, como la Convención
Americana de Derechos Humanos, que deben prevalecer sobre las previsiones nacionales.1
Este control es independiente del control de constitucionalidad que los mismos jueces
nacionales ejercen al confrontar las normas del ordenamiento jurídico (leyes, reglamentos,
etc.) con las Constituciones de cada país, conforme a dos métodos: el método difuso, cuando
el control de constitucionalidad se asigna como poder-deber de todos los jueces; o el método
concentrado, cuando el control de constitucionalidad se atribuye a un solo tribunal, sea un
Tribunal Constitucional o al Tribunal Supremo en cada país.2 Si bien hay países con control
difuso exclusivamente (como Argentina), y países con control concentrado exclusivamente
1
Véase Allan R. Brewer-Carías, Control de convencionalidad. Marco conceptual, antecedentes,
derecho de amparo y derecho administrativo, Ediciones Olejnik, Santiago, Buenos Aires, Madrid
2019.
2
Véase Allan R. Brewer-Carías, La justicia constitucional (Procesos y procedimientos constitucio-
nales), Editorial Porrúa/ Instituto Mexicano de Derecho procesal Constitucional, México 2007.
(como Panamá, Chile, Costa o Bolivia), hay países con un sistema mixto o integral de control
de constitucionalidad que combina el control difuso, que ejercen todos los jueces, con el
control concentrado, que ejerce un tribunal constitucional o Corte Suprema, como es el caso
de Colombia, República Dominicana y Venezuela.3
En Venezuela, en cuanto al control de convencionalidad, el mismo por tanto le corres-
ponde a todos los jueces cuando deban decidir los casos concretos sometidos a su conoci-
miento y, para ello, deban aplicar normas de Convenciones internacionales, en cuyo caso se
habla de “control difuso de la convencionalidad,” cuando el juez decide inaplicar la norma
nacional en el caso concreto cuando sea contraria a las Convenciones internacionales; y ade-
más, es el control que también le corresponde realizar a la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo cuando deba decidir acciones de inconstitucionalidad, para lo cual deban también
aplicar Convenciones internacionales, en cuyo caso se habla del “control concentrado de
convencionalidad” que concluye con la declaración de nulidad de alguna norma nacional
contraria a las Convenciones.
Todo este sistema, sin embargo, ha sido trastocado de manera totalmente irresponsable
por la Sala de Casación del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia No. 201 de 4
de junio de 2019,4 dictada en el juicio por daño moral seguido por Diosdado Cabello vs.
Inversiones Watermelon, C.A., (La Patilla), en la cual, para declarar sin lugar el recurso de
casación formalizado en noviembre de 2018 contra la sentencia del Juzgado Superior respec-
tivo, condenar a la demandada por una cantidad astronómica de dinero para resarcir como
indemnización por daño moral supuestamente causado al demandante, y además, condenarla
a pagar las costas del mencionado recurso extraordinario de casación; la Sala, al declarar
improcedente la denuncia que se había formulado contra la sentencia casada, por “vicio de
incongruencia negativa” al haberse abstenido de pronunciarse sobre “una solicitud control de
convencionalidad,” (p. 29/69) lo que hizo fue hacer desaparecer del sistema venezolano el
control difuso de la convencionalidad, eliminándole esa potestad a los jueces, concentrando
todo el control de convencionalidad en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo. Es de-
cir, lo que ni siquiera esta última Sala, como tribunal constitucional, hizo, fue decretado
irresponsablemente la Sala de Casación Civil, sin base jurídica alguna.
I. EL CASO DECIDIDO Y LA INSÓLITA DECISIÓN ELIMINANDO EL CONTROL

DIFUSO DE CONVENCIONALIDAD.
En el caso concreto decidido, la empresa demandada, Watermelon, C.A., que es la res-
ponsable del portal periodístico La Patilla.com, en efecto, en el proceso judicial desarrollado
con motivo de la demanda por daño moral que había intentado en su contra el Sr. Diosdado
Cabello, había solicitado formalmente al Juez de Primera Instancia y luego, en apelación, al
Juzgado Superior respectivo del Área Metropolitana de Caracas, que se pronunciara sobre su
denuncia de violación de la libertad de expresión que está regulada, además de en la Consti-
tución, en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 13 de la
Convención Americana sobre Derechos humanos, en particular en relación con el tema de la
penalización de las “expresiones dirigidas a los funcionarios públicos o a particulares involu-
3
Véase Allan R. Brewer-Carías, El sistema mixto o integral de control de la constitucionalidad en
Colombia y Venezuela, Universidad Externado de Colombia (Temas de Derecho Público Nº 39) y
Pontificia Universidad Javeriana (Quaestiones Juridicae Nº 5), Bogotá 1995.
4
Exp. 2018-000640. Véase en historico.tsj.gob.ve/decisiones/scc/junio/305354-RC.000201-4619-
2019-18-640.HTML
JURISPRUDENCIA 321
crados voluntariamente en cuestiones relevantes al interés público;” exigiendo que debía

realizarse el correspondiente control de convencionalidad, es decir, “valuar la compatibili-
dad entre las normas del ordenamiento jurídico interno aplicables, y los estándares univer-
salmente aceptados y compartidos en materia de derechos humanos y el derecho interno
venezolano.”
Ante tal denuncia, que fue ignorada por el Juzgado de Primera Instancia, y ante la peti-
ción de que fuera considerada por el Juzgado Superior para que éste ejerciera dicho control
de convencionalidad en el caso, éste, en su sentencia, que fue el objeto del recurso de casa-
ción, se limitó a advertir:
“a la representación judicial del demando (sic) (rectius demandado) que la Sala Constitucio-
nal del Tribunal Supremo de Justicia, en su condición de máximo y último intérprete de la
Constitución, además de velar por su uniforme interpretación y aplicación, tiene la facultad,
incluso de oficio, de “verificar la conformidad constitucional del fallo emitido por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, control constitucional que implica lógicamente un
control de convencionalidad (o de confrontación entre normas internas y tratados integran-
tes del sistema constitucional venezolano)” (Vid. Sentencia 1.547 del 17 de noviembre de
2011).”
De esta frase, que el “control constitucional que implica lógicamente un control de con-
vencionalidad, el Juzgado Superior “dedujo” erradamente que la Sala Constitucional había
resuelto concentrar en su sede el control de convencionalidad, lo cual no era cierto, proce-
diendo así a considerar que en Venezuela se había eliminado el control difuso de convencio-
nalidad, ignorando que, al contrario, en el país, todos los jueces tienen la obligación de ejer-
cerlo. No es cierto, como lo dijo el Juzgado Superior –siguiendo lo expuesto por la parte
demandante– que conforme al artículo 334 de la Constitución, los jueces nacionales, “no
pueden ejercen un control difuso ni pronunciarse sobre un pedimento de esa naturaleza, por-
que dicho control difuso le corresponde a la Sala Constitucional.” Al contrario, el control de
convencionalidad les corresponde a todos los jueces, y a la Sala Constitucional también al
ejercer además el control concentrado de constitucionalidad.
Precisamente por ello, la parte demandada, en el caso, denunció esta decisión ante la Sa-
la de Casación, explicando en el recurso intentado que el Juzgado Superior “evitó hacer un
control de convencionalidad, y con su argumento se despojó de la facultad que le confirió el
constituyente para efectuar un control difuso.” Lamentablemente, sin embargo, al argumentar
la denuncia, lo que en definitiva hizo la demandada fue confundir el control difuso de consti-
tucionalidad con el control difuso de convencionalidad, argumentando que el Juez Superior
había desconocido el poder de los jueces en Venezuela para ejercer el control de constitucio-
nalidad, cuando eso no fue lo decidido. Una cosa es, en efecto, el control difuso de constitu-
cionalidad y otra el control difuso de convencionalidad.
Por ello, en su sentencia, Sala de Casación, al analizar el alegado de que la sentencia
del Juzgado Superior había incurrido en el vicio de incongruencia omisiva al no haberse
pronunciado sobre el control de convencionalidad, expresó que, en realidad, el Juzgado
Superior sí se había pronunciado sobre ello, “señalando que el mismo no era de su compe-
tencia sino de la competencia de la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justi-
cia,” aun cuando lo hizo erradamente porque en la mencionada sentencia de la Sala Consti-
tucional N° 1547 de 17 de noviembre de 2011 citada (Caso de revisión constitucional de la
sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso: Leopoldo López
vs. Venezuela),5 en realidad no hubo pronunciamiento sobre un supuesto poder exclusivo de

la Sala Constitucional para ejercer el control de convencionalidad, sino solo del principio
de que al ejercer un bizarro “control de constitucionalidad” respecto de la sentencia de la
Corte Interamericana, también podía ejercer el “control de convencionalidad” para decla-
rarla inejecutable en Venezuela.
Precisamente por ese error, el Juzgado Superior dejó sentado que el control de conven-
cionalidad supuestamente era solo competencia de la Sala Constitucional, al punto de consi-
derar que resultaba “insubsistente emitir pronunciamiento alguno al respecto señalándose
además que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ejercer tal
control. Así se precisa.”
Ahora, sobre ese error, en el mismo ya había incurrido la propia Sala de Casación Civil,
en sentencia anterior N° RC-666, de 13 de diciembre de 20186 que se cita en la sentencia, en
la cual consideró que con base en denuncias similares respecto de la posibilidad de los jueces
de ejercer el control difuso de convencionalidad, que era “pertinente establecer si tal solicitud
podía ser atendida por los juzgados de instancia que conocieron del presente juicio,” anali-
zando para ello los artículos 266 de la Sala Constitucional y los artículos 25.8 y 32 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia sobre la competencia de la Sala Constitucional
para ejercer la jurisdicción constitucional, en particular, el control concentrado de la constitu-
cionalidad.
Después de transcribir el contenido de esas norma, la Sala de Casación se refirió a la an-
tes mencionada sentencia de la Sala Constitucional N° 1547 de fecha 17 de octubre de 2011,
en la cual la misma se pronunció “sobre su competencia para conocer en la acción innomi-
nada de control de constitucionalidad “ que había formulado la Procuraduría General de la
República, respecto de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1 de
septiembre de 2011, que condenó al Estado por violación a los derechos políticos de Leopol-
do López, por supuestamente “existir una aparente antinomia” entre la Constitución, “la
Convención Interamericana de Derechos Humanos, la Convención Americana contra la Co-
rrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.”
La Sala Constitucional, en la sentencia citada, siguió su análisis refiriéndose también a
otra sentencia dictada con anterioridad N° 1939 de 18 de diciembre de 2008 (Caso: revisión
constitucional de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso
de los magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo),” en la cual tam-
bién se había pronunciado “sobre la conformidad constitucional del fallo de la Corte Inter-
americana de Derechos Humanos (caso Apitz Barbera y otros vs. Venezuela), fecha 5 de
agosto de 2008.7 Sin embargo, de todo ello, lo que concluyó fue considerando que, con base
5
V., Allan R. Brewer-Carías, “El ilegítimo “control de constitucionalidad” de las sentencias de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos por parte la Sala Constitucional del Tribunal Supre-
mo de Justicia de Venezuela: el caso de la sentencia Leopoldo López vs. Venezuela, 2011,” en
Constitución y democracia: ayer y hoy. Libro homenaje a Antonio Torres del Moral. Editorial
Universitas, Vol. I, Madrid, 2013, pp. 1095-1124.
6
Expediente N° 2018-377, caso: Carlos Alberto Osorio Zambrano contra Carlos Humberto Tablante
Hidalgo e Ismael Concepción García
7
V., Allan R. Brewer-Carías, “La interrelación entre los Tribunales Constitucionales de America
Latina y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y la cuestión de la inejecutabilidad de sus
decisiones en Venezuela,” en Armin von Bogdandy, Flavia Piovesan y Mariela Morales Antonorzi
(Coordinadores), Direitos Humanos, Democracia e Integracao Jurídica na América do Sul, Lu-
JURISPRUDENCIA 323
en otra sentencia, la N° 1077/2000, lo que procedía era hacer una interpretación constitucio-
nal, “a los efectos de determinar el alcance e inteligencia de la ejecución de una decisión
dictada por un organismo internacional con base en un tratado de jerarquía constitucional,
ante la presunta antinomia entre la Convención Interamericana de Derechos Humanos y la
Constitución Nacional.” Agregando que ante la ausencia de alguna norma legal que previera
tal competencia (omisión legislativa), resolvió pura y simplemente asumir:
“la competencia para verificar la conformidad constitucional del fallo emitido por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, control constitucional que implica lógicamente un
“control de convencionalidad” (o de confrontación entre normas internas y tratados integran-
tes del sistema constitucional venezolano), lo cual debe realizar en esta oportunidad esta Sala
Constitucional, incluso de oficio; y así se decide.”
También hizo referencia la Sala de Casación en la sentencia N° 666 de 13 de diciembre
de 2018, a otra sentencia de la Sala Constitucional N° 1175 de 10 de septiembre de 2015,
(Caso Radio Caracas Televisión), en la cual también se pronunció respecto a su competencia
para conocer de la “acción de control de convencionalidad”, en la solicitud efectuada por la
Procuraduría General de la República, en la cual afirmó que:
“en cualquier modalidad de control de constitucionalidad, podría ser necesario ejercer un
control de convencionalidad cuando en el análisis de un caso estén presentes normas relati-
vas a derechos humanos contenidos en una o varias convenciones internacionales válidamen-
te suscritas y ratificadas por la República Bolivariana de Venezuela, que pudieran contrade-
cir una disposición constitucional interna.”
De todo ello, concluyó la Sala Constitucional en ese caso, “con fundamento en el artícu-
lo 335 constitucional y el precedente establecido en la sentencia número 1.547/2011 del 17
de octubre,” declarándose “competente para conocer de la solicitud de control de constitucio-
nalidad solicitada.”
Y luego de referirse a todos estos precedentes y decisiones de la Sala Constitucional,
que se referían todos a los supuestos de ejercicio de acciones innominadas de control de
constitucionalidad contra sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y
sobre la cual la Sala Constitucionalidad reconocía que en esos casos también debía ejercer
un control de convencionalidad, la Sala de Casación incurrió en el craso error de deducir
que la Sala Constitucional, conforme a todo ello, supuestamente tenía el monopolio para
ejercer el control de convencionalidad, barriendo de un plumazo la potestad que tienen
todos los jueces en Venezuela para ejercerlo, concluyendo en el caso concreto que estaba
decidiendo que:
“la solicitud de control de convencionalidad realizada por los codemandados en su escrito de
contestación debió haber sido presentada ante la Sala Constitucional de este Tribunal Su-
premo de Justicia como máximo y último intérprete de la Constitución, pues, es la Sala com-
petente para establecer la aplicabilidad o no de los denunciados artículos 19° del Pacto Inter-
nacional de Derechos Civiles y Políticos, y 13° de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, y además, es la Sala garante para hacer valer el principio de la supremacía de la
Constitución a través de su defensa, para que sus juzgadores no deban aplicar normas que
vayan en contra de ella, es decir, es la última verificadora si las normas denunciadas contra-
dicen a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”
men Juris Editora, Rio de Janeiro 2010, pp. 661-701; Anuario Iberoamericano de Justicia Consti-
tucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, N° 13, Madrid 2009, pp. 99-136; y en
Gaceta Constitucional. Análisis multidisciplinario de la jurisprudencia del Tribunal Constitucio-
nal, Gaceta Jurídica, T. 16 Año 2009, Lima 2009, pp. 17-48.
Y no contenta con esta errada declaración, la Sala de Casación, en la antes mencionada

sentencia N° 666 de 13 de diciembre de 2018, fue más contundente en su disparate constitu-
cional, declarando que “no es competencia de los jueces civiles de instancia, ni de esta Sala
de Casación Civil, dicho control”,” y que en caso de que se plantase la cuestión de conven-
cionalidad ante los tribunales de instancia y tribunales superiores, no es:
“de su competencia conocer de dicho control constitucional, como lo está sustentando esta
Sala en este fallo, lo que amerita que se le haga un llamado de atención al respecto a los ciu-
dadanos jueces de instancia, para que en casos similares se pronuncien, señalando a los justi-
ciables que dicha decisión no es de su competencia jurisdiccional y en consecuencia el alega-
to sea desechado, más no guardar silencio al respecto en incongruencia negativa. Así se de-
clara...”.
Con base en todos estos antecedentes, en la sentencia de la sala Constitucional N° 201
de 4 de junio de 2019, que se comenta, la Sala de Casación lo que hizo fue reiterar su senten-
cia de 2018 antes citada, y volver a incurrir en el mismo disparate constitucional, reiterando
sin fundamento alguno que:
“no es competencia de los jueces civiles de instancia, ni de esta Sala de Casación Civil, dicho
control constitucional de convencionalidad o de confrontación entre normas internas y trata-
dos integrantes del sistema constitucional venezolano.”
Es decir, en definitiva, la Sala de Casación, en sus sentencias, “interpretó” las bizarras
sentencias de la Sala Constitucional sobre control de constitucionalidad respecto de las sen-
tencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y de ellas dedujo lo que la Sala
Constitucional nunca dijo y que supuestamente es que el control de convencionalidad está
reservado en Venezuela a la Sala Constitucional, eliminando así el poder de control de con-
vencionalidad que tienen todos los jueces en el país.
II. SOBRE EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD COMO PODER-DEBER DE

TODOS LOS JUECES NACIONALES
En efecto, la esencia del control de convencionalidad, como competencia de todos los
jueces nacionales en el ámbito interno de los países, la precisó la Corte Interamericana de
derechos Humanos, entre otras, en la sentencia dictada en el caso Trabajadores Cesados del
Congreso (Aguado Alfaro y otros) v. Perú de 2006, cuando indicó que:
“Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana,
sus jueces están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Conven-
ción no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones,
objeto y fin.”
Agregando que en esos casos:
“los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino
también de convencionalidad ex officio, entre las normas internas y la Convención America-
na, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones proce-
sales pertinentes.”8
El control de convencionalidad es, por tanto, en el orden interno, una tarea asignada bá-
sicamente al “Poder Judicial” en general, es decir, a los “jueces y tribunales internos” sin
8
V., sentencia en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) v. Perú de de
24 de noviembre de 2006 (Párr. 128), en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articu los/seriec_
158_esp.pdf
JURISPRUDENCIA 325
distinción alguna, e independientemente de las regulaciones que puedan existir en materia

de control de constitucionalidad en cada país. Como lo dijo con toda precisión el juez
Eduardo Ferrer Mac Gregor en su Voto razonado al caso Cabrera García y Montiel Flores
vs. México de la propia Corte Interamericana de 2010, el control de convencionalidad en el
ámbito interno “convierte al juez nacional en juez internacional: en un primer y auténtico
guardián de la Convención Americana…Los jueces nacionales se convierten en los prime-
ros intérpretes de la normatividad internacional.” 9
Por ello, como también lo expresó Ferrer Mac Gregor en su Voto razonado al mismo caso:
“no existe duda de que el “control de convencionalidad” debe realizarse por cualquier juez o
tribunal que materialmente realice funciones jurisdiccionales, incluyendo, por supuesto, a
las Cortes, Salas o Tribunales Constitucionales, así como a las Cortes Supremas de Justicia y
demás altas jurisdicciones de los veinticuatro países que han suscrito y ratificado o se han
adherido a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 32 y con mayor razón de los
veintiún Estados que han reconocido la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH, 33 de un
total de treinta y cinco países que conforman la OEA.”10
Esto significa entonces que, conforme a la doctrina de la Corte Interamericana, el con-
trol de convencionalidad corresponde ser ejercido en el ámbito interno por todos los jueces y
tribunales, sin distingo,11 lo que implica:
En primer lugar, que se ejerce en las Jurisdicciones Constitucionales, es decir, por todos
los Tribunales Constitucionales o las Salas Constitucionales de los Tribunales Supremos,
independientemente de que ejerzan dicho control de constitucionalidad concentrado en forma
exclusiva (Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá. Paraguay y Uruguay) o combinado
con el método difuso como sería la Sala Constitucional del Tribunal Supremo en Venezuela.
9
V., Eduardo Ferrer Mac Gregor, Voto razonado a la sentencia de la Corte Interamericana en el
caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México de 26 de noviembre de 2010 (Párr. 24), en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf. V., en igual sentido, Eduardo
Ferrer Mac Gregor, “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo pa-
radigma para el juez mexicano,” en Eduardo Ferrer Mac Gregor (Coordinador), El control difuso
de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces
nacionales), FUNDAp, Querétaro, México 2012, p. 141. V., Néstor Pedro Sagües, “El ‘control de
convencionalidad’ en el sistema interamericano y sus anticipos en el ámbito de los derechos eco-
nómico-sociales. Concordancias y diferencias con el sistema europeo,” en Eduardo Ferrer Mac
Gregor (Coordinador), El control difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos y los jueces nacionales), FUNDAp, Querétaro, México 2012, p. 428.
10
V., Eduardo Ferrer Mac Gregor, Voto razonado a la sentencia de la Corte Interamericana en el
caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México de 26 de noviembre de 2010 (Párr. 20, 23), en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf. En el mismo Voto razonado, el
juez Ferrer Mac-Gregor agregó que “la doctrina del “control difuso de convencionalidad” estable-
cida por la Corte IDH tiene como destinatarios a todos los jueces nacionales, que deben ejercer di-
cho “control” con independencia de su jerarquía, grado, cuantía o materia de competencia que la
normatividad interna les otorgue.” Ídem, Párr. 33. V., igualmente en Eduardo Ferrer Mac Gregor,
“Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez
mexicano,” en Eduardo Ferrer Mac Gregor (Coordinador), El control difuso de convencionalidad.
Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales), FUNDAp,
Querétaro, México 2012, p. 139
11
Véase Allan R. Brewer-Carías, Control de convencionalidad. Marco conceptual, antecedentes,
derecho de amparo y derecho administrativo, Ediciones Olejnik, Santiago, Buenos Aires, Madrid
2019.
En segundo lugar, que corresponde a todos los jueces y tribunales (incluyendo las Cor-
tes Supremas) que en el orden interno ejerzan un control difuso de la constitucionalidad, sea
que se trate de la única forma de control de constitucionalidad existente en el país (Argenti-
na) o que lo ejerzan en forma combinada con el método concentrado, como es el caso de
Venezuela (y el caso de Colombia, Ecuador, Guatemala, Perú, Nicaragua, México, República
Dominicana).
Y en tercer lugar, que corresponde a todos los jueces y tribunales aun cuando en el or-
den interno no tengan asignado el ejercicio del control difuso de constitucionalidad (como es
el caso de Bolivia, Chile, Costa Rica, Panamá, Honduras, Paraguay, Uruguay), pues en defi-
nitiva, si bien se pueden establecer semejanzas entre el control de constitucionalidad y el
control de convencionalidad,12 se trata de dos procesos distintos, de manera que en ningún
caso se puede considerar al control de convencionalidad como un control de constitucionali-
dad, particularmente porque cuando se ejerce en el orden interno, su fuente no se encuentra
en la Constitución de los respectivos países, sino en la Convención Americana como inte-
grante que es del bloque de la constitucionalidad.
III. SOBRE LA INDEPENDENCIA DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD RES-

PECTO DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
En consecuencia, el desarrollo del control de convencionalidad no se supedita a la exis-
tencia de un determinado sistema de justicia constitucional que se pueda haberse desarrollado
en cada país,13 debiéndose establecer el necesario deslinde entre ambos. Y si bien es útil
hacer la comparación entre uno y otro, como lo hizo en su momento el juez García Ramírez,
por ser distintos ambos controles,14 ello no autoriza a hacer depender el funcionamiento del
último respecto de lo que se establezca en el primero.
Como lo definió la jurisprudencia de la Corte Interamericana, en el ámbito interno el
control de convencionalidad “implica que todos los jueces, sin distinción, pueden ejercerlo,”15
independientemente de que el sistema de justicia constitucional no admita el ejercicio del
control difuso de constitucionalidad, por parte de los jueces ordinarios. 16
12
V., Karlos A. Castilla Juárez, “El control de inconvencionalidad. Un nuevo debate en México a
partir de la sentencia del caso Radilla Pacheco,” en Eduardo Ferrer Mac Gregor (Coordinador), El
control difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos
y los jueces nacionales), FUNDAp, Querétaro, México 2012, p. 337.
13
V., en general, Allan R. Brewer-Carías, “El control de convencionalidad, su conceptualización y su
necesario deslinde respecto del control de constitucionalidad,” en Liber Amicorum en honor al Dr.
Juan Manuel Pellerano Gómez, Santo Domingo, República Dominicana, 2013.
14
V., Claudio Nash Rojas, “Comentarios al trabajo de Víctor Bazán: ‘El control de convencionali-
dad: incógnitas, desafíos y perspectivas’,” en Víctor Bazán y Claudio Nash (Editores), Justicia
Constitucional y derechos Fundamentales. El Control de Convencionalidad 2011, Centro de De-
rechos Humanos Universidad de Chile, Konrad Adenauer Stiftung, 2011, p. 65
15
V., Alfonso Jaime Martínez Lazcano, “Control difuso de convencionalidad en México,” en Boris
Barrios González (Coordinador), Temas de Derecho Procesal Constitucional Latinoamericano,
Memorias I Congreso panameño de Derecho Procesal Constitucional y III Congreso Internacional
Proceso y Constitución, Panamá 2012, p 201.
16
V., las dudas y discusión sobre esta posibilidad de que todos los jueces ejerzan en el ámbito interno
el control de convencionalidad aun cuando el sistema de control de constitucionalidad adoptado no
los autorice a ejercer el control difuso de constitucionalidad, en Aylín Ordóñez Reyna, “Apuntes a
él control de convencionalidad: incógnitas, desafíos y perspectivas” de Víctor Bazán, en Víctor
JURISPRUDENCIA 327
En consecuencia, puede decirse, afirmativamente, que en todos los sistemas donde exis-
te un control difuso de la constitucionalidad, no hay duda que todos los jueces también tienen
competencia para ejercer el control de convencionalidad, así el control concentrado no exista
(como es el caso de Argentina), o el control difuso está establecido en paralelo al control
concentrado (como es el caso de Colombia y Venezuela.
Es solo en los sistemas donde no existe control difuso de constitucionalidad, donde se
ha planteado la duda de la existencia del control difuso de convencionalidad. En nuestro
criterio, en dichos países, la verdad es que nada impide que los jueces y tribunales a los cua-
les se aplican directamente las previsiones de la Convención Americana puedan ejercer el
control difuso de convencionalidad. Tal es el caso, por ejemplo, en los países en los cuales
existen sistemas de justicia constitucional exclusivamente concentrados (Bolivia, Chile,
Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá. Paraguay y Uruguay), donde además de que las
previsiones de la Convención Americana formen parte del bloque de constitucionalidad, las
mismas obligan a todos los jueces y tribunales nacionales, siendo de aplicación directa por
parte de todos ellos.
Sin embargo, ha sido solo en esos países donde solo existe control concentrado de cons-
titucionalidad y no existe control difuso de constitucionalidad, donde se ha discutido el tema.
Por ejemplo, en Chile, a pesar de coincidir con que el control de convencionalidad es distinto
al control de constitucionalidad, Humberto Noguera Alcalá, hace depender uno de otro y
considera que en dicho país, el control de convencionalidad sólo lo puede ejercer el órgano
que ejerce el control de constitucionalidad que en ese caso es de carácter concentrado, que es
el Tribunal Constitucional.17
Al contrario, Néstor Pedro Sagües, considera que todos los jueces en el ámbito in-
terno deben ejercer el control de convencionalidad “que aunque no se encuentre habilitado
para declarar la inconstitucionalidad, v.gr., a una regla del Código Civil, de todos modos
tiene, en el máximo esfuerzo posible, que modularla y hacerla operar conforme y no con-
tra, a la Constitución Local.”18
En el caso de Venezuela, por tanto, existiendo un sistema de control de constitucionali-
dad de carácter mixto, concentrado y difuso, no hay duda que todos los jueces, incluso la Sala
Constitucional, en sus respectivas competencias, tienen el poder de ejercer el control de con-
vencionalidad.
Por tanto, incluso aceptando la afirmación de la Corte Suprema de México en sentencias
de diciembre de 2011, en el sentido de que el ejercicio de este control difuso de convenciona-
Bazan y Claudio Nash (Editores), Justicia Constitucional y derechos Fundamentales. El Control

de Convencionalidad 2011, Centro de Derechos Humanos Universidad de Chile, Konrad Ade-
nauer Stiftung, 2011, pp. 75, 76, 81.
17
V., Humberto Noguera Alcalá, “Los desafíos del control de convencionalidad del corpus iuris
interamericano. Para los tribunales nacionales, en especial, para los Tribunales Constitucionales,”
en Eduardo Ferrer Mac Gregor (Coordinador), El control difuso de convencionalidad. Diálogo en-
tre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales), FUNDAp, Querétaro,
México 2012, pp. 354, 363.
18
V., Néstor Pedro Sagües, “El ‘control de convencionalidad’ en el sistema interamericano y sus
anticipos en el ámbito de los derechos económico-sociales. Concordancias y diferencias con el sis-
tema europeo,” en Eduardo Ferrer Mac Gregor (Coordinador), El control difuso de convencionali-
dad. Diálogo entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los jueces nacionales),
FUNDAp, Querétaro, México 2012, p. 426.
lidad “deberá adecuarse al modelo de control de constitucionalidad existente en nuestro país”

o que “debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente,” 19
con lo cual no estamos de acuerdo, ello no afectaría sino a los países con sistemas de justicia
constitucional concentrada establecida en forma exclusiva como Panamá,20 Costa Rica o
Chile;21 pero en forma alguna a los países que tienen establecido el control difuso de consti-
tucionalidad, como es precisamente el caso de Venezuela.
Por ello, es un disparate injustificable que la sala de Casación Civil del Tribunal Supre-
mo haya renunciado a ejercer el control de convencionalidad, haya prohibido materialmente a
todos los jueces ejercerlo, y haya resuelto que el mismo debe estar concentrado en la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como lo ha hecho en la sentencia No. 201
de 4 de junio de 2019 antes comentada.
19
V., las sentencias en Alfonso Jaime Martínez Lazcano, “Control difuso de convencionalidad en
México,” en Boris Barrios González (Coordinador), Temas de Derecho Procesal Constitucional
Latinoamericano, Memorias I Congreso panameño de Derecho Procesal Constitucional y III Con-
greso Internacional Proceso y Constitución, Panamá 2012, pp. 209- 210. V., igualmente las refe-
rencias en Víctor Bazán y Claudio Nash (Editores), Justicia Constitucional y derechos Fundamen-
tales. El Control de Convencionalidad 2011, Centro de Derechos Humanos Universidad de Chile,
Konrad Adenauer Stiftung, 2011, pp. 41, 80.
20
V., Allan R. Brewer-Carías, “El sistema panameño de justicia constitucional a la luz del Derecho
Comparado,” en Revista Novum Ius, Edición Nº 15º, Editada por los Miembros de la Asociación
Nueva Generación Jurídica publicación estudiantil de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
de la Universidad de Panamá, Panamá, 2010, pp. 130-168
21
Como se señaló, así lo considera por ejemplo respecto de Chile, V., Humberto Noguera Alcalá,
“Los desafíos del control de convencionalidad del corpus iuris interamericano. Para los tribunales
nacionales, en especial, para los Tribunales Constitucionales,” en Eduardo Ferrer Mac Gregor
(Coordinador), El control difuso de convencionalidad. Diálogo entre la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y los jueces nacionales), FUNDAp, Querétaro, México 2012, pp. 354, 363.
EL PROCEDIMIENTO PARA LA APLICACIÓN DE LA
SANCIÓN DE PRISIÓN EN CASOS DE DESACATO DE LAS
SENTENCIAS DE AMPARO ESTABLECIDO COMO
“INTERPRETACIÓN VINCULANTE” POR LA SALA
CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE
JUSTICIA EN 2014 Y 2019, EN CONTRA DE LO
ESTABLECIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE AMPARO
Profesor emérito, Universidad Central de Venezuela
Resumen: La Sala Constitucional en contra de lo establecido en el artículo 31 de

la Ley Orgánica de Amparo estableció en 2014 y 2019, la competencia de los jue-
ces de amparo para imponer la sanción de prisión a quienes desacaten sus senten-
cias de amparo, estableciendo un procedimiento para asegurar un doble control
de las decisiones por parte de la Sala Constitucional.
Palabras Clave: Amparo. Desacato de sentencias. Prisión.
Summary: The Constitutional Chamber has established in 2014 and 2019, con-
trary to what is provided in article 31 of the Organic Law of Constitucional pro-
tection, the power of the ordinary judges on matter of constitutional protection
proceeding, to impose the sanction of prison in cases of contempt, regulating a
procedure in order to control, twice, the content of the judicial decisions.
Keywords: Amparo Proceeding. Contemp. Prison.
I. EL RÉGIMEN DEL DESACATO DE LAS SENTENCIAS DE AMPARO ESTABLE-

CIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE AMPARO Y EL INICIO DE SU TRASTOCA-
MIENTO POR LA SALA CONSTITUCIONAL
Conforme a lo establecido en el artículo 31 de la Ley de Amparo sobre derechos y garan-
tías constitucionales de 1988, en Venezuela, el desacato de las sentencias de amparo está tipifi-
cado en dicha norma como un delito, cuyo juzgamiento, dada la ausencia de previsión de un
procedimiento judicial especifico, corresponde a los tribunales competentes de la jurisdicción
penal ordinaria, mediante un proceso penal, con las garantías del debido proceso, no teniendo el
juez de amparo competencia para sancionar en forma alguna el desacato de sus decisiones.
En esta forma, la ley venezolana, sigue la orientación de las leyes reguladoras del ampa-
ro en América Latina, en las cuales no se prevé para los jueces de amparo facultad directa de
castigar, mediante la imposición de sanciones penales, el desacato a sus órdenes; 1 el juez de
1
Véase Allan R. Brewer-Carías. Leyes de Amparo de América Latina, Con un estudio preliminar
sobre el amparo en el derecho constitucional comparado latinoamericano , Segunda Edición au-
mentada y actualizada, Colección Derecho Público Iberoamericano Nº 3, Editorial Jurídica Vene-
zolana International, Caracas - New York, 2016.
amparo no tiene legalmente potestad sancionatoria directa alguna frente al desacato respecto
de sus decisiones, teniendo el juez de amparo limitada su actuación en los casos de incum-
plimiento de las sentencias de amparo, a sólo procurar el inicio de un proceso penal ante la
jurisdicción penal ordinaria, a cuyo efecto debe poner en conocimiento del asunto al Ministe-
rio Público para que sea éste el que dé inicio al proceso penal correspondiente, tendiente a
comprobar (o no) la existencia del delito y a imponer (de ser el caso) la sanción penal legal-
mente establecida, a que ya se ha hecho referencia.
Ello sin embargo comenzó a ser trastocado por la Sala Constitucional del Tribunal Su-
premo de Justicia mediante sentencia Nº 138 de 17 de marzo de 2014 (Caso: Alcalde Vicenso
Scarano Spisso y Salvatore Lucchese Scaletta),2 en la cual, usurpando las competencias de la
Jurisdicción Penal, se arrogó directamente la potestad sancionatoria penal en materia de
desacato a sus decisiones de amparo, violando todas las garantías más elementales del debido
proceso, entre las cuales están, que nadie puede ser condenado penalmente sino mediante un
proceso penal, el cual es el “instrumento fundamental para la realización de la justicia” (art.
257 de la Constitución), en el cual deben respetarse el derecho a la defensa, el derecho a la
presunción de inocencia, el derecho al juez natural (art. 49 de la Constitución), y la indepen-
dencia e imparcialidad del juez (arts. 254 y 256 de la Constitución); juez que en ningún caso
puede ser juez y parte, es decir, decidir en causa en la cual tiene interés. 3
En efecto, luego de que un conjunto de asociaciones y cooperativas de comerciantes in-
terpusieron una denominada demanda “por derechos e intereses colectivos o difusos” conjun-
tamente con una petición de medida cautelar innominada contra el Alcalde Vicenso Scarano
Spisso y el Director de la Policía Municipal de un Municipio del Estado Carabobo (San Die-
go) Salvatore Lucchese Scaletta, para que removieran supuestas obstrucciones en las vías
públicas del Municipio que se habían producido por protestas populares contra las políticas
del Gobierno, la Sala Constitucional, mediante sentencia Nº 136 de 12 de marzo de 2014, que
les “fue notificada vía telefónica” a dichos funcionarios, acordó el amparo constitucional
cautelar solicitado, y en líneas generales ordenó a los Alcaldes, entre múltiples actividades de
tipo administrativo que son propias de la autoridad municipal como velar por la ordenación
de la circulación, la protección del ambiente, el saneamiento ambiental, la prevención y con-
trol del delito, y en particular que debían realizar acciones y utilizar los recursos materiales y
humanos necesarios:
“a fin de evitar que se coloquen obstáculos en la vía pública que impidan, perjudiquen o alte-
ren el libre tránsito de las personas y vehículos; se proceda a la inmediata remoción de tales
obstáculos que hayan sido colocados en esas vías, y se mantengan las rutas y zonas adyacen-
tes a éstas libres de basura, residuos y escombros, así como de cualquier otro elemento que
pueda ser utilizado para obstaculizar la vialidad urbana y, en fin, se evite la obstrucción de
las vías públicas del referido municipio.”4
2
Véase en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/marzo/162025-138-17314-2014-14-0205. HTML
3
Véase nuestra crítica a esa sentencia en Allan R. Brewer-Carías, “Allan R. Brewer-Carías, La
ilegítima e inconstitucional revocación del mandato popular de alcaldes por la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo, usurpando competencias de la jurisdicción penal, mediante un procedi-
miento “sumario” de condena y encarcelamiento (El caso de los Alcaldes Vicencio Scarano Spisso
y Daniel Ceballo), en Revista de Derecho Público, N° 138, Editorial Jurídica Venezolana, Cara-
cas 2014, pp. 176 ss.
4
Contra esta decisión de mandamiento de amparo cautelar el Alcalde del Municipio se opuso a la
misma mediante escrito de 18 de marzo de 2014, y al día siguiente, el día 19 de marzo de 2014, la
Sala Constitucional con base en el argumento de que en el procedimiento de amparo no debe haber
JURISPRUDENCIA 331
Cinco días después de dictada la referida sentencia acordando la medida de amparo cau-
telar, la Sala Constitucional, en sentencia No 138 de 17 de marzo de 2014, sin que nadie se lo
solicitara ni advirtiera, es decir, actuando de oficio, y con el propósito de sancionar directa-
mente a los destinatarios de la medida cautelar por presunto desacato a la medida cautelar
decretada, procedió a fijar un procedimiento ad hoc para ello, a los efectos de determinar “el
presunto incumplimiento al mandamiento de amparo,” identificando a su vez a la persona que
habría incurrido en delito, anunciando además que “en caso de quedar verificado el desaca-
to,” verificación procesal que la propia Sala haría en sustitución del juez penal, en contra lo
dispuesto en la Ley Orgánica de Amparo, la misma Sala impondría:
“la sanción conforme a lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre De-
rechos y Garantías Constitucionales y remitirá la decisión para su ejecución a un juez de pri-
mera instancia en lo penal en funciones de ejecución del Circuito Judicial Penal correspon-
diente.”
Es decir, la Sala Constitucional resolvió usurpar la competencia de la Jurisdicción Penal
y anunció que verificaría la comisión del delito de desacato, identificando a los autores que
habían incumplido el mandamiento de amparo constitucional que había dictado, por lo que
les impondría directamente la pena de prisión de seis (6) a quince (15) meses, que es la san-
ción penal prevista en el mencionado artículo 31 de la Ley Orgánica, y con ello la revocación
de hecho del mandato popular que tenían. Ni más ni menos, el Juez Constitucional se erigió
en el perseguidor de los funcionarios públicos electos responsables de los gobiernos munici-
pales en los Municipios donde la oposición había tenido un voto mayoritario, para sacarlos de
sus cargos.
Para incurrir en este abuso de poder y usurpación de competencias exclusivas de los
jueces de la Jurisdicción Penal, la Sala Constitucional, por supuesto, violó todos los princi-
pios más elementales de la garantía del debido proceso enumerados en el artículo 49 de la
Constitución, entre ellos, el derecho de toda persona a ser juzgado a través de un proceso
penal desarrollado ante jueces penales, que son el juez natural en la materia; el derecho a la
defensa y el derecho a la presunción de inocencia.
II. LA ASUNCIÓN POR LA SALA CONSTITUCIONAL DE LA COMPETENCIA PA-

RA IMPONER LA SANCIÓN PENAL POR DESACATO DE SENTENCIAS DE
AMPARO EN CONTRA DE LO PREVISTO EN LA LEY ORGÁNICA DE AMPARO
Y EN EL CÓDIGO PENAL
La anunciada y esperada sentencia en el caso de Vicencio Scarano Spisso, Alcalde del
Municipio San Diego del estado Carabobo y de Salvatore Lucchese Scaletta Director General
de la Policía Municipal de San Diego del Estado Carabobo, anunciada para revocarles el
mandato popular, se adoptó en la audiencia de fecha 19 de marzo de 2014, y que fue publica-
da con el Nº 245 el día 9 de abril de 2014,5 enjuiciándolos, condenándolos penalmente y
incidencias, declaró como “IMPROPONIBLE en derecho la oposición al mandamiento de amparo

constitucional cautelar planteada por el ciudadano Vicencio Scarano Spisso.” Véase la sentencia
Nº 139 de 19 de marzo de 2014 en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/marzo/162073-139-
19314-2014-14-0205.HTML
5
Véase la sentencia N° 245, del 9 de abril de 2014 (Caso: Vicencio Scarno Spisso y Salvatore
Lucchese Scaletta), en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/abril/162860-245-9414-2014-14-
0205.HT ML. Véase también en Gaceta Oficial Nº 40.391 de 10 de abril de 2014 y en Revista de
Derecho Público, N° 138, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2014, pp. 111 ss. Véase la críti-
ca a la sentencia en Allan R. Brewer-Carías, La ilegítima e inconstitucional revocación del man-
encarcelándolos, y en cuanto al Alcalde Scarano, revocándole su mandato popular, es un

compendio de violaciones al debido proceso que está garantizado en el artículo 49 de la
Constitución, y que el “máximo garante de la misma” simplemente violó impunemente. 6
Violación que comenzó con las garantías del debido proceso, al haberse a “juzgado”,
condenado y encarcelado a los funcionarios municipales por el “delito” de desacato de una
decisión cautelar de amparo, por un tribunal incompetente por no ser parte de la Jurisdicción
penal, es decir, violándose el derecho al juez natural, sin proceso penal alguno cuando al
tratarse de un hecho punible de acción pública se requería de la iniciativa del Ministerio
Público, mediante un procedimiento sumarísimo en el cual la Sala Constitucional actuó como
juez y parte, invirtiendo la carga de la prueba, al presumir la culpabilidad de los encausados,
violándose el derecho a la presunción de inocencia, y además, el mismo derecho a la defensa.
La Sala, en efecto, para declarar el desacato se basó en “recortes de prensa” que supuesta-
mente “acreditaban” un “hecho notorio comunicacional,” que le dieron “certeza y convenci-
miento de que los ciudadanos Vicencio Scarano Spisso y Salvatore Lucchese Scaletta son
responsables del desacato al amparo cautelar decretado en sentencia dictada el 12 de marzo
de 2014,” concluyendo de ello que había quedado “demostrada la falta de acatamiento del
amparo cautelar dictado por esta Sala, por parte de los encartados de autos, quienes incum-
plieron las órdenes contenidas en el mismo.”
Luego de declarar el desacato al mandamiento de amparo, la Sala consideró “de manera
definitiva” que la conducta de los ciudadanos Vicencio Scarano Spisso y Salvatore Lucchese
Scaletta encuadraba “en el supuesto de hecho del precepto establecido en el artículo 31 de la
referida Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,” pasando
entonces a constatar que la Constitución dispone que corresponde al poder Judicial “ejecutar
o hacer ejecutar sus sentencias” (art. 253), para lo cual el ordenamiento jurídico dispone de
mecanismos “expeditos y eficaces,” con el revestimiento “a la jurisdicción de la fuerza coer-
citiva necesaria para que ello pueda materializarse de manera efectiva,” como supuestamente
resulta del citado artículo 31 de la Ley de Amparo.
Sobre esta norma, que prevé, como se ha visto, una sanción penal tipificada como delito
con pena de prisión para quienes desacaten decisiones de amparo, que sólo puede aplicarse
por la Jurisdicción Penal, luego de constatar que el artículo 28 de la Ley de Amparo le atri-
buye potestad sancionatoria de arresto al juez de amparo –inconstitucional por lo demás– en
casos de amparos temerarios, pasó a hacer una afirmación insólita, sin base legal alguna, en
el sentido de que:
“si bien no hace referencia expresa “al tribunal” como ente sancionador, lo que pudo esti-
marse innecesario por parte del legislador, […] ello no es determinante para privar al juzga-
dor de amparo, cuya decisión ha sido desacatada […], de aplicar tal sanción en protección no
sólo de los derechos que persigue tutelar mediante la misma y el proceso que la contiene,
dato popular de alcaldes por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, usurpando competen-
cias de la jurisdicción penal, mediante un procedimiento “sumario” de condena y encarcelamien-
to (El caso de los Alcaldes Vicencio Scarano Spisso y Daniel Ceballo), en Revista de Derecho
Público, N°138, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2014, pp. 176 ss.
6
Lo decidido en esta sentencia se repitió en la sentencia adoptada en la audiencia del día 25 de
marzo de 2014, y publicada con el Nº 263 el 11 de abril de 2014 dictada en contra del Alcalde del
Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, Daniel Ceballos, en la cual se aplicó la “doctrina vin-
culante” que se había establecido inconstitucionalmente en la sentencia 245, e igualmente, se lo
enjuició, condenó penalmente, encarceló y se le revocó su mandato popular en contra de todos los
principios del debido proceso.
JURISPRUDENCIA 333
sino también de la labor del juez y del sistema de administración de justicia, pues si no hu-
biere una reivindicación inmediata de la decisión adoptada, la jurisdicción perdería la fuerza
suficiente para cumplir las atribuciones que le asigna la Constitución y el resto del orden ju-
rídico, dejando pasos a otras formas de control de los conflictos e interacciones sociales, que
no sólo pudieran contrariar la parte orgánica de la Constitución, sino y sobre todo, su dimen-
sión dogmática: valores, principios, derechos y garantías.”
Con base en esto, la Sala Constitucional, consideró que el hecho de que la misma no tu-
viera conforme al artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo, la posibilidad de sancionar los
desacatos a sus mandamientos, ello implicaría “un desacato a la ley,” como también lo sería
el tener que dirigirse al Ministerio Público para que este, si lo estima, iniciase la acción penal
correspondiente, lo que podría hacer “completamente ilusorio el cumplimiento del manda-
miento de amparo.” Por ello, para supuestamente “garantizar los artículos 31 de la Ley Orgá-
nica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y 253 de la Constitución,” la
Sala concluyó como si fuera un tribunal penal, imponiendo directamente a los mencionados
ciudadanos Vicenso Scarano Spisso y Salvatore Lucchese Scaletta la sanción de prisión en su
término medio de diez (10) meses y quince (15) días, prevista en el mencionado artículo 31
de la Ley Orgánica de Amparo, y con ello la pena accesoria de la inhabilitación política pre-
vista en el artículo 24 del Código Penal.
Esta decisión de la Sala Constitucional, de aplicar estrictamente la ley (Código Penal)
para imponer una pena accesoria pero ignorando lo que la ley dispone para aplicar la pena
principal, que es la que origina la accesoria, la llevó a tratar de justificar lo injustificable,
argumentando sobre la competencia para imponer dicha pena principal, que la misma Sala
“en algunas decisiones” citando las No 74 del 24 de enero de 2002 y No 673 del 26 de marzo
de 2002, le había dado correctamente el tratamiento que se le da a los ilícitos penales,
“en el sentido de que, al advertir el desacato, ordenaba oficiar al Ministerio Público para que
investigara si se cometió o no el desacato y, si así lo estimare, acusara ante la jurisdicción
penal o, en su defecto, solicitara el sobreseimiento de la causa o archivara el expediente. Ac-
tuación que se desplegaba aun a pesar de haber podido comprobar el hecho del desacato por
notoriedad comunicacional o por medios de prueba que constaban en la causa.” 7
7
Se le olvidó a la Sala Constitucional, sin embargo, hacer referencia y copiar su más reciente sen-
tencia en la materia que fue la No. 1013 de 11 de julio de 2012, en la cual cita a su vez la sentencia
N° 341 de 1º de marzo de 2007 y otras decisiones anteriores, en la cual “expresamente se estable-
ció sobre lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales: que “se trata de una pena corporal que se prescribe para toda aquella persona
que incurra en el supuesto de desacato del contenido de un mandamiento de amparo, y esto es
propio de la jurisdicción penal. Así lo ha ratificado la jurisprudencia, al considerar que es dicha
jurisdicción, la encargada de conocer las causas iniciadas por incumplimiento de mandamiento
de amparo.” En sentencia del 31 de mayo de 2001 (Caso: Aracelis del Valle Urdaneta) la Sala di-
jo: “(...) Ahora bien, en relación con el desacato, ha señalado este Alto Tribunal que dado, el ca-
rácter delictual del mismo, la calificación que de este delito se haga “le compete al Tribunal Pe-
nal, en el contexto del debido proceso con la garantía del derecho a la defensa (artículo 68 de la
Constitución)” (Vid. Sentencias de la Sala Político-Administrativa del 7 de noviembre de 1995:
Caso Rafael A. Rivas Ostos y del 11 de marzo de 1999: Caso Ángel Ramón Navas). Por esta razón,
la jurisprudencia citada dispuso que: “al alegarse el incumplimiento del mandamiento de amparo
constitucional dictado por el Juez, conforme al artículo 31 ejusdem, el Tribunal que actuó en la
causa, no es el competente para realizar la calificación jurídica del mencionado incumplimiento.”
(Caso Ramón Isidro Nava Aponcio, en http://www.tsj.gov.ve/decisio-nes/scon/julio/ 1013-11712-
2012-2011-1466.HTML
Frente a ello, todo el argumento subsiguiente de la Sala Constitucional en su sentencia

se redujo a una rebuscado intento de ignorar su propia jurisprudencia, indicando que en este
caso, la demanda de amparo había sido intentada ante la propia Sala Constitucional en
protección de derechos e intereses colectivos, conforme a las previsiones de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de 2010, y que la misma había dictado conforme a dicha
Ley, una medida de amparo cautelar. Por ello, entonces, afirmó la Sala, que su propia doctri-
na “no puede permanecer estática” cuando la Ley Orgánica de Amparo no establece “proce-
dimiento alguno para la valoración preliminar del posible incumplimiento de un mandamien-
to de amparo a efectos de su remisión al órgano competente,” pasando luego a apelar al ex-
pediente de que conforme al artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
de 2010, “cuando en el ordenamiento jurídico no se preceptúe un proceso especial a seguir,
se aplicará el que exclusivamente las Salas de este Alto Tribunal juzguen más conveniente
para la realización de la justicia, siempre que tenga fundamento legal,” ignorando por supues-
to, que en materia de aplicación de una pena de prisión como pena principal, si hay un proce-
dimiento establecido que es el del Código Orgánico Procesal Penal a ser desarrollado exclu-
sivamente por los tribunales de la Jurisdicción penal.
En este marco de ignorancia deliberada de lo que la ley establecía, fue que la Sala en su
sentencia N° 138 del 17 de marzo de 2014, considerando que la Ley del Tribunal Supremo era
de 2010 y que aplicar la ley, es decir, el Código Orgánico Procesal Penal, no era el “tratamiento
jurídico que debe dársele al referido ilícito” penal, apeló entonces inconstitucionalmente a la
previsión del artículo 26 de la Ley Orgánica de Amparo para “determinar el presunto incum-
plimiento al mandamiento de amparo cautelar decretado,” citando así a los “encausados” a una
audiencia oral en la cual no se garantizaron en forma alguna los principios del debido proceso
legal, para proceder de inmediato, como se lo exigía el poder político, a declarar su culpabili-
dad, condenarlos y encarcelarlos ipso facto, en un solo acto y momento en el cual supuestamen-
te podían exponer “los argumentos que a bien tuvieren en su defensa.” Y todo ello, tratando de
justificar que la norma sancionatoria del artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo, a pesar de
que fija un tipo delictivo de desacato y una sanción penal de prisión, supuestamente, “carece de
carácter penal” porque ninguna norma la califica como “ilícito penal.”
O sea que de acuerdo con la Sala, una tipificación de una conducta en una norma legal
como “delito,” sancionado con pena de “prisión,” no sería un “delito,” sino quién sabe qué
otra cosa, lo que por tanto no amerita aplicar las garantías del debido proceso, que son entre
otras, el derecho al juez natural (jurisdicción penal), y a la presunción de inocencia y el dere-
cho a la defensa; y todo para tratar de tratar de justificar que en esos casos es el propio juez
que lleva el proceso el que debe aplicar la sanción, máxime -a juicio de la Sala- cuando se
trate de decisiones que “dicte este Máximo Tribunal de la República, en tutela de intereses y
derechos constitucionales.” Todo ello, por supuesto, es totalmente inconsistente con el régi-
men de protección de la libertad individual, que garantiza que sólo mediante decisión de un
juez penal se puede imponer una pena privativa de libertad como la de prisión, siendo absolu-
tamente falaz la argumentación que hizo la Sala Constitucional en su sentencia de que “no
toda norma que contenga sanciones restrictivas de la libertad es necesariamente una norma
penal.” Ello es cierto, sólo referido a las sanciones de “arresto” establecida como sanción
administrativa (incluso la impuesta por autoridades judiciales), pero simplemente no es cierto
si se refiere a la pena de “prisión,” que siempre, siempre, tiene carácter penal, por más que la
Sala pretenda decir que “que hoy día, materialmente hablando, [el arresto] no reporta mayo-
res diferencias con la prisión.” A la luz de toda la doctrina citada y copiada en la sentencia, al
contrario, si hay diferencia, por lo que la pena de “prisión” impuesta por desacato de una
medida de amparo, por más que la Sala la considere anacrónica, sí es una sanción que perte-
nece “al derecho penal” y no simplemente al derecho público,” pues no es una simple sanción
a una “desobediencia o conducta indebida ante un tribunal.”
JURISPRUDENCIA 335
Por lo demás, se le olvidó a la Sala que el arresto, al no ser una pena, no conlleva la pe-
na accesoria de inhabilitación política; en cambio la pena de prisión si la conlleva, como la
propia Sala lo aplicó en este caso. No se entiende entonces cómo la Sala pudo empeñarse en
negarle el carácter de pena, de derecho penal a la sanción prevista en el artículo 31 de la Ley
Orgánica de Amparo, pero a la vez empeñarse en aplicarle la pena accesoria de inhabilitación
política que sólo procede cuando hay una “pena (penal) principal, como la de prisión.
Después de estos argumentos contradictorios, la argumentación de la Sala se quedó en
rumiar sobre lo ineficaz que sería “la intervención penal en el caso del desacato de amparo,”
y sobre “la presencia de tal ilícito en una ley no penal” como la Ley Orgánica de Amparo; y
todo para justificar el inconstitucional procedimiento establecido en su decisión para juzgar y
condenar por tal delito de desacato, sin seguir el debido proceso penal, considerándolo como
“una intervención jurisdiccional absolutamente legítima,” y pretender “asimilar” la sanción
penal al desacato en materia de amparo y la sanción penal de prisión, a las simples sanciones
administrativas y jurisdiccionales de arresto que prevén muchas normas del ordenamiento
procesal aplicables por los propios jueces.
Por todo ello, no puede sino causar asombro cómo la Sala Constitucional en su senten-
cia, concluyó afirmando que con la decisión adoptada de condenar y encarcelar a un Alcalde
y a un alto funcionario municipal por el “delito” de desacato de una sentencia de amparo que
según su propia calificación es un delito “de acción pública,” imponerles una “pena de pri-
sión” como “pena principal,” y además la “pena accesoria” de inhabilitación política, −con
ello dijo−:
“la Sala no pretende juzgar ilícito penal alguno vinculado a esta causa, pues lo que está sien-
do objeto de decisión es si hubo o no desacato a la decisión que dictó, y, al haberlo corrobo-
rado, imponer la consecuencia jurídica que le obliga atribuir, en estos casos, la ley (artículo
31 de la Ley Orgánica de Amparo).”
O sea que la Sala Constitucional sin garantizar en forma alguna el debido proceso, juzgó
un ilícito penal sin proceso penal alguno, impuso una sanción penal como pena principal
(pena de prisión), e inhabilitó políticamente a los condenados (pena accesoria a la principal),
diciendo sin embargo que no se estaba juzgando ilícito penal alguno vinculado a la causa. Y
además, para justificar la inconstitucionalidad cometida, concluyó que ello lo hacía “en ejer-
cicio de la potestad sancionatoria de la jurisdicción constitucional,” que supuestamente “no
se contrapone a la competencia penal del Ministerio Público, de la policía de investigación
penal y de la jurisdicción penal (stricto sensu), la cual no se extiende hasta este ilícito judicial
constitucional de desacato.”
Aparte de que para que exista una “potestad sancionatoria de la jurisdicción constitucio-
nal” se requiere texto legal expreso que la regule, la única forma de quitarle el carácter penal
al supuesto “ilícito judicial constitucional de desacato” que no es nada más que en palabras
de la Sala “un hecho punible de acción pública” es mediante una reforma de la ley, y no
mediante una sentencia de la Sala Constitucional.8
8
Por ello, con razón, al conocerse la sentencia, los profesores Alonso Medina, Alberto Arteaga y
José Luis Tamayo expresaron, en rueda de prensa transmitida por el canal de internet de El Nacio-
nal: “su estupor frente a un acto de la Sala Constitucional que consideran “incalificable”, porque a
su ver y entender no respeta ninguna regla constitucional ni derecho a la defensa. Coinciden en se-
ñalar que en este día el Tribunal Constitucional abre una nueva etapa en la administración de la
justicia en Venezuela al asumir ilegalmente una parodia de juicio penal, sin acusación por delante,
actuando como juez de instrucción (no vigente en el ordenamiento jurídico venezolano actual), y
III. LA “INTERPRETACIÓN VINCULANTE” DE 2014 DEL ARTÍCULO 31 DE LA LEY

ORGÁNICA DE AMPARO EXCLUYENDO LA APLICACIÓN DE LAS “REGLAS
DEL PROCESO PENAL Y DE LA EJECUCIÓN PENAL” EN CASO DE DESACATO
DE SENTENCIAS DE AMPARO, ATRIBUYÉNDOLE A LOS PROPIOS JUECES DE
AMPARO LA COMPETENCIA PARA DECIDIR EN LA MATERIA
En definitiva, después de todos estos argumentos para justificar lo injustificable, y poner
fin a cualquier discusión en la materia, y en virtud de la necesidad que tenía la Sala Constitu-
cional de enjuiciar y encarcelar a dos alcaldes de oposición en un momento particular de
crisis política y manifestaciones callejeras, la Sala Constitucional en su sentencia Nº 245 el
día 9 de abril de 2014 procedió a “reformar” en general lo dispuesto en el artículo 31 de la
Ley Orgánica de Amparo, estableciendo “con criterio vinculante”:
“el carácter jurisdiccional constitucional de la norma establecida en el artículo 31 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ello para garantizar el ob-
jeto y la finalidad de esa norma y, por tanto, para proteger los valores que ella persigue tute-
lar: los derechos y garantías constitucionales, el respeto a la administración de justicia, la
administración pública, el funcionamiento del Estado, el orden jurídico y social, la ética, la
convivencia ciudadana pacífica y el bienestar del Pueblo, junto a los demás valores e in-
tereses constitucionales vinculados a éstos. Por lo tanto, las reglas del proceso penal y de la
ejecución penal no tienen cabida en este ámbito (fijación de la competencia territorial res-
pecto de la ejecución, intervención fiscal, policial y de la jurisdicción penal –la cual, valga
insistir, encuentra su último control constitucional en esta Sala-, suspensión condicional de la
pena, fórmulas alternas de cumplimiento de la pena, entre otras tantas), más allá de lo que es-
time racionalmente esta Sala, de caras al cumplimiento del carácter retributivo, reflexivo y
preventivo de la misma y cualquier otra circunstancia que encuentre sustento en el texto fun-
damental. Así se decide.”
En esta forma, la Sala Constitucional sin invocar específicamente su potestad de esta-
blecer “interpretaciones vinculantes sobre el contenido o alcance de normas o principios
constitucionales” prevista en el artículo 335 de la Constitución, en realidad procedió a esta-
blecer con carácter vinculante la interpretación de una norma legal; es decir, del artículo 31
de la Ley Orgánica de Amparo, “despenalizando” el tema y atribuyéndole a todos los jueces
de amparo la competencia para conocer del desacato de las sentencias de amparo y para
imponerle a los responsables, en sustitución de la jurisdicción penal, la pena de prisión por
desacato a las sentencias de amparo que dicten.
Sin embargo, de lo que siguió en la sentencia puede deducirse que la Sala Constitucio-
nal no quedó totalmente convencida de la “interpretación vinculante” que hizo, atribuyéndole
a los jueces de amparo en todas las jurisdicciones para resolver por si los desacatos a sus
propias sentencias e imponer penas de prisión a los que las desacataran, por lo que, además,
fijó, también con carácter vinculante un procedimiento específico, a los efectos de asegurar
que la Sala Constitucional tendría la posibilidad de ejercer un control previo a la ejecución de
las sentencias de desacato, sobre las actuaciones de los jueces de amparo en la materia, dis-
poniendo que:
dictando una condena que viola flagrantemente normas procesales y el principio de libertad. En es-
te acto sin nombre, indican que se viola todo principio constitucional comenzando (1) por el Prin-
cipio fundamental de la Competencia, que es de materia de orden público, y pasando por (2) el
Principio de Juez Natural; (3) el Principio del Derecho a la Defensa; y (4) el principio del Debido
Proceso. Además de que viola completamente el Código Orgánico Procesal PenalVéase en “La an-
ti justicia”, VenEconomia.com, 10 de abril de 2014, en http://www.venecono mia.com/site/mo-
dulos/m_visor.asp?pub=4228
JURISPRUDENCIA 337
“en virtud de la relevancia de los intereses jurídicos involucrados en el procedimiento por

desacato al mandamiento de amparo constitucional, cuando este último haya sido declarado
por cualquier otro tribunal distinto a la Sala Constitucional (cuyas decisiones sí puedan ser
examinadas por un tribunal superior en la jurisdicción constitucional), éste deberá remitirle
en consulta (per saltum), copia certificada de la decisión que declare el desacato e imponga
la sanción prevista en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garan-
tías Constitucionales, previa realización del procedimiento de amparo señalado por esta Sala
en la sentencia N° 138 del 17 de marzo de 2014, para que, luego de examinada por esta má-
xima expresión de la jurisdicción constitucional, de ser el caso, pueda ser ejecutada. En ese
sentido, tal como se desprende de ello, la referida consulta es anterior a la ejecución de la
sentencia y tendrá efecto suspensivo de esta última. Así se declara.”
La Sala concluyó su sentencia, entonces, después de declarar el desacato al mandamien-
to de amparo que había dictado en la sentencia N° 136, en el que habrían incurrido Vicencio
Scarano Spisso y Salvatore Lucchese Scaletta, y sancionarlos conforme al previsto en el
artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo a cumplir diez (10) meses y quince (15) días de
prisión, cesándolos en el ejercicio de sus cargos, indicando que:
“en atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ordena la publicación íntegra
del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, y en la Ga-
ceta Judicial, en cuyos sumarios deberá indicarse lo siguiente:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que establece, con
carácter vinculante, el carácter jurisdiccional constitucional de la norma establecida en el
artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y
establece el procedimiento que deben seguir los Tribunales de la República para aplicarla”.
IV. LA NUEVA “INTERPRETACIÓN VINCULANTE” DE 2019 EMITIDA POR LA

SALA CONSTITUCIONAL. MODIFICATORIA DE LA ANTERIOR, PARA ASE-
GURAR EL CONTROL DE LA SALA CONSTITUCIONAL
Con base en la “interpretación vinculante” de 2014, antes indicada, tribunales compe-
tentes en materia de amparo todas las jurisdicciones, comenzaron a enjuiciar a quienes
desacataron sus sentencias de amparo y a imponerles las penas de prisión previstas en la Ley
Orgánica de Amparo, buscando privarlos de libertad tal y como lo había autorizado la Sala,
enviándole a la misma los expedientes en consulta, “saltándose” los respectivos tribunales
superiores (per saltum), antes de ejecutar las sentencias.
Entre las sentencias recibidas por la Sala, estuvo la dictada por el Juzgado Primero de
Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Tránsito y Agrario de la Circunscripción Judicial
del Estado Nueva Esparta, de fecha 18 de septiembre de 2015 (expediente N° 24.972), me-
diante la cual dicho tribunal impuso a la ciudadana Jacquelin Rodríguez Adam, “la sanción
prevista en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo Constitucional (sic), en su término
medio de diez (10) meses y quince (15) días, por haber quedado plenamente demostrado en
autos el desacato de la sentencia dictada (…) el 13 de enero de 2015.”
La Sala Constitucional se declaró competente para conocer en consulta sobre lo decidi-
do por el tribunal de instancia, y dictó la sentencia N° 145 de 18 de junio de 2019 (Caso: Joe
Taouk, Jajaa),9 destacando en general, que “por notoriedad judicial” había venido:
9
Véase en Revista de Derecho Público, N° 158-159, enero-junio 2019, Editorial Jurídica Venezola-
na, 2019, pp. 332 ss.
“detectando graves errores, excesos y desatinos por parte de algunos órganos jurisdicciona-
les, al momento de tener que decidir sobre las denuncias de incumplimiento o desacato de los
mandamientos de amparo que han dictado, asunto in extremis delicado, debido a que de ello
depende la imposición de una sanción privativa del derecho constitucional a la libertad del
justiciable, como lo es la prisión de seis (6) a quince (15) meses, a que se refiere el artículo
31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.”
Con base en esos excesos, la Sala Constitucional estimó necesario variar el “criterio ju-
risprudencial sentado en la antes mencionada sentencia N° 245 de 9 de abril de 2014 (caso:
Salas & Agentes Aduaneros Asociados, C.A. y otros contra Vicencio Scarano Spisso), en lo
que atañe al procedimiento para dilucidar las denuncias de desacato a mandamientos de am-
paro; y “tomado en consideración la importancia del desacato y su influencia respecto del
cumplimiento de las decisiones jurisdiccionales dictadas en materia de amparo constitucio-
nal, así como el carácter dinámico de la jurisprudencia,” con el “objeto de evitar el uso inde-
bido de la aludida institución,” procedió a cambiar su “interpretación vinculante” con el
objeto de:
“impedir que la institución del desacato pueda ser empleada como mecanismo de presión,
amenaza, coacción o apremio, bien sea, por parte de los justiciables, o de los propios opera-
dores de justicia.”
Y en esta forma, “a partir de la publicación” de la sentencia N° 145 de 18 de junio de-
2019 en la Gaceta Oficial, la Sala Constitucional estableció “con carácter vinculante:”
“Que las denuncias de incumplimiento o desacato de mandamientos de amparo constitucio-
nal dictados por cualquier tribunal de la República han de ser sometidas al conocimiento pre-
vio de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.”
Es decir, que la consulta obligatoria de las sentencias de jueces de instancia sobre
desacato de sentencias de amparo a partir de abril de 2019 no solo debe realizarse luego de
dictarse sentencia, pero antes de su ejecución, sino también, obligatoriamente, antes de dic-
tarse la sentencia. Así, estableció la Sala:
“ante la manifestación de incumplimiento o desacato del mandamiento de amparo constitu-
cional, el tribunal que esté conociendo de la causa deberá, de manera inmediata, remitir a es-
ta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción de amparo ejercida, junto con la
denuncia de incumplimiento o desacato que se haya realizado, debiendo esta Sala -en un lap-
so perentorio de sesenta (60) días continuos- dictaminar sobre la viabilidad del mismo, para
lo cual deberá emitir una decisión muy sucinta en términos de verosimilitud y no de plena
certeza, a modo de controlar, prima facie, su fundabilidad.
En caso de que la decisión de la Sala sea favorable o proclive a que se le dé cause o trámite a
la denuncia, devolverá el expediente al tribunal de la causa, ante el cual se instruirá el proce-
dimiento correspondiente, de acuerdo con los parámetros establecidos en la citada sentencia
N° 245, del 9 de abril de 2014, lo que implica la consulta per saltum de la decisión que de-
clare el desacato e imponga la sanción prevista en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Am-
paro sobre Derechos y Garantías Constitucionales, caso contrario, se declarará concluido el
procedimiento con la consecuente orden de cierre del expediente y envío del mismo al tribu-
nal de la causa.”
Por supuesto, la “interpretación vinculante” solo se dirigió a los casos de decisiones de
los tribunales de instancia en la materia, y no a los casos en los cuales sea la propia Sala
Constitucional la competente para dilucidar la denuncia de incumplimiento o desacato del
mandamiento de amparo, en cuyo caso debe aplicarse, “sin más, el procedimiento establecido
en la mencionada sentencia N° 245, del 9 de abril de 2014.”
JURISPRUDENCIA 339
Con base en todo ello, la Sala Concluyó su sentencia no solo declarando su competencia
para “en consulta “per saltum” la sentencia que fue sometida a su conocimiento, revocándola
y declarando sin lugar el desacato en el caso conceto, sino ordenando que el fallo fuese pu-
blicado en la Gaceta Oficial y en la Gaceta Judicial, con la indicación, en los “sumarios” de
lo siguiente:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que modifica el cri-
terio jurisprudencial sentado en sentencia N° 245, del 9 de abril de 2014, caso: Salas &
Agentes Aduaneros Asociados, C.A. y otros contra Vicencio Scarano Spisso, y establece con
carácter vinculante, que las denuncias de incumplimiento o desacato de mandamientos de
amparo constitucional dictados por cualquier tribunal de la República, han de ser del cono-
cimiento previo de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a la que debe-
rá ser remitido inmediatamente el original del expediente para que dentro de un lapso pe-
rentorio de sesenta (60) días continuos, juzgue respecto de su viabilidad, mediante decisión
sucinta, en términos de verosimilitud y no de plena certeza, a modo de controlar, prima fa-
cie, su fundabilidad.”
SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA NIEGA
LA APLICACIÓN DE PRINCIPIOS DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Carlos Reverón Boulton
Abogado
Resumen: Breve estudio de la decisión de la Sala Político Administrativa N°

411/2019, mediante la cual se dejaron de aplicar principios que son propios del
procedimiento administrativo, lo que constituye una alarmante postura asumida en
detrimento de los derechos de los ciudadanos.
Palabras Clave: Procedimiento administrativo, principios, garantías, derechos,
ciudadanos.
Abstract: Brief analysis of ruling N° 411/2019 of the Political Administrative
Chamber that disregarded principles of the administrative procedure, constituting
an alarming decision against citizens’ rights.
Key words: Administrative procedure, principles, constitutional rights, rights, citizens.
I
Sirva este breve ensayo para analizar y reflexionar sobre los principios rectores del pro-
cedimiento administrativo, pero principalmente respecto al papel de la jurisdicción conten-
cioso administrativa y, especialmente de su cúspide, la Sala Político Administrativa, como
medio de control de toda la actividad administrativa en favor de la libertad, los derechos
fundamentales de los ciudadanos y de un robusto Estado de Derecho.
Resulta harto conocido el declive del poder judicial venezolano, de manera que a estas
alturas no sorprenden ciertos criterios emanados de la Sala Político Administrativa para esca-
par del thelos que constitucional y legalmente se le atribuye a la jurisdicción en cuestión, por
lo que al contrario de lo esperado y deseable, se inclina en favorecer a toda costa la arbitra-
riedad de la Administración, al no ejercer −precisamente− su función1. Ello pone en evidencia
la urgencia de reinstitucionalizar el poder judicial.
Concretamente, queremos referirnos en esta ocasión a la inverosímil sentencia de la Sala
Político Administrativa N° 411 del 4 de julio de 2019 (caso: Avon Cosmetics de Venezuela,
C.A.), mediante la cual se negó la aplicación de los principios del procedimiento administra-
tivo en una causa relacionada con el procedimiento para la obtención de divisas.
En esa decisión se dejó de aplicar el principio de flexibilidad en el procedimiento admi-
nistrativo que sustanció la Administración, pues según la Sala ese principio no rige en esa
1
Particularmente resulta ilustrativo de este punto la obra de Canova, Antonio, Herrera, Luis, Rodrí-
guez, Rosa y Graterol, Giuseppe. El TSJ al servicio de la revolución. Editorial Galipán, Caracas,
2014.
JURISPRUDENCIA 341
actividad formal (procedimiento), toda vez que no ha sido previsto en el artículo 10 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública. Al respecto, la Sala razonó lo que sigue:
“Finalmente en cuanto a la aplicación del principio de flexibilidad de los lapsos en el ámbito
del derecho administrativo, la Sala advierte que según lo dispuesto en el artículo 10 del De-
creto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública los princi-
pios que rigen la actividad de la Administración Pública son economía, celeridad, simplici-
dad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad,
imparcialidad, participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transpa-
rencia, buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad en el ejercicio de la misma, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con supresión de las formalidades no esenciales.
Como puede observarse ninguno hace alusión a la flexibilidad indicada por la apelante. En
este sentido, entiende la Sala que el acatamiento de los lapsos constituye una formalidad
esencial que determinaba quienes cumplían para el otorgamiento de las divisas, y que la op-
ción que tenía la solicitante era en todo caso, pedir una prórroga, lo cual tal como lo apreció
el a quo no ocurrió en el caso bajo examen”.
Recuérdese que el procedimiento administrativo es el cauce formal de toda la actividad
administrativa, en aras de permitir la participación ciudadana y la satisfacción de derechos
fundamentales en el marco de la Administración vicarial establecida claramente en el artículo
141 constitucional que garantiza el derecho a una buena Administración 2. De manera que
como nos recuerda Pesci Feltri, el procedimiento cumple con una función de garantizar los
derechos de los ciudadanos y el eficaz y eficiente cumplimiento del interés general que tutela
la Administración, por lo que los principios del procedimiento administrativo han sido con-
sagrados desde la perspectiva del ciudadano para la protección de sus derechos, por lo que
puntualiza que “...constituyen premisas esenciales, obligatorias referencias de comportamien-
to para la Administración Pública”3.
Araujo-Juárez expresa que los principios del procedimiento administrativo son una au-
téntica garantía frente a la Administración en relación con los derechos de los que son titula-
res los ciudadanos, pero también tienen por finalidad proteger el interés público y la eficacia
administrativa4.
El procedimiento administrativo es el cauce que garantiza los derechos fundamentales
de los ciudadanos y que se particulariza en la adopción de la mejor decisión que sea posible.
La interpretación de los principios y normas del procedimiento administrativo, como medio
de la actividad administrativa, debe hacerse bajo esta visión, cuyo eje central es el ciudadano,
debido a que constitucional y legalmente se exige que la Administración esté objetivamente a
su servicio con subordinación a la ley y el derecho. El procedimiento administrativo debe
asegurar ese carácter vicarial y concretar el derecho a una buena Administración.
2
Vid.: Hernández G., José Ignacio. “La buena Administración en Venezuela” en Estudios sobre la
buena Administración en Iberoamérica. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2017, pp. 176-
196.
3
Pesci Feltri, Flavia. “Los principios rectores del procedimiento administrativo en Venezuela” en
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano N° 14. Centro de Estudios de Derecho
Público de la Universidad Monteávila, Caracas, 2019, p. 267-269. Recuperado de: http://redav.
com.ve/wp-content/uploads/2019/07/Falvia-Pesci-Feltri-Los-principios-rectores-del-procedimien-
to-administrtaivo-en-Venezuela.pdf
4
Araujo-Juárez, José. Tratado de Derecho Administrativo Formal. Vadell hermanos, Valencia-
Caracas, 2007, pp. 115-122.
Gallotti enfatiza que tales principios son elementos inherentes al procedimiento admi-
nistrativo, que delimitan las facultades y límites del actuar administrativo y que son parte
integral de la función administrativa5. Es así, como nos recuerda Pellegrino, que el cumpli-
miento irrestricto de los principios y reglas establecidos en la ley garantizan los derechos de
los ciudadanos y la eficacia de la actuación administrativa6.
Así, no queda lugar a dudas sobre la importancia de los principios rectores del procedi-
miento administrativo como límites efectivos de la actividad administrativa, consagrados
para salvaguardar y promover los derechos e intereses de los ciudadanos y para garantizar la
eficacia y racionalidad de la actuación de la Administración, por lo que su aplicación y respe-
to es obligatorio para alcanzar tan importantes fines para los cuales han sido diseñados. En
suma, constituyen verdaderos límites al poder y garantías en favor de las libertades individuales.
Bajo estas premisas es que resulta inexplicable que la Sala Político Administrativa se
haya negado a censurar a la Administración por no acatar los principios rectores del procedi-
miento administrativo, desconociendo lo hasta aquí expuesto. Por ello, se debe insistir en que
toda la actividad administrativa (formal y material) debe tener como eje central al ciudadano
y la promoción y protección de sus derechos (garantizados en la ley y en esos principios), as-
pecto que parece carecer de importancia para la Sala, pues con preocupación notamos que es
capaz de aniquilar los cimientos sobre los cuales está construido el Derecho Administrativo.
II
El principio desconocido por la Administración cambiaria y la Sala Político Administra-
tiva fue denominado como de flexibilidad, pero realmente y siguiendo a Araujo-Juárez, es un
principio que se inscribe dentro del principio antiformalista, cuya finalidad es que el proce-
dimiento administrativo esté alejado de todo formulismo, lo cual se manifiesta en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos en: (i) la posibilidad de presentar alegatos y
pruebas en cualquier momento por parte del interesado (art. 32); (ii) flexibilidad probatoria
(art. 58); (iii) no preclusividad o no establecimiento de una articulación de fases con una
sucesión preclusiva (arts. 23 y 60)7; y (iv) intrascendencia de los errores en la calificación de
los recursos administrativos (art. 86).
5
Gallotti, Alejandro. “Los principios rectores del procedimiento administrativo en las Leyes Habili-
tadas de 2014” en Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano N° 6. Centro de Es-
tudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila, Caracas, 2015, p. 147 y 150. Recuperado
de: http://redav.com.ve/wp-content/uploads/2016/01/Los-principios-rectores-de-los-procedimientos-
administrativos.pdf
6
Pellegrino Pacera, Cosimina. “Algunas consideraciones sobre el procedimiento administrativo y el
expediente administrativo” en Revista de la Facultad de Derecho N° 64, Universidad Católica
Andrés Bello, Caracas, 2009, p. 13.
7
En otras ocasiones la Sala ha sostenido la no preclusividad de los lapsos en el procedimiento
administrativo, en contraposición a la rigurosidad del proceso judicial, tal y como se puede apre-
ciar en la sentencia de la Sala Político Administrativa N° 2673 del 28 de noviembre de 2006 (caso:
Sociedad Williams Enbridge & Compañía). En efecto, en esa oportunidad se afirmó que: “Al res-
pecto, resulta necesario hacer referencia a la flexibilidad probatoria que rige en el procedimiento
administrativo, pues en este procedimiento no opera la preclusividad de los lapsos procesales con
la rigurosidad del proceso judicial. En efecto, en el transcurso del procedimiento administrativo
las partes pueden presentar las pruebas y los alegatos que consideren pertinentes, siempre que no
se haya producido la decisión definitiva. Dicho principio de flexibilidad de las pruebas en el pro-
cedimiento administrativo encuentra su contrapartida con el principio de exhaustividad y globali-
dad del acto administrativo, previsto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Ad-
JURISPRUDENCIA 343
Explica tan importante autor que ese principio sirve para que la Administración sea ca-
paz de alcanzar la verdad material8, para lo cual debe ubicar y contar con la información
idónea para decidir el procedimiento, lo que incluso permite el uso de potestades inquisitivas
para obtener la información necesaria y fundamental para esclarecer el asunto que conoce, lo
que asegurará que se tomará la mejor resolución.
Garantizar la consecución de la verdad material y el derecho a una buena Administra-
ción9 precisa contar con la información útil para decidir, por lo que escapa de toda sensatez
que la Administración cambiaria y la Sala Político Administrativa no hayan razonado correc-
tamente el hecho de que el interesado sí proporcionó, previo a que se dictara el acto adminis-
trativo, la documentación que resultaba fundamental para adoptar una decisión con arreglo a
la verdad y para satisfacer los derechos de los que son titulares, aunque esto haya sucedido
fuera del lapso previsto y por consiguiente era obligatorio que la administración cambiaria y
la estudiara para fundamentar su decisión10.
ministrativos, toda vez que el órgano administrativo está obligado a pronunciarse sobre todas las
cuestiones que hubieren sido planteadas durante todo el proceso” (destacado nuestro).
Curiosamente con posterioridad a la decisión que se analiza en este estudio, la Sala Político Ad-
ministrativa reconoció la existencia y vigencia del principio antiformalista en el fallo N° 613 del
16 de octubre de 2019 (caso: Chrysler de Venezuela, L.L.C.), mediante el cual se sostuvo lo si-
guiente: “Sobre el carácter no formalista de las normas de representación contenidas en la Ley Or-
gánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala Político-Administrativa ha establecido lo si-
guiente: “(…) debe advertirse que los artículos a los que se hizo referencia (25 y 26 de la Ley Or-
gánica de Procedimientos Administrativos) deben interpretarse de manera sistemática, concate-
nándolos con los principios que informan el procedimiento administrativo. En armonía con lo an-
terior, debe tomarse en cuenta que este tipo de procedimiento se caracteriza por la no formalidad,
lo cual implica una cierta flexibilidad la cual permite que la actuación de los particulares no se
vea limitada por formalismos exagerados que le imposibiliten el ejercicio de sus derechos (…)”.
(Vid., entre otras las sentencias Nros. 01561 de fecha 20 de septiembre de 2007 y 01562 del 3 de
diciembre de 2008)” (énfasis de la Sala).
Obsérvese que la aplicación de criterios rigurosos (como la preclusión de los lapsos en el procedi-
miento administrativo) puede limitar y afectar derechos de los interesados, tal y como sucedió en
la sentencia que motiva las reflexiones que realizamos en esta monografía.
8
Araujo-Juárez, José. Ob. Cit., p. 130 y 131. Estimamos que también el ejercicio del derecho a la
defensa justifica y da importancia a ese principio.
9
Sobre las implicaciones del derecho a una buena Administración recomendamos la lectura de
Belandria García, José Rafael. “La buena Administración en el procedimiento administrativo” en
Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano N° 11. Centro de Estudios de Derecho
Público de la Universidad Monteávila, Caracas, 2018, pp. 131-155. Recuperado de: http://redav.
com.ve/wp-content/uploads/2018/02/La-buena-administracion-en-el-procedim-administrativo-JR-
BG.pdf
10
El procedimiento seguido por la Administración cambiaria está previsto en actos de carácter su-
blegal. Concretamente, en la Providencia Nº 119 (Gaceta Oficial Nº 40.259 del 26 de septiembre
de 2013), mediante la cual se estableció la obligación de inscribirse en el Registro de Usuarios del
Sistema de Administración de Divisas (RUSAD) (art. 3) y la posibilidad de que la Administración
solicite información por medios electrónicos (art. 11).
En esa providencia es en la que se establece un lapso para que el interesado proporcione la infor-
mación ahí indicada para que se autorice la adquisición de divisas (art. 26).
No es cierto que en el procedimiento administrativo los lapsos son preclusivos y que

una vez vencidos sea necesario solicitar una prórroga para presentar alegatos y pruebas, como
pretende hacer ver la Sala Político Administrativa en la sentencia que se comenta11.
En particular, con base en el principio mencionado, el interesado podía en cualquier
momento adjuntar al expediente administrativo la información que requería la Administra-
ción para decidir favorablemente el procedimiento administrativo. La Administración debe
promover y fomentar la participación ciudadana en aras de un mejor conocimiento del proce-
dimiento administrativo y de valorar correctamente todos los intereses involucrados12.
En relación con el antiformalismo, Brewer-Carías apunta que “Este principio del infor-
malismo, por supuesto, también se relaciona con el tema de la instrumentalidad del procedi-
miento, de manera que no se convierta un fin en sí mismo, puramente adjetivo, que pueda
revertir, por el excesivo formalismo, contra el administrado, convirtiendo de garantía en una
carga”13. La finalidad del procedimiento no es la de convertirse en una carrera de obstáculos o
de formalidades insubsanables, sino un medio para dar satisfacción a los derechos de las
personas, de ahí que la ley prevea un abanico amplio de garantías para obtener una resolución
que concrete el fin por el cual se inició el procedimiento (resguardando los derechos del
interesado), esto es, actuar conforme a la eficacia14 que es un principio que también perfila la
forma en que debe desarrollarse la actividad administrativa.
11
Ello, gracias a lo establecido en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrati-
vos. Evidentemente, la norma y ese derecho no han sido consagrados para un uso abusivo por par-
te del interesado. Al contrario, su finalidad es que se aporten alegatos y pruebas sobre puntos du-
dosos que surjan durante la sustanciación o trascendentales respecto al objeto del procedimiento y
que gracias a ello se ponga a disposición de la Administración la mayor cantidad de información
útil para decidir con arreglo a la verdad material.
12
Téngase en cuenta que el derecho a participar en el procedimiento administrativo y a ser oído, esto
es, el derecho a que se presenten en cualquier momento y que se valoren los argumentos y pruebas
presentadas por el interesado previo a que se dicte una decisión que pueda afectar sus intereses ha
sido previsto, por ejemplo, en el Código Europeo de Buena Conducta Administrativa (arts. 11 y
16), en la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relacióń con la Ad-
ministracióń Pública dictada por por el Consejo Directivo del CLAD en reunión presencial-virtual
celebrada desde Caracas el 10 de octubre de 2013 (arts. 2, 6, 19, 25, 27, 28, 29 31 y 35) y en la
Ley 107-13 de República Dominicana (arts. 3.1, 3.4, 3.6, 3.14, 4.5, 4.8, 4.9 y 4.15).
13
Brewer-Carías, Allan R. Tratado de Derecho Administrativo (tomo IV). Editorial Jurídica Venezo-
lana, Caracas, 2013, p. 165. Recuperado de: https://allanbrewercarias.com/wp-content/uploads
/2013/07/BREWER-TRATADO-DE-DA-TOMO-IV-9789803652098-txt-2.pdf
14
“En consecuencia, el logro del fin propuesto es lo que siempre debe orientar el desarrollo del
procedimiento; fin que está vinculado, como se ha señalado, tanto al interéss general, como al inte-
rés de la Administración y del administrado. El objetivo del procedimiento administrativo, en de-
finitiva, es la satisfacción de esos fines en el menor tiempo y con el menor costo posible; de allí
este principio de la eficacia, el cual además, conlleva varios otros entre los cuales se destacan el
principio de la instrumentalidad; el principio de simplicidad y de la economía procedimental; el
principio de la presunción de la legalidad y validez, es decir, el del logro de los efectos de los ac-
tos, comenzando por la presunción de su validez y eficacia; el principio favor acti; el principio de
la conservación del acto; el principio pro actione o de la interpretación mas favorable a lo solicita-
do, a la acción o al requerimiento” (Brewer-Carías, Allan R. Tratado de Derecho Administrativo
(tomo IV). Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2013, p. 23. Recuperado de: https://allan-
brewercarias.com/wp-content/uploads/2013/07/BREWER-TRATADO-DE-DA-TOMO-IV-9789-
803652098-txt-2.pdf).
JURISPRUDENCIA 345
Las violaciones de los principios rectores del procedimiento administrativo −en la sen-
tencia bajo análisis− no se circunscriben exclusivamente al principio antiformalista como
veremos de seguidas.
Resulta absolutamente criticable que además de desconocer las manifestaciones del
principio antiformalista ya apuntadas, se haya insistido en la tramitación de un procedimiento
administrativo electrónico que carece de cobertura legal15. Era mandatorio que la Administra-
ción ajustara su actuación a Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al principio
antiformalista y, especialmente, a lo establecido en el artículo 47 de esa ley, según el cual
solo serán aplicables procedimientos previstos en leyes especiales, lo que imponía, en este
supuesto, el acatamiento irrestricto de nuestra ley de procedimientos administrativos, de sus
normas y principios.
Aun existiendo una ley que establezca el procedimiento administrativo electrónico para
la adquisición de divisas, las previsiones contenidas en los artículos de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, referidos al principio antiformalista, eran aplicables supleto-
riamente16, de manera que no existe argumento jurídico válido que justifique que la Adminis-
tración y la Sala hayan dejado de acatar las normas en las que se manifiesta el principio men-
cionado.
Así entonces, con esa actuación se violó también (y más importante aún) el principio de
legalidad, que es un principio cardinal de toda la actividad administrativa. La Administración
debe ajustar su actuación a lo establecido en el ordenamiento jurídico y a todas las fuentes del
derecho, cuyo desacato debe ser controlado por la jurisdicción contencioso administrativa. La
Administración en ningún momento puede violar las normas que facultan su actuación, pues
el principio de legalidad ha sido consagrado en resguardo de la libertad del ciudadano y para
asegurar una actividad racional y eficaz de la Administración, motivo por el cual es obligato-
rio que se respete y tramite el procedimiento legalmente establecido.
La legalidad administrativa somete a la Administración a las reglas de derecho preexis-
tentes, tanto las que son impuestas por la Constitución y la ley, como las que emanan de su
propio seno. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos contempla ese principio en
el artículo 1, al obligar a la Administración Pública a ajustar su actividad a esa ley, esto es, a
someterse a la legalidad. No es baladí que los artículos 141 y 259 constitucionales exijan que
la Administración se someta al derecho, no solo a la fuente formal representada en la ley,
sino al resto de las fuentes, entre las que destacan los principios del Derecho Administrativo,
muchos de los cuales están positivizados en la ley de procedimientos 17, como sucede con el
alcance del principio antiformalista.
15
Ver nota 10.
Nuestra postura sobre la actual sustanciación de procedimientos administrativos electrónicos pue-
de verse en Reverón Boulton, Carlos. “Consideraciones en torno a la jurisprudencia relativa a la
utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en procedimientos administrati-
vos” en Transformación digital, modernización e innovación en la Administración Pública. Con
motivo de los 25 años de FUNEDA. Fundación Estudios de Derecho Administrativo y Centro para
la Integración y el Derecho Público, Caracas, 2019, pp. 347-381.
16
Vid.: sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 866 del 30 de junio de 2011 (caso: Banco
Mercantil, C.A.).
17
Brewer-Carías, Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Admi-
nistrativos. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2005, p. 37 y 38.
Resulta paradójico que en la decisión que motiva estos comentarios se haya hecho alu-
sión al artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que insiste en que la
actividad administrativa queda sometida a la ley y al derecho, y aun así la Sala haya avalado
que se viole la legalidad y que se dejen de aplicar principios rectores del procedimiento ad-
ministrativo.
Otro principio que se desconoció es el de buena fe, en los términos previstos en la Ley
de Simplificación de Trámites Administrativos (art. 24)18, que exige que se tomaran por cier-
tas la declaraciones expuestas por los interesados en el procedimiento administrativo, salvo
prueba en contrario, tal y como fue reconocido por esa Sala en la sentencia Nº 991 del 20 de
julio de 2011 (caso: Banesco Banco Universal, C.A.).
Como se observa, de haberse aplicado este conjunto de principios, seguramente la deci-
sión tomada por la Administración hubiese sido otra, dato que no es trivial, pues pone en
entredicho tanto el procedimiento administrativo que sustanció la Administración cambiaria
como la decisión tomada. Ello realza la importancia de todos los principios rectores del pro-
cedimiento administrativo y del derecho a una buena Administración para asegurar decisio-
nes de calidad que garanticen, promuevan y reconozcan los derechos de los ciudadanos.
En esa causa particular, se afectaron derechos económicos de los interesados por no
aplicarse los principios del procedimiento administrativo, lo que denota además el descono-
cimiento por parte de nuestra jurisdicción del derecho a una buena Administración y sus
manifestaciones dentro del procedimiento administrativo, lo que demandaba que se interpre-
taran las normas y principios del procedimiento poniendo como eje central al ciudadano. En
definitiva, lo que se exige es que la Administración actúe tomando en cuenta el interés gene-
ral que debe estar al servicio del ciudadano con objetividad y garantizando el carácter servi-
cial al que alude el artículo 141 constitucional. El procedimiento administrativo debe sustan-
ciarse para promocionar y hacer efectivos los derechos fundamentales de los interesados y
para alcanzar el fin por el cual se les dio inicio (eficacia), no para negarlos bajo argumenta-
ciones fraudulentas y alejadas del verdadero cometido de la Administración.
En concreto, llegado el momento, habrá que hacer tabula rasa en el contencioso admi-
nistrativo para imponer criterios acordes a la Constitución y la ley, en lugar de ubicar y modi-
ficar posturas absurdas y carentes de sentido para nuestra disciplina, tal y como sucede con el
contenido de la sentencia que se analiza. Esperamos que el cambio de modelo político esté
cada vez más cerca y ello permita rescatar la autonomía del poder judicial para poder llevar a
cabo los ajustes que cada vez son más necesarios para sancionar la arbitrariedad y proteger y
salvaguardar los derechos y libertades ciudadanas.
18
Gaceta Oficial Nº 40.549 del 26 de noviembre de 2014.
LA SALA CONSTITUCIONAL, DE NUEVO, USURPANDO
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y VIOLANDO LA AUTONO-
MÍA UNIVERSITARIA, EN NOMBRE DE UNA FALAZ
“DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y PROTAGÓNICA”
DECRETA UN NUEVO RÉGIMEN ELECTORAL
UNIVERSITARIO Y EL CESE DE LAS FUNCIONES DE
LAS AUTORIDADES UNIVERSITARIAS
Resumen: Este comentario analiza la sentencia de la Sala Constitucional del Tri-

bunal Supremo N° 324 de 27 de agosto de 2019, en el juicio de nulidad intentado
por la Universidad central de Venezuela contra el artículo 34.3 de la Ley de Uni-
versidades el cual en violación del artículo l09 de la Constitución, al definir a la
“comunidad universitaria,” dispone que la misma no solo está integrada por pro-
fesores, estudiantes y egresados como lo indica la Constitución, sino además, por
el “personal administrativo,” y el “personal obrero,” después de un largo silencio
de 10 años, la Sala, ignorando la petición de medida cautelar de suspensión de
aplicación de esa norma y declarando falsamente como “parcialmente con lugar”
la solicitud formulada, lo que hizo fue suspender la aplicación de otras normas,
con el objeto, de contradictorio con la demanda de asegurar la aplicación de la
disposición impugnada.
Palabras Clave: Autonomía universitaria.
Abstract: This comment analyzes the Constitutional Chamber of the Supreme
Court decision No. 324 of August 27, 2019, issued in a judicial review process ini-
tiated by the Central University of Venezuela seeking the annulment of article 34.3
of the Universities Law for violation of article l09 of the Constitution because it de-
fined the “university community” not only made up of “professors, students and
graduates” as indicated in the Constitution, but also, by the “administrative staff,”
and the “workers personnel,” in which the Chamber, after a long silence of 10
years, and ignoring the request for a precautionary measure to suspend the appli-
cation of the challenged provision, suspended other provisions of the Law not chal-
lenged by the plaintiff, in order to ensure precisely the application of the chal-
lenged provision.
Key words: University autonomy.
I
El artículo 109 de la Constitución de 1999, como no lo hace casi ninguna otra Constitu-
ción en el mundo, declara expresamente que:
“Artículo 109. El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía
que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comuni-
dad dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, huma-
nística y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la Nación. Las universidades au-
tónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de
su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la
autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de
investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario. Las
universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley.”
Con ello, primero, la Constitución precisa el ámbito de la autonomía universitaria al in-
dicar que es para “para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investiga-
ción, docencia y extensión,” y para garantizar “la inviolabilidad del recinto universitario.”
Segundo, la Constitución define a los efectos del ejercicio de la autonomía universitaria,
a la “comunidad universitaria,” la cual es la compuesta por los profesores, estudiantes y
egresados de la respectiva comunidad.
Y tercero, la Constitución, en particular al hacer referencia a las universidades autóno-
mas, precisa que la autonomía universitaria implica, que las mismas se deben dar “sus nor-
mas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el con-
trol y vigilancia que a tales efectos establezca la ley.”
Es por tanto la Constitución, la que garantiza la autonomía universitaria y es la que es-
tablece qué es lo que debe entenderse por “comunidad universitaria,” que no es otra, en cada
Universidad, sino la comunidad compuesta por los profesores, estudiante y egresados de la
misma. Para cambiar la composición de lo que significa constitucionalmente la comunidad
universitaria, tendría que reformarse la Constitución, no pudiendo el legislador, en forma
alguna, definir la comunidad universitaria quitando o agregando algún otro componente a la
misma.
II
Sin embargo, en forma evidentemente inconstitucional, el artículo 34 de la Ley Orgáni-
ca de Educación sancionada en agosto de 2009,1 es su artículo 34, al “desarrollar” el principio
de la autonomía universitaria “reconocido por el Estado” precisó que el mismo se “materiali-
za mediante el ejercicio de la libertad intelectual, la actividad teórico-práctica y la investiga-
ción científica, humanística y tecnológica, con el fin de crear y desarrollar el conocimiento y
los valores culturales,” estableciendo sin embargo, entre las funciones a través de las cuales
se ejerce dicha autonomía, la siguiente:
“3. Elegir y nombrar sus autoridades con base en la democracia participativa, protagónica y
políticos de los y las integrantes de la comunidad universitaria, profesores y profesoras, es-
tudiantes, personal administrativo, personal obrero y, los egresados y las egresadas de
acuerdo al Reglamento. Se elegirá un consejo contralor conformado por los y las integrantes
de la comunidad universitaria.”
Aparte del disparate de calificar el ejercicio de voto por los miembros de la comunidad
universitaria en las universidades autónomas para la elección de sus autoridades, como un
“derecho político,” que son los que consagra la Constitución (derecho a participar, al sufra-
gio, a desempeñar funciones públicas, a manifestar, a agruparse en partidos políticos), este
artículo viola directa y abiertamente la Constitución al definir a la “comunidad universitaria,”
no solo como la integrada por profesores, estudiantes y egresados como lo indica la Consti-
tución, sino además, agregando e incorporando a la comunidad universitaria, al “personal
administrativo,” y “personal obrero,” a quienes no son ni pueden ser parte de ella; y además,
1
Véase en Gaceta Oficial N° 5.929 de 15 de agosto de 2009.
JURISPRUDENCIA 349
establecer que todos esos “sectores” tiene derecho de ejercer el voto en igualdad de condicio-
nes, distorsionando totalmente el sentido de la definición de la Universidad que desde siem-
pre se ha consagrado en la Ley de Universidades, fundamentalmente, como “una comunidad
de intereses espirituales que reúne a profesores y estudiantes en la tarea de buscar la verdad y
afianzar los valores trascendentales del hombre”(art. 1)
III
Precisamente por ser dicha norma del artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación,
entre otras muchas de sus normas contraria a lo previsto en la Constitución, un grupo de diez
(10) rectores de Universidades Nacionales Autónomas, al mes siguiente de publicada la Ley
Orgánica, en octubre de 2009 (es decir, en 2019 hace diez años), demandaron ante la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la nulidad por inconstitucionalidad de dicha
Ley Orgánica.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia nunca se pronunció sobre la
demanda de los Rectores, a pesar de las múltiples solicitudes formuladas por los abogados de
las Universidades, razón por la cual en el curso de los años transcurridos, los apoderados de
la Rectora de la Universidad Central de Venezuela, ante la necesidad de elegir autoridades en
la Universidades donde los rectores tenían sus plazos vencidos, se solicitó a la Sala Constitu-
cional, que mientras decidía la acción de nulidad, puntualmente suspendiera la aplicación del
referido artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación impugnada, a los efectos de que se
pudieran realizar elecciones universitarias de acuerdo con las normas de siempre previstas en
la vigente Ley de Universidades.
La Sala Constitucional, sin embargo, luego de un largo e injusto silencio (la justicia len-
ta es la mayor de las injusticias), viene de dictar la sentencia N° 324 de 27 de agosto de 2019,
en la cual suspendió los efectos de los artículos 31, 32 y 65 de la Ley de Universidades (re-
conociendo así que la misma está vigente y no fue derogada por la ley Orgánica de Educa-
ción), afirmando falsamente que ello lo hacía al declarar “parcialmente con lugar” la solicitud
formulada por los representantes de la Universidad Central de Venezuela, cuando ello es
totalmente falso (la justicia impartida con base en la mentira, es absolutamente injusta), pues
lo que éstos solicitaron fue la suspensión de efectos del artículo 34.3 de la ley Orgánica de
Educación, que fue la Ley impugnada.
Como lo ha observado el profesor Manuel Rachadell, quien fue el representante de la
UCV y quien hizo la solicitud:
“Transcurrieron diez años sin que la Sala se pronunciara sobre la suspensión de efectos soli-
citada de la norma indicada [art. 34.3] de la Ley Orgánica de Educación, y ahora, en la sen-
tencia que comentamos, se declara “parcialmente con lugar” una solicitud de medida cautelar
que la universidad no ha pedido. En efecto, la Sala suspende cautelarmente la vigencia de
los artículos 31, 32 y 65 de la Ley de Universidades, sobre el sistema electoral universitario
vigente, cuando lo que se había pedido era la suspensión de efectos de una norma de la
LOE, el numeral 3 del artículo 34. La Sala pretende hacer ver que el fundamento de la sen-
tencia es la petición de la UCV, pero no es cierto. La solicitud de la UCV no fue considera-
da, sino que se decidió sobre un tema diferente, lo que configura el vicio de extrapetita. Es
absurdo, y contrario a la verdad, decir que se declara parcialmente con lugar la petición de
la UCV pues lo que hizo la Sala fue negarla.”2
2
Véase el documento de Manuel Rachadell (Ex Director de Asesoría Jurídica de la UCV, ex Con-
sultor Jurídico del CNU), “Consideraciones preliminares sobre las inexactitudes e incoherencias
La sentencia, por tanto, está viciada de ilegalidad en su motivación, pues se dicta mon-
tada en una falsedad, con la intención de engañar, es decir, de hacer creer que la sentencia
se dictó a petición de la Rectora de la Universidad Central de Venezuela, cuando ello es
falso, pues la petición de sus representantes fue sobre la suspensión de efectos del artículo
34.3 de la Ley Orgánica de Educación, en un juicio de nulidad que se refiere específicamente
a la dicha Ley de Orgánica Educación, y lo que resolvió la Sala fue suspender los artículos
31, 32 y 65 de otra ley, como es la Ley de Universidades, que no fue impugnada y cuya cons-
titucionalidad o inconstitucionalidad no es objeto de ese juicio o proceso.
IV
Los apoderados de la Universidad Central de Venezuela, en efecto, desde 2011, solicita-
ron de la Sala Constitucional la suspensión de efectos del antes mencionado artículo 34.3 de
la Ley Orgánica de Educación, como la misma Sala lo reconoce en su sentencia:
“la parte demandante en nulidad, como presunción del buen derecho que le asiste (fumus bo-
ni iuris), alega: i) que la norma cuya suspensión solicita violenta los términos en que la co-
munidad universitaria está integrada según el texto constitucional (ex: artículo 109), al in-
corporar sectores no señalados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezue-
la; y ii) que la norma cuya suspensión solicita modifica la naturaleza académica del derecho
a elegir autoridades universitarias para convertirlo en un derecho político y otorgarlo por
igual a todos los sectores universitarios.”
O sea, como lo reconoció y admitió la Sala, la solicitud de suspensión estaba destinada a
una norma que violenta lo previsto en la Constitución y en la Ley de Universidades al cam-
biar la definición de comunidad universitaria, pero que a juicio de la Sala:
“contempla una novedad respecto del régimen que tradicionalmente ha regido las elecciones
en las Universidades con sede en el país, a saber: incorpora la democracia participativa me-
diante sufragio universal y directo de todos los sectores de la comunidad universitaria.”
Y con base en ello, al constatar que aún No se había reformado la ley de Universidades,
ni se habían dictado los reglamentos universitarios sobre elecciones, pura y simplemente pasó
a resolver diametralmente lo contrario a lo que se le solicitó, que era suspender los efectos
del artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación que cambiaba el concepto de comunidad
universitaria y le daba voto igualitario además de a los profesores, estudiantes y egresados a os
empleados administrativos a los obreros, y resolvió más bien asegurar la aplicación inmediata
de dicha norma impugnada, estableciendo en usurpación de la función legislativa de la Asam-
blea nacional, una normativa nueva que deroga la Ley de Universidades, para lo cual entonces
suspendió los efectos de los artículos 31, 32 y 65 de dicha Ley que precisamente regulan la
forma de elección de las autoridades universitarias con la participación de la comunidad univer-
sitaria reducida s lo que es, integrada solo por profesores, estudiantes y egresados.
La sentencia, por tanto, además de estar viciada de ultrapetita, es nula de nulidad abso-
luta por usurpación de autoridad en los términos del artículo 238 de la Constitución.
V
La nueva e inconstitucional normativa “sancionada” por la Sala Constitucional con su
sentencia, como si fuera el legislador, usurpando abiertamente las funciones de la Asamblea
Nacional, y violando frontalmente lo dispuesto en la Ley de Universidades, “mientras la Sala,
de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre las elecciones
universitarias,” agosto 2019 (consultado en copia del original).
JURISPRUDENCIA 351
cumplido el procedimiento, resuelva en sentencia definitiva el mérito de la demanda de nuli-

dad interpuesta contra el artículo 34.3 de Ley Orgánica de Educación” (lo que nunca hizo
antes en los diez años trascurridos ni hará jamás), en resumen contiene las siguientes “reglas”
de un régimen que califica de “transitorio,” para precisamente asegurar la aplicación del
mencionado artículo 34.3 de la ley Orgánica de Educación que era el que se había solicitado
suspender en sus efectos.
Primero, establece en igualdad de condiciones cinco (5) “sectores electorales” diferen-
ciados “constitutivos de la comunidad universitaria” para las elecciones en las universidades,
cada uno con su registro electoral, que son: 1) profesores; 2) estudiantes; 3) egresados; 4)
personal administrativo; y 5) personal obrero.”
Segundo, establece un sistema de votación separado, por cada sector, debiéndose “su-
mar o contar” “−de forma simultánea− por cada sector electoral, esto es: 1) votos de profeso-
res, 2) votos de estudiantes, 3) votos de egresados, 4) votos de personal administrativo y 5)
votos de personal obrero. En consecuencia, en las reglas dispuestas por la Sala, se establece
que “se proclamará candidato electo únicamente a quien haya resultado ganador en al menos
tres (3) de los cinco (5) sectores electorales y haya obtenido, a la vez, la mayoría absoluta de
votos (mitad más uno) sumados los votos de todos los sectores electorales.”
Esta votación por sectores separados recuerda, por supuesto, los regímenes fascistas, y
en todo caso, el régimen de las votaciones en los Estados generales antes de la Revolución
Francesa (“sectores”: nobleza, credo y estado llano, que fue, precisamente, por antidemocrá-
tico, con o que acabó la Revolución en 1789. Parecería que a los magistrados que produjeron
esta aberrante sentencia, se les olvidó hasta la historia
Tercero, aparte de regular todo un conjunto de supuestos sobre sobre la no obtención de
mayorías absolutas y cómo proceder a una segunda vuelta en las elecciones, en las inconsti-
tucionales reglas dispuestas por la Sala se regulan los Registros Electorales ara los diversos
“sectores” de la nueva comunidad universitaria que se inventa, así:
1. En cuanto al “sector” de los profesores, se dispone que tienen “derecho a un (1) solo
voto, “cada uno los profesores ordinarios y contratados indistintamente de su escalafón, in-
cluyendo a los jubilados.”
2. En cuanto al “sector” de los estudiantes se dispone: a) que tiene “derecho a un (1)
solo voto, cada uno de los estudiantes de pre y de postgrado activos, que se hayan inscrito en
la universidad al menos seis (6) meses antes de la convocatoria al proceso electoral; y b) que
tienen también derecho a voto, “los estudiantes que hayan aprobado las asignaturas necesa-
rias para obtener el correspondiente título o certificado y para el momento de las elecciones
no hayan obtenido el respectivo grado.”
3. En cuanto al “sector” de los egresados, no todos tienen derecho a voto, sino con base
en un régimen totalmente discriminatorio, el “derecho a un (1) solo voto,” se limita solo para
“cada uno de los egresados del nivel de pregrado de la Universidad cuyas autoridades se
eligen, y que adicionalmente cumplan, de forma conjunta, con los siguientes requisitos: i) ejer-
zan la profesión en el lugar donde la Universidad tenga su sede, núcleo o afines; y ii) se hayan
inscrito en el registro electoral que la Comisión Electoral de cada Universidad elaborará para tal
fin dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la convocatoria de la elección.”
De manera que si no se ejerce la profesión “en el lugar donde la Universidad tiene la sede”
no hay derecho a voto. Aparte de lo discriminatorio del régimen, el vicio de esta regulación
radica en su imprecisión, pues no se establece cómo es que se determina la “sede” de la Univer-
sidad. Basta plantearse el tema con respecto de cuál sería, a estos efectos, la “sede” de la Uni-
versidad Central de Venezuela, si el Municipio Libertador donde se encuentra, si toda el área

del Área Metropolitana de Caracas. Y la misma imprecisión afectaría la forma de acreditar “el
ejercicio de la profesión en el mismo lugar donde la Universidad tenga su sede” que según las
inconstitucionales reglas fijadas por la Sala, sería “mediante la colegiatura profesional vigente
para el momento de la convocatoria del proceso comicial,” que plantea la duda, por ejemplo, si
se trata de un abogado, si tiene que estar inscrito solo en el Colegio de Abogados del Distrito
Federal o puede estar inscrito en el Colegio de Abogados del Estado Miranda.
4. En cuanto al “sector” del personal administrativo, se dispone que tienen “derecho a
un (1) solo voto, “cada uno de los integrantes del personal administrativo (activo o jubilado)
de la nómina de la Universidad.”
5. Y en cuanto al “sector” del personal obrero, se dispone que tienen “derecho a un (1)
solo voto, cada uno de los integrantes del personal obrero (activo o jubilado) de la nómina de
la Universidad.”
VI
La Sala Constitucional, no contenta con establecer todo el anteriormente reseñado e in-
constitucional “régimen” para la elección de las autoridades universitarias, usurpando las
funciones legislativas de la Asamblea Nacional, pasó a regular los “efectos” torcidos de dicho
régimen, y disponer que las elecciones universitarias en las Universidades “cuyas autoridades
tengan el período vencido,” deben necesariamente realizarse en un plazo que no puede exce-
der de seis (6) meses a contar de la publicación de la sentencia (que fue el día 27 de agosto de
2019), disponiéndose desde ya, además, en cuanto a las autoridades universitarias que tienen
sus lapsos vencidos que son la mayoría en las Universidades Nacionales, por la inacción de la
propia Sala, el cese de sus funciones al término de dicho lapso, es decir, a partir del día 27 de
febrero de 2020; momento en el cual, según la sentencia “cesa la permanencia legal de las auto-
ridades universitarias con período vencido, quedando la vacante absoluta de dichos cargos.”
Y así, contrariándose el principio de la continuidad administrativa, si esas elecciones no
se realizan, el Poder Ejecutivo entonces, por disposición de la Sala Constitucional del Tribu-
nal Supremo, procederá a usurpar la autonomía universitaria y designar a las autoridades que
le parezca sin participación alguna de la comunidad universitaria, violándose no solo la auto-
nomía universitaria, sino la cacareada “democracia participativa y protagónica.”
De nuevo, ha sido la Sala Constitucional la que, torciendo el derecho, ha continuado
siendo el instrumento del autoritarismo para asegurar el funcionamiento del Estado Totalita-
rio que se ha consolidado en el país.
VII
Ante tanta inconstitucionalidad y arbitrariedad, la comunidad universitaria no tiene otra
alternativa que no sea la de resistir, desobedeciendo una “sentencia” ilegítima por inconstitu-
cional. Como lo expresó un dirigente estudiantil de la Universidad Central de Venezuela
después de precisar, con razón, que “la modificación de las leyes, específicamente la ley
Orgánica de Educación, corresponde a la Asamblea Nacional y no al TSJ,” indicando que
“sea cual sea la consecuencia, no podemos aceptar las elecciones y la sentencia del TSJ no
debe cumplirse. Las elecciones de autoridades deben panificarse y nuestras autoridades tie-
nen que renovarse.”3
3
Véase las declaraciones de Fabio Sansón, en la reseña: “Debemos reaccionar” Estudiantes reiteran
desconocimiento a sentencia del TSJ,” El Nacional, 30 de agosto de 2019, en https://www.elna-
cional.com/venezuela/debemos-reaccionar-estudiantes-reiteran-desconocimiento-a-sentencia-del-tsj/
JURISPRUDENCIA 353
Por su parte, la Asociación de profesores de la Universidad Central de Venezuela

APUC, en asamblea realizada el 28 de agosto de 2019, ya había resuelto:
“Rechazar de manera categórica la “sentencia” espuria emanada del TSJ usurpador, que or-
dena a la UCV la realización de Elecciones de autoridades universitarias violando nuestra au-
tonomía universitaria.”4
Por lo demás, la comunidad universitaria debería exigirle a la sala Constitucional del
Tribunal Supremo que aplique el mismo criterio que torcidamente ha diseñado para la elec-
ción de las autoridades universitarias, a la elección de las propias autoridades del mismo, y
que en nombre de la supuesta “democracia participativa y protagónica” que proclama, dis-
ponga que la elección de la Junta Directiva del Tribunal Supremo y de cada una de sus Salas,
se haga por ejemplo, con la participación de los diversos “sectores” que están vinculados al
misma, es decir, además del voto de los magistrados, que se haga con el “voto” de los “sec-
tores” de los Relatores, de los Funcionarios judiciales, de lo Obreros, de los Litigantes y una
representación de las Partes en los procesos. Así, entonces, el propio Tribunal quizás podría
llegar a saber cuál es el sentido aberrante de su sentencia.
4
Véase la reseña en María Jesús Vallejo, “Asociación de Profesores de UCV se declara en rebeldía
por sentencia del TSJ. Docentes de la Universidad Central de Venezuela decidieron no acatar la
sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en la que ordena acudir a elecciones en un lapso no
mayor a seis meses. El fallo de la Sala Constitucional incumple con las disposiciones 12, 13 y 14
de la Ley de Universidades,” en El Pitazo, 28 de agosto de 2019, en https://elpitazo.net/gran-
caracas/asociacion-de-profesores-de-la-ucv-se-declara-en-rebeldia-frente-a-sentencia-del-tsj/
NUEVO INTENTO DE VIOLACIÓN A LA AUTONOMÍA
UNIVERSITARIA ESTA VEZ POR EL PODER JUDICIAL
MEDIANTE LAS SENTENCIAS Nº 324 DEL 27-08-2019 Y
LA Nº 389 DEL 27 DE NOVIEMBRE DE 2019 DE LA
SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO
DE JUSTICIA LUEGO DEL RECHAZO POR EL PUEBLO A
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL 2007
Juan Domingo Alfonzo Paradisi
Abogado
Resumen: El artículo explica cómo se pretende violar el concepto de autonomía

universitaria en esta oportunidad a través del Poder Judicial.
Palabras Clave: Universidad, Autonomía universitaria, derecho académico, voto
paritario.
Abstract: The article explains how it is intended to violate the concept of universi-
ty autonomy this time through the judiciary.
Key Words: University, University Autonomy, academic law, parity vote.
La autonomía universitaria, la libertad de pensamiento y la libertad de catedra son

esenciales para el ejercicio de la democracia, así como para el desarrollo, progreso y avance
un país. La autonomía universitaria debe ser respetada, así como no intervenida ni limitada
por el Estado. La universidad es el centro del conocimiento y sus profesores e investigadores
son agentes relevantes para el desarrollo de una nación
El ámbito de la autonomía universitaria, así como el concepto de universidad, la liber-
tad de pensamiento y de catedra vuelven a ser amenazados ya no con motivo de una reforma
constitucional improbada1 tal y como sucedió con la pretendida reforma del año 2007 que
incluía la modificación del artículo 109 de la Constitución sino ahora a través del Poder Judi-
cial mediante las sentencias 324 del 27 de agosto del 2019 y Nº 389 del 27 de noviembre de
2019 dictadas por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional.

Profesor de Derecho Administrativo de la UCV y Profesor de Postgrado en la Especialización de
Derecho Administrativo UCAB.
1
Como antecedente a este trabajo véase: Alfonzo Paradisi, Juan Domingo. “La Autonomía Univer-
sitaria y el proyecto de Reforma Constitucional de 2007” en Revista de Derecho Público, N° 112,
Editorial Jurídica venezolana, Caracas, 2007 pp. 301-311.
JURISPRUDENCIA 355
I. CONTENIDO: ASPECTOS Y RASGOS ESENCIALES DE LA AUTONOMÍA UNI-

VERSITARIA
La autonomía universitaria permite a profesores y estudiantes dedicarse a la búsqueda
del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y tecnológica para bene-
ficio espiritual y material de la nación. A tal efecto, mencionamos a continuación la normati-
va relevante sobre la autonomía universitaria:
1. Decreto Ley N° 458 por el cual se dicta la Ley de Universidades publicado en la
Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 576 del 6 de diciembre de 1958
El decreto ley de universidades del año 158 definió a la universidad como “una comuni-
dad de intereses espirituales que reúne a profesores y estudiantes en la tarea de buscar la
verdad y afianzar los valores trascendentales del hombre”.
El artículo 8 del Decreto ley de Universidades estableció:
“Artículo 8: Las universidades son autónomas, de acuerdo a lo establecido en la presente ley.”
2. Ley de Universidades publicada en la Gaceta Oficial Nº 1429 del 8 de septiembre
de 1970
La universidad es conceptualizada por la Ley de universidades de 1970 en su artículo 9
como: “La Universidad es fundamentalmente una comunidad de intereses espirituales que
reúne a profesores y estudiantes en la tarea de buscar la verdad y afianzar los valores trascen-
dentales del hombre”.
Así mismo, la ley de Universidades establece en su artículo 9 el ámbito de la autonomía
universitaria:
“Artículo 9: Las universidades son autónomas. Dentro de lo previsto en la presente Ley y en
su Reglamento, disponen de:
a. Autonomía organizativa: normas internas.
b. Autonomía académica: planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de
investigación, docencia y extensión.
c. Autonomía administrativa: en virtud de la cual pueden dictar sus normas de go-
bierno y funcionamiento. (Ley de universidades articulo 9 en virtud de la cual pue-
den elegir y nombrar sus autoridades y designar su personal docente, de investiga-
ción y administrativo).
d. Autonomía financiera: la administración eficiente de su patrimonio.”
En cuanto al contenido de la autonomía universitaria ha sostenido un sector de la doc-
trina de derecho administrativo español que: “Las universidades –cada una y en conjunto–
han de disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo dicha gestión, en concreto,
potestad normativa o reglamentaria, potestad organizativa, potestad de personal y discipli-
naria, potestad de gasto o financiera y potestad de programación, debiendo todas ejercerse
sin sujeción a controles genéricos o indeterminados de legalidad, ni con mayor razón, a
controles de oportunidad, que en caso de existir, las colocarían en una situación de subordi-
nación jerárquica, incompatible con la autonomía constitucionalmente reconocida2.
3. Artículo 109 de la Constitución de 1999
La vigente Constitución de 1999 establece en su artículo 109 el reconocimiento de la
autonomía universitaria, así como su ámbito, lo cual constituye una garantía institucional de
carácter constitucional, la cual debe operar frente al legislador ordinario así como frente a los
jueces y frente a cualquier persona que pretendan atacar o vaciar su contenido o modificar su
esencia.
“Artículo 109. El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía
que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comunidad
dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística
y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la Nación. Las universidades autónomas
se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patri-
monio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la auto-
nomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investi-
gación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario. Las
universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la
ley.”
II. SENTENCIA N° 324 DEL 27 DE AGOSTO DEL 2019 DE LA SALA CONSTITU-

CIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
La sentencia bajo análisis es dictada después de nueve años de la solicitud presentada
por la actual rectora de la Universidad Central de Venezuela (UCV), en la cual solicitaba,
como medida cautelar innominada, la suspensión de efectos del artículo 34 numeral 3 de la
Ley Orgánica de Educación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela N° 5.929 Extraordinario, del 15 de agosto de 2009.
En ese sentido, el artículo 34 ordinal 3 de la Ley Orgánica dispone:
Artículo 34. En aquellas instituciones de educación universitaria que les sea aplicable, el
principio de autonomía reconocido por el Estado se materializa mediante el ejercicio de la li-
bertad intelectual, la actividad teórico-práctica y la investigación científica, humanística y
tecnológica, con el fin de crear y desarrollar el conocimiento y los valores culturales. La au-
tonomía se ejercerá mediante las siguientes funciones:
(…)
3.- Elegir y nombrar sus autoridades con base en la democracia participativa, protagónica y
políticos de los y las integrantes de la comunidad universitaria, profesores y profesoras, estu-
diantes, personal administrativo, personal obrero y, los egresados y egresadas de acuerdo al
Reglamento. Se elegirá un consejo contralor conformado por los y las integrantes de la co-
munidad universitaria.
La parte demandante advierte que la aplicación del artículo 34.3 de la Ley Orgánica de
Educación “está dando lugar –y seguramente seguirá dando lugar– a impugnaciones y cues-
tionamientos de las elecciones universitarias y, obviamente, de las proclamaciones institu-
cionales que seguirán a las mismas, con la secuela de perturbaciones de la normalidad y
2
Jesús Leguina Villa y Luis Ortega Álvarez, “Reflexiones sobre la Autonomía Universitaria”.
Revista Española de Derecho Administrativo, 35, Civitas, Madrid, 1982, pp. 549-566.
JURISPRUDENCIA 357
regularidad en la vida universitaria. Sin duda, ello acarreará, en el mejor de los casos, go-
biernos provisorios, bien de autoridades postergadas en su desempeño o de autoridades
designadas temporalmente, que actuarían, precisamente por esa provisionalidad, sin planes
y proyectos definidos y, obviamente, sin la debida legitimidad. En otros casos, no descarta-
bles en absoluto, ello dará lugar a acefalías o vacíos de dirección universitaria respecto de
los cuales no es difícil imaginar las perturbaciones que como consecuencia de ello se gene-
raría en el desenvolvimiento normal del respectivo año lectivo…”.
La Sala entonces procede, tomando en consideración que los Reglamentos de elecciones
de las distintas Universidades no han sido actualizados; que se encuentran vencidos los pe-
ríodos de las autoridades universitarias y que las sentencias dictadas por la Sala Electoral,
con ocasión de los distintos recursos ejercidos en contra de las elecciones de las autoridades
universitarias, han insistido en las elecciones con sufragio universal y directo; a establecer
provisionalmente y con carácter cautelar un régimen transitorio para la elección de las autori-
dades de la Universidad Central de Venezuela, que permita la elección de las autoridades
universitarias con período académico vencido en un plazo de seis (6) meses, mientras la Sala,
cumplido el procedimiento, resuelva en sentencia definitiva el mérito de la demanda de nuli-
dad interpuesta contra el artículo 34.3 de Ley Orgánica de Educación.
La anterior decisión lleva a la Sala a suspender cautelarmente, de oficio, la aplicación de
los artículos 31,32 y 65 de la Ley de Universidades en cuanto a la forma de elección de las
autoridades universitarias hasta tanto se dicte decisión definitiva en el caso de autos.
Así entonces, se establece como régimen provisional entre otras disposiciones, las si-
guientes:
1. La igualdad de condiciones para elegir las autoridades universitarias, consagrada en el
artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación, se entiende aplicada a la relación entre
cada sector electoral constitutivo de la comunidad universitaria, a saber: a) profesores; b)
estudiantes; c) egresados; d) personal administrativo; y e) personal obrero. Por tanto: el
Registro Electoral Universitario de cada Universidad comprenderá cinco (5) registros; el
acto eleccionario se hará en forma única para todos los cargos rectorales universitarios y
en todos los sectores electorales; y los votos de los sectores se sumarán o contarán −de
forma simultánea− por cada sector electoral, esto es: 1) votos de profesores, 2) votos de
estudiantes, 3) votos de egresados, 4) votos de personal administrativo y 5) votos de per-
sonal obrero.
2. Se proclamará candidato electo únicamente a quien haya resultado ganador en al menos
tres (3) de los cinco (5) sectores electorales y haya obtenido, a la vez, la mayoría absolu-
ta de votos (mitad más uno) sumados los votos de todos los sectores electorales.
Con base a lo anteriormente expuesto podemos afirmar lo siguiente:
1. La sentencia incurre en extra petita: se impugna el artículo 34.3 de la Ley Orgánica de
Educación y 10 años después se decide suspender cautelarmente los artículos 31, 32 y 65
de una ley distinta a la que fue objeto de demanda de nulidad como lo es la Ley de Uni-
versidades.
La sentencia viola el principio dispositivo ya que no decide en base a lo alegado y pro-
bado por las partes, sino que extralimita el tema decidendum al declarar una medida cau-
telar que no fue solicitada. Esto constituye una violación al artículo 243 del Código de
Procedimiento Civil, según el cual toda sentencia debe contener una decisión expresa,
positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas
opuestas.
Así pues, la medida decretada en la sentencia viola el artículo 244 del Código de Proce-
dimiento Civil, pues la sentencia incurre en una contradicción en términos al declarar
parcialmente con lugar la medida solicitada, cuando lo solicitado fue la suspensión del
artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación y la sentencia lo que hace es dictar una
medida cautelar distinta, legislando o creando un procedimiento especial ad-hoc distinto
para la elección de las autoridades universitarias.
2. La sentencia viola el principio de reserva legal, el principio de legalidad administrati-
va y el principio de separación de poderes, contemplados en los artículos 156 numeral
12, artículo 187 numeral 1 y artículo 49 numeral 6 respectivamente de la Constitución
vigente.
Existe una violación al principio de reserva legal, dado que se crea y legisla un procedi-
miento “de régimen electoral transitorio” y crea sanciones a los efectos de elegir autori-
dades universitarias, modificando así la legislación vigente, como es el caso de la Ley de
Universidades.
La sentencia viola el principio de legalidad, pues bajo nuestro ordenamiento jurídico no
está permitido el establecimiento de regímenes legales provisorios por parte del Poder
Judicial.
Viola el principio de separación de poderes al decidir fuera de sus competencias consti-
tucionales y legales específicas e invadir las competencias propias del Poder Legislativo.
Asimismo, la sentencia incurre en usurpación de funciones del Poder Legislativo al vio-
lar lo dispuesto en el artículo 136 y 187 numeral 1 de la Constitución, como lo constitu-
ye el principio de Separación de Poderes y la violación las funciones propias del Poder
Legislativo como lo es, entre otras, la función de legislar.
3. Por otra parte, la sentencia fue emitida durante las vacaciones judiciales3 sin tratarse de
un caso de urgencia o emergencia comprobada, habiendo incluso sido interpuesta la de-
manda de nulidad en el 2009, es decir hace 11 años.
La sentencia bajo análisis fue emitida luego de 8 años de haber sido solicitada la medida
cautelar y resulta que esta medida declarada parcialmente con lugar va en contra de los
intereses de los solicitantes, en el sentido de que modifica el procedimiento legalmente
establecido y legisla e impone un nuevo procedimiento completamente distinto al previs-
to en la ley.
Por otra parte, además de que la sentencia es emitida durante vacaciones judiciales, es
conveniente advertir que tampoco fue solicitada la habilitación del tiempo necesario para
dictar la referida medida cautelar.
4. La sentencia viola la autonomía universitaria (violación del artículo 109 de la Constitu-
ción) y desnaturaliza y modifica el concepto de “comunidad universitaria”, ya que
extiende dicha comunidad a empleados universitarios y obreros, cuando la universidad
pretende la búsqueda del conocimiento o de la verdad entre profesores y estudiantes (y
“egresados”). Colocamos “egresados” entre comillas porque en realidad la transmisión
del conocimiento ocurre entre profesores y estudiantes. Sin embargo, según lo previsto
en la Ley de universidades y en la Constitución vigente de 1999, se ha incluido en la co-
munidad universitaria a los egresados, siendo esto discutible en cuanto a la transmisión del
conocimiento, pero a los egresados se les ha dado participación en la comunidad universita-
ria, pudiendo colaborar entre otras funciones, en la transmisión de conocimientos y le han
sido otorgados derechos académicos para la elección del claustro universitario.
3
Resolución N° 2019-0014 del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, de fecha 14 de agosto
de 2019, según la cual “ningún tribunal despachará desde el 15 de agosto hasta el 15 de septiembre
de 2019, ambas fechas inclusive.”
JURISPRUDENCIA 359
5. Cambia la naturaleza del “derecho académico” a la elección del claustro universitario

por un “derecho político” extendido a obreros y empleados universitarios legislando un
régimen transitorio electoral.
Se plantea una falsa analogía y se pretende un discurso persuasivo engañoso, se trata de
equiparar el derecho al voto político previsto en el artículo 61 de la Constitución, para
extenderlo o aplicarlo a la elección del claustro universitario, cuando en realidad en la
elección del claustro universitario (elecciones de autoridades universitarias) no aplica el
derecho político (derecho al sufragio universal, artículo 61 de la Constitución), sino
constituye un derecho académico, en el cual sólo aquellos que conforman la comunidad
universitaria y han cumplido con una serie de requisitos en cuanto a su formación en el
escalafón de los profesores y cumplidos sus aspectos meritocráticos, tienen derecho a
ello, salvo el caso de los estudiantes, en las proporciones previstas en la ley. Esta natura-
leza del derecho académico fue reconocida en la sentencia del Nº 898 del Tribunal Su-
premo de Justicia, Sala Constitucional del 23 de mayo de 2002.
6. Establece el voto paritario entre estudiantes y profesores, obreros y empleados universi-
tarios e incluso otorga más peso a “los sectores” que al voto en sí mismo. Así al estable-
cer un “voto paritario”, entre los que integran el claustro universitario, implica el desco-
nocimiento de los aspectos meritocráticos y de la carrera de académica de los profesores
en las universidades autónomas. De esta forma se cambia la esencia del claustro univer-
sitario constituido fundamentalmente por profesores que han cumplido una carrera aca-
démica en base a la demostración de su conocimiento y experiencia sobre determinadas
disciplinas del conocimiento cambiándolo a un claustro donde exista voto paritario o
igualado entre profesores de escalafón, obreros y estudiantes.
7. Crea en el procedimiento ad-hoc una sanción para las autoridades. Crea una sanción
para las autoridades consistentes en “el cese en sus cargos” (vacancia de cargos), una vez
vencido el lapso otorgado por la sentencia para llevar a cabo las elecciones en los térmi-
nos establecidos en la misma, esto constituye una violación al principio de legalidad en
cuanto a las sanciones (artículo 49.6 de la Constitución), así como una violación al prin-
cipio de continuidad administrativa. En cuanto a este último aspecto existe un anteceden-
te sumamente relevante, como lo fue el caso del expresidente Chávez, que una vez que
resultó reelecto, mediante sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, Sala Electoral Nº
104 del 10 de agosto del 2011, se justificó la no comparecencia para la juramentación ante
la Asamblea Nacional con fundamento en el principio de continuidad administrativa.
8. Así las cosas, la sentencia N° 324 del TSJ-SC establece un régimen transitorio, cambia la
Ley de Universidades, incurre en extra petita, establece supuestamente un régimen “provi-
sorio” y da más peso a los sectores que al voto y lo extiende a todas las universidades.
III. ANTECEDENTES DE CAMBIOS EN CUANTO A LA INTEGRACIÓN DE LA

COMUNIDAD UNIVERSITARIA Y EL ESTABLECIMIENTO DE LA IGUALDAD
EN CUANTO AL DERECHO AL VOTO
Como antecedentes extranjeros:
1. La Reforma de Córdoba en la Argentina
La Reforma de Córdoba tuvo su génesis en el célebre manifiesto estudiantil de 1918.
Poco tiempo después, las ideas planteadas en este documento se desarrollaron con mayor
profundidad. El principal desarrollo ocurrió después de que la Federación Universitaria Ar-
gentina convocó al primer Congreso Nacional de Estudiantes Universitarios, que se reunió en
Córdoba. Como resultado de este congreso, surgieron un conjunto de bases que habrían de
servir para la organización de las Universidades. Las cláusulas más significativas, y que aún
subsisten en el movimiento reformista, se refieren al cogobierno universitario, que debía estar
formado por profesores, estudiantes y egresados y la autonomía universitaria respecto del
gobierno del Estado.
En este mismo año de 1918 triunfaron las bases programáticas tanto en la Universidad
de Córdoba como la de Buenos Aires, y en años subsiguientes en las universidades de Santa
Fe y de La Plata. El movimiento se insertó en las masas, hasta tal punto que los obreros y
estudiantes y otros sectores realizaron juntos manifestaciones populares.
En los siguientes 5 años, el movimiento de Córdoba y sus bases programáticas se pro-
pagaron a las universidades de por lo menos otros seis países de América Latina: Perú, Chile,
Colombia, Uruguay, México y Cuba. Posteriormente terminó por influir en los demás países
del continente. Se ha señalado que haciendo un balance del movimiento, se puede señalar que
sus dos logros más importantes y que figuran con datos explícitos, son la autonomía y el
cogobierno universitario.4 Sin embargo, hay siempre que ejercer la autonomía y el cogo-
bierno con responsabilidad y eficiencia, teniendo muy presente la finalidad y propósitos de la
universidad como institución, como lo es la búsqueda del conocimiento y su transmisión.
Como antecedentes nacionales:
a. Antecedentes normativos:
1. La Reforma improbada por el pueblo de la Constitución del 2007.
El intento de reforma constitucional del año 2007 fue rechazada por la mayoría del pue-
blo venezolano y dentro del ámbito de dicha reforma se pretendió modificar el contenido del
artículo 109 de la Constitución: modificando la integración de la comunidad universitaria, el
claustro universitario y el alcance de la autonomía universitaria.
Así, el artículo vigésimo tercero de la reforma constitucional improbada establecía cam-
bios radicales en cuanto al gobierno universitario y la elección de sus autoridades, tales como
como el voto paritario entre estudiantes, profesores y trabajadores, cambiando la esencia
académica del claustro universitario, lo cual se trata de reproducir 13 años después con el
dictado de las sentencias en comentario. Así, la reforma constitucional de 2007 estableció
sobre este particular:
“El Estado reconoce la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a los
profesores, profesoras, estudiantes egresados y egresadas de su comunidad dedicarse a la
búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y tecnológica,
para beneficio espiritual y material de la Nación. Se reconoce a los trabajadores y trabajado-
res de las universidades, como integrantes con plenos derechos de la comunidad universita-
ria, una vez cumplidos los requisitos de ingreso permanencia y otros que paute la ley. Las
universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, de acuerdo con los principios
constitucionales de la democracia participativa y protagónica, así como las de funcionamien-
to y administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos
establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y
actualizar los programas de investigación docencia, y extensión. Se establece la inviolabili-
dad del recinto universitario. Las universidades nacionales experimentales alcanzarán su au-
tonomía de conformidad con la ley.
La ley garantizará el voto paritario de los y las estudiantes, los profesores y las profesoras,
trabajadores y trabajadoras para elegir las autoridades universitarias; consagrará el derecho al
sufragio a todos los y las docentes que hayan ingresado por concurso de oposición, desde la
categoría de instructor o instructora hasta titular y establecerá las normas para que las elec-
ciones universitarias se decidan en una sola vuelta.”
4
Héctor Silva y Rudolf Sonntag, Universidad Dependencia y Revolución. Siglo XXI Editores.
Colección Mínima 33.
JURISPRUDENCIA 361
2. El artículo 34.3 de la Ley Orgánica de Educación del 2009.

Que establece que en base a la democracia participativa y protagónica puede darse fun-
damento para la elección de las autoridades universitarias cambiando la esencia del derecho
académico para la elección e integración del claustro por un derecho político, desnaturalizan-
do así la esencia de la universidad como una institución cuyo propósito es la búsqueda de la
verdad y del conocimiento y su transmisión de profesores a estudiantes.
b. Antecedentes jurisprudenciales:
1.- La Sentencia del 29 de julio del 2000 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Elec-
toral (Caso: Universidad Carabobo). Se estableció la posibilidad del voto directo de los
estudiantes con fundamento al artículo 63 de la Constitución. Así el Tribunal Supremo de
Justicia sentó:
“Queda ahora por examinar si a la luz de la Constitución de 1999, que consagra en el artículo
63 el principio de elección directa, el cambio del sistema de elección de los estudiantes en los
comicios rectorales, de INDIRECTO A DIRECTO, constituye una infracción del artículo 30,
numeral de la Ley de Universidades. El citado artículo 63 de la Constitución expresa: “El su-
fragio es un derecho. Se ejercerá mediante votaciones libres, universales, directas y secretas.
La ley garantizará el principio de la personalización del sufragio y la representación propor-
cional.” (énfasis agregado). En tal sentido precisa la Sala que el precepto constitucional
transcrito tiene un carácter general, y pretende superar, salvo disposición legal en contrario,
el sistema de elección indirecta. Esto es tan cierto, que la mayoría de los titulares de los Po-
deres Públicos son elegidos mediante este método, con excepción de los Magistrados del
Tribunal Supremo, del Poder Electoral y del Poder Ciudadano, si bien excepcionalmente los
miembros de este último también pueden ser electos directamente. Por tanto, resultaría in-
congruente que ante el categórico establecimiento del sistema de ELECCIÓN DIRECTA por
la Constitución, pretendiera dársele aplicación a una disposición de una ley preconstitucio-
nal, como es el artículo 30, numeral 2, de la Ley de Universidades, y más que una incon-
gruencia, revelaría una franca infracción del citado artículo 63 de la Constitución. Planteado
la cuestión de esa manera, se impone considerar derogado parcialmente el precepto conteni-
do en el artículo 30, numeral 2, de la Ley de Universidades, únicamente en lo concerniente a
la consagración del procedimiento de elecciones de segundo grado, porque colide -se insiste-
con el citado artículo 63 constitucional, sobre la base de la Disposición Derogatoria única del
texto constitucional. Así se decide.”
Esta sentencia, como desarrollaremos infra, ha sido objeto de críticas ya que la elección por
parte de las Asambleas de Facultad de sus autoridades no se trata de un derecho político sino
de un derecho académico con las implicaciones que ello conlleva.
2.- La Sentencia Nº 898 del Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional del
23 de mayo de 2002, la cual sentó que el voto en las universidades es un “derecho académi-
co” y no un derecho político.5 De tal manera que conforme a dicha sentencia no se consideró
5
La Sala establece en la referida sentencia: “El legislador ha determinado que los profesores ins-
tructores no forman parte de las Asambleas de Facultad (artículo 52 de la Ley de Universidades);
por lo tanto, no pueden elegir al Decano, pues ello es atribución de las Asambleas según el artículo
55.1. eiusdem. Siendo que la exclusión en cuestión se funda en las diferencias de trato que respec-
to a dichos profesores consagra la carrera docente universitaria, lo cual se funda en criterios de or-
den académico (inherentes por tanto, a una organización como ésta); en vista, además, de que, co-
mo quedó dicho, la igualdad y discriminación dependen de las categorías de ciudadanos a quienes
se trata igualmente, y que lo que exige la Constitución es que la determinación de tales categorías
no excluyan de éstas a ningún ciudadano en forma irrazonable o arbitraria; se concluye en que no
es arbitrario ni irrazonable que la Asamblea de la Facultad esté compuesta en la forma prescrita
discriminatorio que los profesores instructores no formen parten de las Asambleas de las
facultades y, por tanto, no puedan elegir al Decano. Por el contrario, conforme a la carrera
docente, los que tienen derecho a elegir las autoridades de la facultad son los integrantes de la
Asamblea y los profesores instructores no están comprendidos en el artículo 52 de la ley de
universidades como miembros de las Asambleas. No obstante, la sentencia reconoce como
“lege ferenda” la posibilidad de analizar y admitir hacia futuro el voto de los profesores
instructores, pero en dicho caso no se consideró como discriminatorio dada las previsiones de
los artículos 52 y 55.1 de la ley de universidades vigente. De allí pues, la sentencia distingue
el derecho académico derivado del cumplimiento a cabalidad de una serie de requisitos pro-
pios de la carrera docente y académica de un derecho de naturaleza política.
III. GARANTÍA INSTITUCIONAL

Las garantías institucionales operan frente al legislador ordinario y frente a los jueces.
En el caso venezolano esa garantía institucional está establecida en el artículo 109 de la
Constitución vigente6. Tiene como antecedentes en derecho comparado, el artículo 127 de la
Constitución de Weimar (1919) y el caso español.
Artículo 127 de la Construcción de Weimar:
“Los municipios y las circunscripciones intermedias tienen derecho a administrarse autonó-
micamente dentro de los límites marcados.”
Según Carl Schmitt en su libro Teoría de la Constitución, señala que hay que distinguir
las garantías institucionales de los derechos fundamentales, ya que dentro del Estado “no
pueden darse” derechos fundamentales de una comunidad ya sea natural u organizada. En
estos, hay una garantía institucional y que mediante la regulación constitucional puede garan-
tizase una especial protección a ciertas instituciones.
De allí, se distingue entre garantía institucional y derechos fundamentales. Según Parejo
Alfonso, la finalidad de la garantía institucional es “otorgar específica protección constitu-
cional frente al legislador ordinario a determinadas y típicas características de una institución
en la medida en que estas han pasado a ser esenciales e identificativas de la misma”.7
por el artículo 52 de la Ley de Universidades, aunque, de lege ferenda, pudiera pensarse que, en su
composición, deba incluirse otra clase de miembros como los mismos instructores. En vista de la
conclusión a que ha arribado la Sala en este apartado, la decisión de la Sala Electoral sujeta a revi-
sión, debe ser anulada en cuanto determinó que la Comisión Electoral, al dar cumplimiento a los
citados artículos de la Ley de Universidades, conculcó el derecho a la igualdad de los accionantes
en amparo. Así se establece.”
6
Consúltese con provecho Manuel Rachadell en: ”Crisis de la Universidad Autónoma en Venezuela
2013” en Revista de Derecho Público, Nº 133, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2013 pp. 7-
28; del mismo autor “La Autonomía Universitaria Frente al Decreto 3.444” en http://rrmlegal.
com/es/blog/16/la-autonomia-universitaria-frente-al-decreto-3444 y consultado en original: Dialo-
go sobre la Universidad, inédito.
7
Luciano Parejo Alfonso, “La garantía del Derecho de Propiedad y la Ordenación Urbanística en el
Derecho Alemán [I]” en Revista española de derecho administrativo, parte estudios, Nº 17,
1978, pp. 245-272.
JURISPRUDENCIA 363
Según Antonio Cidoncha Martin, “las garantías institucionales son el sustento funda-
mental de todo el sistema de libertades diseñados por la Constitución que pueden generar
derechos subjetivos y/o un orden jurídico objetivo, pero que su peculiaridad está dada porque
colocan barreras o límites de resguardo a la esencia del sistema liberal.”8
En sentencia del Tribunal Constitucional Español, citada por Cidoncha Martin, se destaca:
“la garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prác-
ticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un
simple nombre.”
De tal manera, que no puede ser desconocida la esencia de la institución universitaria la
cual está basada en la libertad de catedra y en la libertad de pensamiento, teniendo como fin
último la búsqueda de la verdad. Así entendida, la garantía institucional tiene por finalidad
“evitar que el Estado intervenga de manera ilegítima en el proceso de creación y difusión del
conocimiento, a fin de asegurar un espacio de plena autonomía en el que el saber y la investi-
gación científica se pongan al servicio del pluralismo y no de visiones dogmáticas impuestas
por el Poder Público, que coartarían la plena realización intelectual del ser humano e impedi-
rían la formación de una opinión pública crítica que proyecte el conocimiento en el proceso
de evolución social, económica y cultural.
Así ha establecido el Tribunal Constitucional español (STC 047/2005) que la autonomía
universitaria encuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su mani-
festación de libertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias
externas, de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada”.9
8
Antonio Cidoncha Martin: Garantía Institucional, Dimensión Institucional y derecho Fundamental:
Balance Jurisprudencial. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23, 2009, pp. 149-188.
Véase igualmente, Ricardo Antela, “Constitución y Garantía Institucionales en revista de la Uni-
versidad Metropolitana, N° 11, Caracas, 2007, pp. 192-203. http://www.ulpiano.org.ve/revistas
/bases/artic/texto/RDUNIMET/11/RDUNIMET_2007_11_192-203.pdf quien ha señalado que res-
pecto al Tribunal Supremo de Justicia en Venezuela, hay al menos una sentencia que ha reconoci-
do la autonomía universitaria como garantía institucional, pero se ha dicho muy poco para precisar
su alcance como tal. Apenas incidentalmente, la Sala Constitucional declaró que la autonomía uni-
versitaria reconocida por el Artículo 109 Constitucional, por ser la concreción de un Derecho Fun-
damental de trasfondo, el Derecho a la Educación, es protegible mediante amparo constitucional
(sentencia del 21/11/2000, caso: Willian Dávila)
9
Ricardo, Antela. Op. Cit. 202. Respecto a su naturaleza de garantía institucional, destaca Antela
que el Tribunal constitucional español ha agregado que corresponde al legislador precisar y desa-
rrollar esa autonomía, determinando y reconociendo a las universidades las facultades precisas que
aseguren la libertad académica, o atribuyéndoles las facultades que garanticen el espacio de liber-
tad intelectual, sin el cual no es posible la plena efectividad de la función esencial y consustancial
a la institución universitaria
CONCLUSIÓN
Como conclusión, la sentencia N° 324 de 27 de agosto del 2019 así como la sentencia
que decide la oposición a la medida cautelar del 27 de noviembre de 2019, al modificar la
comunidad universitaria, establecer el voto paritario y prever un régimen “transitorio” de
elección impuesto a las universidades, constituye la violación de la autonomía universitaria y
su garantía constitucional prevista en el artículo 109 de la Constitución vigente. 10
10
Nota del autor: En mes de marzo de 2020, estando ya este artículo en proceso de edición en la
Revista, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), con ponencia de la magis-
trada Carmen Zuleta De Merchán, dictó sentencia sentencia N° 0047-2020 suspendiendo la medi-
da cautelar dictada en la decisión N° 0324 del 27 de agosto de 2019, consistente en la orden de ce-
lebración de las elecciones de las autoridades de la Universidad Central de Venezuela (UCV), sin
perjuicio del ejercicio de las atribuciones cautelares de la Sala Constitucional en el procedimiento
de nulidad que continúa de conformidad con lo dispuesto en los artículos 128 y siguientes de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (https://www.laprensalara.com.ve/nota/13493/
2020/02/tsj-suspende-sentencia-contra-universidades). En abril de 2020, no había sido posible ac-
ceder al registro de publicación de sentencias del Tribunal Supremo de Justicia y, por tanto, no fue
posible ver el texto de la sentencia y su respectiva parte motiva para la redacción de esta Nota, por
lo que aquí únicamente nos limitamos a recoger lo que se ha publicado la prensa y luego ha sobre-
venido la Pandemia del Coronavirus lo cual ha hecho difícil conocer el texto completo de la referi-
da sentencia. Indica la información disponible sobre la sentencia N° 0047-2020 que la Sala Consti-
tucional suspende de oficio la medida cautelar aprobada en el aludido fallo N° 0324, atendiendo al
compromiso de las representaciones de las universidades nacionales de renovar democráticamente
las autoridades universitarias cuyo período está largamente vencido. Agrega la Sala Constitucio-
nal, en su decisión, que las casas de estudios concernidas deberán iniciar un proceso eleccionario
que ponga en práctica el principio de universalidad y sectorización de la comunidad universitaria
y, a tal efecto, les corresponde ajustar transitoriamente sus reglamentos electorales de acuerdo a
los parámetros contenidos en la sentencia N° 0324 del 27 de agosto de 2019. En tal sentido, debe-
rán crear los cinco registros para el acto comicial de las autoridades universitarias e incluir a todos
los sectores, a saber, profesores, estudiantes, egresados, personal administrativo y obrero; así como
los mecanismos necesarios para crear los correspondientes padrones electorales de cada sector.
Desde nuestra perspectiva, y a pesar de haber suspendido la orden de realización de elecciones pa-
ra aquello cargos que haya culminado el período, sigue incurriendo esta nueva sentencia en la vio-
lación de la autonomía universitaria y de la esencia de la comunidad universitaria, al insistir en que
deben “ajustar transitoriamente sus reglamentos electorales de acuerdo a los parámetros conteni-
dos en la sentencia N° 0324 del 27 de agosto de 2019 y en la orden de creación de los cinco regis-
tros e incluir a todos los sectores, a saber, profesores, estudiantes, egresados, personal adminis-
trativo y obrero; así como los mecanismos necesarios para crear los correspondientes padrones
electorales de cada sector”. De esa manera se persiste en la violación de la integración de la co-
munidad universitaria y de los que tienen efectivamente el derecho académico a elegir sus autori-
dades como lo son profesores, estudiantes y egresados.
LA SALA CONSTITUCIONAL CÓMPLICE DEL
CRIMEN JUDICIAL DE LESA CULTURA PATRIA
Román J. Duque Corredor
Coordinador Nacional del Bloque Constitucional de Venezuela
Resumen: La Sala Constitucional, mediante su Sentencia Nº 324, del 27 de agosto

de 2019, al modificar el sistema académico electoral de elección de autoridades
universitarias, atentó una vez más contra una de las instituciones más preclaras
del sistema democrático del Estado de Derecho, como lo es la autonomía universi-
taria, que por ser fundamento del derecho a la educación libre, al derecho a la
cultura, al derecho de la libertad de pensamiento y de expresión, a la libertad de
cátedra y al derecho de libre desenvolvimiento de la personalidad puede conside-
rarse u “crimen judicial de lesa cultura patria”. Y dicha sentencia constituye una
involución a épocas de la universidad en tiempos de dictadura, en las que las uni-
versidades eran su principal enemigo.
Palabras Clave: Universidad. Autonomía universitaria. Derecho a la educación
libre. Derecho a la cultura. Derecho de la libertad de pensamiento. Derecho de li-
bertad de expresión. Derecho a la libertad de cátedra. Derecho de libre desenvol-
vimiento de la personalidad. Sistema electoral de gobierno académico. Abuso del
ejercicio de su función jurisdiccional. ilegitimidad democrática. Fraude constitu-
cional.
Abstract: The Constitutional Chamber in decision Nº 324, of August 27, 2019, by
modifying the electoral academic system established for the election of University’s
authorities, it has once more, attempt against one of the most distinguishable insti-
tutions of the democratic rule of law system, as it is the autonomy of the universi-
ties. as it is one of the foundations of the rights to free education, to culture, to the
freedom of thoughts and expression, to free teaching and to the right to the free
development of the peoples personality, it can be considered as a “judicial crime
against culture.” The decision is a return to the Universities on dictatorship
epochs, when the Universities were the principal enemies.
Key words: University. University autonomy. Right to free education. Right to cul-
ture. Right to freedom of thoughts. Right to freedom of expression.. Right to free
teaching. Right to free development of owns personality. Electoral system of uni-
versity government abuse on the exercise of judicial functions. Illegitimate demo-
cracy. Constitutional fraud.
• Parte del accionar de una dictadura en la cultura es considerar las universidades como
un campo de guerra, según estudio de la Universidad Nacional de Entre Ríos, con re-
lación a la política universitaria”, en la República de Argentina, durante la dictadura
militar de 1973 a 1983 (“40 años del Golpe (1976-2016)”. Que en este estudio la de-
nominan “la ley de la peste’, porque se trata de la persecución para sacar de las uni-
versidades las ideas que pudieran ser contagiosas para la sociedad. La razón de este
accionar es acabar con la universidad por ser un campo propicio para la movilización
y la protesta por las libertades. Este accionar consiste en destruir la institucionalidad
democrática, principalmente de su autonomía, y, concretamente, su sistema de go-
bierno, para sustituir sus autoridades por colaboradores del gobierno.
• La estrategia de estos gobiernos dictatoriales se basa en una política contra la educación

y la cultura, puesto que son elementos esenciales de la libertad de pensamiento, de ex-
presión y de información. Estrategia esta, según Miguel de Unamuno, de eliminación
del universalismo científico y de la conversión del claustro universitario en “oficinas po-
líticas de Estado, donde la cátedra no es más que un expediente oficial”, o “en el sím-
bolo de la enseñanza oficial”. Ello en base a una gobernabilidad de las universidades,
que convierte el hambre del saber de la ciencia en un hambre del poder político. De
muerte a la libre inteligencia, como afirmaba el mismo Unamuno. Por ello, yo he califi-
cado la sentencia Nº 324 de la Sala Constitucional del 27 de agosto de 2019 de “crimen
de lesa cultura”. Y las Academias Nacionales, en Pronunciamiento del 29 de agosto de
2019, de “fraude constitucional a la garantía de la autonomía”.
• Esta Sentencia Nº 324 del 27 de agosto de 2019, la he calificado de crimen de lesa
cultura, por tratarse de un crimen contra la educación, que, dentro de los fines esen-
ciales del Estado, es un proceso fundamental para alcanzar dichos fines, como se pro-
clama en el artículo 3º, de dicho Texto; y que se fundamenta en el respeto a todas las
corrientes del pensamiento, como se define constitucionalmente la educación en el ar-
tículo 102, de la misma Constitución, que, sin duda, es un elemento esencial del dere-
cho del libre desenvolvimiento de la personalidad, a que se contrae su artículo 20; y
de atentado contra la legitimidad democrática del Estado de derecho en Venezuela,
porque:
❖ Además de violar la garantía institucional de la autonomía universitaria, impone
un sistema electoral violatorio de la naturaleza de las universidades de comunidad
espiritual de profesores; suspende y prevé la remoción de sus autoridades; viola
su autogobierno al contemplar la designación de autoridades interinas para asumir
su control e implantar una educación superior contraria a la libertad de cátedra, al
pluralismo propio de la democracia y al pensamiento universal abierto a todas las
corrientes.
❖ Porque al exceder los límites del ejercicio de función jurisdiccional y al abusar de
esta función, la Sala Constitucional deja de ser el último intérprete de la Constitu-
ción para constituirse en intérprete tiránico de la Constitución, “transformándose
en una instancia autoritaria y deslegitimada del poder”.
• En este contexto, de ilegitimidad democrática, se inscribe la Sentencia Nº 324, en co-
mento, como parte de la estrategia del Estado de violación masiva de los derechos
fundamentales, en concreto del derecho de educación universitaria libre y autónoma.
Derecho este que la Asamblea Nacional, en su Acuerdo del 18 de septiembre de 2018,
incluye dentro de la Emergencia Humanitaria en la Educación. Dicha sentencia, su-
puestamente para garantizar la democracia en las universidades, interviene en su ré-
gimen de autogobierno, contempla el cese de las funciones de las autoridades univer-
sitarias como vacante absoluta en un plazo de seis meses y subvierte su sistema elec-
toral de gobierno académico para convertirlo en un sistema de gobierno de la muche-
dumbre u oclocrático; bajo la amenaza de su intervención.
• Desde este punto de vista de la ilegitimidad democrática y de atentado al Estado de
Derecho, la sentencia en comento es un evidente abuso del ejercicio de su función ju-
risdiccional por la Sala Constitucional, por las notas que ponen de relieve su carácter
anti democrático y de abuso de poder. En efecto:
❖ La sentencia es jurídicamente subrepticia porque fue publicada en el período va-
cacional de los tribunales, durante el cual las causas están paralizadas.
JURISPRUDENCIA 367
❖ Es contradictoria, pues, entre otras cosas, en relación con una misma decisión que
pronunció, dice actuar a instancia de parte y, a la vez, de oficio.
❖ La Sala Constitucional sentenció en contra de lo solicitado, porque suspende caute-
larmente los artículos 32, 32 y 65 de la Ley de Universidades, sobre el sistema elec-
toral universitario vigente, cuando lo que se había pedido era la suspensión de efec-
tos de una norma de la Ley Orgánica de Educación, el numeral 3 del artículo 34.
❖ La Sala se atribuye potestades legislativas, e incluso constituyentes, porque ni la
Constitución, ni ninguna ley, le atribuye competencia para reglamentar el sistema
electoral universitario, ni para establecer un sistema electoral diferente
❖ Desconoce las características de las medidas cautelares, bien porque las ignora o
porque deliberadamente no las quiso observar; y porque las convierte en decisio-
nes del fondo.
❖ Por el larguísimo tiempo transcurrido en dicho proceso de 10 años sería una even-
tual denegación de justicia.
❖ La Sala Constitucional es parte de la política de la ley de la peste del actual régi-
men dictatorial contra la autonomía universitaria y cómplice del crimen antidemo-
crático de lesa cultura de esa política.
CONCLUSIÓN
Mediante su Sentencia Nº 324, del 27 de agosto de 2019, la Sala Constitucional atenta
una vez más contra una de las instituciones más preclaras del sistema democrático del Estado
de Derecho, como lo es la autonomía universitaria, que es un fundamento del derecho a la
educación libre, al derecho a la cultura, al derecho de la libertad de pensamiento y de expre-
sión, a la libertad de cátedra y al derecho de libre desenvolvimiento de la personalidad. Por
ello, considero esta Sentencia de “crimen judicial de lesa cultura patria”. Además, esta sen-
tencia nos retrotrae a épocas de la universidad en tiempos de dictadura, que habían sido supe-
radas en Venezuela, a partir de 1959, en las que las universidades eran su principal enemigo.
Porque pretende someter la libertad de cátedra al control político e ideológico del gobierno
madurista militarista socialista, pero, la historia demuestra, que ese accionar no acaba con el
espíritu democrático y pluralista universitario, porque las ideas no se matan. Porque al decir
de Don Miguel de Unamuno: Que si bien los actos de la dictadura contra las universidades se
“profanan su sagrado reciento”, cuando se les amenaza con suprimir esa libertad, en defini-
tiva “no convencen”, a pesar de su fuerza, porque no persuaden.
LA INDEXACIÓN JUDICIAL.
LA INFLACIÓN Y LAS SENTENCIAS
Irma Lovera De Sola
Abogada
Resumen: Este trabajo trata sobre la evolución que ha tenido la indexación y su

aplicación por parte de los jueces en sus sentencias a través de los últimos 18 años
y como se pasó de su desconocimiento a la instauración de la denominada indexa-
ción judicial.
Palabras Clave: Inflación, indexación, sentencia.
Abstract: This piece deals with the evolution of indexation, its application by
judges in their sentencings over the past 18 years, and how it has moved from an
unknown system to its current implementation in so-called judicial indexation.
Key words: Inflation, indexation, sentencing.
Venezuela fue un país excepcional en cuanto a la presencia del fenómeno inflacionario,

hasta mediados de los años 70 del siglo XX su tasa inflacionaria era de aproximadamente 2.5%
anual, la más baja del mundo occidental hasta que empezaron a aparecer brotes inflacionarios
que se hicieron presentes en los años 80 y 90, que la convirtieron en un fenómeno persistente
desde entonces. Así continuó en las primeras décadas del siglo XXI, que se mantuvo subiendo
en orden de 25% anual, hasta que a partir del 2013 se elevó por encima del 50% como preám-
bulo de la llegada del fenómeno hiperinflacionario que se ha instalado en Venezuela aproxima-
damente desde 20151 a tasas mensuales equivalentes a las anuales de sus países vecinos que han
salido de los períodos inflacionarios e hiperinflacionarios que vivieron en el pasado, mantenien-
do la mayoría de ellos la inflación a tasas de un dígito bajo. Las explicaciones de este diferente
comportamiento escapan al marco legal que pretendo darle a este trabajo.
Esta larga historia de baja inflación revela la poca consideración que se le daba al im-
pacto inflacionario en todos los órdenes, incluido el jurídico. Pero eso cambió drásticamente
cuando la inflación se convirtió en un dato inescapable: lo que se puede comprar con los
bolívares de hoy no es igual a lo que se puede comprar con los bolívares de poco tiempo
después, aún más dramático, cuando con la hiperinflación los precios suben día a día.
La inflación forma parte de los temas de la Economía, y no del Derecho, pero por sus
repercusiones en la vida diaria, en los negocios, en el campo de las obligaciones tardó en
entrar en el campo legal pero entró, más bien tuvo que hacerlo e ingresó de lleno en el portal
del Derecho y particularmente de las sentencias de los jueces de diversas formas y con distin-
tos matices. Pero hoy día, es decir en el año 2019, sí forma parte de la materia que se ven
obligados los jueces a tratar y decidir en sus sentencias.

Abogada egresada de la Universidad Católica Andrés Bello, profesora universitaria de pre y post
grado, mediadora, árbitro del Centro de Arbitraje de la Cámara de Caracas.
1
https://tsmconsultores.com/tabla-historica-del-ipc-en-venezuela-2/
JURISPRUDENCIA 369
Es un fenómeno relativamente reciente que los jueces se ocupen de la inflación, ya que

ellos estaban muy cómodos decidiendo causas en que los deudores debían pagar lo que les
habían prestado más sus intereses, o a lo que tenían derecho los acreedores por diversas razo-
nes, aunque el juicio tardara en tramitación varios o muchos años; esos jueces decían entre
otras razones, que el demandante no había solicitado en la demanda la corrección monetaria
de la deuda, o que la inflación era un fenómeno ajeno a la ley, o que la inflación no era un
hecho que había que demostrar que existía, en fin, cualquier motivación era suficiente para
negarse a reconocer la realidad de la devaluación vertiginosa de la moneda frente a otras
divisas extranjeras y frente a su poder adquisitivo que día a día se mermaba, y se merma, de
manera escandalosa.
Hubo una sentencia Nº 85 del 24 de enero de 2002, en el expediente 01-12742 que tuvo
una trascendencia significativa, dictada bajo la Ponencia del Dr. Jesús Eduardo Cabrera Ro-
mero, en la cual se declaró la nulidad de créditos habitacionales que contemplaban indexa-
ción y se refinanciaban mediante el mecanismo de capitalizar los intereses de mora convir-
tiéndolos en la nueva capital base para el cobro de nuevos intereses, lo cual fue calificado de
anatocismo (cobro de intereses sobre intereses que podía configurar el delito de usura). Y no
podemos afirmar que en el año 2002 no había inflación en Venezuela, pero sin entrar a opinar
sobre la justicia de la sentencia comentada, la inflación en Venezuela ese año fue del 31%. 3
En esta decisión se ignoró el fenómeno inflacionario, al prohibir indexar los créditos morosos,
se puede afirmar que la herramienta contable mediante la cual se pretendió sumar al capital
originalmente adeudado, la indexación y los intereses moratorios era claramente abusiva.
En sentencia RC 2524 en el expediente 08-707, del 8 de mayo de 2009 de la Sala de Ca-
sación Civil quedó establecida como fecha de inicio del cálculo de la inflación y consecuente
indexación, la admisión de la demanda, con lo cual, si el ajuste monetario de la suma deman-
dada había sido pedido en la demanda y si la sentencia era favorable al demandante, debía
calcularse ese ajuste desde esa fecha y no desde el momento de la constitución en mora del
deudor y aunque esto mermaba la acreencia e inducía al acreedor a demandar lo más pronto
posible sin dar tiempo a negociaciones entre las partes, era un avance en el reconocimiento de
la existencia e importancia de la inflación.
Textualmente la sentencia dice:
“En las demandas de sumas de dinero, la solicitud de indexación judicial en la demanda re-
presenta el correctivo inflacionario, pues evita el perjuicio causado por la desvalorización de
la moneda durante el transcurso del juicio. A tal efecto, el juez en su decisión debe determi-
nar de forma precisa cuales son los límites de dicha operación para que los expertos puedan
determinar la cantidad a indexar, siendo la fecha de inicio para el cálculo la admisión de la
demanda.”
Así comenzó a aplicarse la indexación judicial, que ha reconocido el ajuste monetario
desde la fecha de la admisión de la demanda hasta la sentencia definitiva.
2
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/enero/85-240102-01-1274%20.HTM consultada el 28-4-
2019.
3
Fuente: https://tsmconsultores.com/tabla-historica-del-ipc-en-venezuela-2/
4
RC-252, sentencia de 8 de mayo de 2009, Exp. AA20-C-2008-000707. http://historico.tsj.gob.ve
/decisiones/scc/mayo/RC.00252-8509-2009-08-707.HTML. Consultada el 28 de abril de 2019.
Los criterios aplicados por la Sala de Casación Civil como veremos han ido evolucio-
nando y en sentencia RC 547 del 6 de agosto de 2012, expediente 12-1345, decidió lo si-
guientes:
“…la indexación solicitada en el libelo persigue restablecer el equilibrio económico alterado
por el aumento o disminución en el poder adquisitivo de la moneda durante el transcurso del
proceso. Así, el ajuste o corrección monetaria tiene por única causa y justificación el retardo
por el transcurso de este último, pues frente a la negativa del deudor de cumplir la obligación
del pago, el acreedor acude al proceso para obtener una sentencia condenatoria y, por ende,
la satisfacción de su acreencia, siendo la indexación el correctivo del que dispone el deman-
dante para obtener el ajuste de la cantidad reclamada...”
En el año 2013, la Sala Constitucional precisó que la indexación deberá aplicarse úni-
camente sobre el capital adeudado y no sobre sus intereses, y que el plazo para ese cálculo
deberá ser aquel que transcurre desde la admisión de la demanda hasta el día en que quede
firme el fallo de la alzada en la causa principal y que no debían incluirse los períodos de
vacaciones judiciales ni las huelgas del Poder Judicial6. La sentencia dice textualmente:
“debe aclarar esta Sala, que la indexación deberá ser acordada sólo en lo que respecta al
monto del capital demandado y no sobre los intereses reclamados, desde la fecha de la
admisión de la demanda hasta el día en que quedó firme el fallo proferido por la alzada en
la causa principal (Vid. sentencia de la Sala de Casación Civil N° RC.000435 de 25 de oc-
tubre de 2010, caso: Juan Carlos Balaguera Villamizar contra Seguros Caracas de Liberty
Mutual, C.A.), debiendo excluirse para el cálculo correspondiente los lapsos de paraliza-
ción de la causa no imputable a las partes, a saber, vacaciones judiciales, recesos judiciales
por vacaciones o fiestas decembrinas, huelga de empleados tribunalicios y cualquier otro
lapso o período de paralización del proceso no imputable a las partes, tomándose como ba-
se para ello el Índice Nacional de Precios al Consumidor, emitido por el Banco Central de
Venezuela.”
Realmente un fallo sorprendente porque castiga al acreedor en razón de acontecimientos
ajenos a su voluntad al excluir del período indexable a las vacaciones judiciales, las huelgas,
las vacaciones navideñas, como si durante esos períodos la moneda no se continuara depre-
ciando independientemente de que tuvieran o no actividad los tribunales.
En el 13 de abril del año 2015 la sentencia Nº 180 del Tribunal Supremo de Justicia en
Sala de Casación Civil7, señaló que aún en el marco del Régimen de Control de Cambio y
vigente la Ley de Ilícitos Cambiarios, no estaba prohibido pactar pagos en divisas extranje-
ras, pero que esa mención a la divisa foránea servía únicamente como moneda de cuenta (en
palabras sencillas, solamente para sacar la cuenta de cuantos bolívares había que pagar), ya
que todas las divisas que ingresaban al país era obligatorio vendérselas al Banco Central de
Venezuela, lo cual imposibilitaba pagar el moneda extranjera. Y el hecho de que una obliga-
ción pactada en dólares estadounidenses tuviera obligatoriamente que ser pagada en bolíva-
res, es una forma de desconocer la inflación, ya que la tasa de cambio oficial aplicable al
pago de esa deuda en aquellos momentos, era controlada por el Estado, por el Ejecutivo en
5
6 de agosto de 2012, Sentencia RC 547, expediente 12-134, http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/
scc/agosto/RC.000547-6812-2012-12-134.HTML. Consultada el 28 de abril de 2019.
6
Sentencia Nº 714 del 12-6-2013, Exp 12-0348. http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/junio
/714-12613-2013-12-0348.HTML. Consultada el 28-4-2019.
7
13 de abril del 2015, expediente N° AA20-C-2014-000586, sentencia RC 000180. http://historico.
tsj.gob.ve/decisiones/scc/abril/176275-RC.000180-13415-2015-14-586.HTML consultada el 28 de
abril de 2019.
JURISPRUDENCIA 371
particular para ser más precisa, la tasa de cambio oficial era artificialmente baja y en conse-
cuencia, en aquel momento, los bolívares que se pagaran no representaban el verdadero pre-
cio de la divisa y se castigaba el valor del capital reclamado por el acreedor.
Sin embargo la población y particularmente la presión de los abogados que comenzaron
a solicitar la indexación del monto demandado por cualquier causa como parte de los pedi-
mentos contenidos en el libelo de la demanda, comenzó a complicarle la vida a los jueces,
porque ya no era la aceptación de la indexación que ya estaba contemplada en múltiples
sentencias, sino era establecer cuáles serían los períodos a los cuales se aplicaría y los pará-
metros para establecer un cálculo que realmente fijara un monto justo en vista de la devalua-
ción del poder adquisitivo de la moneda, habida cuenta de que los índices señalados por el
Banco Central de Venezuela estaban, por decir lo menos “edulcorados”, suavizados y no
representaban el verdadero declive del valor del bolívar, lo cual era vox populi, aunque per-
soneros del Banco Central se afamaron en explicarlos y justificarlos.
El enero de 2016, ese índice de precios al consumidor técnicamente calculado por el
Banco Central de Venezuela, resultó tan inconveniente para el Ejecutivo nacional que deci-
dieron que no se publicaría y desde diciembre de 2015 hasta la fecha en que se elabora este
trabajo, el país entero está completamente desorientado en cuanto a la propia inflación que
sufren sus habitantes; no hay índice oficial y varias empresas de economistas bien reputados
e instituciones de diversas características se han dado a la tarea de recopilar datos y dar orien-
taciones acerca de ese índice. Así por ejemplo: Ecoanalítica, Econométrica, CENDA-FVM
que divulga el costo de la canasta básica y de la canasta alimentaria de los trabajadores y más
recientemente desde el año 2018, la propia Asamblea Nacional publica en los pocos medios
de comunicación a los cuales tiene acceso un índice inflacionario, hasta que por fin el Fondo
Monetario Internacional publicó en la prensa internacional, que en 2018 Venezuela había
tenido un porcentaje inflacionario de 1.000.000% y ahora ha señalado que se espera para
2019 una inflación del 10.000.000%.8
Por su lado la justicia laboral venezolana paralelamente a lo que decidía la Sala Civil, la
Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 5 de diciembre de 20189 dio un
paso más al reconocer que un trabajador que era acreedor a una suma inicialmente demandada
por diversas prestaciones laborales no podía al cabo de años y de maniobras dilatorias, aunque
legales, de los abogados del patrono, recibir esa misma cantidad en dinero devaluado, y han
sentenciado que esa suma debía ser ajustada al valor de la moneda para el momento de la sen-
tencia, lo cual en materia laboral no era novedad, e incluso han llegado a reconocer que si algún
beneficio laboral ha sido pactado en moneda extranjera deberá ser pagado en esa moneda.
En sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 3
de julio de 2017 se establece que en materias de interés social y de orden público, en materia
laboral y de expropiación, la indexación se aplica de oficio10, es decir aunque no haya sido
solicitado en la demanda.
8
https://www.aa.com.tr/es/econom%C3%ADa/fmi-inflaci%C3%B3n-de-venezuela-para-el-2019-
ser%C3%A1-de-10000000-/1447275
https://alnavio.com/noticia/18212/economia/fmi:-la-economia-de-venezuela-caera-25-en-2019-y-
la-inflacion-sera-de-10.000.000.html
9
Sentencia 884 R.C. Nº AA60-S-2018-000442 del 5 de diciembre de 2018. http://historico.tsj.gob.
ve/decisiones/scs/diciembre/302818-0884-51218-2018-18-442.HTML. Consultada el 28-4-2019.
10
Sentencia RC-00450 del 3-7-2017, Expediente Nº 2016- 00594. http://historico.tsj.gob.ve/deci-
siones/scc/julio/200775-RC.000450-3717-2017-16-594.HTML. Consultada el 28-4-2019.
En esa misma sentencia la Sala emprende la revisión de ese criterio y después de largo
análisis y citas de diversos y autorizados autores concluye lo siguiente:
“…los jueces podrán en aquellas demandas que se admitan a partir de la publicación del pre-
sente fallo ordenar la indexación o corrección monetaria –siempre que esta sea procedente–
de oficio en caso de que el debate judicial consista en intereses y derechos privados (con ex-
clusión del daño moral) y por tanto, disponibles y aun cuando el demandante no lo haya soli-
citado expresamente en las oportunidades procesales determinadas por la jurisprudencia”
Así pues se ha sentado ese precedente que no ha tenido mayor difusión aunque sí en el
ámbito de abogados en ejercicio que siguen con mucho interés la evolución de los criterios
aplicados por los jueces y en particular por las salas del Tribunal Supremo de Justicia, en el
sentido de que se debe aplicar la indexación a las cantidades de dinero condenadas al pago,
aunque la parte demandante no lo haya solicitado en la demanda.
Mas recientemente, el 8 de noviembre de 201811, la Sala de Casación Civil reiteró el cri-
terio anteriormente señalado con muchos más argumentos que todas las decisiones judiciales
anteriormente citadas e incluye un resumen cronológico de los criterios sostenidos sucesiva-
mente por las diversas Salas del Tribunal Supremo.
Dice esa sentencia que se reconoce a la inflación su carácter de hecho notorio, es decir,
conocido por todos, por lo cual no es necesario demostrarla y sobre esa base enumera algunos
principios aplicables a la indexación judicial:
1. Que es intrínseco a la moneda su poder adquisitivo y el efecto de la inflación radica en
que la moneda pierde ese poder adquisitivo.
2. Es injusto que el acreedor reciba después de años el pago en moneda devaluada, lo cual
lo empobrece y enriquece al deudor. El acreedor pide se le pague una cantidad de mone-
da con el mismo valor adquisitivo que tenía originalmente para la fecha de constitución
de la obligación, ese pago se efectuará en virtud de la ejecución de la condenatoria al pa-
go que fija el monto real de la deuda.
En un estado de Derecho y de Justicia, la indexación en materia laboral y de interés so-
cial se aplica de oficio, sin que tenga que ser solicitada.
3. Textualmente dice: “como un resultado de la aplicación del principio constitucional de
justicia, se ha ajustado la deuda contractual de sumas de dinero al valor real de la mone-
da al momento del pago, que no es otro que el momento de la ejecución.”
4. Con esta afirmación la sentencia comentada amplía el plazo para aplicar la indexación
judicial desde la admisión de la demanda hasta la liquidación de la deuda por parte del
juzgado de la causa en la etapa de ejecución de la sentencia firme.
5. Seguidamente la sentencia afirma que el problema inflacionario pasó de ser un asunto
privado a uno de orden público, debido a que tiene injerencia directa en el desenvolvi-
miento de la economía venezolana y la de sus ciudadanos.
En consecuencia los jueces, a partir de esta sentencia deberán ordenar la indexación de
oficio desde la fecha de la admisión de la demanda hasta la fecha en que quede definiti-
vamente firme la sentencia de condena al pago.
11
Sentencia RC 517, Sala de Casación Civil, Expediente AA20-C-2017-000619. http://historico.tsj.
gob.ve/decisiones/scc/noviembre/302255-RC.000517-81118-2018-17-619.HTML. Consultada el
28-4-2019.
JURISPRUDENCIA 373
Como se puede observar, la sentencia incurre en una contradicción ya que primero ha

señalado que la indexación debe comprender hasta el período de la ejecución, y de seguidas
señala que solamente hasta que la sentencia sea firme, aunque uno y otro hito del proceso judi-
cial pueden transcurrir plazos significativos que pueden afectar el valor real de la moneda.
Además esta diferencia en el plazo de aplicación de la indexación judicial, ahora las
sentencias deberán abordar quizás el tema más espinoso en esta materia que es cual o cuales
son los índices aplicables para calcular esa inflación, que según la decisión comentada, po-
drían ser algunos de los que señala sin que la decisión de la Sala de Casación Civil haya dado
una clara prioridad a ninguno de estos criterios de cálculo, se ha limitado a señalar solamente
un orden para su aplicación, explico seguidamente:
a. Señala que deberá aplicarse en primer término el Índice Nacional de Precios al Consu-
midor publicado por el Banco Central de Venezuela hasta diciembre de 2015, que es el
período en que ese Banco publicaba regularmente ese índice.
b. A falta de este en vista de la omisión del Banco Central en la publicación de dicho índi-
ce, de acuerdo al artículo 101 de la Ley de la Procuraduría General de la República, de-
berá calcularse la indexación “sobre la base del promedio de la tasa pasiva anual de los
seis (6) bancos comerciales del país” a menos que estos índices sean publicados con pos-
terioridad. Suponemos que si para la fecha en que deba realizarse el cálculo no ha sido
publicada esa tasa pasiva anual, el juez podrá elegir otro índice.
c. En este caso el juez en fase de ejecución podrá oficiar al Banco Central de Venezuela a
fin de que por vía de colaboración determine el ajuste monetario que corresponda. Con
esta opción se crea una gran incertidumbre con esta colaboración del BCV12, porque no
sabemos si, como sucede en muchos casos en que los tribunales solicitan la colaboración
de organismo que pertenecen a otros poderes del Estado, ese despacho no responde o
tarda en responder, y otra incógnita es que índices aplicará el BCV, en vista de que esos
índices no son conocidos por no haber sido publicados.
d. También puede el juez ordenar la realización por un solo perito de una experticia com-
plementaria al fallo, experticia cuyos parámetros de cálculo no han sido determinados o
eventualmente podrían ser señalados por el juez en el propio auto que ordene la realiza-
ción de esa experticia, lo cual tampoco aclara la sentencia que analizamos.
e. La sentencia seguidamente se ocupa de la fijación de indemnizaciones por daño moral y
señala que en vista de la discrecionalidad del juez para fijarla, ese monto solamente po-
drá ser indexado desde la fecha en que la sentencia quede firme hasta su ejecución. Con
lo cual la decisión regresa al período indexable que ya he mencionado y comentado.
Curiosamente, esta sentencia tuvo en su momento bastante repercusión en las redes so-
ciales, lo cual es un fenómeno errático, pero que sin una base teórica de sustentación, crea
focos de opinión. En amplias redes sociales como WhatsApp, Twitter y Facebook principal-
mente, se comenzó a extender la idea de que esta sentencia autorizaba a todo acreedor a
indexar de manera inmediata y sin pasar por tribunales el monto de la deuda y particularmen-
te a los administradores de condominios, en tal forma que sin señalar con cual índice debía
aplicarse esa indexación, los montos adeudados por cuotas de condominio se verían aumen-
tados al mismo ritmo de la inflación.
A ese fenómeno amplificado por las redes sociales que hoy día tienen un gran poder,
hubo que salir a refutarlo de manera inmediata y a dar explicaciones más serenas sobre qué es
lo que en realidad dice la sentencia, y básicamente se explicó que la decisión judicial se refie-
12
Banco Central de Venezuela (BCV).
re a la indexación judicial, es decir a la que se aplica a las deudas que han sido demandadas
desde la admisión de la demanda hasta la sentencia definitiva, y no autoriza personas ni em-
presas a indexar a su capricho las deudas que tengan por cobrar. Este síntoma de inquietud
manifestado en las redes sociales, no lo criticaré por no respetar los términos exactos de la
sentencia comentada, sino que le haré un recorrido desde la preocupación de los ciudadanos.
En la Venezuela de hoy la inflación golpea con fuerza a todas las capas de la sociedad y
muy especialmente a la clase media que es la propietaria de sus viviendas casi todas integra-
das en inmuebles en propiedad horizontal y que por lo tanto pagan cuotas de condominio
cada día más altas por razones que no cabe analizar en este breve trabajo; se da la situación
de que quienes pagan puntualmente y con gran esfuerzo esas cuotas literalmente están finan-
ciando a los morosos, sea cual sea la causa de la mora, y ello significa un estado de irritación
de los pagadores hacia los morosos que se traduce en necesitar que esos morosos cuando
vayan a pagar se vean “castigados” por la indexación de sus deudas, ya que el dinero deva-
luado que podrían pagar no le compensa a la comunidad de propietarios pagadores puntuales
lo que ha dispuesto de su dinero para afrontar las cuentas y gastos del inmueble común. Es
una especie de “revancha” contra los morosos.
Con este relato no pretendo justificar la desviada interpretación que se le ha dado en las
redes sociales y se ha pretendido aplicar una indexación arbitraria de manera automática a
todas las deudas condominiales basándose erróneamente en una sentencia del Tribunal Su-
premo de Justicia que he comentado, sentencia que en realidad no autoriza esa indexación
inmediata de las deudas de cuotas de condominio; a este fenómeno mediático pretendo expli-
car que esa reacción se dio fundamentalmente entre los administradores de condominios que
también se perjudican por la elevadísima inflación ya que muchas veces se ven compelidos a
poner dinero propio (de las administradora)para pagar servicios de los inmuebles que admi-
nistran, porque el dinero recibido de los propietarios por concepto de cuotas de condominio
mientras es liquidada la cuota y luego el tiempo que se tarda la recaudación que se estima en
un mínimo de dos meses, como la inflación no se detiene y la moneda continua depreciándo-
se, las sumas cobradas por el administrador por concepto de cuotas condominiales no logran
cubrir los gastos; la comunidad de propietarios que han pagado puntualmente generalmente
no comprende que para evitar cortes de servicios u otros perjuicios para la comunidad el
administrador pone recursos propios. En vista de esta situación los administradores han pre-
tendido utilizar la sentencia que vengo comentando como fundamento de esa indexación
inmediata de las cuotas condominiales no pagadas puntualmente.
Así que inmediatamente, ante los errados comentarios en redes sociales hubo que salir a
través de las propias redes sociales a dar breves explicaciones acerca de lo que realmente dice
la sentencia en referencia y cual forma de proceder podía ser adecuada ante esta arrolladora y
destructiva inflación que nos aqueja sin que se vislumbre una solución o paliativo a corto
plazo, y aclarar que los administradores de condominios, ni de alquileres, han quedado auto-
rizados por el texto preciso de esa decisión judicial a realizar indexaciones a su real saber y
entender, en montos y porcentajes inflacionarios no sustentados por esa sentencia ni por
informes oficiales del Banco Central de Venezuela ni por ninguna fuente confiable y seria.
CONCLUSIONES
En mi opinión la sentencia, a pesar de algunas de sus imprecisiones y hasta contradiccio-
nes, y en vista de que el fenómeno inflacionario en nuestro país en la actualidad se produce a
saltos enormes y a veces imprevisibles, que no tiene período fijo para producirse ya que es un
fenómeno diario especialmente en productos de primera necesidad como alimentos, medicinas,
productos de higiene y de limpieza, me atrevo a formular las siguientes reflexiones:
JURISPRUDENCIA 375
a. Considero que si el contrato suscrito entre las partes contempla una cláusula indexatoria,
el acreedor que se convierte en demandante puede indexar la deuda según el criterio pac-
tado desde el momento en que se venció el plazo contemplado para pagar hasta la fecha
de la introducción de la demanda y demandar por ese monto indexado, más los intereses
de mora que según las sentencias citadas no pueden ser indexados.
b. Una vez tramitado el juicio y emitida la sentencia definitiva firme se deberá realizar el
cálculo de la indexación según sea ordenado en la propia sentencia, bien sea porque fue
solicitado por el demandante en el libelo o en algún acto posterior del proceso judicial o
de oficio, y ese cálculo puede basarse en alguno de los métodos de cálculo de la indexa-
ción señalado en la sentencia comentada, bien sea en los intereses pasivos de la banca
comercial o mediante oficio dirigido al Banco Central de Venezuela.
c. El monto de la deuda fijado en la sentencia que debería corresponder al monto demanda-
do, si la decisión lo acoge en su totalidad, también podrá ser indexado mediante experti-
cia complementaria al fallo, pero por una parte no sabemos si el juez le señalará al perito
cual será el índice que obligatoriamente deberá aplicar o si dejará al perito la libertad de
elegir una base de cálculo, siempre que la fundamente debidamente en su dictamen, ya
que la motivación de la experticia es fundamental para la validez de la misma.
d. Luego viene el período de ejecución, de la sentencia dictada en ese caso, que se podría
comprender que si la sentencia y su indexación correspondiente es cumplida voluntaria-
mente por el deudor, es decir que el deudor paga voluntariamente el monto indexado, allí
quedaría concluido el proceso judicial; pero si se hace necesario el decreto de ejecución
forzosa, porque el deudor no ha pagado, en mi opinión, cabría una nueva indexación que
incluya ese nuevo período entre la sentencia firme y la ejecución forzada, ya que podrían
transcurrir días, semanas o meses entre un hecho y el otro.
Definitivamente la inflación ha resultado un fenómeno destructivo de la capacidad de
pago de la moneda nacional, una catástrofe para la ciudadanía venezolana y un desafío para
los jueces que no se han atrevido a admitirla en toda su dimensión, aun cuando los argumen-
tos políticos vertidos al Derecho han hecho posible esta sentencia que sin duda ha avanzado
en el reconocimiento de este fenómeno. Pero es legítimo esperar mayores avances del Poder
Judicial en este sentido.
CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD
Y ARBITRAJE EN MATERIA DE
ARRENDAMIENTO COMERCIAL
Irma Lovera De Sola
Abogada
Resumen: Mediante la aplicación del control difuso de la constitucionalidad por

parte de un árbitro al dictar laudo en un caso de arrendamiento comercial se des-
aplicó la prohibición de arbitraje en contratos inmobiliarios de uso comercial y la
Sala Constitucional lo admitió.
Palabras Clave: Arbitraje, arrendamiento, arrendamiento comercial, control difu-
so, constitucionalidad.
Abstract: The Constitutional Chamber has admitted the prohibition of arbitration
in leasing commercial contracts was un-applied when a mediator applied the dif-
fuse judicial review of constitutionality to findings in a commercial lease case.
Key words: Arbitration, leasing, commercial leasing, diffuse judicial review, con-
stitutionality.
El 18 de octubre de 2018, fue publicada la sentencia Nº 07021 de la Sala Constitucional

del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) en la cual se admitió que los árbitros pueden realizar
control difuso de la constitucionalidad mediante la desaplicación de normas que consideren
contrarias a la Constitución (CRBV).
Esta sentencia viene a consolidar criterios pro arbitraje sostenidos por el TSJ en nume-
rosas oportunidades anteriores, con la peculiaridad de que hasta esa sentencia no se había
presentado un caso concreto en el cual un árbitro hubiera utilizado esa herramienta del con-
trol de la constitucionalidad y abre un campo enorme al arbitraje en materia de arrendamien-
tos comerciales y en general el arbitraje se asume como un derecho del ciudadano a elegir el
ámbito en el cual se dilucidarán los conflictos que puedan presentársele.
Les relato paso a paso como se llegó a esa sentencia. Desde la publicación de mi libro
por la Editorial Jurídica Venezolana, Manual de Arrendamiento Comercial, yo había expre-
sado mi opinión acerca de la inconstitucionalidad del literal “j” del artículo 41 de la Ley de
Arrendamiento Comercial promulgada por vía del Ejecutivo como Decreto Nº 9292 en mayo
de 2014, que prohibió “el arbitraje privado”.

Abogada egresada de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, Venezuela. Docente univer-
sitaria en pre y postgrado en esa Universidad, en la Universidad Metropolitana y Santa María. Me-
diador y árbitro del Centro de Arbitraje de la Cámara de Caracas, especialista en Derecho Inmobi-
liario, Medios Alternativos de Resolución de Conflictos y Mediación Familiar.
1
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/octubre/301753-0702-181018-2018-17-0126.HTML
2
Gaceta Oficial 40.418 del 23 de mayo de 2014.
JURISPRUDENCIA 377
No había habido la oportunidad de poner en práctica esa afirmación teórica, hasta que se
me designó como árbitro único en un caso de arrendamiento comercial, en el cual la preten-
sión de la parte solicitante era la desocupación de un local en virtud del vencimiento del
plazo contractual y de la prórroga legal que le concede la ley. El contrato de arrendamiento
de ese local tenía una cláusula arbitral redactada con precisión y claridad que no dejaba duda
de la voluntad de las partes de ir a arbitraje.
El 15 de septiembre de 2016, se publicó el laudo arbitral del caso referido en el cual,
fundamentado en los artículos 253 y 258 de la CRBV y en numerosa jurisprudencia del TSJ,
decidí desaplicar la prohibición de arbitraje en ese contrato de arrendamiento en particular
por cuanto la prohibición de arbitraje es contraria a la Constitución.
Como la ley procesal establece que este tipo de decisiones, sentencias o laudos arbitra-
les, que desaplican normas por considerarlas inconstitucionales mediante el control difuso de
la constitucionalidad, son de consulta obligatoria a la Sala Constitucional del Tribunal Su-
premo de Justicia, se remitió el asunto a esa Sala, y la sentencia de esa consulta fue publicada
el 18 de octubre de 2018.
La sentencia comentada estableció que la desaplicación de una norma por parte de un
árbitro en virtud del control difuso de la constitucionalidad por considerar que la norma con-
traría la CRBV es procedente y en consecuencia declaró que el proceso arbitral se había
desarrollado conforme a derecho y fue aún más lejos, al afirmar que “el arbitraje es un dere-
cho fundamental de rango constitucional.”
La sentencia es muy ilustrativa y enriquece los criterios sostenidos por la Sala Constitu-
cional en relación al arbitraje en general, al arbitraje en materia de orden público y en particu-
lar en los arrendamientos comerciales.
La Sala Constitucional ordenó dar inicio al procedimiento de nulidad del literal “j” del
artículo 41 de la mencionada ley, lo cual significa que aunque esa sentencia es únicamente
aplicable al caso concreto, se comenzará el procedimiento de su anulación.
Esta sentencia, aunque viene precedida por otras de la misma Sala y de la Sala Conten-
cioso Administrativa, que se inclinan por la tendencia pro-arbitraje, es novedosa porque,
como sin duda debe ser, permite a los árbitros aplicar el control difuso de la constitucionali-
dad y levanta la prohibición del arbitraje contenida en una ley reciente de 2014 y permite la
expansión del arbitraje a un ámbito que le estaba vedado, lo cual significará una promoción
del arbitraje que será muy beneficiosa para los ciudadanos en general y para los contratantes
de alquileres comerciales en particular.
Reseñas Bibliográficas
PALABRAS DE PRESENTACIÓN DEL

LIBRO DE CLAUDIA NIKKEN.
CONSIDERACIONES SOBRE LAS FUENTES DEL
DERECHO CONSTITUCIONAL Y
LA INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN
Centro para la Integración y el Derecho Público,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 2019
Academia de Ciencias Políticas y Sociales,
18 de junio de 2019
Nuestra querida Claudia Nikken, dilecta alumna, amiga y socia, e hija, además, de mi
querido amigo y socio de tantos años, Pedro Nikken y de nuestra recordada Alegría, ha escri-
to este excelente libro sobre las fuentes del derecho constitucional y la interpretación de la
Constitución que hoy presentamos en la Academia, y que todos los que nos ocupamos del
derecho público debemos agradecerle.
Además, ha tenido la gentileza de dedicarlo a lo que llama sus maestros, enumerando tres
−leo−:
❖ “Allan Brewer-Carías, mi maestro siempre;
❖ Claude Goyard, quien me enseñó que no sabía nada; y
❖ Pedro Nikken, quien además es mi padre, mi socio y en tantas cosas mi cómplice.”
Bellísima y sentida dedicatoria que, por supuesto, se imaginarán ustedes cuánto me toca
a mí en el alma, y más, sin poder estar allá hoy físicamente con ustedes.
Les confieso que estando fuera del país forzosamente, a más o menos a 3500 kilóme-
tros de allí, en más de una ocasión me ha entrado la duda –como también la habrán tenido los
romanos exiliados en su día– sí, con la lejanía, personas como yo terminamos siendo solo un
recuerdo lejano, que a veces se olvida.
Pero, gestos como éste de Claudia, redoblado con el requerimiento que me ha hecho de
que presentara su libro en este acto, sin duda disuaden que me pueda sentir perdido en alguna
lejanía; y, al contrario, lo que siento es que ahora es cuándo tenemos que seguir estando!
Y refuerzo ese sentimiento, al haber releído el libro de Claudia que hoy tengo el honor
de presentar, y encontrar en él referencias a tantos temas que he tratado a lo largo de las
últimas décadas, sobre el tema central del libro referido a las fuentes del derecho constitucio-
nal y a la interpretación de la Constitución; tema que, sin duda, constituye la médula de la
concepción del Estado constitucional, que está montado sobre el principio esencial de la
supremacía de la Constitución; principio que aun siendo elemental, no hay que olvidar que en
tiempos recientes, y en nombre de un supuesto y falso “nuevo constitucionalismo,” se lo ha
querido ignorar.
El libro, además, se refiere a otro tema aún más importante, que es sobre el significado
de dicha supremacía para la vigencia de la propia Constitución como fuente primaria del
derecho constitucional, y de sus principios fundamentales, tanto orgánicos como dogmáticos,
y, entre ellos, el de la separación de poderes y el de la garantía de los derechos humanos.
Y por supuesto, no podía ser de otra forma, al explicarnos el concepto de Constitución,
y sus definiciones, Claudia, con razón, recurrentemente acude a Hans Kelsen, quien definió
la Constitución como “la regla de creación de las normas jurídicas esenciales del Estado, de
la determinación de los órganos y del procedimiento de legislación” y, por supuesto, de “la
limitación del ejercicio del poder;” todo, en su teoría siempre válida de la formación del
derecho por grados; en un proceso en el cual las normas de la Constitución, como lo dice
Charles Eisenmann, citado también por Claudia, “gozan de una suerte de supremacía sobre
las otras normas, las normas llamadas de fondo, pues formulan la ley de creación” (pp. 35,
36). Y precisamente por esa supremacía, cualquier modificación o cambio o sustitución ilegí-
tima de las mismas, dijo Kelsen –como nos lo recuerda Claudia− “que no se hayan operado
de conformidad con las disposiciones de la Constitución en vigor,” constituye una revolu-
ción, o mejor, como el Fiscal Javier Zaragoza lo acaba de expresar en Madrid hace unos días
en la acusación a los responsables del llamado “procés” en Cataluña, también citando a Kel-
sen, es un “golpe de Estado.”
Todas esas referencias que Claudia hace en su obra, tanto a Hans Kelsen y como a Charles
Eisenmann, en un trabajo que sin duda tiene su origen remoto en sus investigaciones realizadas
en la Facultad de Derecho de la Universidad de París, en la Place du Panteón, por supuesto me
trajeron a la mente recuerdos de las clases que recibí en 1962, −hace ya 57 años− precisamente
de Charles Eisenmann, extraordinario profesor y polemista quien, en mis recuerdos, quedó
siempre como uno de los mejores profesores que tuve durante mis estudios de derecho.
Estos recuerdos, además, generan aquí una cadena casual, pero vital, que va desde Vie-
na, Paris y Caracas, y que hay que mencionar, por el hecho de que Kelsen fue profesor de
Eisenmann en Viena (al tiempo de la redacción de su Tesis de grado sobre el Tribunal Cons-
titucional Austríaco); Eisenmann fue mi profesor en Paris (en los curos de post grado de
Tercer Ciclo), y yo fui profesor de Claudia en Caracas (en la Universidad Central de Vene-
zuela). Algo, sin duda, ha debido correr en esa cadena.
Otro recuerdo que me viene del curso de Eisenmann en París, fue cuando se extrañó de
encontrar en el gran auditorio de la planta baja de la Facultad, donde Claudia también ha
debido haber recibido clases, con un alumno que había leído a Kelsen, autor que en 1962
todavía era casi completamente desconocido en Francia, pues su obra, en esa época, no había
sido traducida al francés. Eisenmann sí lo conocía bien porque hablaba alemán, y había escri-
to su tesis sobre una de las creaciones de Kelsen.
En francés solo se tenía como referencia bibliográfica, al importante estudio de Kelsen
sobre “La garantía constitucional de la Constitución (La justicia constitucional)” que fue la
ponencia que presentó en un coloquio del Instituto Internacional de Derecho Público, cele-
brado en la misma Facultad de Derecho de la Place du Panthéon y que se celebró el 20 de
octubre de 1928, sin duda invitado bajo la iniciativa de Eisenmann. Leyendo la minuta de la
sesión del Coloquio, realmente asombra leer la lista de los participantes en el debate, todos
nombres bien conocidos, al menos por mi generación, pues por sus libros estudiamos derecho
público, como fueron Jèze, Álvarez Gendín, Barthelemy, Bonnard, Duguit, Duez, Fleiner,
Laferrière, Mestre y Gacón y Marín. La ponencia fue publicada el mismo año en la Revue de
droit public et de la scence politique en France et a l’étranger en 1928; y la minuta de la
sesión del Coloquio fue redactada por el joven jefe de la secretaría del mismo, precisamente
Charles Eisenmann.
RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS 381
Pero volviendo a lo que a Eisenmann le extrañó en entre sus alumnos en Paris tres déca-
das después de aquél Coloquio, fue que el estudiante que en 1962 algo sabía de Kelsen, era
precisamente un estudiante latinoamericano, que era yo, gracias a que había sido alumno de
Gustavo Planchart Manrique, Antonio Moles Caubet y Gonzalo Pérez Luciani, quienes nos
llevaron a leer directamente por la Teoría Pura del Derecho de Kelsen, la cual ya para ese
entonces estaba traducida al español y editada en México, décadas antes. Esta es una muestra
más, como siempre lo he pensado, de la excelencia que siempre tuvo la Universidad venezo-
lana, que siempre pudo colocar a los alumnos de nuestras Facultades, siempre en un nivel
bastante más arriba que el de los estudiantes de otros países.
Pero volviendo a la relación de Kelsen y Eisenmann con motivo del trabajo de Claudia,
quiero recordar algo poco conocido y es que el mismo Kelsen escribió una “nota de presenta-
ción” de la tesis de grado de Eisenmann sobre el sistema de justicia constitucional en Austria,
y que presentó el mismo año 1928, que constituye un texto que curiosamente solo se ha pu-
blicado en castellano, en Perú, por la acuciosidad investigativa de nuestro querido amigo el
profesor Domingo García Belaúnde; y en el cual, sin hacer referencia realmente al contenido
dela Tesis, Kelsen escribió lo siguiente sobre el trabajo de Eisenmann –leo–:
“Charles Eisenmann, me parece, ha desplegado toda su capacidad desde el principio de su ta-
rea, y debe sentirse muy satisfecho con lo logrado. No es, para un debutante, una empresa
común el desdeñar la gran ruta regia de las doctrinas tradicionales, y el buscar abrirse una
nueva vía a través de la selva de problemas y, precisamente, en el punto donde ella es más
tupida. Pero, la inquietud que habría podido concebir un amigo más experimentado se disipa
al reconocer que la audacia de la juventud está aquí protegida por el seguro instinto de un ju-
rista nato y la alta conciencia que se nutre de un profunda amor a la verdad.”
Esto mismo, querida Claudia, y queridos amigos, letra a letra, es lo que yo diría de tu li-
bro, solo cambiando el nombre de Charles Eisenmann por el de Claudia Nikken, particular-
mente cuando lo recorremos todo, y nos encontramos con que, pasadas las doctrinas tradicio-
nales, nos lleva, tanto a la médula de los nuevos problemas y conceptos del derecho constitu-
cional, a los cuales Claudia se ha enfrentado con toda seguridad y conocimiento, como jurista
nata y con profundo amor a la verdad, particularmente cuando recorre la selva tupida, que por
lo demás en tropical, del debate de la realidad que resulta de la confrontación entre tantos
principios y teorías, y la realidad de un país, como el nuestro, en el cual desde el 19 de enero
de 1999 –como Claudia lo afirma con razón– nos encontramos en una situación de completa
“anormalidad constitucional.”
En esa fecha, en efecto, la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de
Justicia permitió, en definitiva, con una sentencia completamente ambigua, la convocatoria
de una Asamblea Nacional Constituyente (p. 141), cometiendo con ello, como dice la Dra.
Nikken en su libro y con lo que he estado siempre de acuerdo, “el mayor fraude a la constitu-
ción,” al haber permitido que se instituyese “un nuevo órgano de revisión, mediante una
interpretación que modificó el procedimiento de revisión constitucional” (p. 168).
Sí, desde entonces hemos estado en una situación de “anormalidad constitucional” que
Claudia define, siguiendo también a Eisenmann, como aquella que existe cuando se da una
lucha por la titularidad y ejercicio de la soberanía sin que se dé cumplimiento a las normas
preestablecidas para alcanzar el poder o revisar la constitución,” (p. 141).
Lo de 1999 fue, así, sin duda, un atentado a mansalva contra la Constitución, que com-
prometió la responsabilidad del juez, –tema al cual Claudia dedica todas las reflexiones fina-
les de su libro–, constituyéndose en el primer acto formal emitido, digo yo, bajo presión
presidencial, del mal llamado “nuevo constitucionalismo” que, con la excusa de convocar a la
expresión de la voluntad del pueblo, pisoteó la supremacía constitucional.
Dicho acto se complementó a los pocos días, con la convocatoria que hizo Chávez de un
referendo consultivo para la Asamblea Constituyente de 1999, siguiendo el guion de dicho
“nuevo constitucionalismo” para destruir la democracia representativa y el régimen constitu-
cional, que un grupo de profesores españoles le ofrecieron a Chávez –como si se tratase de
nuevos espejitos para deslumbrar aborígenes–, que muchos lamentablemente compraron en el
país, y que luego se repitió en Ecuador y Bolivia. Al constatar estos hechos se entiende porqué
Claudia en su libro, sobre lo que en nuestro medio se tilda de “neo-constitucionalismo,” sim-
plemente escribe con razón, pero lapidariamente: “No me gustan esos ‘neos,’” y menos, agrega-
ría yo, cuando han sido el origen y causa de la “anormalidad constitucional” que padecemos.
Partiendo de estas premisas, la autora en su extraordinario trabajo va pasando revista a
todos los temas relacionados con la interpretación constitucional, comenzando con la afirma-
ción importante, que a veces se nos olvida, de que a la Constitución la puede y debe interpre-
tar todo el que la aplica (p. 30), sean los particulares o los órganos del Estado, en este último
caso mediante lo que llama la interpretación “oficial.” Ésta corresponde a los órganos legisla-
tivo, a los órganos ejecutivos y a los órganos judiciales; destacándose en ella, a la que llama
la “interpretación auténtica” que es la que realiza el propio poder constituyente o los jueces
constitucionales, caracterizada, en este último caso, por provenir de un órgano estatal que
tiene la última palabra en la materia, “es decir, un órgano cuya interpretación no pueda ser
contradicha o modificada por algún otro órgano y sea vinculante a todos” (p. 95).
Yo agregaría, a su clasificación, dentro de las interpretaciones oficiales, como le comen-
té a la autora cuando por primera vez leí su libro, lo que podría calificarse como “interpreta-
ción primaria” de la Constitución, que es la que corresponde a los órganos llamados a ejecu-
tarla inmediata y directamente, como es la Asamblea Nacional cuando por ejemplo legisla, y
el Ejecutivo cuando dicta actos de gobierno.
Y esto último tiene interés contemporáneo, porque si bien la Asamblea Nacional, cuan-
do sanciona una ley es el órgano de interpretación primaria de la Constitución, también lo es
en casos en los cuales, en medio de la anomalía existente y como consecuencia de la ruptura
del orden constitucional, ha tenido que establecer los mecanismos para restablecer la plena
vigencia de la Constitución frente a la usurpación de un régimen ilegítimo, como lo ha hecho
desde enero de 2019, mediante la definición del estatuto de transición hacia la democracia.
En todo caso, y por lo que se refiere a la interpretación auténtica de la Constitución, es
decir, la que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo como Jurisdicción
Constitucional, hay varios aspectos estudiados por Claudia en su libro, que bien vale la pena
destacar.
Uno de ellos es el tema de la supra constitucionalidad, en dos aspectos: uno, que es in-
compatible con la supremacía constitucional, y que ha sido un “invento” de la Sala Constitu-
cional para calificar a los actos de la Asamblea Nacional Constituyente tanto en 1999 como
ahora, a partir de 2017, y así justificar la violación impune de la Constitución, en medio de la
anomalía o anormalidad que no cesa.
El otro aspecto que, en cambio, sí es compatible con el principio de la supremacía cons-
titucional, porque la Constitución misma lo incorpora en sus previsiones, es el que permite,
por ejemplo, la aplicación de las regulaciones internacionales sobre derechos humanos en
forma preferente a los declarados en la propia Constitución, cuando sean más favorables al
estatus de las personas (p. 65); principio que sin embargo, ha sido la propia Sala Constitucio-
nal la que desde 2004 se encargó de borrarlo de un plumazo, al reservarse tal función, negan-
do la aplicabilidad inmediata de los instrumentos internacionales por los jueces, contraria-
mente a lo previsto en la propia Constitución, que en la materia no pasa de ser papel mojado.
RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS 383
Otro tema vinculado con el de la supra constitucionalidad, es el del control de conven-

cionalidad, que es el que ejercen los jueces nacionales, como lo ha elaborado la Corte Inter-
americana de Derechos Humanos, al confrontar las normas jurídicas internas que deben apli-
car en los casos concretos con las de la Convención Americana de Derechos Humanos, de-
biendo darle a ésta aplicación preferente; (p. 63, 64); y que, como tal, es básicamente un
control difuso que le corresponde ejercer a todos los tribunales y no sólo a la Sala Constitu-
cional, salvo cuando se trate de la anulación de alguna ley.
El principio, sin embargo, también en medio de la anomalía constitucional que nos afec-
ta, hace solo unos días –el 6 de junio de 2019– ha sido eliminado de un plumazo mediante
sentencia dictada por la Sala de Casación Civil, en la cual se condenó a una empresa perio-
dística (La Patilla), a pagar un monto astronómico de dinero por daños morales, pero a fuerza
de declarar que en Venezuela los jueces no pueden ejercer el control de convencionalidad,
sino que ello corresponde en exclusiva a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, con-
fundiendo, con todo el retroceso imaginable, el control de convencionalidad con control de
constitucionalidad.
El libro de Claudia se centra luego en el estudio del órgano que ha sido el responsable
de todos estos desaguisados y, por tanto, de la permanencia de la “anormalidad constitucio-
nal” que existe en el país desde hace 20 años, que es la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo, la cual, al carecer de autonomía e independencia, mediante supuestas interpretacio-
nes constitucionales se ha convertido precisamente en el responsable directo de la mutación
ilegítima de la Constitución, hasta incluso cambiar principios pétreos, como el de la alterna-
bilidad republicana (p. 59).
Todo ello ha terminado conformando, como lo califica Claudia, un impresionante “catá-
logo muy nutrido de sentencias” (p. 169), que conforman –dice en otra parte– “un muestrario
infinito de fraudes a la constitución, de tal grado de intencionalidad que difícilmente puede
hablarse de ‘error manifiesto de apreciación.’” Por ello Claudia constata con razón, que “se
han escrito tomos –a los cuales yo mismo he contribuido– acerca de las reiteradas decisiones
de la Sala Constitucional que han dado al traste con la letra y con el espíritu de la Constitu-
ción que está llamada a proteger” (p. 171); muchas de las cuales, han sido resultado de una
justicia constitucional “a la carta” que ha resultado del nefasto “invento” de la Sala –como
también lo constata Claudia– consistente en la creación del llamado “recuso de interpretación
constitucional” (p. 88). Mediante este instrumento, el gobierno o los amigos de los magistra-
dos y el propio gobierno, como supuestos “recurrentes,” se han encargado de pedir lo que les
apetece en la materia, recibiendo siempre lo pedido, en general previamente acordado.
Y ante esta Sala Constitucional, como “interprete auténtico de la constitución,” pero
como responsable directo de la “anormalidad constitucional” que nos acompaña, Claudia
concluye su obra preguntándose como todos los que nos hemos ocupado de esto lo hemos
hecho, y como estoy seguro que todos los presentes se preguntarán: ¿Quis custodies ipso
custodet? (pp. 174, 211, es decir, ¿Quién controla a este contralor desaforado?
La respuesta, por supuesto, solo puede darse a futuro, para cuando pueda el país volver
a la normalidad constitucional, y se lleguen a designar a los nuevos magistrados del tribunal
supremo, no mediante el “concurso” que regula la Constitución, como bien lo califica Clau-
dia en su libro (pp. 200, 204) –y que yo califiqué en los debates en la Asamblea Constituyen-
te como lo más parecido a un “concurso de belleza”−, sino mediante la sabia selección de
personas probas y justas, para impartir justicia con independencia.
Y recordemos que, en definitiva, como lo expresó George Jellinek, la única garantía
frente al guardián de la Constitución radica, al final, en su “conciencia moral,” la cual, en
definitiva, se forja por la condición de los propios miembros del tribunal constitucional. En
definitiva, el riesgo con un Juez Constitucional, como lo observó Alexis de Tocqueville al
analizar la Constitución Federal de los Estados Unidos, y el rol de la Corte Suprema de ese
país, es que en definitiva “la paz, la prosperidad, y la existencia misma de la Unión,” están
depositados en los magistrados. Por ello decía, “sin ellos, la Constitución sería letra muerta,”
lo que contrasta precisa y lamentablemente con lo que hoy tenemos en Venezuela, que es que
r obra del juez constitucional efectivamente la Constitución es letra muerta.
Como podemos apreciar del vuelo de rasante que he hecho del libro de Claudia Nikken
que se me pidió presentar, lo que debemos es agradecer al Centro para la Integración y el
Derecho Público y a la Editorial Jurídica Venezolana, y a esta Academia, por la realización
de este acto, porque todos que han contribuido a que el libro haya sido dado a conocer como
se lo merece; y, por sobre todo, lo que tenemos es que darle las muchas gracias a nuestra
querida Claudia por las magníficas reflexiones que nos ha regalado con tu libro, escritas con
“la idea” –como nos lo indica en el párrafo final del mismo– “de invitar al lector a la refle-
xión y la investigación para entender su Constitución; para determinar cómo está conformado
su orden constitucional; para confrontarlo con la interpretación de la constitución.”
Quien lea la obra, constatará que, sin duda, ello lo ha logrado y con creces.

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