Posacuerdo Los Territorios Etnicos

INFORME DEFENSORIAL
El Posacuerdo en los Territorios Étnicos

INFORME DEFENSORIAL
El Posacuerdo en los
Territorios Étnicos
Balance del Cumplimiento del Capitulo Étnico en el

Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Carlos Alfonso Negret Mosquera
Defensor del Pueblo
Jorge Enrique Calero Chacón

Vicedefensor del Pueblo
Juan Manuel Quiñones Pinzón

Secretario General
Alfredo Vargas Abad

Director Nacional de Promoción y Divulga-
ción de Derechos Humanos
Jaime Alberto Escruceria de la Espriella

Defensor Delegado para los Grupos Étnicos
Manuel Bernardo Pinilla Zuleta

Alejandro Jaramillo Hennesy
Profesionales de la Delegada para los Grupos
Étnicos encargados de la elaboración del In-
forme
Profesionales que apoyaron la elaboracion del

informe desde otras Defensorias delegadas:
Ledys Lora
Profesional Delegada para Asuntos Agrarios
y de Tierras
Laura Barona
Profesional Delegada para la Prevencion de
Riesgos y Sistema de Alertas Tempranas
5
Informe Defensorial
Tabla de Contenido

Contenido 5
Presentación 8
Capítulo 1 17
Población, Derechos Especiales y Territorio 17
1.1 Pueblos indígenas 18
1.2 Pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros 20
1.3 Rom o gitanos 22
1.4 Entidades territoriales con predominio étnico 24
1.4.1 Entidades territoriales con predominio afrodescendiente 24
1.4.2 Entidades territoriales con predominio indígena 25
1.5 Derechos de los grupos étnicos 25
1.5.1 Derecho al territorio 26
1.5.2 Derecho a la participación y consulta 28
INFORME DEFENSORIAL
Capítulo 2 33
Conflicto armado y afectaciones diferenciales 33
Capítulo 3 37
El posacuerdo en los territorios étnicos 37
3.1 La Reforma Rural Integral (RRI) y los grupos étnicos. 37
3.1.1 Los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) 40
3.1.2 Acceso a tierras 45
3.2 La Política de Sustitución Voluntaria de Cultivos
de Uso Ilícito (PNIS) 50
3.3 Reincorporación de excombatientes étnicos 58
3.4 Protección y garantías de seguridad 64
3.5 Las víctimas, el SIVJRNR. 72
3.5.1 Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) 74
3.5.2 Comisión de la Verdad 76
3.6 La Participación Política 83
3.7 Consulta Previa 85
3.8 Plan Marco de Implementación 88
Capítulo 4 90
La reconfiguración del conflicto en los territorios étnicos 90
Acápite. Caso nukak makú 94

5. Recomendaciones a las entidades del gobierno
nacional y local 99
5.1 Recomendaciones Capítulo Étnico y emergencia
humanitaria en el marco de la COVID-19 99
Anexos 108
Referencias 114
6
Siglas 7
ACONC (Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca)

ARN (Agencia para la Reincorporación y la Normalización)
ART (Agencia de Renovación del Territorio)
CDDHHPI (Comisión de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas Decre-
to 1396 de 1996)
CSIVI (Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación
del Acuerdo Final)
DAES (Direcciones de Asuntos Étnicos)
ETCR (Espacios Transitorios de Capacitación y Reincorporación)
Siglas
FARC-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo)
FIP (Fundación Ideas para la Paz)
IEANPE (Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos)
JEI (Jurisdicción Especial Indígena)
JEP (Jurisdicción Especial para la Paz)
NARP (Negros, Afrodescendientes, Raizales y Palenqueros).
MPC (Mesa Permanente de Concertación Decreto 1396 de 1996).
ONIC (Organización Nacional Indígena de Colombia)
OIA (Organización Indígena de Antioquia)
ONU (Organización de las Naciones Unidas)
PATR (Planes de Acción para la Transformación Regional)
PNIS (Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito)
PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial)
PMI (Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final)
PND (Plan Nacional de Desarrollo).
RRI (Reforma Rural Integral)
SIVJRNR (Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición)
UARIV (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas)
UNP (Unidad Nacional de Protección)
UNODC (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, siglas en
inglés)
INFORME DEFENSORIAL
Presentación Informe
Defensorial
El Posacuerdo en los Territorios Étnicos:

Por más de tres años los pueblos étnicos de Colombia exigieron su par-
ticipación en el Proceso de Paz entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC-EP-. Solicitaban que se in-
cluyera el enfoque étnico y territorial en los diferentes puntos de la agenda
del Acuerdo, a fin de no vulnerar los derechos consagrados en la Constitu-
ción de 1991.
La configuración de una instancia especial de alto nivel con los pueblos ét-
nicos para el seguimiento en la implementación, es una conquista favorable.
Con este capítulo, el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC-EP, ha-
cen un reconocimiento a los pueblos étnicos como sujetos de las máximas
garantías para el ejercicio pleno de sus derechos humanos y colectivos, en el
marco de sus propias aspiraciones, intereses y cosmovisiones1.
A cuatro años de la suscripción del acuerdo, y como parte de su labor mi-

8 1 2016, Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pp. 180.
sional de velar por los derechos humanos de los grupos étnicos del país, la 9
Defensoría del Pueblo tomó la iniciativa de elaborar un informe defensorial
para hacer un balance del cumplimiento del capítulo étnico (6.1) del Acuer-
do de Paz, que tenga en cuenta si la implementación ha garantizado los de-
rechos de los grupos étnicos y ha contribuido a salvaguardar su integridad
étnica y cultural.
Es así como el capítulo étnico (6.1), del Acuerdo recoge los principios y
garantías de no regresividad de los derechos étnicos, la observancia del de-
Presentación Informe Defensorial

recho a la consulta previa, la restitución de los derechos territoriales, el des-
minado humanitario, el reconocimiento de la guardia indígena y cimarrona,
el respeto a la jurisdicción especial indígena, la participación en los Planes
de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y en el Programa
Nacional de Intervención Integral de Sustitución (PNIS), así como
Es importante resaltar que las labores de edición y publicación del presente

informe, se llevaron a cabo durante la emergencia decretada a raíz de la pan-
demia por COVID – 19, la cual afecta de forma diferenciada a los pueblos
indígenas, afrocolombianos, raizales, palenqueros y Rom.
En ese sentido, puede afirmarse que esta emergencia sanitaria plantea nue-
vos desafíos para la implementación del capítulo étnico del Acuerdo de Paz,
por ejemplo, garantizar los recursos para la materialización de instrumentos
como los PDET, el fortalecimiento los procesos de reincorporación, así
como la implementación de los Planes de Salvaguarda y Planes Específicos.
Con el presente informe, la Defensoría del Pueblo busca fortalecer su tra-
bajo de acompañamiento y seguimiento en la implementación del Acuerdo
de Paz, velando por la protección de los derechos de los grupos étnicos
como sujetos colectivos y promoviendo su reconocimiento cada vez más
activo en la construcción de una paz estable y duradera.
CARLOS ALFONSO NEGRET MOSQUERA

Defensor del Pueblo
INFORME DEFENSORIAL
El Posacuerdo en los Territorios

Étnicos:

Presentación
Por más de tres años, los pueblos étnicos de Colombia exigieron su partici-
pación en el Proceso de Paz. Frente a esta demanda, el principal desafío fue
incluir un enfoque étnico y territorial en los diferentes puntos de la agenda
a fin de no vulnerar los derechos ya consagrados en la Constitución.
Así, tras hacer una revisión transversal al Acuerdo Final —con especial
énfasis en el punto 6—, se puede hablar de una conquista favorable de
los pueblos étnicos. Por un lado, el Gobierno Nacional y la guerrilla de las
FARC-EP, hacen un reconocimiento a estos pueblos a los que se les de-
ben propiciar las máximas garantías para el ejercicio pleno de sus derechos
humanos y colectivos en el marco de sus propias aspiraciones, intereses y
cosmovisiones. (Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Cons-
trucción de una Paz Estable y Duradera, 2016, p.180)
10
Que el Gobierno Nacional y las FARC-EP reconocen que los pueblos étni-
cos han contribuido a la construcción de una paz sostenible y duradera, al
11
progreso, al desarrollo económico y social del país, y que han sufrido con-
diciones históricas de injusticia, producto del colonialismo, la esclavización,
la exclusión y el haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos;
que además han sido afectados gravemente por el conflicto armado interno
y se deben propiciar las máximas garantías para el ejercicio pleno de sus
derechos humanos y colectivos en el marco de sus propias aspiraciones,
intereses y cosmovisiones. (Capítulo Étnico, Acuerdo Final de Paz, 2016)
Por otro lado, se logró incorporar el Capítulo Étnico especial (6.2) en el

que están contenidos los principios y garantías de no regresividad de los
Presentación
derechos étnicos, de la observancia del derecho a la consulta previa, de res-
titución de los derechos territoriales, además del desminado humanitario, el
reconocimiento de la Guardia Indígena y Guardia Cimarrona, el respeto a
la Jurisdicción Especial Indígena, la participación activa en la implementa-
ción de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial y en el Programa
Nacional de Intervención Integral de Sustitución (PNIS), y la configuración
de una instancia especial de alto nivel con los pueblos étnicos para el segui-
miento en la implementación.
En la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Ter-

minación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Du-
radera en Colombia, con enfoque étnico se tendrá en cuenta, entre
otros, los siguientes principios a la libre determinación, la autonomía
y el gobierno propio, a la participación, la consulta y el consentimien-
to previo, libre e informado; a la identidad e integridad social, econó-
mica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos,
que implican el reconocimiento de sus prácticas territoriales ancestra-
les, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad,
los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las
tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicio-
nalmente. (Capítulo Étnico, Acuerdo Final de Paz, 2016)
Sin embargo, incluir el Capítulo Étnico en el Acuerdo no fue una tarea que
se haya logrado sola o por iniciativa del Gobierno y las FARC-EP. Detrás de
INFORME DEFENSORIAL
ese logro está el trabajo de muchas organizaciones indígenas y afrocolom-

bianas que buscaron que sus propuestas estuvieran incluidas en el Acuerdo.
Desde el 2013 diversas organizaciones afro se unieron y crearon el Consejo
Nacional de Paz Afrocolombiano (CONPA) para hablar del tema de paz y
buscar la manera de influir en la negociación que se venía desarrollando en
La Habana. Finalmente, en marzo del 2016 con la Organización Nacional
Indígena (ONIC) y el Gobierno Mayor crearon la «Comisión étnica», gra-
cias al trabajo de la misma, en el Acuerdo Final quedó plasmado el «Capí-
tulo Étnico».
A más de tres años y medio de la suscripción del Acuerdo, y como parte de

su labor misional de velar por los derechos humanos de los grupos étnicos
del país, la Defensoría del Pueblo tomó la iniciativa de elaborar un informe
defensorial para hacer un balance del cumplimiento del Capítulo Étnico
(6.1) del Acuerdo de Paz que tenga en cuenta si la implementación ha ga-
rantizado los derechos de los grupos étnicos y salvaguardado su integridad
étnica y cultural.
Con el presente informe, la Defensoría del Pueblo espera contribuir a un

mejor avance en la implementación de los acuerdos, a la protección de los
derechos de los grupos étnicos como sujetos colectivos y a su reconoci-
miento cada vez más activo en la construcción de la paz estable y duradera.
Este informe parte de las siguientes preguntas:
• ¿De qué manera la perspectiva étnica quedó incluida en el Acuerdo?

• ¿Cuál es el estado actual de la implementación de los Acuerdos y la
respuesta institucional en materia de reparación, garantías de seguri-
dad, participación, sustitución de cultivos ilícitos, desarrollo territo-
rial (PDET) y Jurisdicción Especial para la Paz?
• ¿Ha tenido la implementación de los Acuerdos un enfoque de no
regresividad de los derechos de los grupos étnicos y de salvaguarda
física y cultural?
A partir de allí, se hace un seguimiento a los siguientes aspectos del Acuer-

12 do que hacen parte del Capítulo Étnico:
• Reforma Rural Integral, los PDET y el Fondo de Tierras.
• La participación política.
13
• Política de drogas, Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos Ilícitos (PNIS).
• Reincorporación de excombatientes étnicos.
• Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No
Repetición.
• Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final (PMI).
Para la realización del presente informe se recopiló información sobre la

situación de los DD. HH. y el DIH en los territorios étnicos y la implemen-
tación del Acuerdo en el periodo comprendido entre diciembre de 2016 y
Presentación
marzo de 2020. Para ello se recurrió a fuentes primarias a partir del trabajo
de los Defensores del Pueblo regionales con autoridades y comunidades
étnicas en territorio, así como conversaciones y entrevistas con líderes per-
tenecientes a la Comisión Étnica. Se articuló con las distintas delegadas de
la Defensoría del Pueblo para intercambiar y analizar información relevan-
te. Se revisó con especial énfasis la información sobre desplazamientos y
alertas tempranas sobre presencia de grupos armados en territorios étnicos.
Se revisaron los informes presentados al Congreso en el año 2019 por la
Comisión de Seguimiento a la implementación de los Decretos Leyes 4633
y 4635 de 2011. Se revisó el informe sobre la situación de derechos huma-
nos en Colombia presentado por el Defensor del Pueblo al Congreso de
la República en el año 2018. Igualmente se incorporó como antecedente la
investigación sobre grupos étnicos y posacuerdo realizada por la delegada
para grupos étnicos en el año 2018.
Finalmente, para contrastar la información de la Defensoría del Pueblo, se

utilizaron páginas y documentos oficiales, informes de organismos y orga-
nizaciones que hacen seguimiento a los acuerdos de paz como el Instituto
Kroc, la Fundación Ideas para la Paz (FIP), el Congreso de la República,
la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC
Colombia, siglas en inglés), la Organización Nacional Indígena de Colom-
bia (ONIC) y sentencias y autos de la Corte Constitucional. Igualmente, se
consultó información oficial suministrada por las entidades de Gobierno
sobre el estado de avance de diferentes puntos de la implementación del
INFORME DEFENSORIAL
Acuerdo, esta última fue solicitada de manera oficial y en mesas técnicas

con entidades como la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), la
Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), La Misión de
Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA), la Agencia Nacio-
nal de Tierras (ANT), la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la Comi-
sión de la Verdad y el Observatorio de Cultivos y Cultivadores Declarados
Ilícitos (OCCDI). Igualmente, se obtuvieron insumos en la audiencia de
seguimiento al Capítulo Étnico realizada por la Procuraduría General de la
Nación con la participación de líderes étnicos e instituciones del Gobierno
Nacional encargadas de la implementación.
El informe está integrado por cuatro capítulos, un acápite, las conclusiones

y unas recomendaciones en perspectiva de derechos.
El primer capítulo incluye un contexto general sobre la diversidad étnica del

país, los pueblos indígenas, afrodescendientes, raizales, palenqueros y rom.
Estos últimos, si bien no tuvieron el mismo protagonismo que indígenas
y afrodescendientes en la fase de las negociaciones en La Habana, fueron
sujeto de consulta de las diferentes iniciativas legislativas que surtieron el
trámite por la vía rápida para la implementación del Acuerdo. Los acuerdos
protocolizados en el marco de la consulta son vinculantes para el Gobierno
en la fase de implementación.
El segundo capítulo presenta una caracterización del conflicto armado en

los territorios étnicos, las afectaciones diferenciales descritas especialmente
por la Corte Constitucional y el riesgo de extinción física y cultural que
se cierne sobre los pueblos indígenas en Colombia como consecuencia de
dicho conflicto.
El tercer capítulo hace un balance del avance del Capítulo Étnico, cen-
trando su atención en la implementación y la salvaguarda de los derechos
de los grupos étnicos, desde la Reforma Rural Integral (RRI) hasta el Plan
Marco de Implementación (PMI). En este caso, para cada punto tratado se
realizó una caracterización general, se indicó lo establecido en el Acuerdo
y se presentó el estado actual del cumplimiento, las observaciones y reco-
14 mendaciones.
El cuarto capítulo hace un breve análisis sobre la reconfiguración del con-
15
flicto en los territorios étnicos y los efectos de esta violencia en la garantía
de sus derechos como sujeto colectivo. Se plantea una relación entre la falta
de implementación de los acuerdos y la configuración de nuevas violen-
cias que afectan a los territorios étnicos y quebrantan permanentemente su
compromiso de un tránsito hacia la paz.
Le sigue un acápite dedicado al pueblo Nukak en el departamento del Gua-

viare, que es mencionado en el Acuerdo de manera específica, debido a su
grave situación humanitaria a causa el conflicto armado y el desplazamiento
en su territorio. Los Nukak, como parte de un territorio priorizado para
Presentación
la implementación del Acuerdo de Paz, son un desafío para el Estado que
debe salvaguardar sus derechos y hacerlos partícipes de la construcción de
la paz territorial.
Finalmente, se presentan unas conclusiones orientadas a fortalecer el traba-

jo defensorial en relación con el seguimiento al cumplimiento del Capítulo
Étnico del Acuerdo de Paz.
Por último, es necesario llamar la atención sobre el hecho de que las labores
de edición y publicación del presente informe se llevan a cabo durante una
emergencia mundial a raíz de la pandemia por COVID–19, la cual afecta
a la humanidad en su conjunto, de la misma manera que ocurre con el
conflicto armado: afecta a los pueblos indígenas, afrocolombianos, raizales,
palenqueros y rom de manera diferenciada. Lo anterior dado que, en medio
de esta coyuntura, no solamente se ven agudizadas las problemáticas estruc-
turales históricas mencionadas por la Corte Constitucional en sus Autos
004 y 005 de 2009 en relación con los derechos a la salud, la alimentación,
el territorio y la educación; sino también porque en situaciones de emer-
gencia económica, social o humanitaria, se pueden ver vulnerados derechos
fundamentales como la participación, la autonomía y la integridad étnica y
cultural.
En ese sentido, puede afirmarse que la emergencia por COVID–19 agudiza

las complejas problemáticas que enfrentan los grupos étnicos. Entre ellas
INFORME DEFENSORIAL
vale la pena resaltar los retos que esta representa para la implementación del
Capítulo Étnico del Acuerdo de Paz. Si bien es cierto que dicha implemen-
tación no puede detenerse, la presente coyuntura plantea nuevos desafíos
a la hora de garantizar los recursos para la materialización de instrumentos
como los PDET, el fortalecimiento los procesos de reincorporación, así
como la implementación de los Planes de Salvaguarda y Planes Específicos.
Componentes como la salud propia e intercultural, el fortalecimiento de las
instituciones prestadoras de servicios de salud en los territorios, el fortaleci-
miento institucional de las comunidades, sus instituciones de gobierno, sus
economías propias, sus planes de desarrollo y planes de vida y sus mecanis-
mos de participación son fundamentales para velar por la protección de la
diversidad étnica y cultural y, de esta forma, garantizar la vida de los grupos
étnicos en la crisis actual.
En este sentido, el informe contiene en la parte final del acápite algunas

recomendaciones orientadas a la prevención y protección de los grupos
étnicos frente a la emergencia que vive el mundo por la COVID–19, todas
ellas relacionadas con la implementación del Capítulo Étnico del Acuerdo
de Paz.
16
17
Población, Derechos Especiales y Territorio

Capítulo 1
La Constitución Política de 1991 reconoce a nuestro país como étnico y cul-

turalmente diverso. Al reconocerse dicha realidad como componente de la
nación y como valor de la nacionalidad colombiana, se entiende que todos
los colombianos, sin discriminación alguna, son diversos socioculturalmen-
te. Por su parte, algunos pueblos genéricamente denominados indígenas
como los Misak, Nasa, Wayúu, así como las minorías étnicas rom y raiza-
les, son diversos étnicamente, lo cual, obviamente, compromete también
la diversidad cultural. La diversidad étnica da cuenta de la pluralidad de
configuraciones sociales concretas que presentan rasgos culturales, institu-
ciones sociales, concepciones de mundo, formas y organizaciones políticas
distintivas entre sí (Zambrano, 2002).
La diversidad étnica de Colombia está referida a los grupos étnicos: indí-

genas, afrodescendientes y gitanos. Acorde con el Censo General del año
2018, la población indígena de Colombia es de 1 905 617, lo que represen-
ta un incremento del 36,8 % frente al del año 2005, lo cual no se explica
únicamente por incremento de tasa de fecundidad, sino por cobertura e
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incremento del autorreconocimiento (Dane, 2019). Según las cifras del cen-
so (2005), alrededor del 14 % de la población tiene una adscripción étnica
definida: 3,4 % indígenas (1 392 623), 10,6 % afrodescendientes
(4 311 757) y 0,01 % gitanos (4.858).1 Estas cifras deben verse en perspec-
tiva porque en los censos anteriores los resultados son radicalmente distin-
tos, como lo muestra la siguiente tabla:
Censos de Población XX yXXI
Tabla (1) Fuente: Uribe, Margarita op, cit y DANE, Censo General 2005
*Porcentajes calculados sobre la población que dio información de la pertenencia étnica.
1.1 Pueblos indígenas

En el caso de los pueblos indígenas, se estima que un poco más del 60 %
(65) etnias se encuentran en la región de la Orinoquía y la Amazonía, 19
% (22) en los Andes, 5,5 % (6) en el Chocó biogeográfico, igual porcentaje
en la costa Atlántica, el 3,7 % (4) en la Sierra Nevada de Santa Marta y el
resto (4,5 %) en 3 serranías y dos regiones más, una de ellas sin determinar
(Dane, 2005).
En términos de número de personas indígenas la situación es distinta. En la
costa Atlántica y en los Andes está prácticamente el 80 % de los indígenas,
que son las regiones donde se encuentran los pueblos de mayor tamaño,
18 1. De acuerdo con el último Censo de Población, existen 115 pueblos indígenas en Colombia. Estos subieron un punto (de 3,4 % a 4,4 %) del total
de población colombiana.
aunque ninguno supera los 300 mil, que en comparación con etnias de otros
países no son muy grandes.
19
En la primera región, los Zenú (233 052) y los Wayúu (270 413) represen-
tan el 95 % del total indígena regional. En cambio, en los Andes (incluidos
valles interandinos) los Nasa (186 178) y los Pasto (129 801) son los de
mayor tamaño representando ambos el 59 % del total indígena regional. La
población de estos cuatro pueblos ascendería a un poco más del 61 % del

total indígena nacional.
En cambio, en la Amazonía y en la Orinoquía el tamaño de los grupos étni-

cos es en promedio mucho menor. Los de mayor tamaño en la primera no
llegan a las 5 mil personas (los Kurripaco, con 4340; los Cubeo, con 3926;
los Cocama, con 2204; los Desano, con 2179 y los Coreguaje, con 1707);
y en la Orinoquía solo sobresale un grupo por su tamaño: los Sikuani con
19 791, seguido de lejos por los Sáliba con 3035. En cuanto a la región del
Pacífico, predominan los Embera. La sumatoria de las diferentes denomi-
naciones asciende a 104 680, cifra que podría ser mayor si se sumara a los
Eperara Siapidara.
Treinta (30) grupos tienen menos de 500 miembros, de los cuales ocho (8)
tienen menos de cien (100), once (11) entre ciento uno y trescientos, y otros
once (11) entre trescientos (300) y quinientos (500). Con excepción de los
Dujo todos se encuentran en las regiones de la Amazonía y la Orinoquía. A
la inversa, solo cinco (5) pueblos superan las 50 mil personas, sin sobrepasar
los 300 mil en ningún caso.
Las formas de construcción y afirmación étnica son otro factor que subyace
en todos estos datos. Los grupos que desde los años 70 y 80 del siglo XX
(algunos un poco antes) emprendieron el camino de la reetnización son
claramente los de mayor dinamismo sociodemográfico, como es el caso de
los Zenú, los Pasto, los Pijao, los Mokaná, entre otros. Otras formas de di-
ferenciación étnica, como la escisión de unos grupos de otros más grandes,
no se traducen en un incremento de la población, aunque sí en el número
de etnias o pueblos.
Finalmente, si se intentara clasificar a los grupos indígenas en un conti-

INFORME DEFENSORIAL
nuum de mayor a menor grado de preservación cultural, podemos ubicar

en un extremo a grupos en aislamiento voluntario y en otro a aquellos que
desde el punto de vista cultural no registran mayores diferencias respecto a
la sociedad no indígena, excepto el autoreconocimiento y la participación
en estructuras étnicas de organización, pasando por pueblos de contacto
reciente que aún no asimilan el impacto del mismo, pueblos que siendo de
contacto menos reciente de alguna manera ya asimilaron el cambio y aque-
llos otros que conservan acervos culturales importantes como el idioma,
relaciones de parentesco, tradiciones pese a estar en contextos de alta y
mediana interacción intercultural.
Los grupos más pequeños, con más alto riesgo de desaparición física y cul-
tural, tienden a ubicarse en el segmento de los más altamente preservados.
Geográficamente, están en la región de la Orinoquía y la Amazonía, mien-
tras que los más grandes son los que tienen mayor capacidad de recrear las
diferencias culturales en contextos interculturales y, a su vez, son también
los que registran menos distancia respecto a la cultura mayoritaria.
1.2 Pueblos negros, afrocolombianos, raizales y

palenqueros
Según Viáfara (citado por PNUD, 2011), la población afrocolombiana se

encuentra concentrada en doce regiones: Pacífico Nariñense, Pacífico Bue-
naventura-Valle, Pacífico Chocoana, Pacífico Caucano y Patía, San Andrés
y Providencia, Urabá Chochó-Antioquia-Córdoba, Caribe, Norte del Cau-
ca-Sur del Valle, Bajo Cauca Antioquia-Córdoba-Sucre, Caldense y norte
del Valle, otros municipios, capitales de departamento y grandes ciudades.
Los procesos internos de diferenciación cultural y étnica dentro del univer-
so afro aún son muy generales. De momento, se aceptan cuatro sectores:
comunidades negras (en el Pacífico y fuera de este), raizales de San Andrés
y Providencia, palenqueros, y afrodescendientes.
Los raizales y los palenqueros son grupos culturalmente diferenciados gra-

20 cias a sus costumbres e idioma. Los primeros se ubican en varios archipié-
lagos del Caribe, su población asciende a 31 463 y poseen un idioma local
originado en el inglés denominado creole. Los segundos corresponden a
21
grupos cimarrones que tempranamente se resistieron a la esclavitud y hu-
yeron a zonas alejadas para inventarse una manera de vivir. Muchos fueron
liquidados o abandonados con el paso del tiempo. Hoy sobrevive el de San
Basilio (7 604): su idioma tiene elementos del portugués, castellano y len-
guas bantúes. Históricamente adoptaron una forma de organización enca-

bezada por un gran líder y han conservado un estilo de vida que les otorga
la distintividad necesaria para ser considerados un grupo étnico específico.
Los demás afrodescendientes constituyen una gama de expresiones organi-
zativas, políticas y personales, usualmente localizados en centros urbanos y
cabeceras municipales, a los que no se les reconoce ningún estatus comu-
nitario y por lo mismo no son claramente titulares de derechos colectivos,
aunque sí de derechos al reconocimiento, la no discriminación y la igualdad.
La Ley 70 de 1993 introdujo una diferenciación entre los negros de la cuen-

ca del Pacífico con los demás segmentos que no son rurales en su totalidad,
ni se encuentran en las mismas condiciones geográficas y legales en cuanto
a la disponibilidad de la tierra. Los de la cuenca tienen una tradición rural,
con prácticas de caza, pesca y horticultura itinerante; con patrón de pobla-
miento disperso a través de comunidades ribereñas organizadas en consejos
comunitarios sujetos a la misma estructura y hasta al mismo calendario de
elección de su junta directiva. Los demás, con otros patrones de vida, están
localizados en la costa Atlántica, en las islas de San Andrés y Providencia,
valles interandinos, áreas urbanas e incluso regiones de la Amazonía y la
Orinoquía a las que han venido llegando desde hace pocas décadas.
A pesar de ello, la figura de consejo comunitario se ha venido extendien-

do como la forma organizativa de los grupos afrodescendientes, aun en
aquellas regiones que no son susceptibles de titulación colectiva, abarcando
diferentes formas de organización que no coinciden morfológicamente con
lo que se espera sea una comunidad negra, particularmente en el tema de la
relación campo-poblado:
Comunidad Negra. Es el conjunto de familias de ascendencia

afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una histo-
INFORME DEFENSORIAL
ria y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación

campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las
distinguen de otros grupos étnicos. (Art. 2, parágrafo 5, Ley 70 de 1993)
Este sesgo territorial ha limitado las posibilidades para que comunidades
negras ubicadas en otros contextos puedan obtener títulos colectivos. No
es una casualidad que de las casi seis (6) millones de hectáreas constituidas
en tierras de comunidades negras, más del 90 % correspondan a títulos
ubicados en la cuenca del Pacífico, el resto en el Caribe y un título en los
valles interandinos.
1.3 Rom o gitanos

Según el último censo del Dane, son 4858 los gitanos que viven en Colom-
bia que se agrupan en 11 Kumpainas, aunque para el Proceso Organizativo
del Pueblo Rom (Prorom) la cifra ya superó los ocho mil.
Alrededor del 85 % de los Rom se concentran en cuatro departamentos:
Atlántico (40,65 %), Bolívar (8,75 %), Valle del Cauca (14,76 %) y Bogotá
(10,77 %), aunque es probable que esta participación haya cambiado en los
últimos años a raíz de la acostumbrada movilidad y efectos del conflicto
armado.
Los gitanos son un pueblo proveniente del norte de la India, y su origen se

ha establecido entre las tribus Luri y Dom. Sobre la migración de los Rom
a Colombia se precisa que emigraron por Panamá, de Panamá cruzaron por
el río Atrato y se entablaron en Antioquia (…), la sabana de Bogotá, en las
costas de diferentes partes (L. Gómez, entrevista, en Gamboa et al., 2002).
Gamboa habla de la presencia de gitanos a principios del siglo XX en la ciu-
dad de Bogotá, población que aumentó considerablemente con la llegada
de gitanos huyendo de Europa en la Segunda Guerra Mundial. Esta vez, la
ruta de ingreso al país fue el Puerto de Barranquilla y la frontera con Vene-
zuela. (Gamboa et al., 2002).
Los gitanos, siempre dispersos, forman grupos de tamaño variable,

que son unidades de corresidencia, o cocirculación. Estas unidades
22 son designadas como Kumpania (compañía). Para el caso de Colom-
bia estas unidades se asientan en un barrio, o se dispersan por familias
entre las viviendas de los demás habitantes. Las principales Kumpa-
23
nias en nuestro país se localizan en ciudades como Cúcuta, Girón,
Bogotá, Cartagena, Cali, Itagüi, Pasto y Barranquilla. También hay
algunos núcleos cerca de Bogotá en Fusagasugá, Funza, Zipaquirá.
(Gamboa et al., 2005)

En Colombia, el pueblo gitano es jurídicamente considerado un grupo tri-
bal en tanto no es originario de estas tierras, pero posee rasgos e institu-
ciones sociales y culturales total o parcialmente conservadas que lo hacen
merecedor de protección y tratos diferenciados por parte del Estado.
Por primera vez, sus formas de organización fueron reconocidas y se inició
un proceso político y social a partir de sus unidades básicas (Kumpanias)
que ha permitido construir instancias como la Comisión Nacional de Diá-
logo del Pueblo ROM en la que se expresan sus diferentes segmentos. En la
misma década de los 90 se comenzaron a construir organizaciones sociales
de carácter nacional para la gestión de sus intereses.
Dependencias del Gobierno Nacional y algunas entidades territoriales han

venido desarrollando políticas, programas y proyectos orientados a profun-
dizar su reconocimiento y a garantizar bienes y servicios. Comenzaron a ser
sujetos de legislación diferenciada con la Resolución 022 del 2 de septiem-
bre de 1999, emitida por la Dirección de Comunidades Negras, Minorías
Étnicas y Culturales del Ministerio del Interior a través de la cual es recono-
cido institucionalmente como portador de derechos especiales.
Luego vino la Circular 1629 del 2 de octubre de 2003 dirigida a alcaldes y

gobernadores en la que se les solicita acciones a favor de los Rom, seguido
por el Decreto 2957 de 2010 «por el cual se expide un marco normativo
para la protección integral de los derechos del grupo étnico rom o gitano».
Un poco después vino el Decreto 4634 de 2011 «por el cual se dictan me-
didas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a
las víctimas pertenecientes al pueblo rom o gitano». En los gitanos varios
indicadores de calidad de vida son comparativamente críticos. El conflicto
armado también los ha afectado pese a estar asentados predominantemente
en zonas urbanas.
INFORME DEFENSORIAL
1.4 Entidades territoriales con predominio étnico
En Colombia existen municipios y departamentos en los que los grupos

étnicos son una mayoría determinante. Como se verá más adelante, en 27
municipios los afrocolombianos representan más del 80 % de la población,
mientras que en 16 municipios existe la misma proporción de indígenas.
No existe una categoría especial de las entidades territoriales en función del

predominio étnico, pero desde los puntos de vista sociológico, político y
cultural no hay duda que todo cuanto suceda en estas entidades territoriales
adquiere una dimensión y una lógica étnica poco estudiada, incluido el con-
flicto armado y las iniciativas para la implementación del Acuerdo de Paz.
1.4.1 Entidades territoriales con predominio afro-

descendiente.
De acuerdo con los datos disponibles del censo Dane 2005, se puede esta-
blecer que de 1115 municipios existentes en el momento del levantamiento
censal, en 143 (12,8 %) más del 20 % de la población se autoreconoció
como afrodescendiente; en 74 son más del 50 % y en 27 son más del 80 %.
En estos datos no se incluyen los raizales y palenqueros dada su singulari-
dad identitaria y territorial.
A nivel departamental, las entidades con mayor participación porcentual

afrodescendiente son Chocó (73,76 %), San Andrés y Providencia (57,02
%), Bolívar (27 %), Valle (26,98 %), Cauca (21,46 %), seguidos por Nariño,
Sucre, La Guajira, Córdoba, Cesar, Antioquia y Atlántico.
Ahora bien, los departamentos con mayor población afrodescendiente res-

pecto al total nacional son: Valle del Cauca (26 %), Antioquia (13,3 %), Bo-
lívar (11,7 %), Chocó (6,8 %), Nariño (6,4 %), Cauca (6 %), Atlántico (5,3
%), seguidos por Córdoba, Sucre y Magdalena que juntas suman casi el 10
%. El 14,5 % restante se encuentra principalmente en Cundinamarca-Bo-
gotá, La Guajira, Santander, Risaralda, Caldas y Boyacá.
24 El predominio de población afrodescendiente o en su defecto una par-
ticipación porcentual tan significativa en casi el 13 % de los municipios
del país, al igual que en regiones y departamentos como los ya señalados,
25
indica que la perspectiva étnica en las políticas públicas regionales es una
necesidad evidente, no solo por el conjunto de derechos que los amparan,
sino porque son escenarios en los que los procesos identitarios se recrean
y afirman.

1.4.2 Entidades territoriales con predominio indí-
gena.
Se estima que en 100 municipios de 1122 con alguna presencia indígena,

esta representa más del 20 % de su población, en 47 municipios supera el
50 % y en 16 supera el 80 %. Cuestión similar pasa con los departamentos
en los que la población indígena es predominante como en Guainía, La
Guajira, Vaupés, Amazonas, Vichada, Guaviare, Cauca, Putumayo, Sucre y
Nariño.
Con estos datos, podemos decir que por lo menos una quinta parte de los
municipios del país, tienen una configuración étnica. Y en el caso de los
territorios priorizados por el Acuerdo de Paz, por ser los más afectados, y
que se materializan en los dieciséis (16) PDET para subregiones en el sur
del Tolima, Arauca, Pacífico Medio, sur de Córdoba, sur de Bolívar, Cata-
tumbo, Urabá Antioqueño, Putumayo, Pacífico y frontera nariñense, Maca-
rena Guaviare, bajo Cauca y nordeste Antioqueño, Chocó, Sierra Nevada
del Perijá, Montes de María, Cuenca del Caguán y Piedemonte Caqueteño,
Alto Patía y Norte del Cauca quince (15) comprenden una dimensión im-
portante de territorios y pueblos étnicos.
1.5 Derechos de los pueblos indigenas, afrocolombia-

nos, raizales, palenqueros y Rom
La perspectiva étnica y cultural en el Acuerdo de Paz, se incluyó con el

objeto de que la implementación garantice la protección de los derechos ga-
nados históricamente por los grupos étnicos como el derecho al territorio,
INFORME DEFENSORIAL
a definir sus propias prioridades de desarrollo, a la participación y consulta,

a la autodeterminación y a la integridad étnica y cultural. En virtud de esto,
el Acuerdo (2016) plantea que:
En la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Ter-

minación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Du-
radera en Colombia con enfoque étnico, se tendrán en cuenta, entre
otros, los siguientes principios: a la libre determinación, la autonomía
y el gobierno propio; a la participación, la consulta y el consenti-
miento previo, libre e informado; a la identidad e integridad social,
económica y cultural; a los derechos sobre sus tierras, territorios y
recursos, que implican el reconocimiento de sus prácticas territoriales
ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territo-
rialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad ju-
rídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente
y/o tradicionalmente.
A continuación, se hará una descripción general de los siguientes derechos:

derecho a la integridad étnica y cultural, derecho al territorio y derecho a la
participación, como marco para comprender en qué sentido la implementa-
ción de los acuerdos debe garantizar el principio de no regresividad de los
derechos de los grupos étnicos.
1.5.1 Derecho a la integridad étnica y cultural.
El Convenio 169 de la OIT al considerar a las sociedades indígenas como

pueblos, las reconoce como sujetos colectivos ante la normatividad interna-
cional (Sánchez Botero, 2006, 76)
Los grupos que resistieron al modelo monocultural han vivido años

marcando diferencias por el uso de una lengua distinta, de creencias
diferentes, de sistemas de organización social y parentesco y dere-
chos propios. Por lo que más que reclamar para conservar estos fe-
nómenos que pueden cambiar en el tiempo e incluso ser comunes
26 con otras sociedades, se sienten distintos, y como distintos que son,
por considerarse miembros integrales de un cuerpo muy particular
son reconocidos como sujetos de derecho y no pueden ser tratados
27
aplicando los mismos raseros que para el sujeto individual, este su-
jeto individual desde el liberalismo pensado como racional y como
libre y como tal sujeto de derecho, comparte con otro sujeto distinto,
el sujeto colectivo que como pueblo es sujeto de derecho. (Sánchez
Botero, sin año)

La Corte Constitucional de Colombia distinguió los derechos del sujeto
colectivo (los pueblos indígenas), de los derechos colectivos de los colom-
bianos, así:
Los derechos fundamentales de las comunidades como sujetos colec-

tivos de derecho no deben confundirse con los derechos colectivos de
otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo
y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los
mismos derechos o intereses difusos o colectivos: es indiscutible la
titularidad de los derechos fundamentales. (Sánchez Botero, sin año)
Así mismo señaló que los derechos fundamentales de los que son titulares
los pueblos indígenas en cuanto sujeto colectivo son cuatro:
• A la subsistencia, derivado de la protección constitucional del dere-
cho a la vida, CP, art. 11.
• A la integridad étnica, cultural y social el cual se desprende no solo
de la protección a la diversidad y el carácter pluralista de la nación,
arts. 1 y 7 sino de la prohibición de toda forma de desaparición for-
zada, C.P, art. 12.
• A la propiedad colectiva, C.P, arts. 58, 63 y 323
• A participar en las decisiones relativas a la exploración y explota-
ción de los recursos naturales en sus territorios.
• Esta integridad, que es el derecho determinante del sujeto colectivo,
está dada en términos de vida o muerte, es decir que define la afec-
tación o no de un sujeto vivo e íntegro, que se siente además sujeto
distinto. Este sujeto tiene un nombre, una personalidad distinta, una
religión y un sistema de creencias. (Irigoyen, 2009).
INFORME DEFENSORIAL
1.5.2 Derecho al territorio.
En su artículo 13, el Convenio 169 de la OIT dice «La utilización del tér-
mino “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de terri-
torios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos
interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.» (art. 13, Convenio
169 del OIT)
De acuerdo con esto, la Corte Constitucional ha concluido que:
El concepto de territorio de los grupos étnicos no se puede limitar al

área del resguardo, que es el título de propiedad colectiva que otor-
ga el estado. Así mismo determinó que el territorio comprende ade-
más las áreas tituladas, aquellas de importancia cultural y donde los
indígenas realizan actividades fundamentales para su supervivencia:
«todo espacio que es actualmente imprescindible para que un pueblo
indígena acceda a los recursos naturales que hacen posible su repro-
ducción material y espiritual, según sus características propias de or-
ganización productiva y social» (R. Balza, 2011, p. 80).
De ahí, la importancia de ampliar el concepto de territorio de las comunida-

des étnicas a nivel jurídico, para que comprenda no solo las áreas tituladas,
habitadas y explotadas por una comunidad –por ejemplo bajo la figura del
resguardo, sino también aquellas que constituyen el ámbito tradicional de
sus actividades culturales y económicas, de manera que se facilite el fortale-
cimiento de la relación espiritual y material de estos pueblos con la tierra y
se contribuya a la preservación de las costumbres pasadas y su transmisión
a las generaciones futuras. (Sentencia T-693, 2011)
Para determinar con mayor precisión el ámbito territorial de una comuni-

dad indígena, ha planteado que esta territorialidad no se limita «en la pre-
sencia física o en la residencia, sino en el desarrollo actual y regular de
prácticas tradicionales de supervivencia o simbólicas, tales como la caza,
la pesca, la recolección de frutos, la práctica de rituales, entre otras más»
(Sentencia T-693, 2011).
28
Ha hecho mención en varias ocasiones al concepto de territorio ancestral 29
y al concepto de territorio tradicional sin establecer una diferencia clara
entre los dos. La discusión sobre la ancestralidad del territorio, la pone de
presente para señalar las dificultades que conlleva asimilar la noción de te-
rritorio de las comunidades indígenas a la noción tradicional de propiedad
del código civil.

El reconocimiento de las dificultades a las que conduciría asimilar la noción
de territorio de las comunidades étnicas a la visión tradicional de propiedad
regulada en el ordenamiento civil llevaron a la Corte a adoptar una visión
más amplia de la propiedad colectiva de estas comunidades que, siguiendo
los parámetros fijados por la jurisprudencia y la doctrina, le da la más im-
portancia a la ancestralidad que a los títulos de dominio. (Sentencias T-235,
T-282, T-698, 2011)
En el Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el con-

cepto de territorio abarca tanto el concepto de territorio ancestral como el
concepto de territorio tradicional para determinar el ámbito en el cuál es
necesario consultar a las comunidades indígenas por la posible afectación
de un proyecto de desarrollo en su integridad étnica y cultural. Sin embargo,
y de acuerdo con Esther Sánchez, el concepto tradicional obedece más a la
realidad y a la posibilidad de determinarse jurídicamente.
Según las definiciones de territorio tradicional que aportan los antropólo-

gos en diferentes peritajes para la Corte Constitucional o para la CIDH, el
concepto de territorio tradicional es indisoluble del concepto de subsisten-
cia física y espiritual.
Para poder determinar ese espacio imprescindible es necesario conocer las

características particulares de cada pueblo indígena, definir sus prácticas
tradicionales y su relación con el territorio.
Como se verá más adelante, la permanencia de los Espacios Transitorios de

Capacitación y Reincorporación (ETCR), el desarrollo con enfoque terri-
torial, la adjudicación de predios y el desarrollo de proyectos productivos
con excombatientes, la formalización de tierras, la implementación del pro-
INFORME DEFENSORIAL
grama de sustitución, entre otros, son actividades que pueden afectar los
derechos territoriales de los grupos étnicos, más allá de las áreas tituladas
como resguardos o territorios colectivos.
De igual manera la reconfiguración de nuevas formas de violencia con la

presencia de disidencias y grupos criminales asociados al narcotráfico y la
minería ilegal continúa teniendo como epicentro los territorios étnicos. De
acuerdo con Ruíz (2018), aún podemos decir que:
Los mapas territoriales del conflicto armado tienden a coincidir con

los territorios étnicos así vistos, y esta correlación inscribe a las co-
munidades afrocolombianas e indígenas en el centro de la guerra y
de la paz. El fenómeno de la colonización campesina, por ejemplo,
tan fuertemente asociado a la emergencia de algunas guerrillas, suele
esconder el drama de pueblos indígenas que sistemáticamente han
visto reducidos sus entornos por efecto de la instalación de cultivos
de coca, la transformación del paisaje, el agotamiento de las ofertas
naturales y la ruptura de los circuitos acostumbrados de desplaza-
miento temporal.
1.5.3 Derecho a la participación y consulta.
El derecho a la consulta previa está presente en los principios, pero sobre

todo en las salvaguardas y garantías del Acuerdo de Paz.
Se respetará el carácter principal y no subsidiario de la consulta previa libre
e informada y el derecho a la objeción cultural como garantía de no repe-
tición, siempre que procedan. En consecuencia, la fase de implementación
de los acuerdos, en lo que concierne a los pueblos étnicos, se deberá cum-
plir garantizando el derecho a la consulta previa libre e informada respe-
tando los estándares constitucionales e internacionales. (Capítulo Étnico)
Si bien las comunidades étnicas tienen un derecho genérico a la participa-

ción como ciudadanos, cuando se trata de asuntos que puedan afectarlos
como un sujeto colectivo de derechos, la participación debe ser planteada
30 en los términos establecidos por el Convenio 169 de la OIT, en la medida
en que tienen que ver con la integridad étnica y cultural de estos grupos.
Esta integridad «(…) es el derecho determinante del sujeto colectivo, está
31
dada en términos de vida o muerte, es decir, define la afectación de un su-
jeto vivo e íntegro, que se siente además sujeto distinto» (Sánchez, 2009).
La consulta previa es un derecho fundamental de los pueblos indígenas y
tribales consagrado en el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia
en la Ley 21 de 1991 y parte del bloque de constitucionalidad. El derecho a

la consulta tiene que ver con el derecho que tienen los grupos étnicos a de-
finir sus propias prioridades de desarrollo, a ser consultados cuando exista
la probabilidad de afectarles, a participar en la igualdad de condiciones a las
que tienen otros sectores cuando se trate asuntos generales, etcétera.
El objetivo primordial de este derecho es que a través de la participación de
los pueblos se asegure que en las políticas, programas o proyectos que se
van a adoptar por el Estado estén plasmadas las prioridades de desarrollo
de estos pueblos, que los proyectos prioricen el mejoramiento de su vida y
que no afecten su integridad.
De acuerdo con el artículo 6 del Convenio 169
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos

deberán
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos

apropiados y en particular a través de sus instituciones representa-
tivas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados
puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción
de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos
y de otra índole responsables de políticas y programas que les con-
ciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones
e iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar
los recursos necesarios para este fin.
INFORME DEFENSORIAL
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio debe-

rán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circuns-
tancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consenti-
miento acerca de las medidas propuestas. (Convenio 169 de la OIT)
La Corte Constitucional en sentencia T-576 de 2014 recogió algu-
nas de esas características, señalando que, conforme al artículo 6º del
Convenio, las consultas deben (i) llevarse a cabo a través de proce-
dimientos apropiados, (ii) mediante las instituciones representativas
de las comunidades, (iii) de buena fe y, (iv) con el firme propósito de
lograr un acuerdo y consentimiento de las medidas discutidas.
La importancia que tiene este derecho por parte de los grupos étnicos fren-
te a los proyectos, obras o actividades, medidas legislativas o administrativas
que puedan afectarlos, radica en la posibilidad de que sea modificada parcial
o radicalmente su integridad étnica y cultural.
En este sentido el derecho a la consulta es un derecho transversal al derecho
a la salud, el derecho a la educación, el derecho al territorio, el derecho al
agua y el derecho a la alimentación.
En virtud de esto, las normas para la implementación del Acuerdo, el SI-

VJRNR, los PDET y otras acciones han sido y deberán ser consultas. Sin
embargo, existen preocupaciones de algunas comunidades frente a la vul-
neración de este derecho en algunas actividades, programas y proyectos que
hacen parte de la implementación.
32
33
Conflicto Armado y Afectaciones Diferenciales

Capítulo 2
Conflicto Armado y Afectaciones Diferen-

ciales
Del año 1991 a la fecha los grupos étnicos han sido afectados gravemente
por el conflicto armado. En el año 2002, de los 113 municipios donde los
territorios étnicos representan más del 50 % del área rural dispersa, 38 re-
gistraban alta o muy alta incidencia del conflicto armado.
La Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de 2004, declaró un

estado de cosas inconstitucional en relación con la garantía de los derechos
fundamentales de la población desplazada a causa del conflicto armado en
Colombia.
De acuerdo con esta sentencia y mediante los Autos 004 y 005 de 2009, la
Corte se pronunció sobre la afectación desproporcionada y diferenciada del
conflicto armado en la integridad étnica y cultural de los grupos étnicos.
En este Auto, la Corte identificó una serie de factores comunes relaciona-
dos con el conflicto armado, el desplazamiento y el confinamiento de los
grupos étnicos, especialmente indígenas y afrocolombianos.
INFORME DEFENSORIAL
En relación con los pueblos indígenas, menciona los siguientes:
(1) las confrontaciones que se desenvuelven en territorios indígenas

entre los actores armados, sin involucrar activamente a las comunida-
des indígenas y sus miembros, pero afectándolos en forma directa y
manifiesta; (2) los procesos bélicos que involucran activamente a los
pueblos y comunidades indígenas y a sus miembros individuales en el
conflicto armado; y (3) los procesos territoriales y socioeconómicos
conexos al conflicto armado interno que afectan sus territorios tradi-
cionales y sus culturas. (Auto 004, 2009)
Y en relación con los afrocolombianos, indica:
(i) una exclusión estructural de la población afrocolombiana que la

coloca en situación de mayor marginación y vulnerabilidad; (ii) la
existencia de procesos mineros y agrícolas en ciertas regiones que
impone fuertes tensiones sobre sus territorios ancestrales y que ha
favorecido su despojo; y (iii) la deficiente protección jurídica e insti-
tucional de los territorios colectivos de los afrocolombianos, lo cual
ha estimulado la presencia de actores armados que amenazan a la po-
blación afrodescendiente para abandonar sus territorios. (Auto 005,
2009)
Mediante estos Autos, la Corte pretendió resolver la protección de los de-

rechos fundamentales de las personas y los pueblos indígenas y afrocolom-
bianos desplazados por el conflicto armado o en riesgo de desplazamiento
forzado, en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional
declarado en la Sentencia ídem.
Mediante el Auto 004 y subsiguientes, la Corte tipificó 36 pueblos indíge-

nas que, por las condiciones de vulnerabilidad, se encuentran en peligro de
extinción física y/o cultural.
Así mismo, ordenó al Gobierno Nacional en cabeza del Ministerio del In-
terior proteger a estos pueblos indígenas mediante dos puntos específicos:
34 primero, crear un “Programa de Garantía de los Derechos de los Pueblos
Indígenas Afectados por el Desplazamiento”; y segundo, formular e iniciar
la implementación de “Planes de Salvaguarda Étnica” ante el conflicto ar-
35
mado y el desplazamiento forzado para cada uno de los pueblos identifica-
dos en la providencia. Mediante el Auto 005, ordenó 64 planes específicos
para comunidades afrocolombianas afectadas por el conflicto y el despla-
zamiento.
Conflicto Armado y Afectaciones Diferenciales

Igualmente ordenó un programa para la protección de los derechos de
las mujeres indígenas desplazadas y en riesgo de estarlo a través del Auto
092 de 2011. En los años posteriores ha ordenado la formulación e imple-
mentación de unos Planes de Acción Urgente (PAU) para algunos pueblos
como los Awa en los departamentos de Nariño y Putumayo, los Jiw y los
Nukak en el departamento del Guaviare y los Hitnü y los Makaguan en el
departamento de Arauca.
Posteriormente, también a través de un Auto de seguimiento, ordenó desa-

rrollar los Planes de Salvaguarda de los Pueblos Indígenas Barí, Kwizgó y
Tukano para un total de 39 Planes de Salvaguarda Indígena.
Tanto los planes como los programas debían tener elementos de preven-
ción y atención; prevenir el impacto desproporcionado del conflicto arma-
do en ellos, proteger a las personas amenazadas y a los territorios, garantizar
el retorno, fortalecer la integridad cultural de los pueblos, garantizar sus
derechos a la justicia, verdad, reparación y no repetición y ser consultados
con las autoridades de las etnias beneficiarias.
Esta decisión de la Corte Constitucional, que puso sobre la mesa el impacto

del conflicto armado sobre la integridad étnica y cultural de los grupos ét-
nicos y el deber del Estado de salvaguardarlos, hizo visible lo que aún falta
en términos de adecuación institucional, burocrática, para que el estado
garantice la vida de los grupos étnicos.
No obstante los esfuerzos de la institucionalidad, hasta ahora no se advierte

que el horizonte de supervivencia de los grupos étnicos se haya ampliado
como producto de todo el esfuerzo que se ha realizado. El asesinato de líde-
res y autoridades indígenas y afrocolombianas continúa, el desplazamiento
INFORME DEFENSORIAL
forzado de los territorios étnicos permanece, los actores armados ilegales

insisten en no salir de sus territorios, los pueblos indígenas con menos de
500 personas cada vez se acercan al borde de su extinción.2
Sin embargo, los pueblos étnicos se han apropiado de estos instrumentos

para seguir reivindicando y exigiendo la garantía de sus derechos. En este
sentido han planteado, como se verá en el siguiente capítulo, la necesidad de
que el desarrollo territorial en el marco del Acuerdo de Paz tenga en cuenta
sus planes de salvaguarda y sus planes de etnodesarrollo.
36 2 Pueblos como los Tsiripu, Masiware, Wipiwi, Mapayerri, Carijona, Yujub, Nukak. El listado completo de estos pueblos se encuentra en el informe
de pueblos en riesgo de extinción elaborado por la ONIC que identifica 72 pueblos indígenas en riesgo de extinción física y cultural.
37

Capítulo 3
3.1 La Reforma Rural Integral (RRI) y los grupos ét-

nicos
Uno de los aspectos estructurales del conflicto en Colombia ha sido la mar-

cada inequidad en el desarrollo del campo. Por un lado, existe una alta con-
centración de la tierra productiva en un porcentaje pequeño de la población,
lo cual hace que el acceso a la tierra haya sido un derecho nunca alcanzado
para una parte importante de colombianos que habitan el área rural. En el
caso de los grupos étnicos, como se verá, si bien la tierra titulada alcanza
treinta y un (31) millones de hectáreas, aproximadamente el 90 % tiene una
vocación agroforestal y solo el 7 % es apto para la agricultura.
Por otro lado, hay un déficit en la presencia de planes y programas del Es-
tado en materia de salud, educación, servicios públicos, asistencia técnica y
desarrollo rural. Se puede decir que la presencia institucional no ha alcanza-
do a cubrir plenamente por deficiencias en la manera como se han venido
construyendo las políticas públicas y la relación nación-territorio.
INFORME DEFENSORIAL
En los territorios étnicos hacen falta de oportunidades para trabajar en el

campo, situación que sumada a la presión del conflicto armado, obliga a
muchos indígenas y afrocolombianos a desplazarse a las ciudades. De igual
manera, existe un déficit importante en el acceso a la salud, la educación,
los proyectos productivos, la asistencia técnica, la infraestructura, así como
una omisión de las autoridades de crear programas de acuerdo con los usos
y costumbres de los grupos étnicos.
El Índice de Condiciones de Vida, calculado a partir del CNA (2017) mues-

tra una mayor afectación en la población que habita en territorios de gru-
pos étnicos. En efecto, mientras que el índice es de 59,4 % en el país rural
disperso, en territorios étnicos es de 68,8 %. Al observar cada tipo de pri-
vación, se encuentra que en los territorios de grupos étnicos el rezago es
significativo en casi todas; especialmente, la brecha en material de paredes,
cuidado a primera infancia y rezago escolar. En temas productivos, la baja
asistencia técnica en el área rural dispersa es una problemática importante,
que se acentúa en los territorios de grupos étnicos. Según el CNA (2017)
el 17 % de las Unidades Productivas Agrícolas (UPA) habían recibido asis-
tencia en el último año, mientras que en territorios de grupos étnicos la
cobertura es del 16 %. (PMI)
El Acuerdo de Paz, con el objeto de ponerse al día con las reformas por
tiempo aplazadas para el campo colombiano, abordó este punto en primer
lugar bajo el nombre de Reforma Rural Integral, que incluye el acceso a la
tierra y el desarrollo desde un enfoque territorial.
En relación con las comunidades étnicas, este punto fue incluido en el Ca-
pítulo Étnico del Acuerdo de Paz (2016) de la siguiente manera:
En la implementación del punto 1 (RRI) se garantizarán la perspecti-

va étnica y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la propiedad
colectiva, los mecanismos para la protección y seguridad jurídica de
las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tra-
dicionalmente. Se observarán también la integralidad de la territoria-
lidad y sus dimensiones culturales y espirituales, la protección refor-
zada a los pueblos en riesgo de extinción y sus planes de salvaguardas.
38 Acceso a tierras incluyendo el Fondo de Tierras. Se incluirán a los
pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas acorda-
das de acceso a tierras sin detrimento de los derechos adquiridos. La
39
adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará
con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, ti-
tulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso
y tenencia de las tierras. Se entenderá, para el caso de los pueblos
étnicos, que la función ecológica de la propiedad y las formas propias
y ancestrales de relacionamiento con el territorio se anteponen a la

noción de inexplotación. En la creación de mecanismos de resolu-
ción de conflictos de tenencia y uso y de fortalecimiento de la pro-
ducción alimentaria participarán los pueblos y comunidades étnicas
con sus organizaciones representativas cuando se trate de conflictos
que comprometan sus derechos.
• Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET),

cuya realización esté proyectada hacerse en territorios de comuni-
dades indígenas y afrocolombianas, deberán contemplar un meca-
nismo especial de consulta para su implementación, con el fin de
incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial,
orientados a la implementación de los planes de vida, etnodesarro-
llo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial o sus
equivalentes de los pueblos étnicos.
En este punto se incorporaron mecanismos para la protección y seguridad

jurídica de los territorios ocupados o poseídos ancestralmente, la adjudi-
cación de predios y procedimientos de formalización para la constitución,
creación, saneamiento, ampliación, titulación, restitución y resolución de
conflictos de uso y tenencia de las tierras3, la participación en los PDET,
para su formulación e implementación en los territorios étnicos.
3 En el Fondo de Tierras se incluyeron a los pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas de acceso a tierras sin detrimento de los
derechos adquiridos.
INFORME DEFENSORIAL
3.1.1 Los Programas de Desarrollo con Enfoque Te-

rritorial (PDET).
Los PDET son un instrumento fundamental para lograr esta reforma y

fueron concebidas para contribuir al desarrollo de regiones históricamente
afectadas por el conflicto desde la perspectiva de la paz territorial.
El artículo 1 del Decreto 893 de 2017 creó los PDET como un instrumento
de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes
sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral (RRI), así
como las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final en articula-
ción con los planes territoriales.
El artículo 3 del mencionado decreto señala la cobertura de los PDET en

16 subregiones y 170 municipios; mientras el punto 4 de las considera-
ciones indica que «(…) la implementación de los PDET implica disponer
efectivamente de un instrumento para que los habitantes del campo, las
comunidades, los grupos étnicos, y todos los involucrados en el proceso de
la construcción de paz en las regiones, junto al Gobierno Nacional y las au-
toridades públicas, construyan planes de acción concretos para atender sus
necesidades»; que este instrumento de planeación son los Planes de Acción
para la Transformación Regional (PATR).
En virtud de lo anterior, el Decreto fue consultado con los pueblos indí-

genas incluyendo la implementación de unos planes inmediatos de acción
para la región de la Amazoznía toda vez que no haya ninguna subregión de
los PDET, y que sea una región que ha vivido históricamente las dinámicas
del conflicto.
Los pueblos amazónicos plantearon como requisito para la protocolización

de la consulta previa del Decreto 893 la implementación de acciones de
desarrollo territorial en la región amazónica, toda vez que, por la población
dispersa y la existencia de amplias áreas no municipalizadas, no fue priori-
zada la Amazonía para los PDET.
De las dieciséis (16) regiones acordadas para el diseño e implementación de
40 los PDET, en quince (15) hay territorios y grupos étnicos (ver tabla).
La Agencia para la Renovación de Tierras (ART) realizó una ruta participa-
tiva con comunidades étnicas a través de un mecanismo especial de consul-
41
ta y que en los documentos PATR aparece como ruta étnica, de acuerdo a
lo establecido en el Decreto.
Artículo 12. Enfoque étnico de los PDET y los PATR. Los PDET
y los PATR, cuya realización esté proyectada en las regiones PDET
que incluyan territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas

con presencia de grupos étnicos, deberán contemplar un mecanismo
especial de consulta para su implementación, con el fin de incorpo-
rar las perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial (…). Así
mismo, en estas regiones se garantizará también a integralidad de la
territorialidad y sus dimensiones culturales y espirituales, la protec-
ción reforzada de los pueblos en riesgo de extinción, y sus planes de
salvaguarda y visiones propias del desarrollo, en armonía con todos
los actores del territorio.
En esta ruta participaron setecientos quince (715) cabildos indígenas y quinien-

tos diecisiete (517) Consejos Comunitarios, con un total aproximado de veinti-
cinco mil (25 000) personas (ver anexo tabla de procesos PDET).
En los 16 PATR se suscribieron 85 pactos étnicos que se tradujeron en ocho
mil ocho (8 008) iniciativas étnicas y nueve mil trescientas (9 300) iniciativas
relacionadas con grupos étnicos.4
En la mayoría de los casos se acordaron rutas específicas con los pueblos y/o
con las organizaciones étnicas regionales. En casos como en Montes de María,
las comunidades étnicas se sumaron a la ruta establecida para las comunidades
no étnicas.
Del total de iniciativas el 95 % son competencia de las diferentes entidades de

gobierno y están siendo evaluadas y priorizadas de acuerdo con una ruta de
gestión de oferta institucional
La ART inició la implementación de un mecanismo especial de consulta para

la estructuración de 30 proyectos étnicos, veinticuatro (24) con comunidades
afrocolombianas y seis (6) con comunidades indígenas.
4 Información suministrada por la ART en reunión técnica el 12 de agosto de 2019.
INFORME DEFENSORIAL
Es importante destacar el esfuerzo del Gobierno Nacional en el proceso

participativo para la construcción de los PDET, la implementación de rutas
con enfoque étnico y territorial que incluyó procesos diferenciados con
pueblos, organizaciones, resguardos, respetando sus dinámicas territoriales
y político-organizativas. Con excepciones como la subregión Buenaventura,
en la cual no se logró concertar una ruta étnica con algunas de las organi-
zaciones afrocolombianas, las comunidades en los territorios reconocen el
valor del ejercicio y esperan que el Estado cumpla con la implementación
de los pactos, como parte integral del Acuerdo de Paz.
Igualmente, las acciones de los gobernantes locales que suscribieron los

PATR y se comprometieron a ponerlos en marcha a través de acuerdos y/o
ordenanzas, algunos como el departamento del Putumayo, se incorporaron
a los Planes del gobierno local a través de ordenanzas y otros instrumentos. 5
El Gobierno Nacional, representado por la ART ha dispuesto de diferentes
servicios que facilitan la gestión de los PDET; entre estos figura una hoja
de ruta, un trabajo de gestión de oferta y una línea de trabajo en fortaleci-
miento a organizaciones comunitarias.
Igualmente, han avanzado con algunas obras de infraestructura y desarrollo

comunitario a manera de victorias tempranas que le “apuntan” a las iniciati-
vas que se incluyeron en los PATR, e implementado el mecanismo especial
de consulta para la estructuración de algunos proyectos.
Sin embargo, en la actualidad las comunidades manifestaron a la Defenso-

ría del Pueblo no contar con información sobre los avances de los PDET,
después de la firma de los PATR.
En subregiones PDET como Sierra Nevada Perijá, autoridades de los pue-

blos Kankuamo, Wayuu, Yukpa y Chimila señalaron desconocer los avances
desde que se firmó el PATR en diciembre de 2018.
El pueblo Koggi indicó que fueron invitados a presentar proyectos en las

convocatorias abiertas para la implementación de los PDET sin respetar la
ruta metodológica que se había establecido entre la ART y los cuatro pue-
42 5 Ordenanza No 783 del 17 de julio de 2019 por medio de la cual se adoptan los PDET subregión Putumayo.
blos de la Sierra Nevada de Santa Marta. Esta ruta incluía la financiación 43
de un equipo técnico para la formulación de los proyectos de acuerdo con
las iniciativas pactadas en el PATR y un mecanismo de financiación. De
acuerdo con la Comisión Étnica de Paz, no existe una ruta clara para la for-
mulación e implementación de los proyectos conjuntamente con los grupos
étnicos para dar vida a las iniciativas plasmadas en los pactos étnicos.
En el Guaviare se planeó una ruta especial con los pueblos Jiw y Nukak que
hacen presencia en los dos departamentos. Sin embargo, a la fecha no se

ha avanzado en la formulación de los pactos étnicos aunque ya se firmó el
PATR. En este caso las acciones deben tener en cuenta la recuperación del
territorio Nukak, así como las medidas de protección jurídica para su salva-
guarda y los compromisos del Capítulo Étnico del Acuerdo que se refiere
específicamente a los Nukak.
De acuerdo con lo mencionado anteriormente, con respecto a la región de

Amazonía aún no existe una ruta para la implementación de los Planes de
Acción Inmediata (PAI), como se acordó en el marco de la consulta previa
del Decreto 893 de 2017 para zonas que no estaban incluidas en los PDET.
Con la firma del Acuerdo de Paz la Amazonía se ha convertido en área de
refugio de las disidencias, zona de reagrupamiento y zona estratégica para
la minería ilegal disputada por grupos armados ilegales. Al no contar con
un instrumento específico que le permita participar en la construcción de
paz desde una perspectiva territorial, esta región queda rezagada y recoge
los efectos negativos de las nuevas formas de violencia.
Al mismo tiempo, si bien los Planes de Acción Inmediata son un acuerdo

en el marco de la consulta previa del Decreto 893 y esto les da un carácter
vinculante, no quedaron incluidos de manera expresa en el texto del mismo.
Para la Defensoría esto implica una mala práctica en materia de consulta
previa, toda vez que, como acuerdo y tratándose de una región como la
Amazonía colombiana, queda excluida de los PDET no obstante la afecta-
ción que ha sufrido en el marco del conflicto, y que debió ser incluida en el
cuerpo del Decreto.
Al mismo tiempo, como se planteó en la introducción, la implementación

de los PDET es fundamental para atender y prevenir el impacto de la emer-
INFORME DEFENSORIAL
gencia de la COVID–19 en los territorios étnicos, muchos de ellos con

afectaciones cada vez mayores como ocurre en el departamento del Ama-
zonas, con los indígenas Yukpa de la serranía del Perijá o los Embera en el
Chocó. La implementación de las iniciativas que se encuentran en los PATR
en los diferentes componentes trabajados con las comunidades como el
fortalecimiento de la salud propia e intercultural, de acuerdo con repre-
sentantes de las organizaciones afrocolombianas e indígenas, es una de las
prioridades en la coyuntura actual.
De acuerdo con esto, la crisis no puede de ninguna manera implicar un

desfinanciamiento de la implementación del Capítulo Étnico del Acuerdo
de Paz; por el contrario, se deben redoblar esfuerzos en esa implementa-
ción como medida para la protección de la diversidad étnica y cultural en el
contexto de la emergencia.
Los PDET y los Planes de Salvaguarda
En el marco de la consulta previa del Decreto 893 de 2017 se acordó que

la formulación e implementación de los PDET debían acoplarse a instru-
mentos como los Planes de salvaguarda Étnicos, los Planes Integrales de
Reparación Colectiva y los Planes de ordenamiento territorial. Así,
En los casos donde la realización de los PDET esté proyectada ha-

cerse en las regiones establecidas a través del presente decreto, que
incluyan territorios y zonas con presencia de pueblos, comunidades
y grupos étnicos, los PATR se armonizarán con los planes de vida,
planes de salvaguarda, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial o sus equivalentes. (Decreto 893, 2017)
Lo anterior es fundamental para no duplicar acciones, de manera que, en

el caso de los grupos étnicos, los PDET permitan hacer realidad iniciativas
por mucho tiempo postergadas que transformen sus condiciones actuales
de vida salvaguardando y protegiendo su integridad étnica y cultural. En
el marco de los Planes de salvaguarda y los PIRC, los grupos étnicos han
44 desarrollado rutas e implementado acciones que deben ser fortalecidas y
continuadas como parte del desarrollo con enfoque territorial.
Si bien los documentos de los Planes de Salvaguarda sirvieron como in-
45
sumo para el ejercicio de formulación participativa en pueblos indígenas
como los Kankuamo, los Wiwa, los Arhuaco, los Koggi, los Yukpa, los
Wayuu, en Sierra Nevada–Serranía de Perijá, a la fecha ese trabajo de armo-
nización no se ha adelantado. Esta situación puede resultar en una presencia
institucional desarticulada que implica poca eficiencia y bajo impacto de las
acciones institucionales, un desgaste de los pueblos y las comunidades y un

impacto negativo en sus dinámicas culturales y organizativas.
La Defensoría del Pueblo ha realizado un trabajo permanente con la ART

a través de una mesa de trabajo que permite hacer seguimiento y acompa-
ñamiento a las comunidades desde las regionales, fortalecer la incidencia de
las comunidades en el cumplimiento de los PATR, así como mantener un
canal de comunicación permanente con la ART.
Igualmente, la Defensoría ha acompañado a las comunidades campesinas

e indígenas en regiones del país como el departamento del Cesar, en don-
de se han presentado conflictos entre indígenas y campesinos relacionados
con la implementación del Acuerdo de Paz. Además, en el marco de sus
funciones, ha hecho seguimiento al cumplimiento y divulgación sobre los
acuerdos en clave de derechos.
3.1.2 Acceso a tierras.

La frontera territorial étnica representa un poco más del 32 % del territorio
nacional correspondiente a porciones de tierra tituladas colectivamente a
indígenas bajo la figura de resguardos (30,5 millones de hectáreas equivalen-
tes al 27 %) y a territorios colectivos de comunidades negras (un poco me-
nos de 6 millones de hectáreas, equivalentes al 5 %). La definición jurídica
de estas dos figuras reza que tienen una función social y ambiental, además
que son inembargables, imprescriptibles y no enajenables, lo que las sustrae
de la lógica del mercado y de la propiedad privada.
Sin embargo, estos datos agregados no pueden prestarse a lecturas simplis-

INFORME DEFENSORIAL
tas como que las minorías étnicas son las mayores concentradoras de tierra,
primero, porque según el Ministerio de Agricultura el 70 % de los resguar-
dos y el 71 % de los territorios colectivos se encuentran en zonas de reserva
forestal; y, segundo, porque cerca del 85 % de los primeros se encuentran
en las regiones de Orinoquía y Amazonía. Mientras que más del 90 % de los
segundos se ubican en la región del Chocó biogeográfico que se caracteriza
por su vocación forestal, baja productividad y por contener ecosistemas de
alta fragilidad que los hace susceptibles de protección. En ellos, los grupos
étnicos han desarrollado modelos económico-productivos sostenibles de
explotación y aprovechamiento extensivo de los recursos, mediante el em-
pleo de técnicas artesanales de rotación, descanso e itinerancia, que son exi-
tosos en la medida en que la racionalidad económica no desprecie el valor
de la naturaleza y sus ciclos, y la capacidad de carga de los suelos y la oferta
natural no se vean excedidos.
Igualmente, un importante porcentaje de resguardos y territorios colectivos

hoy se encuentran invadidos u ocupados por terceros en regiones como
la Orinoquia, la Amazonía, Nariño, Putumayo y Magdalena, y en muchos
casos son objeto de economías ilegales como el narcotráfico y la minería
ilegal.
Desde el año 1993 el número de hectáreas tituladas a los grupos étnicos se

ha incrementado de forma sostenida. En el caso de los indígenas el número
de resguardos entre ese año y el 2012 aumentó en un 139 %, en el 2016 el
total de resguardos fue de 740 con 31 744 266 hectáreas. Adicionalmente,
se tiene un inventario de 52 resguardos coloniales con 428 460 hectáreas, de
los cuales alrededor del 85 % se encuentran en la Amazonía y la Orinoquía.
(Ruíz, 2018).
En materia de acceso a tierras el Capítulo Étnico del Acuerdo de Paz (2016)

dispuso lo siguiente,
Se incluirá a los pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes

medidas acordadas de acceso a tierras sin detrimento de los derechos
adquiridos. La adjudicación de predios y procedimientos de formali-
46 zación se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento,
ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de con-
flictos de uso y tenencia de las tierras. Se entenderá para el caso de los
47
pueblos étnicos que la función ecológica de la propiedad y las formas
propias y ancestrales de relacionamiento con el territorio se antepo-
nen a la noción de inexplotación. En la creación de mecanismos de
resolución de conflictos de tenencia y uso y de fortalecimiento de la
producción alimentaria participarán los pueblos y comunidades étni-
cas con sus organizaciones representativas cuando se trate de conflic-

tos que comprometan sus derechos.
A la fecha no se puesto en operación la subcuenta de tierras para dotación

a comunidades étnicas en tanto no ha sido reglamentada dentro de la ANT.
El Decreto 902/2017 creó el Fondo de Tierras en su art. 18, a partir del cual
la Agencia debe entrar a reglamentar la operatividad de las dos subcuentas
que fueron establecidas legalmente, de las cuales está pendiente la corres-
pondiente a las comunidades étnicas. Según el informe sobre el Proceso de
Paz del Congreso de la República, el Fondo de Tierras y, de acuerdo con el
proyecto de presupuesto 2020, la Agencia Nacional de Tierras sufrirán una
reducción del 19 % en el presupuesto. Esta reducción se ve reflejada en el
presupuesto6 para los grupos étnicos.
Para la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el

Acuerdo Final, en materia de acceso y formalización de tierras se expidió
el Decreto 902 de 2017, el cual priorizó el Ordenamiento Social de la Pro-
piedad Rural dentro de los territorios PDET, respetando y garantizando en
los territorios étnicos la autonomía y autodeterminación de los derechos
territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, de acuerdo a sus planes de vida o ins-
trumentos equivalentes, planes de ordenamiento ambiental propio y planes
de etnodesarrollo.
En ese sentido, los PATR de las 16 subregiones contemplaron como primer

pilar el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso del Suelo, donde las
comunidades entraron a debatir las distintas visiones del territorio, lo cual, en
algunos casos, reactivó y profundizó las tensiones territoriales entre las comu-
6 Informe sobre la implementacion del proceso de paz del Congreso de la Republica
INFORME DEFENSORIAL
nidades étnicas y campesinas que habitan las distintas subregiones.

Los indígenas Yukpa, por ejemplo, en espacios de diálogo con la Defensoría
Regional Cesar, han sostenido que la Zona de Reserva Campesina (ZRC) del
Perijá en los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Curumaní y Pailitas del
departamento del Cesar, y la ZRC en los municipios de Codazzi, San Diego,
La Paz y Manaure del departamento del Cesar, ponen en riesgo la supervi-
vencia y la integridad física, cultural y territorial del pueblo Yukpa, pues ello
ahondará en mayor medida la presión sobre sus tierras ancestrales y su confi-
namiento en las partes altas de la Serranía del Perijá.
En virtud de esto, la Corte Constitucional ordenó al Gobierno Nacional, re-

presentado por la ANT y al Ministerio del Interior, en lo de su competencia
(…) que en caso de que en el trámite de las solicitudes de ampliación,

saneamiento y delimitación del territorio ancestral Yukpa actualmen-
te pendientes se determine la necesidad de adelantar un proceso de
consulta previa respecto de la solicitud de constitución de la Zona de
Reserva Campesina del Perijá, este se realice en el término máximo
de cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en que tal necesidad
hubiere sido esclarecida. El desarrollo de la consulta previa deberá te-
ner en cuenta los estándares constitucionales e internacionales. (T-713,
2017)
En el caso específico del pueblo indígena Yukpa, la delegada para grupos

étnicos de la Defensoría del Pueblo ha acompañado el proceso de consulta
previa para el cumplimiento de la sentencia T-713 de 2017 que ordena deter-
minar si el ETCR de San José de Oriente se encuentra en territorio ancestral
Yukpa.
Igualmente, la Defensoría ha llevado a cabo jornadas de promoción y divul-

gación con comunidades campesinas de la Serranía del Perijá, en articulación
con la delegada para Asuntos Agrarios y de Tierras sobre la relación entre los
derechos territoriales indígenas y campesinos, sus tensiones y posibilidades en
el marco de la implementación del Acuerdo de Paz. Esto como una medida
de atención y prevención a los conflictos territoriales e interculturales que se
48 han presentado posteriores a la firma del Acuerdo.
En dichas jornadas, las comunidades campesinas han manifestado no cono-
cer avances en la implementación del Acuerdo, sobre todo en lo relaciona-
49
do con los procesos de formalización de tierras. Igualmente, plantearon las
tensiones y conflictos con los pueblos indígenas relacionadas con el derecho
al territorio ancestral y las dificultades que suponen en la Zona de Reserva
Campesina de la Serranía del Perijá y el desarrollo de los ETCR.

Observaciones
• La ruta de gestión institucional planteada para la evaluación y priori-

zación de las iniciativas tiene el riesgo de que se priorice en función de
la oferta institucional sin realizar las adecuaciones requeridas para dar
viabilidad a las iniciativas construidas desde los territorios.
• Existe el riesgo de que las iniciativas de las comunidades queden re-
ducidas a una lista de oferta institucional desarticulada y sin un enfoque
participativo y territorial. En este caso, el esfuerzo de participación no
se vería reflejado en el cumplimiento de los acuerdos y tendría como
efecto una pérdida de confianza en la institucionalidad desde las comu-
nidades y los territorios.
• No existe una ruta clara para la estructuración de proyectos conjun-
tamente con los grupos étnicos que permitan la implementación de las
iniciativas de los PATR. Las comunidades aparecen como beneficia-
rias de los proyectos, pero no participan en la fase de estructuración e
implementación de los mismos. Por otro lado, se plantea la opción de
participar en las convocatorias con recursos de cooperación, pero no se
garantizan los equipos y los recursos para la estructuración de los pro-
yectos con la participación de las comunidades y con enfoque étnico
territorial.
• A lo anterior se suma que las entidades del gobierno por sector prio-
rizan la implementación de acciones en regiones que no necesaria-
mente son PDET. Si bien la ART cumple un papel de coordinación
y algunas acciones en materia de apoyo técnico y obras PDET, más
del 90% de la implementación depende de los diferentes sectores del
gobierno como salud o educación. En este sentido, es fundamental el
trabajo de articulación entre las entidades para aunar esfuerzos enfo-
INFORME DEFENSORIAL
cados en las regiones PDET desde la mirada de desarrollo territorial

planteada en los PATR.
• El Gobierno Nacional ha creado instrumentos como la implemen-
tación de zonas estratégicas de intervención integral, como parte de
una nueva estrategia de defensa nacional en virtud de la Ley 1941 de
2018, que hacen parte del Plan Nacional de Desarrollo. Estos deben
coordinarse con la Consejería Presidencial para la Estabilización y la
Consolidación cuando coincidan con los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial.
• El trabajo de armonización con instrumentos ya existentes es fun-
damental para no replicar acciones o trazar rutas adicionales que no
tienen en cuenta las agendas de los pueblos y que, en algunos casos, se
convierten en acciones con daño aumentando los factores de riesgo
sobre la integridad étnica y cultural de los pueblos.
• Generalmente la coordinación interinstitucional para grupos étnicos
está en cabeza de Direcciones u oficinas de Asuntos Étnicos (DAES)
como es el caso de la ART, las cuales no cuentan con la suficiente ca-
pacidad institucional para articular la institucionalidad en función del
cumplimiento de una política como los PDET.
• Existe el riesgo de desfinanciación de los PDET en el contexto de la
pandemia por la COVID–19. La implementación de los PDET en el
componente de salud propia e intercultural, así como el fortalecimiento
institucional y de los gobiernos propios, es fundamental para proteger
la vida de los pueblos en el contexto de la emergencia.
3.2 La Política Nacional Integral de Sustitución Vo-

luntaria de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)
Según el Programa de Naciones Unidas para la Lucha Contra las Drogas y

el Delito, entre los años 2016 y 2018 los cultivos de coca se incrementaron
en Colombia. Si bien hay una reducción del territorio afectado entre 2017 y
2018 de 171 000 ha a 169 000 ha, contrasta con el incremento del área sem-
brada en los últimos cinco años, lo que quiere decir que hay más coca en
menos territorio. En esos dos años, los resguardos indígenas han llegado a
50 16 588,64 ha, mientras que los territorios colectivos de comunidades negras
a 26 984,64 ha con una leve reducción entre 2017 y 2018. (UNODC, 2018) 51
De cada cien hectáreas, una cuarta parte o más ha estado en territorios étni-
cos. Participación que podría ser mayor si se tiene en cuenta que los ámbitos
territoriales étnicos van más allá de lo jurídicamente delimitado como de su
propiedad.
Dice el mismo organismo que el 44 % de la minería de aluvión coincide con

territorios afectados por coca (p. 40), proporción que igual se puede inferir

para los cultivos de esta planta en las fronteras étnicas (UNODC, 2015).
Regiones de marcada presencia étnica como el Urabá (límites con Panamá),
las partes montañosas de las cordilleras andinas, las zonas selváticas de la
parte norte de la Amazonía y de la parte sur de la Orinoquía, las sierras y se-
rranías, han tenido una presencia regular o permanente de grupos armados
y de economías ilegales, especialmente minería y cultivos ilícitos.
Con la firma del Acuerdo Final, en el punto 4 Solución al problema de las

Drogas Ilícitas se estableció el Plan Nacional Integral de Sustitución (PNIS)
como un programa que permitía dar solución al problema de los cultivos
de uso ilícito, reconociendo que el desarrollo de esta economía se origina y
fortalece en su mayoría por la situación de pobreza, la falta de desarrollo en
los territorios, el abandono del Estado y el conflicto armado, entre muchos
otros factores que afrontan las comunidades rurales del país. Este punto
quedó estrechamente ligado con el punto 1 Reforma Rural Integral, con lo
cual se busco adelantar una reforma estructural del campo que permita
superar las condiciones que durante años han fortalecido el desarrollo de
esta economía ilícita.
El punto 4 del Acuerdo reconoce la necesidad de diseñar un nuevo enfo-

que basado en un tratamiento diferenciado en favor de los eslabones más
débiles de la cadena del narcotráfico, esto es, comunidades rurales y consu-
midores de drogas ilícitas.
Para ello, se reconoció que las alternativas de desarrollo requieren fundarse

en la participación ciudadana, la protección de las comunidades y el recono-
cimiento de los usos ancestrales de la coca que están ligados a la identidad
cultural de los pueblos indígenas.
INFORME DEFENSORIAL
De igual forma, el punto 4 contempla como presupuesto esencial la cons-

trucción conjunta, participativa y concertada para planificar la transforma-
ción de los territorios, así como acordar lineamientos de ejecución y control
del programa de sustitución. La voluntariedad es una característica esencial
del PNIS, lo cual implica la definición conjunta de alternativas con las co-
munidades para el fortalecimiento de las economías familiares y la garantía
de condiciones de vida digna.
Trazando el camino hacia la generación de condiciones de bienestar para las

comunidades que dependen de los cultivos de uso ilícito, el PNIS fue con-
cebido como un componente integral de la Reforma Rural Integral con el
objetivo de transformar las condiciones estructurales de la población rural
y garantizar la participación de las comunidades.
El Programa se funda en la voluntad de abandonar los cultivos de uso ilícito

por parte de los cultivadores, recolectores y medieros. Se trata de un presu-
puesto esencial para generar confianza entre las comunidades y contribuir
a la solución de la problemática relacionada con la presencia de este tipo de
cultivo, sin que ello implique una afectación al entorno social, económico
y ambiental.
Dicha voluntariedad se traduce en el compromiso correlativo de no estar

vinculado en labores asociadas con los cultivos de uso ilícito, ni participar
en la comercialización ilegal de materias primas de las que se deriven es-
tupefacientes. De la mano con este compromiso, la puesta en marcha del
PNIS supone la obligación del Gobierno Nacional de diseñar y ejecutar las
políticas y programas que permitan intensificar la lucha contra las drogas
ilícitas y la corrupción que han permeado a las instituciones.
En relación con el Plan Nacional Integral para la Sustitución Voluntaria de

Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y los territorios étnicos, el Capítulo Étnico
del Acuerdo de Paz (2016) planteó lo siguiente:
Se garantizará la participación efectiva y consulta de las comunidades

y organizaciones representativas de los pueblos étnicos en el diseño
52 y ejecución del PNIS, incluyendo los planes de atención inmediata
respecto de los Territorios de los pueblos étnicos. En cualquier caso,
el PNIS respetará y protegerá los usos y consumos culturales de plan-
53
tas tradicionales catalogadas como de uso ilícito. En ningún caso se
impondrán unilateralmente políticas de uso sobre el territorio y los
recursos naturales presentes en ello.
En la priorización de los territorios se atenderá a las realidades de
los territorios de pueblos étnicos, se tendrán en cuenta los territorios
afectados por cultivos de uso ilícito de los pueblos étnicos en riesgo

de exterminio físico y cultural o en riesgo de extinción, así como los
territorios de los pueblos étnicos en situación de confinamiento o
desplazamiento.
Con la creación de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, ads-

crita a la entonces Alta Consejería para el Posconflicto de Presidencia de la
República, se firmaron acuerdos colectivos con cerca de 115 000 familias
para la sustitución7, que reportaron cerca de 89 000 hectáreas en los que las
comunidades de manera voluntaria han expresado la intención de iniciar la
sustitución.
Se expidió el Decreto Ley 896 de 2017, en el que se define la estructura y

las instancias a nivel nacional y territorial que tendrán a cargo la implemen-
tación del programa. Sin embargo, este decreto no fue consultado con los
grupos étnicos. Para ellos, acordaron expedir un decreto reglamentario para
la implementación de los PNIS en territorios étnicos. Este Decreto quedó
como un indicador en el Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final
(PMI): «Un decreto de reglamentación del PNIS consultado y concertado
con los pueblos y comunidades étnicas» (p. 189).
Sin embargo, a la fecha la no se ha expedido por falta de concertación de

una ruta para la consulta previa con las organizaciones indígenas.
La UNODC plantea que:
Como resultado del proceso de concertación e inscripción de fami-

lias adelantado por la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos
(DSCI), al 31 de enero de 2019 se han vinculado 99 097 familias benefi-
7 La FIP habla de cerca de 115 mil familias, otras entidades como el Observatorio de Cultivos y Cultivadores Declarados Ilícitos (OCCDI), hablan
de cerca de 130 mil familias y la UNODC habla de 99 mil familias
INFORME DEFENSORIAL
ciarias al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos

(PNIS), de las cuales 67 420 corresponden a cultivadores de ilícitos, 14
829 a campesinos que no cultivan ilícitos, pero habitan en zonas afecta-
das por el narcotráfico, y 16 848 a recolectores de hoja de coca.
Estas familias están ubicadas en 56 municipios de 14 departamentos,

donde se concentra el 66 % de los cultivos ilícitos del país. A continua-
ción, se presenta la distribución porcentual de las familias vinculadas
por departamento. La información detallada de vinculación se encuen-
tra en el Anexo 1:
Tabla
Tabla (2). Familias inscritas por departamento al 31 de enero de 2019. Informe ejecutivo
consolidado n.º 16. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
Febrero 15 de 2019.
54
55
Figura (1). Monitoreo Familias PNIS. Informe ejecutivo consolidado n.º 16. Febrero 15 de
2019. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC).
No obstante, el Gobierno Nacional ha establecido acuerdos con personas

pertenecientes a grupos étnicos para la sustitución de manera individual
en el marco de acuerdos regionales que incluyen población étnica, como
ocurre en el Acuerdo Colectivo del municipio de Miranda, Cauca. No existe
ningún acuerdo en el marco del PNIS que se haya hecho con un grupo étni-
co como sujeto colectivo, ya sea a nivel de pueblo, de resguardo o de orga-
INFORME DEFENSORIAL
nización étnica. Si bien existieron espacios de diálogo con algunos grupos

étnicos como el pueblo Awá o los Nasa, la ruta propuesta por las comuni-
dades para lograr acuerdos desde una perspectiva colectiva no se concretó.
En este sentido, instituciones como la Alta Consejería para la Estabilización
y Consolidación y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (UNODC) no cuentan con información precisa sobre la condición
étnica de las familias que suscribieron acuerdos en el marco del PNIS.
La Política de Estabilización: Paz con Legalidad, adoptada por la Presiden-

cia de la República para el cuatrenio 2018-2022, planteó que la ejecución del
Plan de Atención Familiar (PAI) se trasladara a la Agencia de Renovación
del Territorio a fin de dar cumplimiento a los compromisos adquiridos en
favor de las familias rurales.
Sin embargo, a la fecha no existe un decreto que defina las funciones de la

ART en relación con el PNIS. En este sentido, la ART se encuentra hacien-
do un empalme en materia de información y revisando algunos aspectos
que considera dificultan la implementación del PNIS en territorios étnicos:
• Acuerdos individuales con personas que pertenecen a territorios
colectivos étnicos y cuya implementación depende de la aprobación
de la autoridad.
• Acuerdos con personas no étnicas que habitan en territorios colec-
tivos étnicos.
• Acuerdos con personas no étnicas con vínculos familiares con gru-
pos étnicos.
Observaciones
La Defensoría observa con preocupación que, a tres años de la fir-

ma del Acuerdo Final, el Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) enfrenta importantes rezagos que
comprometen la sostenibilidad del proceso de sustitución, en parti-
cular porque no existen avances en la generación de condiciones para
el tránsito a la economía legal de los grupos étnicos que derivan su
56 sustento de los cultivos de uso ilícito.
No existió una ruta étnica diferencial que permitiera atender el pro- 57
grama de sustitución desde la perspectiva del sujeto colectivo. Por
otro lado, se adelantaron acuerdos con familias campesinas sin tener
claridad de si se encontraban al interior de territorios colectivos de
grupos étnicos.
En el caso del departamento del Guaviare, el programa se implemen-

tó primordialmente con comunidades campesinas, sin caracterizar ni

verificar previamente si éstas últimas se encontraban o no ejerciendo
dinámicas de ocupación al interior de resguardos indígenas.
Esta situación ha agudizado conflictos interculturales entre pueblos

étnicos y comunidades campesinas, con quienes se avanzó en los
componentes de Plan de Atención Inmediata sin garantizar la partici-
pación ni consulta previa de las comunidades indígenas o afrocolom-
bianas directamente afectadas.
Aunado a ello, la priorización de población campesina ha tenido un

impacto en la seguridad alimentaria de población indígena que ade-
lantaba labores de recolección de cultivos de uso ilícito. La erradica-
ción voluntaria de plantaciones de coca por familias campesinas ha
conllevado a que esta población se vea desprovista de una fuente de
recursos económicos sin haber sido contemplada dentro del PNIS
para garantizar el desarrollo de sus proyectos de vida en condiciones
de dignidad, desde un enfoque diferencial étnico que respondiera a
sus usos y costumbres.
La ART manifiesta que a la fecha no se ha estructurado ningún pro-

yecto productivo por parte del programa con comunidades étnicas.
Frente a esta situación se incrementa el riesgo de que quienes partici-
paron del programa vuelvan a sembrar ante la falta de oportunidades
en el territorio.
En este sentido, los programas de erradicación y sustitución pueden

tener incidencia negativa sobre la integridad étnica y cultural de los
grupos étnicos si no se formulan con enfoque étnico diferencial, lo
INFORME DEFENSORIAL
cual implica su participación y un enfoque de sujeto colectivo de de-

rechos.
Por otro lado, es fundamental avanzar en el Decreto para la sustitu-
ción de cultivos ilícitos con enfoque étnico, llevando a cabo la con-
sulta previa, tal como quedó establecido en las metas trazadoras e
indicadores del PMI.
Este Decreto es fundamental si se quiere consolidar la institucionali-
dad y brindar las herramientas de política pública que permitan ade-
lantar procesos de sustitución con un enfoque étnico y diferencial,
para lo cual es esencial la participación de las comunidades.
3.3 Reincorporación de excombatientes étnicos
Ciertamente, el conflicto colombiano ha tenido una matriz étnica incuestio-

nable. La pertenencia de grupos étnicos a las filas de las FARC es el reflejo
de cómo los territorios étnicos han sido históricamente epicentro del con-
flicto armado. El narcotráfico, el reclutamiento, la falta de oportunidades
de trabajo, o motivos familiares, personales o comunitarios han llevado a
integrantes de los grupos étnicos a engrosar las filas de los grupos armados.
El Acuerdo plantea que la reincorporación efectiva de las FARC–EP a la
vida social, económica y política del país, es fundamental para sentar las ba-
ses para la construcción de una paz estable y duradera. La reincorporación
implica abandonar el conflicto y convertirse en actor dentro de la democra-
cia, así como contribuir a la consolidación de la convivencia pacífica, a la no
repetición y a transformar las condiciones que han facilitado la persistencia
de la violencia en el territorio (Acuerdo Final de Paz, 2016, p. 3).
El punto 3.2 del Acuerdo Final sobre la reincorporación de las FARC–EP

a la vida civil plantea que:
La reincorporación a la vida civil será un proceso de carácter integral

y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses
de la comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporación, de
sus integrantes y sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido
58 social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quie-
nes los habitan; asimismo, al despliegue y el desarrollo de la actividad 59
productiva y de la democracia local. La reincorporación de las FARC-
EP se fundamenta en el reconocimiento de la libertad individual y del
libre ejercicio de los derechos individuales de cada uno de quienes
son hoy integrantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación.
Las características de la reincorporación del presente acuerdo son
complementarias a los acuerdos ya convenidos. El proceso de rein-
corporación tendrá en todos sus componentes un enfoque diferen-

cial, con énfasis en los derechos de las mujeres. (Acuerdo Final de
Paz, 2016)
Sin embargo, como se verá más adelante, aproximadamente el 10 % de los

excombatientes tienen pertenencia étnica. En virtud de los derechos que los
asisten deben ser tenidos en cuenta como parte de un sujeto colectivo del
cual hacen parte su familia, su comunidad, su pueblo, sus autoridades y su
territorio. En ese sentido, el Capítulo Étnico planteó unos principios, salva-
guardas y garantías que se deben cumplir en el proceso de reincorporación,
entre ellos la construcción de un Plan de Armonización con enfoque étnico
para la reincorporación de excombatientes, consultado previamente con las
instancias definidas para ello.
De acuerdo con la información oficial de la Agencia para la Renovación y la

Normalización (ARN), entre diciembre de 2018 y enero de 2019 se realizó
el Registro Nacional de Reincorporación, un censo de diagnóstico y carac-
terización de la población de las FARC-EP en reincorporación a la vida
civil, que actualizó la información levantada por la Universidad Nacional en
el año 2016. De acuerdo con el Registro Nacional de Reincorporación, hay
1801 personas que se autorreconocen como miembros de un grupo étnico,
de un total de 13 194 personas.
INFORME DEFENSORIAL
Tabla: Pertenencia étnica de los excombatientes de acuerdo con el

registro de la ARN
Los 1194 indígenas registrados están distribuidos por pueblo de la siguiente

manera:
60
61
Fuente: Respuesta a solicitud de insumos por parte de la ARN del 25 de julio de 2019
En relación con la población étnica beneficiaria de los proyectos para la

reincorporación se tiene que existen veinticuatro (24) proyectos colecti-
vos aprobados por el Consejo Nacional de Reincorporación que incluyen
a 1567 personas en reincorporación, de estas personas 381 se reconocen
como parte de un grupo étnico, lo cual equivale a un veinticuatro por ciento
(24 %) de la población beneficiada.
INFORME DEFENSORIAL
Frente a los proyectos individuales, de las 249 personas identificadas en

reincorporación, 20 se reconocen como integrantes de un grupo étnico. En
total, 401 personas en reincorporación se autorreconocen como integrantes
de un grupo étnico, lo que equivale a un 22 % del total de participantes en
proyectos colectivos e individuales.
Sobre el enfoque étnico diferencial para la reincorporación de los excom-

batientes pertenecientes a grupos étnicos, el Capítulo Étnico en su literal
“e” con respecto a las víctimas del conflicto “Sistema Integral de Verdad,
Justicia, Reparación y No Repetición”, señala lo siguiente:
Se concertará con las organizaciones representativas de los pueblos

étnicos un programa especial de armonización para la reincorpora-
ción de los desvinculados pertenecientes a dichos Pueblos, que opten
por regresar a sus comunidades, para garantizar el restablecimiento
de la armonía territorial. Se concertará una estrategia pedagógica y
comunicativa de difusión de los principios de no discriminación racial
y étnica de las mujeres, jóvenes y niñas desvinculadas del conflicto.
(Acuerdo de Paz, 2016)
De acuerdo con la ARN, en el año 2019 se han adelantado actividades con

comunidades NARP e indígenas para la construcción del programa especial
de armonización. Se han realizado acercamientos de excombatientes con
pertenencia étnica a sus territorios de origen, para definir concertadamente
los mecanismos para el acompañamiento institucional, de manera que per-
mita una reincorporación de acuerdo a los usos y costumbres de las comu-
nidades étnicas receptoras.
Igualmente, la ARN manifiesta que la construcción del programa de armo-

nización se realiza durante 2019 con la participación de las comunidades,
autoridades y organizaciones representativas para lo cual se realizará un
convenio con una organización étnica. Sin embargo, a la fecha no se ha lo-
grado un acuerdo entre la ARN y las Organizaciones Indígenas de la MPC
para adelantar la consulta previa. En la sesión de la Comisión de Derechos
Humanos para Pueblos Indígenas del 29 y 30 de agosto de 2019, LA ARN
62 presentó la ruta y la disponibilidad presupuestal. Sin embargo, las Organi-
zaciones manifestaron que los costos de la consulta en territorio superaban
lo planteado por la ARN.
63
En cuanto a la ejecución de programas y proyectos productivos sostenibles

para excombatientes no étnicos en territorios étnicos, la ARN manifestó
que a la fecha se está implementando solo un proyecto de estas caracte-
rísticas en el municipio del Carmen del Darién, jurisdicción del Consejo
Comunitario de Jiguamiandó. De acuerdo con la Agencia este proyecto fue

consultado y concertado con la comunidad en la cual se está implementan-
do y beneficia a 8 personas étnicas de las 28 beneficiarias.
Observaciones
Si bien a la fecha solo se está implementando un (1) proyecto produc-
tivo para excombatientes en territorios étnicos, la Defensoría observa
que la implementación de estos proyectos para excombatientes no ét-
nicos en territorios étnicos debe garantizar consulta y concertación con
las autoridades para prevenir dificultades hacia el futuro, como conflic-
tos interculturales que afecten los derechos de los grupos étnicos, pon-
gan en riesgo la sostenibilidad de los proyectos y el éxito de las rutas
de reincorporación. Esta situación debe revisarse no solo en los res-
guardos, sino en territorios tradicionales que son fundamentales para
la reproducción étnica y cultural de los grupos étnicos de conformidad
con lo establecido en el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de
la Corte Constitucional.
De igual manera, es urgente la construcción del programa de armoni-

zación que permita avanzar en una reincorporación con enfoque étnico
para aquellos excombatientes que quieren regresara sus territorios. Los
acercamientos con las autoridades en los territorios a los cuales per-
tenecen los excombatientes étnicos son fundamentales, sin embargo,
estos deben darse en el marco de un protocolo claramente establecido
para lo cual es esencial la participación de las comunidades étnicas.
Por otro lado, es fundamental que las instituciones pongan en marcha
las estrategias para prevenir, mediar y resolver conflictos resultado de
INFORME DEFENSORIAL
los procesos de reincoporación en territorios donde hay presencia de

grupos étnicos, Como ocurre en la Serranía el Perijá con la ETCR de
San José de Oriente y el Pueblo Yukpa, en Guaviare o Norte de San-
tander.
3.4 Protección y garantías de seguridad
El acuerdo sobre protección y garantías de seguridad está en el punto 3, rela-

cionado con el fin del conflicto. Allí se plantea una visión de la seguridad res-
petuosa de los derechos humanos, donde el Estado se compromete a garanti-
zar la seguridad de las comunidades en los territorios; a perseguir, judicializar
y desmantelar a las organizaciones criminales que atenten contra defensores
de derechos humanos, movimientos sociales o políticos, y sus redes de apoyo;
a romper cualquier nexo entre la actividad armada y la actividad política; a
garantizar la seguridad, especialmente, de quienes luego de la terminación de
la confrontación armada se transformen en opositores políticos.
Es cierto que la intensidad del conflicto disminuyó en los territorios étnicos

después de la firma del Acuerdo Final, el desarme y la desmovilización. Sin
embargo, estos continúan siendo epicentro de viejas y nuevas violencias, y su
población victimizada ya sea por estructuras armadas ilegales como el ELN
o los grupos armados post FARC-EP aliadas con grupos armados delincuen-
ciales dedicados al narcotráfico y la minería ilegal.
Entre el año 2016 y marzo de 2020 la Defensoría del Pueblo ha emitido 137
alertas tempranas relacionadas con riesgo de grupos étnicos por presencia de
grupos armados en sus territorios (Ver anexo).
Persiste el desplazamiento, el reclutamiento forzado de menores, los campos

contaminados por MAP-MUSE-AEI8, los combates en medio de la pobla-
ción civil y el despojo territorial asociado a cultivos de uso ilícito, monocul-
tivos extensivos, deforestación y minería ilegal. En medio del conflicto, los
pueblos étnicos ven reducidos sus entornos por efecto de la ampliación de la
frontera agraria, la instalación de cultivos de coca, el agotamiento de las ofer-
64 8 Minas Antipersonal, Municiones sin Explotar, Artefactos Explosivos Improvisados.
tas naturales y la ruptura de los circuitos acostumbrados de desplazamiento
temporal.
65
Aumentan las amenazas, atentados, asesinatos y desplazamientos a los líderes,

autoridades y comunidades étnicas por sus actividades en defensa de los de-
rechos humanos. La Defensoría ha constatado la grave situación que se vive
en departamentos como Chocó, Nariño, Valle del Cauca, Cauca, Putumayo
Norte de Santander, Guajira y Magdalena, por parte de autoridades y líderes

étnicos. La vinculación a los procesos de sustitución de cultivos, restitución
de tierras, reparación de víctimas y defensa de derechos ambientales son al-
gunos de los principales factores que desencadenan amenazas, asesinatos y
señalamientos contra las comunidades étnicas, sus autoridades y líderes.
Más o menos el 50 % corresponde a líderes étnicos, afrodescendientes e in-

dígenas.
El Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, estableció que

entre 2016 y abril de 2020 han asesinado 163 líderes pertenecientes a pueblos
y comunidades étnicas, 126 indígenas y 36 de comunidades negras. En cuan-
to a departamentos con mayor afectación, se relaciona a continuación el lista-
do de los más afectados según el número de víctimas para el mismo periodo:
Fuente: Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo.
En 2019, el Sistema registró 251 conductas vulneratorias de los derechos

humanos asociadas a defensores de derechos humanos, líderes y lideresas
INFORME DEFENSORIAL
de los pueblos indígenas y de las comunidades afrodescendientes; de estas,

40 correspondieron a homicidios, 198 a amenazas y 13 a atentados.
Fuente: Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo.
De acuerdo con la información que cuenta la Defensoría del Pueblo, los principa-
les móviles de las amenazas y asesinatos están relacionados con procesos de sus-
titución de cultivos ilícitos; restitución de tierras y lucha por el territorio frente a la
minería ilegal y la ubicación estratégica de los territorios étnicos como corredores
del narcotráfico, como es el caso de la Sierra Nevada de Santa Marta y Carmen
del Darién.
Preocupa a la Defensoría del Pueblo los recientes asesinatos de comuneros del

pueblo Nasa, que entre junio de 2019 y mayo de 2020 suman treinta y seis (36),
los asesinatos de comuneros del pueblo Awá, las amenazas persistentes a líde-
res indígenas wayuú, las amenazas y señalamientos contra líderes y autoridades
indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta de los Pueblos Koggi, Arhuaco,
Wiwa y Kankuamo. Así mismo, inquietan las amenazas que han originado el
desplazamiento de los líderes indígenas embera y afrocolombianos de la Cuenca
del Truandó, resguardos Jagual y Marcial en el departamento del Chocó, del río
Atrato y del río San Juan; así como el confinamiento y desplazamiento del pueblo
Wounaan en el Chocó, que sufrió un desplazamiento masivo en el mes de junio
de 2019.
Esta situación afecta gravemente a los grupos étnicos en su derecho al territorio,

la autonomía, el gobierno propio y la identidad cultural. Afecta de manera directa
sus autoridades, sus sitios sagrados y de importancia cultural y ambiental, su salud
y educación propia, aumentando el riesgo de extinción física y cultural declarado
por la Corte Constitucional en los Autos 004 y 005 de 2009.
En relación con la respuesta institucional a la situación de riesgo de los líderes y

66 lideresas en las organizaciones, la UNP manifiesta que entre 2016 y 2019 se han
realizado dos mil ciento setenta y un (2171) evaluaciones de riesgo individual a
líderes indígenas y afrocolombianos, y 75 evaluaciones de riesgo colectivo. En la
67
mayoría de los casos, los riesgos fueron valorados como extraordinarios.

Fuente: UNP OFI10-00026404 del 31 de julio de 2019 y UNP Oficio del 27 de mayo de 2020
Fuente: UNP OFI10-00026404 del 31 de julio de 2019 y UNP oficio 27 de mayo de 2020.
INFORME DEFENSORIAL
Fuente: UNP OFI10-00026404 del 31 de julio de 2019 y UNP oficio 27 de mayo de 2020.
Si bien el riesgo extremo presenta el indicador más bajo, de acuerdo con lo

manifestado por las autoridades y líderes étnicos esto se debe a los criterios
de evaluación de riesgo. Lo anterior quiere decir toda vez que el riesgo ex-
tremo se declara cuando ya ha existido un atentado contra la vida. Mientras
esto no ocurra se declara riesgo extraordinario que presenta el indicador más alto
de la información suministrada por Protección.
En relación con las garantías de seguridad, que se refieren al punto 3.4, el Capítulo
Étnico dice que:
Para el diseño e implementación del Programa de Seguridad y Protección

para las comunidades y organizaciones en los territorios se incorporará
perspectiva étnica y cultural. Se garantizará el fortalecimiento de los sis-
temas de seguridad propios de los pueblos étnicos, reconocidos a nivel
nacional e internacional como la Guardia Indígena y la Guardia cimarrona.
(Acuerdo de Paz, 2016)
68
No obstante, la UNP ha trabajado en el fortalecimiento de las medidas colectivas
para los grupos étnicos, y es necesario mantener, fortalecer y ampliar mecanismos
69
de autoprotección como la Guardia Indígena; la situación de seguridad de los
líderes trasciende la capacidad de autoprotección de los pueblos y requiere de una
acción efectiva y coordinada de las diferentes instancias del Estado para garantizar
su protección.

Fuente: UNP OFI10-00026404 del 31 de julio de 2019.
Para el caso afrocolombiano, si bien el capítulo se refiere a las guardias

cimarronas, no existe ninguna medida de protección colectiva ni iniciativa
institucional que fortalezca esta figura de autoprotección. Las medidas de
protección colectiva para comunidades negras y afrocolombianas son las
medidas convencionales como chaleco, vehículos, medios de comunica-
ción, botones de pánico y hombres de protección.
En la audiencia de seguimiento al Capítulo Étnico realizada por la Pro-

curaduría, el Ministerio del Interior manifestó que existen diálogos con la
Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (ACONC) para
definir en qué consiste el fortalecimiento de la Guardia Cimarrona y avan-
INFORME DEFENSORIAL
zar en la formulación e implementación de proyectos. Sin embargo, en ese

mismo espacio, líderes afrocolombianos del Norte del Cauca manifestaron
falta de voluntad política para el fortalecimiento de los sistemas de auto-
protección de los pueblos afrocolombianos incluida la Guardia Cimarrona.
Durante el primer semestre del año 2020, la situación de riesgo de los líde-
res sociales étnicos aumenta. A esto se ha sumado la crisis de la pandemia
por la COVID–19 que ha invisibilizado la situación que parece agudizarse
en territorios como el departamento del Cauca, Valle del Cauca, Putumayo
y Norte de Santander. El confinamiento parece aumentar el riesgo de expo-
sición y es aprovechado por los actores armados para atentar contra la vida
de los líderes en zonas rurales. De acuerdo con cifras de la Defensoría del
Pueblo, entre enero y abril de 2020 hubo un aumento del 50 % de asesina-
tos a líderes en relación con el mismo periodo el año anterior9.
En este sentido es fundamental fortalecer la acción institucional en materia

de seguridad en los territorios y apoyar técnica y financieramente los pue-
blos, comunidades y organizaciones para la implementación de los sistemas
de autoprotección.
Al mismo tiempo, las guardias indígenas y cimarronas han cargado con la

responsabilidad de la prevención y protección garantizando las medidas de
aislamiento de los territorios, sin contar con elementos de protección y bio-
seguridad adecuados. De este modo, ha aumentado el riesgo de exposición
a la pandemia en las comunidades, situación que requiere una respuesta
urgente de los gobiernos nacional y local, y que, de acuerdo con lo mani-
festado por las organizaciones indígenas, no ha tenido una respuesta ágil y
efectiva.
Observaciones
La Defensoría observa que la política pública de protección en mu-
chos casos carece de un enfoque étnico territorial que tenga en cuenta
la condición de sujetos colectivos de derechos. Este año, el Gobierno
Nacional a través de la UNP y el Ministerio del Interior se compro-
70 9 Información del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo.
metió a la expedición de un decreto concertado con los pueblos indí-
genas para su protección colectiva con enfoque étnico10.
71
Entre tanto, las medidas adoptadas tienen poca efectividad en con-

textos rurales de difícil acceso con pocas posibilidades de comuni-
cación como es el caso de numerosos territorios étnicos. De igual
manera, la Defensoría del Pueblo ha constatado que se registra un
desmonte progresivo de esquemas de seguridad cuando actualizan las

evaluaciones, sin tener en cuenta la persistencia de factores de riesgo
sobre todo en zonas rurales.
Existen instrumentos de política pública para la protección colectiva

de organizaciones como es el caso del Decreto 2078 de 2017 me-
diante el cual ordenó adoptar la ruta de protección colectiva de los
derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal
de grupos y comunidades. Así mismo, está el Decreto 660 de 2018
mediante el cual crea y reglamenta el programa integral de seguridad
y protección para las comunidades y organizaciones. Sin embargo, no
existe una ruta clara para su implementación.
En la actualidad se evidencian demoras en la atención institucional a

las situaciones de riesgo. La ruta para la implementación de un esque-
ma de seguridad puede tardar hasta ocho (8) meses. La ruta de con-
certación interinstitucional de las medidas colectivas también tarda y
muchas veces las medidas pierden de vista el fin esencial de la protec-
ción física de los amenazados. En el caso de los líderes indígenas de la
zona del Truandó en el Chocó, hay casos en que la ruta ha superado
el año para la adopción de medidas, obligándolos a permanecer des-
plazados y con zozobra permanente.
Es necesario fortalecer los sistemas de autoprotección, como las

guardias indígenas y cimarronas, así como otras medidas de orden
cultural para garantizar la seguridad en los territorios étnicos. Sin em-
bargo, la situación de riesgo de los líderes exige el trabajo coordinado
de las instituciones del Estado para garantizar la prevención, pero
10 Compromiso en el marco de la Comisión de Derechos Humanos para Pueblos Indígenas (CDDHPPI) Decreto 1396 de 1996, sesión de
INFORME DEFENSORIAL
también la investigación, el esclarecimiento y la judicialización de los

responsables de asesinatos y amenazas.
Igualmente es necesario visibilizar la situación de riesgo de los líderes
étnicos en el contexto de la crisis de la COVID-19. Se deben diseñar
estrategias para fortalecer esquemas de seguridad a líderes cuyo ries-
go aumente en la situación de confinamiento, así como aumentar los
esfuerzos para el fortalecimiento de los sistemas de autoprotección
con elementos de dotación y bioseguridad que contribuyan a ejercer
su labor de protección de los territorios étnicos frente a la pandemia.
3.5 Las víctimas, el SIVJRNR.
Los acuerdos contemplan la adopción de un Sistema Integral de Verdad,

Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) que esquemáticamente
consta de cinco tipos de medidas: 1. Una comisión para el esclarecimien-
to de la verdad, la convivencia y la no repetición; 2. Una unidad especial
para la búsqueda de personas dadas por desaparecidas en el contexto y en
razón del conflicto armado; 3. Una jurisdicción especial para la paz; 4. Me-
didas de reparación integral para la construcción de la paz; y 5. Garantías
de no repetición.
La verdad como derecho colectivo y herramienta para la construcción de

la memoria histórica y la reconciliación requiere de un enfoque étnico en el
abordaje de los temas y en la constitución y operación de la Comisión para
el Esclarecimiento de la Verdad, como los criterios orientadores, mandato,
período de estudio, funciones y la escogencia de los comisionados.
De acuerdo con el Capítulo Étnico:
• El diseño y ejecución del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Re-

paración y No Repetición respetará el ejercicio de las funciones ju-
risdiccionales de las autoridades tradicionales dentro de su ámbito
territorial de conformidad con los estándares nacionales e interna-
cionales vigentes.
72 • En el diseño de los diferentes mecanismos judiciales y extrajudi-
ciales acordados respecto a los pueblos étnicos se incorporará la
perspectiva étnica y cultural. Se respetará y garantizará el derecho
73
a la participación y consulta en la definición de estos mecanismos,
cuando corresponda.
• En el marco de la implementación de la Jurisdicción Especial para
la Paz se crearán mecanismos para la articulación y coordinación
con la Jurisdicción Especial Indígena según el mandato del artículo
246 de la Constitución y, cuando corresponda, con las autoridades

ancestrales afrocolombianas.
El SIVJRNR llevó a cabo la consulta previa de una norma y cinco
(5) instrumentos:
• Acuerdo 01 de 2018.
• Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción especial para la Paz”.
• Protocolo de comunicación con víctimas de la Unidad de investi-
gación y Acusación (UIA) de la JEP.
• Metodología de enfoque étnico de la Comisión para el Esclareci-
miento de la Verdad (CEV).
• Protocolo de relacionamiento con autoridades étnicas de la Comi-
sión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV).
• Ruta de coordinación entre la Unidad de Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas (UBPD) y las autoridades étnicas (este úl-
timo consultado únicamente con pueblos indígenas).11
La consulta previa con comunidades afrocolombianas, raizales y palen-

queras se protocolizó en la ciudad de Cali el 22 de diciembre de 2018 con
el pueblo rom o gitano el 4 y 5 de julio de 2018, y con los pueblos indíge-
nas el 19 de enero de 2019.
Entre los resultados más sobresalientes de la consulta previa con los pue-
blos étnicos, la JEP señala las siguientes:12
• La Consulta Previa con pueblos indígenas de los instrumentos del

SIVJRNR se constituye en un avance histórico de los esfuerzos ins-
titucionales para la coordinación interjurisdiccional (JEP y JEI).
11 Respuesta Jurisdicción Especial para la Paz, radicado 20191510382442 del 21 de agosto de 2019.
12 Ibíd.
INFORME DEFENSORIAL
• En el mes de mayo se incorporó un protocolo para la coordina-

ción, articulación interjurisdiccional y diálogo intercultural entre la
JEP y la JEI, el cual fue adoptado por la Comisión Étnica el cinco
(5) de junio de 2019.
• Como resultado de la consulta de las normas e instrumentos se
acordaron modificaciones con los indígenas, y con los afrocolom-
bianos se acordaron modificaciones al reglamento interno de la JEP.
• Reuniones de relacionamiento con Consejos Comunitarios, orga-
nizaciones indígenas y afrocolombianas.
Por otro lado, entre las principales dificultades mencionadas están:
• Comunicación con las autoridades indígenas de forma eficiente y
asertiva, afectada por los cambios de gobernadores indígenas.
• Dificultades de desplazamiento.
• Condiciones de seguridad.
• Participación efectiva de las comunidades en los trámites adelanta-
dos por la SAI.
• Los diferentes niveles de conocimiento y apropiación por parte de
los grupos étnicos.
• Reincorporación.
• Rearme de grupos al margen de la ley.
• Falta de recursos para la presentación de informes.
3.5.1 Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
Las instancias de la JEP encargadas de llevar a cabo los principios y plan-

teamientos del Capítulo Étnico son la Comisión Étnica, instancia perma-
nente conformada por trece (13) integrantes de las cuales ocho son ma-
gistradas pertenecientes a las comunidades NARP; ell Departamento de
Enfoques Diferenciales de la Secretaría Ejecutiva que se ocupa de apoyar
la construcción, implementación y seguimiento de los lineamientos de en-
foque diferencial étnico; y el Grupo de Análisis de la Información (GRAI).
En cuanto a los procesos adelantados en el marco de la Jurisdicción Es-
pecial para la Paz y de acuerdo con la información suministrada por esta
jurisdicción, la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y
74 Determinación de los Hechos y Conductas ha tenido conocimiento de sie-
te (7) casos. Tres (3) casos se refieren a situaciones territoriales priorizadas 75
por la Sala de reconocimiento de Verdad de los cuales dos (2) involucran
a grupos étnicos y cuatro (4) se refieren a temas de índole nacional. De
acuerdo con la JEP, en el primero de estos casos, el territorio priorizado
tiene entre su población un 70 % de adscripción étnica entre indígenas
Awá, Eperara Siapidara y Consejos Comunitarios Afrodescendientes; el
segundo caso en los municipios priorizados se encuentra población Em-
bera Katío, Embera Chamí, Wounnan y Tule. En ambos, el proceso se

debe llevar a cabo en articulación interjurisdiccional y diálogo intercultural
con las autoridades étnicas.
Para el primer caso, existen unas rutas con el objeto de concertar meto-
dologías para la participación en la entrega de informes mixtos, la iden-
tificación de comparecientes que pertenecesn a pueblos étnicos y para
verificar su estado de reincorporación. En el marco de esas rutas se han
desarrollado:
• jornadas pedagógicas para la presentación de informes y relacio-
namiento con las autoridades y organizaciones.
• diligencias de coordinación interjurisdiccional.
El segundo caso, en la región de Urabá, se encuentra en etapa de investiga-

ción y, a la fecha, en la preparación de las Versiones Voluntarias. La Comi-
sión no reporta trabajo específico con las autoridades y organizaciones de
los grupos étnicos, como sí ocurre en el primero. También manifiesta que
en la investigación convergen el enfoque territorial-ambiental con el enfo-
que étnico-racial de la metodología propuesta por la Comisión.
De acuerdo con la JEP, en relación con las víctimas, se encuentran en trá-

mite algunas solicitudes de medidas cautelares preventivas. Se han emitido
diez (10) autos en el trámite de la medida cautelar preventiva y se conti-
núa recibiendo información complementaria de parte de los solicitantes.
Se emitió un auto para decretar medidas cautelares en favor de las comuni-
dades habitantes del pueblo indígena Alto Guayabal-Coredocito; del Res-
guardo Uradá Jiguamiandó, específicamente el Cabildo Mayor CAMERUJ;
y las zonas humanitarias y zonas de biodiversidad de las cuencas de los ríos
Jiguamiandó y Curvaradó, municipios de Riosucio y Carmen del Darién.
INFORME DEFENSORIAL
Igualmente se ha avanzado en la coordinación con autoridades étnicas de

la Organización Indígena de Antioquia (OIA) y se han realizado reuniones
exploratorias con representantes de organizaciones negras y organizaciones
indígenas del Chocó.
Respecto a las comunidades negras, se han adelantado las siguientes accio-

nes:
• Recepción de informe mixto con comunidades afrodescendientes
de las zonas humanitarias y biodiversidad de los territorios colecti-
vos de la Cuenca del río Cacarica, Curbaradó y Jiguamiandó. Y con
el Consejo Comunitario de Puerto Girón.
• Jornadas de capacitación sobre el SIVJRNR con líderes de las co-
munidades afrodescendientes de Riosucio.
• Jornadas de capacitación sobre informes y acreditación con con-
sejos comunitarios asociados en ASCOBA, con la participación del
Foro Interétnico de Solidaridad del Chocó (FISCH).
• Capacitación sobre la JEP y mecanismos de participación en Rio-
sucio con autoridades y líderes étnicos del municipio.
Con respecto a los procesos que involucran a los grupos étnicos
adelantados por la Sala de amnistía e Indulto (SAI), la JEP Informa
de diecisiete (17) en calidad de comparecientes.
3.5.2 Comisión de la Verdad.
En cuanto a los procesos adelantados en el marco de la misión de la Co-

misión de la Verdad, que involucren a grupos étnicos, la Comisión cuenta
con una metodología étnica y contra el racismo, la discriminación racial y
otras formas conexas de intolerancia de la entidad, además de un protoco-
lo de relacionamiento con pueblos étnicos los cuales fueron consultados
con los pueblos en los escenarios de concertación.
De acuerdo con lo planteado por la Comisión,

Gracias a este instrumento se promueve el reconocimiento de los
pueblos y comunidades étnicas en su dignidad y como sujetos de de-
76 rechos, lo cual implica incluir sus narrativas y formas de transmisión
de conocimiento, para contar con un relato que visibilice diferentes
perspectivas sobre el conflicto, garantizando su participación y sus
77
requerimientos lingüísticos y culturales, así como brindar acompa-
ñamiento de un equipo interdisciplinario que incluya personas de
los pueblos étnicos y otros profesionales con experiencia de trabajo
con estos pueblos.13
En el marco de este objetivo, la Comisión ha realizado encuentros ma-

crorregionales, regionales y locales en aras de establecer acuerdos para el
despliegue territorial e iniciar la fase de recolección de información en el
mes de septiembre del año 2019.
Para la toma de testimonios, la comisión tuvo en cuenta territorios afecta-

dos por masacres, despojos, aquellos que están en los Autos 004 y 005 de
2009, que tienen sentencias de derechos territoriales, entre otros. La toma
de los testimonios se hará como sujeto colectivo.
En el proceso de investigación para dar cumplimiento al mandato, se creó

un núcleo denominado Causas, dinámicas e impactos del conflicto en los
pueblos y territorios étnicos.
En el informe final que debe presentar, la Comisión incluirá un Capítulo

Étnico «el cual contendrá la narrativa de los pueblos indígenas y rom y las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras».14
En el caso de las comunidades étnicas se busca contribuir a la restaura-

ción de la dignidad de las víctimas, la superación del estigma, prejuicios y
narrativas que niegan, justifican o minimizan lo ocurrido en el marco del
conflicto armado, así como la superación del racismo y la discriminación
racial como parte fundamental del reconocimiento.
Para el año 2020, la Comisión tiene previsto hacer los siguientes actos de
reconocimiento de verdad:
• Proceso de reconocimiento de víctimas y sociedad sobre los daños
e impactos causados por racismo y discriminación racial en el marco
13 Respuesta oficio n.º 1410101201900243 Id. 1400
14 Respuesta oficio n.º 1410101201900243 Id. 1400
INFORME DEFENSORIAL
del conflicto armado a las comunidades negras, afrocolombianas,

raizales y palenqueras.
• Pueblos indígenas en riesgo de extinción
En cuanto al cumplimiento del Capítulo Étnico del Acuerdo de Paz,
la Comisión de la Verdad protocolizó la consulta previa, la metodo-
logía y los protocolos en los escenarios de concertación dispuestos
para tal fin.
Rutas de consulta previa de la metodología y protocolo étnico.
Fuente: Comisión de la Verdad en respuesta n.º 1410101201900243 Id. 1400.
De acuerdo con la Comisión de la Verdad, entre los principales acuerdos

de la consulta está:
(…) garantizar mecanismos de participación e interlocución con las

comunidades y pueblos étnicos; desarrollar pedagogías según sus
configuraciones lingüísticas y en lenguaje sencillo; y promover una
narrativa étnica sobre el conflicto. Así mismo, se realizaron acuerdos
sobre la inclusión de miembros en la Comisión así como la adopción
de enfoques intersectoriales y mesas permanentes de trabajo con la
Comisión”.
78
Observaciones 79
Si bien el SVIJRNR ha velado por la protección de los derechos fun-
damentales de los grupos étnicos realizando la consulta previa de la
norma y sus instrumentos y coordinando de manera permanente con
la Jurisdicción Especial Indígena, las organizaciones y Consejos Co-
munitarios Afrocolombianos, así como con la Comisión de diálogo
para el pueblo Rom, tanto la verdad como la Justicia pueden terminar

siendo esquivas para la mayoría de aquellos que no logren llevar sus
informes a la JEP o a la Comisión de la Verdad. Ello, teniendo en
cuenta las dificultades para presentar los informes por falta de recur-
sos o por sus diferentes niveles de apropiación de estos instrumentos,
lo que puede llevar a que la justicia y la verdad no sean una realidad
para muchos de estos pueblos.
Por ejemplo, en la Amazonía solo hay una casa de verdad en el cas-

co urbano de Leticia. Las dificultades de acceso a los territorios es
otro factor que hace muy difícil la construcción de la verdad des-
de las comunidades. Si bien no se trata de una verdad individual, la
construcción de una verdad que permita develar las condiciones que
han permitido que se reproduzca una lógica de la violencia en los
territorios étnicos es una tarea difícil, más aún teniendo en cuenta las
limitaciones en los tiempos y capacidades institucionales.
Cabe destacar el papel de la Comisión de la Verdad que ha plantea-

do la necesidad de que la tarea de construir la verdad se haga con
el concurso de los grupos étnicos y que el informe final tenga un
capítulo específico para los distintos pueblos (afrocolombianos, in-
dígenas y gitanos). Sumado a ello, la gestión social de los hallazgos
debe servir para que puedan elaborar unas narrativas que contribuyan
a reconciliarlos con lo vivido a fin de que la sociedad en general tome
conciencia de su sufrimiento y de por qué se perpetúan las causas del
conflicto en sus territorios.
Lo mismo se debe decir en relación con la búsqueda de personas

desaparecidas, pero desde una perspectiva que atienda las prácticas
INFORME DEFENSORIAL
culturales en torno a la muerte y la tramitación del duelo. Más aún

tratándose de líderes históricos cuya desaparición ha significado una
afectación profunda a sus planes colectivos de vida.
En relación con la Jurisdicción Especial para la Paz que prevé, por un

lado, los mecanismos de amnistía e indulto y, por otro, la aplicación
de procedimientos judiciales según sea el reconocimiento o no de la
verdad y la responsabilidad para quienes incurrieron en infracciones y
violaciones graves (no amnistiables ni indultables), surge la pregunta
sobre el estatus jurídico de los combatientes que provienen de comu-
nidades indígenas y negras, el rol de las autoridades indígenas y la
jurisdicción especial indígena en la aplicación de las penas alternativas
y en la reintegración a la vida civil. Frente a este punto la jurisdicción
tiene el desafío de coordinar con las autoridades indígenas e incorpo-
rar de manera efectiva el enfoque restaurativo de la justicia indígena
en el marco de la justicia transicional.
En caso de que una autoridad indígena decidiera ejercer la jurisdic-

ción especial que la ampara sobre algunos guerrilleros no indígenas
que atentaron contra la vida e integridad de su comunidad, o sobre
guerrilleros claramente indígenas que incurrieron en conductas pros-
critas por su grupo, muy seguramente se generaría una situación no-
vedosa que conviene prever toda vez que el número de combatientes
originarios de pueblos indígenas sea alto y algunas autoridades hayan
manifestado interés de hacerlo.
La prevalencia de la Jurisdicción Especial para la Paz puede saldar

cuentas con la necesidad de justicia de la sociedad en su conjunto,
pero puede conservar una situación deficitaria respecto a las costum-
bres de las comunidades étnicas que, de no atenderse, podría perpe-
tuar estados de injusticia y no reparación de las víctimas. Es necesario
avanzar en la coordinación entre las autoridades de la Jurisdicción
Especial para la Paz y las autoridades étnicas para que, dependiendo
del caso, algunas formas de sanción impuestas se desarrollen con la
perspectiva de reparar a sus propias comunidades teniendo en cuenta
80 el enfoque restaurativo de la justicia transicional.
La Defensoría del Pueblo acompañó el proceso de consulta previa
del SIVJRNR en el marco de la Mesa Permanente de Concertación
81
de los pueblos indígenas. Igualmente, ha venido adelantando un tra-
bajo articulado para apoyar a pueblos, organizaciones de los grupos
étnicos y víctimas del conflicto armado —como en el caso de Las
comadres 15— a presentar sus informes ante la Jurisdicción Especial
para la Paz en el marco de una metodología participativa, planteada
por MAPP/OEA. En este mismo sentido, ha brindado apoyo con

información técnica sobre la situación de DD. HH. del pueblo Nukak
para la elaboración y presentación de un informe sobre esta comuni-
dad ante la Comisión de la Verdad.
En virtud de esto, la Defensoría del Pueblo y MAPP/OEA acompa-

ñarán a las comunidades en la construcción participativa del infor-
me. Con estas acciones la Defensoría busca contribuir a que algunos
pueblos y colectivos étnicos tengan acceso a la verdad, la justicia y la
reparación dentro del marco del sistema. Los reconocimientos tem-
pranos de responsabilidad; los actos de perdón; pero también la obli-
gación de los excombatientes de aportar para reparar a las víctimas,
desminar los territorios, brindar información sobre miembros de los
grupos étnicos reclutados durante el conflicto que no retornaron a
sus familias —como es el caso del pueblo Nukak— son acciones que
forman parte de lo que se espera con el apoyo a pueblos y organiza-
ciones para la presentación de los informes.
Es importante tener en cuenta que la situación actual de emergencia

humanitaria por la COVID–19 afecta los tiempos para la presenta-
ción de los informes por parte de las organizaciones y pueblos. En
este sentido es imperativo ampliar esos tiempos con el objeto de ga-
rantizar el acceso de las víctimas al sistema.
Igualmente, la Defensoría del Pueblo acompaña los procesos de re-

paración colectiva de los grupos étnicos en el marco de los Decretos
4633, 4634 y 4635 de 2011.
15 Las Comadres es un colectivo de mujeres afrocolombianas víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado que reivindican su
derecho a ser reconocidas como un sujeto colectivo de reparación en el marco del Decreto 4635 de 2011.
INFORME DEFENSORIAL
En el informe sobre el decreto ley, los organismos de control llama-

ron la atención sobre el hecho de que solo 6 de las más de 50 enti-
dades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (SNARIV), tal como se estableció en el Decre-
to ley 4633 de 2011, cuentan con recursos específicos para pueblos
indígenas. Sumado a esto, el informe advierte que entre 2018 y 2019
los recursos dirigidos a las comunidades étnicas han disminuido. En
el caso de los pueblos indígenas, dichos recursos han disminuído un
34 %, para comunidades NARP un 25 %, y para el pueblo rom un 43
%, lo que indica un retroceso.16
Esta situación contrasta con un volumen de sujetos colectivos de re-

paración que, de acuerdo al área de Registro y Gestión de la Informa-
ción de la Unidad para las Víctimas para el mes de julio 2020 señalaba
que, de 539 casos de SCE incluidos en el RUV, 347 corresponden a
comunidades indígenas, 192 a afrocolombianas, negras, raizales o pa-
lenqueras, y uno (1) al pueblo Rrom. El 70% se encuentran en etapa
de identificación y alistamiento, el 19% en la caracterización del daño,
el 4% en el diseño y formulación y el 9% en la implementación.
En el año 2019, la Corte Constitucional se pronunció sobre la pró-

rroga de los decretos leyes mediante la Sentencia C-588 de 2019. El
Gobierno Nacional, representado por la UARIV y el Ministerio del
Interior, han manifestado la decisión del Gobierno de continuar con
la implementación de los decretos leyes de víctimas de acuerdo con
el pronunciamiento de esta corporación. Sin embargo, se requiere la
voluntad del Gobierno Nacional para abrir un diálogo con las or-
ganizaciones étnicas en los espacios establecidos en el marco de los
decretos leyes y como parte de la consulta previa que dio origen a los
mismos para revisar las posibilidades de modificar o ajustar algunos
aspectos teniendo en cuenta las nuevas realidades, así como aspectos
que se deben fortalecer o mejorar tomando en consideración el défi-
cit que existe en materia de implementación de los PIRC.
82 16 Informe Decreto Ley 4633 de 2011.

3.6 La Participación Política 83
En lo relativo a la participación, el Capítulo Étnico manifiesta lo siguiente:
Se garantizará la participación plena y efectiva de los representantes

de las autoridades étnicas y sus organizaciones representativas en las
diferentes instancias que se creen en el marco de la implementación
del Acuerdo Final, en particular las consagradas en el punto 2 y las

instancias de planeación participativa.
Se adoptarán medidas para garantizar la inclusión de candidatos de
los pueblos étnicos en las listas de las Circunscripciones Territoriales
Especiales de Paz (CTEP), cuando su Circunscripción coincida con
sus territorios. (Acuerdo de Paz, 2016)
En cuanto al primer aspecto, un punto clave de la participación política en

el marco del Acuerdo fue la creación de la IEANPE mediante el artículo 7
del Decreto 1995 de 2016. Esta es una instancia de verificación de la imple-
mentación del Acuerdo que se encarga de comprobar su estado de avance y
contribuir a fortalecer las acciones necesarias para su implementación (ver
informe ONIC). La IEANPE está conformada por ocho (8) delegados de
los pueblos étnicos, cuatro (4) de la Comisión Étnica para la Defensa de
los Derechos Territoriales y cuatro (4) de la Coordinación Étnica Nacional
de Paz (CENPAZ). Esta instancia inició su funcionamiento con la imple-
mentación del Plan Marco de Implementación (PMI) y termina tres meses
después de finalizada la implementación de este (ver informe ONIC).
Dentro de las acciones adelantadas y reportadas por la IEANPE están:
• La presentación de un proyecto de ley sombrilla

• La construcción de un enfoque étnico para el PMI
• La realización de una audiencia pública de seguimiento a la imple-
mentación del Capítulo Étnico en el gobierno anterior.
• Acercamiento e incidencia con organizaciones internacionales.17
En cuanto al segundo aspecto, la creación de Circunscripciones Transitorias

17 Informe ONIC.
INFORME DEFENSORIAL
Especiales de Paz en aquellas regiones donde los grupos étnicos tienen pre-
sencia histórica y constituyen un porcentaje importante del censo electoral
era determinante. En algunos territorios los indígenas y afrocolombianos
aspiraban a estas circunscripciones en su calidad de víctimas del conflicto.
Sin embargo, esta iniciativa no fue aprobada en el Congreso de la República
y sigue pendiente como uno de los cumplimientos a las víctimas en el mar-
co del Acuerdo de Paz.
Sin duda, con la implementación del Acuerdo de Paz, la dinámica política

de las organizaciones sociales afrocolombianas e indígenas entró en una
nueva fase en la medida en que el mapa general de organizaciones y movi-
mientos sociales de todos los sectores se ha complejizado, más aún cuando
los términos del debate se orientan a reclamar respeto a su autonomía y
salvaguarda de sus derechos en el marco del cumplimiento de los acuerdos,
o ante las intenciones políticas de las FARC, convertidas en partido político,
de hegemonizar la protesta social.
Esta situación fue evidente en la Minga social de los años 2018 y 2019 que
tuvo su epicentro en el departamento del Cauca y que ubica al movimiento
indígena como uno de los movimientos sociales más importantes del país.
En este sentido hay algunos aspectos del Acuerdo sobre participación po-
lítica que deben ser leídos en clave étnica en la medida en que tienen una
notable dimensión en este campo y afectan los derechos fundamentales de
los pueblos indígenas y afrodescendientes a la participación social y política.
Observaciones
Si bien uno de los temas fundamentales de la participación política

fue la creación de la IANPE como instancia étnica de seguimiento,
aún hay dificultades para su funcionamiento.18
Por otro lado, la no aprobación de las circunscripciones de paz afectó

profundamente las expectativas de participación política de los pue-
blos y comunidades étnicas en su condición de víctimas del conflicto.
84 18 Esto fue planteado por la Procuraduría Delegada para Asuntos Étnicos en la audiencia realizada en Bogotá en septiembre.
La participación de los grupos étnicos en el proceso de paz debe
promoverse desde una perspectiva amplia. También hace referencia a
85
otras instancias del proceso de paz como el Consejo Nacional para la
Reconciliación y la Convivencia; los Consejos Territoriales; espacios
propios en medios de comunicación comunitarios, regionales y na-
cionales; la Comisión de garantías de seguridad y fortalecimiento de
organizaciones étnicas para su participación en las circunscripciones
especiales.

3.7 Consulta Previa
En el marco del fast track que le dio facultades al Presidente de la Repúbli-

ca, se aprobaron por parte del Congreso de la República once (11) leyes, de
las cuales cinco (5) fueron actos legislativos. Igualmente, el Presidente de la
República, en el marco de sus facultades extraordinarias sancionó treinta y
seis (36) decretos leyes y (60) decretos. Todos estos actos administrativos
están relacionados con la implementación del Acuerdo.
De estos, el gobierno determinó que dieciséis deberían surtir el proceso

de consulta previa. Sin embargo, de acuerdo con los grupos étnicos, este
proceso no fue respetado. El 90 % de los proyectos de ley no surtieron el
proceso de consulta previa, y en el caso de los NARP solo se consultó el
proyecto de la Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz.
En la Mesa Permanente de Concertación (MPC) se presentaron seis pro-
yectos de los cuales cinco fueron protocolizados.
INFORME DEFENSORIAL
Normas consultadas con los Grupos Étnicos para la Implemen-

tación del Acuerdo de Paz
Normas consultadas con los grupos étnicos para la implementación del Acuerdo de Paz.
Respuesta JEP, radicado 20191510382442.
El Proyecto de Ley 03 de 2018, que pretende reformar la Ley 160 de 1994,

fue considerado por los pueblos étnicos como una propuesta lesiva de sus
derechos, en la medida en que más que una reforma para articularse al
cumplimiento del Acuerdo de Paz, para los pueblos implica una reforma
de la política de tierras que favorece el desarrollo del extractivismo en sus
territorios.
Mecanismo especial de consulta
Actualmente la ART se encuentra implementado un piloto de un meca-

nismo especial de consulta. De acuerdo con lo manifestado por la entidad,
existe preocupación acerca de cómo adelantar las iniciativas de los PATR
86 que afecten territorios étnicos y requieran de consulta cuando no se trate de
iniciativas lesivas o que causen daño cultural a las comunidades.
Así mismo, la ART se encuentra determinando las iniciativas étnicas y no
87
étnicas que requieren consulta. En este caso, se plantea un mecanismo es-
pecial para operativizar las iniciativas sin que la consulta previa implique la
inviabilidad del proyecto por la complejidad que en costos y tiempo implica
su desarrollo. Este mecanismo especial hará parte de un decreto en curso
que reglamenta la implementación de los PDET.

Frente a este punto, la Defensoría observa que cualquier mecanismo espe-
cial de consulta debe tener en cuenta los estándares establecidos por el Con-
venio 169 de la OIT y la Corte Constitucional. Eso implica que cualquier
iniciativa que, en alguna medida, pretenda reglamentar la consulta previa,
surta a su vez un proceso de consulta con las instancias étnicas definidas
para ello.
En el PMI, uno de los indicadores que corresponde a la Defensoría del

Pueblo está relacionado con el acompañamiento a procesos de consulta
previa: «Porcentajes de planes y proyectos que incluya a los pueblos y co-
munidades indígenas, NARP y rom priorizados, atendidos por los órganos
de control, en términos de acompañamiento y seguimiento» (PMI, 2017).
En virtud de este indicador, la Defensoría del Pueblo a través de la delegada
para los grupos étnicos ha fortalecido el equipo profesional a nivel nacional
y en territorio para garantizar un acompañamiento y una atención defen-
sorial a los procesos de consulta previa, realizando acciones defensoriales
orientadas a la protección de este derecho fundamental. Para el año 2020, la
Defensoría priorizará el acompañamiento a consultas previas de proyectos,
obras y actividades relacionados con la implementación del Acuerdo de
Paz.19
Observaciones
Se puede discernir que la inclusión de este sistema de salvaguardas

étnicas y el sometimiento de varios compromisos a la consulta previa
previsto en el Acuerdo Final, constituyen el logro más importante de
los pueblos étnicos, con lo cual se hace efectiva la inclusión de estas
19 La delegada para grupos étnicos se encuentra elaborando un informe defensorial sobre el derecho fundamental a la consulta previa en Colombia.
INFORME DEFENSORIAL
comunidades como actores estratégicos en la construcción de una paz

sostenible y duradera. Sin embargo, la pretensión de que la consulta
previa sea el mecanismo imperante puede desembocar en un nivel de
mayor politización y en la instrumentalización del mismo para dilatar
el cumplimiento de los compromisos. Este mecanismo requerirá de
ajustes procedimentales e institucionales para hacerlo funcional en
la etapa de implementación. Este es, quizá, el mayor reto que queda
frente al enfoque étnico en un escenario de posacuerdo. No obstante,
estos ajustes procedimentales e institucionales, como los mecanismos
especiales de consulta que está diseñando la ART, deben darse de
acuerdo con los estándares internacionales y constitucionales sobre
este derecho fundamental.
3.8 Plan Marco de Implementación
Con el objetivo de lograr la incorporación transversal de metas trazadoras

e indicadores en el capítulo sobre pueblos y comunidades étnicas en el Plan
Marco de Implementación, entre julio y diciembre de 2017 se llevaron a
cabo las discusiones del PMI en el marco de la CSIVI, a partir de un Capí-
tulo Étnico preliminar, y se concertaron metas trazadoras, indicadores, año
de inicio, año de fin y responsables de las acciones. Los acuerdos logrados
fueron incorporados como parte integral del PMI, mientras que los des-
acuerdos quedaron como parte de los anexos a manera de salvedades.
El PMI se enmarca en el Plan Nacional de Desarrollo que fue consultado
con los grupos étnicos pactando unos montos indicativos de 10 billones
para pueblos indígenas y 19 billones paras comunidades negras, afrocolom-
bianas, raizales y palenqueras.
Para la Defensoría del Pueblo dicha inclusión no aclara cuáles serán las
fuentes específicas de financiación para el cumplimiento de los compromi-
sos derivados de la consulta previa con grupos étnicos. Esto dificulta hacer
seguimiento a la asignación de los recursos.
Si bien el pacto 12 es un pacto transversal, no es claro cómo se incluye el

88 enfoque étnico y cómo se priorizarán recursos para los grupos étnicos en
los demás pactos del PND. 89
En virtud de lo anterior, es fundamental que estos aspectos queden plas-
mados en la ley de presupuesto. El proyecto de ley fue radicado en la Mesa
Permanente de Concertación para iniciar el proceso de consulta previa. Ac-
tualmente, los grupos étnicos se encuentran en una revisión técnica del
documento radicado por el Gobierno Nacional.

La Defensoría del Pueblo es la responsable directa de dos indicadores del
PMI.
C.E.2 Indicador PMI de SAT con enfoque étnico Sistema de Prevención

y Alerta para la reacción rápida con enfoque territorial, diferencial y de
género, reglamentado e implementado
F.E.7 Porcentajes de planes y proyectos que incluya a los pueblos y co-

munidades indígenas, NARP y Rrom priorizados, atendidos por los ór-
ganos de control, en términos de acompañamiento y seguimiento.
En virtud de lo anterior, la Defensoría ha estado trabajando en la adecua-

ción institucional para el cumplimiento de los mismos. Con respecto al in-
dicador C.E.2, entre 2019 y 2020, elaboró los lineamientos conceptuales y
metodológicos para incluir el enfoque étnico en el Sistema de Alertas Tem-
pranas. Esta metodología incluye la identificación de variables de riesgo
relacionadas con los derechos de los pueblos y comunidades étnicas como
un sujeto colectivo de derecho.
Igualmente, sobre el indicador F.E.7, ha fortalecido la atención, acompa-

ñamiento y seguimiento a proyectos obras y actividades que afectan a los
pueblos y comunidades étnicas, incluidos los relacionados con la imple-
mentación del Acuerdo Final.
El mes de julio del año en curso la Presidencia de la República presento el

primer informe de avances implementación capítulo étnico del plan marco
de implementación. Si bien este balance no hace un análisis exhaustivo,
plantea algunas preocupaciones iniciales resultado del dialogo con algunas
INFORME DEFENSORIAL
instancias de los pueblos y comunidades que han revisado el informe.
La primera se refiere al hecho de que una parte importante de la informa-

ción reportada no se corresponde con el cumplimiento de las metas tra-
zadas y los indicadores del PMI, en la medida en que reportan avances de
oferta institucional previamente establecida.
Por ejemplo, la información que reporta la UARIV sobre reparación co-

lectiva, se limita a mencionar el número de Sujetos Colectivos ubicados en
municipios PDET y el estado del proceso de consulta para la reparación
colectiva. Sin embargo, no indica si hay implementación de proyectos y/o
programas que hacen parte de los PATR que desarrollen los Planes de Re-
paración Colectiva de los pueblos y comunidades étnicas que se encuentran
en estas subregiones priorizadas en el Acuerdo Final, de acuerdo con la
meta trazadora y el indicador meta trazadora del PMI:
Meta trazadora
A 2027 el 100% de los PDET, PATR que se implementen en terri-

torios, pueblos y comunidades indígenas, negros, afrocolombianos,
raizales, palenqueros y Rrom son concertados, consultados, diseña-
dos, formulados, ejecutados y en seguimiento, con las autoridades
étnico territoriales acorde con los planes de vida, etnodesarrollo,
manejo ambiental, ordenamiento territorial y sus equivalentes en el
maco reparador del enfoque étnico, racial, de mujer, familia, género
y generación
Y el indicador de implementación:
Porcentaje de medidas, programas y proyectos de los PATR que de-

sarrolla los planes de vida, etnodesarrollo, manejo ambiental, ordena-
miento territorial o sus equivalentes, implementados
Así como lo establecido en el Decreto 893 de 2017.
90 “En los casos donde el PDET cuya realización esté proyectada para
hacerse en las regiones establecidas a través del presente decreto, que
incluyan territorios y zonas con presencia de pueblos, comunidades
91
y grupos étnicos, los PATR se armonizarán con los planes de vida,
planes de salvaguarda, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y
ordenamiento territorial o sus equivalentes (art, 6, parágrafo).”(De-
La Reconfiguración del Conflicto en los Territorios Étnicos

creto 893 de 2017).
En segundo lugar, el recorte de recursos en algunos sectores como la ANT

al que hace referencia este informe, no se compadece con los indicadores y
las metas trazadas en el PMI.
Observaciones
La construcción de un capítulo para la transversalización del enfoque

para pueblos y comunidades étnicas en la implementación del Acuer-
do Final es fundamental para hacer el seguimiento al Capítulo Étnico
y valorar el impacto de la implementación sobre sus derechos.
Los recursos y las fuentes de financiación son fundamentales para

poder cumplir con las metas e indicadores. No obstante, llama la
atención el recorte de los recursos para los grupos étnicos, reflejado,
por ejemplo, en la reparación colectiva o los recursos para tierras, lo
cual contrasta con el alcance de los indicadores de por sí ambiciosos.
Por otro lado, el bajo cumplimiento de los compromisos pactados
con los grupos étnicos en los PND —(7 %) para el periodo 2010-
2014, y 3% para el periodo 2014-2018 20 — es una alarma frente a la
perspectiva de cumplimiento de los acuerdos.
20 Comunicación personal de Armando Valbuena, secretario de la Comisión Étnica de Paz.

INFORME DEFENSORIAL
Capítulo 4
La Reconfiguración del Conflicto en los

Territorios Étnicos
En el contexto del posacuerdo se evidencia un proceso de reconfiguración

de los actores armados ilegales y la presencia de nuevos actores, algunos
vinculados con las disidencias de las FARC-EP. Estos actores se disputan
el control territorial y las rentas de economías legales e ilegales. Hay restric-
ciones a la movilidad por MAP y MUSE en los territorios, confinamiento
y desplazamientos individuales y colectivos, situaciones que han sido am-
pliamente constatadas por la Defensoría del Pueblo a lo largo del 2018 y
2019. Así pues, la situación de DD. HH. y DIH de los grupos étnicos en
los territorios es de grave desprotección, al mismo tiempo que se registran
amenazas en regiones como el Bajo Cauca Antioqueño, Catatumbo, Caribe
y el Andén Pacífico.
En el séptimo informe sobre el Decreto Ley 4633 de 2011 advierte so-

bre el incremento del desplazamiento forzado en el país tras la firma del
Acuerdo de Paz. Solo en 2018 ocurrieron 130 desplazamientos masivos que
92 afectaron a 32 808 personas, o el equivalente de 10 225 familias. Como se
mencionó en el apartado sobre protección y garantías de seguridad, entre
2016 y 2020 la Defensoría del Pueblo ha presentado 60 alertas tempranas
93
relacionadas con riesgo de grupos étnicos por presencia de grupos armados
en sus territorios (ver anexo).

En el caso del departamento del Chocó aumenta el riesgo para los grupos
étnicos por los combates entre el ELN y las ACG en municipios como Rio-
sucio y Juradó. Entre los años 2018 y 2020 se han presentado asesinatos,
amenazas y desplazamiento de líderes, confinamiento y desplazamiento de
las comunidades en las regiones de San Juan y Atrato,21 Nuquí y el suroeste
antioqueño, y han llevado a sus líderes a exigir garantía y protección a sus
derechos ante las autoridades nacionales.
En el Cauca, la Defensoría del Pueblo se vio en la necesidad de plantear

un trabajo interinstitucional,22 para prevenir la grave situación de derechos
humanos y el asesinato a líderes indígenas que suma más de quince (15) en
lo corrido de 2020.
Para el Caribe, en la Serranía del Perijá, la reorganización de un nuevo grupo

armado encabezado por quienes operaron el Bloque Caribe de las FARC-
EP significa un grave riesgo por el surgimiento de nuevas violencias en sus
territorios.
Frente a esta situación, se hace urgente acelerar y fortalecer la implemen-

tación de los acuerdos en los territorios étnicos no solamente en términos
de seguridad, sino también desde la perspectiva del desarrollo territorial y
la garantía de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC). La
implementación de los PDET propiciaría el acceso a la tierra, la garantía del
derecho a la salud, a la educación, la asistencia técnica, la soberanía alimen-
taria, en resumen, la construcción del estado por tanto tiempo aplazada en
los territorios afectados por el conflicto armado.
21 Esta situación ha sido denunciada por las autoridades

22 El Defensor del Pueblo planteó la instalación de una “Carpa Blanca”, como espacio interinsitucional en territorio que permita prevenir y atender
de manera más efectiva la situación de DD. HH. y las amenazas y asesinatos de líderes sociales.
INFORME DEFENSORIAL
Acápite. Caso Nukak
A lo largo de la primera década del siglo XXI y hasta hoy, el pueblo Nukak
en el departamento del Guaviare ha sido víctima de desplazamiento forza-
do consecuencia del conflicto armado interno, con graves consecuencias
para su supervivencia física y cultural, como el desplazamiento forzado y el
despojo de su territorio por parte de actores armados, quienes se disputan
las economías ilegales.
Parte del área Oriental del Municipio de San José del Guaviare, capital del
departamento y frontera de colonización del sur del Meta, ha sido objeto
en la última década de serias alteraciones de orden público por enfrenta-
mientos entre las otrora FARC–EP y los grupos armados delincuenciales.
Se conoce por declaraciones de habitantes de ese sector que poblados co-
nectados por estos ejes como Sabanas de la Fuga, San Luis de los Aires,
Caño Makú, Guanapalo, Charrasquera y Charras, entre otros, sufrieron el
impacto de la violencia desatada por los actores armados, obligando a la
población a desplazarse y al abandono parcial o total de algunos centros
poblados por amenazas o porque dichos poblados fueron destruidos. Pos-
terior a la desmovilización de las FARC-EP, la más grande disidencia de esa
guerrilla continuó operando en esta zona del departamento de Guaviare.
Entre octubre del año 2002 y hasta el año 2006 se presentaron varios éxo-
dos de indígenas Nukak hacia San José del Guaviare ubicándose en luga-
res como la finca de Altos de Agua Bonita. Completando un total de 220
Nukak viviendo por fuera de su territorio ancestral y bajo la dependencia
institucional. (Franky & Mahecha, 2010, p. 53)
El desplazamiento de los Nukak del área del resguardo hacia el casco urba-
no de San José se ha dado paralelamente con un proceso de colonización,
deforestación y aumento de los cultivos ilícitos de los límites del resguardo
hacia su interior. Debido a esto los Nukak han perdido progresivamente el
control territorial y, en consecuencia, las posibilidades de un retorno en el
corto plazo.
94
En virtud de lo anterior, en el año 2009 la Corte Constitucional declaró a
los Nukak en riesgo de extinción física y cultural. En el año 2011, la mis-
95
ma insitución solicitó al Gobierno Nacional actuar de manera urgente para
garantizar los derechos del pueblo Nukak debido al impacto desproporcio-
nado del conflicto armado sobre su integridad étnica y cultural. Además

del Auto 004 de 2009, el Auto 173 de 2011, el Decreto 4633 de 2011, el
Decreto 1953 de 2014, los Nukak son beneficiarios de medidas cautelares
para la protección del territorio y fueron incluidos en el Capítulo Étnico del
Acuerdo Final, en los siguientes términos:
El Programa de Desminado y Limpieza de las áreas del territorio na-

cional se desarrollará en concertación con los pueblos étnicos y sus
organizaciones representativas. Se atenderán de manera prioritaria los
casos del pueblo embera ubicado en el municipio de Puerto Liber-
tador en Córdoba e Ituango en Antioquia, los del pueblo jiw ubica-
do en el municipio de San José del Guaviare en Guaviare, el pueblo
Nukak departamento del Guaviare, en los municipios de Mapiripán
y Puerto Concordia en el Meta, así como en el municipio de Tumaco
río Chagüí y el del pueblo Awá en el departamento de Nariño. Tam-
bién los casos de los Consejos Comunitarios Alto Mira y Frontera y
río Chagüí y el municipio de Buenos Aires, vereda La Alsacia en el
departamento del Cauca.
- Como un gesto de voluntad de paz, reparación y humanidad, el Go-

bierno Nacional, las FARC-EP y las organizaciones representativas
de los pueblos étnicos se comprometen a desarrollar un programa de
asentamiento, retorno, devolución y restitución de los territorios del
pueblo indígena Nukak, el pueblo Embera Katío del Alto San Jorge
Resguardo Cañaveral, así como del territorio del Consejo Comunita-
rio Alto Mira y Frontera y Curvaradó y Jiguamiandó.
Por otro lado, en el PMI quedaron dentro de las metas y los indicadores
trazados. Se señaló lo siguiente: «A 2021 todos los territorios de los pueblos
étnicos estarán libres de MAPMUSE y saneados en los términos acordados
entre las autoridades étnicas territoriales y la institucionalidad nacional con
acompañamiento internacional» (PMI,2017).
INFORME DEFENSORIAL
El despojo territorial del cual han sido y siguen siendo víctimas los Nukak
en la actualidad ha afectado gravemente su derecho a la autonomía, a la
identidad cultural y al gobierno propio. Esta situación, sumada a su condi-
ción de pueblo indígena en contacto inicial aumenta el grado de vulnerabili-
dad y agudiza gravemente los factores de riesgo de extinción física y cultural
como sujeto colectivo.
En el año 2017, en un trabajo adelantado por la Dirección de Asuntos In-
dígenas del Ministerio del Interior (DAIR) y la Universidad Externado de
Colombia, se pudo constatar que la mayoría de los asentamientos Nukak se
encuentran en los límites o fuera del resguardo.
En la actualidad, los Nukak son beneficiarios de no menos de quince (15)

programas estatales, que invocan su salvaguarda y su condición de sujeto de
especial protección. Sin embargo, al mismo tiempo persisten las situaciones
estructurales como el despojo territorial, la deforestación de su territorio
y la consecuente disminución de los reductos de selva. El territorio de los
Nukak se encuentra minado y cada vez más se ven limitados los circuitos de
desplazamiento para realizar sus actividades.
Si bien el Estado ha titulado casi un millón de hectáreas a los Nukak bajo

la figura de resguardo, en la actualidad se encuentran fuera de los límites de
esa propiedad. Lugares tradicionales como Caño Avión, Laguna Danta, La-
guna Pabón y el Cerro de las Cerbatanas permanecen en la memoria, pero
a los cuáles no han podido volver. Por su parte las instituciones no pueden
acompañarlos porque no existen las condiciones de seguridad a causa del
conflicto armado que son un requisito para que los Nukak puedan recu-
perar su territorio ancestral. En la actualidad el Estado mantiene la ayuda
de emergencia humanitaria con los impactos ya mencionados, incluido el
hecho de que los alimentos no tienen en cuenta una dieta culturalmente
adecuada.
En virtud de todo lo anterior, el horizonte de vida de los Nukak no parece

haberse ampliado no obstante el esfuerzo institucional, el aumento de la
oferta a través de programas y proyectos y el aumento de los escenarios de
participación y concertación.
96
Desde el Auto 004 hasta el Capítulo Étnico, se plantea el problema de re- 97
torno y recuperación territorial que incluye el desminado, el fortalecimiento
organizativo del pueblo y la posibilidad de definir un Plan de Inversión para
la ejecución de sus recursos propios de acuerdo con el Decreto 1953 de
Recomendaciones a las Entidades del Gobierno Nacional y Local

2014. El trabajo PDET debería articular esas iniciativas en un solo plan de
trabajo concertado con los Nukak y con la participación de las FARC en los
espacios determinados para ello, donde se pueda avanzar en la implementa-
ción de acciones relacionadas con estos tres aspectos.
La formulación e implementación de rutas de trabajo y acciones dispersas

por sector aumentan el riesgo de extinción física y cultural de los Nukak a
causa de la acción institucional. En este sentido, el PDET con los Nukak
debería estar orientado y articulado a un solo Plan de Acción Institucional
dirigido al cumplimiento del Capítulo Étnico.
Para avanzar en el desminado, los Nukak han identificado algunos lugares

de posible retorno, y existe una instancia de consulta y diálogo como pue-
blo con las autoridades legítimas para avanzar en el proceso de priorización.
Sin embargo, se requiere la voluntad política del Gobierno para llevar a la
instancia definida para ello el proceso de desminado humanitario del terri-
torio Nukak.
Observaciones
La Defensoría del Pueblo observa con preocupación el poco avance de

las instituciones en relación con el Capítulo Étnico, específicamente los
dispuesto para el pueblo Nukak, como medidas que le permitan recupe-
rar su territorio y garantizar su salvaguarda física y cultural.
Existe un avance importante en la construcción de información actuali-

zada, igualmente en la creación de una instancia legitima para el diálogo
de los Nukak como pueblo. Esto, junto con el trabajo de algunas enti-
dades, ha permitido a los Nukak identificar posibles lugares para realizar
un retorno, que debe ser de carácter progresivo y con un enfoque étnico
y territorial, teniendo en cuenta los nuevos corredores y las prácticas de
INFORME DEFENSORIAL
movilidad que hoy tienen los Nukak hacia y desde San José del Guaviare
y otros lugares por fuera del resguardo como Charras, así como las ca-
racterísticas culturales de los Nukak. Estos aspectos obligan a pensar el
concepto de dignidad del Decreto 4633 de 2011 de una manera distinta.
Es preciso priorizar, como una medida urgente y habilitadora de las de-
más medidas, el desminado humanitario del pueblo Nukak, a través de
la instancia definida para ello. Para esto es importante articular con la
IANPE y con la CSIVI.
El resguardo Indígena Nukak abarca la mayor parte del municipio de San

José del Guaviare que esta fuera del área sustraída de la reserva forestal de la
Ley 2 de 1959, alcanzando una extensión de superficie de 954 480 ha apro-
ximadamente según la Resolución 056 de 1997 proferida por el INCORA
que trata sobre la ampliación del resguardo Nukak.
Finalmente, en la vista inferior derecha se observa la localización de los
grupos domésticos Nukak que se han desplazado a las veredas de Barran-
cón, Villa Leonor, Agua Bonita, Capricho, Caracol y Los Rosales, algunas
de ellas aledañas al casco urbano de San José del Guaviare.
98
99

5. Recomendaciones a las
Entidades del Gobierno
Nacional y Local
5.1Recomendaciones reforma rural integral (RRI)
A la Agencia Nacional de Tierras (ANT).
• Reglamentar, activar y poner en funcionamiento la subcuenta de tie-

rras para dotación a comunidades étnicas (ampliación, saneamiento y
titulación) en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz en
cumplimiento del Decreto 902 de 2017.
• Implementar con urgencia el Decreto 2333 de 2014 como salva-
guarda del derecho al territorio en el marco de la implementación del
Acuerdo de Paz, con especial atención en sus artículos 7, 8 y 9.
A la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) y Ministerio
del Interior como coordinadores y Departamento Nacional de Pla-
neación (DNP).
• Trabajar de manera concertada con las autoridades indígenas de los
pueblos amazónicos para la formulación e implementación de los
Planes de Acción Inmediata (PAI) de acuerdo a los compromisos
de la consulta previa del Decreto 902 de 2017. Estos deben incluir
INFORME DEFENSORIAL
acciones orientadas a la construcción de paz con enfoque territorial y

priorizar regiones de acuerdo con el grado de afectación sufrida como
consecuencia del conflicto armado.
• Trabajar de manera concertada con las autoridades étnicas en la es-
tructuración de los proyectos para la implementación de las iniciativas
de los PATR.
A la Presidencia de la República y Ministerio del

Interior.
• Fortalecer y adecuar la institucionalidad para la concertación y el

diálogo intercultural con los grupos étnicos en temas como el desa-
rrollo territorial, el ordenamiento territorial, la justicia comunitaria, la
resolución de conflictos, etc.
• Fortalecer las Direcciones de Asuntos Étnicos (DAES) y promover
procesos de articulación al interior de las entidades para que el tema
étnico se aborde desde una perspectiva integral.
• Las entidades del Gobierno Nacional (Ministerio del Interior, Mi-
nisterio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio de Agricultura,
Agencia de Desarrollo Rural, ANT), de acuerdo con sus competen-
cias por sector deben tener en cuenta los PATR en la fase de planea-
ción de sus presupuestos y en la priorización de acciones, programas
y proyectos para grupos étnicos en los próximos catorce (14) años.
5.2 Recomendaciones programa nacional integral

de sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS)
A la Consejería para la Estabilización y la Consoli-

dación y la ART.
• Formular e implementar conjuntamente con las autoridades y orga-
nizaciones de los grupos étnicos programas de sustitución en sus te-
rritorios con un enfoque cultural y territorialmente adecuado y desde
100 la perspectiva del sujeto colectivo de derecho.
• Fortalecer la información relacionada con: acuerdos individuales
con personas que pertenecen a territorios colectivos étnicas, acuer-
101
dos con personas no étnicas que habitan en territorios colectivos ét-
nicos, y acuerdos con personas no étnicas con vínculos familiares con

grupos étnicos.
• Concertar con las autoridades étnicas y las comunidades campe-
sinas sobre la presencia de estas últimas en resguardos indígenas y
territorios colectivos afrocolombianos en condición de beneficiarios
del PNIS.
• Concertar una estrategia con autoridades étnicas sobre la imple-
mentación de proyectos productivos con familias indígenas en terri-
torios étnicos, inscritos de manera individual como beneficiarios del
PNIS, salvaguardando los derechos del sujeto colectivo (territorio,
integridad étnica y cultural, participación, subsistencia).
• Expedir el decreto de reglamentación del PNIS consultado y con-
certado con los pueblos y comunidades étnicas, conforme a las metas
y los indicadores del PMI.
• Conforme a lo establecido en el Acuerdo, el PNIS deberá respetar
y proteger los usos y consumos culturales de plantas tradicionales ca-
talogadas como de uso ilícito (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016,
p. 205).
• Reglamentar el funcionamiento del PNIS en el marco de la ART y
avanzar en una efectiva implementación de los acuerdos del PNIS en
territorios étnicos, de manera concertada con las autoridades y desde
la perspectiva de los sujetos colectivos de derechos.
5.3 Recomendaciones protección y garantías de se-

guridad
A la Unidad Nacional de Protección (UNP) y al Mi-

nisterio del Interior.
• Fortalecer los sistemas de autoprotección de los grupos étnicos in-

cluida la Guardia Indígena y la Guardia Cimarrona, así como medidas
INFORME DEFENSORIAL
de orden cultural y espiritual de acuerdo con la especificidad de cada

uno, construyendo las medidas de fortalecimiento de manera conjun-
ta con las autoridades y comunidades de los grupos étnicos.
• Incluir a las comunidades afrocolombianas, a través de sus instan-
cias representativas, en la consulta y concertación del Decreto de
Protección Colectiva para Grupos Étnicos que fue pactado con las
Organizaciones indígenas en el marco de la Comisión de Derechos
Humanos para Pueblos Indígenas de agosto de 2019.
• Garantizar la participación de las organizaciones étnicas en instan-
cias del Acuerdo como la Comisión de Garantías de Seguridad, y arti-
cular acciones coordinadas de protección reguladas e implementadas
desde dicha instancia.
A la Fiscalía, Ministerio de Defensa y Misterio del

Interior
• Fortalecer la acción institucional contra las organizaciones crimina-

les que atenten contra la vida de los líderes y autoridades, así como
los derechos de los grupos étnicos, atendiendo las recomendaciones
realizadas por el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del
Pueblo.
• Implementar mecanismos de coordinación con las autoridades ét-
nicas para adelantar investigaciones que conduzcan a la identificación
y judicialización de los responsables de crímenes contra líderes, auto-
ridades y miembros de las comunidades.
5.4 Recomendaciones en materia de excombatien-

tes y reincorporación

dación y Agencia para la Reincorporación y la Nor-
malización (ARN).
102
• Construir de manera urgente el programa especial de armonización
para la reincorporación de los desvinculados con pertenencia étnica,
103
de manera concertada con las instancias definidas para ello, confor-
me a las metas y los indicadores del PMI.

• Garantizar el derecho fundamental a la consulta previa durante toda
la fase de implementación del Acuerdo de Paz para el desarrollo de
proyectos productivos, obras de infraestructura, creación de Juntas
de Acción Comunal que hagan parte de la reincorporación y sean
susceptibles de afectar la integridad étnica y cultural, y el territorio de
los grupos étnicos de conformidad con lo establecido en el Convenio
169 de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Al Ministerio del Interior.
• Diseñar y fortalecer los mecanismos institucionales y comunitarios

de resolución de conflictos interculturales para prevenir y mediar po-
sibles conflictos entre indígenas, campesinos y excombatientes como
resultado de los procesos de reincorporación.
Al Sistema de Verdad Justicia, Reparación y Garan-

tías de No Repetición (SIVJRNR).
A la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad
la Convivencia y la No Repetición.
• Identificar casos emblemáticos de afectación a comunidades afro-

colombianas, rom e indígenas y con la participación de las FARC-EP,
el Gobierno, las comunidades y garantes nacionales e internacionales.
• Concebir e implementar acciones sostenidas de reparación inte-
gral como actos de reconocimiento de responsabilidad colectiva (por
ejemplo, participación en planes de descontaminación de MAP, AEI
y MUSE), reparación colectiva, procesos de retorno y acciones de
reconstitución y reparación de la integridad de los territorios étnicos.
INFORME DEFENSORIAL
A la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).
• Ajustar los mecanismos de la Jurisdicción Especial para la Paz a

fin de que en los planes de reintegración y cumplimiento de penas
alternativas las comunidades étnicas puedan participar, por ejemplo,
en la recuperación de sus integrantes que terminaron en las filas de
la guerrilla, en la corrección y sanción de estos, y en el desarrollo de
actividades reparatorias a su favor.
• Ampliar los tiempos de los grupos étnicos para la presentación de
los informes a la JEP teniendo en cuenta que el proceso de consulta
del sistema implicó que el trabajo de elaboración de informes inició
más tarde para los grupos étnicos, y que la emergencia sanitaria ante la
COVID-19 ha afectado los procesos de elaboración de informes.
A la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas.
• Revisar y adecuar los criterios de priorización de búsqueda de perso-
nas desaparecidas a las condiciones territoriales, sociales y culturales de
los grupos étnicos, de manera que permita incluir casos de búsqueda de
personas desaparecidas en zonas apartadas como la Amazonía, e iden-
tificar casos representativos desde el punto de vista cualitativo como
autoridades de gobierno, líderes espirituales entre otros.
Al Ministerio de Hacienda, la UARIV y el Ministerio

del Interior.
• Garantizar de manera urgente los espacios con las organizaciones ét-

nicas en el marco del seguimiento a la consulta previa de los Decretos
Leyes de Víctimas 4633, 4634 y 4635 para revisar las necesidades de
modificar aspectos de su implementación, tenido en cuenta los rezagos
y el déficit que se registra a la fecha en esta materia.
• Garantizar recursos suficientes para avanzar en la implementación de
los Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635, los planes de salvaguarda indí-
gena y los planes comunitarios afrocolombianos, de manera articulada
con el cumplimiento de la orden cuarta del Auto 266 de 2017.
104
• Fortalecer la articulación institucional y los mecanismos de segui-
miento y verificación de los procesos de retorno de las comunidades
105
indígenas y afrocolombianas.
• Implementar de manera urgente el desminado de los territorios de

manera concertada con las autoridades y organizaciones étnicas, priori-
zando los territorios indígenas y afrocolombianos donde se van a reali-
zar procesos de retorno de comunidades desplazadas (como es el caso
del pueblo Nukak Makú), mencionadas en el texto principal y que es
uno de los puntos que hacen parte del Capítulo Étnico del Acuerdo
Final.
5.5 Recomendaciones en Materia de Participa-

ción Política

dación.
• Garantizar los recursos técnicos y financieros necesarios para el

funcionamiento de la IEANPE como instancia étnica para el segui-
miento, la verificación y la realización de observaciones y recomenda-
ciones por parte de los pueblos étnicos.
• Fortalecer las emisoras comunitarias de los pueblos indígenas y los
sistemas de comunicación propios.
5.6 Recomendaciones en Materia de Consulta

Previa
• Garantizar el derecho fundamental a la consulta previa en todas las

INFORME DEFENSORIAL
acciones de la implementación del Acuerdo de Paz susceptible de

afectar la integridad étnica y cultural de los grupos étnicos.
• Garantizar la participación de los grupos étnicos en las fases de
diseño y formulación de los proyectos para la implementación de los
PDET como una estrategia para hacer más ágil y efectivo el proceso
de consulta previa de los programas y proyectos susceptibles de afec-
tar a los grupos étnicos.
• Aplicar el principio de flexibilidad en los procesos de consulta pre-
via para la implementación del Acuerdo de Paz, siempre desde la
perspectiva de maximizar y no minimizar la garantía del derecho.
5.7 Recomendaciones Caso Pueblo Nukak
Al SIVJRNR.
• Realizar un reconocimiento temprano de verdad que aporte infor

mación sobre las lógicas del desminado en el territorio Nukak y el
paradero de los Nukak que fueron reclutados por las FARC durante
su participación en el conflicto.
• Diseñar un Plan de Acción Único con las autoridades del pueblo
Nukak, organizadas en Mauro Muno, que articule el Capítulo Étnico
del Acuerdo de Paz, el Plan de Salvaguarda, el Plan de Retorno y Reu-
bicación y el Decreto 1953 de 2014.
• El Plan deberá estar orientado a la recuperación territorial y el for-
talecimiento organizativo y el gobierno propio de los Nukak que les
permita un retorno progresivo a algunas áreas de su territorio an-
cestral en el resguardo. El Plan Único implica que las instituciones
articuladamente con las instancias representativas del pueblo Nukak
definan una ruta de trabajo con el objeto de mitigar la acción con
daño, disminuyendo el número de reuniones y de intervenciones ins-
titucionales desarticuladas.
106
107
A la Alta Consejería para la Estabilización y la Con-
solidación y Dirección de Asuntos contra Minas An-
tipersona (DAICMA).

• Priorizar el desminado humanitario del pueblo Nukak en la instan-
cia definida para ello y de manera concertada con las instituciones
representativas de los Nukak. Esta medida es prerrequisito para el
retorno al territorio, el fortalecimiento, la soberanía alimentaria y la
salvaguarda de este pueblo.
5.8 Recomendaciones Capítulo Étnico y Emergen-

cia Humanitaria en el Marco de la COVID–19
A la ART.
• Garantizar los recursos necesarios para la implementación de los

PDET en los territorios étnicos, con énfasis en aspectos como salud
propia e intercultural, desarrollo integral, fortalecimiento institucio-
nal como medida para la atención, prevención y protección de la vida
e integridad de los grupos étnicos en el marco de la emergencia hu-
manitaria por la COVID–19.
A la UNP y el Ministerio del Interior.
• Fortalecer los sistemas de autoprotección de los grupos étnicos,

Guardia Indígena y Guardia Cimarrona a través de dotación de ele-
mentos de bioseguridad, alimentos y otros que sean necesarios para
fortalecer las medidas de prevención y protección en los territorios
étnicos.
• Agilizar las evaluaciones de riesgo a líderes étnicos y adecuar me-
didas de protección para los líderes en el contexto del aislamiento
INFORME DEFENSORIAL
obligatorio, con especial atención en zonas rurales.

• Concertar mecanismos de participación y consulta teniendo en

cuenta los estándares del Convenio 169 de la OIT y la Corte Cons-
titucional para la implementación de iniciativas priorizadas por las
comunidades en los PDET, que requieran consulta para su ejecución.
Al Ministerio de Salud y al Ministerio del Interior.
• Implementar de manera urgente estrategias de comunicación in-

tercultural y bilingüe dirigidas a grupos étnicos, relacionadas con las
medidas de atención, prevención y protección de la vida y la salud en
el marco de la emergencia económica y social por la COVID-19.
• Generar lineamientos institucionales para el duelo y de la realiza-
ción de ritos funerarios de acuerdo con las costumbres y creencias de
los pueblos, así como garantizar la trazabilidad de los cuerpos e iden-
tificación de fallecidos según las recomendaciones de La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos en sus para la atención de los
grupos étnicos en el marco de la pandemia por la COVID-19.
A la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, el Mi-

nisterio del Interior y la UARIV.
• Mantener la ayuda humanitaria de emergencia a los grupos étnicos

mientras se mantenga la crisis económica y social por la COVID-19.
Al Departamento Nacional de Planeación (DNP).
• Realizar adecuaciones institucionales en el marco de la emergencia

que permita a las autoridades indígenas certificadas en el marco del
Decreto 1953 de 2014 ejecutar recursos de manera más flexible con
108 el objeto atender y prevenir la COVID–19 en las comunidades.
Al SIVJRNR. 109
• Ampliar los tiempos de los grupos étnicos para la presentación
de los informes a la JEP, teniendo en cuenta las afectaciones por la

emergencia humanitaria de la COVID–19.
INFORME DEFENSORIAL
6. Anexos
Tabla: Porcentaje de pueblos indígenas por región.
Region Pueblos %
Amazonía 48 44,4
Andes 22 19,4
Orinoquía 17 15,7
Chocó Biogeográfico Darién 6 5,6
Costa Atlántica Guajira 6 5,6
Sierra Nevada 4 3,7
Perijá 1 0,9
Cocuy 1 0,9
Catatumbo 1 0,9
Santander 1 0,9
Sin Inf 1 0,9
Total 108 23 100
23
Cuadro: Población raizal, palenquera y negra por departamento
quera y ne
110 23 El total de 108 pueblos indígenas los establecimos después de cotejar los datos del Gobierno Nacional con los de varias organizaciones nacionales
como la ONIC. Los nombres para unos grupos varían de un caso a otro y es probable que ahí radiquen las principales diferencias.
Tabla: Población indígena por departamento 111
Anexos
INFORME DEFENSORIAL
Tabla: procesos étnicos para la formulación de los Planes de Acción

para la Transformación Territorial24
112 24 Información suministrada por la ART resultado de reunión técnica, 15 de agosto de 2019
113
Anexos
INFORME DEFENSORIAL
114
115
Referencias
Referencias
• Balza Alarcón, R. (2011). Tierra, territorio y territorialidad indígena. Bo-
livia.
Editorial APCOB.
• Capítulo Étnico, Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto

y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. (2016). Bogotá,
Colombia.
• DANE, Censo General, 2005 y 2018.
• Departamento Nacional de Planeación. (2016). Plan Marco de

Implementación del Acuerdo Final.
• Sánchez Botero, E. (2006). Entre el juez Salomón y el dios Sira: decisiones

interculturales e interés superior del niño. Bogotá.
Editorial Gente Nueva.
• Zambrano, C. (2002). Nación y pueblos indígenas en transición.

Etnopolítica radical y fenómenos culturales emergentes en América Latina.
Universidad Nacional. Bogotá.
INFORME DEFENSORIAL
Normas
• Convenio 169. Convenio sobre pueblos indígenas y tribales. OIT.1989.
• Decreto 893. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2017.
• Decreto Ley 902. Presidencia de la República. 2017.
Sentencias
• Sentencia T-693. Corte Constitucional de Colombia. 2011.
• Sentencia T-235 de 2011. Corte Constitucional de Colombia. 2011.
• Sentencia T-282 de 2011. Corte Constitucional de Colombia. 2011.
• Auto 004, Protección de derechos fundamentales de personas e indígenas des-

plazados por el conflicto armado en el marco de la superación del estado de cosas
inconstitucional declarado en la Sentencia
T-025/04. (2009). Corte Constitucional de Colombia.
• Auto 005. Protección de derechos fundamentales de la población

afrodescendiente víctima del desplazamiento forzado en el marco de la superación
del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia
T-025/04. (2009). Corte Constitucional de Colombia.
116
117
Referencias
INFORME DEFENSORIAL
118

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El Posacuerdo en los Territorios Étnicos

Balance del Cumplimiento del Capitulo Étnico en el

Jorge Enrique Calero Chacón

Juan Manuel Quiñones Pinzón

Alfredo Vargas Abad

Jaime Alberto Escruceria de la Espriella

Manuel Bernardo Pinilla Zuleta

Profesionales que apoyaron la elaboracion del

Balance del Cumplimiento del Capitulo Étnico en el

Acápite. Caso nukak makú 94

ACONC (Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca)

Balance del Cumplimiento del Capitulo Étnico en el

A cuatro años de la suscripción del acuerdo, y como parte de su labor mi-

Presentación Informe Defensorial

Es importante resaltar que las labores de edición y publicación del presente

CARLOS ALFONSO NEGRET MOSQUERA

El Posacuerdo en los Territorios

Balance del Cumplimiento del Capitulo Étnico en el

Por otro lado, se logró incorporar el Capítulo Étnico especial (6.2) en el

En la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Ter-

ese logro está el trabajo de muchas organizaciones indígenas y afrocolom-

A más de tres años y medio de la suscripción del Acuerdo, y como parte de

Con el presente informe, la Defensoría del Pueblo espera contribuir a un

Este informe parte de las siguientes preguntas:

• ¿De qué manera la perspectiva étnica quedó incluida en el Acuerdo?

A partir de allí, se hace un seguimiento a los siguientes aspectos del Acuer-

Para la realización del presente informe se recopiló información sobre la

Finalmente, para contrastar la información de la Defensoría del Pueblo, se

Acuerdo, esta última fue solicitada de manera oficial y en mesas técnicas

El informe está integrado por cuatro capítulos, un acápite, las conclusiones

El primer capítulo incluye un contexto general sobre la diversidad étnica del

El segundo capítulo presenta una caracterización del conflicto armado en

Le sigue un acápite dedicado al pueblo Nukak en el departamento del Gua-

Finalmente, se presentan unas conclusiones orientadas a fortalecer el traba-

En ese sentido, puede afirmarse que la emergencia por COVID–19 agudiza

En este sentido, el informe contiene en la parte final del acápite algunas

Población, Derechos Especiales y Territorio

Población, Derechos Especiales y Territorio

La Constitución Política de 1991 reconoce a nuestro país como étnico y cul-

La diversidad étnica de Colombia está referida a los grupos étnicos: indí-

Censos de Población XX yXXI

1.1 Pueblos indígenas

Población, Derechos Especiales y Territorio

En cambio, en la Amazonía y en la Orinoquía el tamaño de los grupos étni-

Finalmente, si se intentara clasificar a los grupos indígenas en un conti-

nuum de mayor a menor grado de preservación cultural, podemos ubicar

1.2 Pueblos negros, afrocolombianos, raizales y

Según Viáfara (citado por PNUD, 2011), la población afrocolombiana se

Los raizales y los palenqueros son grupos culturalmente diferenciados gra-

Población, Derechos Especiales y Territorio

La Ley 70 de 1993 introdujo una diferenciación entre los negros de la cuen-

A pesar de ello, la figura de consejo comunitario se ha venido extendien-

Comunidad Negra. Es el conjunto de familias de ascendencia

ria y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación

1.3 Rom o gitanos

Los gitanos son un pueblo proveniente del norte de la India, y su origen se

Los gitanos, siempre dispersos, forman grupos de tamaño variable,

Población, Derechos Especiales y Territorio

Dependencias del Gobierno Nacional y algunas entidades territoriales han