Los Principios de Igualdad de Oportunidades, de Igualdad de Trato Y de No Discriminación, en El Anteproyecto de Ley General de Trabajo

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LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES,
DE IGUALDAD DE TRATO Y DE NO DISCRIMINACIÓN,
EN EL ANTEPROYECTO DE LEY GENERAL DE TRABAJO
Martín Carrillo Calle ( 1)
I.- MARCO DE REFERENCIA
Consideramos pertinente que la discusión de toda iniciativa legislativa sobre los
principios de igualdad de oportunidades, de igualdad de trato y de no discriminación,
se haga teniendo en cuenta las obligaciones internacionales asumidas por el Perú y
las particulares condiciones socioeconómicas existentes en el país.
I.1.- REGULACIÓN INTERNACIONAL
Como se sabe, la Cuarta Disposición Final de la Constitución vigente, dispone que los
artículos del texto constitucional que regulan derechos fundamentales laborales deben
ser interpretados de acuerdo a lo dispuesto por los instrumentos internacionales de
derechos humanos ratificados por el Perú, que de esta manera se convierten en
importantes e imprescindibles referentes normativos para impedir cualquier lectura
restrictiva o reductora de las cláusulas constitucionales. En mérito a tal mandato, los
instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país y que
van a operar como referentes y garantes del respeto al contenido esencial de las
disposiciones constitucionales que tratan sobre la igualdad de oportunidades, la
igualdad de trato y la no discriminación por razón de género, son: la Carta de las
Naciones Unidas (1945) (2); la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(1948) (3); la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1952) (4); el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) (5); el Pacto Internacional de
1
Profesor de la Maestría en Relaciones Laborales de la Pontifica Universidad Católica del Perú.
2
Aprobada mediante la Resolución Legislativa N° 10255 del 15.10.1945.
3
4
Aprobada y ratificada mediante el Decreto Ley N° 21177 del 10.06.1975.
5
Aprobado mediante el Decreto Ley N° 22128 del 28.03.1978.
2
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) (6); la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (1979) ( 7); el
Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer (1999) (8); la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (1969) (9); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988)
(10); la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia
contra la Mujer (1994) (11); el Convenio OIT N° 100 sobre igualdad de remuneración
(1951) (12); el Convenio OIT N° 111 sobre la discriminación en el empleo y la
ocupación (1958) (13); el Convenio OIT N° 122 sobre la política de empleo (1964) (14) y
el Convenio OIT N° 156 sobre los trabajadores con responsabilidades familiares
(1981) (15). Sin duda que estos 14 instrumentos internacionales, aportan importantes
conceptos para la cabal interpretación y plena vigencia de los principios bajo estudio.
El Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, que está en trámite en el Congreso
de la República, precisa que los derechos fundamentales “se interpretan de
conformidad con los tratados y declaraciones internacionales, en la medida que sean
más favorables a la persona humana” (II principio fundamental del Título Preliminar).
Consideramos positivo que los tratados de derechos humanos mantengan su función
referencial en materia de interpretación de las cláusulas constitucionales, con la
pertinente precisión de que su invocación sólo procede en clave pro libertatis, lo que
garantiza la efectiva tutela de los derechos fundamentales.
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Aprobado mediante la Resolución Legislativa N° 27429 del 23.02.2001.
9
Aprobada mediante el Decreto Ley N° 22231 del 11.07.1978.
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3
En adecuada consonancia con esta posición, el Anteproyecto de Ley General de
Trabajo señala que los tratados sobre derechos humanos -y en especial los Convenios
de la OIT- “sirven para interpretar el significado de los derechos” consagrados en la
Constitución y en la propia Ley General de Trabajo (artículos XII y XIII del Título
Preliminar).
I.2.- SITUACIÓN SOCIAL
El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2000-2005
(16), señala en su diagnóstico situacional que “La participación de la mujer en el
mercado laboral ha tenido avances significativos”, pero advierte que dicha
participación “sigue caracterizada por la segregación y la desigualdad”. Precisa que
“Los hombres generalmente obtienen mayores ingresos y tienden a desempeñarse en
puestos de mayor jerarquía, mientras que las mujeres se ubican en puestos de trabajo
de menor jerarquía con menor remuneración y mayor inestabilidad”. A lo que se
agrega que “la subsistencia de determinadas circunstancias, como la mayor
responsabilidad de la mujer en el cuidado de la familia y los hijos, unido a prejuicios
sociales no erradicados sobre la capacidad laboral y profesional de la mujer siguen
siendo condicionantes para que las mujeres continúen insertándose en trabajos de
baja productividad”.
Por su parte, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (17), ha
expresado su preocupación porque en el Perú persiste “la discriminación por motivos
16
El Plan Nacional -aprobado mediante el Decreto Supremo 001-2000-PROMUDEH, publicado en el
Diario Oficial el 02.02.2000- tiene como objetivo general el “Promover y garantizar la igualdad de trato y
de oportunidad para las mujeres y propiciar su participación plena en el desarrollo y en los beneficios que
ello conlleve, a lo largo de su ciclo de vida”. Entre sus objetivos específicos, figura el “Favorecer el acceso
y mejorar la posición de las mujeres en el mercado laboral”.
17
El Perú debe presentar periódicamente informes sobre el cumplimiento de las obligaciones asumidas
como país signatario de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la Mujer. Esos informes son evaluados por el citado Comité, que expresa sus preocupaciones y presenta
las recomendaciones que estime por conveniente a los respectivos gobiernos. El quinto informe
presentado por el Perú en los últimos 20 años, fue examinado por el Comité en su período extraordinario
de sesiones celebrado en agosto del 2002. Véase el documento que recoge las preocupaciones y
4
de género en el mercado de trabajo”, la que se expresa en un “limitado acceso de las
mujeres al empleo”, la “baja calidad” de las tareas que ellas desempeñan, la
“discriminación salarial” y la “segregación vertical y horizontal”. El citado Comité ha
solicitado al gobierno peruano que se superen las “condiciones precarias” a las que
están sometidas las trabajadoras del sector informal y aquellas que laboran a tiempo
parcial, en tanto prestan sus servicios “sin protección laboral, sin acceso a la seguridad
social y sin el debido respeto a sus derechos laborales”. Para superar tal situación, ha
recomendado la adopción de las medidas necesarias para “garantizar el cumplimiento”
de lo dispuesto por el artículo 11 de la Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la Mujer (18), y la aplicación de los convenios de la OIT
sobre la materia, en especial el N° 111, sobre la discriminación en el empleo y la
ocupación. El Comité, además, ha exhortado al gobierno peruano a eliminar la
“segregación ocupacional” a través de “la educación, la formación y la capacitación” de
las trabajadoras.
observaciones del Comité en:

www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/cedawExsess/ConcComments/ConComPer.PDF
18
“1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra
la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los
hombres, los mismos derechos, en particular: a) El derecho al trabajo como derecho inalienable de todo
ser humano; b) El derecho a las mismas oportunidades de empleo, inclusive a la aplicación de los mismos
criterios de selección en cuestiones de empleo; c) El derecho a elegir libremente profesión y empleo, el
derecho al ascenso, a la estabilidad en el empleo y a todas las prestaciones y otras condiciones de
servicio, y el derecho a la formación profesional y al readiestramiento, incluido el aprendizaje, la formación
profesional superior y el adiestramiento periódico; d) El derecho a igual remuneración, inclusive
prestaciones, y a igualdad de trato con respecto a un trabajo de igual valor, así como a igualdad de trato
con respecto a la evaluación de la calidad del trabajo; e) El derecho a la seguridad social, en particular en
casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el
derecho a vacaciones pagadas; f) El derecho a la protección de la salud y a la seguridad en las
condiciones de trabajo, incluso la salvaguardia de la función de reproducción.
2. A fin de impedir la discriminación contra la mujer por razones de matrimonio o maternidad y asegurar la
efectividad de su derecho a trabajar, los Estados Partes tomarán medidas adecuadas para: a) Prohibir,
bajo pena de sanciones, el despido por motivo de embarazo o licencia de maternidad y la discriminación
en los despidos sobre la base del estado civil; b) Implantar la licencia de maternidad con sueldo pagado o
con prestaciones sociales comparables sin pérdida del empleo previo, la antigüedad o los beneficios
sociales; c) Alentar el suministro de los servicios sociales de apoyo necesarios para permitir que los
padres combinen las obligaciones para con la familia con las responsabilidades del trabajo y la
participación en la vida pública, especialmente mediante el fomento de la creación y desarrollo de una red
de servicios destinados al cuidado de los niños; d) Prestar protección especial a la mujer durante el
embarazo en los tipos de trabajos que se haya probado puedan resultar perjudiciales para ella.
3. La legislación protectora relacionada con las cuestiones comprendidas en este artículo será examinada
periódicamente a la luz de los conocimientos científicos y tecnológicos y será revisada, derogada o
ampliada según corresponda”.
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Cabe destacar que la igualdad de oportunidades y la no discriminación, no sólo son
materia de interesantes debates jurídicos, pues ellos también deben de servir para
poner en evidencia una compleja e inequitativa realidad social, que reclama urgentes
respuestas estatales a favor de los colectivos más afectados en el ámbito del empleo y
de las condiciones de trabajo, como son las mujeres, los discapacitados, los menores
de edad y los adultos mayores.
II. ANTEPROYECTO DE LEY GENERAL DE TRABAJO
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo incluyen en su articulado diversas
disposiciones (19) sobre la igualdad de oportunidades, la igualdad de trato y la no
discriminación, que pasamos a reseñar de manera estructurada en cinco tópicos.
II.1.- LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES, DE IGUALDAD DE
TRATO Y DE NO DISCRIMINACION
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo establece como uno de los principios del
ordenamiento laboral, el de “Igualdad ante la ley, de trato y de oportunidades” (artículo
XI, 5 del Título Preliminar). Además, reconoce a los trabajadores -en la relación de
trabajo- la titularidad del derecho a “La igualdad de trato y de oportunidades y a la no
discriminación por cualquiera de los motivos a que se refiere el artículo XI, numeral 5,
del Título Preliminar” (artículo 48°, 4).
Como se sabe, el vigente texto constitucional consagra como derecho fundamental el
principio general de igualdad ante la ley y una amplia tipificación de los supuestos
discriminatorios que resultan vedados en el ordenamiento peruano (artículo 2°, 2),
junto con el explícito reconocimiento de la vigencia del principio de igualdad de
oportunidades sin discriminación en toda relación laboral (artículo 26°, 1), como parte
de los derechos sociales y económicos.
19
Véase los artículos XI, 5 (Título Preliminar); 3°; 48°, 4; 49°; 102°; 132°, 2; 133°, 6; 317°, 5 y 336°.
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El principio de igualdad, entendido como derecho fundamental, “comporta el
reconocimiento de la existencia de una facultad o atribución conformante del
patrimonio jurídico de una persona, derivada de su naturaleza, que consiste en ser
tratada igual que los demás en relación a hechos, situaciones o acontecimientos
coincidentes; por ende, como tal deviene en el derecho subjetivo de obtener un trato
igual y de evitar los privilegios y las desigualdades arbitrarias”. De esta forma, la
igualdad se configura como el derecho de la persona “a no sufrir discriminación
jurídica alguna; esto es, a no ser tratada de manera dispar respecto a quienes se
encuentren en una misma situación, salvo que exista una justificación objetiva y
razonable de esa desemejanza de trato” ( 20).
El Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, por su parte, señala que toda
persona tiene derecho “A la igualdad ante la ley. Está prohibida toda forma de
discriminación que tenga por objeto o resultado anular o menoscabar el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona. El Estado y la
sociedad promueven las condiciones y medidas positivas para que real y
efectivamente nadie sea discriminado” (artículo 2°, 2). Es de responsabilidad estatal la
adopción de políticas y la promoción de condiciones para el fomento de la equidad en
el acceso al empleo, la capacitación y la formación profesional (artículo 28°),
estableciéndose que en la relación de trabajo rigen los principios de igualdad de trato,
de oportunidades y de no discriminación (artículo 30°, 4). Corresponde al Estado y la
20
Además, la igualdad opera “como un principio rector de la organización y actuación del Estado
Democrático de Derecho”. En este plano, la igualdad “implica un postulado o proposición con sentido y
proyección normativa o deontológico, que, por tal, constituye parte del núcleo del sistema constitucional
de fundamento democrático”. Véase el Fundamento Jurídico N° 3.1. de la Sentencia del 26.03.2003 de la
Sala Segunda del Tribunal Constitucional, en la acción de amparo promovida por la Cámara Peruana de
la Construcción (CAPECO) contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Lima (Expediente N° 0261-2003-AA/TC).
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sociedad actuar concertadamente para erradicar la exclusión social (artículo 41°),
siendo deber de todo peruano el luchar contra la discriminación (artículo 54°, 10) (21).
De esta manera, el proyecto de reforma constitucional establece la proscripción
general de toda forma de discriminación; pone énfasis en el resultado peyorativo
(anulación o menoscabo) que el acto discriminatorio causa en la víctima; exige que se
adopten políticas públicas que apunten a erradicar la exclusión social y fomenten la
equidad en el acceso al empleo, la capacitación y la formación profesional, propósito
que -según el mismo proyecto indica- puede ser alcanzado mediante las medidas de
“acción positiva” impulsadas por el Estado. El citado proyecto, ofrece elementos para
entender que junto con el reconocimiento de una igualdad formal también se aspira a
alcanzar una igualdad real, verificable facticamente en los diversos ámbitos de las
relaciones sociales. Si bien ninguna persona puede ser “legalmente” discriminada,
tampoco puede serlo “real y efectivamente”. Consideramos conveniente que se haga
un esfuerzo para lograr una redacción más directa y enfática en este extremo del texto
constitucional en debate, para que no quede duda del compromiso imperativo de
remover todos los obstáculos que impiden alcanzar una igualdad sustantiva en la
sociedad peruana.
En los términos en que la igualdad de oportunidades sin discriminación en la relación
laboral, ha sido consagrada por la Constitución vigente, podría interpretarse -aplicando
la técnica literal- que éste principio sólo surte efecto en el desarrollo de una relación de
trabajo, por lo que no podría ser invocado en las actividades previas a la configuración
de dicha relación, como -por ejemplo- en los procesos de selección de personal. Una
lectura hecha bajo estas coordenadas, llevaría a sostener que los constituyentes al
adoptar el principio de igualdad de oportunidades (que opera en el acceso al trabajo),
en realidad lo que deseaban era incorporar el principio de igualdad de trato (cuyo
21
Además, en el preámbulo de lo que será el nuevo texto constitucional, se declara el compromiso por
“promover una sociedad justa, libre y solidaria (...) exenta de toda exclusión económica, social, étnica,
8
espacio de actuación es la etapa de ejecución de las obligaciones laborales) al texto
constitucional. La propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos (22), ha
pedido que la fórmula constitucional que establece la igualdad de oportunidades,
también sea aplicable al acceso al trabajo. El Proyecto de Ley de Reforma de la
Constitución supera la confusión de conceptos y le devuelve rango constitucional al
principio de igualdad de trato, garantizando que el principio de no discriminación será
de aplicación tanto en el acceso al empleo, en la etapa de ejecución de las
obligaciones generadas por la relación laboral, como en la terminación de la misma.
El Convenio N° 111 de la OIT sobre la discriminación en el empleo y la ocupación,
señala que bajo el concepto de discriminación quedan comprendidas todas sus
modalidades: las discriminaciones generadas por el propio ordenamiento legal (23) o
las que se registran en la práctica (24), las directas y las indirectas, las que afectan a
los trabajadores nacionales como a los extranjeros, a los que laboran para el sector
público como quienes lo hacen en la actividad privada. La Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, identifica tres elementos en la
definición de la discriminación que asume el Convenio N° 111: a) “un elemento de
hecho (la existencia de una distinción, exclusión o preferencia originadas en un acto o
en una omisión) que constituye la diferencia de trato”; b) “un motivo determinante de la
diferencia de trato”, y c) “el resultado objetivo de tal diferencia de trato (o sea la
anulación o alteración de la igualdad de oportunidades o de trato)” ( 25). Téngase
presente que el Convenio N° 111 no exige que el autor del acto discriminatorio tenga
sexual, cultural o de cualquier otra índole”.

22
Véase el informe del año 2000 sobre la situación de los Derechos Humanos en el Perú.
23
“La adopción de disposiciones generales por las que se establezcan distinciones fundadas en criterios
prohibidos constituye una discriminación en el derecho”. Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio
General de las memorias sobre el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación) 1958 (núm.
111) y la Recomendación sobre la discriminación (empleo y ocupación) 1958 (núm. 111). Conferencia
Internacional del Trabajo, 82ava. Reunión (1996). Párrafo 25.
24
“El comportamiento regular de una autoridad pública o una persona privada que trate de manera
desigual a individuos o a miembros de un grupo basándose en algún criterio prohibido que podría gozar
de los mismos derechos u obtener las mismas ventajas constituye una discriminación en la práctica”.
Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio General … Ob cit. Párrafo 25.
25
Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio General … Ob cit. Párrafo 23.
9
la “intención” de perjudicar al trabajador afectado, ya que incluso la acción vedada
puede ocurrir “sin la necesidad de que haya un autor identificable” ( 26).
El principio de igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres (27) no ha sido
recogido por el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional, por lo que resulta
pertinente recordar que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (28), señaló
que al no haberse incluido en el texto constitucional de 1993 el derecho de las mujeres
y de los hombres a igual remuneración por igual trabajo, el Perú desconoció lo
dispuesto por la OIT en el Convenio N° 100 y en la Recomendación N° 90.
Consideramos conveniente que en el actual proceso de reforma, se debata la
reincorporación de este principio al texto constitucional, o en su defecto, sea recogido
por la próxima Ley General de Trabajo.
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo también proscribe la discriminación “por
razón de sexo, raza, origen, religión, opinión, idioma, estado civil, responsabilidades
familiares, edad, discapacidad, ser portador del VIH/SIDA, condición económica o de
cualquier otra índole” (artículo XI, 5 del Título Preliminar).
Por su parte, la Constitución de 1993 establece que “Nadie debe ser discriminado por
motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de
cualquier otra índole” (artículo 2°, 2) ( 29).
26
Thomas, C. y Horii, Y.: Igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación. En: Javillier,
J.C. (Director): Las Normas Internacionales del Trabajo. Un enfoque global. 75.° aniversario de la
Comisión de Expertos en aplicación de Convenios y Recomendaciones. Oficina Internacional del Trabajo.
2002. Pag. 88.
27
La Constitución de 1993 eliminó la regla recogida por el texto constitucional de 1979, por la cual “El
trabajador, varón o mujer, tiene derecho a igual remuneración por igual trabajo prestado en idénticas
condiciones al mismo empleador” (artículo 43°).
28
29
Mediante la Ley 27270 -publicada en el Diario Oficial el 29.05.2000- se tipifica el delito de
discriminación y se le incorpora al Código Penal bajo la siguiente fórmula: “El que discrimina a otra
persona o grupo de personas, por su diferencia racial, étnica, religiosa o sexual, será reprimido con
prestación de servicios a la comunidad”, de 30 a 60 jornadas o limitación de días libres de 20 a 60
jornadas (artículo 323°). Adviértase que queda fuera de la tipificación penal, toda discriminación
sustentada en el origen, el idioma, la opinión o la condición económica, pese a que todos estos motivos
han sido expresamente proscritos por la Constitución de 1993.
10
Como se ha visto, el Anteproyecto de Ley General de Trabajo prefiere hacer un listado
enunciativo abierto, para identificar las razones que invalidan un mandato o una
decisión por sus consecuencias discriminatorias en el ámbito laboral. La técnica
legislativa adoptada por el Anteproyecto no coincide con la que se asume en el
Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, que proscribe toda forma de
discriminación, sin explicitar ningún supuesto. Para evitar que se presenten
divergencias en la interpretación del mismo principio, sería conveniente que se
unifique la técnica legislativa asumiendo la del listado enunciativo abierto, al que se
podría sumar para reforzar la protección antidiscriminatoria, supuestos como el color,
la ascendencia nacional, la nacionalidad, la afiliación sindical, el estado de salud, la
invalidez y las opciones sexuales (30).
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo proscribe la discriminación directa como la
indirecta (artículo XI, 5 del Título Preliminar). Cabe precisar que las modalidades de
discriminación indirecta están “relacionadas con situaciones, reglamentaciones o
prácticas aparentemente neutras pero que, en realidad, crean desigualdades con
respecto a personas que tienen determinadas características”. Situaciones de esta
naturaleza “surgen cuando idénticas condiciones, tratamientos o criterios se aplican a
todos pero sus consecuencias resultan tener un impacto sumamente desfavorable en
30
El Convenio N° 111 de la OIT sobre la discriminación en el empleo y la ocupación, señala que bajo el
concepto de discriminación queda comprendida “cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en
motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por
efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación”, los que
“incluyen tanto el acceso a los medios de formación profesional y la admisión en el empleo y en las
diversas ocupaciones como también las condiciones de trabajo”. Téngase presente que la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, ha propuesto a la Conferencia
Internacional del Trabajo que sancione un protocolo adicional al Convenio N° 111, en el que se proscriba
como basamento de una decisión en materia de empleo y ocupación, “todos o algunos de los siguientes
criterios (citados por orden alfabético): afiliación sindical, condición matrimonial, edad, estado de salud,
idioma, inclinaciones sexuales, invalidez, nacionalidad, posición económica y responsabilidades
familiares”. Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio General… Ob. Cit. Párrafo 297.
11
algunos por motivos basados en su raza, color, sexo o religión, y no resultan tener un
vínculo directamente relacionado con los requerimientos del empleo” ( 31).
II.2.- ACCIONES POSITIVAS
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo establece que “las acciones positivas
adoptadas por el Estado destinadas a lograr una igualación efectiva entre diversas
colectividades que tengan notorias desigualdades materiales”, no pueden ser
considerados como actos de discriminación (artículo XI, 5 del Título Preliminar).
El Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución habilita al Estado para que proceda
a implementar medidas de “acción positiva”, en tanto éstas resultan instrumentos
propicios para fomentar la igualdad real, además de precisar que “La ley puede
establecer preferencias a favor de los trabajadores nacionales” (artículo 30°, 4).
Consideramos conveniente que el nuevo texto constitucional habilite otros supuestos
de preferencia al margen de la nacionalidad, para que no se entienda que las medidas
de “acción positiva” que el Estado puede impulsar a favor de un determinado colectivo
-ya sea en el ámbito legislativo, administrativo o judicial-, se reducen a la promoción
del trabajador nacional frente al extranjero. Así por ejemplo, la habilitación
constitucional para que una ley pueda reconocer a la mujer derechos no menores que
al hombre (32), operaría como una cláusula de soporte para que se adopten políticas
públicas con medidas de “acción positiva” a favor de las mujeres, focalizadas en el
empleo y las condiciones de trabajo.
31
Para la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, la
discriminación indirecta se da cuando -por ejemplo- se establecen “ciertos requisitos o condiciones físicas
que, aparentemente, se imponen por igual a ambos sexos, pero que provocan una discriminación de
hecho. Esto ocurre muchas veces (…) cuando se imponen condiciones de altura o de peso en forma
indiferenciada para hombres y mujeres”. Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio General …. Ob.
cit. Véase los párrafos 25 y 38.
32
La Constitución de 1993 eliminó la regla recogida por el texto constitucional de 1979, por la cual “El
varón y la mujer tienen iguales oportunidades y responsabilidades. La ley reconoce a la mujer derechos
no menores que al varón” (artículo 2°, 2). Este precepto no ha sido recogido por el Proyecto de Ley de
Reforma Constitucional.
12
Tanto el Convenio 111 como la Recomendación 111 de la OIT, consideran que las
medidas de “acción positiva” constituyen importantes piezas de toda política pública en
pro de la igualdad de oportunidades (33). Cabe destacar que el Convenio N° 111
precisa que “Las medidas especiales de protección de asistencia previstas en otros
convenios o recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo
no se considerarán como discriminatorias” (artículo 5°, 1), Igual señalamiento hace la
Recomendación N° 111, cuando establece que: “La aplicación de la política de no
discriminación no debería menoscabar las medidas especiales destinadas a satisfacer
las necesidades particulares de las personas a las que, por razones tales como el
sexo, la edad, la invalidez, las cargas de familia o el nivel social o cultural,
generalmente se les reconozca la necesidad de protección o asistencia especial”
(artículo 6°) (34).
Las medidas de “acción positiva” tienen como finalidad la promoción de “la igualdad de
oportunidades de determinados grupos sociales claramente definidos que son objeto
de prácticas discriminatorias caracterizadas”. Tales medidas son de aplicación
temporal, pues han de regir “durante todo el tiempo que los grupos sociales
beneficiarios no estén en condiciones de ejercer en la práctica sus derechos a la
igualdad” y además se caracterizan por ser “multiformes” (35). Corresponde al
legislador fijar los criterios generales para determinar la temporalidad y la causalidad
33
Téngase presente que desde 1975, la Conferencia Internacional del Trabajo viene alentando a los
gobiernos a adoptar medidas para favorecer el acceso de las mujeres a los puestos de mayor importancia
tanto en el sector público como en el privado, así como medidas para equiparar la remuneración de las
mujeres con las que perciben los hombres que desempeñan trabajos de igual valor. Véase la Declaración
sobre la igualdad de oportunidades y de trato para las trabajadoras, aprobada el citado año.
34
Para la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, “Estas medidas
especiales tienden a garantizar en los hechos una igualdad de oportunidades y de trato que tenga en
cuenta la diversidad de situaciones en que se encuentran determinadas personas, para que dejen así de
ser discriminadas. Estos tratos preferentes tienen la finalidad de restablecer el equilibrio y forman o
deberían formar parte de las medidas destinadas a suprimir las desigualdades”. Igualdad en el empleo y
la ocupación: Estudio General …Ob. cit. Párrafo 135.
35
Si bien las medidas de acción positiva “han resultado muchas veces de gran utilidad durante las
primeras etapas de la eliminación de la discriminación y para lograr el objetivo de igualdad completa”, en
la actualidad la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, alienta
a ensayar nuevas modalidades en las que corresponde al gobierno actuar “como catalizador para los
empleadores del sector privado” a los que debe de alentar “a adoptar voluntariamente medidas tendientes
13
de las medidas de “acción positiva”, el nivel de la estructura del Estado en las que
éstas deberán diseñarse, la identificación del ente o entes responsables de dicha
función, así como las instancias estatales llamadas a intervenir en la puesta en
práctica de las respectivas políticas públicas ( 36).
Nuestro Tribunal Constitucional ha sostenido con meridiana claridad que el derecho a
la igualdad “no significa que siempre y en todos los casos se debe realizar un trato
uniforme. El derecho a la igualdad supone tratar "igual a los que son iguales" y
"desigual a los que son desiguales", partiendo de la premisa de que es posible
constatar que en los hechos no son pocas las ocasiones en que un determinado grupo
de individuos se encuentra postergado en el acceso, en igualdad de condiciones, a las
mismas oportunidades. La primera condición para que un trato desigual sea
constitutivo de una diferenciación admisible, es la desigualdad de los supuestos de
hecho. Es decir, implica la existencia de sucesos espacial y temporalmente localizados
que poseen rasgos específicos e intransferibles que hacen que una relación jurídica
sea de un determinado tipo y no de otro. Asimismo, la existencia de una diferenciación
debe perseguir una intencionalidad legítima, determinada, concreta y específica,
debiendo asentarse en una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con juicios de
valor generalmente aceptados. Se trata pues de un tema que, en la doctrina, se
conoce con el nombre de "discriminación inversa", esto es, un caso en el cual se debe
realizar un tratamiento diferenciado precisamente para promover la igualdad. Para ello
se incita a que el Estado adopte una labor legislativa positiva y diligente, ya sea para
a mejorar la posición de las mujeres y de las minorías”. Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio
General … Ob cit. Párrafos 287 y 289.
36
Como se sabe, la OIT impone a los países que han ratificado el Convenio 111 -como es el caso del
Perú- la obligación de formular y llevar a cabo una política nacional promotora de la igualdad de
oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, para eliminar toda discriminación en estos
ámbitos (de manera complementaria, las recomendaciones 111 y 150, detallan los aspectos que tal
política debería incluir.).Si bien la acción normativa es muy importante en materia de igualdad de
oportunidades, resulta indispensable que ella sustente y habilite a las políticas públicas
antidiscriminatorias que deben de ser diseñadas y ejecutadas desde el Poder Ejecutivo, distribuyendo
competencias y funciones entre las distintas instancias gubernamentales (nacional, regional y local).
14
corregir las disparidades en el goce de los derechos fundamentales o para alcanzar su
integral realización” (37).
La vigencia y necesidad de las medidas de “acción positiva” queda en evidencia en el
informe del Comité para la eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en el que
recomienda al Estado peruano adoptar medidas especiales de carácter temporal para
erradicar la pobreza entre las mujeres rurales, y para promover que las mujeres
asuman cargos de dirección, tanto en el sector público como en el privado. Por su
parte, el Acuerdo Nacional ( 38), en su décima primera política de Estado, señala que la
37
Véase el Fundamento Jurídico N° 3.3. de la Sentencia del 26.03.2003 de la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, en la acción de amparo promovida por la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO)
contra la sentencia de la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima (Expediente N° 0261-
2003-AA/TC).
38
En el mes de julio del 2002, las principales organizaciones políticas, religiosas y otras instituciones de la
sociedad civil junto con el gobierno nacional, aprobaron un conjunto de acciones orientadas a alcanzar
cuatro grandes objetivos que se convirtieron así en políticas de Estado, y que configuran el llamado
“Acuerdo Nacional”. Respecto a la equidad y la justicia social, se señala que la “igualdad de acceso a las
oportunidades para todos los peruanos y peruanas”, constituye uno de los ejes principales de la acción
del Estado, por lo que se consagra el compromiso de “Adoptar medidas orientadas a lograr la generación
de oportunidades económicas, sociales, culturales y políticas, erradicando toda forma de inequidad y de
discriminación, en un contexto de pleno respeto a los Derechos Humanos”. La promoción de la igualdad
de oportunidades sin discriminación, configura la décima primera política de estado, que ha sido
formulada de la siguiente manera: “Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la promoción de la
igualdad de oportunidades, reconociendo que en nuestro país existen diversas expresiones de
discriminación e inequidad social, en particular contra la mujer, la infancia, los adultos mayores, las
personas integrantes de comunidades étnicas, los discapacitados y las personas desprovistas de
sustento, entre otras”. Para alcanzar este objetivo, el Estado: a) “combatirá toda forma de discriminación,
promoviendo la igualdad de oportunidades”; b) “fortalecerá una institución al más alto nivel del Estado en
su rol rector de políticas y programas para la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres, es decir, equidad de género”. Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social impulsar
que la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, sea un principio con presencia transversal en
el diseño, aplicación y evaluación de las políticas públicas y los presupuestos de cada sector. Dentro de
las medidas complementarias al Acuerdo Nacional figura la reformulación del plan de igualdad de
oportunidades sin discriminación y la discusión y aprobación de una Ley de Igualdad de Oportunidades
con Equidad de Género. Como metas a alcanzar en el 2012, se espera que no menos del 40% de las
autoridades políticas y de funcionarios de la administración pública sean mujeres y que estén en
desarrollo 25 planes regionales y 192 planes municipales de nivel provincial para el fomento de la
igualdad de oportunidades sin discriminación; c) “dará acceso equitativo a las mujeres a recursos
productivos y empleo”. La primera tarea es garantizar la aplicación del principio de igualdad de
remuneración por trabajo de igual valor. Se prevé modificar la regulación aplicable a las trabajadoras del
hogar, para garantizarles sus derechos laborales sin discriminación. También se incluye la promoción de
las pequeñas y microempresas conformadas por mujeres. Otra tarea es el reconocimiento de la función
social de la maternidad y de la responsabilidad familiar compartida, lo que debe de llevar a la
implementación de medidas de acción afirmativa para mujeres jefas de hogar, a la implementación de
servicios de cuidado diurno de niñas y niños de 0 a 5 años, a la ratificación del Convenio N° 183 de la OIT
sobre protección de la maternidad y la discusión y aprobación de la ley de responsabilidades familiares
compartidas. Igualmente se considera como tarea pública el promover la igualdad de oportunidades para
la formación profesional, la capacitación y la calificación laboral de las mujeres. A ello se asocia la
adecuación de la normatividad laboral a los estándares internacionales de derechos laborales. También
es de responsabilidad estatal la promoción de cambios en las representaciones sociales de hombres y
mujeres y en los comportamientos discriminatorios, para lo cual se espera que se incorporen los
convenios internacionales de igualdad y no discriminación como lineamientos de política, se implementen
15
reducción y posterior erradicación de las diversas expresiones de discriminación e
inequidad social que existen en el Perú, “requieren temporalmente de acciones
afirmativas del Estado y de la sociedad, aplicando políticas y estableciendo
mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas,
sociales y políticas para toda la población”.
Es conveniente señalar que las medidas de “acción positiva” no son extrañas al
ordenamiento laboral peruano, pues es posible identificar como antecedente al
Decreto Supremo 001-89-SA (39), que otorgó un puntaje extra de bonificación a las
“personas impedidas” que se presentaban a los concursos de plazas convocadas por
los organismos del sector público, promoviendo así su incorporación a la carrera
administrativa. Esta medida promocional diseñada para operar en el “ingreso” a la
función pública, ha sido aplicada en forma extensiva para evitar la “salida” de
trabajadores discapacitados de la administración estatal. El Tribunal Constitucional
declaró inaplicable las respectivas resoluciones de cese de las trabajadoras
discapacitadas demandantes, porque la administración pública no les reconoció la
bonificación con el puntaje extra que otorga el mencionado Decreto Supremo, en el
proceso de evaluación al que fueron sometidas (40). Esta medida ha sido luego
consagrada en la Ley General de la Persona con Discapacidad (41).
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (42), recomendó al gobierno
peruano “Regular la protección de la maternidad en el campo laboral, otorgándole a la
mecanismos que garanticen trabajo para las mujeres mayores de 35 años, se sancionen de manera
efectiva los actos de discriminación, y se revise y modifique toda la normatividad discriminatoria contra la
mujer; d) “desarrollará sistemas que permitan proteger a niños, niñas, adolescentes, adultos mayores,
mujeres responsables de hogar, personas desprovistas de sustento, personas con discapacidad y otras
personas discriminadas o excluidas”. Entre las tareas que el Estado debe de asumir en esta materia,
figura el fomento del empleo de las personas con discapacidad con el consiguiente incremento de su nivel
de ocupación, además de su protección mediante el establecimiento de un seguro especial.
39
Publicado en el Diario Oficial el 17.01.1989.
40
Véase las sentencias del Tribunal Constitucional del 01.09.1997 (Exp. 337-97-AA/TC. Rebeca Prado
contra Consejo Transitorio de Administración Regional de Los Libertadores Wari) y 22.12.1997 (Exp. 478-
97-AA/TC. Teresa Quevedo contra Ministerio de Trabajo).
41
El artículo 36° de la Ley 27050, publicada en el Diario Oficial el 06.01.1999, establece que: “En los
concursos para la contratación de personal del sector público, las personas con discapacidad tendrán una
bonificación de 15 (quince) puntos en el concurso de méritos para cubrir la vacante”.
42
16
mujer trabajadora los mismos derechos que tenía antes de la derogación de la Ley N°
2851”, es decir: licencia por maternidad, indemnización especial por despido, permiso
por lactancia y acceso a servicios de atención al hijo durante su primer año de vida.
Cabe precisar que los tres primeros derechos reseñados están vigentes en los
términos regulados por las leyes 26644, 27185 y 27240, respectivamente, habiéndose
sí eliminado la obligación de los empleadores de proporcionar los servicios de sala
cuna a sus trabajadoras, para dar de lactar a sus niños menores de un año ( 43).
Para cumplir con esta recomendación, el Anteproyecto de Ley General de Trabajo
podría incorporar disposiciones que -con el carácter de “acción positiva”- permitan el
desarrollo y/o promoción de servicios de asistencia a la infancia, a los que puedan
recurrir los trabajadores con responsabilidades familiares, en los términos definidos
por la OIT en el Convenio 156 y muy especialmente en la Recomendación 165, la que
señala que con el propósito de “crear la igualdad efectiva de oportunidades y de trato
entre trabajadores y trabajadoras, deberían adoptarse todas las medidas compatibles
con las condiciones y las posibilidades nacionales para: (...) desarrollar o promover
servicios de asistencia a la infancia, de asistencia familiar y otros servicios
comunitarios, públicos o privados, que respondan a sus necesidades” (párrafo 9, c)).
Además, la Recomendación 165 alienta a que se tomen “todas las medidas
compatibles con las condiciones y posibilidades nacionales para establecer servicios
de ayuda en el hogar y de cuidado a domicilio adecuadamente reglamentados y
supervisados, que puedan proporcionar a los trabajadores con responsabilidades
43
En todo lugar de trabajo en donde laboraban mujeres mayores de 18 años, se debía disponer de una
sala cuna especialmente acondicionada en el propio local o en otro próximo, que permitiera recibir y
atender en las horas de trabajo, a los hijos de las trabajadoras durante su primer año de vida.
Correspondía al Poder Ejecutivo determinar el número de trabajadoras en cada centro de trabajo que
obligaba al empleador a establecer dicha sala cuna (artículos 20° y 21° de la Ley 2851 -promulgada el
23.11.1918- que fue parcialmente modificada por la Ley 4239 (promulgada el 26.03.1921) y abrogada por
mandato de la tercera disposición derogatoria de la Ley 26513, publicada en el Diario Oficial el
28.07.1995).
17
familiares, en caso de necesidad, una asistencia calificada a un costo razonable
acorde con sus posibilidades económicas” (párrafo 33) (44).
Resulta pertinente destacar que la décimo primera política de Estado del Acuerdo
Nacional, asume como tarea pública el reconocimiento de la función social de la
maternidad y de la responsabilidad familiar compartida, reconocimiento que debe de
llevar a la implementación de servicios de cuidado diurno de niños y niñas de 0 a 5
años y a la aprobación de la ley de responsabilidades familiares compartidas.
Asimismo, el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
2000-2005, establece como uno de sus objetivos estratégicos, la promoción del
reparto equitativo de las responsabilidades familiares, lo que ha de lograrse -entre
otras medias- proporcionando a las mujeres trabajadoras servicios de asistencia y
atención para sus hijos.
II.3.- LIMITACIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD DEL EMPLEADOR EN MATERIA DE
CONTRATACIÓN Y ASCENSOS
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo limita la discrecionalidad patronal al
establecer que “Ningún empleador puede tratar desigualmente a trabajadores iguales
(45) o a la inversa” (artículo XI, 5 del Título Preliminar). Además, prohíbe la
discriminación en la contratación “por cualquiera de los motivos a que se refiere el
44
La Recomendación 90 de la OIT promueve también la prestación de servicios sociales y de bienestar,
mientras que la Recomendación 150, alienta la creación de “guarderías infantiles diurnas y otros servicios
para niños de toda edad”. Por su parte, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer, establece en su artículo 11°, 2, que con el “fin de impedir la discriminación
contra la mujer por razones de matrimonio o maternidad y asegurar la efectividad de su derecho a
trabajar, los Estados Partes tomarán medidas adecuadas para: (...) c) Alentar el suministro de los
servicios sociales de apoyo necesarios para permitir que los padres combinen las obligaciones para con
la familia con las responsabilidades del trabajo y la participación en la vida pública, especialmente
mediante el fomento de la creación y desarrollo de una red de servicios destinados al cuidado de los
niños”.
45
En la sentencia del 07.05.1997 recaída en el Expediente 416-97-S del caso Julio Cortina Villón contra
Empresa Nacional de Comercialización de Insumos S.A., los magistrados de la Sala Laboral de la Corte
Superior de Justicia de Lima, consideraron que la demandada había incurrido en una “evidente
arbitrariedad” en la asignación de aumentos salariales, pues “no ha sustentado razonablemente” el hecho
probado que trabajadores de la misma categoría hayan recibido incrementos notoriamente dispares (el
demandante recibió $10 frente a los $ 147 que recibió otro trabajador), desigualdad que los magistrados
consideraron contraria al principio constitucional de igualdad de trato y no discriminación.
18
artículo XI, numeral 5, del Título Preliminar. El empleador que discrimine a un
postulante en cualquiera de las fases del proceso de acceso al empleo, está obligado
a indemnizarlo, debiendo el juez especializado de trabajo fijar el monto con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, para lo cual puede tomar como referencia la
remuneración anual ofrecida” (artículo 3°).
Téngase presente que la Ley 26772 ( 46) asignó al Ministerio de Trabajo la
responsabilidad de sancionar a quienes difundan una oferta de trabajo con requisitos
discriminatorios, imponiendo al empleador anunciante una multa o disponiendo el
cierre temporal de su local, según corresponda a la gravedad de la infracción
cometida. Se dispuso que la sanción administrativa se aplique sin perjuicio de la
indemnización que el afectado demande ante el Poder Judicial, debiendo el juez civil
que conoce la causa determinar -aplicando los principios de razonabilidad y
proporcionalidad- el monto de la misma, teniendo como referente la remuneración
anual ofertada. Frente a la norma vigente, cuyo contenido acabamos de reseñar, el
Anteproyecto de Ley General de Trabajo asume una perspectiva protectora más
amplia, pues la discriminación vedada no se reduce a la difusión de una oferta de
trabajo sino a todas las fases del proceso de acceso al empleo. El Anteproyecto
también dispone que sea el juez laboral el competente para conocer la demanda de
indemnización que presente cualquier persona afectada, respetando así la
competencia jurisdiccional en razón de la naturaleza de la materia en discusión (47).
46
Publicada en el Diario Oficial el 17.04.1997 y reglamentada por el Decreto Supremo 002-98-TR del
01.02.1998. Posteriormente fue modificada íntegramente por la Ley 27270 publicada en el Diario Oficial el
29.05.2000. Esta norma establece que las ofertas de empleo no pueden contener “requisitos que
constituyan discriminación, anulación o alteración de la igualdad de oportunidades o de trato”,
entendiendo por discriminación a “la anulación o alteración de la igualdad de oportunidades o de trato, en
los requerimientos de personal (…) que impliquen un trato diferenciado basado en motivos de raza, sexo,
religión, opinión, origen social, condición económica, estado civil, edad o de cualquier otra índole”.
47
Cabe señalar que para que este cambio legislativo surta pleno efecto, debe de modificarse el artículo 8°
de la Ley Procesal de Trabajo, que sólo reconoce capacidad para ser parte material en un proceso
laboral, a toda persona natural o jurídica que tenga o haya tenido la condición de trabajador, status
obviamente no alcanzado por el postulante discriminado.
19
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo también dispone que “El derecho al
ascenso, para ocupar cargos o puestos vacantes de mayor jerarquía, dentro de su
categoría u otra superior, debe tener en cuenta la formación profesional, desempeño,
probidad y antigüedad del trabajador, así como otros criterios objetivos que establezca
el empleador según las necesidades de la empresa, los que no pueden ser
discriminatorios” (artículo 102°) (48).
II.4.- ACTOS DE HOSTILIDAD Y DESPIDO NULO
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo considera que “La discriminación por la
participación en actividades sindicales o políticas, así como por cualquiera de las
razones enumeradas en el artículo XI, numeral 5, del Título Preliminar”, es un acto de
hostilidad del empleador (artículo 133°, 6). Cabe señalar que esta fórmula es más
amplia que la norma vigente, que sólo incluye como supuestos de hostilidad la
discriminación por sexo, raza, religión, opinión e idioma.
Así mismo, el Anteproyecto califica de nulo el despido que tenga por motivo “La
discriminación, por cualquiera de las razones enumeradas en el Artículo XI, numeral 5,
del Título Preliminar” (artículo 132°, 2). El trabajador afectado debe de impugnar
judicialmente el despido y probar en el juicio que su empleador sustentó la decisión de
dar por terminada la relación laboral, en una de las razones proscritas por la misma
norma (49).
48
En la sentencia del 13.02.1997 recaída en el Expediente 5086-96-ID (S), la Sala Laboral de la Corte
Superior de Justicia de Lima, resolvió que si bien “el ascenso de un trabajador es una facultad exclusiva
del empleador derivada del poder de dirección”, éste no puede “actuar discrecionalmente respecto de
ningún trabajador” en los procesos de promoción que convoque. En el caso de autos, el empleador
demandado no permitió que dos trabajadores intervengan en un concurso de ascenso pese a cumplir con
los requisitos exigidos, por lo que los magistrados dispusieron se proceda a convocar un nuevo “proceso
de calificación de ascenso de trabajadores”, al considerar que el efectuado había resultado viciado por la
discriminación en que se había incurrido.
49
El Pleno Jurisdiccional Laboral de 1997, acordó por unanimidad declarar que “En los procesos en que
se ventile la nulidad del despido, si bien el Juez no puede utilizar las presunciones, deberá apreciar,
evaluar y determinar el mérito de los indicios que se aporten con los medios probatorios, para poder
determinar objetivamente la causa real que motivó el despido".
20
Es de lamentar que el Anteproyecto no haya trasladado la carga de la prueba al
empleador, por la vía de establecer una presunción legal de ilicitud del despido. Al
respecto, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de
la OIT, ha señalado que hacer recaer en el trabajador perjudicado la carga de la
prueba, “puede suponer un obstáculo significativo para la obtención de un resultado
justo y equitativo en el caso de una demanda por discriminación”. La citada Comisión
“toma nota con interés” de lo dispuesto en el ordenamiento legal de algunos países, en
el sentido que “una vez que las pruebas prima facie y elementales de discriminación
son aportadas por el demandante, la carga de la prueba recae en el empleador” como
“autor presunto” de la discriminación. Su identificación con este mecanismo procesal,
la ha llevado a proponer que se fije como regla “que, en los casos de discriminación,
cuando la queja cuente con pruebas plausibles o aparentes, se ponga en la persona
contra la que se alega la discriminación la carga de probar que el trato desventajoso
no se funda en ninguno de los criterios prohibidos” por los convenios de la OIT (50).
Alentamos a que se incorpore dicha regla al ordenamiento laboral peruano.
I.5.- LIBERTAD SINDICAL Y AUTONOMIA COLECTIVA
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo regula la protección frente a la
discriminación en caso de afiliación o activismo sindical, al establecer que: “Son nulos
y carentes de todo efecto los preceptos normativos, los actos administrativos, las
cláusulas de convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales
de los empleadores, y en general todo acto, que contengan o supongan cualquier tipo
de discriminación en el empleo o en las condiciones de trabajo, sean favorables o
perjudiciales, por razón de la adhesión o no a un sindicato, a sus acuerdos o al
ejercicio de actividades sindicales” (artículo 336°). Además se reconoce como un
derecho de todo trabajador afiliado a una organización sindical, el “Recibir, sin
50
Esta regla debería ser consagrada por el futuro protocolo adicional complementario del Convenio N°
21
discriminación alguna, las prestaciones y servicios que el sindicato brinde a sus
afiliados, conforme al estatuto” (artículo 317°, 5).
El Anteproyecto de Ley General de Trabajo también establece que “las disposiciones
de los convenios colectivos y del reglamento interno, los pactos o convenios
individuales y los actos unilaterales del empleador que contengan discriminaciones
favorables o desfavorables en materia de remuneraciones, ascensos y promociones o
condiciones de trabajo, que vulneren lo dispuesto por el artículo XI, numeral 5, del
Título Preliminar”, son nulas y no surten efecto legal alguno (artículo 49°).
El Pleno Jurisdiccional Laboral de 1997, acordó por unanimidad declarar que no es
procedente que una convención colectiva perjudique a los trabajadores sindicalizados,
disponiendo su exclusión del ámbito de aplicación y efectos de la misma (51). Cabe
destacar que uno de los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2000-2005, es el de “Concientizar a los
agentes laborales, empresas y organizaciones sindicales sobre los obstáculos y
discriminaciones existentes en el mundo laboral”. Lo que debe de traducirse en que las
organizaciones de empleadores y trabajadores, eliminen de sus convenios colectivos
aquellas cláusulas que supongan algún tipo de discriminación para la mujer (52).
III.- REFLEXION FINAL
Para efectos de una adecuada y pertinente regulación de los principios de igualdad de
oportunidades, de igualdad de trato y de no discriminación, consideramos
111. Igualdad en el empleo y la ocupación: Estudio General … Ob cit. Párrafos 29, 230 y 298.
51
En la sentencia del 29.09.1997 recaída en el Expediente 5269-91-BS (S) del caso Crisóstomo Huamán
Cahuana contra Telefónica del Perú S.A., los magistrados de la Sala Laboral de la Corte Superior de
Justicia de Lima, declararon no aplicable para el demandante el convenio colectivo en el extremo que
disponía que el beneficio del pago de reintegros sólo se haría efectivo a favor de “los trabajadores que se
encuentren con contrato de trabajo vigente a la fecha de la suscripción” del convenio, al considerar que
esta disposición convencional resultaba contraria al principio de igualdad de oportunidades sin
discriminación consagrado por la Constitución.
22
indispensable que se tenga en cuenta la reforma constitucional en trámite, la discusión
en el Congreso de los proyectos de ley sobre igualdad de oportunidades, las
competencias asignadas al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, el cumplimiento
de los compromisos comprendidos en la décima primera política de Estado recogida
en el Acuerdo Nacional, los resultados alcanzados hasta el momento en la ejecución
del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-2005,
así como el proceso de descentralización del Estado que implica transferencias de
ejecución de políticas públicas a los gobiernos regionales. Todos estos procesos
jurídicos, políticos y administrativos que se están desarrollando de manera simultánea,
deben conjugarse con el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Perú al
haber ratificado diversos instrumentos internacionales en materia de igualdad de
oportunidades, así como con el acatamiento de lo dispuesto por los órganos de control
de tales normas, a cuya jurisdicción se haya sometido el Estado peruano. Además,
para que el debate sea de mayor provecho y que la norma que se apruebe coadyuve
de mejor manera a superar las situaciones de discriminación existentes en el ámbito
laboral, es indispensable que las organizaciones representativas de empleadores y
trabajadores participen activamente en esta discusión.
Lima, agosto del 2003
52
El Plan -muy modestamente- se fija como meta para el 2005, que las cláusulas discriminatorias de los
convenios colectivos deberán haber disminuido en un 50%.

Los Principios de Igualdad de Oportunidades, de Igualdad de Trato Y de No Discriminación, en El Anteproyecto de Ley General de Trabajo

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1

LOS PRINCIPIOS DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES,

DE IGUALDAD DE TRATO Y DE NO DISCRIMINACIÓN,

EN EL ANTEPROYECTO DE LEY GENERAL DE TRABAJO

Martín Carrillo Calle ( 1)

I.- MARCO DE REFERENCIA

Consideramos pertinente que la discusión de toda iniciativa legislativa sobre los

principios de igualdad de oportunidades, de igualdad de trato y de no discriminación,

se haga teniendo en cuenta las obligaciones internacionales asumidas por el Perú y

las particulares condiciones socioeconómicas existentes en el país.

I.1.- REGULACIÓN INTERNACIONAL

ser interpretados de acuerdo a lo dispuesto por los instrumentos internacionales de

derechos humanos ratificados por el Perú, que de esta manera se convierten en

importantes e imprescindibles referentes normativos para impedir cualquier lectura

restrictiva o reductora de las cláusulas constitucionales. En mérito a tal mandato, los

instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país y que

disposiciones constitucionales que tratan sobre la igualdad de oportunidades, la

igualdad de trato y la no discriminación por razón de género, son: la Carta de las

Naciones Unidas (1945) (2); la Declaración Universal de los Derechos Humanos

Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) (5); el Pacto Internacional de

Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (1979) ( 7); el

Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de

Discriminación contra la Mujer (1999) (8); la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (1969) (9); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre

Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988)

(10); la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia

(1951) (12); el Convenio OIT N° 111 sobre la discriminación en el empleo y la

el Convenio OIT N° 156 sobre los trabajadores con responsabilidades familiares

El Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, que está en trámite en el Congreso

de la República, precisa que los derechos fundamentales “se interpretan de

conformidad con los tratados y declaraciones internacionales, en la medida que sean

Consideramos positivo que los tratados de derechos humanos mantengan su función

referencial en materia de interpretación de las cláusulas constitucionales, con la

garantiza la efectiva tutela de los derechos fundamentales.

de la OIT- “sirven para interpretar el significado de los derechos” consagrados en la

I.2.- SITUACIÓN SOCIAL

El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2000-2005

(16), señala en su diagnóstico situacional que “La participación de la mujer en el

mercado laboral ha tenido avances significativos”, pero advierte que dicha

participación “sigue caracterizada por la segregación y la desigualdad”. Precisa que

“Los hombres generalmente obtienen mayores ingresos y tienden a desempeñarse en

de menor jerarquía con menor remuneración y mayor inestabilidad”. A lo que se

agrega que “la subsistencia de determinadas circunstancias, como la mayor

responsabilidad de la mujer en el cuidado de la familia y los hijos, unido a prejuicios

sociales no erradicados sobre la capacidad laboral y profesional de la mujer siguen

siendo condicionantes para que las mujeres continúen insertándose en trabajos de

Por su parte, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (17), ha

expresado su preocupación porque en el Perú persiste “la discriminación por motivos

mujeres al empleo”, la “baja calidad” de las tareas que ellas desempeñan, la

“discriminación salarial” y la “segregación vertical y horizontal”. El citado Comité ha

recomendado la adopción de las medidas necesarias para “garantizar el cumplimiento”

de lo dispuesto por el artículo 11 de la Convención sobre la eliminación de todas las

formas de discriminación contra la Mujer (18), y la aplicación de los convenios de la OIT

sobre la materia, en especial el N° 111, sobre la discriminación en el empleo y la

ocupación. El Comité, además, ha exhortado al gobierno peruano a eliminar la

“segregación ocupacional” a través de “la educación, la formación y la capacitación” de

observaciones del Comité en:

de edad y los adultos mayores.

II. ANTEPROYECTO DE LEY GENERAL DE TRABAJO