Unidad Larga. Participacion Ciudadana

Liderando el
Desarrollo
Sostenible de las
Ciudades
Unidad Temática
Participación ciudadana y
consolidación de redes de gestión
Documento Extenso
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades
Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basañes
Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social – INDES:

Juan Cristóbal Bonnefoy
Coordinador General del Programa:

José E. Yitani
Equipo del programa:

Ana Haro
Alison Elías
Andrea Dusso
Autor:
Maria Eugenia Schmuck
Corrección de estilo y maquetación:

Manthra Comunicación
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Las opiniones expresadas en este video son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista
del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.
Contenido
1. Objetivo y estructura de la unidad�� 3
2. Democracia y desarrollo: el desafío de la

gobernabilidad y la sostenibilidad�� 3
2.1 Gobierno, gobernanza y gobernabilidad�� 3
2.2 El gobierno local como espacio de proximidad�� 6
3. Alianzas ciudadanas para la sostenibilidad�� 8

3.1 Territorio local, natural, construido y proyectado�� 8
3.2 Nuevas formas de articulación. Reinvención del gobier-
no local: importancia del pacto territorial para la soste-
nibilidad�� 9
4. Mecanismos de participación e involucramiento

de la ciudadanía�� 12
4.1 Participación ciudadana: niveles y dimensiones�� 12
4.2 Eficiencia y eficacia de los mecanismos de
participación. �� 14
4.2.1 Oficinas de atención ciudadana.......................... 15
4.2.2 Audiencias públicas............................................. 16
4.2.3. Planes estratégicos............................................. 16
4.2.4 Planes de desarrollo urbano y rural..................... 18
4.2.5 Presupuesto participativo ................................... 19
4.2.6 Descentralización administrativa......................... 20
4.2.7 Auditorías ciudadanas......................................... 21
4.2.8. Asambleas vecinales.......................................... 22
4.2.9 Seguridad ciudadana.......................................... 22
4.3 Gestión de servicios públicos: sistemas
de gestión de residuos�� 24
5. Transparencia y rendición de cuentas�� 27

5.1 Accountability horizontal, vertical y societal�� 27
5.2 Rendición de cuentas: transparencia, answerability,
enforcement�� 30
6. Cooperación entre ciudades y asociacionismo

municipal. Mancomunidades para el desarrollo�� 33
6.1 Estructuras políticas locales y nuevas competencias.
Cooperación intermunicipal y/o interinstitucional�� 33
6.2 Herramientas para la cooperación intermunicipal:
mancomunidades para el desarrollo, hermanamientos
y redes de ciudades�� 36
6.2.1 Institucionalidad metropolitana.......................... 36
6.2.2. Mancomunidades............................................... 37
6.2.3 Hermanamientos................................................. 41
6.2.4. Redes de ciudades............................................. 43
7. Conclusiones�� 47
8. Bibliografía�� 48
9. Anexo: Caso de estudio I�� 59
2
Participación ciudadana y consolidación de redes de gestión
Unidad temática
Participación ciudadana y
consolidación de redes de gestión
1. Objetivo y estructura de la unidad

El objetivo de este documento es presentar la participación ciu-
dadana como uno de los componentes fundamentales del desa-
rrollo sostenible, a partir de los diferentes significados del término
“participación”, su importancia en la gestión local y la descripción
de algunos mecanismos de los que disponen las ciudades para
fortalecer la participación de la sociedad civil en la gestión local.
Asimismo, se busca poner en valor la importancia de las redes in-
termunicipales para la gestión de bienes y servicios locales.
De esta manera, en un primer momento, se presentarán concep-

tos clave, como “gobernanza”, “ciudadanía” y “pacto territorial”,
entre otros. Luego, se explicará las diferentes dimensiones de la
participación y los mecanismos con que cuentan las ciudades para
aterrizarlas, a partir de ejemplos de intervenciones implementadas
en la región. Asimismo, se definirá “transparencia” y “rendición de
cuentas” y las formas de gestionarlas en los municipios. Finalmen-
te, se desarrollará la coordinación entre municipios para la gestión
de bienes y servicios y el intercambio de conocimiento.
2. Democracia y desarrollo: el desafío de la

gobernabilidad y la sostenibilidad
2.1 Gobierno, gobernanza y gobernabilidad

Hoy, el estado-nación se encuentra sometido a una presión doble y
contradictoria. Por un lado, a aquella que, desde arriba impone el
proceso de globalización y, por otro, a la demanda de proximidad
por parte del nivel local. Ambas ponen a prueba la capacidad del
complejo institucional centralizado y verticalista para ofrecer res-
puestas adecuadas a los nuevos desafíos. Como manifiesta Daniel
Bell (2006), “el estado-nación se ha tornado demasiado pequeño
3
para abordar los grandes problemas de la vida y demasiado gran-

de para los pequeños problemas de la vida”.
La presión causada por la globalización genera un “déficit de legiti-

mación democrática” (Habermas, 2000), ya que muchas decisiones
cruciales, que afectan la vida y, en algunos casos, condicionan a
las futuras generaciones, escapan del control de los ciudadanos y son
sustraídas de los ámbitos de formación de la voluntad democrática.
Por otra parte, la demanda proveniente del nivel local representa

un impulso para promover una sintonía entre las necesidades y
reclamos de los ciudadanos y las instancias decisorias a nivel muni-
cipal. De alguna forma, el nivel local ofrece una cercanía que, por
razones de escala geográfica y demográfica, resulta impensable
a nivel nacional o global. De esta manera, se asiste a un proce-
so que busca la revalorización de lo local, entendiéndolo, por un
lado, como un ámbito para encontrar alternativas de desarrollo en
el marco de la globalización1 y, por otro, como una escala huma-
na que favorece la proximidad entre la gestión del gobierno y las
prácticas democráticas.
Cabe distinguir, por tanto, gobierno local de municipio. El gobier-

no de una ciudad no se gestiona exclusivamente a través del mu-
nicipio, sino también a través de un conjunto de agentes locales
que conforman el gobierno local. Este se constituye a partir de un
complejo institucional que recupera la noción de “ciudadanía”, ya
que privilegia la participación y la representación, y se diferencia,
por tanto, del gobierno municipal, el cual se ocupa solo de las ins-
tituciones públicas locales.
A partir de esta premisa, es necesario replantear la relación entre

ciudad y ciudadanía desde una perspectiva local. La redefinición
del rol de los gobiernos locales ubica a la ciudad “como la me-
jor oportunidad de innovación política” (Borja, 1998), y por tanto,
como la mejor oportunidad para recrear la idea de ciudadanía, ya
que permite una relación más directa con la población y, de esta
manera, nuevos procedimientos electorales, nuevas formas de par-
ticipación (presupuesto participativo, audiencias públicas, comités
ad hoc, consulta popular), nuevas relaciones entre administración
y ciudadanía (procesos de descentralización), nuevas expresio-
nes para la justicia y seguridad local (consejos participativos de
seguridad, defensa de oficio de los ciudadanos ante otras adminis-
traciones del Estado).
1 Ver Arocena (1997), Boisier (1998) y Madoery (2000).
4
La ciudadanía está caracterizada por dos dimensiones distintas:

una pasiva y otra activa. La dimensión pasiva responde al acceso a
los derechos (civiles, políticos o sociales); la dimensión activa, se-
gún Sinesio López (1997), a “las responsabilidades que los sujetos
tienen con la comunidad política a la que pertenecen”. Asimis-
mo, López sostiene que la noción de ciudadanía activa, entendida
como el “compromiso de los pares en el ámbito público”, resulta
útil ya que enfatiza no solo sobre la igualdad en cuanto al acceso
a los derechos, sino también en el pluralismo y ampliación del es-
pacio público, aspectos que hoy parecen indispensables para una
construcción democrática, sustentada en la fortaleza, la diversidad
de la sociedad civil y la igualdad de oportunidades. Por eso, el
ciudadano activo es un sujeto tanto de derechos como de la cons-
trucción pública común.
De esta manera, la gestión del gobierno local depende del grado

de participación que la ciudadanía sea capaz de ejercer. Es impor-
tante que esta no solo busque mejorar la eficiencia administrativa
y la eficacia social de la gestión de los distintos organismos públi-
cos (como las alternativas surgidas de la nueva gerencia pública),
sino que también facilite las iniciativas y responsabilidades de to-
dos los involucrados en el área de competencia de esas entidades
para, así, establecer puentes entre el Estado y la sociedad civil:
ejercicio de derechos, asociatividad, control social de la función
pública, influencia en las decisiones municipales, desarrollo de un
espacio público comunal y creación de una institucionalidad apta
para asumir funciones cada vez más complejas.
En este punto, resulta pertinente introducir la noción de “capital

social” cuya función es facilitar o promover la participación ciu-
dadana en los asuntos públicos. ¿Qué es el capital social? Es el
asociacionismo cívico, las normas de convivencia que una socie-
dad es capaz de generar a partir de la interacción de los indivi-
duos, la confianza que construyen gracias a una participación ac-
tiva. En este sentido, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID)
se enfocó en las dimensiones éticas y culturales del capital social.
Su propuesta comprende varios factores, como el clima de con-
fianza social, el grado de asociatividad, la conciencia cívica, los
valores éticos y la cultura entendida como una “manera de vivir
juntos” (BID, 2011). Por otro lado, el capital social pone especial
atención en los procesos que evitan la corrupción en la región
latinoamericana (Kliksberg, 2000). En la misma línea, Fukuyama
(2003) define este concepto como los recursos morales, la confian-
za y los mecanismos culturales que refuerzan los grupos sociales.
5
En términos de democracia y ciudadanía, es importante la capa-

cidad de los gobiernos locales para definir e impulsar un proyecto
de gobierno y establecer vínculos con la comunidad que refuercen
los mecanismos de participación y representación en términos de
gobernanza. El concepto de “gobernabilidad”, en un contexto la-
tinoamericano, hace referencia a la preocupación por restaurar y
luego conservar la estabilidad política y la democracia. “Gober-
nanza”, en cambio, se refiere al debate más profundo del buen
gobierno una vez restaurada la democracia, y considera cuestiones
como la eficiencia, la participación y transparencia, la legitimidad
y la equidad. Según Aguilar Villanueva (2006), es el proceso me-
diante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos
de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos. Es, en-
tonces, un concepto amplio que incluye a los actores sociales y
privados en las tareas gubernamentales, por lo que también se co-
noce como “gobierno en red”. Alude a la habilidad para coordinar
y promover políticas, programas y proyectos que representen los
intereses de todos los actores locales.
De esta manera, “el concepto moderno de gobernanza alude a

una nueva forma de gobernar más cooperativa, distinta del anti-
guo modelo jerárquico, en el cual las autoridades ejercían su poder
sobre el conjunto de la sociedad civil. Por el contrario, en la go-
bernanza los diferentes actores, públicos y privados, y las institu-
ciones, participan y cooperan en la formulación y aplicación de las
políticas públicas” (Mayntz, 2001). Así pues, se pasa de una noción
de gobierno en la que el Estado es el centro del poder político,
con el monopolio de la articulación y búsqueda del interés colec-
tivo, a una situación en la que las decisiones son producto de la
interacción entre las instituciones y la sociedad.
Por otro lado, es necesario destacar el carácter de proceso de di-

cho concepto, el cual permite que los diferentes intereses y con-
flictos sean tratados de forma conjunta mediante la cooperación.
Esto incluye instituciones formales, así como acuerdos informales
y desarrollo de acuerdos y redes entre actores sociales, esenciales
para asegurar una base participativa en el proceso de desarrollo
territorial (Mayntz, 2001).
2.2 El gobierno local como espacio de proximidad

En la actualidad, la diversidad de territorios (supranacionales, na-
cionales y subnacionales) muchas veces desborda los límites políti-
co-administrativos. Sus demandas y funciones no necesariamente
6
se contienen en un país, estado, provincia o municipio. De esta

manera, este escenario plantea a los actores de un territorio nue-
vas funciones, estrictamente políticas (voluntad de concertación,
capacidad de liderazgo y negociación) y sociales (capacidad de
animación para crear sinergia) como un modo de elaborar “res-
puestas locales a retos globales” (Alburquerque, 2003).
Una característica destacable de este nuevo contexto es que, si

bien el estado-nación se mantiene como un actor fundamental, ya
no es hegemónico en el sistema de relaciones internacionales ni el
único referente de los intereses y necesidades de las sociedades
nacionales y subnacionales.
El proceso de debilitamiento del Estado ha provocado, de algu-

na manera, que los gobiernos latinoamericanos desconcentren sus
funciones hacia los niveles subnacionales. Sin embargo, los proce-
sos de redistribución territorial de las responsabilidades en cuanto
a la formulación y ejecución de políticas públicas no han estado
acompañados, en todos los casos, por la correspondiente reasig-
nación de recursos y poder para la toma de decisiones (Madoery y
Romero, 1997).
Por eso, las ciudades y los territorios se ven obligados a garantizar

la reproducción de sus poblaciones y actividades, a partir de las
siguientes medidas:
•• Oferta de productos y servicios adecuados a las demandas

globales
•• Cualificación de los recursos humanos
•• Establecimiento de acuerdos de mayor alcance (tanto internos

como externos)
•• Promoción de la imagen de la ciudad a nivel internacional
•• Organización eficiente.
Como manifiesta Boisier (2000), hay que dejar que cada territo-
rio haga lo que crea pertinente; es decir, aplicar el principio de
subsidiariedad del Estado, según el cual las decisiones y acciones
deben ejecutarse en el nivel más próximo al ciudadano, ya que la
política local, como la gestión pública, no debe ser ejercida por
ámbitos estatales superiores.
7
Al fin y al cabo, el espacio local goza de ciertas ventajas respecto

a sus tutores nacionales:
•• percepción directa de los problemas
•• interacciones más intensas entre actores e instituciones; mayor

cercanía del ciudadano al gobierno
•• mayor capacidad de representación y legitimidad
•• mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de iniciativa.
Boisier (1999) dice: “es decir, que esta crisis de competencias y de

poder en la que se encuentran los Estados Nación, trae apareja-
da una revitalización del papel político de los gobiernos locales.
Si bien la asunción de estas nuevas responsabilidades ha provocado
numerosos inconvenientes a los gobiernos, puede convertirse en una
ventaja si estos son capaces de aprovechar las relaciones más próxi-
mas entre los ciudadanos intensificando los mecanismos de coopera-
ción y concertación entre los distintos actores del territorio”.
3. Alianzas ciudadanas para la sostenibilidad
3.1 Territorio local, natural, construido y proyectado

Es importante distinguir entre espacio y territorio. Alburquerque
(2003) explica: “el espacio como soporte geográfico en el que se
desenvuelven las actividades socioeconómicas, suele llevar implíci-
ta la idea de homogeneidad y en él preocupan fundamentalmente
los temas relacionados con la distancia, los costes de transporte,
la aglomeración de actividades o la polarización del crecimien-
to”. Añade, además, que el concepto de “territorio” “incluye la
heterogeneidad y complejidad del mundo real, sus características
medioambientales específicas, los actores sociales y su movilización
en torno a estrategias y proyectos diversos, así como la existencia
y acceso a los recursos estratégicos para el desarrollo productivo y
empresarial”.
Por otro lado, Boisier (2001) manifiesta que un “territorio natural”

es “todo recorte de la superficie terrestre (marco físico)”. Sin em-
bargo, en la actualidad “territorio” hace referencia a uno construi-
do: “no como un mero soporte para las actividades económicas,
8
sociales o políticas, sino como el lugar de interacción entre las em-

presas, las instituciones y las personas; como un ámbito donde se
entretejen relaciones variadas de cooperación y competencia entre
todos los actores”. El territorio no es algo dado a priori, sino más
bien el resultado de un proceso de construcción política, social e
histórica. Hay que pensar en el territorio como un recurso cons-
truido a partir de las relaciones entre actores y cómo estos logran
potenciar y movilizar los recursos existentes.
Boisier (2003) plantea que la territorialización depende esencial-

mente de la ciudadanía, ya que la noción de “territorio” remite
a construcciones históricas, al imaginario, al mundo simbólico. En
definitiva, los territorios son:
•• lugares de memoria y patrimonio
•• áreas de sociabilidad
•• conjuntos de representaciones cívicas y legitimidad
•• factores de producción
•• espacios cargados de sentido por quienes los habitan.
De esta manera, son lugares únicos e irrepetibles que obedecen a

los actores y los recursos que los distinguen y configuran.
3.2 Nuevas formas de articulación. Reinvención del gobierno

local: importancia del pacto territorial para la sostenibilidad
Las ciudades constituyen el espacio concreto donde se manifiestan
y difunden los fenómenos de innovación y cambio tecnológico y
cultural, así como también los de competencia entre organizacio-
nes. Asimismo, es donde se ejercitan con mayor vigor las deman-
das y presiones sociales, así como todos los mecanismos de rela-
ción de la organización democrática.
De esta manera, es necesario que los líderes locales reconozcan di-

cho potencial y lo utilicen para solucionar los problemas que aque-
jan el territorio privilegiando la cooperación sobre la competencia
entre los diferentes actores. Solo así se podrá planificar el verdade-
ro crecimiento y desarrollo de sus espacios.
Por eso, los gobiernos locales adquieren un nuevo rol, el cual re-
presenta una diferencia fundamental entre un enfoque que visua-
liza al espacio subnacional solamente como administrador y una
9
perspectiva que plantea la idea de “gobierno local” reconociendo

la necesidad de impulsar las capacidades endógenas de desarrollo
en cada territorio. En efecto, una gestión pública territorial “anima-
dora” en la construcción del entorno propio facilita el desarrollo.
Esta intervención debe ser estratégica y participativa, y encamina-
da a crear lugares de concertación.
Las políticas territoriales descansan, cada vez más, sobre la diná-

mica de las comunidades locales donde las autoridades públicas,
las empresas y la sociedad civil establecen nuevos compromisos
y siguen políticas de adaptación ante entornos cambiantes. Esta
orientación supone que el desarrollo es un fenómeno localizado,
que se debe planificar, organizar y gestionar desde cada unidad
territorial con capacidad de decisión estratégica. El territorio y el
medio local se convierten en lugares que estimulan la innovación,
la generación de externalidades, la asociatividad y proximidad, y
la amplificación de información, a favor de la productividad y la
competitividad (Alburquerque, 1998).
Por lo tanto, resulta necesario interpretar la idea de “espacios sub-

nacionales” como una estructura flexible, cuyos límites no necesa-
riamente deben ser fijados en términos jurisdiccionales.
La implementación de una estrategia de desarrollo exige una serie

de prerrequisitos indispensables. En primer lugar, es necesario el
diálogo entre los distintos actores públicos y privados. Este punto
constituye un gran desafío para los actores locales, ya que están
distanciados o separados debido a disputas, conflictos personales
y posturas individualistas con respecto a las necesidades colecti-
vas. En segundo lugar, para que el proceso de desarrollo genere
una dinámica de cambio, es preciso que sea participativo y con-
certado. La red de relaciones sociales e institucionales puede ser
formal o informal. Lo importante es no forzar situaciones o puntos
de partida que pongan en peligro la estrategia por un exceso de
formalismo o la ausencia de rigurosidad metodológica. El ámbito
local es en definitiva un ámbito de cooperación y concertación en-
tre los agentes territoriales, y el nivel de articulación responde a las
particularidades de cada lugar.
El impulso de la cooperación público-privada, la cooperación pú-

bico-pública y la concertación estratégica de actores socioeconó-
micos territoriales para diseñar las estrategias locales de desarrollo
han supuesto la aplicación de una gestión compartida del desarro-
llo económico que no se basa solamente en directrices emanadas
del sector público, o simplemente guiadas por el libre mercado.
10
De este modo, la búsqueda de espacios comunes entre el merca-

do y el Estado define un nuevo modo de hacer política, la cual se
basa en la concertación, la cooperación y la articulación; es decir,
en las denominadas “alianzas ciudadanas para la sostenibilidad”.
El desarrollo es producto de la integración de visiones e intereses

y de la concertación estratégica de agentes públicos y privados
(gobierno, empresas, ONG, organizaciones intermedias, redes de
solidaridad, centros de investigación y educación), lo cual refuerza
aún más la idea de “pacto territorial”(Madoery, 2003).
Esta noción se define como la búsqueda de un “sentido social

compartido” (idea de proyecto), y reconoce la capacidad de los
agentes territoriales de fijar el rumbo (Rosanvallon, 2001). De esta
manera, sugiere la idea de “proyecto local”, el cual es el resultado
de la conjugación de tres factores clave:
•• Liderazgo. Asumido por personas capaces de contraer compro-

misos, tomar iniciativas y promover actividades. Debe ser trans-
formador y emprendedor.
•• Organización. No es una suma de esfuerzos aislados; la idea de

sinergia implica encuentro, cooperación, proximidad y diálogo,
para lo cual se requieren acuerdos y espacios de articulación.
•• Conocimiento. Es importante para crear y buscar oportunida-

des. Es imprescindible contar con información pertinente para
la toma de decisiones.
Tal como expresa Madoery (2003), el desarrollo sostenible suele

ser muy rico en la “construcción de diálogos”, en la “canalización”
de las expresiones sectoriales que evite la dispersión de recursos
y esfuerzos.
Según una visión relacional del desarrollo, este se entiende como el

resultado de un conjunto de interacciones, negociaciones, coaliciones y
contratos continuos, entre individuos y organizaciones que compi-
ten para lograr objetivos de tomas de posición y de intereses no
necesariamente armónicos, aunque sí factibles de ser integrados
en un proyecto político local.
Por lo tanto, el gran desafío del gobierno local es ver cómo se

expresan, regulan y resuelven los conflictos. No se trata de anu-
larlos, sino de “gobernarlos”, de promover sinergias por encima
de las estrategias de “suma cero”. Y esto, en última instancia, es
11
una cuestión política. Es necesario modificar la relación de fuer-

zas reales para permitir un desarrollo eficiente y competitivo, pero
también sostenible, equitativo y sustentable.
En definitiva, se trata de construir “sociedades con proyecto” a par-

tir de un esfuerzo estratégico e inclusivo, mediante mecanismos de
concertación público-privada. y entendiendo que operar en la glo-
balización no implica abdicar de la política a favor de la lógica del
mercado, sino, al contrario revalorizar la acción política como ins-
tancia ineludible para orientar un sentido del cambio (Boisier, 2001).
4. Mecanismos de participación e involucramiento

de la ciudadanía
4.1 Participación ciudadana: niveles y dimensiones

La redefinición del rol de los gobiernos locales los convierte en la
mejor oportunidad de innovación política y, por tanto, de recrea-
ción de la idea de ciudadanía, ya que permite una relación más
directa con la población y, de esta manera, nuevos procedimientos
electorales (listas cívicas, voto programático y obligatorio), nuevas
formas de participación (comités ad hoc, consejos económico-so-
ciales), nuevas relaciones entre administración y ciudadanos (asam-
bleas ciudadanas, ventanillas únicas para trámites y procedimien-
tos), nuevas expresiones para la justicia y seguridad local (consejos
de seguridad participativos, defensa de oficio de los ciudadanos
ante otras administraciones del Estado).
La participación es una manifestación activa de la libertad. Es siem-

pre un acto social ya que solo se puede participar en conjunto, con
otros. En un sentido más específico, según Velásquez y González
(2004),se entiende como “el proceso a través del cual distintos su-
jetos sociales y colectivos, en función de sus respectivos intereses y
de la lectura que hacen de su entorno, intervienen en la marcha de
los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o trasformar
el orden social y político”.
La ciudadanía construye a las personas como actores de sus pro-

pios procesos de desarrollo. Se relaciona con los conceptos de
participación y gobernanza. En el sentido que las acciones del go-
bierno hacia la sociedad organizada deben proporcionar nuevos
espacios para la incorporación de sus demandas e intereses.
12
María del Rosario Revello ofrece una visión más amplia y sistemáti-
ca de la participación. La divide en cinco dimensiones:
1. Participación como expresión de demandas sociales. Recep-

ción por parte de las autoridades de las demandas de la comu-
nidad (la iniciativa legislativa, por ejemplo).
2. Participación como estrategia de cooperación. Se refiere a

la responsabilidad de todos los vecinos en cuanto al destino
de la comunidad y su participación en el mejoramiento de los
servicios existentes. El Estado reconoce la influencia de la par-
ticipación ciudadana en la extensión, calidad y eficiencia de los
servicios públicos locales. Este tipo de participación se eviden-
cia en los planes estratégicos, las asambleas ciudadanas y los
presupuestos participativos, entre otras instancias.
3. Participación como proceso de articulación institucional y so-

cial. La participación ciudadana vincula las esferas públicas de
gobierno con la sociedad civil organizada. Las audiencias públi-
cas, las organizaciones vecinales y los comités de fiscalización
ciudadana de obras son algunas instancias donde esta dimen-
sión se manifiesta.
4. Participación como instancia de control. Comprende las for-

mas de acceso a la información y decisión por parte de la ciuda-
danía y la orientación de los recursos públicos locales. Incide de
manera directa en la formulación de los presupuestos, la asigna-
ción de partidas y el establecimiento de prioridades relaciona-
das con los gastos públicos.
Asimismo, se refiere a la eficacia de la gestión pública, sometida al

control social efectivo y cotidiano por parte de la ciudadanía que,
una vez que expresa sus demandas y adquiere compromisos, se
encuentra en condiciones óptimas para efectuar un seguimiento
del grado de satisfacción de necesidades y el nivel de ajuste y
cumplimiento de los objetivos comunes. Los programas de trans-
parencia, las auditorías ciudadanas, las revocatorias de mandatos y
los tribunales de cuenta son algunas herramientas para ejercer esta
dimensión de la participación.
•• Participación como estrategia de concertación para el desa-

rrollo. Un desarrollo urbano más equilibrado e igualitario im-
plica una mejora en la calidad de vida de toda la población,
así como a la reafirmación del desarrollo local, para la crea-
ción y consolidación de identidades barriales o zonales, y la
13
promoción de iniciativas económicas con retorno social local.

Ambas líneas refuerzan los roles de “agentes de desarrollo” de
los órganos del gobierno local. Los planes estratégicos y los
planes urbanos son algunos de los espacios de concertación
donde se materializa este tipo de participación.
Cabe mencionar dos dimensiones adicionales:
•• Participación como mecanismo de decisión sobre asuntos

públicos. Los ciudadanos no sólo aportan ideas, debaten o re-
claman sobre una problemática concreta, sino que también de-
ciden, mediante herramientas como los presupuestos participa-
tivos, los planes estratégicos y los planes urbanos, entre otros.
•• Participación como fuente de capacidades. Mediante conse-

jos barriales, asociaciones vecinales y comisiones distritales, en-
tre otros, la participación ciudadana genera capacidades tanto
para los gobiernos locales como para los ciudadanos que ocu-
pan dichos espacios. Existen múltiples maneras de implementar
políticas que la participación como un principio regulador.
4.2 Eficiencia y eficacia de los mecanismos de participación.

Las herramientas de participación ciudadana son aquellas formas
legales que permiten a los ciudadanos participar de la vida demo-
crática, de manera individual o colectiva, tanto en asuntos públicos
como de gobierno, así como controlar a las autoridades elegidas.
Si tomamos en cuenta los tipos de participación acorde a los nive-

les de involucramiento de la ciudadanía, podríamos agruparlos de
la siguiente manera:
Niveles de participación Mecanismos de participación

Audiencias públicas
Información: las autoridades ponen Audiencias de rendición de cuentas
1 la información pública a disposición Reuniones informativas
de la ciudadanía. Oficina de atención al ciudadano
Programas de educación y capacitación
Consulta ciudadana
Consulta: la autoridad escucha Cabildos abiertos
2 directamente las demandas e inter- Audiencia pública no vinculante
eses de los ciudadanos. Plebiscito
Referéndum
14
Selección y determinación de prioridades de

proyectos
Presupuestos participativos
Decisión: los ciudadanos participan
Planes estratégicos
3 en la toma de decisiones de los
Comité de fiscalización ciudadana de obras
asuntos públicos
Programas de descentralización
(Decisión descentralizada por el gobernante
hacia los ciudadanos organizados)
Programas de transparencia
Control ciudadano: los ciudadanos
Auditorías ciudadanas
4 ejercen el control social de los actos
Revocatoria de mandato
de las autoridades
Tribunales de cuentas
Comité de control y fiscalización
Cogestión de proyectos
Cogestión de obras en barrios o comunas
Cogestión comunidad-autoridad:
Iniciativa legislativa
5 los ciudadanos llevan adelante
Gestión por resultados
iniciativas de gobierno
Tableros de control
Seguridad ciudadana
Sistemas regionales de gestión de residuos
Fuente: elaboración propia
A continuación, se desarrollarán los mecanismos de participación

presentarán algunos de los mecanismos de participación a dispo-
sición de los gobiernos y ciudadanías locales en América Latina.
Cada uno de los mecanismos presentados están considerados en
la tabla y, por tanto, se relacionan con alguno de los diferentes ni-
veles de participación presentados en la misma.
4.2.1 Oficinas de atención ciudadana

Agilizan gestiones y orientan a la ciudadanía en la realización de
diferentes trámites. Son centros donde los ciudadanos acuden en
busca de información, orientación y apoyo. El objetivo de estos
espacios es incrementar el nivel de satisfacción de la población
gracias a la calidad de las prestaciones. De esta manera, se imple-
mentan procesos de mejora continua, que incrementan la descen-
tralización y desconcentración de trámites y servicios, y se compro-
meten a la calidad de todos los organismos involucrados.
En un mismo servicio se integran varias modalidades de atención

(presencial, telefónica, digital (ventanilla única), páginas web, re-
des sociales, mensajes de texto). Mediante este sistema se consul-
ta el estado de trámites, se presentan reclamos y/o denuncias, y se
recibe información general sobre la ciudad. Los centros de contac-
to ciudadano de la Ciudad Autónoma de México y el Centro Inte-
gral de Atención Ciudadana de Monterrey; las oficinas de atención
al ciudadano de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Rosario y
15
Rafaela, en Argentina, y el Sistema de atención al ciudadano, en

Colombia, son algunos ejemplos regionales.
4.2.2 Audiencias públicas

Representan un espacio institucional donde quienes se sienten
afectados por una decisión por parte de la administración pueden
expresarse de manera individual, grupal o colectiva. Las audien-
cias públicas son un procedimiento público de participación que
garantiza a los interesados la información necesaria y la posibilidad
de manifestarse antes de tomar una decisión que afecte a sus dere-
chos. El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable
considere las distintas opiniones sobre el tema de forma simultá-
nea e igualitaria a partir del contacto directo con los ciudadanos.
Cabe destacar que, generalmente, no es vinculante.
Las audiencias públicas constituyen, además, un valioso instrumen-

to para la defensa de los derechos de los usuarios, ya que les per-
mite percibir que el Estado actúa razonablemente. Asimismo, son
un mecanismo idóneo para formar consenso en cuanto a la juridici-
dad y conveniencia del obrar estatal y es una garantía objetiva de
la transparencia de los procedimientos estatales relacionados con
los prestatarios de servicios. Son también un elemento de democrati-
zación del poder, ya que la democracia no es solo un modo de elec-
ción y designación del poder, sino también una forma de ejercerlo.
En algunos países de la región, las organizaciones de usuarios y con-

sumidores han desarrollado audiencias públicas exitosas antes de la
negociación de tarifas de servicios públicos (energía eléctrica, agua
o gas) o la contratación de empresas concesionarias, por ejemplo,
pidiendo acceso a la información pública para hacer valer sus dere-
chos como consumidores y ciudadanos. Las audiencias públicas am-
bientales, en Colombia; las audiencias públicas vecinales, en Perú; las
audiencias públicas de los organismos de control de la prestación de
servicios públicos, en Argentina, y las audiencias públicas de rendi-
ción de cuentas, en Bolivia, son algunos ejemplos a nivel regional.
4.2.3. Planes estratégicos

Son iniciativas que buscan fortalecer la discusión y definición con-
junta de políticas de desarrollo, para facilitar la gobernación del te-
rritorio mediante acuerdos económicos, sociales e institucionales.
Generalmente, se presentan como un ámbito que permite, a los
actores locales, definir el modelo de desarrollo del territorio. La plani-
ficación no es otra cosa que intentar someter, a la propia voluntad, el
16
curso encadenado de los acontecimientos cotidianos (Matus, 1987);

es decir, impedir que el transcurso de los hechos guíen naturalmente
el camino, convirtiéndose en conductores del futuro. La planificación
estratégica, aplicada al ámbito territorial, es una práctica muy difundi-
da en la región, con diversos alcances: en ciudades pequeñas o me-
dianas, en áreas metropolitanas o, incluso, en regiones.
De esta manera, gracias a esta herramienta, se optimiza la toma de

decisiones. Los planes estratégicos deben sustentarse en una visión
colectiva que articule, de manera coherente, las diversas acciones
que operan en el plan económico, urbano, social, medioambiental,
cultural e institucional.
La planificación estratégica del desarrollo presenta una serie de

ventajas:
•• Establece un proceso continuado y sistemático de decisión, el

cual promueve la coordinación y articulación entre el gobierno,
las empresas, las instituciones y la sociedad civil.
•• Se apoya en la visión estratégica colectiva del territorio, la cual

soporta las decisiones de cada día, reduciendo el margen de
incertidumbre.
•• Ofrece un método para identificar temas críticos, definir estrate-

gias y formular programas de actuación y objetivos prioritarios.
•• Es un instrumento positivo de movilización social, que genera con-

senso y compromiso para desarrollar un estilo propio de desarrollo.
Su objetivo es orientar las decisiones y las acciones hacia los asun-

tos realmente importantes de la sociedad local, así como para con-
centrar sus energías. Asimismo, supone un proceso de definición y
construcción del sujeto territorial, a partir de procesos de concer-
tación y negociación, no ajenos al conflicto.
De todas formas, para no caer en una visión ingenua en cuanto a la

planificación, es importante aclarar que los actores locales planifican
desde diferentes cargos oposiciones y con distintos métodos, aun-
que con diferentes grados de sistematicidad y formalidad; es decir,
que no exista una planificación estratégica no necesariamente es
sinónimo de improvisación. Además, es necesario evidenciar que
la planificación estratégica opera, siempre, en condiciones de in-
certidumbre. Por lo tanto, no hay que desilusionarse ante la falta
de certezas sobre una realidad supuestamente conocida.
17
En síntesis, la planificación estratégica es un proceso de concerta-

ción activa por parte de los actores locales, cuyo objetivo es esta-
blecer objetivos comunes a largo plazo que transformen la reali-
dad actual, que superen las debilidades y potencien las fortalezas.
Dado que es un mecanismo para alcanzar acuerdos, también es
un proceso político y, por tanto, debe ser liderado y gobernado.
Asimismo, como cualquier proceso complejo, es dinámico y está
abierto a la fijación de nuevas prioridades, a la participación de
otros actores y a la redefinición de sus reglas. Por último, en tanto
es un espacio de participación que implica grandes esfuerzos por
parte de los involucrados, debe garantizar resultados a corto, me-
diano y largo plazo de forma continua y coherente.
Existen numerosos ejemplos: los planes estratégicos de Rosario y

Rafaela, en Argentina; el plan estratégico de la ciudad de Mérida,
en México; el de Bogotá, en Colombia, y el de Paysandú, en Uru-
guay, entre otros.
4.2.4 Planes de desarrollo urbano y rural

Permiten un ordenamiento del territorio, ya que definen los usos
del suelo, preservan el patrimonio arquitectónico, dotan a la ciu-
dad de la infraestructura necesaria para su desarrollo y mejoran el
atractivo locacional con fines residenciales, productivos, de inver-
sión, ambientales y/o turísticos.
El principal objetivo de todo proceso de planificación estratégica

urbana y rural es contribuir al futuro de la ciudad mediante el
consenso y la coordinación de las acciones de los actores eco-
nómicos y sociales. Se trata de orientar e integrar las acciones
socioeconómicas a partir de la cooperación entre los actores del
territorio, en lugar de “imponer” un tipo de distribución y usos
del suelo determinados.
Para esto, es importante que el plan urbano/rural se complemente

con el plan estratégico, de modo que se parta de un proyecto único
de ciudad; es decir, una vez que se han delimitado los objetivos
estratégicos, lo ideal sería que el plan urbano/rural se alineara con
ellos, siendo de esta manera funcional a la visión y estrategia de la
ciudad que se desprende de la planificación estratégica.
Algunos ejemplos paradigmáticos de planes de desarrollo urbano

y rural en la región son el plan urbano de San Salvador (El Salva-
dor); el de Rosario (Argentina), que permitió recuperar la ribera
del río Paraná y generar numerosos espacios públicos a partir de
18
la reconversión de antiguos terrenos ferroviarios y portuarios; y el

plan regional estratégico del Gran ABC, en San Pablo, así como el
de la ciudad de Curitiba, en Brasil.
4.2.5 Presupuesto participativo

Este instrumento busca fortalecer espacios de ciudadanía activa a
partir de la participación de la comunidad, con crecientes grados
de organización, en el debate sobre la distribución de los recursos
municipales. De acuerdo con Ford (2008), es un mecanismo organi-
zado por el Estado municipal, que posibilita la participación directa
de los ciudadanos en la elaboración del presupuesto municipal.
Esta política atraviesa un proceso que se desarrolla a lo largo de un

año y que se compone de:
•• Asambleas barriales. El municipio informa a los vecinos so-

bre las obras o servicios realizados durante el ejercicio ante-
rior y sobre los mecanismos institucionales de viabilización
de proyectos. Por otro lado, los ciudadanos y organizaciones
presentan las obras que demandan para el año siguiente, ele-
gidas por votación.
•• Consejos. Los delegados electos en las asambleas barriales

priorizan los proyectos cuya inversión sea viable, de manera de-
mocrática, para atender las demandas de los ciudadanos con
asistencia técnica del municipio y en contacto regular con las
bases barriales.
Los proyectos seleccionados forman parte de la propuesta pre-

supuestaria, la cual es enviada por el poder ejecutivo al concejo
deliberante/municipal/comunal para su aprobación. La propuesta
puede ser incorporada de diferentes formas de acuerdo con las
particularidades políticas de cada ciudad.
La experiencia más reconocida es la de Porto Alegre, Brasil. El pre-

supuesto participativo de esta ciudad, implementado en 1989, re-
presenta una experiencia de gestión innovadora, cuyo objetivo es
incluir a la ciudadanía en la toma de decisiones relacionadas con
la asignación de los recursos públicos municipales. De esta mane-
ra, la elaboración del presupuesto es un proceso democrático y la
toma de decisiones, transparente. Además, dicha experiencia de-
muestra la eficacia de este instrumento para racionalizar impuestos
y, así, contribuir con una administración fiscal más eficaz y un mayor
rendimiento de las inversiones municipales.
19
Gracias a las comisiones ciudadanas de seguimiento de obras, el

presupuesto participativo constituye un mecanismo de inspección y
ejecución de obras eficaz, que contribuye a la transparencia y a evitar
prácticas ilegales. En sus 20 años de funcionamiento, el presupuesto
participativo ha conseguido mejoras para la toda ciudad, las cuales
favorecen, especialmente, a las comunidades más necesitadas.
Los beneficios de la participación popular pueden considerarse

desde una perspectiva subjetiva y otra objetiva. Subjetivamente,
se detecta un aumento en la autoestima de los ciudadanos más
desfavorecidos, una vez que estos se dan cuenta de la importancia de
su aporte personal en los logros de la comunidad en la que viven. Ob-
jetivamente, el presupuesto participativo contribuye decisivamente al
saneamiento de las finanzas municipales e impulsa un reparto más
justo de las infraestructuras urbanas y los servicios públicos.2
Debido a los resultados de esta iniciativa, es aplicada en otras ciu-

dades de América Latina, como Montevideo (Uruguay) o Rosario
(Argentina), aunque presenta variaciones en cuanto a las modalidades
de ejecución, ya que obedece a las particularidades de cada ciudad.
4.2.6 Descentralización administrativa

Otra forma de fomentar la participación ciudadana es acercar las
instancias gubernamentales a los barrios o áreas habitacionales.
Tradicionalmente, las instituciones de gobierno concentraban la
gestión de toda la ciudad en el centro municipal y se instalaban en
el centro, zona de difícil acceso para el ciudadano promedio. En la
actualidad, algunas municipalidades llevan a cabo una descentrali-
zación administrativa de sus dependencias y, por tanto, abren ofi-
cinas en diferentes distritos de la ciudad. Por un lado, esto acerca
el espacio de información y discusión a los ciudadanos y, por otro,
facilita la territorialización de las soluciones, ya que dichos espacios
se convierten en centros cívicos.
En la ciudad de Rosario, por ejemplo, a partir del diagnóstico de

un estudio interdisciplinario, se implementó, en 1996, un proceso
de descentralización administrativa .Se dividió la ciudad en seis
distritos descentralizados (centro, oeste, suroeste, noroeste, norte
y sur), según sus particularidades históricas, físico-formativas, so-
cio-institucionales y económicas. En cada uno, denominados Centros
Municipales de Distrito (CMD) funciona un área de servicios adminis-
trativos, una de desarrollo urbano y una de socioculturales y de salud.
2 Para más información, ver www.portoalegre.rs.gov.br.
20
Además de las tareas vinculadas a la gestión municipal, se incor-

poraron sucursales del banco municipal, el registro civil, la admi-
nistración provincial de impuestos, la empresa provincial de ener-
gía, aguas provinciales y Litoral Gas, en los CMD. Estos, además
de ser espacios para la resolución de trámites de tipo administrativo,
promueven la participación ciudadana en tanto operan como lugares
de encuentro y debate para las organizaciones y entidades barriales.
Hoy, cinco de los seis centros proyectados, funcionan plenamente.
4.2.7 Auditorías ciudadanas

Comprenden el conjunto de acciones realizadas por un municipio
y municipalidad determinados, de manera organizada, indepen-
diente y comprometida, para dar seguimiento, controlar, evaluar
e intervenir en procesos institucionales y, así, contribuir con la efi-
ciencia y transparencia de la gestión gubernamental en cuanto al
manejo de los recursos públicos.
Este mecanismo se replica a partir de la experiencia de Costa Rica

(Vargas Cullel, 2002), aunque se reformula según el contexto:
•• México. Las contralorías ciudadanas, implementadas a partir de

2001 por la Contraloría General, constituyen un programa de
participación ciudadana del Gobierno del Distrito Federal para
combatir la corrupción y promover la transparencia en el ejercicio
del gasto público. Promueven la participación de la ciudadanía en
la vigilancia de la transparencia del gasto público en todas las áreas
del gobierno. Los cargos son honoríficos y duran dos años.
•• Paraguay. También denominadas contralorías ciudadanas, sur-

gen por la iniciativa popular contra la corrupción política. Su
objetivo operativo consiste en denunciar todo hecho de corrup-
ción ante las autoridades correspondientes y buscar que los res-
ponsables sean castigados. Los integrantes de cada contraloría
(de 15 a 20) no tienen compromiso político partidario y buscan
el bien común.
•• Colombia. Las veedurías ciudadanas permiten que los ciudada-

nos o las organizaciones comunitarias vigilen la gestión pública
de las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electora-
les, legislativas, así como de los órganos de control y entidades
de servicios, públicas o privadas, que operen en el país.
•• Argentina. El programa de auditorías ciudadanas obede-

ce a una metodología abierta y compleja de fuente múltiple:
21
percepciones, opiniones, documentos, normativas e informa-

ción proporcionada por el gobierno y la comunidad. Aplica téc-
nicas participativas, como grupos focales y encuestas domici-
liarias. Los resultados se comunican al gobierno y a todos los
actores locales en audiencia pública, en la que se enumeran las
fortalezas y debilidades de la democracia local.
Si bien existen distintos tipos de auditoría, todos tienen objeti-

vos comunes: mejorar el proceso de toma de decisiones públicas,
lograr que las autoridades municipales reconozcan el valor de la
participación ciudadana en el control y vigilancia; prevenir irregu-
laridades y mejorar la comunicación y confianza entre el gobierno
local y la ciudadanía; promover las capacidades ciudadanas para
participar de manera crítica, constructiva e informada en los asun-
tos locales, entre otros.
Se auditan tanto servicios públicos, como la construcción, manteni-

miento o concesiones de obras públicas; el otorgamiento de contratos,
licencias y permisos por parte del Estado para la explotación y presta-
ción de bienes y servicios públicos; la administración pública, etc.
4.2.8. Asambleas vecinales
Forma innovadora de participación cuyo objetivo es mejorar la con-

vivencia en los barrios. Se trata de un contrato social entre vecinos
y municipios. Las asambleas vecinales son organizaciones formadas
por vecinos de un mismo barrio, quienes deciden organizarse para
promover la mejora de sus condiciones de vida. Buscan resolver los
problemas que preocupan, de manera particular, a una comunidad,
como la inseguridad, la falta de pavimento o cloacas, la carencia de
espacios públicos, la basura y falta de higiene, entre otros.
Los vecinos se convocan espontáneamente, elaboran una lista de

las necesidades más urgentes del barrio y eligen la comisión di-
rectiva entre los participantes. Algunos ejemplos son los comités
vecinales de algunos estados de México y las juntas vecinales del
distrito de Jaén, en Perú. Cabe añadir que estas son órganos de
coordinación, cuya misión principal es representar a los vecinos
ante la municipalidad, para trabajar de forma gratuita, conjunta y
organizada y contribuir con la eficiencia de la gestión municipal.
4.2.9 Seguridad ciudadana

En años recientes, se ha identificado una reducción significativa de
las tasas delictivas de algunos países y ciudades de América Latina
22
y el Caribe. Esto se ha logrado gracias a la aplicación de políticas

públicas comprensivas e interinstitucionales que buscan reducir el
delito, sobre todo, de carácter violento.
San Pablo, Brasil, por ejemplo, presenta una reducción de la tasa

de homicidios de 1998 a 2008: de 61,1 homicidios por cada 100
000 habitantes a 14,8/100 000 habitantes. (Datasus/ Instituto San-
gari 2011). Si bien las razones de esta disminución no son claras,
se la atribuye al fortalecimiento de las instituciones de seguridad
pública a nivel estatal y municipal; a la implementación de una
base de datos común, denominada INFOCRIM; a la fijación de
límites horarios para la venta de alcohol y a los esfuerzos del go-
bierno estatal para reducir la circulación y el uso de armas de fuego
(Lima, 2009; Alda, 2011). Asimismo, de 1993 a 2009, en Bogotá,
Colombia, los homicidios disminuyeron de 80 por cada 100000
habitantes a 23/ 100000 hab.
En ambos casos, la reducción de los niveles de violencia es conse-

cuencia del fortalecimiento de la capacidad institucional para dise-
ñar, financiar y ejecutar políticas apropiadas, así como para moni-
torear su aplicación y efectos. Sin embargo, muchos países de la
región carecen todavía de dicha capacidad.3
Cabe destacar que, en muchos casos, la efectividad de los progra-

mas de seguridad ciudadana se fundamenta en la participación de
la comunidad. Efectivamente, esta ha tomado un lugar central en
las políticas públicas de seguridad en América Latina, debido, prin-
cipalmente, al crecimiento evidente de la cantidad de denuncias,
la violencia, el temor ciudadano y la dificultad para enfrentar dichas
problemáticas por parte del gobierno. En este sentido, las políticas
de participación promueven el apoyo ciudadano e incrementan la
legitimidad de las instituciones encargadas del control y preven-
ción de la criminalidad.
Los programas de policía comunitaria, por ejemplo, compren-

den tanto los esfuerzos por mejorar la imagen pública de la po-
licía, como cambios estructurales y operativos para mejorar la co-
laboración entre la comunidad y la policía en la identificación y
resolución de problemas. Según Neild (2002), los mejores pro-
gramas de policía comunitaria asignan a la comunidad un papel
sustancial: colaborar con la policía para identificar problemas de
seguridad, priorizar las necesidades y responsabilizarla del segui-
miento de las demandas presentadas por la comunidad.
3 Este apartado ha sido elaborado a partir del documento de Hugo Fruhling, “La eficacia de las políticas públicas en
seguridad ciudadana en América Latina y El Caribe”(BID, 2012).
23
Como consecuencia directa, todos estos programas incluyen la pro-

moción del mejoramiento de la relación entre ambas partes (policía
y comunidad), de manera que la ciudadanía tenga motivos para con-
fiar en la policía y cooperar con ella. Otro mecanismo de vigilancia
ciudadana es lo que Dammert (2005) denomina “guardias urbanas”
o “rondas ciudadanas”, las cuales emulan los neighborhood watch
(vigilancia barrial), desarrollados en Estados Unidos.
Según Salazar (2002), para los sectores populares urbanos existen

respuestas proactivas que requieren la participación más o menos
organizada de los habitantes, debido fundamentalmente a una
incapacidad para financiar mecanismos de autodefensa (infraes-
tructura, pagos). Dichas iniciativas dependen del esfuerzo de los
vecinos; sin embargo, se conocen algunas formas impulsadas por
los gobiernos regionales y municipales (Comisaría Modelo de San
Miguel, Lima, Perú).
Por otro lado, en este tipo de intervenciones de participación ciu-

dadana, se manifiestan otras relacionadas con la recuperación del
espacio público, cuyo objetivo consiste en mejorar la calidad de vida
de los residentes de un espacio determinado. Estas se basan en
el presupuesto de que dicha mejoría tendrá un impacto directo en
la prevención del delito, ya que ataca la desorganización. General-
mente, se relacionan con iluminación, desarrollo de espacios verdes
y administración de espacios deportivos, entre otras políticas (Ribei-
ro y Maître, 2010). A diferencia de las iniciativas de los gobiernos
locales o nacionales, se caracterizan por el rol activo de la comuni-
dad. Algunos ejemplos son las ciudades de Medellín y Bogotá, en
Colombia, y el Projeto Praças da Paz, en San Pablo, Brasil.
4.3 Gestión de servicios públicos: sistemas de gestión de residuos

La gestión de residuos sólidos incide en la protección del ambiente
y la salud pública. En América Latina y el Caribe, la de los centros
urbanos y rurales generalmente se ha limitado a prestar un servicio
centrado en la recolección de residuos (basura) y su transporte a
un sitio de disposición final, sin manejo técnico, de manera incon-
trolada, al aire libre o en cuerpos de agua. Esto causa problemas
ambientales que afectan la salud, especialmente de niños y niñas,
lo que atenta contra su derecho a vivir en un ambiente saludable.
Debido a esta situación, la mayoría de países de la región dedican

esfuerzos para el establecimiento de nuevas políticas de gestión
24
integral de residuos orientadas, sobre todo, a promover procesos

de minimización, aprovechamiento, valorización, tratamiento y dis-
posición controlada. Todas estas iniciativas necesitan organización
para contribuir en la construcción de bases sostenibles para un
manejo de residuos adecuado y en la estructuración de planes de
gestión. En la mayoría de casos, la participación ciudadana es una
herramienta que favorece la eficacia de dichas políticas.
Por ejemplo, para saber cómo transformar el sistema impositivo

vinculado a la gestión de residuos, en la ciudad de Aachen, Alema-
nia, se pidió a varios ciudadanos que evaluaran la situación y pre-
sentaran un informe. Esta información fue utilizada para legitimar
las decisiones tomadas. Por otra parte, en Buenos Aires, Argenti-
na, en 2003 se integró, en la licitación, la instalación de comisio-
nes vecinales de mejoramiento de la higiene urbana en los centros
de gestión y participación comunal (centros distritales de la ciu-
dad de Buenos Aires). De esta manera, los órganos de ejecución
(CGPC, ministerios, empresas de servicio, entes de control) tienen
la obligación de generar un espacio participativo para monitoreo
y control y, así, encontrar soluciones en conjunto para los conflic-
tos locales relacionados con la gestión de residuos. En efecto, el
ciudadano realiza el reclamo y decide si presenta la denuncia y res-
ponsabiliza a los órganos ejecutivos correspondientes para encon-
trar solución o si quiere participar en la resolución del problema. Si
elige la segunda opción, accederá a un espacio de participación
institucionalizado y se inscribirá en una lista en la cual podrá acce-
der a la resolución de su problema.
Como se ha visto, la participación ciudadana tiene múltiples di-

mensiones y diferentes mecanismos de implementación. Debido
a su complejidad, la iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles
sistematizó, en la medida de lo posible, los principales indicado-
res, para facilitar el estudio de la situación.
25
Indicadores ICES relativos a la participación ciudadana

Descripción Verde Amarillo Rojo
La planificación no es
totalmente participa-
tiva:
Existe planificación
a) es parte del marco
participativa con: a) un La planificación no es
legal nacional, pero no
marco legal nacional participativa: a) no
del subnacional; b)
osubnacional; b) existe
no se
consultas a la sociedad un marco legal; b) no
consulta a todas las
civil, el sector privado se consulta a las partes
Planificación partes interesadas;
y los expertos; c) interesadas, por lo cual
participativa c) no se registran
opiniones registradas c) no se recogen
opiniones
metódicamente; opiniones y d) no se
metódicamente;
d) difusión pública difunden los resultados;
d) los resultados son
de resultados; e) e) no existe información
difundidos parcial-
incorporación de los nueva para los objetivos
mente;
resultados en los objetivos y las metas del plan.
e) algunos resultados
y metas del plan.
son incorporados en
los objetivos y las
metas del plan.
Participación de
la sociedad civil
Participación de la
en la Participación de la
sociedad civil en la
programación sociedad civil en la No existe un presu-
definición de un
presupuestaria definición de al menos puesto
monto
municipal y 10% del total del participativo.
inferior a 10% del total
porcentaje del presupuesto
del presupuesto
presupuesto
definido
Cantidad de
sesiones anuales
en las que el
municipio rinde >1 1 0
cuentas sobre
su gestión
públicamente
Sistemas
electrónicos en
Existe un sistema que
Funcionamiento,
Existen sistemas elec- mide los avances y re- No existe un sistema de
para medir el
trónicos en funciona- sultados de la gestión rendición de cuentas.
cumplimiento
miento. municipal, aunque de
de los objetivos
manera manual.
y las metas de la
municipalidad
Sistema Existe un sistema de Existe un sistema de La municipalidad no

electrónico para adquisiciones electrónico adquisiciones dispone de un sistema
adquisiciones y en línea, abierto al electrónico, pero no de
contrataciones público difunde los adquisiciones electróni-
que, como mínimo, resultados de las co.
difunde licitaciones públicas.
los llamados a concurso
y los resultados de las
licitaciones públicas.
Índice de trans- >6 3-6 <3

parencia del país
Fuente: Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles, 2014
26
5. Transparencia y rendición de cuentas
5.1 Accountability horizontal, vertical y societal

La rendición de cuentas (accountability) se refiere a una forma es-
pecífica de vínculo entre las autoridades políticas y la ciudadanía
en un régimen democrático-representativo. Por un lado, alude a
la obligación de los funcionarios públicos de informar y justificar
sus decisiones y, por otro, a la posibilidad de sancionarlos por su
accionar. De esta manera, dicha noción posee una dimensión legal
y otra política.
Por una parte, la dimensión legal hace referencia a aquellos me-

canismos institucionales diseñados para asegurar que las acciones
de los funcionarios públicos estén enmarcadas legal y constitucio-
nalmente. La separación de poderes, el establecimiento de un sis-
tema de pesos y contrapesos en un estado, el reconocimiento de
derechos y garantías son algunos mecanismos clásicos que limitan
la arbitrariedad del poder del Estado. Por otra parte, la dimen-
sión política de la rendición de cuentas se refiere a la capacidad
de la ciudadanía para que las políticas gubernamentales reflejen
sus preferencias. Un gobierno rinde cuentas si la ciudadanía posee
mecanismos efectivos para hacer escuchar sus demandas y sancio-
nar a aquellas administraciones que la ignoren.
Las instituciones y organismos de accountability son uno de los

mecanismos para controlar a los gobiernos, los representantes y
los funcionarios públicos, más importantes de la democracia repre-
sentativa. Dichas entidades garantizan que estos actores se basen
en criterios y reglas democráticas y, así, evitar un manejo arbitrario
y personalizado de las instituciones públicas, prevenir la violación
de los derechos de las personas y protegerlos.
Guillermo O’Donnell (1998) distingue dos formas de rendición

de cuentas: una vertical y otra horizontal. La vertical indica una
acción por parte de un controlador externo (la sociedad civil, la
prensa o el electorado) sobre el Estado; la horizontal, la supervi-
sión de algunos órganos del Estado por parte de ciertos actores
y agencias estatales. Esto quiere decir que, en el eje vertical, la
rendición de cuentas es impulsada por un sujeto social que busca
fiscalizar el comportamiento de un agente estatal. En cambio, en
el eje horizontal, tanto el sujeto como el objeto de control son
agentes del Estado.
27
La accountability horizontal comprende “agencias estatales que tie-

nen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas
para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta
sanciones legales o incluso impeachment4 en relación con actos u
omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en
principio o presuntamente ser calificadas como ilícitas” (O’Donne-
ll, 2001). Se trata de un mecanismo intra-estado, mediante el cual
el Estado se vigila a sí mismo, ya sea por medio de uno o varios de
sus poderes, instituciones o agencias. Es decir, son aquellas institu-
ciones creadas para poder controlar los poderes del Estado como,
por ejemplo, las atribuciones de cada poder de acuerdo con la
Constitución (capacidad de veto, en el caso del Presidente, o de
juicio político, en el legislativo).
De esta manera, se identifican dos tipos de agencias e institucio-

nes de accountability horizontal:
1. De balance. Integradas por los tres grandes poderes del Estado:

ejecutivo, legislativo y judicial. Su función principal es la de con-
tener el abuso del poder y garantizar el imperio de la ley.
2. Agencias asignadas. Fiscalías, auditorías, contralorías, ministe-

rios públicos y ombudsmen, entre otros. Contrarrestan las defi-
ciencias de las agencias de balance y previenen los riesgos más
o menos específicos de trasgresión y de corrupción que no son
atendidos por dichas instituciones (BID, 2006).
Por otra parte, la accountability vertical, o electoral, se refiere a la

rendición de cuentas que resulta de elecciones limpias e institu-
cionalizadas, mediante las cuales los ciudadanos responsabilizan a
los gobiernos de los resultados de sus acciones. Es inherente a la
idea de democracia: sin elecciones libres y limpias sería imposible
la existencia de democracia (Barreta, 2010). Otro tipo de rendición
de cuentas vertical, es la accountability social, propuesta por Smu-
lovitz y Peruzzotti (2000).
En este caso, el control político se ejerce mediante acciones por

parte de diferentes grupos de la sociedad civil o, incluso, indivi-
duos, con el objetivo de dar a conocer errores gubernamentales,
introducir nuevas cuestiones en la agenda pública o activar el fun-
cionamiento de las agencias de control horizontal. Sus formas de
acción pueden ser institucionales (por ejemplo, demandas legales)
o no (manifestaciones, huelgas).
4 Juicios políticos
28
Efectivamente la accountability social es una forma de rendición de

cuentas que surge da la propia sociedad civil coordinada u organi-
zada. Esta comprende un amplio espectro de asociaciones y movi-
mientos sociales, así como con acciones mediáticas cuyo objetivo
es “monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos,
exponer y denunciar actos ilegales de [e]stos y activar la operación
de las agencias horizontales de control” (Peruzzotti, 2001).
Este tipo de rendición de cuentas emerge en el contexto de la so-

ciedad civil y engloba una variedad de formas de acción colectiva
y de activismo cívico orientado a exigir a políticos, funcionarios
y agentes privados con funciones públicas el cumplimiento de la
ley y la transparencia en la gestión pública. Enrique Peruzzotti y
Catalina Smulovitz (2009) proponen una tipología de actores que
promueven el accountability social:
•• Asociativismo cívico. Constituido por una red de asociaciones y

ONG ciudadanas altamente profesionalizadas.5
•• Movimientos sociales. Surgen y se organizan en función de de-

mandas puntuales y concretas.6
•• Periodismo de denuncia.7
Tal como afirma Barreda, aunque la accountability vertical sea in-

herente a la noción de democracia, esto no significa que las elec-
ciones representen un mecanismo suficiente para garantizar que
los gobiernos harán cuanto puedan para maximizar el bienestar de
los ciudadanos (Manin, Przeworski y Stokes, 2002). Como señala
5 Algunas son: Poder Ciudadano y Asociación por los Derechos Civiles, en Argentina; Formación Jurídica para la Ac-
ción, en Chile; Comisión Andina de Juristas, en Perú; la ONG Núcleo Estudios de Violencia y Vida de Río de Janeiro, en
Brasil, y Alianza Cívica, en México, entre otras. Estas organizaciones están integradas por sectores de profesionales y
líderes sociales que tienen estrechos vínculos con la sociedad civil transnacional. Los gobiernos locales forman parte
de estas redes y sus iniciativas incluyen campañas para demandar, a los funcionarios públicos, la presentación perió-
dica de una declaración jurada de bienes; monitoreo del proceso de formulación e implementación de presupuestos
públicos; vigilancia de los procesos y campañas electorales, y supervisión de la conducta de la institución policial o
de control, entre otras.
6 Conformados por sectores populares, se relacionan con la violación de los derechos humanos, fraudes electorales y
casos de corrupción, entre otros. Captan la atención de los medios, por lo que obtienen un nivel de respuesta y movi-
lización social que rara vez es alcanzado por otras iniciativas cívicas del sector organizado de la sociedad civil. Esto se
debe a que, generalmente, surgen como reacción ante un caso concreto de discrecionalidad o autoritarismo estatal, en
el que hay víctimas y victimarios concretos, y, por tanto, implican una participación cívica activa. Las movilizaciones se
generan localmente y, gracias a su impacto mediático, trascienden en otros niveles del Estado. En la mayoría de casos,
ejercen una presión importante sobre los gobiernos locales, debido a su proximidad de la ciudadanía.
7 El periodismo independiente es otro actor fundamental en el activismo. Su participación en la accountability social

se traduce generalmente en dos papeles diferenciados: es un aliado de los actores sociales a cuyos reclamos cívicos
otorga visibilidad o realiza investigaciones para obtener información confidencial relacionada con actos de ilegalidad
gubernamental. Como aliado, el periodismo apoya de manera similar que las organizaciones cívicas: recogen la noticia,
supervisan el desarrollo de la causa policial y/o judicial, denuncian irregularidades y, en algunos casos, descubren nue-
vos elementos que contribuyen al esclarecimiento del caso. De esta manera, los medios son valiosos para los actores
cívicos que demandan mayor transparencia gubernamental. Por otro lado, el hecho de que consideren o ignoren un
reclamo determinará el éxito e impacto público de cualquier iniciativa social. La visibilidad mediática de las denuncias y
demandas cívicas es crucial para movilizar la opinión pública y, así, ejercer una presión efectiva sobre las autoridades.
29
O’Donnell (2004), las tres variantes de accountability son impor-

tantes para el buen funcionamiento de una democracia y las tres
se interrelacionan.
Cabe mencionar dos de las posibles interacciones: una sociedad

civil y unos medios de comunicación atentos al desempeño de los
poderes públicos pueden proporcionar información clave sobre
casos de corrupción y ponerla a disposición de la ciudadanía (para
ejercer una futura accountability electoral) y de las agencias de ren-
dición de cuentas horizontal. A su vez, estas hacen pública la infor-
mación sobre la gestión del poder político, la cual es susceptible
de ser utilizada por aquellos que ejercen la accountability vertical,
sea electoral o social.
5.2 Rendición de cuentas: transparencia, answerability,

enforcement
La transparencia es fundamental para la rendición de cuentas, ya
que la genera. Múltiples estudios relacionan la accountability con
la calidad y el desempeño de la democracia. Autores como O’Don-
nell (1994, 1997), Shedler (1999) y Smulovitz y Peruzzotti (2009)
reconocen que la efectividad de las diferentes formas de rendición
de cuentas representa un desafío importante para mejorar la cali-
dad de la democracia. De esta manera, la noción de accountability
está asociada con tres dimensiones básicas: la transparencia de las
instituciones, el answerability y el enforcement de los agentes y
funcionarios públicos.
De acuerdo con la ONG Transparency International8, “la transpa-

rencia es el compromiso de una institución o persona de hacer
públicos sus planes, reglas, procesos y acciones. Significa saber
qué, cómo, por qué y cuánto. La transparencia garantiza que las
autoridades públicas, los funcionarios, gerentes y miembros de co-
misiones actúan de forma visible y comprensiva, informando de
sus actividades”.De esta manera, es una dimensión que abre la
información de las organizaciones políticas y burocráticas al escru-
tinio público, mediante sistemas de clasificación y difusión que la
colocan en una “vitrina pública” para que los interesados la revi-
sen, analicen y usen para sancionar en caso de anomalías. Cabe re-
calcar que es un requisito para una rendición de cuentas adecuada.
8 Ver http://www.transparency.org/whoweare/organisation/faqs_on_corruption/2/.
30
La transparencia se caracteriza por ser un medio o instrumento

para el ejercicio de otros derechos, al concentrarse en las autori-
dades públicas ciertas atribuciones y obligaciones vinculadas con
la vigencia del orden legal. Es decir, la información gubernamental
que se exige conocer posee un valor no solo propio, sino además
instrumental, el cual es condición para el ejercicio de otros dere-
chos. Por otra parte, dicha dimensión se nutre de la exigencia de
socialización de la información, la cual pone límites a la exclusivi-
dad y monopolio de la información gubernamental. Estas conduc-
tas, que suelen identificarse como opacas, han generado espacios
con una discrecionalidad indeseable que, muchas veces, permiten
el uso de los recursos públicos por unos cuantos.
Por otra parte, el answerability se refiere a la obligación por parte

de políticos y funcionarios, no solo de informar sus decisiones, sino
también de justificarlas en público, de modo que se ejerza un buen
gobierno y una democracia efectiva. En efecto, esta dimensión alu-
de a una gestión de gobierno transparente, así como al derecho
ciudadano al acceso a la información pública. Sin embargo, existen
obstáculos que aún persisten en buena parte de las democracias
de la región en cuanto al acceso ciudadano a la información de la
gestión gubernamental (presupuesto público, licitaciones, imple-
mentación de políticas públicas). Es necesaria, por tanto, la crea-
ción de fuentes de información confiable, clara y accesible. Adicio-
nalmente, el answerability supone procesos de comunicación en
los cuales se justifiquen y juzguen decisiones o políticas públicas
determinadas.
De esta manera, el answerability posee, a su vez, una dimensión

informativa y otra argumentativa, y presupone la obligación y res-
ponsabilidad por parte de los funcionarios de un sistema democrá-
tico de acatarlas y ejercerlas. Se trata de un principio que pretende
contrarrestar los incentivos del poder de ocultar información como
consecuencia de una asimetría informativa.
Finalmente, el enforcement según Schedler (s/f) consiste en “ha-

cer valer la ley, si es necesario por la fuerza”. La autora añade que
lo que importa “es el aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar
el cumplimiento con las normas por medio de la imposición de
sanciones”. Esta dimensión pone en evidencia la estrecha relación
entre la rendición de cuentas y la disponibilidad de sanciones. De
esta manera, para que la democracia sea efectiva y los gobernan-
tes actúen a favor del interés público, deben existir agencias ins-
titucionales autónomas y externas con la capacidad de imponer
31
castigos efectivos y oportunos y, además, los funcionarios deben

estar dispuestos a asumir la sanción por sus actos ilegales e im-
propios.
El enforcement hace referencia a las facultades legales de sanción

y a castigos efectivos, sin los cuales la rendición de cuentas que se
desarrolla en las democracias es inocua y se debilita. Desde esta
perspectiva, se relaciona con la transparencia y publicidad de los
actos de gobierno. En el ámbito político, la imposición de san-
ciones administrativas, civiles o penales es más bien excepcional.
Las herramientas de sanción más comunes son la remoción del
cargo y/o la exposición pública. Sin embargo, el enforcement no
solo es punitivo, sino que también recompensa y premia la buenas
conducta de políticos y funcionarios, cuando actúan según la ley
y cumplen con lo pactado. De acuerdo con Méndez (2008), esto
“puede constituirse en un buen incentivo para que los políticos,
burócratas y demás funcionarios acepten el auto-control del poder
o accountability”.
La transparencia, el answerability y el enforcement del accountabi-

lity son dimensiones legales —establecidas en la constitución y/o
desarrolladas por la ley— orientadas a contener el poder. El poder
tiene la obligación legal y la responsabilidad de informar, visibi-
lizar, publicar, justificar y explicar sus decisiones. Cuando viola o
no acata una ley, este debe someterse a las sanciones impuestas
por agencias estatales independientes. En este sentido, tal como
afirman varios autores, transparencia y responsabilidad están estre-
chamente vinculadas. La transparencia implica que los gobernan-
tes rindan cuentas al electorado y es indispensable para una buena
gestión y un buen gobierno; es decir, para construir condiciones de
gobernanza y reducir la corrupción.
Bogotá cómo vamos
La iniciativa Bogotá cómo vamos es un ejemplo de transparencia y

rendición de cuentas que pone en evidencia la exigencia por parte
de la ciudadanía. Esta surgió durante la campaña electoral del año
1997, como resultado de la alianza interinstitucional entre la casa
editorial El Tiempo, la fundación Corona y la cámara de comercio
de Bogotá. En un primer momento, obedeció al interés de hacer
un seguimiento del Plan de Desarrollo formulado por la adminis-
tración distrital y de verificar el cumplimiento del destino asignado
a los recursos que se invertirían megaproyectos en la ciudad. Los
principales objetivos de “Bogotá cómo vamos” son, entre otros,
32
exigir accountability a la administración distrital, construir conoci-

miento sobre Bogotá, constituir un espacio permanente para el
análisis y el debate de los problemas de la ciudad y promover la
información a la ciudadanía.
Para cumplir con dichos objetivos, la iniciativa responde a estrate-

gias de evaluación y divulgación de la información. Por un lado, la
estrategia de evaluación busca conocer la percepción de los ciu-
dadanos en cuanto al impacto de los programas y políticas de la
administración distrital en su calidad de vida. Para esto, se realiza
un seguimiento de los problemas y temas importantes de la ciu-
dad, mediante una encuesta de resultado y percepción aplicada en
diferentes áreas, como educación, salud, servicios públicos domi-
ciliarios, vivienda y medio ambiente. Esta se realiza, según zonas,
estratos y género, desde 1998 en la zona urbana de Bogotá. La
información resultante permite un análisis de tendencias relacio-
nadas con la calificación y provisión de bienes básicos. Por otra
parte, la estrategia de divulgación consiste en brindar información
de calidad sobre los avances, problemas y posibles soluciones de
la ciudad, de manera periódica.
El objetivo de este proceso es contribuir a cualificar las decisiones

de la ciudadanía y brindar herramientas de análisis a los expertos,
los formadores de opinión y a la administración local. Para lograrlo,
“Bogotá cómo vamos” desarrolla mesas de trabajo, foros y even-
tos con la administración distrital y, así, hacer un seguimiento del
diseño y ejecución del Plan de Desarrollo de Bogotá.9
6. Cooperación entre ciudades y asociacionismo

municipal. Mancomunidades para el desarrollo
6.1 Estructuras políticas locales y nuevas competencias.

Cooperación intermunicipal y/o interinstitucional
La velocidad con que aumentan las poblaciones urbanas y, por tan-
to, sus demandas, sobrepasa la capacidad institucional. Tal como
afirma Sach-Jeantet (1995), la característica central del problema
urbano no es la magnitud del crecimiento de la población, sino la
falta de correspondencia entre el cambio demográfico y el cambio
institucional.
9 Para más información, ver www.bogotacomovamos.org.
33
Ante esta realidad, los municipios deben buscar caminos alter-

nativos a los modelos tradicionales de gestión pública, ya que
parecen no contemplar nuevos fenómenos. Esto quiere decir que
las ciudades deben apostar por la optimización de sus propios re-
cursos y fomentar la cooperación interinstitucional, para crear un
entorno adecuado que les permita insertarse y desarrollarse en la
nueva realidad mundial. De esta manera, para afrontar eficazmen-
te los desafíos de la actualidad, han proliferado las asociaciones
de municipios.
Estas comprenden dos o más municipios que se alían para orga-

nizar en conjunto y de manera eficaz y eficiente, la prestación de
servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de fun-
ciones administrativas. Asimismo buscan el desarrollo integral de
sus territorios y colaboran mutuamente en la ejecución de obras
públicas. De esta manera, dichas asociaciones se presentan como
espacios más flexibles para compensar las deficiencias de la coor-
dinación vertical y permiten:
•• Una interacción rápida y fluida entre los actores, gracias a las

relaciones de proximidad territorial y a la fluidez con la que los
actores circulan por distintas ciudades (por ejemplo, tienen su
domicilio en una pero trabajan en otra).
•• Intercambiar información. Los actores económicos y políticos

de los municipios que se asocian comparten información para
diseñar acciones.
•• Distribuir costos y beneficios. Diseño conjunto de una política

de transporte metropolitana, por ejemplo.
•• Tomar decisiones conjuntas basadas en los compromisos con-

traídos entre los participantes. Muchas asociaciones de mu-
nicipios se generaron para acceder conjuntamente a créditos
internacionales para generar obras de infraestructura de gran
envergadura que produce beneficios directos e indirectos para
todos los municipios que forman parte).
La asociación de municipios es un mecanismo de coordinación por

acuerdo voluntario y deliberado que busca un resultado intencio-
nal de interés compartido por todas las partes y sujeto a perma-
nentes redefiniciones (Lechner, 1995; Scharf, 1993).En la mayoría
de ciudades donde se ha desarrollado la cooperación intermuni-
cipal en la formulación y ejecución de políticas, se han superado
las deseconomías de escala (García Delgado, 1997). Esto favoreció
34
el crecimiento económico de la región, contribuyó a fortalecer la

capacidad de negociación ante terceros, incrementó el acceso a la
información e incentivó la ejecución conjunta de obras públicas y
la provisión de servicios públicos.
Por tanto, los gobiernos locales deben asumir funciones que van
más allá de las que les corresponde legal e históricamente. Las
instancias de gestión pública tradicionales, es decir, las adminis-
traciones locales, resultan insuficientes porque no contienen los
problemas, oportunidades ni acciones relacionados con los fenó-
menos urbanos, ya que se consolidaron antes del fenómeno me-
tropolitano.
En la actualidad, las ciudades metropolitanas requieren interven-

ciones a gran escala que articulen el territorio. Por eso, requieren
la coordinación institucional de todas las administraciones públicas
que operan en ella, así como una gestión común de los servicios
más importantes, como transporte, manejo de residuos, salud. Se
evidencia, por tanto, la necesidad de generar estructuras asociati-
vas de planificación territorial y estratégica, de programación con-
junta del desarrollo urbano y de gestión de los servicios de ámbito
supramunicipal.
En este sentido, cabe destacar el caso de cooperación intermunici-

pal de la provincia de La Pampa, en Argentina. Municipios, coope-
rativas de servicios, fundaciones y la Subsecretaría de Ecología de
la provincia se integraron para resolver el tratamiento de residuos.
Dichas entidades se institucionalizaron como Consorcio Provincial
para la Basura (Co.Pro.Ba). El objetivo principal de dicha asocia-
ción, cooperar en la elaboración e implementación de proyectos
relacionados con la reutilización y reciclaje de materiales, fortalece
la actividad local y crea nuevos circuitos económicos basados en la
recuperación de residuos.
Los objetivos específicos son coordinar las políticas de gestión

para la implementación de sistemas de procesamiento, reducción,
reutilización, reciclaje y disposición final de residuos; promover la
integración y articulación de los circuitos económicos involucrados
para optimizar las economías de escala que garanticen la viabili-
dad de distintos programas a largo plazo; fijar políticas comunes
para la comercialización de los materiales separados o productos
obtenidos por reciclaje o reutilización; implementar programas de
concientización, difusión y capacitación para todos los actores in-
volucrados en los diferentes emprendimientos, y ofrecer servicios y
asesoramiento a los diferentes sectores involucrados.
35
6.2 Herramientas para la cooperación intermunicipal:

mancomunidades para el desarrollo, hermanamientos
y redes de ciudades
En la actualidad, el “medio natural” en el que se desarrollan las
relaciones sociales y económicas no es el municipio tradicional,
sino el ámbito urbano regional, o área metropolitana, donde se
desarrolla la mayoría de interacciones de los actores, se multiplican
sinergias y se establecen compromisos entre objetivos y dinámicas
territoriales que parecen contradictorios. De esta manera, la ges-
tión metropolitana de políticas públicas, es decir, la cooperación o
asociacionismo municipal, representa un desafío para las ciudades.
Las áreas metropolitanas no son territorios construidos a priori. El

espacio metropolitano supone la existencia de un centro neurálgi-
co (ciudad cabecera), donde se concentran actividades y funcio-
nes, que se proyecta más allá de sus fronteras jurisdiccionales e
incorpora núcleos urbanos próximos. Dichos núcleos se interrela-
cionan, física y funcionalmente, a través de un hinterland, o cen-
tralidad, respecto a la ciudad central. Sus límites resultan móviles,
porosos e inestables. Estos dependerán de la decisión política de
la región pivotal (ciudad central) y de los territorios adyacentes, de
llevar adelante, de forma conjunta, un proyecto de área o región,
para la gestión mancomunada de los diferentes asuntos que les
competen. De este modo, “metropolización” hace referencia a la
capacidad de reconocer e institucionalizar las conexiones sociales,
económicas y urbanas que se producen a lo largo de la extensión
territorial de la ciudad central y de sus territorios adyacentes.
6.2.1 Institucionalidad metropolitana

Numerosos autores clasifican las ciudades metropolitanas en:
•• Aquellas que cuentan con algún tipo de gobierno metropolitano.
•• Estructuras metropolitanas que se configuran por ley: los

municipios tienen la obligación de asumir una serie de fun-
ciones previamente definidas, de manera conjunta (gran-
des ciudades de Brasil, Canadá y comunidades francesas).
•• Municipios metropolitanos: generalmente son el resultado

del crecimiento paralelo de distintas ciudades. La gran con-
centración resultante se transforma por ley en municipio
metropolitano. Es una instancia municipal de dos niveles y
con autoridades propias: nivel metropolitano (autoridades
metropolitanas) y nivel distrital (autoridades distritales).
36
•• Aquellas que no tienen gobierno metropolitano, pero están coor-

dinadas por un nivel superior.
Las competencias se reparten entre los municipios y uno o más

niveles administrativos superiores. Esto supone, frecuentemente,
la superposición de varios niveles administrativos con competen-
cia sobre un mismo territorio. Un ejemplo es Londres o Barcelona.
•• Aquellas con una incipiente cooperación entre unidades locales,

y que aún no se institucionalizan. Parten del compromiso político
voluntario de las partes, sin estructura político-institucional que
las sustente.
•• Aglomeraciones con ningún tipo de coordinación supramunici-

pal. Existe la posibilidad de que se establezcan mecanismos de
cooperación entre municipios (Borja y Castells, 1996).
La gestión coordinada a través de mancomunidades,hermana-

mientos y redes de ciudades representa una opción apropiada
para las ciudades que pretenden ejecutar políticas públicas de ma-
nera eficaz.
6.2.2. Mancomunidades
Según Castillo (2008), la mancomunidad municipal es el instrumen-
to de la asociación voluntaria de los municipios para la gestión
de competencias y servicios comunes; representa la capacidad de
agregar y unificar la gestión pública de varios territorios por lo que
se convierte en un instrumento de integración regional y ordena-
miento territorial.
Entre los factores más importantes que posicionan a una manco-

munidad con visión o proyección se encuentra, indudablemente,
la voluntad política de sus miembros. En algunos casos, esta es
muy difícil de alcanzar debido a diferencias políticas, problemas de
coordinación y comunicación, o a la poca capacidad financiera y
técnica para posicionarse y subsistir.
Generalmente, las mancomunidades cumplen las siguientes tareas:
•• gestión de competencias y servicios municipales
•• tareas de cooperación interterritorial
•• optimización de las capacidades de gestión de proyectos
37
•• agregación y unificación de la gestión pública en niveles locales
•• conversión de la gestión pública agregada en instrumento de

ordenamiento territorial
•• promoción y apoyo al desarrollo de capacidades de gestión de

municipios
•• promoción de la orientación estratégica del desarrollo municipal
•• gestión y orientación de las inversiones para el desarrollo
•• representación de los intereses de la región
•• prestación eficiente de servicios y asignación de recursos públi-

cos locales;
•• articulación efectiva de las políticas municipales, departamenta-

les, sectoriales y nacionales en el ámbito local.
La cooperación internacional, sin la cual los avances conseguidos

hasta el momento hubiesen sido menores, fortalecen la experiencia
de las mancomunidades. Cada una es una institución con logros,
problemas y capacidades particulares; sin embargo, comparten
una serie de dificultades, como la falta de normativa en cuanto a su
funcionamiento y la carencia de fuentes de financiamiento que, en
muchos casos, son la única forma de emprender obras y proyectos
de envergadura.
Sus objetivos son:
•• Economías de escala. La efectividad y eficiencia de muchas mu-

nicipalidades, en cuanto a la prestación de servicios, por ejem-
plo, se potencia a partir de la unión de esfuerzos locales en un
territorio más extenso.
•• La gestión de recursos naturales. El uso y explotación racional

y sostenible de los recursos naturales es más eficiente en es-
pacios territoriales con características similares o complementa-
rias. Ya que estos no obedecen a límites institucionales, la ge-
neración de una mancomunidad resulta positiva (generación de
normas comunes para el uso integral del suelo, protección del
medioambiente).
•• Aprovechamiento del potencial económico y seguridad alimen-

taria. Según el mismo criterio, un espacio territorial más grande
38
que el municipal optimiza el aprovechamiento de los potenciales

económicos y productivos, y permite la provisión de insumos bá-
sicos para seguridad alimentaria. De esta manera, se identifican
adecuadamente los potenciales comunes y se aprovecha, por
ejemplo, la complementariedad de las cadenas productivas.10
•• Administración de servicios comunes. La mancomunidad hace

más eficiente esta actividad gracias a una buena administración.
Un ejemplo claro es la administración de maquinaria pesada,
o asistencia técnica por solicitud, en cuanto al uso y aplicación
de instrumental para la gestión local o mancomunada de trata-
miento de residuos sólidos urbanos(mancomunidades munici-
pales en Perú).
•• Gestión conjunta para acceso y canalización de fondos de inver-

sión. Esta ventaja todavía no ha sido debidamente aprovechada
en la región. Sin embargo, en la medida en que se adopten
objetivos y visiones comunes y se tenga claridad con respecto
alas necesidades de desarrollo, que generalmente exceden las
posibilidades de los municipios de manera unilateral, se facili-
taría la gestión de recursos de cooperación o financiamiento de
mayor envergadura.
•• Acciones estratégicas de desarrollo regional no contempladas

por el nivel departamental o nacional. En algunos casos, la pla-
nificación departamental o nacional no privilegia las prioridades
definidas por las regiones. Por tanto, las mancomunidades se
convierten en un instrumento válido para la gestión de las ac-
ciones necesarias.
Cabe mencionar algunos ejemplos. En El Salvador, los movimien-

tos asociativos de municipios han recibido un acompañamiento
primordial por parte de las distintas organizaciones de la socie-
dad civil y de las agencias de cooperación. Estas reconocieron las
mancomunidades como un espacio adecuado para promover el
desarrollo local, la planificación estratégica participativa del territo-
rio y la prestación de servicios de calidad para la ciudadanía. Por
otro lado, los objetivos de la mancomunidad de municipios Fren-
te Sur Occidental, de Ecuador, conformada por 4 municipalidades:
Cevallos, Mocha, Tisaleo y Quero, es la gestión social del agua y la
gestión común de los problemas medioambientales (Zapata, 2007).
10 Las actividades económico-productivas no reconocen fronteras político-administrativas. Los territorios donde se

despliegan las cadenas productivas trascienden los límites municipales; por eso, la gestión común de políticas de
promoción económica es una herramienta vital.
39
RIMISP-Grupo Chorlaví, las experiencias estudiadas en la región

muestran un panorama heterogéneo. Existen diferencias en cuanto
al marco jurídico y atribuciones de las mancomunidades, así como
en la relación con el entorno local, nacional e internacional. A con-
tinuación, se presentan cinco ejes a partir de los cuales se caracte-
riza la heterogeneidad regional:
1. Densidad nacional. Las mancomunidades municipales son ins-

tancias dispersas y aisladas en la mayoría de países; solo en Bo-
livia tienen una presencia masiva.
2. Régimen jurídico. En Bolivia, las mancomunidades tiene un régi-

men jurídico propio y relativamente desarrollado; sin embargo,
la mayoría de legislaciones apenas hace una referencia genérica
en la Ley de Municipalidades. Por otro lado, debido al aumento
de esta modalidad, en Perú se establece una ley específica y en
Chile se preparan modificaciones legales para fortalecerla. En
Nicaragua, en cambio, es necesaria una Ley de la República ex-
presa, para aprobar su conformación. En términos generales, la
tendencia es la de una ausencia de normativa específica, la cual
implica una carencia de políticas públicas y de incentivos para
su fortalecimiento.
3. Competencias y atribuciones. Los países de la región atravie-

san procesos de reforma administrativa que no cuentan con un
inventario de las competencias de los diferentes estamentos
gubernamentales, ya que todavía se discute la formación, ca-
racterísticas y atribuciones de los niveles intermedios de gobier-
no subnacionales. En este contexto, las mancomunidades se
conforman basadas en competencias imprecisas y atribuciones
en pugna entre los distintos niveles de gobierno. Sin embargo,
esta dificultad representa una de sus potencialidades, ya que
deja un amplio espacio para la creatividad y la innovación. En la
región, es común la formación de mancomunidades para ejecu-
tar un proyecto o administrar una cuenca, un parque nacional o
un corredor agrobiológico.
4. Relación con la cooperación internacional. En algunos casos,

como el de Bolivia, las mancomunidades son autónomas con res-
pecto a la cooperación internacional y se integran a la dinámica
marcada por los gobiernos municipales. En otras zonas, como
Centroamérica, la cooperación internacional generalmente sus-
tenta y afianza las dinámicas mancomunitarias para implementar
sus propias agendas, por lo que dichas asociaciones son vulnera-
bles y presentan dificultades de sostenibilidad en el tiempo.
40
5. Estrategias de integración. Las mancomunidades municipales

son actoras territoriales que fortalecen procesos de integración
fronteriza, debido a las relaciones y alianzas económicas que se
establecen entre municipios.
6.2.3 Hermanamientos
El hermanamiento es un acuerdo de colaboración solidaria entre
ciudades y/o regiones que comparten características, vínculos his-
tóricos o problemáticas comunes y promueven iniciativas y pro-
yectos en áreas de gestión urbana como cultura, desarrollo eco-
nómico local, servicios públicos y políticas sociales. Su objetivo es
relacionar las actividades concretas de las comunidades locales en
objetivos políticos e institucionales.
El hermanamiento es complejo; incluye una variedad de perspec-

tivas y hace converger “diversidades” creando auténticos lazos de
amistad entre comunidades con lenguas y costumbres particulares.
De hecho, se caracteriza por comprender una variedad de activida-
des que involucran un gran número de integrantes de dos o más
municipios. Este tipo de relación promueve una comprensión recí-
proca y representa una vía a través de la cual se realizan intercam-
bios culturales entre diferentes sociedades. Pueden crearse entre
municipios, comarcas o provincias.
Asimismo, implica un compromiso a largo plazo por parte de las

autoridades locales. En el ámbito político local, generalmente tras-
cienden los cambios y las dificultades pasajeras que afecten a uno
u otro municipio. Por eso, requiere de una redefinición regular que
se adapte a las necesidades presentes y asegure la vitalidad y el
dinamismo del proceso de intercambio.
Los hermanamientos suelen basarse en la voluntad de establecer

una relación de amistad e intercambio entre comunidades locales
pertenecientes a diferentes estados, con el objetivo de apoyar sus
procesos de desarrollo económico y social. El acuerdo es verbal o
se legitima con la firma de un documento, sea un juramento, un
protocolo de hermanamiento, un convenio de cooperación o un
pacto de amistad. Aunque la firma no sea obligatoria, agiliza la
puesta en marcha de una relación de confianza duradera.
El contenido y la forma de dicho documento pueden modificarse

en función de la naturaleza del partenariado y de los intereses de
las ciudades involucradas.
41
Actualmente, los hermanamientos se concentran en proyectos muy

específicos, como la gestión del agua, el desarrollo económico o
la mejora de los servicios sociales. Asimismo, se observa mayor
cantidad de hermanamientos entre más de dos municipios. Por
ejemplo, Medellín y Rosario son ciudades hermanas desde agosto
de 2011. Ambas buscan conseguir los siguientes objetivos:
•• colaborar en el campo financiero universitario, científico, téc-

nico, empresarial, cultural y social y en aquellas acciones que
surjan de la solidaridad internacional
•• impulsar relaciones culturales, sociales, económicas, académi-

cas y, en general, de diversas órdenes y alcances para facilitar
el acercamiento y el trabajo conjunto entre autoridades, empre-
sarios y líderes de ambas ciudades hermanas, mediante progra-
mas e iniciativas conjuntas
•• establecer una interlocución permanente entre las autoridades

de ambas ciudades, para suscribir acuerdos de conformidad
con las disposiciones constitucionales y legales vigentes.
Otro caso es el de Brasilia y Washington. Ambas estrecharon lazos

y firmaron un acuerdo11 que busca fortalecer las relaciones diplo-
máticas, culturales y económicas entre ambas capitales.
Cabe destacar que para ser efectivos, los hermanamientos requie-

ren un doble compromiso: el de las autoridades locales y el de
los ciudadanos. En otras palabras, sin una participación ciudadana
activa, no son exitosos. Para serlo, es necesaria la participación de
todos los sectores de las comunidades locales.
En definitiva, los hermanamientos son una herramienta de apoyo

mutuo útil en momentos de dificultad, como, por ejemplo, en el
caso de catástrofes naturales. Además, promueven la paz y la com-
prensión entre pueblos, Y el intercambio de experiencias que se
desarrolla gracias a ellos sirve como instrumento para el desarrollo
y modernización de las ciudades parte.12
11 El acuerdo fue firmado el miércoles 20 de marzo de 2013 por el alcalde de Washington, Vincent Gray, y el gober-
nador de Brasilia, Agnelo Queiroz.
12 Para más información ver Rhi-Sausi, L y Conato, D. (FALTA AÑO).Cooperación transfronteriza e integración en Amé-
rica Latina: la experiencia del proyecto Fronteras Abiertas. [Online]Disponible en www.eumed.net.
42
6.2.4. Redes de ciudades

Batten (1995) define las redes de ciudades como “dos o más ciu-
dades previamente independientes y potencialmente complemen-
tarias en sus funciones, que se esfuerzan por cooperar y alcanzar
economías de escala significativas, ayudadas por corredores de
transporte e infraestructuras de telecomunicaciones”.
Estas redes cobran cada vez mayor protagonismo en el plano in-

ternacional como un componente importante de la estrategia de
internacionalización de las ciudades, cuya participación constituye
un marco institucional apropiado que permite, a los gobiernos lo-
cales, intercambiar experiencias exitosas de gestión local y coope-
rar con otras ciudades en temas urbanos, mediante la captación de
recursos del escenario internacional, tanto técnicos como financie-
ros, con el objetivo de potenciar la calidad de la gestión pública.
Además, propician la articulación internacional, la cual contribuye
a la expresión de las perspectivas locales en ámbitos regionales
o globales y permite coordinar esfuerzos para afrontar temas de
escala global e impacto local.
Hoy en día existen redes de ciudades en todo el mundo que unen

diferentes puntos del globo a favor de un objetivo de cooperación
específico, como el cuidado del ambiente, el desarrollo sustenta-
ble, la movilidad, la cultura y la educación, entre otros. Sin embar-
go, la expansión de estas redes va de lo general a lo particular.
Algunos ejemplos son:
•• Mercociudades. Es la principal red de gobiernos locales del MER-

COSUR y un referente destacado en los procesos de integración.
Fundada en 1995, por iniciativa de los principales alcaldes, in-
tendentes y prefectos de la región, sus objetivos son favorecer
la participación de los gobiernos locales en el proceso de inte-
gración regional, promover la creación de un ámbito institucional
para las ciudades en el seno del MERCOSUR y desarrollar el inter-
cambio y la cooperación horizontal entre los gobiernos locales de
la región, según lo estipulado en sus estatutos. Desde entonces,
esta red se amplió e incorporó nuevos miembros. Actualmente,
cuenta con 286 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Para-
guay, Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Perú y Colombia, donde
viven más de 80 millones de personas.13
13 Para más información, ver www.mercociudades.org.
43
•• Ciudades unidas contra la pobreza. Creada en marzo de 2001

en Lyon, por iniciativa de las ciudades de Bamako (Mali), Gine-
bra (Suiza) y Lyon (Francia), el objetivo de esta red consiste en
favorecer la cooperación entre ciudades para luchar contra la
pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Desde su creación
cuenta con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD). Esta asociación es una herramienta inter-
nacional novedosa en el ámbito del desarrollo y la solidaridad;
es una agencia técnica al servicio de las ciudades que establece
cooperaciones compartidas en las que los compromisos econó-
micos implican intercambios a escala técnica y transferencias de
las competencias necesarias para abordar dichas problemáticas.
De esta manera, esta instancia permite que los poderes locales

que la integran aprendan sobre la experiencia de otros en la lu-
cha contra la pobreza, mediante una red de intercambios y pro-
yectos y el aprovechamiento de las capacidades ajenas. La ad-
hesión a Ciudades unidas contra la pobreza se enmarca dentro
de la denominada “cooperación descentralizada” mediante una
colaboración de provecho mutuo, basada tanto en el aprendiza-
je de la ciudadanía como en acciones a favor de la solidaridad.
Cabe mencionar que la sede de la asociación se ubica en Gine-
bra, por lo que se facilita el contacto con importantes instancias
de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales,
así como con los principales proveedores de fondos.14
•• Centro Iberoamericano de DesarrolloEstratégico Urbano (CI-

DEU). Esta red trabaja en la planificación estratégica urbana
para mejorar la calidad de vida. Sus objetivos son impulsar el
desarrollo económico y social de las ciudades iberoamericanas
mediante una Planificación Estratégica Urbana (PEU) y, así, pro-
moverla incorporación de tecnologías digitales en el entorno
de la PEU para construir comunidades virtuales. La plataforma
digital e-CIDEU es el principal instrumento de trabajo y comu-
nicación.15
•• Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). Es la organiza-

ción de gobiernos locales más grande del mundo y se dedica a
fomentar los valores, objetivos e intereses de las ciudades y los
gobiernos locales. Su secretariado mundial se encuentra en Bar-
celona e integra tanto a ciudades y municipios individuales como
14 Para más información, ver www.undp.org.
15 Para más información, ver www.cooperacioniberoamericana.org.
44
a asociaciones municipales nacionales e internacionales. Actual-

mente agrupa a 1000 gobiernos locales de los cinco continentes.
Entre sus objetivos se destaca el de combatir, desde los gobier-
nos locales, la pobreza y el hambre a partir del fomento del desa-
rrollo productivo de las ciudades y sus áreas de influencia.
Esta red surge, entre otras razones, de la necesidad de iniciar un

proceso de cambio en las relaciones entre las ciudades y las institu-
ciones de crédito internacional, como el Banco Interamericano de
Desarrollo o el Banco Mundial. De esta manera busca un contacto
más directo con dichas entidades y menos condicionado por otras
instancias de gobierno, como los estados nacionales. Por otro lado,
CGLU pretende canalizar los fondos de las diversas instancias de
las Naciones Unidas destinados a ciudades, como el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la UNESCO o la UNI-
CEF, entre otras.16
•• Programa URBAL Se trata de un programa de cooperación

descentralizada de la Comisión Europea dirigido a ciudades,
aglomeraciones y regiones de la Unión Europea y de América
Latina, que funciona desde 1995. Durante las primeras dos fa-
ses de trabajo se concentró en desarrollar relaciones directas y
duraderas (redes) entre colectividades locales europeas y lati-
noamericanas (gobiernos subnacionales), mediante la difusión,
adquisición y aplicación de buenas prácticas en el ámbito de las
políticas urbanas y locales. Se realizaron 188 proyectos en los
cuales participaron 750 comunidades de Europa y América La-
tina y se desarrollaron 13 redes temáticas. El programa tuvo un
impacto importante: 65 % de los gobiernos locales y regionales
que participaron en los proyectos crearon servicios municipales
permanentes y uno de cada cinco proyectos obtuvo la financia-
ción de la Comisión Europea.
•• Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Es una organiza-

ción no gubernamental internacional para el desarrollo, sin áni-
mo de lucro, con personalidad jurídica propia y plena capacidad
para obrar plena, constituida en el año 1990 por iniciativa de
responsables políticos y técnicos de municipalidades españolas
e iberoamericanas.
La UIM persigue, entre otros, los siguientes objetivos: la promo-

ción de relaciones de cooperación e intercambio entre municipios,
16 Para más información, ver www.uclg.org.
45
personal al servicio de los gobiernos locales y estudiosos e inves-

tigadores de la autonomía y el desarrollo local de España e Ibe-
roamerica; el fomento de actividades que favorezcan el desarrollo
de las autonomías locales; el estímulo de la participación ciudada-
na y vecinal en la gestión de los intereses que les son propios; la
defensa de los intereses municipales y de su actividad ante orga-
nismos nacionales e internacionales; la capacitación y perfecciona-
miento de los responsables de la gestión local.
Sus principales patrocinadores son la Agencia Española de Coo-

peración Internacional, la Junta de Andalucía y el Centro de Es-
tudios Municipales y de Cooperación Internacional. Cuenta con
el reconocimiento de la UNESCO y de la OEA. Asimismo, inte-
gra el Consejo de Dirección de PANGEA, junto a la Unión de
Dirigentes Territoriales de Europa (UDITE)y la Scuola Superiore
della Pubblica Amministrazione Locale (SSPAL).17
•• Foro de autoridades locales por la igualdad social y la democra-

cia participativa (FAL). Red internacional de instituciones y auto-
ridades cuyos objetivos son promover e intercambiar iniciativas
locales de inclusión social y democracia participativa, ampliar
la capacidad de intervención política y social de los poderes
locales y desarrollar iniciativas comunes. Se creó en 2001, en el
Foro Social Mundial de Porto Alegre, cuya naturaleza es la alian-
za estratégica entre autoridades locales y movimientos sociales.
El objetivo fundamental de existencia del FAL es que las ciu-

dades se convirtieran en importantes actores en el proceso de
globalización y debe construir y desarrollar con la sociedad civil,
alternativas democráticas de gestión pública. El foro funciona
gracias a una red de ciudades flexible y abierta que permite
trabajar para los objetivos comunes expresados en ediciones
mundiales y continentales.
•• Metrópolis. Asociación internacional líder que reúne ciudades

y regiones metropolitanas de más de un millón de habitantes.
Creada en 1985, está representada por más de 130 miembros
de todo el mundo y opera como foro internacional para explorar
temas e inquietudes comunes a todas las grandes ciudades y
regiones metropolitanas. Metrópolis también es la Sección Me-
tropolitana de la CGLU.18
17 Para más información,www.uimunicipalistas.org.
18 Para más información, ver www.metropolis.org
46
•• Latincities. El programa fue diseñado para reunir académicos

y otros actores para discutir, pensar y organizar una estructura
de oportunidades que los gobiernos locales potencien y pro-
muevan políticas que posibiliten una proyección exterior de los
entes subnacionales.19
7. Conclusiones
•• El desafío del gobierno local es ver cómo se expresan, regu-
lan y resuelven los conflictos. No se trata de anularlos, sino de
“gobernarlos”, de promover sinergias por encima de las estra-
tegias de “suma cero”. Y esto, en última instancia, es una cues-
tión política. Es necesario modificar la relación de fuerzas reales
para permitir un desarrollo eficiente y competitivo, pero tam-
bién sostenible, equitativo y sustentable. En definitiva, se trata
de construir “sociedades con proyecto” a partir de un esfuerzo
estratégico e inclusivo, mediante mecanismos de concertación
público-privada y entendiendo que operar en la globalización
no implica abdicar de la política a favor de la lógica del merca-
do, sino, al contrario, revalorizar la acción política como instan-
cia ineludible para orientar un sentido de cambio (Boisier, 2001).
•• La gestión del gobierno local depende del grado de participa-

ción que la ciudadanía sea capaz de ejercer.Es importante que
esta no solo busque mejorar la eficiencia administrativa y la efica-
cia social de la gestión de los distintos organismos públicos, sino
que también facilite las iniciativas y responsabilidades de todos
los involucrados en el área de competencia de esas entidades
para, así,establecer puentes entre Estado y la sociedad civil.
•• Gobernanza es, entonces, un concepto amplio que incluye a

los actores sociales y privados en las tareas gubernamentales,
por lo que también se conoce como “gobierno en red”. Alude
a la habilidad para coordinar y promover políticas, programas
y proyectos que representen los intereses de todos los actores
locales. “Es una nueva forma de gobernar más cooperativa, dis-
tinta del antiguo modelo jerárquico, en el cual las autoridades
ejercían su poder sobre el conjunto de la sociedad civil. En la
gobernanza, los diferentes actores, públicos y privados, y las
instituciones, participan y cooperan en la formulación y aplica-
ción de las políticas públicas” (Mayntz, 2001).
19 Para más información,verwww.paradiplomacia.org.
47
•• La participación de la ciudadanía es consustancial al gobierno

de la ciudad. Al integrar a la sociedad civil y el sector privado en
la discusión sobre los problemas de la ciudad y en la búsqueda
de soluciones, el gobierno descifra con mayor facilidad las ne-
cesidades de los ciudadanos. Asimismo, la participación de la
sociedad civil y el sector privado posibilita encontrar soluciones
más creativas y, en ocasiones, más efectivas.
•• La participación es una manifestación activa de la libertad. Es

siempre un acto social ya que solo se puede participar en con-
junto, con otros. En un sentido más específico, según Velásquez
y González (2004), se entiende como “el proceso a través del
cual distintos sujetos sociales y colectivos, en función de sus
respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno,
intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de
mantener, reformar o trasformar el orden social y político”.
•• Un desarrollo sostenible necesita la colaboración y cooperación

entre municipios con características similares. De esta manera,
se facilitaría el intercambio de conocimientos y se favorecería a
las economías de escala en la gestión de bienes y servicios.
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9. Anexo: Caso de estudio I
Movimiento NossaSão Paulo
En mayo de 2007, más de 400 organizaciones sociales de la ciudad

de San Pablo fundan el Movimiento Nossa São Paulo (MNSP) para
luchar contra la debilitada credibilidad de las instituciones públi-
cas, la democracia y la actividad política. Desde su inicio, el MNSP
desarrolló acciones para comprometer a la sociedad y al gobierno
con una agenda y metas que recogen los valores de desarrollo sos-
tenible, ética y democracia representativa para lograr una ciudad
“segura, saludable, bonita, solidaria y realmente democrática”.20
El movimiento cuenta con más de 500 organizaciones asociadas,

que comprenden desde las filiales de grandes empresas multina-
cionales hasta asociaciones de barrio de las subprefecturas más
deprimidas de la ciudad. Si bien el MNSP no cuenta con una mesa
directiva o una presidencia, las labores de coordinación de esta
enorme y diversa red son responsabilidad de la Secretaría Ejecuti-
va del Instituto São Paulo Sostenible. Esta entidad cuenta con un
equipo de doce técnicos que gestionan los recursos financieros,
coordinan las actividades de comunicación interna y externa, or-
ganizan la logística de los eventos, articulan los grupos de trabajo
temáticos y regionales y llevan a cabo la colecta y sistematización
de datos que conforman el núcleo del Observatorio Ciudadano.
Nossa São Paulo procura construir sinergias entre grupos para

lograr una ciudad más justa y saludable, articulando valores dife-
rentes y, así, desarrollar una fuerza social y económica en la que
se integren centenares de grupos. Asimismo, trabaja con grupos
que proponen una serie de propuestas y objetivos a los candidatos
para la alcaldía (proyecto de capacitación de gestores públicos).
Al término del mandato, los ciudadanos son quienes evaluarían el
compromiso adquirido por el equipo de gobierno de la ciudad.
Como consecuencia, la red actúa como un observatorio del ciuda-
dano, desde donde se analizan los indicadores de actuación de los
gobernantes y la mejora de la calidad de vida. El ejemplo ya se ha
extendido en varias ciudades del continente.
20 Para más información, ver: http://www.nossasaopaulo.org.br/portal/quem.
59
Nossa São Paulo se inspira en movimientos como Bogotá cómo

Vamos, aunque también es fundamental, para entender su rápida
consolidación como referente de la movilización social, la enor-
me experiencia organizativa de varias de las asociaciones que la
componen: organizaciones civiles de apoyo al movimiento popu-
lar, asociaciones de empresarios, fundadores de iniciativas como el
Foro Social Mundial, miembros de iglesias, asociaciones locales y
municipales, asociaciones profesionales, centros y facultades uni-
versitarios públicos y privados, especialistas técnicos de diversas
áreas y periodistas, entre otros.
El MNSP no busca sustituir las actividades de las organizaciones y

entidades que lo conforman, sino articular esfuerzos en un nuevo
nivel de complejidad donde se integran ejes y acciones que pue-
den entenderse como dispositivos de accountability. Son cuatro
los ejes de trabajo del movimiento:
1. la creación de indicadores y metas

2. el acompañamiento ciudadano de la labor del gobierno munici-
pal —a través de indicadores submunicipales, la Cámara Muni-
cipal —mediante la observación cotidiana de la actuación de los
vereadores—, el presupuesto municipal —apoyados también en
los indicadores desarrollados las subprefeituras y 96 distritos—
y la opinión de la ciudadanía —con investigaciones anuales de
opinión—;
3. la educación ciudadana, y
4. la movilización ciudadana, que busca nuevas incorporaciones al
movimiento, la realización de fórums temáticos y por regiones,
el mantenimiento de la página de Internet y la constitución de
Nossa São Paulo como referencia reproducible en otras ciudades.
Nossa São Paulo salió a la luz el 15 de mayo de 2007, presentando

una serie de indicadores submunicipales, con la finalidad de apor-
tar un método de seguimiento a la gestión municipal, articulando
la diversidad de sus asociados, pero también impulsando medidas
legislativas para que este seguimiento, basado en indicadores téc-
nicamente sólidos y socialmente legitimados, tuviera implicaciones
reconocidas de control sobre los actores del Estado en la ciudad
de São Paulo.
De esta forma, en agosto de 2007 el MNSP presentó a la Cámara

Municipal una iniciativa de ley con el respaldo de más de 400 orga-
60
nizaciones. En síntesis, se trataba de una adición a la ley Orgánica

del Municipio de São Paulo (LOMSP) por la que los gobernantes
deberían elaborar al principio de su mandato un programa de me-
tas por subprefeitura y distrito, y con base en éste rendir cuentas
cada seis meses. Gracias a la favorable coyuntura preelectoral, la
solidez de la propuesta y la labor de cabildeo, realizada por el
movimiento con los jefes de las bancadas de la Cámara, el 26 de
febrero de 2008 se aprobó por la totalidad de los vereadores pre-
sentes (54) la enmienda 30 a la LOMSP, que permitiría implementar
este mecanismo en el período de gobierno que iniciaba el 1 de
enero de 2009.
En otro espacio que impacta demandas de sectores concretos,

pero de interés general, Nossa São Paulo ha desarrollado con éxito
dos campañas que han sido seguidas en detalle en los medios de
información escrita y electrónica. La primera es la movilización alre-
dedor del Día Mundial sin Carro (22 de septiembre), que no sólo es
una toma de posición abstracta a favor del medio ambiente, sino
que toca uno de los temas más sensibles para la ciudadanía paulis-
ta: el transporte en la ciudad y la falta de alternativas a la crisis de
movilidad que sufre la mayoría de los ciudadanos; la movilización
impulsó el debate público y la presión hacia el gobierno y la Cá-
mara Municipal para proponer salidas al problema, lo que también
impactó el debate de los candidatos contendientes a la Alcaldía y
la Cámara Municipal para las elecciones del 5 de octubre de 2008.
El segundo debate en el que tiene un papel importante el MNSP,

es la presión al gobierno —municipal pero también a la empre-
sa estatal Petrobras— para que se cumpla la resolución 315/2002
del Consejo Nacional de Medio Ambiente, por el que, a partir del
2009, en Brasil debía consumirse un tipo de combustible diesel
que reduce drásticamente la tasa de azufre que se emite a la at-
mósfera por el sector del transporte.
Por lo tanto, podemos decir que Nossa São Paulo se insertó en la

agenda de las elecciones municipales con un papel cada vez más
protagónico, a través de iniciativas que tienen que ver con la lógica
de compromiso público de los candidatos con propuestas concre-
tas de gobierno.
61

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Liderando el

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social – INDES:

Coordinador General del Programa:

Equipo del programa:

Corrección de estilo y maquetación:

1. Objetivo y estructura de la unidad�������������������������������������� 3

2. Democracia y desarrollo: el desafío de la

3. Alianzas ciudadanas para la sostenibilidad�������������������������� 8

4. Mecanismos de participación e involucramiento

5. Transparencia y rendición de cuentas�������������������������������� 27

6. Cooperación entre ciudades y asociacionismo

9. Anexo: Caso de estudio I��������������������������������������������������� 59

1. Objetivo y estructura de la unidad

De esta manera, en un primer momento, se presentarán concep-

2. Democracia y desarrollo: el desafío de la

2.1 Gobierno, gobernanza y gobernabilidad

para abordar los grandes problemas de la vida y demasiado gran-

La presión causada por la globalización genera un “déficit de legiti-

Por otra parte, la demanda proveniente del nivel local representa

Cabe distinguir, por tanto, gobierno local de municipio. El gobier-

A partir de esta premisa, es necesario replantear la relación entre

1 Ver Arocena (1997), Boisier (1998) y Madoery (2000).

La ciudadanía está caracterizada por dos dimensiones distintas:

De esta manera, la gestión del gobierno local depende del grado

En este punto, resulta pertinente introducir la noción de “capital

En términos de democracia y ciudadanía, es importante la capa-

De esta manera, “el concepto moderno de gobernanza alude a

Por otro lado, es necesario destacar el carácter de proceso de di-

2.2 El gobierno local como espacio de proximidad

se contienen en un país, estado, provincia o municipio. De esta

Una característica destacable de este nuevo contexto es que, si

El proceso de debilitamiento del Estado ha provocado, de algu-

Por eso, las ciudades y los territorios se ven obligados a garantizar

•• Oferta de productos y servicios adecuados a las demandas

•• Cualificación de los recursos humanos

•• Establecimiento de acuerdos de mayor alcance (tanto internos

•• Promoción de la imagen de la ciudad a nivel internacional

Al fin y al cabo, el espacio local goza de ciertas ventajas respecto

•• percepción directa de los problemas

•• interacciones más intensas entre actores e instituciones; mayor

•• mayor capacidad de representación y legitimidad

•• mayor flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de iniciativa.

Boisier (1999) dice: “es decir, que esta crisis de competencias y de

3. Alianzas ciudadanas para la sostenibilidad

3.1 Territorio local, natural, construido y proyectado

Por otro lado, Boisier (2001) manifiesta que un “territorio natural”

sociales o políticas, sino como el lugar de interacción entre las em-

Boisier (2003) plantea que la territorialización depende esencial-

•• lugares de memoria y patrimonio

•• conjuntos de representaciones cívicas y legitimidad

•• espacios cargados de sentido por quienes los habitan.

De esta manera, son lugares únicos e irrepetibles que obedecen a

3.2 Nuevas formas de articulación. Reinvención del gobierno

De esta manera, es necesario que los líderes locales reconozcan di-

perspectiva que plantea la idea de “gobierno local” reconociendo

Las políticas territoriales descansan, cada vez más, sobre la diná-

Por lo tanto, resulta necesario interpretar la idea de “espacios sub-

La implementación de una estrategia de desarrollo exige una serie

1. Objetivo y estructura de la unidad�� 3

3. Alianzas ciudadanas para la sostenibilidad�� 8

5. Transparencia y rendición de cuentas�� 27

9. Anexo: Caso de estudio I�� 59