TESIS DOCTORAL

La protección del patrimonio histórico por las policías locales

Francisco José Rufián Fernández

Directora: Prof.ª Dr.ª D.ª Ana Yáñez Vega

Madrid, 2024
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 ÍNDICE DE CONTENIDO

ÍNDICE DE TABLAS E IMÁGENES…………………………….……………….……...…6

LISTA DE ABREVIATURAS…………………….………………………...…….….….…7
1. INTRODUCCIÓN.………………………….…………………………………….…..9
1.1. Antecedentes y justificación………………………….………………………..9
1.2. Estructura. ……………………….………………………………………...…19
1.3. Objetivos. ……………………….…………………………………………… 21
1.4. Metodología. ……………………….……………….………….…………….24
2. EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO.
………………………….…………………………………………………………27
2.1. INTRODUCCIÓN. ………………………….……….………….………………27
2.2. INSTRUMENTOS NORMATIVOS RELEVANTES PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL
DEL PATRIMONIO. ………………………….……………….…………….… 30
2.2.1. Instrumentos normativos internacionales. …………..…………….….35
2.2.1.1. Instrumentos emanados desde la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura . …………………35
2.2.1.1.1. Tráfico ilícito de bienes culturales. ……………………55
2.2.1.2. Instrumentos emanados desde el Consejo de Europa. ….…………..65
2.2.1.3. Las ciudades Patrimonio de la Humanidad. .……………………………..…70
2.2.1.4. Paisajes históricos urbanos. …………………….…………………………………….76
2.2.2. Documentos internacionales. ………………….…………………….. 82
2.3. La gestión municipal del patrimonio desde la perspectiva europea. ………….… 87
2.4. Legislación nacional y de las Comunidades Autónomas. 95………………………… .94
2.4.1 Análisis comparativo de la normativa autonómica. …………………………….……….99
2.5. La protección del patrimonio histórico en el ámbito local. ……………………….… 108
2.5.1 Breve análisis de las herramientas urbanísticas más comunes en
España. …………………………………………………………..…. 117
2.5.1.1 Ámbito nacional ……………………………………………...… 117
2.5.1.2 Ámbito autonómico …………………………………..………… 123
2.5.1.3 Ámbito Local …………………………….………………………125
3. LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL. …………………………..133
3.1. Regulación y principales potestades. Diferencias y similitudes con otros cuerpos
y fuerzas de seguridad. ……………………………………………………...141

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 3.2. Cobertura legal para su actuación en la protección del patrimonio histórico.
………………………………………………..……………………………..147
3.3. Las Policías locales como policía judicial ………………………….…….….162
3.4. Conclusiones. ……………………………………………………………….175
4. ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE PATRIMONIO
CULTURAL…………………………………………………………………………………………………………….181
4.1. Función preventiva y de control………………………..………………………………………….186
4.1.1. Policía local y Ordenación Urbana. Nuevas estrategias de gestión y
protección del patrimonio histórico. …………………..………………..195
4.1.2. La ciudad actual y los nuevos retos. …………………………………198
4.1.3. Aportaciones de la Policía Local. ……………………………………207
4.1.3.1 En el ámbito propiamente urbanístico. …………….…...……211
4.1.3.2 Seguridad. …………………………………………..…….…220
4.1.3.3 Ordenanzas relacionadas………………….……………...…. 223
4.1.4 Conclusiones. …………………………………………..…………233
4.2 Función reactiva……………………………………………….……………………………..……… 236
4.3 Competencias de las Policías Locales en referencia al Patrimonio
Mueble……………………………………………………………………………..…………………….. 238
4.3.1 Introducción al mercado de antigüedades …………..…………… 240
4.3.2 Delitos contra el orden socioeconómico. ……………...…………..244
4.3.2.1 Conclusión…………………………………………………………….…………….252
4.3.3 El control de la compraventa de antigüedades. Estado de la cuestión y
estudio desde el derecho comparado internacional. ……….………….……253
4.3.3.1 Los Libros de Policía en España…………………….………………..262
4.3.3.2 Los Libros de Policía en Francia…………………….………………..268
4.3.3.3 Los Libros de Policía en Rumanía. …………….…………………...272
4.3.3.4 Los Libros de Policía en Italia. ……………….……………………….272
4.3.3.5 Los Libros de Policía en Bulgaria. …………………….…………...273
4.3.3.6 Los Libros de Policía en Suiza………………………………………….274
4.3.3.7 Los Libros de Policía en Portugal…………………………………….275
4.3.3.8 Los Libros de Policía en Letonia ……………………………………..276
4.3.3.9 Libros de Policía en Alemania…………………………………………..277
4.3.3.10 Conclusiones y propuestas. …………………………….…278
5. LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA PROTECCIÓN DEL
PATRIMONIO HISTÓRICO………………………………………………………………………………….… 285
5.1 Legislación de Protección Civil. …………………………………………….………….289

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 5.1.1 La Ley 17/2015, reguladora del Sistema Nacional de Protección
Civil…………………………………………………………………………….…………………………………..290
5.2 La seguridad privada en la protección del patrimonio histórico…. ……. 297
5.2.1 Análisis de la normativa de Seguridad Privada…….…….…………….. 298
5.3 El papel de los municipios en la prevención y gestión de riesgos en el
patrimonio histórico………………………………………………………………………..………………………… 306
5.4 La autoprotección como base del sistema de gestión del patrimonio
histórico…………………………………………………………..……………………………………………………….. 311
5.5 Estado de la cuestión de los planes de emergencia y de salvaguarda del
patrimonio histórico. ………………….………………………………………………………………………………316
5.6 Los riesgos en museos y sitios patrimoniales en la actualidad. ….……321
5.7 La protección del patrimonio arqueológico………………….…………………….323
5.8 Conclusiones…………………………………………………………………………………….. 324

6. GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO……….……… 327

6.1 Formación………………………………..………………..……………………………………… 331
6.2 Operativa…………………..………………………………………………………………………. 335
6.2.1 Espectáculos Públicos…………………………………………………….……………. 336
6.2.2 Actos Vandálicos…………………………………………………………………………….339
6.2.3 Libros Registro…………………………………………………………..…………………… 345
6.2.4 Las policías locales y la lucha contra el expolio………………………..349
6.2.4.1 Arqueofurtivismo. …………………………………..………………………..352
6.2.5 Acción preventiva. (Inspectora)…………………………………………………… 357
6.3 Relaciones con la Ciudadanía……………………………………………………………. 366
6.3.1 Conclusiones………………………..………………………………………………………… 375
7. CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………………………..379
8. BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………………………. 387

~5~
 ÍNDICE DE TABLAS E IMÁGENES

Tablas

Tabla 1. Cuadro comparativo de instrumentos normativos internacionales

………………………………………………………………………………………...40
Tabla 2. Cuadro comparativo de los instrumentos normativos internacionales………53
Tabla 3. Cuadro comparativo de los documentos emanados desde el Consejo de
Europa………………………………………………………………………………... 64
Tabla 4. Cuadro comparativo de leyes autonómicas de protección cultural…………107
Tabla 5. Cuadro comparativo de leyes de coordinación de policías locales………….160

Imágenes
Imagen 1. Captura de pantalla. Noticia emitida por Telemadrid ………………..…..214
Imagen 2. Edificio con fachada protegida ocupado ilegalmente ……………..…..…214
Imagen 3 y 4. Estado del edificio de Tabacalera. …………….…………………..…215
Imagen 5. Estado de la fachada . …………….……………………………..……..…216
Imagen 6. Plano de delimitación del Plan Especial de Protección de la Muralla de
Madrid. …………….……………………………………………..………..……..…219
Imagen 7 y 8. Calle del centro de Madrid …………….…………………………..…225
Imagen 9. Fotografía publicada por la cuenta @VKseDefiende. …….…………..…226
Imagen 10. Entorno plaza mayor de Madrid. …………….………………………..…229
Imágenes 11 y 12. Edificio de Tabacalera, en Madrid. Fotografías del autor………...231
Imagen 13. Mapa que representa la Red Internacional de Crimen Organizado……..255
Imagen 14. Pirámide esquemática del tráfico ilícito de bienes culturales……………352
Imagen 15. Esquema de la Operación Demetra. ……….………………………...…356
Imagen 16. Esquema de la Operación Harmakhis……….…………………….……356
Esquema de la Operación Helmet………….………………………..………………357
 LISTA DE ABREVIATURAS

AAPP: Administraciones Públicas

CE: Constitución Española.
CEPOL: Agencia de la Unión Europea para la Formación Policial.
Cfr.: Confróntese.
CGLU: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos.
CHCFE: El patrimonio cultural cuenta para Europa.
DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea.
DUDH: Declaración Universal de Derechos Humanos.
EU-STNA: European Multiannual Strategic Trainning Needs Analyses.
EMPACT: Plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas
delictivas.
ESN: Estrategia de Seguridad Nacional.
ESU: Estrategia de Seguridad de la Unión.
FCS: Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
ICC: Corte Penal Internacional.
ICCROM: Centro Internacional de Estudios para la Conservación y la
Restauración de los Bienes Culturales.
ICOM: Consejo Internacional de Museos.
ICOMOS: Consejo Internacional de Monumentos y Sitios.
IUCN: Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza.
IVA: Impuesto del Valor Añadido.
UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura
LBRL: Ley de Bases de Régimen Local.
LCPLCM: Ley 1/2018, de 22 de febrero, de Coordinación de Policías
Locales de la Comunidad de Madrid.
LEPAR: Ley 17/1997 de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y
Actividades Recreativas
LOFCS: Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad.
LPBCFT: Ley 10/2010 de 28 de abril, de Prevención del Blanqueo de
Capitales y de la Financiación del Terrorismo.
LPCC: Ley 11/2019, de 25 de abril, del Patrimonio Cultural de Canarias.
LPHA: Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía.
LPHE: Ley 16/1985, de 25 de julio, de Patrimonio Histórico Español.
LPSC: La Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad
Ciudadana.
LSNPC: Ley 17/2015, reguladora del Sistema Nacional de Protección
Civil
LSP: Ley 5/2014, de 04 de abril, de Seguridad Privada.
NBPC: Norma Básica de Protección Civil.
OOII: Organismos Internacionales.
OWHC: Organización de Ciudades Patrimonio Mundial.
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana.
PMM: Policía Municipal de Madrid.
REBU: Régimen Especial de Bienes Usados
SEPBLAC: Servicio de Prevención del Blanqueo de Capitales del Banco de
España
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
 INTRODUCCIÓN

LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO POR LAS

POLICÍAS LOCALES

1 INTRODUCCIÓN

1.1. Antecedentes y justificación

Es conveniente, para contextualizar adecuadamente esta investigación, comenzar con

una breve descripción de lo que el patrimonio histórico representa para las sociedades,
puesto que no consideramos adecuado que su gestión deba reducirse a acciones
automatizadas dentro de los diversos procedimientos administrativos, que tienen como
resultado una incorrecta apreciación y valoración de este. Actualmente, el
reconocimiento de los derechos culturales1 se encuentra ampliamente extendido en
nuestras sociedades y, aunque en algunos casos de forma controvertida2, podemos verlo
reflejado en toda la normativa internacional y nacional, considerándolo algo
"interiorizado”. Al menos, a un nivel prácticamente idéntico al que ostentan los derechos
sociales o económicos, sin duda mucho más extendidos, debido a que su reconocimiento
fue anterior en el tiempo y, por tanto, han ostentado, tradicionalmente, una posición
mucho más consolidada.

Este mismo argumento lo sostuvo SOBRINO ARANZADE3 al analizar la relación del

patrimonio histórico con los derechos humanos, mencionando que, en la actualidad, la

1
Dentro de los cuales debe incluirse el derecho al disfrute del patrimonio histórico y a su protección. En
este sentido, se han elaborado diferentes informes por parte de algunas de las Relatoras Especiales de
Naciones Unidas en la esfera de los derechos culturales (A/HRC/17/38, A/HRC/31/59 y A/71/317),
enfatizando que el acceso y el disfrute del patrimonio cultural tiene su base en los derechos humanos y,
por tanto, su destrucción intencional debe considerarse como una violación de los derechos humanos.
2
Tal como resumió CUSTODIO CASTAÑEYRA, T. en "Aproximación dogmática a los derechos
culturales (el derecho a la cultura como derecho fundamental)”, Cuadernos de Derecho de la Cultura, (5)
(2014): 7: "El debate no es pacífico, ya que nos encontramos ante un concepto que bebe de muchas
fuentes, muy ambiguo, nada fácil de concretar, y ello conduce a una consecuente indeterminación en el
contenido del derecho, o conjunto de derechos, relativos a la cultura. No hay consenso, por la cantidad y
variedad de elementos que conviven en el mismo…”.
3
SOBRINO ARANZABE, J. I. "La protección jurídico-administrativa del patrimonio cultural vasco”.
Tesis doctoral. Universidad de Deusto. 2011. En la misma línea, puede consultarse a MUÑOZ
CÁRCAMO, A. "Los derechos culturales: una categoría aún subestimada de los derechos humanos”,
Anuario de Derechos Humanos, Nº 14, (2018): 77-97.

~9~
 INTRODUCCIÓN

extensión del término "patrimonio” está resultando en nuevas líneas jurídicas de

protección. Volviendo a los derechos culturales, y más concretamente al derecho de
protección del patrimonio histórico, podemos constatar su importancia actual en los
ataques que sufre en todos los conflictos armados, donde se utiliza como una forma más
de presión y de sometimiento al enemigo, y donde está pasando a convertirse en un
elemento relevante dentro de las guerras ideológicas y los ataques propagandísticos.

No puede decirse que los derechos culturales, al igual que los económicos y sociales, no
hayan sido objeto de un importante desarrollo jurídico en las últimas décadas, dado que
el rápido y continuo cambio que lleva consigo el crecimiento de la sociedad actual hace
necesaria su continua revisión y actualización. De este modo, el trabajo normativo
orientado a la inclusión de la protección del patrimonio cultural, como parte integrante
de los derechos humanos4, debe evolucionar en consecuencia. No obstante, encontrarse
a día de hoy debates sobre esta materia no deja de significar la diferente consideración
de la que han sido objeto los derechos culturales en comparación con otras categorías
de derechos, quedando por delante un gran trabajo por desarrollar5. A esto debemos
añadir que los cambios actuales tienen aparejada la aparición de nuevos vectores que
amenazan continuamente la protección del patrimonio, y hacen, si cabe, más urgente,
no solo su reconocimiento, sino también la consolidación de un sistema procesal
adecuado, con el objetivo de garantizar su protección. En ese sentido, nos encontramos
con nuevas estrategias en los conflictos bélicos, los problemas ecológicos y el cambio
climático, las emigraciones masivas o el rápido desarrollo de determinadas zonas, entre
otros. Son desafíos, todos ellos, a los que deben enfrentarse las entidades locales,
especialmente las ciudades, por su indudable rol en el diseño e implementación de
medidas a corto y medio plazo para paliarlos, y a las que deberá adaptarse en los

4
En opinión de Karima Bennoune, exrelatora de Naciones Unidas para los derechos culturales, tal como
aparece en el artículo de Redacción del número de La Vanguardia de 8 de marzo de 2016: "La comunidad
internacional ha fracasado durante mucho tiempo en atajar la destrucción del patrimonio cultural como
un problema de derechos humanos. Si queremos tener éxito en defenderlo de futuros ataques esto debe
cambiar. Debemos reaccionar con urgencia y mirar a largo plazo” . Sobre el trabajo previo al
nombramiento de Karima Bennoune en el marco del Consejo de Derechos Humanos, se puede consultar
el siguiente enlace:
https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session31/Documents/A.HRC.31.59_S.do
cx En este sentido, puede ampliarse información consultándose la Política sobre Patrimonio Cultural de
la Oficina de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional, publicada en 2021 y disponible en:
https://www.icc-cpi.int/sites/default/files/itemsDocuments/20210614-otp-policy-cultural-heritage-
eng.pdf
5
Vid. MUÑOZ CÁRCAMO, A. “Los derechos culturales…” Tras un análisis de los mecanismos de
reconocimiento internacionales de los derechos humanos, el autor concluyó que no ha sido hasta
recientemente cuando los derechos culturales han empezado a estudiarse con mayor interés, y que, por
tanto, se tiene todavía que seguir trabajando hasta conseguir una consolidación efectiva.

~ 10 ~
 INTRODUCCIÓN

próximos años el Derecho local español6.

Queda fuera de toda discusión, igualmente, la concepción legal del patrimonio histórico
como un bien público que debe, por lo tanto, integrarse y formar parte de la sociedad a
la que pertenece, para poder así cumplir su función7. En España, la garantía de estos
derechos y su adecuado desarrollo vienen acompañados en el texto constitucional, como
no puede ser de otra manera, de obligaciones tanto para la ciudadanía como para los
poderes públicos. En este contexto, la cultura se entiende como un valor central en los
sistemas políticos contemporáneos occidentales, así como un sustrato necesario para el
funcionamiento real de la democracia8. Como es natural, su percepción y significación
evoluciona junto a la sociedad, generando nuevas formas de entender las relaciones de
las personas con su entorno y con el patrimonio histórico, especialmente en las
ciudades9. Esto es comprensible dentro del contexto dinámico propio de las ciudades,
que implica cambios y desafíos en la convivencia, no solo entre las personas, sino
también entre estas con el medio ambiente e incluso con la propia ciudad.

Los cambios en los modelos de convivencia y socioeconómicos que se producen en las

ciudades suponen una amenaza para el patrimonio histórico. Esto se debe a diversos
factores que convergen, convirtiéndolo en un elemento que, desde ciertas perspectivas,
puede parecer prescindible y, por lo tanto, poco considerado por los residentes en un

6
Si bien la profesora SORO MATEO, B. en su artículo “Cambio climático y transformaciones del derecho
local”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, (17), (2022): 123–138.
https://doi.org/10.24965/reala.i17.10983, auguró un importante papel de las entidades locales en cuanto
a las medidas a adoptar contra el cambio climático, también mencionó que, pese a que es un fenómeno
que viene irrumpiendo de lleno en el ordenamiento jurídico, el derecho local se encuentra poco preparado
en nuestro país. En este sentido, se ha traído a colación este comentario, puesto que pensamos que esa
situación es extrapolable a la protección del patrimonio histórico, tal como se irá comentando a lo largo
de la tesis.
7
Vid. FRANCIONI, F. Public and private in the international protection of global cultural
goods. European Journal of International Law, 23(3), (2012): 719-730. donde el autor, en un intento de
resumir los diferentes órdenes legales internacionales, estableció que, actualmente, el patrimonio es
considerado objeto de derechos individuales, pero a la vez, de derechos públicos; por lo tanto, en cuanto
que público, representa a una colectividad de personas. Esto adquiere una importante dimensión, no solo
en relación con los derechos humanos, ver supra, sino también con lo que representa para la propia
sociedad y el papel que desempeña dentro de ella. En España, esto se reconoce en el artículo 46 de la
Constitución española (CE). Por consiguiente, podemos afirmar, siguiendo el criterio de la Fiscalía de la
Corte Penal Internacional, ver supra, que la pérdida del patrimonio histórico afecta a los sentimientos de
pertenencia e identidad de las comunidades locales.
8
Esta información se puede ampliar en:
https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/imprimir/sinopsis_pr.jsp?art=46&tipo=2
9
Para una contextualización adecuada, resulta conveniente mencionar que, aunque en diferentes
momentos (especialmente en lo concerniente al marco jurídico) se hable de entidades locales, el presente
trabajo de investigación se centra en las grandes ciudades, entendidas como centros urbanos de mediano
o gran tamaño con unas problemáticas y especificidades concretas.

~ 11 ~
 INTRODUCCIÓN

momento dado. Junto con estos factores tan amplios, hay que destacar, por su relevancia
para los argumentos que se defenderán en la presente tesis, la marcada indeterminación
del derecho que ampara la protección del patrimonio histórico, entendida en relación
directa con una inconcreción de los elementos que deben ser objeto de protección10 (Cfr.
2.5 y 4). Esta cuestión se enlaza con la todavía presente incertidumbre de qué es
patrimonio histórico y, sobre todo, cuál es la escala de valor apropiada para basar sus
categorías o incluso su mayor o menor relevancia, de cara a que prevalezca o no su
conservación sobre otros derechos.

A modo de ejemplo de las mencionadas "escalas de valor”, aplicables tanto a bienes

muebles como inmuebles, y que aparecen en estudios de diferentes áreas, se pueden
señalar dos principales, que son a su vez las más genéricas. Por un lado, la escala
económica, en tanto que elementos susceptibles de intercambio comercial; y, por otro
lado, la que considera a estos elementos expresiones de la ciencia, la técnica y la
creatividad humana, confiriéndoles un valor intrínseco que puede ser a su vez artístico
o científico11.

En referencia al marco jurídico y político que ha configurado la protección del

patrimonio histórico, es importante introducir algunos condicionantes que han sido
recurrentes, como se verá en el desarrollo de los capítulos. Quizá el más notable es el
largo tiempo que transcurre entre la identificación de un objetivo de mejora y la
traducción de este en un instrumento normativo que pueda aplicarse correctamente. Esto
conlleva que, en la práctica, a veces, cuando la norma ve finalmente la luz, ya hayan
surgido nuevos "problemas” o nuevos condicionantes que claramente no estaban
previstos. De esa manera, al analizar los aspectos concretos de las normas que tienen
implicación directa en las ciudades, será fácil detectar esta tónica, y surgirá la pregunta

10
SOBRINO ARANZABE, J. I. “La protección jurídico-administrativa…” desarrolló este argumento a
lo largo de su tesis, tras el análisis de diferentes normas autonómicas, concluyendo que generalmente se
mantiene una inconcreción que se traduce en lo que podríamos definir como una falta de "objetividad” a
la hora no solo de definir los bienes protegidos, sino también las acciones ante las que se les protege.
11
Estos valores, que le son consustanciales, pueden ampliarse si los ponemos en relación con el
"patrimonio intangible” o "patrimonio inmaterial” , que, aunque inseparable del material, como bien se
refleja en la Convención de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (Unesco) para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, de 17 de octubre de 2003, que
establece en su preámbulo: "Considerando la profunda interdependencia que existe entre el patrimonio
cultural inmaterial y el patrimonio material cultural y natural” , y la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para
la salvaguarda del Patrimonio Cultural Inmaterial, en su artículo 5, ampara que "Los bienes muebles y
espacios vinculados al desenvolvimiento de las manifestaciones culturales inmateriales podrán ser objeto
de medidas de protección conforme a la legislación urbanística y de ordenación del territorio por parte
de las Administraciones competentes” , deben quedar fuera del objeto de análisis de la presente tesis, por
razones de extensión, aunque puedan aparecer referenciados a lo largo de esta.

~ 12 ~
 INTRODUCCIÓN

sobre cómo esta dinámica afecta al patrimonio histórico al enfrentarse a los retos de las
ciudades actuales, caracterizadas por la rapidez de sus trasformaciones. Para abordar
estos problemas, es necesario no solo un análisis crítico de los modelos tradicionales de
gestión y tutela, sino también la búsqueda de soluciones alternativas, las cuales pueden
encontrarse, quizá, acudiendo a estamentos de la administración tradicionalmente
alejados de dichas áreas, como se expondrá más adelante.

Es aún más necesario en la actualidad revisar los modelos tradicionales y el papel del
patrimonio histórico en el desarrollo de un modelo de ciudad sostenible e integrador,
alejado de los modelos tradicionales de desarrollo urbanístico basados únicamente en el
"pelotazo” y la rápida obtención de beneficios económicos o réditos políticos12. Tras
años en los que se han logrado avances, se vuelve irremediablemente a facilitar este tipo
de actuaciones en aras del desarrollo o inicio de las actividades económicas, sin tener
en cuenta el contexto o su correcta integración en un modelo meditado de ciudad.

Actualmente, con las modificaciones que algunas Comunidades Autónomas (CC. AA.)
están realizado en las Leyes del Suelo y de Patrimonio Histórico para otorgar mayor
viabilidad a las Declaraciones Responsables13, se está dando un importante paso atrás

12
Una muestra de ello puede leerse en la Exposición de Motivos del Informe sobre el impacto de la
urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio
ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas
(2008/2248(INI)), y presentado en la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo por Margrete
Auken (Fuente https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6-2009-0082_ES.html?redirect ). En
dicho informe, se explicita el impacto que el desarrollo urbanístico incontrolado ha tenido en España.
13
Las declaraciones responsables se introducen en el derecho positivo español a través de las leyes
estatales 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio
(denominada Ley Paraguas); y de la ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de distintas leyes
para su adaptación (llamada Ley Ómnibus). Estas dos leyes tienen como objetivo la trasposición de la
Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los
servicios del mercado interior (comúnmente conocida como Directiva de Servicios o Directiva
Bolkestein). Mediante la Ley 25/2009 se modificó el artículo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), con el propósito de someter los actos de control
preventivo de ámbito municipal cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios a las
prescripciones de la Directiva de Servicios. A su vez, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales fue modificado por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre. Adicionalmente, la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, incorporó a la Ley 7/1985 los artículos 84 bis y 84 ter.
Finalmente, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local, modificó la redacción del artículo 84 bis, que establece una nueva regla general de no sujeción de
las actividades de los particulares a previa licencia, salvo que concurran las circunstancias y los principios
bajo los cuales se pueda excepcionar, especificando en su punto 2 lo siguiente: “Las instalaciones o
infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas solo se someterán a un régimen de
autorización cuando lo establezca una ley que defina sus requisitos esenciales y las mismas sean
susceptibles de generar daños sobre el medioambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas
y el patrimonio histórico y resulte proporcionado”. Se trata de una línea muy similar la que se siguió con
la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y de

~ 13 ~
 INTRODUCCIÓN

en lo conseguido en materia de protección del patrimonio y del medio ambiente. Esto

deja prácticamente toda la responsabilidad de la actuación urbanística en manos de los
propios promotores e interesados, siendo la comprobación de los requisitos algo
posterior a la ejecución de la obra, en los mejores casos, puesto que la capacidad de
inspección de los entes administrativos es muy limitada debido a la ausencia de medios
y recursos. Si se invirtiera de forma adecuada, paradójicamente, esta sería la solución a
los problemas de paralización administrativa que se aluden como justificación a estas
reformas.

Es importante matizar que, tal como refleja el título de la tesis, esta se centra en el
patrimonio histórico. No obstante, y debido a la amplia conceptualización del término,
que ha evolucionado14 y puede variar en función de las disciplinas o de los ámbitos
desde los cuales se aborde, se harán referencias comunes a otros términos, como por
ejemplo el de "bien cultural”. El planteamiento crítico de la práctica administrativa nos
lleva del mismo modo a la ampliación e interrelación de términos, puesto que no existe
un uso consensuado en las propias leyes, y mucho menos en los reglamentos u
ordenanzas. Sin embargo, se tratará de no desviar el análisis hacia elementos que,
aunque relacionados, no entrarían dentro de lo acotado en esta breve conceptualización

Determinados Servicios, proporcionando en su conjunto la habilitación de nuevas formas de intervenir en

la actividad de los ciudadanos por parte de los ayuntamientos. Aunque en la Directiva se excluía
expresamente de su ámbito de aplicación la ordenación del territorio y el urbanismo, estos se han visto
influenciados en muchos casos, siendo los más llamativos, debido a su afectación al patrimonio histórico,
el Decreto-Ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la
actividad productiva de Andalucía, que modificó la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
Urbanística de Andalucía y la Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía de 2007; y el de la Ley 1/2020,
de 8 de octubre, por la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de
Madrid, para el impulso y reactivación de la actividad urbanística.
14
Sin duda, continúa evolucionando. En este contexto, sirve como ejemplo el artículo de Rafael MORO
AGUILAR publicado en el número 234 de la revista Astronomía, titulado La protección del patrimonio
histórico-cultural en la luna. En este artículo, el autor planteó los nuevos retos jurídicos de la protección
de los lugares de alunizaje de las misiones Apollo, que, tras varias décadas sin peligro aparente debido a
la imposibilidad de llegar hasta allí, los avances tecnológicos están haciendo replantearse esta situación.
Asimismo, el artículo de Olimpia NIGLIO titulado Culture et patrimoine de l`espace extra-
atmosphérique, publicado en el número 10 (junio de 2021) en la revista Le carre bleu. Feuille
internationale d’architecture, teoriza sobre la trascendencia de los avances científicos relativos al espacio
y el patrimonio. Otros investigadores mantienen un debate abierto sobre este tema. Por ejemplo, desde el
Centro Internacional de Estudios de Conservación y Restauración de los Bienes Culturales (ICCROM),
se lanzó una iniciativa de anticipación a los eventos futuros que pueden afectar al patrimonio, en la que
se abordó, entre otros temas, el concepto de patrimonio (un resumen del proyecto puede verse a través de
una conferencia en el siguiente enlace Anticipating the future: Strategic Foresight for Heritage |
ICCROM). Estas consideraciones son relevantes para un trabajo que analiza el ámbito jurídico de
protección del patrimonio, dado que este suele ser un ámbito donde los cambios son lentos y, a veces, se
legisla cuando la cuestión ya ha quedado obsoleta en el ámbito académico. Aunque encontrar soluciones
a estos desafíos es difícil, existen opciones desde las políticas públicas para ayudar a mitigar estos
problemas consustanciales.

~ 14 ~
 INTRODUCCIÓN

instrumental que estamos exponiendo, y si se mencionan, será únicamente con el fin de

respaldar la exposición de los postulados de esta tesis.

En concordancia con lo expuesto y siendo la línea argumentativa transversal de la tesis,

la actividad policial, enmarcada, como no puede ser de otra manera, dentro de las
actividades consideradas como servicios públicos esenciales, es un punto de enfoque
importante. Se argumenta un discurso en el que los cuerpos policiales se presentan como
una alternativa que, dotada de una mayor especialización, puede ofrecer una respuesta
de calidad a las necesidades que se han ido apuntando, junto con otras que se irán
exponiendo a lo largo de los siguientes capítulos. En este sentido, la propuesta se
incardina con el condicionante de que los cuerpos policiales deben evolucionar como
una consecuencia lógica del aumento de los derechos y las demandas ciudadanas, lo que
implica un incremento notable en la complejidad de las relaciones con la administración
y, por tanto, de las competencias y obligaciones de estas para con los administrados.

Esto es especialmente relevante en lo que concierne a las policías locales, puesto que,
por su propia atribución competencial y distribución territorial, ven reflejadas estas
complejidades en todas sus intervenciones diarias. Concretamente, en lo referente al
patrimonio histórico, a nadie le son ajenas las noticias que aparecen de manera habitual
en los medios de comunicación sobre intervenciones de diferentes policías locales. Una
búsqueda rápida en internet15 muestra cómo, en el ámbito del patrimonio histórico, esta
especialización mencionada anteriormente se está produciendo en muchas policías
locales. Esto no es sino la reacción a una demanda a la que se responde tratando de
prestar un servicio al que vienen obligados por la cercanía con el ciudadano. Este último
elemento, quizá, sea el más definitorio de las policías locales, y que, por su propia
naturaleza, excluye a dichos cuerpos de trabajar en ciertas esferas delincuenciales, pero
los convierten en los más adecuados para otras.

15
Algunas de estas noticias son:
La Policía Local de Arona se forma para proteger el patrimonio histórico, natural y etnográfico del
municipio. Sol del Sur Tenerife 08/03/2021.
Denunciado por expoliar un yacimiento romano en Cambrils. La Vanguardia 26/07/2011.
La Policía Local paraliza unas obras sin licencia que afectaban a la muralla zirí. El Independiente de
Granada 14/08/2017.
Un total de 25 grafiteros han sido puestos a disposición judicial en Granda por daños contra el patrimonio.
El Independiente de Granada 09/07/2017.
Dos personas arrestadas en Aranjuez mientras cometían un expolio contra el patrimonio. Telemadrid
04/11/2011
Una operación antidroga destapa un caso de expolio arqueológico. La Verdad 22/09/2012
Tres detenidos y un retablo del siglo XVI incautado tras desmantelas una red de venta ilegal en Madrid.
ABC 31/07/2013

~ 15 ~
 INTRODUCCIÓN

De la lectura y análisis de las diferentes noticias aparecidas en prensa se puede concluir

la existencia de una problemática en la que se interviene de una manera eminentemente
reactiva. En algunos casos, dicha actuación no se encuentra amparada jurídicamente
como debería y ello hecho imposibilita una adecuada formación y especialización de los
cuerpos policiales. Esto es necesario para poder realizar un trabajo adecuado,
incluyendo la prevención y la concienciación como herramientas esenciales para
garantizar el disfrute de los bienes culturales y la convivencia (Cfr. 3 y 4).

En este aspecto, es importante subrayar que la ley que establece y sirve de base para
delimitar el trabajo policial en España, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS), no ha sufrido cambios sustanciales desde su
promulgación. Esta falta de actualización conlleva que, en ocasiones, los servicios
policiales sean asumidos por un cuerpo determinado con objeto de atender una demanda
ciudadana directa o la apreciación de un ilícito, pero sin la cobertura legal oportuna,
algo que redunda indefectiblemente en la calidad del servicio (Cfr. 3).

Todo lo anterior tiene la consecuencia inevitable de que, cuando se inician trabajos de

especialización en un campo policial determinado, estos sean susceptibles de
desaparecer ante cualquier cambio de orientación política, de objetivos en los equipos
de gobierno o de mando dentro de los propios cuerpos policiales. Esta situación es aún
más evidente cuando analizamos la Administración Local y, más concretamente, el
ámbito del patrimonio histórico. Como se pretende mostrar en la presente tesis, la
amplitud de áreas y de especialidades que convergen a nivel local es tan compleja que
ha "difuminado” en cierto modo la visión que, desde las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
(FCS), se tiene en materia de competencias de cada uno de los cuerpos. Esto dificulta
una correcta especialización de cara a su protección por parte de las policías locales.

Es cierto, y este aspecto es fundamental en la investigación llevada a cabo en este

trabajo, que debido a que la coordinación de las diferentes policías locales es una
competencia autonómica, se hace necesario un estudio en profundidad de la relación
entre la normativa autonómica con las policías locales, de modo que podamos extraer
conclusiones que ayuden a mejorar y ampliar los servicios policiales relacionados con
los aspectos mencionados. Ya se pueden encontrar ejemplos en algunas leyes
autonómicas recientes que se han hecho eco de la realidad en la que las policías locales
prestan sus servicios, tratando de reflejarlos y ampararlos en sus modificaciones, como
se explicará en el capítulo correspondiente.

Otro ejemplo similar, pero ya dentro del ámbito de la regulación del patrimonio por

~ 16 ~
 INTRODUCCIÓN

parte de las CC. AA., puede observarse en la Ley 11/2019, de 25 de abril, del Patrimonio
Cultural de Canarias (LPCC), en la que se establece por primera vez una mención clara
y concisa a la especialización de las policías locales en la protección del patrimonio. Sin
duda, esto responde a las necesidades de respuesta a la demanda social que ejercen los
cuerpos de policía local y que no se reflejaban directamente en ninguna otra normativa,
lo que impedía, entre otras cuestiones, una correcta y duradera especialización dentro
de estos cuerpos.

Por lo tanto, en este trabajo se ha propuesto llevar a cabo un análisis de la problemática

expuesta, con el objetivo de entender las razones por las que no existe en la legislación
reciente una adaptación que recoja las actividades y servicios que las policías locales
realizan en el ámbito del patrimonio histórico. Se entra así en la materia concreta de la
que trata esta tesis, es decir, las funciones de los cuerpos de policía local en relación con
la protección y gestión del patrimonio histórico. Se buscarán dentro del amplio
compendio de competencias locales aquellas que, por su naturaleza y características,
puedan servir de base jurídica para la especialización y mejora del trabajo de las policías
locales en este ámbito.

Para llevar a cabo este análisis, es fundamental estudiar las normativas más relevantes
en el ámbito municipal, las cuales servirán como base para argumentar las ventajas que
el carácter transversal de las policías locales tienen para realizar funciones que, como se
verá, no se encuentran lo suficientemente desarrolladas.

Dicha normativa, debido a su variedad y a su pertenencia a distintos campos del Derecho

Administrativo, induce a situaciones complejas en su aplicación dentro del quehacer
diario de una administración local. Es común que sobre un mismo hecho converjan
diferentes interpretaciones, lo que nos lleva a exponer estas coincidencias y plantear
hipótesis de trabajo que propongan la colaboración y participación de las policías
locales. Estamos convencidos de que esto contribuirá a mejorar la gestión y la
aplicabilidad normativa. Por lo tanto, áreas relacionadas con la protección del
patrimonio histórico en los municipios, como la ordenación urbanística o los planes de
protección civil, analizadas desde la perspectiva de las policías locales, brindarán nuevas
líneas de trabajo para mejorar la administración, la gestión y la tutela del patrimonio
local.

Aunque no sea el objetivo principal de esta tesis, a lo largo de esta se menciona otro
ámbito normativo en el que se debería revisar el papel de las policías locales: la
protección medioambiental. Si bien este campo se encuentra más asentado y es cubierto

~ 17 ~
 INTRODUCCIÓN

actualmente por unidades especializadas en diversas policías locales, no se ha tratado

adecuadamente la interrelación existente entre el patrimonio natural y el patrimonio
histórico. En el ámbito municipal, comparten espacios de gran relevancia, como los
parques históricos, donde se entremezclan de forma tal que su gestión debería
singularizarse para poder preservar sus valores de una forma correcta. La conservación
de estos espacios requiere el mantenimiento inexcusable del conjunto en condiciones
adecuadas, para lo que es necesario un correcto análisis de ambos cuerpos legislativos
(patrimonio natural e histórico), así como de los instrumentos de protección que se
aplican. El objetivo es garantizar que no existan interferencias entre las medidas
adoptadas cuando se diseñan y aplican desde el punto de vista medioambiental o desde
el punto de vista cultural16.

Dichas unidades especializadas en medio ambiente han sido las que, por "cercanía”
normativa, han asumido tradicionalmente las competencias en materia de protección del
patrimonio histórico dentro de los municipios. Sin embargo, un análisis de la estructura
de estas unidades junto con el tipo de intervenciones que vienen realizando, revela una
clara discrepancia numérica entre las intervenciones relacionadas con el patrimonio
histórico y las relacionadas con el medio ambiente, que se inclinan siempre a favor del
último17. Este fenómeno puede explicarse en algunos casos por las características de la
zona, que naturalmente condicionan la existencia de un tipo de ilícitos sobre otros. Sin
embargo, también debe entenderse como una consecuencia directa de la falta de
formación y especialización comentada en esta introducción. Es relevante, por tanto,
que ante la existencia de características propicias a la aparición de ilícitos relacionados
con el patrimonio histórico en estos mismos municipios, estos no terminen reflejándose
en las estadísticas policiales. Esto no significa que no existan, sino que no son detectados
o tratados adecuadamente, por lo que nos encontramos en lo que podría denominarse

16
Vid. SOBRINO ARANZABE, J. I. “La protección jurídico-administrativa…”, 84. A este respecto, el
autor menciona algunos aspectos en los que, desde ambos puntos de vista, una normativa focalizada en
un sector, el medioambiental o el cultural, puede afectar al otro. Para evitarlo, propuso la distinción clara
de los elementos que integran uno y otro patrimonio, basándose en la colaboración entre los responsables
desde una visión global.
17
Las mismas cifras aparecen cuando se consultan las memorias anuales de la Unidad Coordinadora de
Medio Ambiente y Urbanismo de la fiscalía general del Estado, donde se especifica que los delitos contra
el Patrimonio Histórico son la materia que "habiendo tenido inicialmente una menor incidencia práctica,
su importancia ha ido creciendo”. Disponible en: https://www.fiscal.es/documents/20142/a34c3454-
38d0-3360-2c70-427975a4e4e6 . En contraste con las cifras, el número de intervenciones en una u otra
resulta considerablemente diferente. Probablemente, esta diferencia en los números de las intervenciones
se deba a un reflejo claro de lo que se va a tratar de exponer en esta tesis, y a estos números se volverá a
aludir en capítulos posteriores. Sirva de adelanto y a modo introductorio la siguiente reflexión: el mayor
número de intervenciones penales se han realizado en materia medioambiental, seguido por urbanismo y,
finalmente, por patrimonio histórico.

~ 18 ~
 INTRODUCCIÓN

una "cifra negra” 18 que no se ha valorado adecuadamente.

Además, es importante destacar la ausencia en la bibliografía especializada de trabajos

que afronten adecuadamente una investigación jurídica del tema. Asimismo, no existe
un análisis de la realidad actual en torno a la relación de las policías locales con la
protección del patrimonio histórico19. Por lo tanto, esta tesis presenta una investigación
novedosa y necesaria para mejorar los sistemas y los medios aplicados para el desarrollo
de las políticas públicas de los municipios en esta materia.

Se parte, entonces, de una hipótesis de trabajo que abarca varias disciplinas en su marco
teórico, no solo en la rama del derecho, sino también en otras ciencias. Por consiguiente,
se requiere un enfoque multidisciplinar para realizar una revisión necesaria de una
problemática concreta, dentro de lo que se podría definir como Derecho del Patrimonio
Cultural. Esta problemática es especialmente relevante en el ámbito local, donde se
observan una serie de coincidencias que la hacen más visible y, a la vez, más compleja,
como se expone a lo largo de este trabajo.

1.2. Estructura

La tesis se encuentra estructurada en dos grandes apartados. El primero, que coincide

con los capítulos dos y tres, analiza el marco jurídico y el marco institucional mediante
el análisis de la normativa internacional y nacional. El objetivo es establecer las bases
que nos permitan definir el sistema de gestión del patrimonio en las entidades locales y
sus facultades. En este apartado de la tesis, también se examinan los diferentes cuerpos
policiales y su papel desde el marco jurídico e institucional.

La segunda parte se centra en la propuesta misma de la tesis, que es una propuesta de

adecuación práctica de las diversas normas jurídicas que confluyen en el objeto de

18
Cifra negra es el término utilizado en criminología para referirse al número de delitos o delincuentes
que no han llegado a ser descubiertos o condenados. Su estudio aporta datos desde varias perspectivas
(legal, sociológica, entre otras) que reflejan el estado de una determinada cuestión en la sociedad. Estas
perspectivas incluyen la victimización, la inseguridad, la confianza con las instituciones o la
configuración demográfica, entre otras.
19
A modo de ejemplo, se puede tomar la reciente obra titulada Régimen jurídico de las policías locales
en el Estado español de BLASCO DÍAZ et al. Tirant lo Blanch. 2023. ISBN 13 9788411476782. Su
objetivo es ofrecer una visión global sobre las policías locales y sus retos, pero en la que no se analizan
en profundidad las funciones relacionadas con el patrimonio histórico, siendo solo mencionadas a título
meramente informativo, es decir, citando la LBRL, tal como se ha venido haciendo en la bibliografía
especializada hasta este momento.

~ 19 ~
 INTRODUCCIÓN

estudio, para facilitar, y en algunos casos incluso permitir, su adecuado cumplimiento,

partiendo para ello del planteamiento de las posibilidades de actuación de las policías
locales en la protección del patrimonio y las ventajas y mejoras que aportaría a la gestión
pública su especialización en la materia. En ese sentido, y manteniendo como hilo
conductor de la investigación la propuesta de mejora en la gestión y tutela del patrimonio
histórico, se analizan algunas instituciones y figuras administrativas vinculadas, así
como las normas jurídicas en las que se sustentan.

En esta segunda parte de la tesis, y siguiendo la lógica de las áreas de actuación de una
policía local, se comentan y exploran aspectos relacionados con el derecho penal y las
leyes de enjuiciamiento, tanto civil como penal. No se puede abordar un estudio, con el
objetivo implícito de proponer mejoras, sin entrar dentro del campo de la policía
judicial, que, como se verá, en muchos aspectos viene encaminado por las propias
normas administrativas.

Ambas partes son interdependientes, puesto que representan un sistema administrativo

y de gestión complejo como es el del patrimonio histórico en los ayuntamientos. Este
sistema, a su vez, es dependiente de otras administraciones, como se expuso al inicio de
esta introducción, lo que ha propiciado no pocos problemas de colaboración, de los que
no es difícil encontrar ejemplos. En el año 2004, la profesora Mª Ángeles QUEROL
apuntó en el prólogo del libro Arqueología urbana en España20 lo que denominó "un
reto poco usual en nuestro entorno” al referirse a la cooperación entre administraciones,
una dificultad que persiste tanto en 2004 como en 2024. Por lo tanto, partimos desde el
análisis crítico de las interacciones y del funcionamiento particular de cada ente, con el
propósito de afrontar nuevos modelos de colaboración, siendo este un objetivo
transversal que subyace a lo largo del presente trabajo.

Mediante esta estructura, se busca clarificar una materia realmente amplia para su
estudio, dado que es necesario interpretarlo desde el punto de vista de varias disciplinas
y métodos científicos, que afectan, además, a una innumerable cantidad de intereses
tanto públicos como privados. Por ejemplo, la decisión de demoler o renovar un edificio
histórico, la gestión de unos bienes arqueológicos que aparecen durante la construcción
de una infraestructura considerada de primera necesidad o la exportación o no de una
pintura son cuestiones que obligan a ampliar, contextualizar y analizar las decisiones
con base en los conocimientos específicos que aportan disciplinas como la arquitectura,
el urbanismo, la restauración o la arqueología.

20
RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Arqueología urbana en España. Barcelona. Ariel. 2004, 17.

~ 20 ~
 INTRODUCCIÓN

En línea con lo anterior, se exponen algunos de los desafíos que en la actualidad son
comunes a todas las ciudades históricas, en lo relativo a afrontar su modernización y
mejora de servicios, asegurando, a su vez, la correcta conservación y disfrute del
patrimonio histórico, incluyendo las nuevas interrelaciones y retos que plantean las
nuevas tecnologías o la implantación de las smart cities.

Por otro lado, a lo largo de los capítulos, y como se ha podido ver en la Introducción, se
harán constantes referencias entre los dos grandes bloques que conforman la tesis. De
este modo, se facilita la comprensión de las propuestas planteadas y los argumentos que
las apoyan. Estas referencias se indican mediante la abreviatura Cfr. y el número del
capítulo al que se quiere hacer referencia.

1.3. Objetivos

Los objetivos que se persiguen en la investigación de esta tesis se encuentran

interconectados entre sí y son los siguientes:

Objetivos generales:

1) Contribuir al desarrollo de la investigación en la prevención y persecución

de las actividades ilícitas contra el patrimonio histórico, acotando el ámbito
de análisis al caso particular de las policías locales en España.

2) Ampliar y actualizar el conocimiento jurídico aplicado para facilitar la

creación de unidades especializadas en este tipo de ilícitos, dentro de los
mencionados cuerpos policiales, cubriendo así un ámbito de trabajo que
actualmente se encuentra sin desarrollar.

Estos dos objetivos buscan satisfacer las expectativas de la sociedad respecto a los
cuerpos de policía local, especialmente debido al papel que el patrimonio histórico
desempeña en la vida diaria y las tradiciones de diferentes regiones del país, así como
la relevancia que muchas ciudades españolas tienen dentro del patrimonio mundial.

Para la consecución de estos objetivos y, teniendo como base el papel que los municipios
desarrollan en la protección del patrimonio cultural, se establecen los siguientes
objetivos específicos:

~ 21 ~
 INTRODUCCIÓN

1) Investigar y analizar la normativa relacionada desde el punto de vista jurídico

y social, para poder así construir una base que legitime la especialización en
la defensa del patrimonio histórico por las policías locales.

2) Focalizar los resultados que se vayan obteniendo hacia planteamientos

prácticos que complementen la cobertura jurídica facilitada por el trabajo de
investigación.

3) Reflejar los diferentes medios que pueden emplear las policías locales para
garantizar su eficiencia, así como su utilidad para canalizar y hacer efectivas
las políticas administrativas de los municipios.

En consecuencia, los objetivos planteados permitirán abordar y dar respuesta a las dos
hipótesis de trabajo que sustentan y dan sentido a la presente tesis, a saber:

1) La existencia de una escasa asunción de competencias por las policías locales

en materia de protección del patrimonio, debido, como se analizará a lo largo
de la tesis, a la propia configuración de la estructura jurídica de las leyes de
patrimonio y de policía.

2) Dada esa misma estructura jurídica en materia de patrimonio histórico, se

hace necesario replantear el modo en que se gestionan los instrumentos
normativos con los que cuentan los ayuntamientos, así como la asunción de
funciones que reciben. Especialmente en grandes ciudades, donde nuevos
enfoques depararían en mejoras para los ciudadanos.

Esta segunda hipótesis guarda una relación directa con la primera, no solo por
el hecho de que las funciones de las policías locales vengan determinadas por
las competencias de los ayuntamientos, sino también porque las propuestas
que se plantearán se basarán en las policías locales como elementos
transversales de esta tesis. Por lo tanto, es fundamental establecer un sólido
fundamento introductorio sobre las mismas para respaldar este trabajo de
investigación

La estructura jurídica mencionada, sobre la cual se proporciona una introducción a sus

aspectos más relevantes en los capítulos 2 y 3, ha dado lugar a un sistema de protección
del patrimonio en el que la administración se ha basado en los últimos años. Aunque ha
dado buenos resultados, ha tenido sus carencias de las que la bibliografía especializada

~ 22 ~
 INTRODUCCIÓN

ha dado cuenta. No obstante, el sistema en sí mismo no se ha cuestionado, y en este

sentido, se expondrán planteamientos alejados de las posturas interpretativas
dominantes en la doctrina, con el objetivo de plantear un hipotético sistema en el que se
reconsidere el papel que los ayuntamientos asumen en la protección del patrimonio.

Esta hipótesis se fundamenta en ciertas "contradicciones” que las leyes de patrimonio

han sustentado al otorgar a los ayuntamientos potestades en la protección de los bienes
basadas en un campo legislativo muy diferente, a saber, el urbanístico. Si bien esto no
puede llegar a considerarse una antinomia, sí ha dado lugar a diferentes interpretaciones
y, sobre todo, elementos nada claros en la práctica de la normativa. Esto se debe, como
se explica más adelante, a que es un sistema que no ha terminado de cerrarse
adecuadamente.

Todo lo anterior puede extrapolarse al ámbito de las policías locales, donde el sistema
policial español les otorga unas competencias y un régimen basado en una estructura
normativa, que, al igual que en materia de patrimonio, se adapta a las diferentes
competencias estatales, autonómicas y locales. En este ámbito, se plantean dos
problemáticas: por un lado, la adecuada adaptación y modernización del sistema policial
español, especialmente en lo relativo a las policías locales; y, por otro lado, la asunción
de estos cuerpos de competencias en materia de protección del patrimonio. Se analiza
por qué estas competencias no se han desarrollado de una manera más extensa. Una de
las principales causas, que se explica detalladamente, se relaciona con el incompleto
cierre del sistema jurídico de protección del patrimonio en lo que respecta a los
ayuntamientos, lo cual también ha creado una laguna jurídica en las competencias de
protección del patrimonio histórico por las policías locales.

Para finalizar, hay que hacer énfasis en que los problemas planteados no se circunscriben
al ámbito del sistema jurídico español, aunque sea desde esta perspectiva desde la que
se ha planteado y desarrollado esta tesis. Los aspectos tratados tienen, a su vez, un
importante componente que afecta a la administración local y, por ende, al sistema
político de estas entidades. Esto se ha reflejado en el surgimiento de diversos enfoques
o propuestas más propias de otras ramas de las ciencias sociales, pero que,
complementan las ideas defendidas.

~ 23 ~
 INTRODUCCIÓN

1.4. Metodología

En una primera etapa, y teniendo como base el papel de los municipios en la protección
del patrimonio histórico, se ha llevado a cabo una recopilación de la normativa
relacionada con dicha materia, seguida de un análisis tanto jurídico como social. Por
otro lado, se revisan las publicaciones científicas con el objetivo de abarcar los
antecedentes existentes desde los ámbitos legal, jurisprudencial y científico-doctrinal.

Esta sistematización se realiza con el enfoque puesto en el estudio de la problemática

descrita tanto en los objetivos como en el resto de los subapartados de la introducción.
Dicha problemática surge de la aplicación de normas jurídicas pertenecientes a diversos
campos, lo que requiere que el análisis aborde, como mínimo, la normativa de
protección del patrimonio cultural y la regulación que afecta a las FCS. Se presta
especial atención a las regulaciones específicas dentro del ámbito de las policías locales
y su relación con el patrimonio histórico. En este sentido, el análisis del papel de los
municipios en la protección del patrimonio histórico es crucial y necesario para
respaldar los argumentos de la tesis. Por lo tanto, se abordan diversas especialidades
dentro del derecho administrativo, incluyendo el derecho urbanístico, sin que ello
implique convertir el trabajo en un estudio exhaustivo de cada materia específica.

Dada la extensa y variada bibliografía existente sobre la normativa del patrimonio

histórico y de las FCS, resulta imposible realizar un análisis completo de todas las
fuentes disponibles, lo cual se aleja de los objetivos de la tesis. Por lo tanto, como se
comentó anteriormente, se recurre a esta bibliografía en aquellos casos donde su aporte
contribuya a respaldar los argumentos de la tesis. No obstante, se lleva a cabo una
recopilación extensa y un análisis de la bibliografía existente.

Dada la amplia gama de temas relacionados con la materia y con el fin de plantear una
propuesta lo menos sesgada y más realista posible, tanto por su contenido como por el
tiempo disponible por parte del doctorando, se lleva a cabo una revisión coherente de la
bibliografía. Lo anterior, con el objetivo de discernir la inclusión o no del material a
utilizar, basándose en unos criterios que, si bien no pudieron fijarse de manera muy
concreta al inicio del trabajo, se fueron definiendo y configurando criterios de búsqueda
en función de palabras claves que resultaban representativas del contenido de cada
capítulo.

Las consultas se realizaron principalmente a través de bases de datos en internet. Estas

~ 24 ~
 INTRODUCCIÓN

bases de datos no se restringieron al área del derecho y las políticas públicas solamente,
sino que se extendieron a disciplinas afines para abarcar un mayor campo conceptual en
el análisis de las propuestas. Las bases de datos utilizadas incluyeron:

● Librería digital Aranzadi.

● El Consultor de los Ayuntamientos.
● Mementos Francis Lefevre.
● Diario del derecho municipal.
● Base de datos Wolters Kluwer.
● Centro Universitario de la Guardia Civil.
● ProQuest Criminal Justice Database.
● JSTOR.
● Scopus.
● Web of Science.
● ProQuest Political Database.

Se recurrió también a la denominada "literatura gris” , considerando que representa una

parte importante de los trabajos actuales en la materia. Este tipo de contenidos se buscó
principalmente mediante el uso de buscadores web como Google, Google Scholar o
WorldCat.

Por otro lado, se ha llevado a cabo una investigación sobre el sistema jurídico que
ampara la protección del patrimonio histórico por los municipios, con el objetivo de
estructurar de manera lógica un compendio de competencias que se encuentran
dispersas, como se comentó anteriormente, en diferentes áreas del derecho
administrativo. En última instancia, estas competencias son la base jurídica que respalda
los postulados que se defienden a lo largo de esta tesis y en la que se apoya la hipótesis
de trabajo.

En esta primera etapa de la investigación, se pretende alcanzar un amplio conocimiento

del marco teórico, del contexto y del estado de la cuestión referente a la hipótesis de
trabajo planteada en la tesis, con el objetivo de identificar y definir los factores que
conforman la problemática expuesta y condicionan la aplicabilidad de la propuesta de
investigación.

En una segunda etapa, se procede a establecer y justificar la propuesta de un nuevo

modelo de trabajo en las policías locales que permita su especialización en la protección
del patrimonio, configurándose como un servicio público conducente a la mejora, tanto

~ 25 ~
 INTRODUCCIÓN

en la gestión y la conservación del patrimonio histórico, como en la convivencia

ciudadana y la sostenibilidad de las ciudades.

En esta segunda etapa, el trabajo de investigación se aborda desde una orientación que,
debido a la condición propia de los objetivos buscados, debe enfocarse de una manera
más práctica. En el mismo sentido expresado por el profesor MORENO LINDE21, quien
argumentó lo siguiente: "Consideramos, sin embargo, que la elaboración de las tesis
doctorales jurídicas debe adoptar hoy una perspectiva diferente: el análisis de las
instituciones jurídicas debe partir de la constatación de los problemas que su existencia
y aplicación plantean en el mundo real, de suerte que de la investigación que se realice
puedan extraerse conclusiones que faciliten alcanzar soluciones concretas y reales para
tales problemas”.

Dado el objetivo de orientar los resultados a la formulación de conclusiones que puedan

ser aplicadas por las administraciones locales, las metodologías utilizadas en esta parte
difieren también de la parte anterior, que fue eminentemente más teórica. En esta fase,
se lleva a cabo un análisis más concreto dentro del Ayuntamiento de Madrid. La elección
de este municipio se basa en sus características, puesto que es una ciudad grande, que
cuenta con un cuerpo policial con especializaciones y con el suficiente tamaño para
desarrollar innovaciones, además de contar con un rico patrimonio histórico.

Es importante mencionar que esta tesis es, en esencia, multidisciplinar, pues su objetivo
así lo demanda. Se exponen las diferentes áreas de conocimiento y, sobre todo, sus
intersecciones y conclusiones de manera clara y resumida para avanzar en el
conocimiento de un área que, como se verá, no se ha abordado adecuadamente. Todo el
trabajo busca, a su vez, servir de base para futuras investigaciones en todos los campos
y materias relacionados, así como para la puesta en práctica de sus propuestas. En
resumen, este trabajo puede describirse como una investigación exploratoria basada en
un importante análisis de la realidad.

21
MORENO LINDE, M. Metodología de la elaboración de trabajos de investigación jurídica desde un
enfoque práctico. El valor de la experiencia profesional. REJIE: Revista Jurídica de Investigación e
Innovación Educativa Núm. 11, enero 2015, pp. 85–96. p. 85. DOI:
http://dx.doi.org/10.24310/REJIE.2015.v0i11.7708

~ 26 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

2 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN

DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

2.1. INTRODUCCIÓN

Acercarse a un campo tan poliédrico como es el de la relación entre el derecho y el

patrimonio histórico, no permite circunscribirse en su análisis a un único orden legal,
especialmente en la actualidad. Este punto de vista es muy similar al que expuso
Francesco FRANCIONI22, siguiendo la obra de Santi Romano al defender la teoría de
la ley como una "pluralidad de órdenes legales”, resultando ser cada uno de ellos el
producto de una organización social en un momento dado. Por esta razón, se pretende
analizar la gestión y conservación del patrimonio histórico en las ciudades desde una
confluencia no solo de distintos órdenes legales, sino también de varias disciplinas que
se manifiestan en la creación de un marco jurídico específico de cada municipio, que se
expresa en la aplicación de unas políticas determinadas que, a su vez, vienen
condicionadas por los diferentes contextos propios municipales.

Dicho postulado tiene más cabida hoy día debido al amplio crecimiento de las
comunicaciones y de la interdependencia global, que hace posible que cualquier acción,
no solo de un Estado, sino de una administración regional, pueda tener profundas
repercusiones, tanto en el sistema en su conjunto como en otros estados. En este sentido,
en el año 2008, Malcolm N. SHAW, en su ya clásica obra International Law23,
argumentó que, en la actualidad, ni el más poderoso de los Estados puede ser en realidad
enteramente soberano. Esta situación, entre otras consecuencias, va dando cada vez más
cabida en el orden político nacional e internacional a entes regionales, lo cual es común
en entornos como el europeo.

Para aproximarse al objetivo de este trabajo, hay que plantear este marco de
interrelaciones en conjunto con el papel de las administraciones locales, las cuales se
ven obligadas a adaptarse a los estándares de una sociedad cada vez más globalizada.

22
Vid. FRANCIONI, F. "Public and private in the international protection…”, 720.
23
SAHW, M. "International law and municipal law”, International law , Cambridge University Press.
(2008):129. En dicha obra, el autor comentó, además, que el derecho interno de los Estados es vital para
el funcionamiento de la maquinaria del Derecho Internacional (SAHW, M. "International law…”, 136).
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Para SORO MATEO24, independientemente de las competencias, es una constante que,

desde el ámbito local, surjan iniciativas frente a problemas globales. Afirmando lo
siguiente: "En base a la postura que inspira la Carta Europea de Autonomía Local (art.
10.3) –que reconoce el derecho de los entes locales a cooperar con entidades de otros
Estados–, el territorio ya no es el límite infranqueable para la acción de la
Administración territorial, sino un elemento de identificación de la comunidad
representada. En suma, el principio de territorialidad y su relativización y el interés
local abren nuevos derroteros que facilitarán el protagonismo de las ciudades en el
ámbito exterior”.

Es importante entender el comentario de SORO MATEO, sin olvidar las repercusiones

que esas acciones tienen para los habitantes de la propia ciudad y sobre la percepción
tanto de los espacios públicos como de los valores que se les otorgan. Es precisamente
en este ámbito donde el patrimonio histórico debería tener su verdadero reconocimiento.
Un ejemplo de los cambios de percepción sucedió durante la crisis sanitaria del COVID-
19, llevando a un cambio en la relación de los ciudadanos con sus calles, parques e
incluso con las propias viviendas25. Esto nos demuestra que estos planteamientos no son
utópicos. Por esta razón, se hace necesario replantear el rol del patrimonio histórico
dentro de ese entramado urbano, mediante un análisis relacionado con su significancia
en la integración del espacio público y su papel, tanto en la convivencia como en el
desarrollo futuro de las ciudades. Sobre este aspecto se profundiza en el capítulo
dedicado a la ordenación y disciplina urbana (Cfr. 4.1.1). Además, es el hilo conductor
que nos lleva a plantear opciones dentro de las políticas públicas, elegidas para centrar
la propuesta de esta tesis, enfocando su aplicabilidad a través de las policías locales.

24
SORO MATEO, B. “Cambio climático y transformaciones…”, 131.
25
HERNÁNDEZ, N., en su artículo “Así se debe rediseñar la ciudad del futuro”, publicado en Forbes, el
11 de noviembre de 2020, hizo referencia al paradigma al que se están enfrentando las ciudades en la
actualidad, al tratar de convertirse en espacios competitivos, y a la vez, resilientes, sostenibles y seguros.
En este sentido, el papel del patrimonio histórico, en tanto que elemento definidor y configurador de las
ciudades, debe de tenerse en cuenta. En efecto, el papel de las policías locales es decisivo para poder
lograrlo. No se puede obviar un debate tan actual en cuanto a cómo debemos orientar el futuro de las
ciudades en la introducción a una investigación como esta, puesto que, tras verse acelerado como
consecuencia de la crisis sanitaria provocada por el COVID-19, son pocas las disciplinas que se quedan
fuera de este debate. Además, son muchos los profesionales que buscan nuevas propuestas para rediseñar
un futuro de las ciudades acorde con su nuevo rol. Para ampliar información, además del artículo
mencionado supra, puede consultarse el conjunto de artículos: "Especial Ciudades”. Varios autores. El
País Semanal. Domingo 30 de mayo de 2021, y su continuación "Especial Ciudades”. Varios autores. El
País Semanal. Domingo 25 de junio de 2023.

~ 28 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Cabe recalcar que, dentro de esta corriente en la que se plantea el futuro de las ciudades
en términos generales, se apoyan algunos de los argumentos de esta tesis. Para su
consecución en términos de sostenibilidad, se debe tener en cuenta el papel que va a
tener la gestión del patrimonio histórico, lo que deviene forzosamente en el análisis del
principal medio de control con el que cuentan las ciudades, es decir, las policías locales.
En este sentido, y con base en lo apuntado anteriormente con respecto al cambio de
paradigma que las ciudades están teniendo en asuntos globales, consideramos
conveniente llevar a cabo una revisión de la normativa internacional para evidenciar no
solo cómo las medidas propuestas tienen una implementación directa en las ciudades,
sino también la importancia que la implementación de nuevas propuestas puede tener
en otras zonas del mundo. Igualmente, creemos importante reflejar lo que el conjunto
de convenciones, recomendaciones y resoluciones representan para la protección
jurídica de estos bienes, y más específicamente, dentro de los mecanismos que en
España se les han atribuido a los municipios. Por este motivo, se destacan ciertas
carencias observadas desde la perspectiva de los años en el sistema de protección
establecido, las cuales adquieren especial relevancia.

No se puede hablar de las competencias de las policías locales en la protección del

patrimonio histórico, y menos aún plantear propuestas de futuro, sin apoyarse en un
análisis del propio papel que los municipios tienen dentro del ordenamiento jurídico en
la protección del patrimonio histórico. Para lograrlo debe hacerse desde una concepción
plural que permita trascender la categorización formal que las leyes de patrimonio
otorgan a los bienes protegidos, con el fin de encontrar elementos comunes en otras
áreas jurídicas que, aunque operen en esferas distintas de la administración y de las
tradicionales políticas públicas, comparten en esencia un mismo espíritu en lo que
respecta a los elementos jurídicos protegidos. Con el objetivo de repensar el papel de
las ciudades en la protección del patrimonio, especialmente de sus policías, y plantear
propuestas innovadoras y viables que se ajusten a las exigencias actuales. Para ello, es
necesario encontrar una manera de trascender las barreras disciplinares y
administrativas tradicionales que, como se verá, suelen ser un continuo impedimento
para ver en conjunto las posibilidades y oportunidades que se presentan.

En ese orden de ideas, es conveniente incluir, junto con los documentos mencionados
previamente, otros instrumentos emanados por las entidades internacionales que tienen
competencia en la materia, ofreciendo una respuesta más técnica a diferentes
necesidades de las políticas de gestión del patrimonio que, en algunas ocasiones, no se
han previsto en las normas internacionales. Algunos de ellos cuentan con especial
relevancia, como el adecuado tratamiento y contextualización de los espacios públicos,

~ 29 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

o la interacción entre patrimonio histórico y natural y su relación con las personas que
habitan esos espacios y su seguridad. Estos son aspectos importantes y con amplia
trascendencia en lo que se refiere a los municipios en los aspectos que aún queda un
amplio campo de análisis por desarrollar.

Todo lo anterior, teniendo en cuenta la aplicabilidad de cada una de las normas en

función de lo estipulado tanto en la Constitución española (CE) como en la Disposición
Adicional Séptima de la Ley de Patrimonio Histórico Español (LPHE):

"Sin perjuicio de lo dispuesto en la presente Ley, las administraciones a quienes

corresponda su aplicación quedarán también sujetas a los Acuerdos Internacionales
válidamente celebrados por España. La actividad de tales Administraciones estará
asimismo encaminada al cumplimiento de las resoluciones y recomendaciones que para
la protección del Patrimonio Histórico adopten los Organismos Internacionales de los
que España sea miembro”.

Finalmente, la revisión de la normativa española, junto con el debido análisis orientado

a apoyar los objetivos de esta tesis, han permitido visualizar, a lo largo de los demás
capítulos, en qué medida se han cumplido o no los marcos de referencia de los
documentos internacionales en conjunto con los propios condicionantes que, desde el
marco normativo español, han caracterizado la evolución de la materia.

2.2. INSTRUMENTOS NORMATIVOS RELEVANTES PARA LA GESTIÓN MUNICIPAL

DEL PATRIMONIO

Los tratados y documentos internacionales pueden concebirse como la respuesta a unas

circunstancias o problemáticas determinadas que, a priori, deben atajarse para poder
conservar el patrimonio con garantías suficientes. Su afección a las ciudades ha sido
tradicionalmente desigual, en tanto que los factores que condicionan la actuación en
ellas son complejos, tal y como se apuntó en la introducción del presente capítulo. La
conciencia sobre estas particulares circunstancias ha propiciado que, en los últimos
años, se creen grupos de trabajo de ámbito internacional claramente orientados a
estudiar y mejorar el papel de las ciudades en la conservación y la gestión del
patrimonio, tal como se mencionó en el capítulo introductorio al hablar sobre el papel
que se prevé para las ciudades en un futuro próximo, aspecto que se aborda más en
detenimiento en el Capítulo 4.

Siguiendo a SORO MATEO, se puede decir que actualmente es común encontrarse con

~ 30 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

ciudades interconectadas en redes de trabajo que cada vez demandan más protagonismo
internacional, y que, "a pesar de la escasa regulación de la acción exterior de los entes
locales, y de la doctrina constitucional al respecto, se prevé que esta vaya adquiriendo
relevancia, superándose de facto el marco competencial definido para la defensa de los
intereses locales, como una expresión más de su autonomía, siempre en el marco formal
de las competencias estatales y autonómicas y teniendo en cuenta el art. 149.1.3 CE y
el principio de lealtad institucional”26. Por lo tanto, se considera oportuno plantear y
analizar, aunque sea de manera somera, la normativa internacional que ampara lo que
se viene exponiendo, de modo que nos ayude a una adecuada contextualización y
posterior aproximación a la temática objeto de este estudio.

La normativa reseñada a continuación puede dividirse, a grandes rasgos, en dos grandes

grupos. Por un lado, los instrumentos normativos que poseen carácter vinculante para
los Estados (en España, los amparados en el artículo 96 de la CE), y, por otro lado, las
denominadas soft-law27, donde las convenciones, declaraciones, recomendaciones,
directrices, documentos y cartas deben tomarse como inspiradores y condicionantes
para los Estados y las administraciones a la hora de planificar sus actuaciones. Es útil,
sin embargo, la mención de sus aspectos más relevantes para el objetivo de la tesis, dado
que han sido instrumentos normativos de referencia a lo largo de los años y en ellos se

26
SORO MATEO, B. “Cambio climático y transformaciones…”, 131. En un sentido, aunque opuesto, es
interesante recalcar que la autora trata de reconocer la importancia del territorio como condicionante de
las relaciones socioeconómicas y administrativas. PÉREZ ANDRÉS, en La ordenación del Territorio en
el estado de las autonomías, Marcial Pons, 1998, 30, comenta que, en los procesos de racionalización de
las políticas públicas, se ha debatido si el énfasis debe recaer en el binomio funciones-territorio o en el de
competencias-entes. Claramente, el autor se inclina por el primero, al explicar que permite un desarrollo
más eficaz de las diferentes funciones que tienen diversos entes en un mismo territorio, siendo este el que
da unidad a las diversas acciones administrativas. Se ha traído esta reflexión a colación aquí porque
replantearla bajo la actual interconexión tecnológica puede condicionar el punto de partida de los estudios
en la materia. Es interesante considerar también la postura de MEILÁN GIL, JL, en El territorio
protagonista del desarrollo, Madrid, 1971, Colección España 71, Consejo Superior de las Cámaras de
Comercio, Industria y Navegación, quien argumentó que "cuando el territorio se pone en primer lugar
se descubre más fácilmente la irracionalidad de la distribución de competencias”.
27
Aunque en principio se corresponde con acuerdos o declaraciones que no son vinculantes para los
Estados, son los instrumentos más comunes en la esfera internacional y su uso es bastante significativo
en la resolución de situaciones estratégicas o conflictos. Sin embargo, también es muy común su
incumplimiento. ALARCÓN GARCÍA, G., en su artículo "El soft law y nuestro sistema de
fuentes”, Tratado sobre la ley general tributaria: homenaje a Álvaro Rodríguez Bereijo,Vol. 1, (Tomo
I), coordinado por A. Báez Moreno y D. J. Jiménez-Valladolid de L'Hotellerie-Fallois; dirigido por J. A.
Martínez de Pisón, M.A. Collado Yurrita, J. Zornoza Pérez, 271-298. Thomson Reuters Aranzadi, 2010,
lo calificó como un término en esencia complejo. Aunque la posición generalizada de la doctrina los
considera como instrumentos con un carácter jurídicamente no vinculante, poseen cierta relevancia
jurídica. Un ejemplo son las Recomendaciones de la Asamblea General de Naciones Unidas, que, como
instrumento interpretativo de la Carta de la ONU, tienen su fuerza en tanto que han sido adoptadas por
unanimidad o consenso de los miembros.

~ 31 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

han apoyado diversas actuaciones normativas28.

Junto con esta división propuesta, se ha tenido presente el condicionante de lo ingente

de la documentación existente, por lo que se hizo necesaria una mínima clasificación
con el fin de organizar la información y, de esa manera, plantear los postulados del
presente trabajo. Para ello, y con base en lo anteriormente planteado, se ha seguido el
criterio establecido por el Instituto del Patrimonio Cultural de España (IPCE) en el
documento Aspectos legislativos del Plan Nacional de Conservación del Patrimonio
Cultural del siglo XX29.

Por un lado, se abordó la información relativa a organismos gubernamentales

supranacionales en los que España se encuentra integrada, y cuyos documentos legales
tienen, por tanto, influencia en el ordenamiento español, denominados “instrumentos
normativos internacionales”. Dentro de estos instrumentos, se tomaron en cuenta
aquellos emanados desde el Consejo de Europa debido a su importante trabajo en la
materia. Los instrumentos legales provenientes de la Unión Europea (UE) se abordan
en un apartado específico (2.3), considerando su aplicabilidad directa en el derecho
español y la obligación de interpretar el derecho nacional conforme con las directivas30.

Por otro lado, se analizó la información relacionada con organizaciones no

gubernamentales (ONG) de carácter internacional, cuya naturaleza es
fundamentalmente disciplinar y técnica, pero que responden, generalmente, a
problemáticas detectadas y de importancia. Estos se han denominado “documentos
internacionales”.

Con base en la distinción planteada de estos dos grandes apartados, la información se

organizó en función de si los documentos poseen un carácter general e introductorio, o
si tienen un carácter específico referido al objeto de la tesis. Estos últimos se
desarrollaron en mayor profundidad para permitir un acercamiento a la defensa de las
hipótesis sostenidas (Cfr. 1).

28
Para más información en este sentido, puede consultarse STAMATOUDI, I. A. Cultural Property Law
and Restitution. A Commentary to International Conventions and European Union Law, 2011, 158
29
Documento editado en 2013 y que puede consultarse en el siguiente enlace:
http://www.culturaydeporte.gob.es/planes-nacionales/dam/jcr:1f1f6dfd-4557-4d34-8e6c-
aa040da69816/06-02-aspectos-legislativos-del-plan-nacional-de-conservacion.pdf
30
Así quedó establecido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en 1984, en la resolución del
asunto Von Colson y Kamann:
(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?qid=1487350499597&uri=CELEX:61983CJ0014).

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Los primeros tratados multilaterales que recogen la protección del patrimonio surgieron
como respuesta a las grandes pérdidas sufridas durante los conflictos bélicos de la
primera mitad del siglo XX31. Aunque originalmente concebidos como instrumentos
para aplicar en el contexto de un conflicto armado32, estos tratados se han citado en
numerosas ocasiones como antecedentes en el desarrollo de la legislación internacional
en la materia. Por ejemplo, han contribuido a la definición de conceptos como "bien
cultural” o "patrimonio cultural nacional”, los cuales han suscitado amplios debates y
desarrollos posteriores. Con el tiempo, la comunidad internacional comprendió que los
mencionados tratados no son efectivos si no se trabaja en la misma línea durante los
periodos de paz. Por lo tanto, establecieron nuevas limitaciones al comercio
internacional de bienes culturales mediante nuevos tratados33, los cuales han tenido y
tienen una gran relevancia para la protección del patrimonio en las ciudades.

La convergencia de diversos regímenes jurídicos a la que se hizo alusión en la

introducción queda patente en estos tratados que trascienden el derecho internacional,
estableciendo normas y obligaciones tanto para el derecho público como el privado de
cada Estado. De este modo, llenaron el vacío hasta ese momento existente cuando
legislaciones de diferentes estados entraban en contradicción, estableciendo las primeras

31
Para un análisis más profundo de la normativa y de la bibliografía referente a esta, puede consultarse
SAN MARTIN CALVO, M. “La acción normativa de la UNESCO y sus órganos asesores en el ámbito
de la protección de los bienes culturales”, Revista Española de Relaciones Internacionales, (8), (2016):.
10-50.
32
Así se puede consultar la Convención de La Haya, de 14 de mayo de 1954, y sus protocolos, para la
Protección de Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado, ratificado por España el 24 de noviembre
de 1960. Si bien la Carta de Atenas de 1931 es anterior a estas fechas, no se puede hablar todavía de una
plena conciencia internacional. Siguiendo lo expuesto por AZKARATE, A. et. al. El patrimonio
arquitectónico. Ediciones UPV. 2003, disponible en:
https://www.academia.edu/download/33219414/El_Patrimonio_Arquitectonico.pdf, la Carta de Atenas,
junto con la Carta de Venecia (1964), eran documentos redactados con un marcado punto de vista
eurocentrista. Igualmente, y siguiendo el trabajo de ESTEBAN CHAPAPRIA, J. La doctrina de la
restauración a través de las cartas internacionales. Universidad Politécnica de Valencia, 2013, 11, es
importante señalar que su objetivo sustancial fue facilitar la conciliación entre el derecho público y el
privado en la conservación, principalmente de monumentos históricos. Con ese espíritu, sirvió de base a
diversos países para establecer su propia legislación en la materia, basada en la responsabilidad del
Estado. Un ejemplo de ello es España, que estableció la Ley de Patrimonio Histórico Artístico Nacional,
de 13 de mayo de 1933, y que estuvo vigente hasta 1985.
33
Por ejemplo, (I) el Acuerdo de Florencia relativo a la importación de objetos de carácter educativo,
científico o cultural, aprobado por la Conferencia General de la Unesco en su quinta reunión, el 17 de
junio de 1950 y que entró en vigor el 21 de mayo de 1952, ratificado por España el 9 de marzo de 1993;
o (II) la Convención de la Unesco sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la
importación, la exportación y la transferencia de propiedades ilícitas de bienes culturales, adoptada en
París el 14 de noviembre de 1970, ratificada por España el 5 de febrero de 1986; y, por último, (III) la
Convención de UNIDROIT sobre bienes culturales robados o exportados ilegalmente, aprobada en Roma
el 24 de junio de 1995 y ratificada por España el 16 de octubre de 2002.

~ 33 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

bases en la materia que facilitaban la cooperación entre Estados para la protección del
patrimonio o las recuperaciones de bienes. Precisamente esta interacción que a priori se
planteó entre el derecho internacional y nacional es la que puede verse en la protección
establecida para los sitios del Patrimonio Mundial34, que en la actualidad ha trascendido
esa relación de una manera completa hacia las ciudades como primeros garantes en la
conservación y gestión de estos bienes (Cfr. 2.2.1.3).

Se debe tener en cuenta la rigidez con la que estos mecanismos legislativos se

desarrollaron, recordando que surgieron en un contexto muy diferente al actual, lo que
genera actualmente varios problemas y dificulta su actualización. En este sentido, es
importante considerar que, en la práctica, son los municipios con bienes declarados
Patrimonio Mundial o con Centros Históricos protegidos los que asumen una parte
importante del cumplimiento de los estándares. Sin embargo, estos municipios no están
adecuadamente representados en las instituciones internacionales de las que emanan
estos mecanismos, puesto que solo los Estados tienen cabida en ellas. Esta falta de
representación genera fricciones que resultan en retrasos en la adopción de medidas y
dificultades para establecer herramientas de gestión y control, así como para actualizar
y adaptar las regulaciones al crecimiento35 de las ciudades, garantizando una correcta
conservación. En este aspecto, sería conveniente un cambio en el papel o la
representación de las instituciones municipales, tanto en los órganos de decisión
estatales como en los internacionales, algo ya demandado por parte de estas entidades36.
Quizás avanzar en esta línea suponga un primer paso para la correcta solución de las

34
La protección del patrimonio cultural y natural es una competencia que pertenece, en esencia, al propio
Estado en el que se encuentran situados los bienes. Sin embargo, hay ciertos elementos patrimoniales que
reciben una categorización diferente al dotarlos de una universalidad en lo referente a su valor cultural.
Dicho de otro modo, se les reconocen atributos y características que trascienden al propio Estado en el
que se encuentran y, por lo tanto, se les dota de una protección universal, convirtiéndose en sitios de
Patrimonio Mundial. En la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural,
adoptada en el marco de la 17ª Conferencia General de la Unesco, en París, en 1972, y ratificada por
España el 18 de marzo de 1982, tal como comentó SOBRINO ARANZABE, J. I. “La protección jurídico-
administrativa…”,68, pasó a reconocerles a estos bienes un valor universal excepcional, superando así el
plano estatal. En esa misma línea, FRANCIONI, F. “Public and private in the international protection…”,
725, recalcó una interacción ineludible entre el derecho internacional y el derecho de los propios Estados,
que fue posible solo gracias al concepto legal internacional de “patrimonio mundial”.
35
Según el informe de la ONU-Hábitat de 2022 sobre las ciudades del mundo, se prevé que la población
aumente hasta en un 58 % con respecto a las zonas rurales en los próximos 50 años. El informe está
disponible en: https://unhabitat.org/wcr/
36
Así puede establecerse en el resumen del Libro Blanco de la gestión del patrimonio histórico-
arqueológico del grupo de ciudades Patrimonio de la Humanidad de España, realizado por MENCHÓN,
J. et al., publicado en Actas del II Congreso Internacional de Buenas Prácticas en Patrimonio Mundial:
Personas y Comunidades. (A. Castillo, ed.), Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2015, pp. 936-
956.

~ 34 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

complicadas fricciones que, comúnmente, aparecen cuando se debe convivir con el

desarrollo de las ciudades y las diferentes actividades económicas (Cfr. 2.2.1.3).

2.2.1. Instrumentos normativos internacionales.

Desde las primeras convenciones internacionales, se reconoció la existencia de una clara

responsabilidad por parte de la comunidad internacional que se fundamentaba en el
concepto de "valor universal” del patrimonio cultural. Esta postura se encontraba en el
preámbulo de la Convención de la Haya de 1954 para la Protección de la Propiedad
Cultural en los Conflictos Armados, donde se recoge lo siguiente: "Los daños
ocasionados a los bienes culturales pertenecientes a cualquier pueblo constituyen un
menoscabo al patrimonio cultural de toda la humanidad, puesto que cada pueblo aporta
su contribución a la cultura mundial”37. Esta postura se ha mantenido subyacente en el
ámbito internacional, motivando el continuo desarrollo de nuevos convenios e
instrumentos que fundamentan su desarrollo y justifican su oportunidad con base en
dicho estamento.

Es importante subrayar que esta postura ha trascendido al ámbito nacional, más allá de
las ratificaciones de los convenios. En España, el Tribunal Constitucional (TC), en su
STC 17/1991, fundamento jurídico 2º, estableció un reconocimiento a la universalidad
de los valores inherentes al patrimonio histórico al reconocer que "son patrimonio
cultural de todos los españoles e incluso de la Comunidad internacional por constituir
una aportación histórica a la cultural universal”. Este reconocimiento tiene una gran
importancia, puesto que permite identificar esos valores con el bien jurídico protegido
en la legislación sectorial española, es decir, extendiendo su protección no solo al valor
material, sino también a su función social y cultural, lo que habilita a distintos actores a
ejercer tanto acciones penales como civiles en su defensa, incluso si son titulares del
bien afectado.

A lo largo de este capítulo, se abordan distintas cuestiones teóricas que afectan directa
o indirectamente a las obligaciones relacionadas con la conservación del patrimonio por
parte de los ayuntamientos. Mediante un análisis crítico de estas cuestiones, así como
de su aplicabilidad en las ciudades y del tratamiento que les ha dado la legislación
española. En los siguientes apartados, se desarrollan argumentos tendentes a reforzar la
protección jurídica del patrimonio en el ámbito de las ciudades38.

37
Instrumento de Ratificación del Convenio para la Protección de los Bienes Culturales en caso de
conflicto armado.
38
Es importante tener en cuenta que, como se comentó en el Capítulo 1, las propuestas formuladas en

~ 35 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

2.2.1.1. Instrumentos emanados desde la Organización de las Naciones

Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

En los últimos cincuenta años, desde la Unesco39 y el Consejo de Europa se han llevado
a cabo las principales aportaciones en la materia dentro del ámbito internacional, siendo
la Unesco en la actualidad el principal organismo responsable de la protección jurídica
internacional del patrimonio cultural40. Dentro de este apartado, siguiendo un orden
cronológico, se mencionan tanto los convenios como las recomendaciones que han ido
surgiendo en el seno de la Unesco. Se ha elegido este sistema con el propósito de seguir
un orden, dado que, a nuestro juicio, aunque las recomendaciones tienen un rango
normativo claramente inferior al de las convenciones, es indudable la importancia que
han tenido como instrumentos inspiradores para la protección del patrimonio.

No obstante, se realiza una distinción en cuanto al objeto de los documentos,

especialmente cuando estos se extendían a alguna de las facetas entendibles dentro de
la gestión municipal del patrimonio y eran competencia, por tanto, de los ayuntamientos;
o cuando pertenecían al ámbito de los bienes muebles y al tráfico ilícito de estos. De
este modo, se ha buscado facilitar un desarrollo explicativo del texto de acuerdo con la
estructura elegida para esta tesis, puesto que está, con el fin de constatar la primera
hipótesis de trabajo (Cfr .1), se divide siguiendo dos áreas competenciales propias de
las policías locales: la primera, asumida desde las competencias propias de los
municipios y en relación directa con la segunda hipótesis de trabajo (Cfr. 1); y la
segunda, desde la asunción de competencias más propiamente policiales (Cfr. 3 y 4).

Se ha comenzado, por tanto, introduciendo someramente la evolución normativa

internacional desde sus orígenes, puesto que, por un lado, ha sido el motor de las
diferentes normativas nacionales, y por otro, se puede inferir una evolución en lo
referente a la solución de los problemas que se iban detectando, o sería más correcto
decir, a la intención de solucionarlos. Se puede observar de manera clara cómo

esta tesis, como solución a los problemas jurídicos planteados en las hipótesis, tienen por objeto ciudades
de tamaño grande, aunque el análisis normativo se extienda a otros tipos de entidad local debido a la
naturaleza propia de la norma, a excepción de las características propias que vengan determinadas por
normativas específicas como puede ser la Ley 22/2206, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen especial
de Madrid.
39
La Unesco se fundó al finalizar la Segunda Guerra Mundial, específicamente el 16 de noviembre de
1945, mediante la firma de su Acta Constitutiva que entró en vigor el 4 de noviembre de 1946.
40
Vid. SAN MARTÍN CALVO, M. "La acción normativa de la UNESCO...”, 16.

~ 36 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

prácticamente los problemas actuales en la protección del patrimonio histórico en las

ciudades vienen heredados desde los años 50, y en lo que respecta a eficacia, ha habido
poco avance.

El primer documento con contenido relacionado con los objetivos de la tesis, y que
aparece en el ámbito de la Unesco, es la Recomendación que define los principios
internacionales que deberán aplicarse a las Excavaciones Arqueológicas, del 5 de
diciembre de 1956. Esta recomendación aborda diferentes aspectos mencionados
anteriormente, como la confluencia de los intereses de la comunidad internacional y la
de los propios Estados en la conservación de los bienes arqueológicos, siendo los
primeros pasos normativos generalmente canalizados a través de la primera. Es un
reflejo, a su vez, de los graves problemas a los que se enfrentaba la comunidad
internacional en esos momentos, al afrontar los retos de conservación que se planteaban
ante la creciente aparición de restos arqueológicos, surgidos al albor del desarrollo, y en
la conservación de los ya conocidos.

Para lograr estos fines, la recomendación establece unos principios que deben seguir los
Estados para garantizar la protección de los yacimientos arqueológicos y su régimen de
excavaciones. Este documento presenta normas incipientes orientadas a ejercer un
control sobre las excavaciones arqueológicas, predominantemente las de urgencia o de
gestión41. Si bien es cierto que, acorde con la época en la que se redactó el texto, este va
dirigido a los Estados, como entes competentes en la protección del patrimonio
arqueológico, se pueden ver apuntadas propuestas, como las autorizaciones o los
servicios de arqueología42, cuya implementación sería más acorde con organismos
territoriales y que empiezan a señalar ya hacia competencias más propias de los
municipios (ver Tabla 1). Como conclusión, se puede destacar como dato relevante para
el objetivo del presente trabajo que, sin mencionarlo expresamente, se hacen referencias
a elementos que en futuros cuerpos normativos conformarán la gestión municipal del
patrimonio, estableciendo, además, la obligatoriedad para los Estados de precisar el
régimen jurídico del subsuelo arqueológico43.

41
Se utilizan estos términos, bastante extendidos, para referirnos a las excavaciones arqueológicas que se
desarrollan en el ámbito de una obra de construcción o proyecto de obra civil, siempre condicionadas a
las preceptivas autorizaciones y al control de las administraciones competentes.
42
Sobre estos servicios y su escasa difusión en España, puede consultarse la obra de RODRÍGUEZ
TEMIÑO, I. Arqueología urbana en España, Barcelona: Ariel, 2004.
43
Se va a tratar en grandes líneas el patrimonio arqueológico como una parte del patrimonio histórico,
pero los avances metodológicos y técnicos en la disciplina arqueológica, especialmente en lo que respecta
a la arqueología urbana, merecen un tratamiento diferenciado del que, por motivos de extensión, solo se
irán aludiendo en las partes directamente relacionadas con los planteamientos de la tesis. Este tratamiento
diferenciado viene justificado, a su vez, por el importante y controvertido papel de la arqueología en las

~ 37 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

En este contexto, resulta interesante mencionar cómo se intuye en la recomendación de

1956, redactada en Nueva Delhi, la necesaria fiscalización de las excavaciones, además
de por su interés científico, por la rapidez en que se estaba perdiendo este tipo de
patrimonio en concreto. Pero será nuevamente necesaria una recomendación posterior
más específica sobre los riesgos concretos de los procesos constructivos, en la que se
empezarán a marcar por primera vez las líneas que se han ido siguiendo en los diferentes
Estados en cuanto a la ordenación territorial y la protección del patrimonio histórico
(Cfr. 4.1).

La Recomendación sobre la conservación de los Bienes Culturales que la ejecución de

obras públicas o privadas pueda poner en Peligro se adoptó el 19 de noviembre de
1968. Inicialmente, se concibió para proteger el patrimonio cultural de Alejandría44. Es
destacable el amplio ámbito de aplicación que abarca, puesto que extiende la protección
a un variado tipo de bienes que se corresponden más acertadamente con la idea actual
de patrimonio, incluyendo, por consiguiente, tanto los bienes inmuebles como los
muebles. Se hace aquí una especial mención a esta recomendación, dado que es el primer
texto en el que se asume abiertamente la importancia del desarrollo de las ciudades y
cómo éste amenaza la conservación del patrimonio, especialmente el arqueológico. A
lo largo de su articulado, busca en todo momento una especie de "armonización” entre
el desarrollo y la conservación, que solo será posible planteando métodos de
planificación, los cuales deberán desarrollarse en las políticas preventivas de las
Administraciones Públicas (AA. PP.) (Cfr. 4.1). A pesar de haber estipulado medidas
relacionadas con el planeamiento y la ordenación territorial (ver Tabla 1), en nuestro
país no tuvieron calado hasta mucho después, y estas vendrían de la mano de la UE,
como se comentará más adelante.

En esa misma línea de buscar una concepción del patrimonio que amplíe su protección,
se desarrolló la Recomendación sobre la Protección, en el Ámbito Nacional, del
Patrimonio Cultural y Natural, de 1972, formulada con el objetivo de completar y
extender las recomendaciones anteriores y hacerlas factibles para los Estados
signatarios. En esta recomendación se puede observar que se tratan aspectos más
amplios en cuanto a la gestión del patrimonio en conjunto, no solo el arqueológico.

áreas urbanas. En este sentido, para ampliar información puede consultarse la obra de RODRÍGUEZ
TEMIÑO, "Arqueología urbana…”, o la de AZKARATE, A. y GARCÍA CAMINO, I. "La ciudad,
documento histórico: reflexiones sobre la práctica de la arqueología urbana en la comunidad autónoma
del País Vasco”. Kobie Paleoantropología, nº. 23 (1996): 141-161.
44
Vid. SAN MARTIN CALVO, M. “La acción normativa de la UNESCO…”, 36.

~ 38 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Incide en diversos puntos reflejados ya en las anteriores recomendaciones, como son la

planificación y la política urbanística (ver Tabla 1), pero añade elementos más concretos
del patrimonio edificado y de los conjuntos históricos, que han resultado de gran
importancia para las ciudades. A lo largo de sus puntos, abarca los aspectos jurídicos,
políticos y educacionales, llegando incluso a recomendar que en los ordenamientos
jurídicos se establezcan disposiciones sancionadoras para los incumplimientos,
mencionando los ámbitos penal y administrativo. Naturalmente, estos puntos son de
importancia en cuanto al objeto de esta tesis, puesto que es en el ámbito normativo de
los procedimientos sancionadores en los que se sustenta la garantía de aplicabilidad y
fiscalización de las normas, propio de las policías locales (Cfr. 4).

Al mismo tiempo y buscando un mecanismo para poder asegurar la protección de los

elementos a los que se les atribuye ese "valor universal”45 mencionado anteriormente,
se estableció La Convención de 1972 para la Protección del Patrimonio Mundial
Cultural y Natural (en adelante Convención de París), implicando para ello unas normas
de cooperación internacional, tal como se establece en su artículo 646. Mediante dichas
normas, se creó un sistema de protección universal encabezado por un Comité
Intergubernamental de protección del patrimonio cultural y natural de valor excepcional,
denominado Comité de Patrimonio Mundial (artículo 8), cuya principal misión es
elaborar la "Lista del Patrimonio Mundial” y la "Lista del Patrimonio Mundial en
Peligro”, a partir de los datos suministrados por los distintos Estados Parte del
Convenio47.

Es sin duda el instrumento internacional que más adhesiones ha conseguido y, por tanto,
mayor desarrollo, siendo significativo que el primer estado signatario fuera Estados
Unidos (EE. UU.)48. Los elementos que se pueden encontrar en estas listas de
Patrimonio Mundial son muy heterogéneos, puesto que el contexto en el que se aplica
actualmente ha cambiado mucho desde su origen.

45
La Convención de París permite entender este valor universal excepcional como "una importancia
cultural y/o natural tan extraordinaria que trasciende las fronteras nacionales y cobra importancia para las
generaciones presentes y venideras de toda la humanidad”.
46
Artículo 6. 1. Respetando plenamente la soberanía de los Estados en cuyos territorios se encuentre el
patrimonio cultural y natural a que se refieren los artículos 1 y 2 y sin perjuicio de los derechos reales
previstos por la legislación nacional sobre ese patrimonio, los Estados Parte en la presente Convención
reconocen que constituye un patrimonio universal en cuya protección la comunidad internacional
entera tiene el deber de cooperar.
47
Los datos se suministran mediante un procedimiento marcado en las normas de desarrollo de la
Convención de París.
48
Hasta el 23 de octubre de 2020, el número de Estados Parte de la Convención era de 194. Fuente:
https://whc.unesco.org/en/statesparties/

~ 39 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Tabla 1. Cuadro comparativo de instrumentos normativos internacionales

Por consiguiente, para centrarnos en la parte de la Convención que tiene mayor

trascendencia para la gestión municipal del patrimonio, considerando que su texto
fundacional no ha variado, nos fijaremos en su obligada adaptación progresiva y los
consiguientes cambios en los criterios para su aplicabilidad, los cuales se han ido
recogiendo en las denominadas Directrices operativas para la aplicación de la
Convención del Patrimonio Mundial (DP), que van desde la primera edición en 1977
hasta la más reciente en 2023. Estas guías recogen de forma sistematizada y ordenada
las diferentes revisiones y decisiones que se operan en el Comité de Patrimonio
Mundial. Más adelante, vamos a comentar algunos aspectos referentes a lo que disponen
en las materias que nos ocupan. Debemos tener en cuenta, además, que la Convención
de París recoge que la responsabilidad principal de la gestión de los sitios recae en los
Estados Parte a título individual. Asimismo, en su artículo 11.4 dispone el
procedimiento que se debe seguir por parte del Comité del Patrimonio Mundial cuando
un bien declarado corra peligro49:

49
Vid. MELGOSA ARCOS, F. L. "Aplicación de la Convención sobre Patrimonio Mundial”. En Régimen
jurídico de los centros históricos, editado por García Rubio F.; Sánchez Goyanes E. y Javier Melgosa. F.,
161-178. Madrid: Dykinson, 2007.

~ 40 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

"4. El Comité establecerá, llevará al día y publicará, cada vez que las circunstancias
lo exijan, con el nombre de "Lista del patrimonio mundial en peligro” una lista de los
bienes que figuren en la Lista del patrimonio mundial, cuya protección exija grandes
trabajos de conservación para los cuales se haya pedido ayuda en virtud de la presente
Convención. Esta lista contendrá una estimación del costo de las operaciones. Solo
podrán figurar en esa lista los bienes del patrimonio cultural y natural que estén
amenazados por peligros graves y precisos como la amenaza de desaparición debida a
un deterioro acelerado, proyectos de grandes obras públicas o privadas, rápido
desarrollo urbano y turístico, destrucción debida a cambios de utilización o de
propiedad de tierra (negritas del autor), alteraciones profundas debidas a una causa
desconocida, abandono por cualquier motivo, conflicto armado que haya estallado o
amenace estallar, catástrofes y cataclismos, incendios, terremotos, deslizamientos de
terreno, erupciones volcánicas, modificaciones del nivel de las aguas, inundaciones y
maremotos. El Comité podrá siempre, en caso de urgencia, efectuar una nueva
inscripción en la Lista del patrimonio mundial en peligro y darle una difusión
inmediata”.

Es en este artículo donde se puede encontrar la base legal necesaria para que se amparen
las listas de Patrimonio Mundial en Peligro, que no son sino los sitios que corren el
riesgo de perder los atributos que le caracterizan como Patrimonio Mundial,
normalmente debido a alguna de las causas apuntadas en el propio artículo. Su
incorporación en dicha lista no deja de ser una medida de presión internacional para
buscar su salvaguardia. No obstante, tras la adopción de las medidas oportunas, la no
remisión de las circunstancias que ponen en peligro los valores del bien puede facultar
al Comité de Patrimonio Mundial a revocar su designación.

Hasta la fecha, se han llevado a cabo tres revocaciones del estatus de Patrimonio
Mundial. La primera fue la del Santuario del Oryx árabe en Omán, en el año 2007, como
respuesta a la reducción del 90 % de la superficie de la zona protegida por parte del
gobierno de Omán. La segunda tuvo lugar en el Valle del Elba en Dresde, en el año
2009, debido al visto bueno por parte de las autoridades locales a la construcción de un
puente sobre el río. Este hecho tuvo una gran repercusión en la sociedad alemana y en
el mundo, y todavía se señala como precedente cuando se denuncian proyectos
urbanísticos que pueden poner en peligro la conservación de bienes declarados
patrimonio mundial50. El tercero y último de los casos tuvo como escenario la ciudad de

50
Las razones para poder entender por qué no se respetan estas figuras de protección deben buscarse en
la escasa profundidad y la falta de comprensión global en cuanto a la significancia de estas medidas, lo

~ 41 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Liverpool en el año 2021, y también ha estado relacionado con desarrollos urbanísticos

que, a juicio del Comité de la Unesco, han propiciado la pérdida de sus valores y una
amplia contestación social.

Casos similares se han podido ver en España, por ejemplo, en la ciudad de Toledo, donde
se llevó a cabo una modificación de su Plan General de Ordenación Urbana en 200751
(PGOU) que contemplaba la construcción de diversos edificios de uso residencial y
terciario en la zona visual de protección de la silueta urbana del Centro Histórico, que
venía protegida en el anterior PGOU y en su declaración como Ciudad Patrimonio de la
Humanidad. Este hecho motivó la redacción de diferentes documentos de denuncia por
parte del Comité Nacional del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios Histórico-
Artísticos (ICOMOS) en España y por parte de la Real Academia de Bellas Artes de
San Fernando (RABASF), además de diversas asociaciones civiles en las que se
reflejaban las altas posibilidades de causar graves daños a los restos arqueológicos de la
zona. De la lógica polémica y debate que se suscitó, la principal consecuencia fue la
paralización del proyecto hasta la fecha de hoy, y el inicio de la redacción conjunta entre
el Ayuntamiento de Toledo, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (CLM) y
el Ministerio de Cultura de un plan para proteger la zona de la Vega Baja y que incluirá
el Circo Romano, el Cristo de la Vega y el campus de la Fábrica de Armas52.

Es importante destacar la poca profundidad con la que se analizaron las consecuencias

para el patrimonio, especialmente el arqueológico, de dichas actuaciones urbanísticas.
Todas las referencias a la pertenencia de la ciudad al Patrimonio Mundial estaban
enfocadas principalmente en la perspectiva visual de la ciudad y, secundariamente, a los

que las convierte en medidas de presión que no siempre alcanzan su objetivo. Es común que se produzcan
casos en los que se atenta contra sitios declarados Patrimonio Mundial mediante proyectos urbanísticos.
Un ejemplo reciente lo podemos encontrar en Teotihuacán (México), donde, a pesar de las denuncias de
ICOMOS México y del Instituto Nacional de Antropología e Historia, entre otros, no se han detenido las
obras que están degradando los valores del sitio.
Fuente: https://www.riviera-maya-news.com/advisory-body-of-unesco-warns-teotihuacan-could-lose-
its-world-heritage-status/2021.html?cn-reloaded=1
51
Concretamente, el planeamiento vigente en la actualidad se define en la Modificación número 28 del
PGOU de Toledo, publicada el 28 de diciembre de 2018 en el Diario Oficial de Castilla – La Mancha
(CLM) (Orden 197/2018 de diciembre, de la Consejería de Fomento). Esta modificación alcanza tres
unidades en la Normativa de Planeamiento: Unidad del Circo Romano, Unidad Vega Baja I y Unidad del
Cristo de la Vega. Se realizó como consecuencia de la anulación por parte del Tribunal Superior de
Justicia de CLM del anterior Plan de Ordenación Municipal de 2007. Esta anulación, posteriormente
ratificada por el Tribunal Constitucional, no tuvo como base para su fundamentación la protección del
patrimonio.
52
SÁNCHEZ, V. “El Ayuntamiento, el Ministerio y la Junta, a punto de cerrar el acuerdo sobre Vega
Baja”. ABC Toledo, 12 de abril de 2021, https://www.abc.es/espana/castilla-la-mancha/toledo/abci-
ayuntamiento-ministerio-y-junta-punto-cerrar-acuerdo-sobre-vega-baja-202104121304_noticia.html

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

bienes arqueológicos que se encontraban en mayor peligro. Esto lleva a plantear la

cuestión de hasta qué punto los preceptos de la Convención de París (sin duda la más
desarrollada y extendida en esta materia a nivel mundial) han sido realmente
interiorizados por las administraciones de los Estados, donde la figura de protección de
"Patrimonio Mundial” parece haber quedado más como una referencia idealizada y
focalizada en la atracción del turismo, a la que se ha despojado de su verdadera
profundidad53. El hecho de que sea la parte arqueológica la que suele quedar más
desprotegida es la prueba de la falta de concienciación y de divulgación realizada en la
materia (téngase en cuenta aquí las recomendaciones comentadas con anterioridad en
este propio texto), así como de la gran cantidad de trabajo pendiente, que incluye
principalmente la difusión y aplicación de la parte operacional de los tratados y
convenios orientados a la conservación y la gestión de los bienes.

Este tipo de actuaciones por parte de los órganos responsables de la conservación de los
bienes en diferentes partes del mundo no hace sino disminuir la "credibilidad” de estos
instrumentos normativos. Esta situación solo puede combatirse eficazmente mediante el
desarrollo de los adecuados planes de gestión de los sitios, acompañados de las
modificaciones necesarias en el ordenamiento jurídico municipal. Dichos planes deben
considerarse a nivel local para garantizar adecuadamente la idiosincrasia de cada sitio,
su protección y su adecuada actualización54. Es en este punto, en la actualización de los
planes, es donde se deben garantizar las medidas que permitan el desarrollo y el
crecimiento económico de los sitios, en adecuada armonía. A nuestro juicio, es aquí
donde los gestores de los sitios patrimonio mundial no han acertado, lo que ha resultado
en las exclusiones de la lista mencionadas anteriormente.

En este sentido, creemos que se debería dar más difusión y valor a las DP de la
Convención de París, en las que se han ido configurando diferentes conceptos aplicables
a los casos expuestos. Por un lado, está el de "peligro comprobado”, que incluye criterios

53
Esto es fácilmente comprobable, y así lo demuestra YÁÑEZ, A. en su artículo ¿Cómo consideran los
jueces el patrimonio mundial y la arqueología en sus decisiones? Respuesta e incidencia en el
planeamiento territorial. En: Actas el Primer Congreso Internacional de Buenas Prácticas en Patrimonio
Mundial: Arqueología, pp. 497-510, donde, a través del estudio de la jurisprudencia, llevó a cabo un
análisis sobre la aplicación que de estas figuras de protección hacen los jueces y tribunales en España. De
esa manera, llegó a la conclusión de que, en las pocas sentencias en las que se alude a la materia, queda
plasmado que se hace un uso del concepto de Patrimonio Mundial como una expresión acuñada, pero sin
ninguna profundidad jurídica.
54
En este sentido, la facilidad para modificar el ordenamiento jurídico es mucho mayor en las entidades
locales. De otro modo, estaríamos condicionando el adecuado desarrollo, al depender de medidas
legislativas que llegarían normalmente tarde para la solución de los problemas. Sobre este tema
ahondaremos a lo largo de los capítulos de la tesis.

~ 43 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

para su valoración como la alteración grave de materiales o estructuras, la alteración

grave de la coherencia arquitectónica o urbanística, la planificación rural y la pérdida de
autenticidad histórica o significación cultural. Por otro lado, está el "peligro potencial”,
que abarca amenazas como la modificación de la condición jurídica o administrativa
que pueda disminuir el grado de protección, la falta de una política de conservación, los
peligros derivados de la planificación regional o urbana, el estallido o la amenaza de un
conflicto armado y los cambios paulatinos debidos a factores geológicos o climáticos o
a otros factores ambientales. Es importante destacar que estos peligros no
necesariamente deben manifestarse en el bien en sí, sino que pueden ocurrir en su zona
de amortiguamiento o en el entorno, elemento importante a la hora de considerar las
políticas municipales de urbanismo.

En su artículo 13, la Convención de París recoge los medios a través de los cuales el
Comité puede proporcionar asistencia a los Estados Parte, con el fin de incidir en la
gestión y mejorar el monitoreo de los sitios como medio para proteger su valor, como
se ha reflejado en las mencionadas directrices. A continuación, se enumeran algunas de
las DP para la aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial, edición de 202355,
que ya recogían estos puntos. Aunque son muy generales, queda claro que su aplicación
solo puede darse con todas las garantías desde las entidades locales (EE. LL.) que
participan directamente en su gestión:

DP 108. Cada bien propuesto deberá contar con un plan de gestión adecuado o con otro
sistema de gestión documentado que especifique cómo se conservará el Valor Universal
Excepcional del bien, preferentemente por medios participativos.

DP 109. El sistema de gestión tiene por objeto asegurar la protección eficaz del bien
propuesto para las generaciones presentes y futuras.

DP 110. La eficacia del sistema de gestión depende del tipo, las características y las
necesidades del bien propuesto y de su contexto natural y cultural. Los sistemas de
gestión pueden variar según las distintas perspectivas culturales, los recursos
disponibles y otros factores. Pueden incorporar prácticas tradicionales, instrumentos de
planificación urbana o regional existentes y otros mecanismos de control de la
planificación, tanto formales como informales. Las evaluaciones del impacto de las
intervenciones propuestas son esenciales para todos los bienes del Patrimonio Mundial.

55
Dicha guía y sus actualizaciones pueden consultarse en el siguiente enlace:
https://whc.unesco.org/en/guidelines/. Además, están disponibles para consulta las diferentes versiones
históricas.

~ 44 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

DP 111. Sin dejar de reconocer la diversidad mencionada precedentemente, un plan de

gestión eficaz podría incluir los siguientes elementos comunes:
a. Una comprensión profunda del bien compartida por todos los interesados;
b. Un ciclo de planificación, ejecución, monitoreo, evaluación y reacción;
c. El monitoreo y la evaluación de los impactos de tendencias, cambios e
intervenciones propuestas;
d. La participación de colaboradores e interesados directos;
e. La adjudicación de los recursos necesarios;
f. El fortalecimiento de capacidades o capacitación, y
g. Una descripción responsable y transparente del funcionamiento del sistema de
gestión.

DP 112. Una gestión eficaz requiere un ciclo de acciones a corto, medio y largo plazo
para proteger, conservar y valorizar los bienes propuestos para su inscripción en la lista.
Un enfoque integrado de la planificación y la gestión es esencial para dirigir la evolución
de los bienes en el tiempo y asegurar el mantenimiento de todos los aspectos de su Valor
Universal Excepcional. Este enfoque excede de los límites del bien y abarca las
eventuales zonas de amortiguamiento, así como el entorno más amplio.

En otros apartados de las DP se menciona, además, la necesidad de preparación para

casos de desastre y el impacto potencial del cambio climático para los bienes. Estos
aspectos se abordan más en profundidad en el Capítulo 5 de esta tesis, puesto que son
innegables las repercusiones que para una ciudad tiene la inclusión de algún elemento
en la lista de Patrimonio Mundial. No solo afecta al ámbito económico, sino también a
otros aspectos menos conocidos, pero de gran importancia para el ámbito local, como
pueden ser los valores que esos bienes representan para los ciudadanos y el papel que
desempeñan en su vida diaria. De esa manera, se desarrolla un interesante diálogo entre
lo que es el patrimonio local propio y lo que supone para una comunidad tener una cierta
repercusión global, que puede hilarse con otro tipo de relaciones a nivel internacional
de las ciudades (Cfr. 1 y 2.1) y con nuevas propuestas de relación, como la diplomacia
cultural.

En términos generales, se puede afirmar que la Convención de París ha tenido un largo

desarrollo y actualmente representa un elemento importante en la protección del
patrimonio a nivel mundial. Sin embargo, no puede entenderse como una herramienta
estática, sino que debe seguir desarrollándose y, sobre todo, otorgándole más difusión
para que pueda servir de verdadera referencia a la hora de afrontar cambios en la

~ 45 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

normativa y en la gestión. En este sentido, la Convención de París ha sido un buen

ejemplo de la evolución que ha tenido el concepto de "patrimonio” y su interrelación
con el derecho internacional (ver supra). Las Directrices Prácticas se han ido
modificando en diversas ocasiones para poder actualizar los sistemas de evaluación,
inclusión y control, además de poder añadir las nuevas categorías (paisajes e itinerarios
culturales). Estos cambios se han ido produciendo mediante una interpretación evolutiva
del marco establecido por la Convención.

En 1976, y como consecuencia de las sucesivas reuniones de expertos en las que se

planteaban las dificultades existentes, se hizo expresa la necesidad de enfocar las
recomendaciones hacia objetivos más concretos. En este caso, se puso de manifiesto la
especialización y la complejidad que requerían los centros urbanos para su correcta
gestión, por lo que se redactó la Recomendación relativa a la salvaguarda de los
conjuntos históricos o tradicionales y su función en la vida contemporánea, UNESCO,
Nairobi 1976. En esta recomendación se hace mención implícita al importante papel que
desde los gobiernos locales se debe desempeñar para la adopción de medidas correctas
basadas en sus condiciones y características particulares para poder garantizar la
salvaguarda de este patrimonio. En ese sentido, en el punto 7 se establece lo siguiente:

"En cada Estado Miembro debería formularse, con arreglo a sus condiciones propias
en materia de distribución de poderes, una política nacional, regional y local con objeto
de que las autoridades nacionales, regionales o locales tomen medidas jurídicas,
técnicas, económicas y sociales con miras a salvaguardar los conjuntos históricos y su
medio y adaptarlos a las exigencias de la vida contemporánea. Esta política debería
influir en el planeamiento nacional, regional o local y orientar la planificación urbana
y la ordenación regional y rural en todos los niveles. Las acciones resultantes de ese
planeamiento deberían integrarse en la formulación de los objetivos y programas, en
la distribución de las funciones y en la ejecución de las operaciones. Debería recabarse
la colaboración de los individuos y de las asociaciones privadas para la aplicación de
la política de salvaguardia”.

Se insta, por tanto, a adoptar medidas más objetivas y prácticas que faciliten la
protección. Además, se reconoce que estos desafíos deben abordarse a través de la
propia normativa de cada país, estableciendo, eso sí, unos mínimos en los que basarse.
Se destaca la importancia de la relación entre las leyes del suelo en su relación con las
de patrimonio, aspecto que recalca en el punto 9:

"Convendría revisar las leyes relativas a la ordenación del territorio, al urbanismo y a

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

las viviendas, para coordinar y armonizar sus disposiciones con las leyes relativas a la
salvaguardia del patrimonio arquitectónico. Esas legislaciones deberían fomentar la
adaptación o la adopción de disposiciones en los planos regional o local, encaminadas
a dicha salvaguardia”.

En diversos puntos de la presente recomendación, se vislumbran problemas que siguen

siendo relevantes hoy día, puesto que aún no se han resuelto en muchas ciudades
históricas. Estos problemas servirán de base para la formulación, por parte de
organismos internacionales, de nuevas recomendaciones centradas en la protección del
paisaje. Como ejemplo, podemos mencionar los puntos 28 y 30, los cuales están
relacionados con los objetivos de esta tesis:

Punto 28: "Se debería poner especial cuidado en reglamentar y controlar las
construcciones nuevas para conseguir que su arquitectura encaje armoniosamente en
las estructuras espaciales y en el ambiente de los conjuntos históricos”.

Y en el punto 30, donde se establece lo siguiente: "Deberían protegerse los conjuntos

históricos y su medio contra la desfiguración resultante de la instalación de soportes,
cables eléctricos o telefónicos, antenas de televisión y signos publicitarios a gran
escala. Cuando ya existan, se tomarán medidas adecuadas para suprimirlos. Se
deberían estudiar y controlar con el mayor cuidado los carteles, la publicidad, luminosa
o no, los letreros comerciales, el mobiliario urbano y el revestimiento del suelo, para
integrarlos armoniosamente en el conjunto. Se desplegarán especiales esfuerzos para
impedir todas las formas de vandalismo”.

Es posible afirmar que estas recomendaciones han influido en la ordenación de los

centros históricos, especialmente a través de las ordenanzas y los PGOU que han venido
regulando estos extremos (Cfr. 4 y 7). Si bien queda mucho por hacer en cuanto a su
aplicabilidad, control y seguimiento, podemos concluir que, siguiendo las
recomendaciones de otros puntos como el 32, donde se recoge la necesaria adecuación
entre peatonalización y centros históricos, diversas ciudades europeas han llevado a
cabo grandes cambios en este sentido, peatonalizando56 grandes áreas de sus centros

56
Si bien la peatonalización de los centros históricos puede calificarse como positiva, ha puesto de
manifiesto lo interrelacionado y multidisciplinar de las actuaciones en las ciudades, poniendo de relieve,
por un lado, la gran dependencia que el modelo de movilidad español tiene de los vehículos a motor y su
relación con la economía y, por otro, la visión de la ciudad histórica por los propios habitantes. Sobre esta
materia se ahonda en el apartado 2.5. y para ampliar información puede consultarse a GARCÍA RUBIO,
F. “La intervención administrativa sobre los centros históricos”. En Régimen jurídico de los centros
históricos, editado por F. García Rubio; E. Sánchez Goyanes y F. Javier Melgosa, 23-89. Madrid:

~ 47 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

históricos desde los años 80.

En cuanto a la Recomendación de Nairobi, y para centrar el vínculo con lo comentado

en torno a la Convención de París, solo se hace una breve mención a la arqueología57.
Este hecho podría ser significativo, puesto que indica una "separación” de disciplinas
en lo que respecta a la gestión, incluso desde los propios principios normativos. Aunque
se mencionan intervenciones en obra pública que lógicamente afectan a la arqueología,
como las obras de saneamiento, esta relación debe inferirse, lo que podría llevar a que
un técnico de una administración no la considere en un momento dado. Esto resulta
llamativo cuando se analizan estos documentos desde una perspectiva evolutiva
orientada a principios de protección, dado que, a pesar de los debates anteriores que
denotaban la existencia de un dilema en la compatibilización del desarrollo constructivo
con la documentación y conservación adecuadas de elementos arqueológicos, no se
avanza en su tratamiento.

Por lo tanto, puede deducirse que en aquel momento en que se redactaban los primeros
textos normativos específicos sobre ciudades históricas, no se dio la debida importancia
al papel que la arqueología debería tener en la gestión de los centros históricos, a pesar
de la consciencia clara sobre los problemas en esta área. Esto solo ha sido el preludio de
lo que aún hoy podemos observar en relación con la arqueología y la gestión de los
centros históricos58, así como en la protección jurídica que reciben los bienes en los
ordenamientos nacionales, en los que no se recoge adecuadamente la especificidad de
cada uno de ellos. En este sentido, como apuntó Ana YÁÑEZ59, la LPHE recoge
preceptos que son relativos a un amplio elenco de bienes, con problemáticas diferentes,
y en los que la intervención administrativa no tiene siempre la misma intensidad, algo
que puede verse claramente en los regímenes sancionadores de las leyes.

Continuando con el análisis de los documentos relevantes para la gestión del patrimonio

Dykinson, 2007.
57
Medidas técnicas, económicas y sociales: 19. "Debería hacerse un análisis de todo el conjunto, incluida
su evolución espacial, que integrase los datos arqueológicos, históricos, arquitectónicos, técnicos y
económicos. debería establecerse un documento analítico encaminado a determinar los inmuebles o los
grupos de inmuebles que deben protegerse cuidadosamente, conservarse en ciertas condiciones, o, en
circunstancias absolutamente excepcionales y documentadas con escrupulosidad, destruirse, lo que
permitiría a las autoridades suspender todos los trabajos incompatibles con esta Recomendación”.
58
Para tener una visión de cómo surgieron y cómo se han gestionado las intervenciones arqueológicas en
las ciudades dentro del sistema legal y administrativo de tutela del patrimonio en España, puede
consultarse las obras de RODRÍGUEZ TEMIÑO, "Arqueología urbana…”, o la de AZKARATE, A. y
GARCÍA CAMINO, I. "La ciudad, documento histórico…”.
59
Vid. YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador. Tirant lo Blanch: Valencia, 2018.

~ 48 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

histórico en los municipios, es importante mencionar la Recomendación relativa a la

Protección de la Belleza y del Carácter de los Lugares y Paisajes (1962). En esta
recomendación realizó una primera aproximación a la necesaria conservación de los
espacios considerados poseedores de valores estéticos o culturales. Esta aproximación
surgió como complemento a las medidas de protección de la naturaleza establecidas en
otros convenios, las cuales dejaban "descolocados” a los paisajes naturales antropizados
y sus valores propios. De hecho, la gran mayoría de los paisajes deberían encuadrarse
dentro de esta tipología, puesto que son escasos los paisajes que han quedado aislados
de manera que hayan evitado la antropización60.

En esta recomendación se recoge el término "paisaje urbano”, específicamente en su

artículo 561, donde se busca proteger el valor de los conjuntos y espacios urbanos,
nuevamente, de los grandes desarrollos urbanísticos que se estaban produciendo en esos
años. En la relevancia del término y su dificultad para articularlo en la normativa como
figura de protección nos centraremos más adelante, en otro punto de este mismo capítulo
(Cfr. 2.2.1.4). Además, esta recomendación recoge textualmente la conveniencia de
"establecer una protección especial en las proximidades de los monumentos”, lo cual
posteriormente se ha ido desarrollando en las propias legislaciones de cada Estado,
como zonas de protección, y que se comentará en el capítulo específico de la legislación
española.

Por otro lado, la recomendación otorga una gran importancia a las medidas preventivas,
recogiendo entre ellas las que vienen provocadas por "ciertas formas de vida de la
sociedad contemporánea”, incluyendo el ruido y la contaminación. Estos aspectos no
han tenido la relevancia necesaria en la mayoría de los planes de ordenación urbana, y
no ha sido hasta que intervenciones drásticas, que podrían calificarse como de urgencia,
de restauración en monumentos emblemáticos, cuando se han evidenciado su utilidad y
necesidad. Sirva como ejemplo lo comentado previamente acerca de la peatonalización
de centros históricos, en estrecha relación con las problemáticas apuntadas en esta
recomendación y que no se han llevado adelante hasta mucho tiempo después. Un buen
ejemplo de una peatonalización "obligada” por motivos de conservación lo encontramos

60
Por antropización debemos entender cualquier cambio que la acción humana realiza en un paisaje o
entorno natural.
61
5. La protección no se ha de limitar a los lugares y paisajes naturales, sino que se ha de extender también
a los lugares y paisajes cuya formación se debe total o parcialmente a la mano del hombre. Así, convendría
dictar disposiciones especiales para lograr la protección de ciertos lugares y paisajes tales como lugares
y paisajes urbanos, que son en general los más amenazados, sobre todo por las obras de construcción y la
especulación de terrenos. Conviene establecer una protección especial en las proximidades de los
monumentos.

~ 49 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

en los alrededores de la catedral de Sevilla62, donde la contaminación producida por el

tráfico rodado perjudicaba de forma grave su conjunto histórico-artístico.

Sobre estos aspectos, y otros relacionados con la dificultad de articular los

condicionantes que impone el desarrollo económico y el estilo de vida en las ciudades,
se ahondará más detenidamente cuando se aborde su control en relación con el trabajo
de las policías locales (Cfr. 4.1.1). Su importancia está no solo ligada a la conservación
de los bienes, sino también a la salud de los ciudadanos y al disfrute de espacios públicos
más agradables y habitables. Piénsese en ese sentido en las diversas reformas que se han
llevado a cabo en ciudades europeas como Berlín, en la Puerta de Brandeburgo, o
Segovia con el Acueducto Romano, por mencionar algunas. De ahí la importancia y
actualidad de estas medidas, como se puede ver en el anuncio por parte del
Ayuntamiento de Madrid de construir un bulevar en la zona de la Puerta de Alcalá.

Estas medidas son un buen ejemplo de la necesaria implicación y toma de conciencia

de la importancia que las ordenanzas municipales pueden tener en la gestión y
protección del patrimonio. Actualmente, nadie duda de la importancia de las
herramientas de las que disponen los ayuntamientos para la protección del patrimonio,
como se comentará más adelante, y estas pasan por tener unas normas urbanísticas
actualizadas y coherentes. Sin embargo, queda mucho trabajo por desarrollar en lo
referente a la apropiada regulación mediante ordenanzas de los diferentes aspectos que,
tanto desde las actividades económicas como desde la propia vida vecinal, pueden no
solo poner en riesgo la conservación de los bienes, sino también contribuir a su adecuada
inclusión en la vida y desarrollo de los barrios. Es necesario que, mediante análisis y
estudios adecuados, las normas municipales complementen las de protección del
patrimonio, especialmente en aspectos difíciles de precisar como el paisaje.

En este sentido dicha recomendación estipula en los puntos 35 y 36 la necesidad de

establecer un cuadro de infracciones que conlleven sanciones para prevenir los daños
voluntarios a estos elementos. También se añade la obligatoriedad de la reposición a su
estado original de los elementos dañados, algo que es propio de las legislaciones
ambientales y que se integrará en las legislaciones de protección del patrimonio
histórico. Este punto es interesante porque entra de lleno en las medidas de inspección
y control, relevantes para la gestión municipal de espacios complejos como los centros
históricos o los paisajes urbanos, donde aspectos como la estética del conjunto son

62
CHOZA, P. “El Ayuntamiento de Sevilla alerta a la Unesco del deterioro de los monumentos por el
tráfico”. EL País, 12 de junio de 2006.
https://elpais.com/diario/2006/06/12/andalucia/1150064530_850215.html

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

importantes. El problema surge al determinar normativamente qué se entenderá como

pérdida de valores estéticos en un conjunto de elementos dado, lo cual es jurídicamente
difícil y dará lugar a diferentes posturas debido a los variados intereses tanto públicos
como privados. Sin una base legislativa que defina los conceptos, establecer un cuadro
sancionador dentro de una ordenanza municipal sería imposible y violaría los principios
mínimos de seguridad jurídica al carecer de respaldo legal adecuado.

Este hecho es importante (Cfr. 4) en casos complejos como los apuntados, por ejemplo,
en ordenanzas orientadas a la protección del paisaje urbano, que podría complementar
las lagunas que existen por la aplicación yuxtapuesta de un gran número de ordenanzas.
Por ejemplo, un área protegida por un PGOU en la que se tuviera que sancionar la
colocación de publicidad, la instalación de instalaciones industriales o las
modificaciones relacionadas con explotaciones económicas (licencias o declaraciones
responsables). En esta supuesta área, tendríamos varios cuadros sancionadores
correspondientes a diferentes ordenanzas que, en el caso que nos ocupa, reglamentan un
mismo hecho que forma parte de la protección de un área establecida en el PGOU. Sin
embargo, como se apuntó anteriormente, estos cuadros sancionadores deberían basarse
en un estudio jurídico muy detallado para poder concretar adecuadamente las acciones
que puedan ser objeto de sanción. Para entrar en más detalle en este problema, en el
Capítulo 4 se comentará, entre otros temas, la problemática de las zonas de protección
de un BIC con sus diferentes afecciones incluidas en diferentes normativas, y la
responsabilidad de diferentes departamentos.

No se puede finalizar un capítulo de estas características sin mencionar la Declaración

de la UNESCO relativa a la destrucción intencional del patrimonio cultural, del año
2003. Con esta declaración damos un salto cuantitativo importante en cuanto a las
fechas, con respecto a los anteriores documentos. Pero la relevancia de esta Declaración,
que, a priori, parece salirse de los objetivos planteados en el presente trabajo, nos sirve
de herramienta para mostrar la dicotomía y la complejidad del derecho internacional en
general y de la protección del patrimonio en particular. Además, ofrece una prueba del
"estado de la cuestión” en cuanto a la protección del patrimonio, al interpretar los datos
tratados en la reunión para llevar adelante esta declaración.

Para comentar el texto de la presente declaración, debemos entender que se elaboró justo
después de la destrucción de los Budas de Bāmiyān por parte del régimen de los
talibanes. No obstante, también debemos tener en cuenta que aún estaban recientes otras
pérdidas del patrimonio que habían tenido gran repercusión mundial, y ante las cuales
la Unesco había tenido un papel desigual, pero sin duda, poco concluyente. Siguiendo

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

al profesor Sebastián A. GREEN, el gran debate internacional que suscitó la

construcción de la presa de Asuán o la destrucción políticamente intencionada de
patrimonio por parte el régimen de Ceausescu en Rumanía, fueron circunstancias que
llevaron a pensar en la ineficacia de las obligaciones que el derecho internacional
imponía a los Estados, tanto en tiempo de guerra como de paz63.

La Declaración deja claro que su objetivo es que sea aplicable tanto en tiempos de guerra
como de paz, pero con una notable diferenciación en cuanto a que reconoce al Derecho
Consuetudinario Internacional Humanitario como garante de estos principios en
tiempos de guerra64. Sin embargo, en tiempos de paz, no pasa de mencionar más que un
mero deber por parte de los Estados en el cumplimiento de las convenciones y las
recomendaciones. Hay que destacar que, ante las propias inconsistencias de los
documentos, la Unesco pretende hacer un llamamiento a rellenar esas lagunas del
derecho internacional mediante la aplicación de los "principios del derecho
internacional, los principios de humanidad y los dictados de la conciencia política”.
Estos principios, aunque indudablemente son de justicia, aún se mueven todavía en la
inconsistencia inherente al propio derecho internacional al que tratan de completar.

63
Vid. GREEN MARTÍNEZ, S. A. “Serpientes y Escaleras: La Declaración de la UNESCO Relativa a la
Destrucción Intencional del Patrimonio Cultural y su Impacto en la Norma Consuetudinaria Preexistente”.
En Víctimas, perpetradores y el respeto del Derecho Internacional Humanitario: entre responsabilidad
y protección (Actas del III Coloquio de Derecho Internacional Humanitario y Derecho Internacional
Penal), editado por E.J. Buis y L.M. Giosa, 24-31, 2012.
64 Puede ampliarse la información a este respecto en la obra: RUFIÁN FERNÁNDEZ, F. J., y SABRINE,
I. “Facing Heritage Protection in Armed Conflicts, International Institutions and Civil Society”. En
Heritage in War and Peace. Law and Visual Jurisprudence, vol 12, Editado por Mastandrea Bonaviri,
G., Sadowski, M.M. Springer (2024): 302.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Tabla 2. Cuadro comparativo de instrumentos normativos internacionales

2.2.1.1.1. Tráfico ilícito de bienes culturales.

En los instrumentos analizados hasta el momento, el análisis se ha centrado

principalmente en el patrimonio inmueble, puesto que es el que guarda una relación más
directa con las competencias municipales, como veremos más adelante. Sin embargo,
un ámbito que es de total actualidad y que se ha convertido en un problema internacional
de muy difícil solución es el mercado ilegal de bienes culturales. A nuestro juicio, una
de las razones por las que se ha llegado a una situación tan compleja es que todas las
regulaciones y propuestas no han tenido en cuenta una perspectiva más local y concreta
en lo que respecta al control del mercado.

Entre las intenciones de este trabajo se encuentra la exposición, en apartados posteriores

(Cfr. 4.4.3 y 7.2.4), de nuevas propuestas orientadas específicamente al trabajo de las
policías locales para controlar el mercado ilegal de bienes culturales y los diferentes
ilícitos asociados. Se debe, por tanto, analizar los instrumentos internacionales que
tratan específicamente sobre la protección del patrimonio mueble, dado que son
definidores de las actuales políticas de prevención. Dicho análisis, siguiendo los
objetivos de la presente tesis, se realiza considerando las competencias propias de las
policías locales. Argumentando, aunque a priori pueda parecer que no, y en ese aspecto
concreto incidiremos en el Capítulo 3, su competencia y las mejoras que se conseguirían
mediante su aplicación.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Con base en esto y, tal como se comentó al inicio del presente capítulo, la argumentación
en la que se basa esta tesis sigue dos líneas: por un lado, la de las competencias
propiamente municipales, y por otro, las competencias de policía propiamente dichas
(Cfr. 3 y 4). La lógica especificidad de esta materia demanda herramientas concretas y
específicas para su protección, que a su vez requieren una especialización propia dentro
de los cuerpos policiales (Cfr. 7). Más adelante, en el apartado 4.4, se lleva a cabo un
análisis más exhaustivo de estas normas y de su relación con la labor de las policías
locales, introduciendo las normas internacionales que, desde dicha perspectiva, han
tenido y tienen actualmente relevancia para el control del comercio ilegal de
antigüedades.

En primer lugar, creemos que es importante definir el término "tráfico ilícito de bienes
culturales”, puesto que, como tal, no se encuentra recogido en ninguna normativa
aplicable para su represión. El término describe una actividad global que, en esencia,
está constituida por una serie de actuaciones que, de forma separada, constituyen delitos
o infracciones administrativas dentro de las diferentes legislaciones involucradas en su
control. Esta es, quizás, una de las características principales que ha hecho difícil su
control.

En todas las épocas se han producido expolios y saqueos vinculados a conflictos bélicos
o a la política internacional de determinados países65. Sin embargo, en los últimos treinta
años, el tráfico internacional de bienes culturales ha crecido significativamente66. Este

65
La historia está llena de ejemplos que nos muestran la destrucción del patrimonio cultural durante los
conflictos. Estos ejemplos nos llegan como un intento de eliminar la memoria del enemigo en ese lugar,
o incluso como arma de guerra psicológica, usando el saqueo de bienes con connotaciones religiosas y
culturales, como elemento de propaganda. Valga de ejemplo claro el relieve del muro interior del arco de
Tito, en Roma, donde se muestra la conquista de Jerusalén. Es ya en época moderna, con la llegada del
colonialismo, cuando podemos observar un cambio en el patrón relativo a la apropiación por parte de los
Estados europeos de bienes culturales pertenecientes a otras culturas, en este caso, con fines
completamente diferentes.
66
A esta conclusión, junto con las lógicas apreciaciones de riesgos que este crecimiento tiene, llegan
diferentes autores que han estudiado recientemente la materia. Para ampliar en este sentido la
información, pueden consultarse las siguientes obras: MACKENZIE, S., BRODIE, N., YATES, D., y
TSIROGIANNIS, C. Trafficking culture: New directions in researching the global market in illicit
antiquities. Routledge, 2020., y la obra de BOZ, Z. Unesco. Fighting the illicit trafficking of cultural
property: a toolkit for European judiciary and law enforcement, 2018. En ellas, se hace un análisis amplio
de la problemática y se teoriza sobre los posibles métodos de reducirlo. Sin embargo, otra forma de
acercarse a la dimensión del problema es consultar la obra de MEYER, K., The plundered past. The traffic
in art treasures, Redwood Burn Limited. London, 1974. Que, a pesar de su antigüedad, esta obra sigue
siendo relevante y sorprende al lector al compararla con obras más actuales.

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HISTÓRICO

gran crecimiento, unido a las características particulares que presenta67, ha traído

consigo la generación de estereotipos y visiones erróneas basadas en el gran
desconocimiento de su funcionamiento, tanto por parte de las instituciones e
investigadores como por las fuerzas policiales. Por ejemplo, es difícil cuantificar su
monto en cifras, y afirmaciones sobre su envergadura económica, como que el mercado
ilegal de objetos culturales está valorado en billones de dólares al año y que es uno de
los tres mercados ilegales más grandes del mundo junto con el tráfico de drogas y armas,
han sido refutadas en numerosas ocasiones, como señalaron BRODIE y YATES68, pero
siguen apareciendo continuamente, no solo en los medios de comunicación, sino
también en algunos trabajos académicos.

Cuantificar una actividad que, por definición, es clandestina, resulta altamente difícil de
manera fiable, como también señaló CHECHI69, llegando a recalcar directamente que
no es posible hacerlo. Aunque se pueden hacer estimaciones que nos permiten
aproximarnos al estudio de esta problemática, como por ejemplo el documento
publicado por la Comisión Europea en 2019, titulado Illicit Trade in Cultural Goods in
Europe. Characteristics, Criminal Justice Responses and an Analysis of Applicability
of Technologies in the Combat Against the Trade70, es necesario destacar que el
principal problema al intentar esbozar cifras radica en la disparidad de criterios seguidos

67
Sobre estos aspectos, se realizará una breve introducción en el capítulo correspondiente (Cfr. 4.4.1).
68
Vid. BRODIE, N. y YATES, D. "Money Laundering and Antiquities”, Transfer: Journal for
Provenance Research and the History of Collection, nº 1, vol. 1 (2022). Aconsejamos consultar además
la siguiente publicación: YATES, D. y BRODIE, N. “The illicit trade in antiquities is not the world’s
third largest illicit trade: a critical evaluation of a factoid”, Antiquity. Cambridge University Press, (2023):
1- 13.
69
Vid. CHECHI, A. "The dangerous linkages between art market professionals and traffickers of cultural
objects: An international law perspective”. En Tutela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita
desde el derecho penal, el derecho internacional y la criminología, coordinado por C. Guisasola Lerma
y J. Periago Morant, 136-169. Valencia: Tirant lo Blanch, 2021.
70
COMISIÓN EUROPEA, DIRECCIÓN GENERAL DE EDUCACIÓN, JUVENTUD, DEPORTE Y
CULTURA, BRODIE N, BATURA O, HOOG G, SLOT B, WANROOIJ N, YATES D. Illicit trade in
cultural goods in Europe : characteristics, criminal justice responses and an analysis of the applicability
of technologies in the combat against the trade : final report. Publications Office; 2019. Del mismo modo,
pueden consultarse otros estudios que, en nuestra opinión, proporcionan más información sobre la materia
por varias razones. En primer lugar, no intentan ofrecer resultados globales, algo que es materialmente
imposible. En segundo lugar, hacen pública la metodología seguida y las fuentes utilizadas, lo cual es
fundamental no solo para comprender los datos, sino también para poder utilizarlos en otras
investigaciones. Algunos ejemplos son los informes emitidos por la Organización Mundial de Aduanas
(OMA) o la entidad Global Financial Integrity (GFI). Un vistazo a sus informes revela rápidamente la
variabilidad de los resultados según la metodología empleada. En este aspecto, se profundizará más al
explicar las propuestas relacionadas con la función de las policías locales en el control del mercado del
arte y las antigüedades (Cfr. 4.4).

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

para contabilizarlas71. Siguiendo los objetivos de la tesis y basándonos en las

deficiencias detectadas tanto en el control por parte de los actores involucrados como
por los investigadores al acercarse a esta problemática, se presenta una propuesta de
actuación basada en el control de los libros registro (Cfr. 4.4.3 y 7.2.4).

La primera contribución significativa en el ámbito internacional (dejando de lado el

sistema de La Haya de 1954) es, sin duda, la Convención sobre las medidas que deben
adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la trasferencia de
propiedad72 ilícitas de bienes culturales, aprobada el 14 de noviembre de 197073. Su
principal característica es ser la primera convención internacional en la materia
orientada a tener efectividad en los periodos de paz. Sus principios jurídicos, así como
sus recomendaciones, han sido clave para la evolución de las políticas nacionales en la
materia. Al respecto, BRODIE y YATES74 señalaron que, actualmente, esos principios
marcan la política internacional y nacional de muchos países.

71
A modo de ejemplo de esta problemática sobre los criterios usados para contabilizar los bienes
culturales traficados ilegalmente, las publicaciones consultadas en este estudio fueron las siguientes:
OECD, Illicit trade: Converging Criminal Networks, OECD Reviews of Risk Management Policies;
OECD Publishing, París. Disponible en: Illicit Trade : Converging Criminal Networks | OECD Reviews
of Risk Management Policies | OECD iLibrary (oecd-ilibrary.org); también pueden consultarse los
informes de la OMA. El último publicado y consultado fue el del año 2022, disponible en:
https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/enforcement-and-compliance/activities-
and-programmes/illicit-trade-report/itr_2022_en.pdf?db=web ; y MAVRELLIS, C. Global Financial
Integrity. Transnational Crime and the Developing World, 2017, disponible en:
https://gfintegrity.org/report/transnational-crime-and-the-developing-world/
72
En el texto original en inglés se usa el término "cultural property”, que ha sido común durante mucho
tiempo en la literatura inglesa. Sin embargo, actualmente los especialistas, como BRODIE, N. y YATES,
D. Money Laundering and Antiquities… op. cit. se inclinan por usar el término "cultural objects” o
"cultural heritage”, tal y como se utiliza en el informe de la política sobre patrimonio cultural de la Oficina
de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional (ICC). A nuestro juicio, estos dos últimos son más
apropiados y, además, más cercanos jurídicamente a los términos que se usan en España. Sin embargo,
existe una dualidad en cuanto a los objetos a los que se hace referencia en la mayoría de las legislaciones
europeas. "Cultural Heritage” se refiere a los objetos que reciben algún tipo de protección legal y, si son
comercializables, lo son bajo restricciones. Por otro lado, el término "cultural objects” es más amplio y
refleja mejor la naturaleza de los bienes que pueden comercializarse más fácilmente. Es a estos últimos a
los que se hará referencia en el Capítulo 4. Ambos términos son difíciles de definir, especialmente en el
ámbito internacional, puesto que su significado depende del punto de vista y del instrumento legal en el
que se base, concretamente en lo que respecta a la restitución de bienes. STAMATOUDI, I. A., en
“Cultural Property Law and Restitution”, 4 y ss., profundizó en este sentido, aunque se refirió
específicamente al término "cultural property”. Para obtener más información sobre el origen de este
debate, se puede consultar el artículo: FRIGO, M. "Cultural property v. cultural heritage: A “battle of
concepts”, International law? International Review of the Red Cross, 86(854), (2004): 367-378.

73
Ratificado por España mediante el instrumento depositado el 10 de enero de 1986, Boletín Oficial del
Estado (BOE) del 5 de febrero de 1986.
74
Vid. BRODIE, N. y YATES, D. “Money Laundering and Antiquities…”.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

En esta convención se incluyen por primera vez dentro del propio texto los preceptos
relativos a la restitución de los objetos que se han comercializado ilegalmente,75 lo que
supone un notable avance76 y es, además, un tema de gran repercusión internacional,
incluso en la actualidad. Podemos señalar como aspectos jurídicos destacados de la
Convención, y que han tenido una importante trascendencia, el establecimiento de
medidas tanto para la prevención como para la cooperación internacional. Desde la
perspectiva actual (en 2020 se cumplieron 50 años de la firma), se han podido constatar
diversas carencias que en gran medida han tenido difícil solución, y que por tanto
continúan condicionando en la actualidad los procesos de devoluciones de piezas.
Algunas de estas deficiencias fueron evidentes desde el principio, entre ellas, las
reticencias que mantuvieron países con claros intereses derivados de la época colonial.
De ahí la escasa ratificación inicial por parte de los países77, tanto los que
tradicionalmente han funcionado como "fuente” como los que han tenido el rol de
"destino”78.

Algunas de las medidas que se han mostrado deficientes y que están relacionadas
principalmente con lo estricto de la norma incluyen:

● El origen del comercio ilícito debe ser un robo.

● Los poseedores originarios deben de ser museos, organismos públicos o
instituciones similares.
● Los reclamantes deben aportar en su reclamación prueba fehaciente de que
el objeto estaba debidamente inventariado por la institución.
● El Estado requirente debe, además, indemnizar al supuesto adquiriente de
buena fe.

75
En la Convención de La Haya de 1954, las normas relativas a la restitución se insertaron en el Primer
Protocolo.
76
Vid. SAN MARTIN CALVO, M. “La acción normativa de la UNESCO…”.
77
A fecha de redacción del presente trabajo, la Convención ha sido ratificada por 142 países.
78
Basándose en el estudio de las pautas de este tipo de mercados, diversos investigadores, como
BALCELLS, M. en "El expoliador en la Torre de Babel. Apuntes para un estudio empírico de la figura
del saqueador de antigüedades”. En Tutela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita desde el
derecho penal, el derecho internacional y la criminología, coordinado por C. Guisasola Lerma y J.
Periago Morant, 65-96. Valencia: Tirant lo Blanch, 2021, o Mackenzie, S., Brodie, N., Yates, D., y
Tsirogiannis, C. en "Trafficking culture…”, han identificado patrones similares en base a los cuales se ha
tratado de explicar su funcionamiento. La mayoría de estos investigadores coinciden en que para entender
mejor el comercio ilícito de antigüedades este se puede dividir en tres fases principales: fuente, tránsito y
destino.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

No es difícil darse cuenta de lo restringida que queda la lista de bienes que reúnen estos
requisitos, especialmente si tenemos en cuenta que una gran mayoría de los bienes que
se comercian ilícitamente corresponden al patrimonio arqueológico79 y provienen de
países con pocas o inexistentes estructuras administrativas orientadas a la gestión de los
bienes culturales. Son medidas que limitan per se a los Estados, dado que los que
tradicionalmente funcionan como "fuente” suelen adolecer de recursos económicos
(además de la indemnización al supuesto adquiriente de buena fe, se deben costear los
gastos que deriven de la restitución) y administrativos (debe ser forzosamente mediante
vía diplomática) para plantear este tipo de requerimientos.

No obstante, fue un hito importante que ofreció soluciones a un grave problema y

estableció conceptos importantes en el derecho internacional, como la noción de bien
cultural, establecida en su artículo primero, y la noción de patrimonio cultural nacional,
en su artículo cuarto. También sentó las bases iniciales de un sistema para controlar el
comercio de estos bienes, proponiendo la emisión de "pasaportes” por parte de los
estados que autorizan a los legítimos propietarios a exportar los bienes, así como la
elaboración de "inventarios” nacionales de bienes. Ambos sistemas se han mejorado con
el tiempo y han dado lugar a otras propuestas que se han desarrollado con el paso del
tiempo, además de haber contribuido a fomentar una conciencia internacional sobre la
protección de estos bienes.

Cabe destacar un importante cambio que suscitó la citada convención, al cual no suele
darse la consideración que merece. La Convención pasó a ser (y lo sigue siendo en la
actualidad) una especie de "Código ético” para las instituciones y organizaciones que,
en diferentes partes del mundo, gestionan de algún modo el patrimonio mueble. Este
tipo de instituciones, debido a la propia naturaleza de las convenciones internacionales
de la Unesco, no pueden formar parte de ella ni estar legalmente vinculadas. Sin
embargo, les ha servido como un referente para demarcar los comportamientos que, en
materia de comercio de bienes culturales, podrían considerarse correctos o no desde un
punto de vista ético. En este sentido, GERSTENBLITH80 analizó sus repercusiones en
cuanto ha proporcionado una base para la formulación de nuevas propuestas y estudios,

79
No es casualidad que los bienes arqueológicos sean los más comunes en el mercado ilícito de
antigüedades. Esto se debe a varias características que se pueden consultar, al igual que ampliar
información sobre las consecuencias de este comercio, en RUFIÁN FERNÁNDEZ, F. J., y SABRINE, I.
"Illicit trafficking of antiquities and its consequences on the SDGs”, Peace, justice and strong institutions.
Encyclopedia of the UN sustainable development goals, 1-8. Springer, 2020.
80
GERSTENBLITH, P. "The meaning of 1970 for the acquisition of archaeological objects”, Journal of
Field Archaeology, 38:4, (2013): 364-373.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

además de los propios códigos éticos de muchas instituciones. No hay que olvidar que
esta misma Convención sirvió de inspiración para la elaboración de los "Códigos éticos”
para la adquisición de piezas que el Consejo Internacional de Museos (ICOM) ha ido
publicando en diversos años, y que ha servido de guía para innumerables museos en
todo el mundo. Si bien estos códigos en su día fueron una novedad, casos recientes han
puesto de manifiesto su incumplimiento y la falta de un sistema de control que funcione
con unas ciertas garantías.

En conclusión, la Convención de 1970 ha supuesto toda una gama de cambios e

influencias a nivel mundial durante muchos años, hasta tal punto que, tal como señaló
Patty GERSTENBLITH81, se puede hablar del "estándar de 1970” para referirnos a toda
esa gran cantidad de medidas y modelos que se han puesto en marcha basados en sus
principios. Sin embargo, como es normal, estos estándares necesitan nuevas fórmulas y
actualizaciones más acordes con la actualidad y que puedan ayudar a mejorar los
problemas que se han ido detectando a lo largo de los años. En este sentido, se
profundizará en el Capítulo 4.

En la misma reunión de Nairobi del año 1976, mencionada en el capítulo precedente82,

se aprobó la Recomendación sobre el Intercambio Internacional de Bienes Culturales.
Esta recomendación se orientó a la implementación de medidas de control de la
importación, exportación o tránsito internacional de bienes culturales, con el fin de
facilitar y fomentar, al mismo tiempo, la cooperación internacional y el intercambio
entre instituciones culturales para el enriquecimiento cultural conjunto, pero sin olvidar
la lucha contra el tráfico ilícito de estos bienes. En este mismo sentido, se desarrolló la
Recomendación sobre la Protección de los Bienes Culturales Muebles, de 1978, que
aportaba precisiones en algunos aspectos de la Convención de 1970, ampliando, sobre
todo, la categoría y los conceptos de los bienes protegidos. Cabe concluir que, si bien
cada instrumento ha ido añadiendo pequeños elementos para contribuir a un control más
eficiente por parte de los Estados, en ninguno de ellos se establecen modelos o
recomendaciones para llevar a cabo el control del mercado por parte de las
administraciones internas de cada Estado.

Estas bases expuestas han sido seguidas y complementadas por instrumentos redactados
posteriormente, como la Convención UNIDROIT83 de 1995. Este texto se concibió para

81
GERSTENBLITH, P. "The meaning of 1970...”.
82
Recomendación relativa a la salvaguarda de los conjuntos históricos o tradicionales y su función en la
vida contemporánea, Unesco, Nairobi, 1976.
83
UNIDROIT es el Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado. Su objetivo es

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

complementar la Convención de 1970, orientándolo básicamente al campo del derecho

privado. Se puede decir, tal como afirmó SCHNEIDER84, que busca un cambio en la
forma de abordar el tráfico ilícito por parte de los operadores del mercado del arte, en
consonancia y cooperación con el trabajo de los Estados. La vinculación de los contratos
internacionales que se establezcan desde el ámbito privado estará regida por las normas
establecidas en esta convención. Por lo tanto, constituyen un punto de partida importante
para el control de la compraventa de arte y antigüedades. Esta convención es
complementaria a las disposiciones establecidas para los estados, puesto que nos
encontramos con un mercado en el que conviven objetos legales con los ilegales,
combinando de diferentes maneras prácticas ilegales o poco éticas para hacer pasar por
lícitos objetos cuya procedencia no lo es.

Como se mencionó al inicio del capítulo, nuestra intención al enumerar esta normativa
no es otra que contextualizar las propuestas que más adelante, específicamente en los
apartados 4.4.3 y 7.2.4, se desarrollarán en cuanto al papel de las policías locales en la
materia. Se ha considerado importante hacer referencia a ellas, puesto que condicionan
nuestra argumentación.

2.2.1.2 Instrumentos emanados desde el Consejo de Europa.

El Convenio Cultural Europeo, firmado en París el 19 de diciembre de 1954, fue no solo

la base para que el Consejo de Europa se convirtiera en un actor más que relevante en
lo que respecta a la cultura, sino que, además, fue el primer convenio del Consejo de
Europa al que España se adhirió (1957). Desde ese momento, han sido varias las
adhesiones y cambios, hasta llegar a configurar la situación actual. Todos los
instrumentos que se han elaborado desde esta institución han buscado la consolidación
de un "patrimonio cultural común de Europa” y han fomentado, además, su estudio y
desarrollo. Lo anterior, considerando el acceso a la cultura como un derecho
fundamental y el patrimonio en particular como elemento dinamizador que fomenta la
diversidad y el diálogo intercultural. Por lo tanto, estos documentos son importantes
para el presente trabajo, dado que han influido y motivado algunos de los desarrollos

incentivar la unificación y armonización del derecho privado internacional a partir de la liberalización del
comercio y la integración económica en auge. Actualmente, España es uno de sus miembros.
84
SCHNEIDER, M. "El Convenio de UNIDROIT: Una visión compartida y una responsabilidad
conjunta”, Cultura & Desarrollo, 10 , (2013): 24-27.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

que se han producido en las ciudades europeas en relación con el patrimonio histórico.
Esto ha sido posible gracias a las dotaciones de fondos que han acompañado a los
distintos programas.

Al profundizar en los tratados que han tenido un impacto más directo, no podemos pasar
por alto que el 6 de mayo de 1969 se firmó el Convenio europeo para la protección del
patrimonio arqueológico, al cual se adhirió España por instrumento el 18 de febrero de
1975 (BOE núm. 160 del 5 de julio de 1975). Su origen radica en el deseo de controlar
el expolio y el tráfico ilícito de bienes culturales, contextualizado dentro del clima
internacional que existía en la materia (Cfr. 2.2.1). Finalmente, el texto resultó en
recomendaciones orientadas al control, tanto de las excavaciones como de la
información relacionada con ellas, por parte de las administraciones competentes. En
ese momento, no se tuvo en cuenta el impacto de las obras públicas en la conservación
del patrimonio arqueológico. Pasaron varios años hasta que la UE trató de regularlo
mediante la imposición de la necesidad de los estudios de impacto ambiental85 (ver
infra), orientados, lógicamente, a controlar las pérdidas de elementos patrimoniales que
se estaban produciendo en todos los países en ese momento. Según CIRUJANO y
LABORDE86, este Convenio inspiró en gran parte la redacción de la LPHE.

Más adelante, el 16 de enero de 1992, se llevó a cabo una revisión y actualización del
Convenio europeo para la protección del patrimonio arqueológico en La Valeta
(Malta). A este nuevo convenio, España se adhirió tardíamente, mediante instrumento
de ratificación el 1 de marzo de 2011 (BOE núm. 173, de 20 de julio de 2011). La
revisión era necesaria debido a los cambios experimentados por Europa en poco más de
veinte años, principalmente debido a los grandes desarrollos urbanísticos. También se
tuvo en cuenta un aspecto que no se consideró en el primer convenio: la indisoluble
relación del patrimonio arqueológico con la planificación territorial. Este tema se abordó
previamente en el Consejo de Europa en Florencia en 1984 (Planificación y
Arqueología) y en Niza en 1987 (Arqueología y Grandes Obras Públicas), lo que
condujo a la publicación de la Recomendación para la Conservación Integrada del

85
En la normativa europea, la concepción del patrimonio arqueológico ha estado ligada a la normativa
medioambiental. Como comentaron BARREIRO, D. y CRIADO BOADO, F. "Evaluación de Impacto
ambiental y arqueología: perspectivas”, Actas de las primeras jornadas de Patrimonio Arqueológico en
la Comunidad de Madrid (2005):109-119, esto no solo se ha reflejado en los estudios de impacto
ambiental, sino también en la metodología que se ha venido utilizando para los estudios arqueológicos.
Igualmente, y para ampliar información en este respecto, puede consultarse la obra de BARREIRO, D.
"Evaluación de Impacto Arqueológico”, Cuadernos de Arqueoloxía e Patrimonio (CAPA), nº 14, (2000).
Universidad de Santiago de Compostela.
86
CIRUJANO GUTIÉRREZ, C. y LABORDE MARQUEZE, A. "La conservación arqueológica”, Arbor
CLXIX, 667-668 (julio-agosto 2001): 691-709.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Patrimonio Histórico relativa a la protección y puesta en valor del Patrimonio

Arqueológico en el contexto de las operaciones urbanísticas de ámbito urbano y rural,
en 1989.

Como sostienen CIRUJANO y LABORDE87, todos estos avances llevaron a que, en el

Convenio de la Valeta, se otorgara una mayor relevancia al contexto de los bienes
arqueológicos junto con el paisaje y el entorno donde se encuentran. En ese mismo
sentido, RODRÍGUEZ TEMIÑO88 afirma que se incluyeron nuevas recomendaciones
relativas tanto al expolio como al tráfico ilícito de bienes culturales, así como a la
necesaria incorporación de los estudios de impacto ambiental89. Sin embargo, tanto las
soluciones propuestas para abordar estos problemas como las medidas se plantearon de
manera demasiado suave, teniendo en cuenta la gravedad de las pérdidas de elementos
arqueológicos que se estaban dando en Europa y la dificultad de los países para
controlarlo. En ese orden de ideas, coincidimos con la apreciación realizada por
RODRÍGUEZ TEMIÑO90, quien sugirió que la causa probable de estos hechos fue la
prevalencia de criterios políticos y diplomáticos por encima de los técnicos y
profesionales.

Es evidente que el patrimonio arqueológico ha sufrido las mayores pérdidas debido a la

mala planificación y al escaso control, atribuible a sus propias características. Desde los
convenios de 1969 y de 1992, se señaló la grave amenaza que enfrentaba debido al
desarrollo urbanístico, las excavaciones clandestinas y la falta de sensibilización. A
pesar de las numerosas iniciativas y publicaciones en esta materia desde entonces,

87
CIRUJANO GUTIÉRREZ, C. y LABORDE MARQUEZE, A. "La conservación arqueológica…”.
88
RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Indiana Jones sin futuro. La lucha contra el expolio del patrimonio
arqueológico, Madrid: JAS Arqueología, 2012: 113.
89
Recogida someramente en el artículo 5.3 de la Convención, cuando ya existía normativa europea al
respecto (Directiva 85/337/CEE), que, a su vez, se había desarrollado en los distintos países y regulaba la
inclusión del Patrimonio Arqueológico dentro de las Evaluaciones de Impacto Ambiental. En el caso de
España, la obligación de incluir el patrimonio arqueológico en las Evaluaciones de Impacto Ambiental
no ha venido, por tanto, dada desde la adhesión a la Convención en 2011, ni está reflejada en la LPHE,
puesto que se introdujo mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación
de Impacto Ambiental, que fue derogado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos; derogado
a su vez por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
La significancia de esta normativa en la aplicación de las leyes autonómicas de protección del
patrimonio, y con el desarrollo de la arqueología en España en los últimos 30 años, es un tema
merecedor de un estudio aparte que queda fuera de los objetivos del presente trabajo. No obstante,
ejemplifica de manera evidente la problemática que surge cuando diferentes normas, pertenecientes a
disciplinas complejas y muy diferentes, convergen en la regulación práctica de una materia.
90
RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. “Indiana Jones sin futuro…”, 114.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

resulta sorprendente cómo estos mismos problemas persisten en los inicios del siglo
XXI. Es común ver en la prensa noticias sobre destrucciones o abandonos del
patrimonio arqueológico, lo que indica que aún no se ha establecido un sistema que
garantice estándares para la gestión de estos bienes culturales.

En el Convenio La Valeta, se establecieron obligaciones que se han tenido en

consideración a la hora de plantear las propuestas de la presente tesis, puesto que las
particularidades del patrimonio arqueológico lo convierten en un elemento con
características concretas y, por tanto, requieren un propio tratamiento de cara a su
conservación. En su artículo 5, establece que se debe permitir la participación de los
arqueólogos tanto en las políticas de planificación como en los planes de desarrollo, así
como la asignación de tiempo y recursos para el estudio apropiado de los restos
arqueológicos. Sin embargo, hasta donde nuestro conocimiento llega, esto sigue siendo
algo anecdótico, y lo que más se ha conseguido es incorporar la figura del arqueólogo y
los estudios arqueológicos a algunos planes directores o en algunas administraciones
locales.

De manera similar, nos encontramos con las estipulaciones relativas a la prevención de

la circulación ilícita de elementos de patrimonio arqueológico. En su artículo 10, se
establece la necesidad de que las autoridades y las instituciones científicas adopten las
medidas pertinentes para detectar y frenar el comercio de estos bienes con la clara
intención de reforzar los tratados internacionales existentes.

Es importante destacar que el preámbulo del Convenio menciona la "Necesidad de

establecer procedimientos de control administrativo y científico, y de integrar la
conservación arqueológica en la ordenación urbana y rural”. Aunque no se puede
negar la importancia del Convenio, que ha inspirado sin duda la actuación legislativa y
normativa de las diferentes administraciones europeas, es evidente que los aspectos
relacionados con su aplicabilidad no se han tomado en la consideración justa. Esto se ha
reflejado en una pérdida cuya cuantía es inimaginable y de la que no es necesario poner
ejemplos, puesto que es fácil recordar varios de ellos.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Tabla 3. Cuadro comparativo de los documentos emanados desde el

Consejo de Europa.

En cuanto a la protección del patrimonio en las ciudades, especialmente en lo que

respecta a los instrumentos normativos y como continuación de las propuestas
planteadas en la Declaración de Ámsterdam91 de 1975, que recoge los principios
contenidos en la Carta europea del patrimonio arquitectónico, es necesario mencionar
en este capítulo a la Convención para la salvaguarda del patrimonio arquitectónico de
Europa, Granada, 1985. Esta convención ha tenido un gran impacto en la normativa de
los diferentes estados de la UE y posiblemente sea el patrimonio arquitectónico, junto
con el arqueológico, el más susceptible de protección por parte de los municipios. Esto
se ajusta a la estructura legal de protección del patrimonio actual en España (Cfr. 2.5)
y, por ende, a las propuestas del presente trabajo, algunas de las cuales se han ido
esbozado a lo largo del análisis normativo, dado que han sido las propias estructuras
normativas las que han condicionado la protección de los bienes, separando académica,
normativa y profesionalmente las intervenciones en el patrimonio arqueológico y
arquitectónico (Cfr. 2.5.1.2).

En la Convención de Granada se abordan aspectos fundamentales para la configuración

normativa que afecta al presente trabajo, entre los que se encuentran la necesaria
construcción de inventarios (catálogos) en su artículo 2, la elaboración de
procedimientos legales de protección en los artículos 3, 4 y 5, el establecimiento de

91
Adoptada por el Congreso sobre el Patrimonio Arquitectónico Europeo, del Consejo de Europa. En
ella, se enfatizó el papel que las medidas de planificación, legales o administrativas debían tener en la
protección del patrimonio, buscando la colaboración entre la conservación arquitectónica y la
planificación urbana. DECLARACIÓN DE AMSTERDAM. Consultado el 11/07/23.
https://www.urbipedia.org/hoja/Declaraci%C3%B3n_de_%C3%81msterdam_de_1975

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

sanciones en el artículo 9, mencionando la posibilidad de incluir medidas sancionadoras

que obliguen a la demolición de nuevos edificios, y la parte que más puede condicionar
el trabajo de un municipio, que es el compromiso de adoptar políticas de conservación,
mencionadas en el artículo 10. Es conveniente hacer especial referencia a los artículos
11 y 13, puesto que abordan aspectos de gestión y protección del patrimonio que deben
tratarse de manera práctica y concreta, y para ello debemos centrarnos en los ámbitos
normativos de las ordenanzas para lograrlo con plenas garantías. Por otro lado, es una
expectativa que, aunque no se ha alcanzado en la mayoría de las ciudades hasta el
momento, todo apunta a que a medio plazo las políticas municipales se orientarán en
esta dirección:

Art. 11.- "Cada parte, si bien respetando el carácter arquitectónico e histórico del
patrimonio, se compromete a favorecer:
-la utilización de los bienes protegidos, teniendo en cuenta las necesidades de
la vida contemporánea;
-la adaptación, cuando ello resulte apropiado, de los edificios antiguos a
nuevos usos”.

Como se desarrolla en los capítulos posteriores, estos aspectos son absolutamente

necesarios para garantizar la conservación, no solo del patrimonio, sino también de las
ciudades y los centros históricos. De esa manera, se propugna, como los propios
redactores de la Convención buscaban, una "conservación integrada” mediante un
régimen de protección que facilite su integración socioeconómica y contribuya, por
tanto, a su desarrollo.

Art. 13.- "Con el fin de facilitar la aplicación de estas políticas, cada parte se
compromete a desarrollar en el propio contexto de su organización política y
administrativa la colaboración eficaz con los diferentes niveles de los servicios
responsables de la conservación, actuación cultural, medio ambiente y ordenación del
territorio”.

En cuanto al objeto de este artículo, huelga decir que es quizás una de las acciones más
acuciantes para garantizar una correcta protección del patrimonio, y está lejos de
cumplirse en la actualidad. A lo largo de los capítulos siguientes, se argumenta cómo
las policías locales pueden orientarse hacia la consecución de estos fines, facilitando la
colaboración mencionada en el artículo 13 y garantizando las labores de seguimiento y
aseguramiento en lo referido al cumplimiento de la norma, aspectos que requieren las
medidas propuestas en el artículo 11.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Dentro de los documentos que se vienen analizando subyace la necesaria interrelación

entre la sociedad y el patrimonio (Cfr. 6). No pueden comprenderse unos sin los otros
y, por consiguiente, no pueden entenderse intervenciones urbanísticas u ordenanzas que
afecten a los elementos que definen la ciudad histórica sin hacer partícipes a las
sociedades de las que provienen esos bienes, especialmente a las que en la actualidad
comparten su espacio público o privado. Es importante, por tanto, tener en cuenta estas
relaciones, dado que, además de ser complejas, condicionan diferentes aspectos que
pueden favorecer o dificultar los objetivos de las iniciativas. Además, determinan
aspectos transversales de gran importancia, como el turismo, la economía, el desarrollo
sostenible, la inmigración, entre otros.

En 2005, el Consejo de Europa, consciente de estas implicaciones, redactó la

Convención sobre el valor del patrimonio cultural para la sociedad. Su discusión y
aprobación se llevaron a cabo en la ciudad de Faro, por lo que ha sido conocida como
el Convenio de Faro. La Convención enfatizó el potencial del patrimonio como fuente
para ayudar en la mejora de la calidad de vida de las personas, especialmente en
sociedades complejas y cambiantes. Desde su concepción, estableció aproximaciones
innovadoras que siguen siendo completamente pertinentes para la actuación de los
poderes públicos en la actualidad, como la participación democrática de los habitantes
en su gestión92, o la búsqueda de nuevas fórmulas que nos obligan a repensar el turismo.

Dichas actuaciones resultan en cambios positivos para otras áreas de gestión que, a
priori, no tienen relación directa con el patrimonio, sin olvidar elementos importantes
como la gestión de la convivencia en un mundo en el que los movimientos de personas
son cada vez más comunes, asentándose nuevas comunidades culturales en barrios
donde tienen que cohabitar con las ya existentes. Dentro de los principios de la
Convención de Faro, ya podemos ver apuntadas vías para fomentar el diálogo
intercultural utilizando el patrimonio como herramienta para contribuir a la mejora de
la calidad de vida 93. Pero si algo subyace a lo largo de la Convención y de sus

92
Establece la necesidad de una responsabilidad compartida entre la sociedad civil, los representantes
electos y las instituciones públicas. Desde entonces, ha habido algunas iniciativas que han buscado aplicar
estos principios. Un ejemplo reciente ha sido la formación del Consejo Cívico y Social del Paisaje de la
luz, en Madrid. En el siguiente enlace se puede ampliar la información sobre esta institución:
https://www.paisajedelaluz.es/participa/#:~:text=Se%20trata%20de%20un%20%C3%B3rgano%20de%
20participaci%C3%B3n%20compuesto,general%20en%20la%20gesti%C3%B3n%20y%20din%C3%A
1micas%20del%20bien.
93
CONSEJO DE EUROPA. The faro conventions’s role in a changing society. Building a decade of
advancement. 2022.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

propuestas, es que su adecuación a la realidad española debe hacerse a través de las

administraciones más cercanas al ciudadano, es decir, la administración local. Sería un
error no dotar a sus instrumentos normativos, las ordenanzas, del calado necesario para
poder alcanzar estos fines.

En general, se puede concluir que las propuestas de la Convención de Faro actuaron en

varios aspectos como un elemento renovador de las iniciativas de gestión del
patrimonio. En ese sentido, se han desarrollado diferentes planes de acción en varias
ciudades a lo largo de los años, con el objetivo de llevar sus principios a la práctica y
mejorar sus premisas, acercando así a los ciudadanos al patrimonio histórico. Estos
planes, en su gran mayoría, han contado con la participación de EE. LL., principalmente
ayuntamientos, que, a lo largo de Europa, han visto cómo estos principios son aplicables
a sus políticas de gestión. A estos aspectos se hará referencia en los siguientes capítulos
(Cfr. 6), dada la importancia que, de manera transversal, estos principios enunciados por
la Convención van a tener a la hora de aplicar las propuestas de esta tesis.

No se podría terminar este capítulo sin hacer alusión a la Convención del Consejo de
Europa sobre los Delitos relacionados con Bienes Culturales, del año 2017, conocida
como la Convención de Nicosia. Este tratado se ocupa específicamente del tráfico ilícito
de bienes culturales y que apunta directamente a algunos aspectos críticos del problema,
buscando a través de diversas medidas fortalecer los mecanismos para la prevención y
dar una respuesta punitiva adecuada, además de fortalecer la cooperación. Es, en
definitiva, el primer tratado internacional de Derecho Penal sobre la protección de
bienes culturales, tal como explicó PÉREZ-PRAT DURBÁN94. En él se establecen
algunos instrumentos orientados tanto a la prevención como a mejorar la respuesta
punitiva de la justicia. Una de las figuras a las que el Convenio propone prestar mayor
atención es la de la "Falsificación de documentos”. En su artículo 9, establece la
necesidad de que cada Estado recoja en su propio Código Penal esta figura delictiva, de
modo que los actos de falsificación de documentos tendentes al ocultamiento del origen

94
Vid. PÉREZ-PRAT DURBÁN, L. “Las medidas internacionales para criminalizar el tráfico ilícito de
bienes culturales", Revista d’Arqueologia de Ponent, nº 30, (2020): 291-307.
Artículo en el que el autor hace un resumen de la legislación internacional en relación con el tráfico ilícito
de bienes culturales y su consideración o no como un derecho penal establecido. En este sentido, debemos
comentar que en el derecho penal español a día de hoy no se considera la figura del tráfico ilícito de bienes
culturales como tal, habiendo sido incluidos estos ilícitos dentro del concepto administrativo - penal de
contrabando. Para un análisis más profundo puede consultarse RENART GARCÍA, F. “Aspectos
sustantivos del delito de contrabando de bienes culturales”, Revista de Derecho Penal y criminología, 2º
Época, nº 10, (2020): 143-147. Hay que mencionar, sin embargo, el tráfico de especies naturales
protegidas si se encuentra recogido en el tipo penal del artículo 332 del Código Penal.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

ilícito de las piezas, para "blanquearlas”95, sean penados conforme a un tipo específico
que ayude a su control.

Un problema distinto se encuentra en lo referido a la falsificación de los objetos en sí.

Dado que la mayoría de los Estados, entre ellos España, no tienen tipificadas figuras
específicas, a la hora de controlar este tipo de actividades se deben tratar de encajar, tal
como señala GUISASOLA96, en los tipos penales genéricos, como son el de falsedad o
estafa. Esto se traduce en que el reproche penal de estos actos se convierta en algo difícil
de conseguir. Este tipo de actos son una práctica muy extendida 97, y que, además, no
puede decirse que sea algo nuevo, sino que, como afirmó BELLET 98 en su libro
Falsificadores Ilustres, es una práctica que viene desde antiguo y que supone un reto en
la actualidad tanto para los cuerpos policiales (Cfr. 7.2.4 y 4.4.3) como para el sistema
jurídico de protección de los bienes culturales y para los arqueológicos en particular99.

95
En este contexto se toma el término "blanquear” de la acción comúnmente relacionada con activos de
origen ilícito mediante la cual estos se introducen en el mercado legal. En este caso hay que hacer notar
la diferencia existente entre el delito de blanqueo de capitales como tal, y la introducción de objetos,
normalmente arqueológicos, en el mercado legal, acción para la que comúnmente se usa el mismo
término. Esto nos lleva a la reflexión similar a la de las falsificaciones (ver supra), ya que dicha acción,
como tal, no es constitutiva de ilícito alguno. Para un análisis de lo que supone esta indistinción
terminológica en cuanto a las directivas europeas se puede consultar el artículo de BRODIE, N. y YATES,
D. “Money Laundering and Antiquities…”.
96
GUISASOLA LERMA, C. “La tutela penal indirecta de los bienes culturales en el ordenamiento
español”, Revista del Ministerio Fiscal, nº 5, 2018.
97
Sirvan de ejemplo las diferentes intervenciones policiales que se han llevado a cabo, en distintos
años, por el Grupo de Patrimonio Histórico de la Policía Nacional adscrito a la Generalitat Valenciana:
● (2021): https://valenciaplaza.com/la-policia-de-la-generalitat-recupera-un-patrimonio-
valorado-en-247-millones-de-euros
● (2022): https://comunica.gva.es/es/detalle?id=365143208&site=174859771
● (2023): https://pecadosdelarte.com/noticia/437/actualidad/el-grupo-de-patrimonio-
historico-de-la-policia-de-la-generalitat-valenciana-interviene-4-goyas-y-1-velazquez-
falsos.html
En lo que respecta a objetos arqueológicos:
● https://www.nytimes.com/2021/08/25/arts/design/fake-antiquities-investigation.html
● https://www.britishmuseum.org/blog/fake-antiquities-made-unsuspecting-collectors
98
BELLET H. Falsificadores Ilustres, Barcelona: Editorial Elba, 2022.
99
En este sentido, GUISASOLA LERMA, C. “Nuevas perspectivas en la regulación de los delitos contra
los bienes culturales”. En Tutela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita desde el derecho penal,
el derecho internacional y la criminología, editado por C. Guisasola Lerma y coordinado por J. Periago
Morant, 281-326. Valencia: Tirant lo Blanch, 2021, comentó las dificultades que en la actualidad tienen
este tipo de actos que, a pesar de ser comunes, suponen un problema legal a la hora de encajarlos en un
tipo específico y, por ende, asignarles una pena con todas las garantías jurídicas. En el mismo sentido se
posicionó OTERO GONZÁLEZ, P. “Las falsificaciones de objetos arqueológicos. Respuesta jurídico
penal”, Revista d’Arqueologia de Ponent, nº 30, (2020): 439-454, , donde profundizó de manera más
específica en la problemática cuando se ven involucrados bienes arqueológicos, lo que, como explicó,
complica aún más el reproche penal de estos actos. Esta complejidad se refleja en la práctica jurídica,

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Durante la redacción de la Convención de Nicosia, se consideró que la creación de

falsificaciones y su introducción en el mercado no tiene un impacto directo negativo
sobre los bienes culturales a proteger, que era en esencia el objetivo del Convenio. Por
tanto, no se incluyeron dentro de sus estipulaciones. En ese sentido, nos gustaría hacer
la reflexión al respecto, puesto que puede resultar difícil crear una figura punitiva sin
perjudicar el trabajo de las personas que realizan réplicas. Estos trabajos tienen muchos
elementos positivos relacionados con la difusión y la enseñanza, entre otros, y resultaría
muy difícil separarlos de las falsificaciones, dado que su única línea es el uso
fraudulento o no que se les dé a los objetos. Es decir, hay que demostrar la
intencionalidad del autor, algo que, como todos sabemos, es complicado de recoger en
un texto normativo.

Al hilo de estas cuestiones, queremos reflexionar sobre lo poco desarrollada que se

encuentra la normativa en Europa, y en España en particular, para buscar un equilibrio
adecuado entre los diferentes órdenes legales afectados por esta problemática. Desde
nuestro punto de vista, se están intentando abordar problemas relacionados con el
mercado y la propiedad (derecho privado) con instrumentos y normas destinadas a la
protección del patrimonio histórico (derecho público), sin considerar las posibles
dificultades de aplicabilidad, especialmente en lo que respecta al trabajo policial,
objetivo de esta tesis. Esta introducción sobre los documentos internacionales nos
prepara para continuar en el capítulo correspondiente (Cfr. 4.4) con las propuestas
operativas y de lege ferenda que deseamos plantear como parte de esta tesis, con el fin
de posibilitar un control del mercado de arte y antigüedades justo para todos los
operadores.

Finalmente, queremos recalcar que esta Convención nació con un espíritu

internacionalista y no se circunscribe al ámbito europeo. Entre los países firmantes se
encuentra, por ejemplo, México. Sin embargo, es sorprendente el escaso seguimiento
que ha tenido en Europa, no habiendo sido firmada por muchos países, incluyendo
España. Es difícil encontrar una explicación válida para ello. La razón más plausible,
como señaló PÉREZ-PRAT DURBÁN100, es que los Estados no tienen interés en ceder
parcelas de soberanía. Aunque, como reconoció el mismo autor, actualmente existe una

junto con otras problemáticas asociadas a los daños contra el patrimonio arqueológico, como se puede
observar en el análisis realizado por RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. y YÁÑEZ, A. “Consideraciones acerca
de la sentencia de junio de 2020 sobre el «caso Iruña-Veleia»”. En Engaños e invenciones ·
Contribuciones multidisciplinares sobre pseudoepígrafos literarios y documentales. (De falsa et vera
historia 4), editado por K. Lennartz, 403–414. Madrid: Ediciones Clásicas, 2021.
100
PÉREZ-PRAT DURBÁN, Luis. “Las medidas internacionales…”, 292.

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HISTÓRICO

tendencia general hacia la criminalización del derecho internacional101.

Podemos concluir diciendo que, sin duda, el Consejo de Europa es la institución

supraestatal que emite la mayor cantidad de normativas relacionadas con la materia.
Además de las mencionadas, es importante destacar que ya en 1963 su Asamblea
Parlamentaria solicitó que se tomaran acciones "para lograr la salvaguarda del
patrimonio arquitectónico europeo”, en 1969 estableció un Comité de Monumentos y
Sitios, y designó 1975 como Año del Patrimonio Arquitectónico. En el Congreso de
Ámsterdam de ese mismo año se proclamó la Carta Europea del Patrimonio
Arquitectónico (ver supra). También se aprobó en su seno en 1969 un Convenio para la
protección del patrimonio arqueológico, que puede considerarse el antecesor de la
Convención de Malta. Se puede observar cómo el Consejo de Europa ha seguido una
línea enfocada hacia los derechos humanos y el Estado de derecho, incluyendo el
patrimonio cultural como un elemento representativo de la gobernanza democrática. En
general, y siguiendo a PASIKOWSKA-SCHNASS102, puede decirse que se ha buscado
enfatizar la existencia de un patrimonio común europeo, con vistas a contribuir a la
cohesión y al progreso, remarcando la unión entre el patrimonio cultural y el desarrollo
de las sociedades.

Asimismo, con el objetivo de desarrollar políticas más centradas en las ciudades que
cuentan con un importante patrimonio histórico, se creó la Asociación Europea de
Ciudades y Regiones Históricas. Esta asociación se fundó en 1999 por el Consejo de
Europa como parte de una iniciativa "Europa, un patrimonio común”103. Según se puede
ver en su página web, han tenido una importante afectación a la protección del
patrimonio histórico debido a los ayuntamientos.

2.2.1.3 Las ciudades Patrimonio de la Humanidad

Bajo el auspicio de la Unesco, en 1991 se celebró en Québec (Canadá) el Primer

Simposio Internacional de Ciudades Patrimonio Mundial, donde se estableció la
Declaración de Québec y se conformaron las bases para establecer la Organización de

101
En este sentido, y en relación con el patrimonio histórico, tenemos los ejemplos en los que se han
condenado los daños a estos elementos enmarcados dentro de los crímenes de guerra.
102
PASIKOWSKA-SCHNASS, M. Cultural heritage in EU policies. European Parliamentary Research Service..
2018,
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/621876/EPRS_BRI(2018)621876_EN.pdf
.
103
Asociación Europea de Ciudades y Regiones Históricas. http://www.historic-towns.org/

~ 70 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Ciudades Patrimonio Mundial (OWHC), la cual se creó formalmente en 1993 tras el

Segundo Simposio Internacional de Ciudades Patrimonio Mundial, celebrado en Fez
(Marruecos)104.

La OWHC es actualmente una organización internacional sin ánimo de lucro que reúne
a ciudades de todo el mundo y cuyo denominador común, tal como señaló MINIADIS
105
, es tener en su territorio algún sitio inscrito en la Lista de Patrimonio Mundial de la
Unesco. Se creó para poder adaptar y mejorar los métodos de conservación y de gestión,
y hacer así un frente común a los desafíos que conlleva el desarrollo de las ciudades, la
gestión del turismo y la adecuada conservación de los valores patrimoniales de los
bienes inscritos, alcanzando actualmente sus iniciativas a más de 300 ciudades con una
población total de 164 millones de personas106. Es indudable que en las ciudades donde
el desarrollo y la conservación se encuentran en un continuo y delicado equilibrio, se
genera un diálogo constante que es fuente de nuevos retos y conocimientos en la materia
y donde se concentran sinergias para poder aplicar las políticas emanadas de los
organismos internacionales.

Aunque la OWHC no aparece reseñada en la Convención de 1972 como parte de la

Unesco, sus estatutos estipulan que su principal objetivo es implementar dicha
convención. En el Tercer Simposio de Ciudades Patrimonio Mundial celebrado en
Bergen, se le reconoció por parte del entonces director general de la Unesco, Federico
Mayor Zaragoza, el mismo estatus e igual importancia que otras redes profesionales
reconocidas en la Convención de 1972, como son la Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza (UICN), el Centro Internacional de Estudios para la
Conservación y la Restauración de los Bienes Culturales (ICCROM) e ICOMOS107.

De esa manera, desde sus orígenes, su propia constitución (formada por los alcaldes de
las diferentes ciudades patrimonio mundial) le ha dotado a la organización de una gran
capacidad para implementar medidas y estudiar casos concretos, a la vez que su relación
con otras áreas de impacto importante como el turismo, el medio ambiente o el
urbanismo. Esto ha favorecido una colaboración constante con las demás redes

104
OWHC. “Vienna declaration - cities facing development and preservation - organization of world
heritage cities”, 2019. Disponible en:
https://www.ovpm.org/resources/declarations-and-recommendations/vienna-declaration-cities-facing-
development-and-preservation-2019/.
105
Vid. MINAIDIS, L., “Organization of world heritage cities (OWHC)”, Springer International
Publishing, (2020): 8140–8143.
106
OWHC. “Vienna declaration - cities facing development…”..
107
OWHC. “Vienna declaration - cities facing development…”.

~ 71 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

profesionales que a nivel mundial trabajan en la protección del patrimonio, firmando,

por ejemplo, un memorando de entendimiento con el Centro de Patrimonio Mundial de
la Unesco en 2002, y siendo uno de los principales asesores de la Unesco en lo
concerniente a las figuras de protección de Paisajes Históricos Urbanos. Actualmente,
es común su colaboración con el Consejo de Europa, la Fundación Getty, ICOMOS,
ICCROM y el Fondo de Monumentos Mundiales108.

El trabajo de la organización se refleja en varias iniciativas que alcanzan diversos

parámetros relacionados con la gestión y conservación de las ciudades patrimonio. Por
ejemplo, en el punto 6 de la Declaración de Viena de 2019 109, se hace una clara
referencia al postulado defendido al inicio de este capítulo, que establece que los
desafíos que enfrentan las ciudades patrimonio no pueden resolverse adecuadamente si
no se abordan conjuntamente desde una perspectiva internacional. De esta manera,
partiendo de lo local, pero en interrelación directa con lo internacional, la institución ha
seguido una línea de trabajo integradora desde el punto de vista legislativo, económico
y de desarrollo.

Dentro de esa política, la OWHC, en colaboración con la Association of German Cities

and Towns , publicó un Position Paper110 con el nombre Keepers of traditions and
laboratories of the future: world heritage cities inspire momentum111, donde se enfatiza
la relación entre los diversos desafíos que enfrentan las ciudades patrimonio mundial,
como el exceso de turismo, el incumplimiento en materia de protección debido a nuevas
construcciones, el uso insostenible de los recursos, la presión demográfica, la
infraestructura y el crecimiento del tráfico rodado, así como la contaminación, entre
otros. Todo esto resalta la necesidad de involucrar a los ciudadanos y a la comunidad
en general en la toma de decisiones y en la implementación de medidas prácticas de
desarrollo urbano. Estos son aspectos importantes que, como se plantea en los capítulos
4, 6 y 7 del presente trabajo, aún no se han abordado de manera profunda y con garantías,
y en los cuales las policías locales pueden desempeñar un papel importante. Esto puede
ser consecuencia de la falta de un estudio prospectivo real que permita diseñar una línea
de desarrollo integral y multilateral orientada a equilibrar las diferentes necesidades e
intereses que convergen en las ciudades.

108
Vid. MINAIDIS, L., “Organization of world heritage cities…”.
109
OWHC. “Vienna declaration - cities facing development…”.
110
La traducción más cercana al español sería Documento Expositivo o de Opinión. Su función es
presentar y argumentar la opinión de un organismo o institución sobre un problema.
111
OWHC. Keepers of traditions and laboratories of the future. 2020.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Conjuntamente, y siendo conscientes de la multitud de ciudades patrimonio que se

enfrentan a estos y otros graves desafíos, desde el Centro de Patrimonio Mundial de la
Unesco se viene desarrollando el World Heritage Cities Programme112, cuyo objetivo
es asistir a los Estados Parte tanto en el desarrollo de un marco teórico específico para
la conservación del patrimonio urbano como en la asistencia técnica para su
implementación. Es parte de los seis programas temáticos aprobados por el Comité de
Patrimonio Mundial (Cfr. 2.2.1.1), en el que se busca integrar la conservación del
patrimonio dentro de unas apropiadas estrategias de crecimiento socioeconómico.
Igualmente, se desarrolló la creación de centros especializados en las especificidades de
los entornos urbanos, dentro de los propios organismos dependientes de la Unesco,
debido a la necesidad de especialización en el análisis que se necesita. Un ejemplo de
ello es el International Committee on Historic Cities, Towns and Villages (CIVVIH)113,
que desde ICOMOS trabaja en las cuestiones más especializadas y relevantes en materia
de planeamiento y gestión de ciudades históricas.

Dentro del trabajo desarrollado por el World Heritage Cities Programme, se encuentra
la creación de diferentes centros o programas de cooperación repartidos por las diversas
ciudades Patrimonio Mundial, que suelen estar organizados a través de asociaciones
nacionales. Una de estas iniciativas son los Laboratorios de Ciudades Patrimonio
Mundial, donde se debate sobre algunas de las cuestiones que afectan a las ciudades. En
2022 se celebró uno en la ciudad española de Córdoba, en el contexto de la celebración
del 10º aniversario de la Recomendación de 2011 sobre el Paisaje Urbano Histórico
(Cfr. 2.2.1.4). Entre los muchos temas que se trataron, es interesante destacar, en
relación con el objetivo de este trabajo, la intervención de TRESSERRAS dentro de la
Sesión Gobernanza y Comunidades114. En ella se resalta la importancia transversal del
concepto de gobernanza para poder articular y llevar a cabo los demás objetivos y
programas de las Ciudades Patrimonio.

Se hace especial mención a los programas y planes de gestión, así como a los
organismos de gestión consecuentes para poder ejecutar los programas, los cuales se
encuentran en una fase de desarrollo e implementación en la mayoría de las ciudades.
Como se comentó, estos planes deben ser participativos e inclusivos, algo que se debe
afrontar desde una correcta estrategia de colaboración para que los ciudadanos,
empresas o propietarios que participan en el día a día de la ciudad puedan intervenir en
sus decisiones. Otro aspecto fundamental, y también poco desarrollado, es el desarrollo

112
https://whc.unesco.org/en/cities/
113
civvih.icomos.org
114
El video de la sesión puede verse en el siguiente enlace: https://whc.unesco.org/en/events/1703/

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

de planes de riesgos y emergencias, algo esencial que debe elaborarse para evitar la
pérdida de los bienes. En estos dos puntos se dedican los capítulos 5, para los planes de
riesgo y emergencias, y el capítulo 6, para las relaciones con la ciudadanía y el concepto
de gobernanza, dado que no podemos proponer mejoras solamente desde la elaboración
de documentos técnicos, sino que estos deben tener el soporte normativo adecuado para
poder, no solo ponerlos en práctica, sino más importante, garantizar su cumplimiento,
con procedimientos de inspección y un adecuado cuadro sancionador, por ejemplo.

En resumen, tal como expuso TRESSERRAS, desde Unesco se demanda la

introducción y el desarrollo de sistemas de gobernanza equitativos, sistemas de gestión
colaborativa y mecanismos eficientes para la mitigación y respuesta de riesgos.
Creemos, y así se desarrolla más detenidamente en las conclusiones, que una adecuada
fiscalización de las actividades de las AA. PP., entendida en cuanto a su adecuación al
bien de los ciudadanos, debe enfocarse en la capacidad de estos mismos ciudadanos de
exigir responsabilidades por dicha gestión. Por tanto, creemos que este tipo de ideas
relacionadas con la gobernanza participativa se deben reforzar y llevar más a la práctica
en lo relativo a la gestión del patrimonio histórico en zonas tan complejas como las
ciudades. Al respecto, SORO MATEO115 precisó: "El gobierno local en la segunda
década del siglo XXI se encuentra con una sociedad que demanda autotutela de
derechos, como alternativa a una clásica protección institucional pública o público-
privada que no ha sabido o podido llegar a todos los ciudadanos: han emergido la
apropiación comunitaria de servicios públicos, los presupuestos participativos, la
democracia activa, la economía cooperativa, la perspectiva común y los comunes
urbanos, que no son más que conforme a la clasificación de bienes de dominio público
de nuestro derecho patrimonial, aquellos destinados a un uso público. Se habla ahora
de superar la alianza público-privada por una nueva alianza público-ciudadana”.

Asimismo, otras organizaciones internacionales se han creado para abordar áreas

específicas que los desafíos en la gestión del patrimonio de las ciudades plantean en la
actualidad, y que no pueden cubrirse desde las organizaciones más vinculadas
directamente a la Unesco debido, principalmente, a la necesidad de adaptación a
contextos locales específicos. Uno de estos grupos es el United Cities and Local
Governments (CGLU)116, que desarrolla diversas actividades y documentos que
analizan, entre otras situaciones actuales a las que se enfrentan las ciudades, los riesgos
y emergencias o la adecuación del patrimonio a los desafíos del desarrollo de las

115
SORO MATEO, B. “Cambio climático y transformaciones…”, 135.
116
https://www.uclg.org/en

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

ciudades en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)117.

Con el objetivo de poder focalizarse en la idiosincrasia que presentan algunas regiones

específicas, se han creado diversas organizaciones que tratan de orientar sus esfuerzos
a soluciones más específicas. Un ejemplo de ello se da en el mundo árabe, donde, dentro
del seno de la Organización de Ciudades Árabes118, se ha incardinado la Fundación de
Ciudades Históricas y del Patrimonio Árabe, creada para afrontar el futuro de estas
ciudades, pero manteniendo su propia identidad.

En el caso de España, esta iniciativa asociacionista en torno a las ciudades patrimonio

se configuró en lo que hoy es el Grupo de las Ciudades Patrimonio de la Humanidad de
España119, dentro del cual se llevan a cabo diferentes acciones no solo orientadas a
promocionar las ciudades, sino también a mejorar sus condiciones económicas y
sociales, garantizando una adecuada protección del patrimonio. En este sentido son
varias sus publicaciones y congresos en los que se han tratado de diversa manera los
temas objetivo de esta tesis, como pueden ser la gestión de las emergencias, la educación
o el turismo, los cuales se verán en los correspondientes capítulos (Cfr. 4, 5, 6 y 7) para
poder ahondar de una manera correcta en ellos. El Grupo se creó en 1993 y está formado
por las 15 ciudades que ostentan esta categoría. Su objetivo es afrontar con mayores
garantías su conservación y desarrollo mediante la colaboración y el aprendizaje
conjunto. La importancia del trabajo conjunto para identificar las amenazas a las que se
enfrentan estos conjuntos y abordarlas, en la medida de lo posible, mediante el consenso
y el estudio de profesionales, es fundamental para una buena gestión no solo de los
bienes protegidos, sino de la ciudad en su conjunto.

En este punto, hay que hacer una breve mención a los condicionantes que conlleva la
declaración como Patrimonio Mundial de una ciudad o de un área de ésta, en términos
de protección urbanística de los bienes que se encuentran en la zona. Este aspecto se
aborda de manera más práctica en el capítulo 4. En principio, las áreas protegidas por la
figura de Patrimonio Mundial deberían estar previamente protegidas por la normativa
nacional. Sin embargo, en muchas ocasiones, la aplicación de la normativa de la Unesco
implica el establecimiento de zonas de amortiguamiento, que según recuerda
BERMÚDEZ SÁNCHEZ120, no tienen por qué coincidir con los entornos previamente

117
Vid. BALTÀ PORTOLES, J. “Patrimonio cultural y ciudades sostenibles. Temas clave y ejemplos de
ciudades europeas”, Informes de la Comisión de Cultura de CGLU, nº 7 (2018).
118
:: ‫ منظمة المدن العربية‬:: (arabtowns.org)
119
https://ciudadespatrimonio.org/
120
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. “Remodelaciones urbanas en conjuntos históricos y sus entornos”,

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

protegidos. Esto puede llevar a modificaciones que pueden o no estar reflejadas en las
declaraciones de protección o en los catálogos urbanísticos. En estos puntos, junto con
las zonas de protección de los BIC, surgen problemáticas de muy diversa índole y
compleja solución, en las que una correcta aplicación de los servicios policiales puede
ser de gran ayuda. Por ejemplo, pueden darse situaciones en las que locales comerciales
o viviendas con décadas de antigüedad pasen a ser zonas de amortiguamiento de un
bien, lo cual conlleva implicaciones significativas.

En conclusión, la mayoría de las iniciativas y programas mencionados han abordado los

problemas desde disciplinas cercanas y siempre desde un enfoque técnico, como el
urbanismo o la economía. Sin embargo, existen diversas problemáticas desde una
perspectiva legal, especialmente en lo que respecta a la integración de los bienes
históricos protegidos en el desarrollo urbano de las ciudades. Por esta razón, buscamos
integrar de manera multidisciplinar todas las áreas involucradas, orientándolas hacia la
mejora del marco normativo municipal de control e inspección. El objetivo es garantizar
tanto el cumplimiento de las normas como la adaptación a las verdaderas necesidades
de las nuevas iniciativas, en el contexto de un crecimiento económico adecuado, una
mejor calidad de vida y la conservación tanto del patrimonio como del medio ambiente.

2.2.1.4 Paisajes Históricos Urbanos

En 1992, coincidiendo con el vigésimo aniversario de la Convención de la Unesco, se

creó el Centro de Patrimonio Mundial, cuyo importante papel en la actualidad en
relación con el patrimonio urbano ya se ha mencionado. Sin embargo, se trae a colación
en este punto debido al cambio de paradigma que representó su creación. Este centro
unificó los sectores cultural y natural dentro de la Unesco, lo que implicó una nueva
estrategia para la aplicación de la Convención del 72. Esta estrategia se basó en un
enfoque más amplio que buscaba estrechar los lazos entre la naturaleza y la cultura,
implicando no solo el medio ambiente en relación con los bienes culturales, sino
también los valores culturales de los bienes naturales121.

El concepto de paisaje cultural, como elemento dotado de unos valores que deben
protegerse, comenzó a aparecer en la normativa internacional desde la Convención de

Revista Andaluza de Administración Pública, nº 76, enero-abril (2010): 130.

121
Vid. VAN HOOFF, H. “La convención del patrimonio mundial y el seguimiento del estado de
conservación”, Indicadores para la evaluación del estado de conservación de ciudades históricas.
Sevilla: Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico y Editorial Comares, (1999): 6-11.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Patrimonio Mundial de la Unesco de 1992122. Los paisajes culturales comenzaron a

valorarse en función de su relación con las personas y las comunidades, como afirmó
STRECKER123, en relación con la dimensión humana del paisaje. Estos valores
culturales vinculados a los paisajes culturales se están detectando cada vez más en
diferentes entornos. Este nuevo concepto ha evolucionado a partir del anterior concepto
jurídico de paisaje, que ya estaba presente en diversas legislaciones europeas 124. No
obstante, este último se limitaba a la protección de un elemento estático y bucólico, sin
ninguna interpretación relacionada con la dinámica social y cultural de la zona.

En este sentido, el abordaje de las peculiaridades que presenta el ámbito de la ciudad

fue una cuestión que surgió rápidamente, dada la relevancia que el espacio urbano está
adquiriendo en las sociedades contemporáneas, no solo como lugar de trabajo y
residencia, sino también como espacio de ocio y relajación. El primer documento
internacional de importancia que comenzó a tratar esta problemática fue el
Memorándum de Viena (2005), centrado en la Gestión del Paisaje Histórico Urbano. En
este documento se destaca la importancia de las transformaciones de las ciudades para
su adecuada gestión, reconociendo el papel que desempeñan los vestigios de su pasado
en el presente y la necesidad de adaptarlos a los grandes desarrollos y cambios.

Sin embargo, autores como AZPEITIA y AZKARATE125 son muy críticos con el
Memorándum, acusándolo de tener un carácter oportunista y fomentar, mediante
términos equívocos, un marco de adaptación para las ciudades con una gran cantidad de
patrimonio histórico, en el que "tuvieran cabida propósitos de índole mercantilista”.
Estos mismos autores aclararon que el concepto de paisaje histórico urbano integra la
evolución conceptual previa en cuanto a la conservación urbana. Estamos de acuerdo
con esto, puesto que aún hoy podemos observar cómo el debate sobre la formulación de
nuevos instrumentos jurídicos para la protección del paisaje urbano complementa otras
normativas sectoriales en la materia. Creemos que es en estos instrumentos,
principalmente a nivel local, donde debemos buscar la solución a lo que AZPEITIA y

122
Decisión 16 COM XIII. 1-3 World Heritage Committee.
123
STRECKER, A. Landscape protection in international law. Oxford University Press, 2018.
124
En España, por ejemplo, la Ley de Parques Nacionales de 1916 o el Convenio Europeo del Paisaje
(Florencia, 2000).
125
AZPEITIA, A. y AZKARATE, A. “Urbanismo y desarrollo sostenible en la postmodernidad. El
concepto de paisajes urbanos históricos”, Actas del 7º Congreso Europeo sobre Eficiencia Energética y
Sostenibilidad en Arquitectura y Urbanismo. Universidad del País Vasco, 2016. p. 49. Los mismos
autores en AZKARATE, A. y AZPEITIA A. “Paisajes Urbanos Históricos: ¿nuevo paradigma o
subterfugio?”. En Alla ricerca di un pasato complesso. Contributi in onore di gian Pietro Brogiolo,
editado por M. Jurkovic y A. Chavarria, 307-320. Croacia: University of Zagreb - International Research
Center for Late Antiquity and the Middle Ages, 2016.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

AZKARATE denominaron "límites de cambio aceptables”, con el fin de conciliar la

actual regulación administrativa con una práctica coherente en la protección del paisaje
histórico urbano.

Como parte de este proceso en el que se encontró inmersa la Unesco, y tratando de

encontrar cabida a la complejidad de la gestión del patrimonio dentro de espacios
habitados y en continuo desarrollo, se formó un grupo de trabajo internacional con el
objetivo de analizar la figura de los Paisajes Históricos Urbanos, como una combinación
de patrimonio natural y antrópico. Después de un gran número de documentos y
estudios, el 10 de noviembre de 2011 en la Asamblea General de la Unesco se adoptó
una nueva Recomendación sobre los Paisajes Históricos Urbanos126, primer documento
emitido por este órgano de indudable influencia normativa, en el que se empezaban a
tener en consideración tanto el entorno y el paisaje como un elemento inseparable del
patrimonio de un lugar. Esta recomendación encierra una definición de Paisaje Histórico
Urbano que es válida hasta el día de hoy:

"Zona urbana resultante de una estratificación histórica de valores y atributos

culturales y naturales, lo que trasciende la noción de “conjunto” o “centro histórico”
para abarcar el contexto urbano general y su entorno geográfico (punto 8). Este
contexto general incluye otros rasgos del sitio, principalmente su topografía,
geomorfología, hidrología y características naturales; su medio urbanizado, tanto
histórico como contemporáneo; sus infraestructuras, tanto superficiales como
subterráneas; sus espacios abiertos y jardines, la configuración de los usos del suelo y
su organización espacial; las percepciones y relaciones visuales; y todos los demás
elementos de la estructura urbana. También incluye los usos y valores sociales y
culturales, los procesos económicos y los aspectos inmateriales del patrimonio en su
relación con la diversidad y la identidad (punto 9)”127.

Para FERNÁNDEZ SALINAS y SILVA PÉREZ 128, al origen del concepto se le puede
atribuir una doble perspectiva: "(I) necesidad de reconocer mejor la relación entre
arquitectura contemporánea y entramado histórico; y (II) la perentoriedad de plantear
ámbitos de protección de las ciudades históricas que superen el también obsoleto
concepto de conjunto histórico, abriendo el régimen de protección a espacios más
amplios y complejos”.

126
https://whc.unesco.org/en/activities/638/
127
AZKARATE, A. y AZPEITIA A. “Paisajes Urbanos Históricos…”, p. 316.
128
FERNÁNDEZ SALINAS, V. y SILVA PÉREZ, R. “Deconstruyendo los paisajes culturales de la Lista
del Patrimonio Mundial de la Unesco”, Cuadernos Geográficos, 55 (1), (2016.):. 184.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Hay que entender lo comentado por los autores en el contexto de un intento de

aclaración entre las diferencias de los conceptos paisaje cultural y paisaje urbano
histórico, algo que para ellos no se encuentra resuelto129. Esto ha venido a enturbiar en
cierto modo la aplicabilidad de las figuras de protección. Cuando las autoras mencionan
el concepto de conjunto histórico como algo obsoleto, entendemos que lo hacen desde
la perspectiva de que las figuras que incorporan elementos de protección relacionados
con el paisaje son más adecuadas para su protección y más acordes con las perspectivas
actuales. Por tanto, vendrían a complementar y mejorar las figuras tradicionales, como
el conjunto histórico, que, por otro lado, está ampliamente desarrollado en la doctrina
española. Desde nuestro punto de vista, esta aportación es acertada, por diversas razones
que confluyen en la aplicación de las normas por los municipios: (I) por un lado, en
cuanto al control de las diferentes ordenanzas aplicadas a la protección de una misma
área (ver supra), y por otro (II), la consecuente aplicación de las figuras de protección
clásicas, como las de centro histórico, a áreas de las ciudades en las que se concentran
elementos arquitectónicos contemporáneos que deben ser protegidos, pero con los
matices adecuados. En este mismo sentido lo expresa YÁÑEZ130, al comentar que la
mencionada Recomendación de Unesco trata de que los conjuntos históricos se
entiendan desde la perspectiva de los avances teóricos elaborados en el ámbito del
paisaje, donde se deben tener en cuenta elementos que condicionan estos espacios, como
pueden ser las "diferentes circunstancias sociales, ambientales y territoriales”.

Todo lo anterior va a tener una clara relevancia para los municipios que afrontan la
conservación de elementos de esta tipología. En el citado documento se recomienda que
tanto los Estados Miembros como las autoridades locales identifiquen en sus respectivas
áreas elementos que se configuren dentro de la definición de paisaje histórico y se
incluyan en sus respectivos planes de desarrollo para garantizar su conservación. En la
definición comentada se incluyen elementos como la topografía, la geomorfología, el
medio urbano en general, las infraestructuras, los jardines y, sobre todo, la organización
espacial, es decir, las percepciones y relaciones visuales entre todos los elementos de la
estructura urbana. Todo ello en relación con los usos y valores tanto sociales como
culturales que se aprecian en estos espacios, y los procesos económicos o aspectos
inmateriales del patrimonio en su relación con la diversidad y la identidad (Cfr. 4.1.3).

129
Para YÁÑEZ, A., en” De los conjuntos históricos a los paisajes culturales urbanos”, Revista de
Urbanismo y edificación, (2013): 96, la noción de Paisaje Histórico Urbano ha transformado la propia
concepción de Conjunto Histórico.
130
YÁÑEZ, A., “De los conjuntos históricos…”, 98.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Todo entendido, como no podría ser de otra manera, dentro del conjunto de un
planteamiento integrador donde tendrían cabida las políticas de las Naciones Unidas de
desarrollo sostenible, donde la cultura ha adquirido un papel relevante tanto en el
desarrollo humano como en el social y el económico. Esta noción proporciona nuevas
herramientas normativas que abordan necesidades que, a lo largo de años de práctica,
se han identificado como esenciales y difíciles de abordar con las figuras jurídicas
existentes hasta el momento. Por lo tanto, se están abriendo nuevos enfoques más
respetuosos en el desarrollo urbano y una nueva dimensión para desarrollar políticas
públicas que respondan a la gran presión a la que están sometidas las ciudades, ya sea
relacionada con su crecimiento o con la protección del medio ambiente. En ese sentido,
dentro de las herramientas propuestas en la Recomendación de 2011, encontramos la
sugerencia de que los sistemas normativos tengan en cuenta las condiciones locales de
modo que se incluyan medidas legislativas y reglamentarias enfocadas a la conservación
de sus valores sociales, ambientales y culturales. La recomendación de 2011, y sus
propuestas, como expusieron VELDPAUS et al.131resultan ser una evolución natural de
las teorías relacionadas con la gestión del patrimonio urbano.

En este punto, nos tomaremos la libertad de cambiar el orden seguido hasta ahora e
introducir un documento que debería, por su origen, aparecer en el capítulo referido al
Consejo de Europa, pero que por su contenido tiene mayor relevancia el comentarlo en
este punto. Se trata del Convenio Europeo del Paisaje (CEP), el cual fue elaborado por
el Consejo de Europa, que lo aprobó en el año 2000 en Florencia (Italia)132. Este cuerpo
legal se ha convertido en la actualidad en un marco conceptual y normativo de referencia
obligada para todas las AA. PP. a la hora de elaborar y poner en práctica políticas e
iniciativas en materia de protección, gestión y ordenación del paisaje133. Se entiende que
estas políticas deben estar dotadas de una especificidad en cuanto a su orientación al
paisaje, y no como parte de otras medidas que pudieran afectar indirectamente. Se debe,
por tanto, reconocer jurídicamente el paisaje como figura de protección. Además, se
añade el concepto de dinamismo en el paisaje, que vino a contraponerse a la tradicional
imposición de medidas que fomentaban una visión estática del mismo.

Estos objetivos solo pueden llevarse a la práctica mediante su vinculación a las políticas
y los instrumentos de ordenación del territorio, todo dentro de lo que el propio Convenio

131
Vid. VELDPAUS, L., RODERS, A. R. P., y COLENBRANDER, B. J. F. “Urban heritage: Putting the
past into the future”, The Historic Environment: Policy and Practice, 4(1), (2013): 3-18.
132
España lo ratificó el 30 de noviembre de 2007 y entró en vigor el 1 de marzo de 2008.
133
https://www.juntadeandalucia.es/organismos/fomentoinfraestructurasyordenaciondelterritorio/areas/ordenacion/
paisaje/paginas/convenio-europeo-paisaje.html

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

denominó "política del paisaje”, que puede resumirse en integrar el paisaje en las
políticas y procedimientos ya existentes. En relación con esto, y enfocado a los medios
de actuación que el Convenio prevé para su aplicación, se hace mención explícita a los
principios de subsidiariedad y autonomía local. Esto se refiere a que tienen que ser los
poderes más cercanos al ciudadano los encargados de poner en práctica estas políticas,
pero sin olvidar la responsabilidad de los estamentos superiores en caso de ser necesaria.
De este modo, como explicó MATA OLMO134, se garantiza una lógica acorde con lo
que cada paisaje necesita, y que implica, por tanto, disponer de formas de intervención
diferenciadas que atiendan a sus propias características.

En general, y en lo referente al paisaje urbano, en la actualidad creemos que existen

dificultades para poder encontrar un modelo adecuado de gestión y protección de este.
Estas dificultades, que condicionan el funcionamiento óptimo de los sistemas de
protección, provienen, por un lado, de la complejidad intrínseca propia de la materia, y
por otro, de la falta de normativa legal de desarrollo o de armonización entre diferentes
áreas, como son las que regulan las actividades económicas y la protección del
patrimonio histórico. Sin embargo, esa complejidad puede aprovecharse, sobre todo en
las ciudades, para buscar un marco de entendimiento entre áreas en las que antes era
difícil consensuar. En este sentido, este debate ayuda a establecer, por ejemplo, cuáles
son las relaciones entre los elementos patrimoniales y otros elementos presentes en el
paisaje urbano, o qué se debe proteger135, o cómo gestionar los entornos de los BIC. Es
por esto por lo que el territorio (paisaje), en tanto que entorno físico, social y cultural
en el que se inserta el patrimonio, y que es a su vez un bien patrimonial, resulta esencial
para trazar esos puentes136.

Todos estos documentos deben entenderse relacionados con los demás expuestos en este
mismo capítulo, dado que nos muestran la importancia que se le ha dado a este tipo de
iniciativas y lo candente de la necesidad de actualizar y mejorar los modelos de gestión
para buscar una aplicabilidad que nunca ha llegado a materializarse de una manera
completa. En este punto, y como se comenta más en profundidad en el Capítulo 4, la
realidad ha ido siguiendo derroteros diferentes a los que se marcan por las diferentes
normas e instituciones encargadas de la tutela del patrimonio. Tal como expusieron
AZKARATE y AZPEITIA137, volviendo a los problemas relacionados con la definición

134
Vid. MATA OLMO, R. “El Convenio Europeo del Paisaje del Consejo de Europa. Notas sobre su
aplicación en España”, Patrimonio Cultural y Derecho, (18), (2014): 175-206.
135
Vid. FERNÁNDEZ SALINAS, V. y SILVA PÉREZ, R. “Deconstruyendo los paisajes…”
136
Ibidem.
137
AZKARATE, A. y AZPEITIA A. “Paisajes Urbanos Históricos…”, 235.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

de los elementos que se deben proteger, y siguiendo en la misma línea de lo comentado

por FERNÁNDEZ SALINAS y SILVA PÉREZ138, estos autores afirman que, por
muchos mecanismos de protección que se diseñen, mientras que estos no concreten las
medidas de protección y, sobre todo, concreten la definición del objeto a proteger, serán
tantos los flancos abiertos que podrán ser atacados utilizando, incluso, sus propios
argumentos139.

Los autores pusieron el ejemplo del concepto de paisaje urbano histórico, exponiendo
los casos prácticos de las ciudades de Sevilla y Buenos Aires, concluyendo lo siguiente:
"La aparente distancia con la que se aborda la necesidad del cambio en la ciudad y se
asume la condición urbana como una realidad viva, de un dinamismo imparable,
resulta sin embargo perturbadora cuando no se precisan los límites de dicho cambio ni
se articulan herramientas eficaces para concretarlos”140. Los autores se refirieron a la
utilización de términos genéricos para definir elementos de protección que terminan
siendo imprecisos. Términos como el de estilo, cohesión o armonía necesitan de
aclaración particular para cada caso concreto de aplicación, si se quiere ser eficiente en
su uso141. Esta problemática, según explicaron estos mismos autores en otro artículo142,
puede aprovecharse como un subterfugio para escapar del espíritu proteccionista de la
norma en favor de intereses determinados.

2.2.2 Documentos internacionales.

Como se ha podido observar, es desde la Unesco desde donde se han desarrollado la

gran mayoría de los instrumentos normativos internacionales, pero sería incompleto un
resumen de sus logros si no se incluyera el trabajo desarrollado por sus instituciones
asesoras. En la misma línea que los capítulos precedentes, el criterio para comentar estos
documentos es, en primer lugar, su relevancia para la gestión municipal del patrimonio
histórico, y después un simple criterio cronológico.

Quizá el órgano asesor de la Unesco que mayor relevancia ha tenido y tiene en la

138
Vid. FERNÁNDEZ SALINAS, V. y SILVA PÉREZ, R. “Deconstruyendo los paisajes…”.
139
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano: instrumentos normativos. Akal, 2000. p 190,
hizo referencia igualmente a lo impreciso de términos como "armonizar”, que "son difíciles de alegar
ante un tribunal o justificar administrativamente”.
140
AZKARATE, A. y AZPEITIA A. “Paisajes Urbanos Históricos…”, 235.
141
Ibidem, p. 232.
142
AZPEITIA, A. & AZKARATE, A. “Urbanismo y desarrollo sostenible…”, 48.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

actualidad en el ámbito que nos ocupa es ICOMOS. Se fundó en 1965 y surgió tras la
redacción de la Carta Internacional sobre la Conservación y la Restauración de
Monumentos y Sitios Histórico-Artísticos, conocida como Carta de Venecia, aprobada
tras el II Congreso Internacional de Arquitectos y Técnicos de Monumentos Históricos
en 1964, y considerada como su carta fundacional. Esta carta no fue sino la
manifestación de un amplio movimiento internacional iniciado por la Carta de Atenas
de 1931, donde ya se perfilaban los principios que debían presidir la conservación y la
restauración de los monumentos históricos143.

Ambos documentos adoptaron unos principios normativos coherentes que resumían la

reflexión y el trabajo de los especialistas en la conservación y puesta en valor del
patrimonio, que pudieran a su vez tener su reflejo en las políticas públicas y las
propuestas de los diferentes organismos especializados. La actividad internacional que
se inició a partir de la Carta de Atenas fue interrumpida con el estallido de la Segunda
Guerra Mundial (1939- 1945). Los años posteriores a esta tuvieron una gran importancia
para la conservación del patrimonio, al tener que repensarse todos los principios de la
disciplina.

A la Carta de Venecia le debemos las primeras definiciones de monumento histórico

entendido en conjunto con su entorno y con los bienes muebles asociados, aunque
prevaleciendo una visión de salvaguarda muy influenciada todavía por las teorías de
Cesari Brandi144. En la actualidad, prevalece una visión más dinámica y útil de la
arquitectura para la sociedad, así como una visión de los centros históricos como parte
fundamental de las tensiones urbanas de una ciudad. En España, esta carta sirvió de
orientación para la legislación de protección del patrimonio y estableció algunos de los
criterios que posteriormente serían utilizados para la inscripción de sitios en la lista de
Patrimonio Mundial.

Sin embargo, es importante entender que la Carta de Venecia debe ser contextualizada
en los años sesenta y en su redacción, concebida por y para restauradores europeos, por
lo que es evidente que las necesidades actuales son diferentes. En los siguientes 50 años,
la concepción y los trabajos asociados al patrimonio se desarrollaron enormemente, y
se complementaron elementos faltantes con otras cartas. Por ejemplo, en lo referente a
las ciudades históricas, como se verá más adelante al comentar la Carta de Washington
de 1987.

143
SAN MARTIN CALVO, M. “La acción normativa de la UNESCO..”, 16.
144
Brandi, C. Teoría del restauro. Einaudi, Torino.1963.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Fueron varios los avances en la protección del patrimonio durante conflictos armados
llevados a cabo desde ICOMOS, como la participación en la creación del Escudo Azul
o la Declaración de Dresde de 1982 sobre la reconstrucción de monumentos destruidos
por la guerra. Pero en el ámbito que nos ocupa, tienen especial relevancia los Informes
Mundiales sobre Monumentos y Sitios en Peligro (Heritage and Risk), en los que la
organización recoge periódicamente los datos proporcionados por los comités
nacionales en referencia a los riesgos que afectan al patrimonio cultural en todo el
mundo. Esto permite no solo una vigilancia en lo referente a la conservación de estos,
sino también proporcionar a las administraciones documentos técnicos de trabajo con
los que elaborar propuestas o líneas de actuación.

Otros textos que han sido aprobados por la Asamblea General de ICOMOS y que tienen
relevancia para el objeto del presente trabajo son145:

La Carta Internacional sobre el Turismo Cultural Patrimonial de 2022. En este

documento se recoge la necesidad de fomentar el valor por los elementos patrimoniales
característicos de un lugar, no solo entre los habitantes, sino también con los visitantes.
Su gestión debe hacerse de una manera consciente para beneficiar a la comunidad
anfitriona y garantizar la comunicación, el entendimiento y el acceso a los derechos
culturales de todos. La Carta desarrolla los principios y propuestas que ya habían sido
mencionados en las dos cartas anteriores elaboradas en la materia, en los años 1976 y
1999. En este sentido, es importante destacar la relación con las políticas públicas
urbanas de las diferentes ciudades, y cómo una gestión inadecuada del turismo puede
dañar los valores del sitio e incluso afectar la calidad de vida de los residentes.

La Carta del ICOMOS relativa a la salvaguardia de los Jardines Históricos (Carta de

Florencia, 1982). Este documento es relevante, puesto que destaca las características
particulares de unos elementos que, si bien siempre se han considerado parte de los
valores históricos, paisajísticos y culturales de las ciudades, no se les había dotado de la
especificidad tanto técnica como de formación que son adecuadas para garantizar su

145
No es el propósito de este trabajo la enumeración de todos los documentos; solo se mencionan y
comentan brevemente en el texto de los más relevantes. Sin embargo, es importante destacar la relevancia
de la gran mayoría de estos documentos para un adecuado trabajo de protección de los bienes históricos
en las ciudades, puesto que reflejan una evolución y adición constante por parte de los diferentes grupos
de trabajo. Algunos de los documentos que pueden mencionarse incluyen: la Declaración de Xi'an sobre
la Conservación del Entorno de las Estructuras, Sitios y Áreas Patrimoniales; la Carta de Cracovia del
año 2000; y la Carta de Nizhny Tagil para la conservación del patrimonio industrial, firmada en Moscú
en el año 2003, entre otros.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

correcta conservación y gestión. Dentro de la propia organización de ICOMOS se cuenta

con un Comité Especializado en Jardines Históricos, el cual denota su importancia para
los sitios de patrimonio mundial. Esta importancia no se puede dejar de subrayar para
muchas ciudades que cuentan con diferentes elementos de esta categoría en sus sitios
protegidos (todas las legislaciones de patrimonio incluyen esta figura de protección),
por ejemplo, Madrid, que no solo cuenta con diferentes jardines históricos, sino que su
propia configuración de paisaje urbano con jardines históricos (Cfr. 1; 5; 6 y 7) le ha
permitido alcanzar el reconocimiento de Patrimonio Mundial al Paisaje de la Luz146.

Dentro de los documentos internacionales, cabe reseñar la Carta internacional del

ICOMOS para la Conservación de las Ciudades Históricas y Áreas Urbanas Históricas
(Carta de Washington, 1987)147. Este documento se elaboró siguiendo la denominada
Carta de Toledo, de 1986, que no fue sino el preámbulo de esta. La carta es la
continuación de las recomendaciones internacionales que en la materia se venían
recogiendo en años anteriores, y sus principios y objetivos se pueden resumir de la
siguiente manera:

● Integrar el desarrollo urbanístico y la conservación en un ordenamiento y una

política territorial coherente con las particularidades de la ciudad histórica y
su derecho al desarrollo.
● Definición de conceptos relacionados con la conservación de las ciudades y
su carácter histórico.
● Vinculación con los habitantes y primar la especificidad de cada núcleo
urbano.
● Elaboración de planes urbanísticos pluridisciplinares en los que se tengan en
cuenta la parte administrativa y jurídica; que cuenten con un catálogo
actualizado y coherente de los bienes; y propiciar la investigación y el
aprendizaje constante.

Es interesante destacar, debido a su relevancia en el Derecho español, que, en la Carta

de Washington, como menciona BERMÚDEZ SÁNCHEZ148, se ponen de relieve dos
importantes criterios: por un lado, el relativo a la conservación de la trama urbana y de
los edificios, y, por otro lado, la mejora del hábitat. Se promulga una lógica en las
intervenciones que sea coherente, no solo con las garantías técnicas y la necesaria
prudencia de las intervenciones, sino también con la lógica social y económica que debe

146
https://www.paisajedelaluz.es/
147
https://www.icomos.org/charters/towns_sp.pdf
148
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. “Remodelaciones urbanas en conjuntos históricos …”, 123.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

distinguir de forma drástica entre las intervenciones de mejora y las meramente

especulativas.

Siguiendo con esa evolución en la normativa internacional y las iniciativas locales,

enfocada a la preservación del patrimonio existente en las ciudades, fue surgiendo una
nueva línea de trabajo de especial relevancia, especialmente en países como España: las
ciudades Patrimonio de la Humanidad, comentada anteriormente.

Siguiendo la línea que hemos establecido al hablar de los convenios, merece la pena
prestar especial atención al patrimonio arqueológico, ya que, como se comentó
anteriormente, posee unas características que lo convierten en especialmente vulnerable.
La Carta para la protección y la gestión del patrimonio arqueológico, firmada en
Lausana en 1990, surgió en el seno del International Scientific Committee on
Archaeological Heritage Management (ICAHM), que pretendía establecer una carta
comparable a la de Venecia de 1966. Es el texto internacional más completo e
interesante sobre gestión del patrimonio arqueológico, pero, paradójicamente, no ha
tenido demasiada difusión, aunque sirvió de inspiración para la Convención europea
para la protección del patrimonio arqueológico, firmada en Malta en 1992, comentada
anteriormente. Si bien la Carta de Lausana establece elementos importantes que afectan
al planeamiento y la conservación en el ámbito municipal, su contenido es muy cercano
al de la Convención de Malta, y solo se pueden destacar algunos puntos relevantes para
el presente trabajo, como la siguiente mención en su preámbulo: "La protección del
patrimonio arqueológico debe fundarse en la colaboración efectiva entre especialistas
de numerosas disciplinas con los servicios públicos, las empresas y el público en
general”. En estos aspectos fundamentales se basan los principales postulados de esta
tesis.

En este contexto, es importante destacar que los argumentos desarrollados en los

capítulos siguientes están condicionados directa o indirectamente por los aspectos en
los que se ha incidido en los comentarios anteriores. Sus objetivos, por definición,
deben ser genéricos, lo que plantea la necesidad de evaluar cómo se han ajustado en el
ordenamiento español y la posibilidad de regresar a esos objetivos para realizar una
crítica constructiva del camino seguido. Asimismo, se plantean soluciones que otorguen
mayor relevancia al ámbito municipal.

Se puede concluir que la necesaria aproximación entre el adecuado y justo desarrollo

urbano, con la protección del patrimonio, ha aparecido de una forma u otra en todos los

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

documentos internacionales que han abordado la problemática desde los años 60149. Esto
nos lleva a reflexionar sobre la efectividad real de los mecanismos existentes y a buscar
nuevas líneas de trabajo para solventar estos problemas. En su conjunto, lo anterior ha
llevado a una asimilación de estos postulados esenciales por parte de la normativa
española en protección del patrimonio, conformando junto con la normativa urbanística
un corpus iuris complejo, no falto de tensiones y en ciertos aspectos contradictorio.

Estas complejas relaciones pueden llegar a plantear dudas en cuanto al principio de

legalidad por parte de algunas EE. LL., especialmente en lo que concierne al desarrollo
de sus propias competencias reglamentarias que afectan al patrimonio histórico. Pueden
surgir conflictos entre el principio de responsabilidad de proteger estos mismos bienes
y la existencia de diferentes calificaciones jurídicas para un mismo hecho, que en
ocasiones pueden llegar a ser complejas en su formulación y, por tanto, difíciles de
aplicar.

2.3 LA GESTIÓN MUNICIPAL DEL PATRIMONIO DESDE LA PERSPECTIVA EUROPEA

En la UE, el desarrollo de la protección del patrimonio ha seguido una línea

independiente a las mostradas anteriormente, pero al mismo tiempo muy relacionada
con la protección del patrimonio por las ciudades, debido a la importancia que se le ha
dado al desarrollo de las diferentes regiones desde los planes de los diferentes
organismos europeos. A grandes rasgos, podemos afirmar que, al igual que en la
normativa de otros organismos internacionales, en la actualidad se puede observar una
línea similar que busca incluir en las propuestas los principios de sostenibilidad, cada
vez más vinculados al concepto de desarrollo150. Esto es normal si consideramos que,
según comentaron AZPEITIA y BENEDET151, el uso de la cultura como motor
económico se encuentra dentro de la estrategia de crecimiento europea.

Aunque las competencias de la UE en materia de patrimonio cultural no son muy

amplias, estas se limitan principalmente a la financiación y coordinación de proyectos,
así como al fomento del conocimiento y la colaboración entre regiones. Las políticas en
cuanto a la distinción y creación de una comunidad europea, y el papel que la cultura
tiene en ellas, se pueden observar ya desde el Tratado Constitutivo de la Comunidad

149
Vid. VELDPAUS, L., RODERS, A. R. P., & COLENBRANDER, B. J. F. “Urban heritage: putting
the past…”
150
https://www.europanostra.org/our-work/policy/cultural-heritage-counts-europe/
151
Vid. AZPEITIA, A. y BENEDET, V. “New urban development after the COVID-19 pandemic. An
inclusive view from the cultural sphere”, Actas del World Heritage and Design for Health, 2021.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Europea152, que en su artículo 36153 hace referencia a la "protección del patrimonio

artístico, histórico o arqueológico nacional”, así como a las exportaciones e
importaciones ilegales. Esta es una de las pocas restricciones que se establecen en la
construcción del mercado común. Teniendo en cuenta que estamos ante un tratado de
corte predominantemente económico, las referencias a la cultura en general y al
patrimonio histórico en particular, como se puede observar, fueron realmente escasas154.
Sin embargo, esto ha ido cambiando sustantivamente en la normativa comunitaria, en la
cual se le ha otorgado un papel cada vez más relevante.

En esta línea, el artículo 167 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea define
el papel de la UE como de cooperación entre los Estados y el apoyo a la mejora de la
cultura y la historia de los pueblos europeos, así como la salvaguardia del patrimonio
cultural de importancia europea. En el Tratado de Ámsterdam, su artículo 151.1 se
refiere al deber de la Comunidad de respetar "el patrimonio cultural común”, y en el
apartado segundo de este mismo artículo se establece que la Comunidad deberá apoyar
y complementar las acciones de los Estados Miembros, entre otras áreas, en la
"conservación y salvaguarda del patrimonio cultural de importancia europea”.

En el Tratado de Lisboa, se enfatizan estos mismos principios, reflejando en el artículo

3.3 que "(La Unión Europea) respetará su rica y diversa diversidad lingüística, y
asegurará la salvaguarda y mejora del patrimonio cultural europeo”.

Esta misma línea se ha seguido hasta 2001, momento en el que se estableció por parte
del Parlamento Europeo la Resolución sobre la Aplicación de la Convención de
Patrimonio Mundial en los Estados Miembros de la UE. En ella se puede observar un
trasfondo de cooperación internacional con otros estados no europeos en lo concerniente
a la protección del patrimonio, pero sobre todo se recalcan los mecanismos de protección
del patrimonio propio europeo, recordando a los Estados miembros lo siguiente: (I) la

152
También conocido como Tratado de Roma, firmado en esa ciudad en 1957. Para los comentarios y
citas de artículos de este capítulo, se utilizó la versión del tratado suscrita originalmente. Aunque la
esencia de estos no ha variado en las modificaciones que se han ido dando, sí ha variado la numeración
de los artículos.
153
Para un análisis exhaustivo del artículo 36 del Tratado de Roma, puede consultarse RENART
GARCÍA, F. “Aspectos sustantivos del delito de contrabando… “, 146, así como las obras a las que el
mismo autor hace referencia.
154
Vid. LÓPEZ HURTADO, M. y VALENTÍN RUIZ F.J. “Derecho y cultura: En torno a una definición
y nexos de unión entre ambos conceptos”, Revista Online De Estudiantes De Derecho (ROED), (1),
(2011): 15-30.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

necesidad de reprimir el tráfico ilegal de "hallazgos arqueológicos”, en este sentido, y

como se verá en este mismo capítulo, la normativa europea ha tratado de poner freno a
estas actuaciones a través del marco jurídico del comercio. Ámbito donde la regulación
comunitaria ha encajado mejor con las diferentes normativas estatales; (II) solicita a los
Estados y administraciones locales un control más exhaustivo de las iniciativas de
desarrollo en aras de una mejor conservación; (III) requiere la redacción de medidas de
protección conjuntas para los diferentes tipos de patrimonio; (IV) que se incluyan en los
modelos de desarrollo sostenible. Cabe resaltar el punto 13 y 14, donde se solicita lo
siguiente:

"a la Comisión, al Consejo y especialmente a los Estados miembros, el cumplimiento

de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la
repercusión de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente
(1) (Directiva EIA), aplicando con rigor el artículo 3 y sus consecuentes Anexos I y II
que exigen la valoración de los impactos sobre el Patrimonio Cultural de determinados
proyectos públicos y privados, exigiendo el mismo grado de respeto que a otros
recursos no renovables”.

Además de considerar el impacto visual sobre el paisaje, tal como recoge la Directiva
EIA, mediante su correspondiente estudio de impacto (Cfr. 2.2.1.2), se pide a la
Comisión que agilice la tramitación de las denuncias en dicha materia.

En la misma línea seguida por el Consejo de ministros de la UE, en 2014 se publicaron

las Conclusiones del Consejo sobre el patrimonio cultural como recurso estratégico
para una Europa Sostenible, las Conclusiones del Consejo sobre la Gobernanza
participativa del patrimonio cultural y la Comunicación de la Comisión Europea hacia
un enfoque integrado del patrimonio cultural europeo. En ellas ha prevalecido la línea
del desarrollo de las regiones y de la conservación del patrimonio que las identifican,
todo entendido como parte de una política común europea que buscaba tener un alcance
en las áreas locales, pero marcada inexcusablemente por la falta de competencia por
parte de las instituciones. Esto ha supuesto que hayan prevalecido las líneas de
financiación y de proyectos como mecanismo de aplicación de estas. Aunque la política
de protección del patrimonio corresponde exclusivamente a cada Estado Miembro, las
iniciativas desarrolladas entre los países europeos siguiendo estas políticas, y sus
consecuencias para la gestión local del patrimonio, han sido muy variadas, y con
diferentes implicaciones para el objetivo de este trabajo.

A modo de ejemplo, podemos mencionar uno de estos proyectos centrados en las

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

ciudades. Este se desarrolló entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la

Comisión Europea, y se conoce bajo el acrónimo de URBELAC. En él se buscaba la
participación creciente de las ciudades y la cooperación entre ellas para afrontar el
desafío del crecimiento y concentración urbana de una manera más sostenible (en línea
con la Política de Cohesión 2014-2020 de la Comisión Europea, en la que se buscaba
un desarrollo urbano sostenible). Aunque la temática objetivo es distinta de la que se
está tratando en la presente tesis, vamos a comentar a modo de ejemplo el trabajo
desarrollado durante la quinta reunión del proyecto. Esta tuvo lugar en 2022 y estuvo
orientada a analizar cómo se tratan las migraciones en las ciudades. Para ello, desde la
Policía Local de Fuenlabrada, a través de su equipo para la Gestión Policial de la
Diversidad, se presentaron diferentes medidas que han sido replicadas por otras
ciudades de la red. En este sentido y teniendo en cuenta que en anteriores convocatorias
se abordaron temas como la gestión inteligente de espacios públicos o la gestión del
turismo en centros históricos, las posibilidades de llevar a cabo iniciativas orientadas a
la protección del patrimonio por las policías locales son considerables.

Si bien es innumerable la cantidad de proyectos que de una manera u otra han sido
financiados y promovidos por los organismos europeos, es clara la tendencia a que desde
las diferentes direcciones generales de la Comisión Europea se involucre a las entidades
regionales en el desarrollo de estos. Baste, a modo de otro ejemplo, el proyecto
PACTESUR155, el cual está desarrollado por ciudades europeas. Los objetivos de dicho
proyecto son, en líneas generales, mejorar la seguridad en los espacios públicos y es,
por tanto, un objetivo que debe desarrollarse dentro de las ciudades por todos los
condicionantes que conlleva, en los que incidiremos en capítulos posteriores de esta
tesis.

Se puede considerar que, si bien las políticas europeas no se han centrado en el

patrimonio histórico como tal, puesto que se han diseñado desde una amplia perspectiva
relativa al concepto de patrimonio cultural, es cierto que a través de los diversos planes
de acción y de financiación156 se han generado una enorme cantidad de actividades que
han redundado de muy diversas formas en la protección del patrimonio por las ciudades.

155
https://www.pactesur.eu/
156
A modo de ejemplo, en la Resolución del Parlamento Europeo sobre la protección del patrimonio
cultural europeo, natural y arquitectónico, en el ámbito rural y en las regiones insulares, de 2006, se hace
alusión expresa al uso de los Fondos Estructurales y de los programas comunitarios LEADER+, URBAN
II e INTERREG III, así como otros instrumentos financieros de la política de cohesión y de la Política
Agrícola Común, con el fin de recuperar e impulsar la economía basada en el patrimonio cultural,
especialmente en zonas rurales.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Hay que resaltar, sin embargo, el Marco Europeo de Actuación sobre el Patrimonio
Cultural, redactado en 2019, tras la celebración del Año Europeo del Patrimonio
Cultural. En este documento se trata de integrar al patrimonio cultural en las políticas
de la UE, sin distinción de sus organismos. De hecho, el Parlamento Europeo, el Consejo
de la UE, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social apoyaron este
enfoque.

Hay que destacar en este documento el pilar número tres, cuyo título es la "Protección
del Patrimonio Cultural en Peligro”. En dicho pilar, se hace alusión a una serie de
acciones que se deben emprender y que se orientan a la protección del patrimonio contra
emergencias y desastres, a la investigación del tráfico ilícito y al " refuerzo de la
capacidad de las autoridades locales para investigar los delitos relacionados
con el patrimonio y, en colaboración con la Unesco, concienciar al mercado del arte
europeo de las implicaciones del tráfico ilegal”157. Asimismo, dentro de este pilar, su
segundo grupo de acción hace referencia a la mejora de la calidad de las intervenciones
físicas realizadas en el patrimonio158, mencionando, como no puede ser de otra manera,
a las EE. LL., y especialmente cuando se realicen directa o indirectamente financiadas
con fondos europeos.

Por otro lado, quizá la labor reglamentaria más importante emanada desde la UE es la
relacionada con la exportación e importación de bienes culturales, algo que se aborda
más detenidamente en el capítulo dedicado a los bienes muebles y, aun así, de una
manera indirecta al incardinarlas en normativa relativa al comercio y a los delitos
socioeconómicos (Cfr. 2.2.1.1.1). Áreas legislativas que, por el marcado carácter
comercial y económico que ha tenido la UE desde sus orígenes, sí han visto, tanto en
los reglamentos como en las directivas, vías para su control a nivel comunitario, algo
que en el patrimonio histórico no ha podido regularse159. Toda esa normativa, puesta en

157
En Comisión Europea. Marco Europeo de Actuación sobre el Patrimonio Cultural, Oficina de
Publicaciones. 2019. Disponible en: https://data.europa.eu/doi/10.2766/98247, la Comisión Europea
desglosa los pilares en los que se basará la actuación y los grupos de acción que, dentro de cada pilar, van
a constituir la base para que junto con las instituciones de la UE, y los socios comunitarios puedan
cumplirse las actividades descritas en el Marco de Actuación, puesto que están sujetas igualmente al
marco de los procedimientos presupuestarios europeos anuales.
158
Son muchas las implicaciones que el control de las intervenciones puede tener para las policías locales,
dado que, en la actualidad, y como se analiza en los capítulos posteriores, no se están realizando. Lo
anterior, pese a ser el ayuntamiento el garante del otorgamiento de ciertas licencias y las policías locales
una herramienta más en mano de los servicios de patrimonio de las CC. AA.
159
Sin embargo, se debe tener en cuenta que, según las encuestas del Eurobarómetro, el 40 % de la
población considera que la UE debería hacer todo lo posible para proteger el patrimonio cultural europeo
(Fuente: Comisión Europea, Marco europeo de actuación…).

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

relación con otras líneas de actuación europeas en materia de seguridad, como la

European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats (EMPACT)160,
orientada a la lucha contra la delincuencia organizada, facilita que exista una gran
cantidad de iniciativas de toda índole que161, de modo transversal, y financiada a través
de los diferentes fondos europeos, tratan de atajar las diferentes problemáticas y los
desafíos a los que se enfrenta Europa en la actualidad. La ingente información que se
genera va a nutrir igualmente las acciones futuras y a condicionar el modo en que se
hacen las políticas locales en toda Europa.

Otra área de importancia para la presente tesis y que tiene igualmente una relevante
trascendencia europea, es el de la protección civil. Además de lo mencionado supra,
existen reglamentos y recomendaciones con las que se ha ido construyendo lo que se
denomina el Mecanismo de Protección Civil de la Unión, que como se verá más
detenidamente en el Capítulo 5, constituye un sistema organizado de respuesta en caso
de catástrofes o emergencias que tienen su réplica en cada Estado miembro. Como en
este tema se ahondará en el capítulo específico, y siguiendo la línea de análisis, cabe
mencionar que en este ámbito se están desarrollando igualmente proyectos financiados
por la UE, que están sirviendo para mejorar los procedimientos y la normativa
aplicable162.

Cabe una reflexión final sobre lo irregular de los mecanismos de intervención europeos

160
Iniciativa europea basada en la inteligencia cuyo objetivo es atajar los principales riesgos a los que se
enfrenta la UE, incluyendo medidas tanto preventivas como represivas. Información más detallada puede
encontrarse en https://www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-fight-against-crime/. Otros documentos
importantes son la Estrategia de seguridad de la UE para el periodo 2020-2025 o la Estrategia europea
para enfrentar el crimen organizado, 2021-2025.
161
A modo de ejemplo, y relativos a la lucha contra el contrabando y el expolio de bienes culturales,
podemos mencionar en la actualidad los siguientes proyectos:
● PITCHER - Preventing Illicit Trafficking of Cultural Heritage: Educational Resources.
Creación de material didáctico a través de los programas erasmus.
● AURORA. Artwork Unique Recognition and Tracking through chemical encoded data,
miniaturized devices and blockchain alliance. Marcas químicas para verificar autenticidad.
● ANCHISE. Applying New solutions for Cultural Heritage protection by Innovative, Scientific,
social and Economic Engagement. Bases de datos compartidas e inteligencia artificial.
● ENIGMA. endorsing safeguarding, protection, and provenance management of cultural
heritage. Facilitar la identificación y la trazabilidad, así como la investigación de la
procedencia de los objetos culturales mediante tecnología.
● RITHMS Cooperación, IA.
● ARTE-FACT IA, identificador de piezas mediante fotografía.
162
El más característico es el proyecto PROCULTHER, que puede consultarse en su página web:
https://www.proculther.eu/. En su desarrollo se han sentado bases para una metodología específica de
actuación durante emergencias para proteger el patrimonio cultural.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

en función de la materia y de las competencias que se consideran propias de cada Estado.

Esto tiene como consecuencia una inconsistente implementación por las EE. LL., puesto
que normalmente las líneas de acción que se gestionan mediante proyectos no llegan a
convertirse en normativa aplicable y, sobre todo, duradera. Al final, en lo referente al
patrimonio histórico, los avances normativos desde la UE llegan desde campos afines
con los que tienen alguna relación. Esto crea una distorsión en lo que la sociedad
percibe, dado que no se aplica una normativa de protección del patrimonio histórico
como tal, sino que tienen otros nombres y otras reglas que juegan, en algunas ocasiones,
incluso en detrimento del propio patrimonio histórico.

No obstante, hay un aspecto importante que se puede observar a nivel comunitario, y es

el potencial que todo este movimiento en defensa del patrimonio está teniendo en la
aplicabilidad de las normas. Si bien, como se ha visto, no existe un mecanismo
normativo preconcebido de defensa del patrimonio histórico, no puede dejar de
apreciarse su influencia en otras ramas del derecho que sí cuentan con mecanismos
jurídicos preestablecidos en los que dirimir posibles disputas. Se pueden observar
algunos casos a nivel europeo en los que, mediante un procedimiento de arbitraje en
campos a priori no relacionados, como puede ser el de inversiones, las normas de
patrimonio cultural influyen en la interpretación de estas, condicionando el resultado.

Un ejemplo claro lo explicó FRANCIONI163, y fue el arbitraje con la empresa Parkering,

en relación con una disputa derivada por una licitación pública publicada por la ciudad
de Vilna, Lituania. Dicha licitación tenía como objetivo la construcción de un
aparcamiento en el centro histórico de la ciudad, inscrito en la Lista de Patrimonio
Mundial de la Unesco. La empresa noruega alegó que las autoridades lituanas habían
violado la cláusula de la oferta más favorable, contenida en el Tratado Bilateral de
Inversiones, por haber adjudicado el contrato a una empresa holandesa. El tribunal
rechazó la denuncia por considerar que el impacto en el patrimonio del proyecto de la
empresa holandesa era considerablemente menor en comparación con el licitador
neerlandés, aunque económicamente este fuera más favorable, aceptando como
legítimos los motivos alegados por la ciudad de Vilnius para distinguir entre los dos
proyectos164.

163
Vid. FRANCIONI, F. “Public and private in the international protection… “.
164
International Center for Settlement of Investment Disputes. Case Nº AR/05/08, Sept. 2007.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

2.4 LEGISLACIÓN NACIONAL Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

En España, los avances que se fueron dando desde el ámbito internacional fueron
calando, aunque de manera relativa, debido a los condicionantes de su propia situación
política y económica. La gran cantidad de patrimonio histórico con la que se contaba en
el país, junto con el desarrollo económico y urbano que se estaba viviendo, hicieron que
fueran necesarias tanto la actualización y la formación de los profesionales como la
adecuación de estándares mínimos para garantizar en lo posible la conservación del
patrimonio. Una buena prueba en lo que respecta al objeto de esta tesis fue la celebración
en Santiago de Compostela de la Reunión del Consejo de la Federación Internacional
de la Vivienda y del Urbanismo, en el año 1961. Tal como explicó el arquitecto Julio
Fonseca en un artículo publicado en la revista Arquitectura de ese mismo año165, la
reunión pudo celebrarse a pesar de las reticencias de la Federación, y se discutieron
temas en los que los arquitectos españoles pudieron aportar su perspectiva, de gran carga
práctica, debido, como hemos comentado, al gran crecimiento que España vivía en esos
años en lo referente a obras públicas y urbanismo.

El tema que se debatió en la reunión fue el "Avaloramiento de los monumentos y

conjuntos históricos urbanos”, junto con otros que no tienen relevancia para el presente
trabajo. Se comentó la necesidad de dotar de nuevos usos a los edificios históricos como
modo de garantizar su conservación. Por otro lado, y en la misma reunión, el arquitecto
Francisco Pons Sorolla hizo alusión a los traslados de monumentos que se estaban
realizando en ese momento en España, condicionados principalmente por la
construcción de presas, y que obligaban al "trasplante”, en palabras del propio Pons
Sorolla, de los monumentos e incluso de pueblos enteros, como fue el caso de
Puertomarín, al que hizo especial mención.

El hecho de que en ese año se estuviera tratando de establecer la manera correcta de

actuar en los conjuntos históricos urbanos solo pone de manifiesto el interés y
convicción en la materia, debido a la evidente destrucción y pérdida de patrimonio que
se estaba produciendo, y cuya principal causa era la especulación y el desarrollo
urbanístico descontrolado.

A modo introductorio, a continuación, se señalan los aspectos normativos actuales que

nos sirven de base para poder delimitar el ámbito de intervención y de responsabilidad

165
FONSECA, J. “Reunión del Consejo de la Federación Internacional de la Vivienda y Urbanismo”,
Arquitectura: Revista del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid (COAM), nº 36, (diciembre de
1961): 13-26.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

que debe corresponder a cada nivel administrativo. Consideramos que es un punto de

partida necesario para apuntalar las hipótesis de trabajo. Es desde el ámbito nacional y
autonómico del que debemos partir para estructurar el desarrollo, en el siguiente
capítulo, de las competencias y limitaciones existentes en el ámbito local. Dado que el
objetivo principal de la presente tesis es investigar las normas jurídicas para establecer
la problemática actual en el campo de la protección del patrimonio por las policías
locales, se incidirá en la investigación para plantear nuevas propuestas de trabajo
orientadas a su actualización y mejora.

En España, los derechos que fundamentan la protección jurídica de los bienes culturales
están amparados por la CE que en su artículo 44, donde reconoce el derecho a la cultura:
"Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos
tienen derecho”. Sin embargo, su referencia más directa a la materia es la contenida en
el artículo 46, ubicado, con las importantes consecuencias que esa ubicación conlleva,
en el capítulo tercero del Título Primero, "De los principios rectores de la política social
y económica”, y que literalmente dispone lo siguiente:

"los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento

del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes
que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La Ley penal
sancionará los atentados contra este patrimonio”.

Ambos artículos se corresponden, tal como explicaron NIETO GARRIDO E. y

ALEGRE ÁVILA J.M.166, con principios rectores de la política social y económica, y
en cuanto a la competencia, es concurrente del Estado y las CC. AA.

Sin entrar en definiciones de patrimonio, que se sustanciarán en el desarrollo normativo

posterior, la CE reconoce implícitamente el valor e interés del patrimonios, lo que
justifica, en última instancia, la política tuteladora por parte de los poderes públicos,
atribuyendo a su vez una responsabilidad preferente a las AA. PP., dentro de la
responsabilidad general demandada a los ciudadanos y a los grupos en que se integran,

166
Vid. NIETO GARRIDO, E. “Artículo 44”. En: Comentarios a la Constitución Española. XL
Aniversario, dirigido por M. Rodríguez Piñeiro y Bravo-Ferrer; M. E. Casas Baamonde, 1360-1366.
Madrid: Fundación Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de
Justicia, 2018.
ALEGRE ÁVILA, J.M. “Artículo 46”. En: Comentarios a la Constitución Española. XL Aniversario,
dirigido por M. Rodríguez Piñeiro y Bravo-Ferrer; M. E. Casas Baamonde, 1375-1382. Madrid:
Fundación Wolters Kluwer, Boletín Oficial del Estado, Tribunal Constitucional y Ministerio de Justicia,
2018.

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HISTÓRICO

en orden a proveer a su cuidado167. Por otro lado, y en relación con el artículo 45168 del
mismo texto legal, se puede inferir "que las diversas competencias concurrentes en la
materia deben de contribuir de una manera real a la política de utilización racional de
los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio
urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas
al servicio de la calidad de vida”169.

Ese deber de contribución real, apuntado por Vicente PALENCIA, es intrínseco a los
objetivos del presente trabajo, tanto en su alusión a las "diversas competencias
concurrentes” como a su orientación hacia su uso racional de unos "recursos” que, no
puede olvidarse, constituyen un "soporte, objeto y escenario” en los que interrelacionan
diversas problemáticas, especialmente en el campo del patrimonio histórico.
Entendemos que estas problemáticas deben analizarse en mayor profundidad y
actualizarse para responder a las demandas de la ciudadanía.

Con base en esa responsabilidad preferente de las AA. PP., que autores como
GONZÁLEZ RÍOS llegaron a afirmar que son una auténtica función pública170, se hace
necesario delimitar el ámbito de intervención y la responsabilidad que debe
corresponder a cada nivel administrativo. En este sentido, la división de competencias
a niveles autonómico y estatal sobre determinados aspectos de la tutela de estos bienes
ha sido objeto de un detallado análisis por diversos autores.

En la propia CE se establece una primera división competencial entre el Estado y las

CC. AA., que hace referencia expresa al patrimonio en sus artículos 148.1.16 y

167
Vid. SOBRINO ARANZABE, J. I. “La protección jurídico-administrativa …”.
168
Ya se ha visto la interconexión que existe en la gestión del patrimonio histórico existe con el medio
ambiente. Sobre este tema se profundizará más adelante.
169
VICENTE PALENCIA, J. L. Introducción al Urbanismo. Un enfoque práctico para no juristas.
Dykinson, Madrid. 2014. p. 20. A conclusiones similares, pero desde el análisis de la normativa de
protección del patrimonio, llegó YÁÑEZ en su obra “De los conjuntos históricos a los paisajes culturales
urbanos…”, 92 y 93, al señalar que cualquier interpretación de las normas relativas al patrimonio cultural
debe tener en cuenta la mejora de la calidad de vida de las personas, considerando que la referencia hecha
en el artículo 45 de la Constitución Española debe aplicarse también a los bienes históricos. El argumento
que sostiene dicha conclusión se basa en la existencia de normativa de protección desde el siglo XVIII,
junto con el reconocimiento de su acción social que se hace en el Preámbulo de la Ley de Patrimonio
Histórico Español. La autora comentó que, "en definitiva, aunque cuando tratamos el Patrimonio Cultural
estamos tratando de bienes, el destinatario último de esa acción de tutela son las personas, los ciudadanos,
cada uno de nosotros”.
170
GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes reconocidos como instrumentos
de protección del patrimonio histórico andaluz. Cuestiones procedimentales y competencias
municipales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 317, (2011): 45-71, p. 46.

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HISTÓRICO

149.1.28, que señalan lo siguiente:

- 148.1: "Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las

siguientes materias:
16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma”.
- 149.1: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español
contra la exportación y la expoliación”.
Surgieron a su tenor algunas cuestiones a aclarar con base en este reparto
competencial que, siguiendo el análisis que realizó Alegre Ávila, pueden resumirse en:
(I) el alcance que haya de darse a la expresión "interés de la Comunidad Autónoma”, en
tanto que será un término usado como criterio delimitador de la propia competencia
autonómica; y (II) "la necesaria articulación entre el art. 148, 1, 16 y el art. 149, 1, 28,
como exigencia derivada de una ordenación integral de la materia”171.

Es por tanto que, tras el desarrollo de los diferentes estatutos de autonomía, se aprobó
la LPHE, de 25 de junio de 1985, en la que se recogen textualmente en su exposición de
motivos las razones de su necesidad:

"Impuesta por una nueva distribución de competencias entre Estado y Comunidades

Autónomas que, en relación a tales bienes, emana de la Constitución y de los Estatutos
de Autonomía”, en conjunto con la necesaria "incorporación a la legislación interna de
los nuevos criterios para la protección y conservación de los bienes históricos y
culturales adoptados por los organismos representativos de la comunidad
internacional”172.

En este sentido, debemos recordar que el TC, en su STC 17/1991 de 31 de enero, marcó
la línea interpretativa a la LPHE que se ha seguido hasta el día de hoy, siendo esa
interpretación reafirmada posteriormente por la STC 122/2014, de 17 de julio. Con base
en dichas sentencias, la mayor parte de las competencias relativas a la protección y
conservación del patrimonio cultural pasan a corresponder a las CC. AA., mientras que
al Estado se le atribuyen las competencias exclusivas en lo referente a la lucha contra la
expoliación y la exportación. Las referidas CC. AA. pueden establecer sistemas

171
ALEGRE ÁVILA, J. M. Evolución y régimen jurídico del Patrimonio Histórico: la configuración
dogmática de la propiedad histórica en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
Colección Análisis y documentos, N.º 5. Ministerio de Cultura, Secretaría General Técnica, Madrid, 1994.
p. 644.
172
ALEGRE ÁVILA, J. M. “El patrimonio histórico español: régimen jurídico de la propiedad
histórica”, Anuario de la Facultad de Derecho de La UAM, 19, (2015): 213-251, p. 214.

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HISTÓRICO

alternativos o complementarios de protección, así como la declaración de BIC, a través

del desarrollo de su propia normativa.

En lo que respecta al patrimonio arqueológico, la LPHE recoge una diferencia en cuanto

a su definición con respecto a los textos internacionales que hemos comentado, puesto
que lo define en su artículo 40 como "los bienes muebles o inmuebles de carácter
histórico, susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica”. Más allá del
carácter de dominio público que la LPHE le otorga al patrimonio arqueológico, y del
que hay extensa bibliografía, es interesante hacer una primera reflexión, dado que en
capítulos posteriores se retoma con el objetivo de hacer referencia a las inspecciones en
la materia.

Una de las consecuencias de la falta de comunicación interdisciplinar (y hacia el público

en general) en el ámbito del patrimonio arqueológico ha sido el desconocimiento que ha
existido de la arqueología como ciencia no solo en la sociedad en su conjunto, sino
también en los colectivos profesionales implicados en la gestión urbanística. En este
sentido, Mª Ángeles Querol y Belén Martínez apuntaron que la definición del término
patrimonio arqueológico que recoge el artículo 40 de la LPHE fue fruto de que la
metodología arqueológica "al menos en la mente de las personas que redactaron esta
ley, se reduzca a las excavaciones y descubrimientos”173. Y no es desacertado el apunte,
en tanto que, hasta fechas muy recientes, prácticamente toda la gestión administrativa
se ha orientado en ese sentido, lo que nos hace pensar que no solo el legislador, sino
también los mismos profesionales han tenido una visión similar durante un largo tiempo.
No son pocas las intervenciones de restauración o musealización de monumentos en las
que se han desmontado cubiertas de edificios, o se han retirado revestimientos, sin
ningún tipo de seguimiento ni estudio arqueológico, o se han perdido paramentos sin la
correspondiente documentación y estudio de los mismos.

FARIÑA TOJO174 entendió que no fue afortunado el uso de esa definición, en tanto que
introduce unos parámetros científico-técnicos en una definición legal, y produce, por
consiguiente, una indeterminación y falta de claridad en cuanto al objeto, por parte de
quien no tenga formación arqueológica. Creemos que esto pueda tener relación, al
menos en parte, con lo comentado anteriormente en cuanto a la gestión del patrimonio
arqueológico, dado que la multitud de profesionales de otros campos del conocimiento

173
QUEROL FERNÁNDEZ, M. A., y MARTÍNEZ DÍAZ, B. “El patrimonio arqueológico en la
normativa internacional”, Complutum Extra, II (6), (1996): 295-306. p. 299.
174
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano: instrumentos normativos. Akal, 2000, p.
67.

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HISTÓRICO

no tienen por qué entender qué es la metodología arqueológica, y, por tanto, saber cómo
debe aplicarse fuera de los contextos del todo conocidos o incluso estereotipados.

Por fortuna, este paradigma ha cambiado radicalmente, y ámbitos de estudio como la

arqueología de la arquitectura o incluso la evolución de las tramas urbanas son
estudiados y protegidos por las administraciones con la importancia que se merecen. Sin
embargo, creemos, junto con AZPEITIA y BENEDET, que esta evolución no ha tenido
su correspondiente reflejo en la normativa175.

En cualquier caso, el hecho de que la LPHE recoja dicha definición establece un amplio
margen de trabajo para investigar los monumentos, edificios y los conjuntos urbanos.
No son pocos los proyectos que, con metodología arqueológica, se encargan
actualmente de ampliar nuestros conocimientos a través de los estudios de territorio o
de la arqueología de la arquitectura176. De este modo, las obras de rehabilitación de
edificios, que independientemente de la catalogación que tengan, se encuentren en
entornos protegidos, deberían de contar, aunque fuera de manera somera, con un estudio
o seguimiento arqueológico de los elementos constructivos. Asimismo, en las
intervenciones en inmuebles históricos, las limitaciones que se establecen en los planes
de protección referidas a la arqueología, a la hora de solicitar licencia, son en un 80 %
de los casos al subsuelo, siendo muy recientes, y aún anecdóticas, los casos en los que
se obliga al promotor a efectuar este tipo de estudios en los elementos construidos.

2.4.1 Análisis comparativo de la normativa autonómica177

A continuación, se expone en qué grado se reflejan los municipios en la normativa

autonómica y qué papel se les otorga en cuanto a la protección del patrimonio histórico.
Esto permite inferir, en consonancia con el capítulo siguiente, cuáles son los límites de

175
AZPEITIA, A. y BENEDET, V. en su artículo “New urban development after the COVID-19
pandemic. An inclusive view from the cultural sphere”. Publicado en las Actas del World Heritage and
Design for Health, 2021, p 295.
176
También gracias a la proliferación de equipos interdisciplinares que han favorecido el intercambio de
conocimientos en las diferentes áreas, mejorando sustancialmente los resultados de las investigaciones.
177
En este epígrafe, queremos incidir en el tratamiento que se le da en la normativa autonómica de
protección del patrimonio histórico a las policías locales. La distribución competencial en materia de
protección del patrimonio por las CC. AA. ha sido ampliamente desarrollada y estudiada, por lo que no
creemos que sea productivo, para el objetivo de la tesis, reproducirlo aquí. Para ampliar información al
respecto, pueden consultarse las diversas obras referenciadas en la bibliografía, pero a modo de resumen,
puede consultarse el artículo de GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes …”,
puesto que, aunque centrado en la normativa andaluza, resume acertadamente la cuestión e incide en
algunas de sus problemáticas.

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HISTÓRICO

actuación de las policías locales. Además, se describe qué tipo de competencias se

otorgan a las policías locales en dichas normativas, con el fin de utilizar los datos como
apoyo a las conclusiones que se harán posteriormente, tras exponerlos de forma
comparada con el resto de los cuerpos policiales.

Como se mencionó anteriormente, de forma genérica, las competencias que las

diferentes leyes autonómicas otorgan a los municipios vienen dadas por su relación con
las diferentes leyes urbanísticas, de ordenación del territorio o medioambientales, de
cada comunidad autónoma, así como por las competencias propias que los municipios
tienen asumidas (Cfr. 2.5). Por tanto, las competencias tanto en materia de inspección,
control o sanción por posibles infracciones que pueden asumir las policías locales deben
entenderse enmarcadas en esos campos. Dada la complejidad que esto implica, la
normativa referente a los cuerpos policiales en España se analiza en el siguiente capítulo.
Por ahora, nos centraremos en el análisis de la normativa autonómica de protección del
patrimonio histórico para ver cómo se contempla el papel de las policías locales. De este
modo, podremos empezar a trazar una perspectiva de la situación actual sobre la cual
basar nuestras propuestas.

Para realizar este estudio, se identificaron unos parámetros para poder comparar las
diferentes leyes. Estos parámetros se corresponden con el papel que se otorga a los
municipios en la tutela del patrimonio, y específicamente a las policías locales, en su
protección y posible aplicación del cuadro sancionador que recogen. Es importante tener
en cuenta que, a pesar del amplio cuadro normativo disponible, nos encontramos con un
panorama legislativo diverso, aunque en esencia se puede concluir que sigue unos
principios similares en cuanto a la protección del patrimonio.

En cuanto a la mención que hacen las diferentes normas autonómicas a los cuerpos
policiales, en este caso no solo los locales, lo primero que se observa es una falta
generalizada de ella. Este hecho puede deberse a que los diferentes legisladores tuvieran
en mente, por un lado, las obligaciones genéricas que las leyes otorgan a los cuerpos
policiales en cuanto a la persecución de ilícitos y, por otro, que asumieran la regulación
estatal (Cfr. 3), dando por hecho, por tanto, la asunción de las responsabilidades y
competencias, con base en el desarrollo de la LPHE. Esta falta de concreción ha tenido
como consecuencia una dispersión en cuanto a la competencia, que, al tratarse de un
campo tan especializado, ha venido a enturbiar la praxis policial.

Como se verá a lo largo de los capítulos posteriores (Cfr. 4, 6 y 7), el desconocimiento

por parte de la sociedad en general, de aspectos tan básicos para la prevención y

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

protección del patrimonio, como saber dónde interponer una denuncia en la materia, ha
tenido y sigue teniendo repercusiones no solo en la persecución de delitos, sino también,
de manera más o menos indirecta, en la concienciación y percepción del Patrimonio
Histórico y, por ende, en la tutela que ejercen las AA. PP. Es lógico pensar en estos
términos cuando las propias leyes autonómicas (tanto las destinadas a la protección del
patrimonio, como se verá más adelante, como las leyes de coordinación de las policías
locales, como se abordará en el próximo capítulo) no definen de manera adecuada el rol
que deben tener los cuerpos policiales, lo cual es necesario para su adecuada aplicación.

Teniendo esto en cuenta, y partiendo de la base de que, a nivel estatal y tras el desarrollo
reglamentario de la LPHE, que atribuyó unas determinadas funciones en la materia a la
Policía Nacional y a la Guardia Civil, se crearon los respectivos grupos especializados
(Cfr. 3), cabría hacerse dos reflexiones. Por un lado, surge la pregunta de si no sería más
relevante y efectivo, siguiendo la misma estructura competencial que en otros ámbitos
se ha seguido178, desarrollar a nivel autonómico, por medio de su legislación propia, el
trabajo de las policías en cuanto a la protección del patrimonio. Esto fomentaría la
participación de las policías locales179, dado que sería su ámbito territorial natural de
actuación. Esta propuesta encuentra sustento igualmente en la siguiente pregunta:
¿Hasta qué punto es realista pretender la asunción de estas competencias por parte de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE)?, con la consiguiente presencia
territorial a la que obliga y sus dificultades de mantenimiento.

Con base en estas reflexiones, se elaboró un análisis sobre las referencias que hacen las
diferentes normativas autonómicas de protección del patrimonio sobre los diferentes
cuerpos policiales. Para dicho análisis comparativo, se utilizaron, a modo de guía, los
siguientes términos: FCSE, que se corresponden con la Policía Nacional y la Guardia
Civil; FCS, que incluiría, además de los anteriores, a las policías autonómicas y locales
(Cfr. 3); y la Policía Local.

Se ha observado que algunas CC. AA. hacen referencia únicamente a las FCS y FCSE,

178
En estos aspectos se incide en el Capítulo 3, pero basten, a modo de ejemplo, las competencias en
inspección de espectáculos públicos que, siendo de las CC. AA., las ejercen las policías locales. Estos
aspectos están enmarcados dentro de las competencias de coordinación de las policías locales que
corresponden a las CC. AA.
179
Como se comentó anteriormente, y como es lógico, no se incluye en este análisis a los cuerpos
policiales autonómicos, ni se hace mención expresa a las unidades policiales adscritas a las CC. AA. Esta
última modalidad, contemplada en la LFCS, consiste en la adscripción funcional de unidades enteras de
PN a una CC. AA., donde ejercerán funciones propias. Estas unidades adscritas cuentan en la actualidad
con grupos especializados en Patrimonio Histórico muy activos, por ejemplo, en Andalucía o en Valencia.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

y de manera indistinta:

● Andalucía180: se mencionan las FCS en funciones de auxilio a las

inspecciones, a requerimiento de los técnicos, así como en la notificación de
autorizaciones para el uso de detectores metálicos, según lo establecido en el
artículo 60.5. Se establece que, en caso de detectar cualquier tipo de resto
arqueológico, se debe informar a la administración, mencionándose como
opción a las FCS.
● Aragón181: se mencionan las FCS en lo referente a la posibilidad de recoger
denuncias sobre una situación de peligro, destrucción o deterioro de un bien
patrimonial. En esta ley también se utiliza el término FCSE, en el artículo 69
bis, dedicado a la autorización de uso de instrumentos de detección, así como
en la notificación de posibles autorizaciones y comunicación de posibles
descubrimientos de restos arqueológicos.
● Castilla-La Mancha182: en esta Comunidad se hace referencia a las FCS en
el artículo 69, dedicado a la inspección del Patrimonio Cultural, donde se
establece que los puntos desarrollados en este se deben entender "sin
perjuicio de las competencias atribuidas a las FCS”. También se establece
la posibilidad de que puedan ser requeridos por los inspectores en caso de
considerarlo necesario. La diferenciación clara en las funciones atribuidas a
las FCS y FCSE en esta ley sugiere las competencias que deben asumir estos
cuerpos policiales. Se puede inferir que el término "FCS” se utiliza en
materias relacionadas con tareas de seguridad, mientras que el término FCSE
se refiere más a funciones de denuncia de riesgos o destrucciones, así como
la notificación de hallazgos casuales.
● Valencia183: en esta ley, solo se mencionan las FCS en relación con el auxilio
de la labor inspectora cuando fueran requeridos para ello.
● Galicia184: aquí nos encontramos con un modelo similar a los anteriores,
donde se diferencia de las funciones de FCSE en lo referente a la notificación
de posibles restos arqueológicos que pudieran aparecer con el uso de
detectores, y las FCS en lo que concierne al auxilio y colaboración en la labor
de los inspectores, previo requerimiento de estos.

180
Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía. Actualmente, se encuentra
en trámites de modificación.
181
Ley 3/1999, de 10 de marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés.
182
Ley 4/2013, de 16 de mayo, de Patrimonio Cultural de Castilla-La Mancha.
183
Ley 4/1998, del Patrimonio Cultural Valenciano.
184
Ley 5/2016, de 4 de mayo, del Patrimonio Cultural de Galicia.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

● Navarra185: en esta ley autonómica, solo se hace referencia a las FCS en

cuanto a la función de poder recoger notificaciones referentes al hallazgo de
bienes arqueológicos.

Continuando con el análisis, resulta notable el significativo número de comunidades en

las que sus leyes no hacen referencia alguna a los cuerpos policiales. Estas son: País
Vasco186, Murcia187, La Rioja188 y Cataluña189, lo que representa aproximadamente un
24 % de las Autonomías. Para finalizar este análisis, vamos a mencionar las
Comunidades en las que se hace referencia a la Policía Local. Estas son las siguientes:

● Islas Baleares190: en esta comunidad se hace mención expresa a la

cooperación policial en el artículo 117 de la ley, citando a los cuerpos de
policía local y al resto de cuerpos de seguridad, como competentes para
cooperar en la vigilancia, inspección y sanción de las infracciones.
● Castilla y León191: aquí se mencionan junto con las FCSE para ser requeridos
por los técnicos en inspecciones en caso de considerarlo necesario.
● Canarias192: esta ley es, sin duda, la más completa en la actualidad. Recoge
la obligación de las administraciones de colaborar con los cuerpos policiales
para adoptar "las medidas oportunas en orden a impedir la alteración o
destrucción de los yacimientos arqueológicos y el coleccionismo privado”,
mencionando expresamente a todos los cuerpos policiales con presencia en
las islas. Asimismo, se hace una mención genérica a todos mediante el
término FCS, en cuanto al auxilio en las inspecciones. Finalmente, y como
única Comunidad hasta el momento, recalca en su artículo 20.2 la posibilidad
con la que cuentan los municipios para crear una unidad especializada de
policía local para la vigilancia del patrimonio cultural en el término
municipal.

Hemos querido hacer mención aparte en este análisis a la reciente ley de la Comunidad
de Madrid, puesto que creemos que puede ser más significativa para comprender el

185
Ley Foral 14/2005, de 22 de noviembre, del Patrimonio Cultural de Navarra.
186
Ley 6/2019, de 9 de mayo, de Patrimonio Cultural Vasco.
187
Ley 9/2018, de 11 de octubre, de modificación de la Ley 4/2007, de 16 de marzo, de Patrimonio
Cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
188
Ley 7/2004, de 18 de octubre, de Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja.
189
Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del Patrimonio Cultural Catalán.
190
Ley 12/1998, de 21 de diciembre, del Patrimonio Histórico de las Illes Balears.
191
Ley 12/2002, de 11 de julio, de Patrimonio Cultural de Castilla y León.
192
Ley 11/2019, de 25 de abril, de Patrimonio Cultural de Canarias.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

entendimiento actual sobre esta materia, y por el diferente uso que hace la norma de los
términos objeto de estudio:

● Madrid193: esta Comunidad recoge, en un artículo dedicado exclusivamente

a la colaboración (artículo 60), a todos los cuerpos policiales, con mención
expresa a los locales. Sin embargo, en los artículos referidos a los hallazgos
casuales (62) y al procedimiento de autorización de detectores de metales
(72), solo hace referencia a las FCSE.

A modo de conclusión de lo expuesto, se puede intuir que el uso del término FCS
aparece en mayor número, aunque no restringido, relacionado con materias que implican
el ejercicio de la seguridad194, en las que por las propias funciones policiales se puede
recurrir a todos los cuerpos. Por otro lado, el término FCSE aparece en funciones más
relacionadas con interposición de denuncias, notificación de autorizaciones y
notificaciones de hallazgos195. De esto se podría extrapolar que los legisladores tienen
más en mente la función propia de especialidades policiales muy consolidadas, como
por ejemplo el Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA), en vez de una
visión en conjunto; y dado que, además, se refieren en todas las leyes al patrimonio
arqueológico en particular, no solo redundan en apoyo de esta hipótesis, sino que
refuerzan lo comentado en el capítulo anterior referente a las autorizaciones para los
seguimientos arqueológicos.

Con base en lo anterior, consideramos importante profundizar en la reflexión sobre la

protección de otros tipos de patrimonio, especialmente aquellos ubicados en las
ciudades y el propio patrimonio arqueológico dentro de esas (Cfr. 2.4). En estos
espacios, la falta de definición normativa tiene consecuencias más significativas, dado
que no son los ámbitos habituales de actuación del SEPRONA. Por lo tanto, es más
urgente la incorporación de las policías locales para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones y limitaciones establecidas por las leyes, así como asegurar el inicio y
desarrollo adecuado de los procedimientos sancionadores correspondientes.

Es importante reflexionar también sobre el indistinto uso de los términos FCSE o FCS,
puesto que es posible que no refleje una consideración por parte del legislador sobre las
funciones o competencias territoriales de cada cuerpo policial, sino que simplemente se

193
Ley 8/2023, de 30 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid.
194
Concretamente se hace mención en cuatro leyes, mientras que esa misma función se atribuye a las
FCSE en dos leyes.
195
El término FCSE en cinco leyes y el de FCS en tres leyes.

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HISTÓRICO

utilicen como sinónimos. Esto es algo que la mayoría de las personas hacen en su día a
día debido al desconocimiento del modelo policial español. Sin embargo, esta
ambigüedad no se aplica al término Policía Local, dado que es claramente identificable
y diferenciable de otros cuerpos policiales. Por lo tanto, cuando se hace referencia a la
Policía Local en las leyes, se puede entender como una decisión consciente y deliberada
por parte del legislador. Este tipo de indefiniciones, que vienen dadas en muchos casos
por el lógico desconocimiento de la estructura y funcionamiento de los cuerpos
policiales, tendrían una fácil y lógica solución mediante el desarrollo de estas leyes en
el ordenamiento jurídico de las CC. AA., siguiendo la estructura de la LPHE y sus
Reales Decretos de desarrollo, pero adaptados a la idiosincrasia de cada CC. AA.

Todo esto no hace sino reforzar el argumento planteado al inicio sobre la necesidad de
discutir y concretar la especialización policial en la protección del patrimonio histórico.
La situación actual genera confusión no solo entre la población, sino incluso entre los
propios especialistas, lo que conlleva una desprotección jurídica196. A pesar de las
obligaciones genéricas que tienen los cuerpos policiales como policía administrativa y
la obligación de perseguir ilícitos penales, las competencias de las policías locales
quedan diluidas debido a la falta de concreción al atribuir competencias. En las
normativas autonómicas y locales nos encontramos con un tratamiento dispar que solo
enturbia la práctica policial y deja generalizadamente fuera de la estructura de
protección a las policías locales, debido a la falta de un análisis crítico y empírico de las
estructuras legales de las CC. AA.

Sin embargo, como se verá más adelante, el desarrollo normativo autonómico viene
marcado por el marco jurídico específico de la protección del patrimonio histórico, en
el que se incluyen unos determinados bienes con unas características muy determinadas.
Esto ha traído consigo que la praxis policial y procedimental, tanto en el ámbito
administrativo como penal, se haya visto sujeta a diferentes problemáticas 197, algunas
referidas a la aplicación de su régimen sancionador198, y otras referidas al ámbito penal,
debido a la obligada referencia a las leyes sectoriales199. En este contexto, al analizar el
papel de las policías locales, que asumen competencias en la aplicación de las
normativas autonómicas, es pertinente mencionar el ámbito competencial municipal,

196
Es muy común que una persona, incluidos los especialistas en la protección del patrimonio, no sepa
responder bien a la pregunta: ¿Dónde debo denunciar algo relacionado con el patrimonio histórico?
197
Para una visión más amplia, pueden consultarse las obras YÁÑEZ, A. (ed. lit.) y RODRÍGUEZ
TEMIÑO, I. (ed. lit.) El expoliar se va a acabar. Tirant lo Blanch, 2018. y YÁÑEZ, A. (ed. lit.) y
RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. (ed. lit.) Cuánto cuestan los platos rotos. JAS Arqueología. 2021.
198
Vid. YÁÑEZ, A. “Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador… “.
199
Vid. GUISASOLA, C. en “Nuevas perspectivas en la regulación de los delitos…”.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

que es su ámbito natural. Mejoraríamos y ampliaríamos así el campo de protección del

patrimonio histórico. En ese sentido, es adecuado el argumento de GONZÁLEZ-
VARAS IBÁÑEZ, quien citando a ALONSO GARCÍA200, comenta que, conforme al
artículo 46 de la CE, las ciudades, mediante "el urbanismo, recibe[n] el encargo de
proteger el patrimonio cultural de las ciudades no agraciado por la legislación de
patrimonio histórico y se ve envuelto en la realización de un programa de tipo cultural,
como puede fácilmente advertirse, desde el momento en que la legislación de
patrimonio histórico restringe su ámbito de aplicación a favor de ciertos bienes
culturales”.

Podríamos seguir desarrollando los argumentos de ALONSO GARCÍA y, a modo de

introducción de los capítulos siguientes, señalar que en la protección del patrimonio
histórico contamos con una amplia y variada normativa urbanística y de ordenanzas.
Estas normativas pueden contribuir no solo a abordar algunos de los problemas actuales
en la práctica de protección policial del patrimonio, como hemos discutido
anteriormente sobre los paisajes urbanos, sino también a mejorar la gestión de este como
un elemento vivo integrado en la vida cotidiana de las personas.

200
ALONSO GARCÍA, J. “La protección del patrimonio cultural desde el derecho urbanístico”, REGAP:
Revista Gallega de administración pública, Vol. 1 Nº 56, “2018): 319-342, p. 321.

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HISTÓRICO

Tabla 4. Cuadro comparativo de leyes autonómicas de protección cultural.

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HISTÓRICO

2.5 LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO EN EL ÁMBITO LOCAL

Hay que tener en cuenta que el papel de los gobiernos locales ha experimentado una
transformación significativa desde la redacción de la CE y sus principales leyes de
desarrollo hasta el momento actual. Del mismo modo, sus servicios públicos han ido
expandiéndose para satisfacer las demandas de una sociedad que ha crecido gracias al
desarrollo económico y a la globalización. Este proceso de adaptación ha sido
progresivo y ha estado motivado por la necesidad de garantizar el acceso a medios y
recursos al mayor número posible de personas.

Como AA. PP. tradicionalmente más cercanas a los ciudadanos, donde estos encuentran
la forma más directa de participación en la vida política, económica y social, el papel de
los gobiernos locales sigue siendo crucial en la gestión de crisis201 y en el fomento del
acceso a los derechos por parte de los ciudadanos. Tanto las regiones como las
corporaciones locales han aumentado su presencia activa como actores importantes en
la vida política, social y económica, ampliando su nivel de competencias en la gestión
de políticas públicas202 y fortaleciendo su capacidad política para atender nuevas
demandas y promover nuevas estrategias de cooperación y de desarrollo territorial.

Si nos adentramos en el ámbito de la protección del patrimonio histórico, podemos

observar que todos estos procesos han conllevado también que las ciudades y sus
entornos más cercanos se configuren como territorios donde se producen tensiones
permanentes entre las viejas y nuevas tendencias203, y donde es más necesaria la

201
Esto tiene mayor relevancia en el contexto actual, donde el cambio climático y la inestabilidad, entre
otros factores, generan crisis periódicas que afectan desde la economía hasta la sanidad. No es difícil
recordar el papel de los municipios en las recientes crisis sufridas en España.
202
Queremos hacer un especial énfasis en las políticas urbanas, entendidas como algo diferenciado del
urbanismo. En este punto es conveniente hacer la distinción entre estos dos términos, puesto que, aunque
las propuestas de este trabajo estén determinadas por la colaboración con el urbanismo, haciendo
constante alusión a este término a lo largo del trabajo, son las políticas urbanas referidas a la protección
del patrimonio histórico el verdadero objetivo de este. La política urbana puede definirse como la
interacción de la administración pública con los grupos sociales que viven en la ciudad, a través del
conjunto de instrumentos jurídico-administrativos que facilitan la gobernanza.
203
Tradicionalmente, una de las características más importantes del régimen jurídico de protección del
patrimonio histórico ha sido hacer prevalecer su función social apuntada en la Constitución, mediante el
predominio de la titularidad pública de los bienes sobre la privada. Esto ha generado diversas fricciones
a lo largo de los años y, tal como apuntó FARIÑA TOJO, ha sido un problema para la conservación del
patrimonio histórico que el planeamiento urbanístico ha venido a mejorar. Aunque consideramos, junto
al autor, que los diferentes usos del suelo, y especialmente su gestión, pueden redundar en un
aprovechamiento de los bienes protegidos acorde con las demandas actuales y que garanticen su
conservación, adentrarnos en su análisis requeriría de un capítulo aparte que no aportaría sustancialmente

~ 108 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

planificación y la gestión desde una visión transversal, innovadora, dinámica e

integradora. Especialmente reseñable, por las tensiones que genera, es poder encontrar
un desarrollo adecuado de su gestión que, a su vez, vaya orientado a superar tanto las
limitaciones inherentes de la ordenación urbanística como de lo que supone una
protección pasiva o de la mera promoción turística, para alcanzar sus verdaderas
potencialidades tanto en la dimensión cultural, económica, medioambiental como en la
funcional204. Sin embargo, y a pesar de la importancia que en estos contextos han tenido
los ayuntamientos en la protección del patrimonio cultural (y a veces en su pérdida),
coincidimos con FARIÑA TOJO205 en que esta no ha sido reconocida por la legislación
sectorial, como iremos exponiendo. Desde nuestro punto de vista, esta reflexión es
importante, en tanto que creemos posible que esa falta de determinación haya podido
utilizarse como punto de entrada para algunas irregularidades que han conducido a la
pérdida de algunos bienes.

Tal como hemos visto al tratar el reparto competencial que establece la CE, los
municipios recibieron competencias "indirectas” en lo concerniente a la protección del
patrimonio histórico. Como explicó GONZÁLEZ RÍOS206, tanto desde la legislación
sectorial como desde la normativa reguladora de la administración local, se les atribuyen
competencias propias sobre cooperación y colaboración, así como sobre la aprobación
del planeamiento urbanístico. Por lo tanto, en la práctica, asumen responsabilidades
importantes en la protección del patrimonio. Esta responsabilidad deriva de la propia
CE, al establecer la base de una obligación legal genérica que vincula la actividad
administrativa de los ayuntamientos en la conservación del patrimonio histórico. De esa
manera, el artículo 46, citado anteriormente (ver supra), señala que los "poderes
públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio
histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo
integran...”.

Esta expresión "los poderes públicos” debe entenderse, como advirtió GARCÍA
RUBIO207, dentro de la concepción descentralizada del Estado que los

elementos clave para esta tesis. Para ahondar en su conocimiento, recomendamos la obra de FARIÑA
TOJO, J. La protección del patrimonio urbano: instrumentos normativos. Akal, 2000.
204
Vid. Brito, M. “Las ciudades históricas como destinos patrimoniales: potencialidades y
requisitos”, Colección Premios a la Investigación de la FCI, 11. 2007.
205
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano: instrumentos normativos. Akal, 2000, p. 78.
206
GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes …”, 48.
207
GARCÍA RUBIO, F. “El papel de los ayuntamientos en la conservación del patrimonio cultural.
Estado de la cuestión”. En Régimen jurídico de los centros históricos, editado por García Rubio F.;
Sánchez Goyanes E. y Javier Melgosa, F., 90-118.. Madrid: Dykinson, 2007.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

artículos 2 y 137 de la CE determinan. Por lo tanto, son extensibles a todos los entes de
titularidad pública y, como no puede ser de otra manera, también al "poder municipal”.
Por consiguiente, el mandato del artículo 46 de la CE vincula la actividad de los
ayuntamientos, pero eso sí, reservando su concreción y límites a lo que dispongan las
leyes208, En este sentido, las competencias municipales deben entenderse dentro de lo
que GARCÍA RUBIO, siguiendo a MORELL OCAÑA, denominó "un régimen jurídico
bifronte”209; es decir, su concreción competencial dependerá tanto de la legislación
estatal como de la autonómica.

Los dos títulos competenciales directos que afectan a las EE. LL. son las leyes
autonómicas dictadas en la materia, y la LPHE, que en su artículo 7 establece:

"Los Ayuntamientos cooperarán con los Organismos competentes para la ejecución de

esta Ley en la conservación y custodia del Patrimonio Histórico Español comprendido
en su término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar su deterioro,
pérdida o destrucción. Notificarán a la Administración competente cualquier amenaza,
daño o perturbación de su función social que tales bienes sufran, así como las
dificultades y necesidades que tengan para el cuidado de estos bienes. Ejercerán
asimismo las demás funciones que tengan expresamente atribuidas en virtud de esta
Ley”.

De esa manera, la LPHE asigna un carácter cooperador210 a los ayuntamientos, dentro

208
En referencia a los principios rectores de la política social y económica (Capítulo III del Título I), el
artículo 53 establece que "informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los
poderes públicos”, y "solo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que
dispongan las leyes que los desarrollen”. Tal y como puede consultarse en la página web del Congreso
de los Diputados, actualizada por Alejandro Rastrollo Ripollés. Letrado de las Cortes
Generales. Diciembre 2017, y disponible en:
https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=53&tipo=2 En esta línea, el
Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar (STC 80/1982, de 20 de diciembre) que "el valor
normativo inmediato de los artículos 39 a 52 de la Constitución ha de ser modulado en los términos del
artículo 53.3 de la Norma Fundamental”, precepto que "impide considerarlos normas sin contenido,
obligando a los poderes públicos a tenerlos presentes en la interpretación tanto de las restantes normas
constitucionales como de las leyes” ( STC 80/1982, de 20 de diciembre; STC 19/1982, de 5 de mayo y
14/1992, de 10 de febrero, entre otras). Dicha disquisición no ha sido ajena a la doctrina. Al respecto,
Prada, A., en Sobre el valor normativo inmediato de la Constitución. STC 80/1982, de 20 de
diciembre. Persona t Derecho, (54), 2006, pp. 57-73. ISSN 0211-4526, se planteó la cuestión de "por qué
sí goza de valor normativo inmediato el, por así llamarlo, precepto constitucional fuente, y por qué no el
precepto, también constitucional, que lo desarrolla o concreta” (p. 60). Se refirió a la inconsistencia de
declarar en el grupo primero principios como la Igualdad, que luego va a ser imposible cumplir por no
proteger, al mismo nivel, los segundos.
209
Vid. GARCÍA RUBIO, F. “ El papel de los ayuntamientos…”.
210
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, en “Municipios y patrimonio cultural…”, 151, comentó que esta

~ 110 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

de los parámetros expuestos por la propia ley y que deben entenderse extensibles, tal
como expone BERMÚDEZ SÁNCHEZ211, a las leyes autonómicas, resultando esta
esencial para concretar y reconocer las posibles competencias.

En este sentido, ALEGRE ÁVILA212afirma lo siguiente: "con independencia de las

concretas funciones y deberes que la LPHE asigna a los mismos, las "medidas
oportunas” a que se refiere el art. 7 LPHE que deberán adoptar los Ayuntamientos para
evitar el deterioro, pérdida o destrucción del patrimonio radicado en el término
municipal, son básicamente las que en el ámbito de sus competencias en materia
urbanística pueden disponer a fin de proteger y conservar el patrimonio inmobiliario
sito en el correspondiente término municipal”.

Por otro lado, contamos con la regulación general de las EE. LL. en las que se establece
un marco competencial que capacita a los ayuntamientos para que, de manera directa o
indirecta, puedan promover la protección del patrimonio, quedando estipulado de tal
manera en la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), de 2 de abril de 1985, modificada
tras reforma efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local, que a lo largo de varios puntos de su artículo
25 establece:

1. "El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus

competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que
contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal
en los términos previstos en este artículo.

2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos

de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes
materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística.

Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la
vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera.
Conservación y rehabilitación de la edificación.

aportación competencial se encuentra lejos de una correcta interpretación de los títulos competenciales
que se atribuyen a las entidades locales en la normativa vigente de autonomía local. Coincidimos con este
punto, y lo argumentaremos a lo largo de este trabajo.
211
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural. Gestión estatal, autonómica y
local. CEMCI Publicaciones, Granada, 2019.
212
ALEGRE ÁVILA, J. M. Evolución y régimen jurídico del Patrimonio Histórico…”, 751.

~ 111 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión

de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación
acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.
c) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
d) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

3. Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se

determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de
servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia,
estabilidad y sostenibilidad financiera”.

Tal como explicó SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ213, el alcance de la competencia en

patrimonio histórico se circunscribe al marco de las competencias urbanísticas, y más
concretamente a la protección y la gestión. Permitiendo, por tanto, englobar en este
ámbito los elementos que quedan fuera de las protecciones específicas contempladas en
la LPHE y en la normativa autonómica que la desarrolla. Se trata de un amplio número
de bienes que, por su situación y número, su protección encajaría de manera
complementaria dentro de otros instrumentos jurídicos. Es en este punto donde entran
en conexión la protección del patrimonio histórico con la ordenación del territorio,
generando medios e instrumentos de protección en los que los ayuntamientos tienen
amplio margen de actuación, y cuya importancia no radica solamente en el registro de
los bienes que son susceptibles de protección y han quedado fuera de los instrumentos
nacionales o autonómicos, sino que sirven para integrar a estos últimos dentro de la
dinámica de la planificación urbanística, garantizando así la conservación de su entorno
y su disfrute, en consonancia con un adecuado desarrollo.

En este punto cabe hacer una observación en cuanto a la competencia otorgada en

materia de patrimonio histórico a los municipios. Con base en el artículo 7 de la LPHE,
se les atribuye a estos un carácter de colaboradores con el Estado y con los diferentes
organismos autonómicos como se ha visto, pero, por otro lado, la LBRL les atribuye
competencias propias en la materia. Cabe preguntarse, por tanto, qué interpretación debe
hacerse en este punto concreto, dado que, en cierto modo, podría pensarse que entran en
contradicción. De acuerdo con lo estipulado en la LBRL sobre las competencias del
municipio en patrimonio histórico, estas constituyen un ámbito del que, como sostiene
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, no deberíamos excluir a priori al municipio de todas las

213
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ “Municipios y patrimonio cultural…”, 152.

~ 112 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

atribuciones214.

Por tanto, es importante entender su carácter colaborador dentro de otros ámbitos más
específicos en los que los municipios tienen excluida la competencia o esta está atribuida
directamente a otra autoridad, quedando siempre supeditados a lo que para el caso
concreto establezca la normativa estatal y autonómica. De lo que se podría deducir que
el legislador en la LBRL está haciendo referencia a los bienes patrimoniales que
pertenecen a la propia entidad local. Sobre esta cuestión se volverá en otras ocasiones a
lo largo de los próximos capítulos, puesto que constituye, con base en la Carta Europea
de Autonomía Local215, uno de los postulados que se defenderán en referencia a la
adquisición de competencias por las policías locales referidas a la protección del
patrimonio histórico.

En este punto, y antes de avanzar con la argumentación de esta investigación, nos

gustaría mencionar otras de las singularidades que tiene el régimen competencial
municipal. Tal como señaló ACOSTA GALLO216, las corporaciones locales no cuentan
con un reparto competencial dentro de la propia CE, como sí ocurre con el Estado y las
CC. AA. El desarrollo de unas competencias locales fue asumido, como se señaló (ver
supra), por la LBRL en los artículos 25 y 26. Esto ha generado, y genera en la actualidad,
en ciertos aspectos, como el comentado en el párrafo anterior, gran confusión, "pues no
se distingue entre materias y competencias”217. Esto es particularmente confuso cuando
introducimos en la ecuación las competencias sobre las policías locales (Cfr. 3).

Nos encontramos con lo que MELLADO RUÍZ218 denominó "concurrencia relativa o

ancilar, es decir, solapamientos parcialmente coincidentes sobre las distintas funciones

214
Vid. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural… p. 77.
215
Nos referimos al principio de "libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté
excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”, argumentado en la STS 21 de mayo de 1997,
donde hace mención, además, que la Carta Europea de Autonomía Local fue aprobada el 15 de octubre
de 1985, y ratificada por España el 20 de enero de 1988, resultando incorporado a nuestro ordenamiento
como fuente primaria. En BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural… p.
78.
216
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local”. En Análisis de las repercusiones de la
reforma local sobre la organización, competencias, y servicio de las entidades locales, editado por F. G.
Rubio, 299-320. Instituto Nacional de Administración Pública. 2015, p 321.
217
Ibidem.
218
MELLADO RUÍZ, L., en su artículo “El intento de clarificación de las competencias municipales de
la Ley 27/2013, de 27 de diciembre”, En Análisis de las repercusiones de la reforma local sobre la
organización, competencias, y servicio de las entidades locales, editado por F. G. Rubio, 23-78.
Instituto Nacional de Administración Pública. 2015, p. 29, argumentó que en el artículo 25 no existen
auténticas y cerradas determinaciones competenciales (Ibidem, p. 52).

~ 113 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

integrantes de una materia competencial amplia o compleja”. Todo ese abanico

competencial, que de una forma u otra puede aportar una amplia capacidad a las
ciudades a la hora de gestionar el patrimonio, toma su forma jurídica a través, no solo
de los correspondientes Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU), sino también
de la potestad reglamentaria de dichas entidades para establecer sus propias ordenanzas,
las cuales son el contrapunto para garantizar un adecuado equilibrio en contextos
complejos como son los centros históricos.

Sobre la importancia de la normativa urbanística para el desarrollo de las políticas de

los municipios, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), en el
documento titulado Gestión municipal del patrimonio histórico-cultural219, recalcó que
la normativa urbanística posibilita como principal herramienta el uso de los catálogos,
como técnica determinada por las propias condiciones del planeamiento urbanístico, y
que contribuye de forma singular a la protección tanto cultural como ambiental. Su
objetivo no es otro que la protección y conservación, y por lo general, los catálogos
urbanísticos conciernen a los edificios, pero también existen otro tipo de catálogos,
como pueden ser los de protección arqueológica, los etnológicos, o los de bienes
concretos característicos de la zona, por ejemplo, establecimientos comerciales
tradicionales220.

Por otro lado, y contando con los instrumentos de los que dota la normativa urbanística
a los ayuntamientos, se puede garantizar una tutela y control de las intervenciones, que
como exige la propia LPHE debe ser realizado por profesionales cualificados y dentro
del estricto cumplimiento de la normativa existente. En este punto es importante
destacar la necesaria cooperación entre las distintas administraciones, especialmente en
todos aquellos lugares sin planeamiento específico, y por tanto dependientes de las
diputaciones provinciales y de las CC. AA. Todos los inventarios y registros deberían
formar parte de la documentación existente en los ayuntamientos, por pequeños que
estos sean; esto es fundamental, por ejemplo, en la protección del patrimonio
arqueológico221. De este modo, los planes urbanísticos, en conjunto con las ordenanzas
reguladoras, pueden establecer modelos de protección muy eficaces y que enlazan

219
Disponible en: http://femp.femp.es/files/566-1683-
archivo/Recomedaciones_Plan_Gestion_Municipal_PHC.pdf
220
Para ampliar información sobre el uso de los catálogos como técnica urbanística de protección del
patrimonio cultural, se recomienda la lectura de SÁNCHEZ GOYANES, E. “Las catalogaciones
urbanísticas como ejercicio de la competencia municipal de protección del patrimonio cultural”. En
Régimen jurídico de los centros históricos, editapo por García Rubio F.; Sánchez Goyanes E. y Javier
Melgosa, F., 119-160, Madrid: Dykinson, 2007.
221
Ibidem.

~ 114 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

perfectamente con el ejercicio de las funciones administrativas de los ayuntamientos,

siempre que se desarrollen en un contexto de gobernanza y políticas públicas adecuado,
tal como se apuntó anteriormente. Y contando para su seguimiento y control, no solo
con los propios técnicos, sino con policías locales que se hayan formado
adecuadamente.

Sin embargo, para poder ejercer la misión de proteger y conservar el patrimonio, y para
realizarlo de manera efectiva, es necesaria la colaboración con los servicios técnicos de
la Comunidad Autónoma, o con el Estado según el bien patrimonial del que se trate. En
la práctica, esta colaboración suele llevarse a cabo a través de las comisiones locales o
provinciales. No obstante, en los casos en los que el bien no se encuentra dentro de las
categorías de protección previstas, o el municipio no es considerado conjunto histórico,
o similar, todo el procedimiento de autorización administrativa se sustancia dentro del
propio ayuntamiento.

Esto nos lleva a que los municipios tienen una gran responsabilidad en la protección, la
conservación y la gestión del patrimonio, pues intervienen de una forma u otra en los
bienes o en su entorno directa o indirectamente. Del mismo modo que lo anteriormente
mencionado, las policías locales, al igual que se hace en una gran variedad de normativa,
pueden controlar el adecuado ajuste no solo de las intervenciones urbanísticas a la
legalidad de las leyes de patrimonio histórico, sino también ampliar estas competencias
para abarcar otros ámbitos, como se verá en los capítulos siguientes. En resumen, como
hemos apuntado someramente, y siguiendo YÁÑEZ222, la vinculación del patrimonio
"con otros ámbitos sectoriales como el urbanismo, la ordenación territorial y la gestión
medioambiental, entre otros, permite establecer conexiones y paralelismos que
enriquecen su estudio y posibilita abrir nuevos campos de investigación”.

Cabría decir, para finalizar, que la principal diferencia en cuanto a la protección de los
bienes municipales estriba en que esta proviene de normativas que, a diferencia de las
propias de patrimonio histórico, permiten realizar cambios en los niveles de protección
o incluso retirarlos, en función de los objetivos del consistorio que en ese momento
ejerza el gobierno. Algo que, en teoría, no sería posible dentro de las figuras de
protección de las leyes de patrimonio, dado que en su esencia se encuentra la
conservación del bien. Esto no hace sino vaciar de contenido el propio espíritu de la
normativa urbanística al convertirla en la práctica en algo que no es en realidad una
figura de protección, al carecer de la obligatoriedad de su mantenimiento como algo

222
YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador… p. 15.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

consustancial a su definición, aunque se definan de ese modo. Este punto tiene además
la lectura obvia de que no se pueden mantener las ciudades como si fueran "oasis” ajenos
a los cambios e intocables. Es en ese nivel, en el control de supuestas modificaciones,
donde se encontrarían las normas urbanísticas.

Por otro lado, el extremo planteado como un "oasis” incambiable no sería tampoco el
adecuado ni el correcto, porque tanto mal puede hacer la pérdida de un bien patrimonial
o de sus elementos representativos como una conservación radical sin criterio, que daría
como resultado lo que FARIÑA TOJO223 denominó "una inadecuación funcional”. En
este punto es donde se deben incluir nuevas medidas que eviten situaciones que puedan
parecer interesadas o contrarias a la lógica de una conservación adecuada de los bienes.
Estas medidas pueden venir inspiradas en las recomendaciones de la Unesco para las
ciudades Patrimonio Mundial, relativas a la gobernanza y en el desarrollo de
mecanismos democráticos que consoliden verdaderas políticas urbanas. De modo que
las decisiones en referencia a modificaciones, o incluso pérdidas de elementos del
patrimonio histórico, estén respaldadas por criterios técnicos junto con un debate sobre
la idoneidad y objetivo de estas, que debe producirse en el seno del propio tejido
empresarial, asociativo y vecinal implicado.

Claramente, es un problema complejo, y la solución será compleja, pero se deben

plantear nuevas hipótesis de trabajo y, sobre todo, llevarlas a cabo, porque, como hemos
comentado, y como explicó SÁNCHEZ LUQUE224, el sistema vigente de protección de
patrimonio histórico no está funcionando bien, y "Una de las causas radicales es el
desconcierto en la concurrencia de obligaciones sobre el Patrimonio, la cual ha
causado más daños sobre este que, en realidad el mayor o menor control, la mayor o
menor preponderancia de unas Administraciones sobre otras”. Conclusión similar a la
que llegó FARIÑA TOJO225, cuando comentó que en España existe un divorcio evidente
entre la planificación urbana y la protección del patrimonio. Se constata, como continuó
explicando el mismo autor, en que es más común encontrar divergencias entre las
administraciones que la mencionada coordinación que proclaman las leyes.

223
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano: instrumentos normativos. Akal, 2000. , p. 20.
224
SÁNCHEZ LUQUE, M. “La Gestión Municipal del Patrimonio Cultural Urbano en España…), 281.
En ese mismo sentido, SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, en “Municipios y patrimonio cultural… “, 150,
habló de la necesidad de corregir las deficiencias evidenciadas en la praxis administrativa de los últimos
años.
225
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano…, 22 y 23.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

2.5.1 Breve análisis de las herramientas urbanísticas más comunes en

España

A modo de contextualización, en el presente apartado se exponen someramente las

herramientas utilizadas comúnmente en los centros históricos para procurar su
rehabilitación226, puesto que, desde el análisis de estas medidas, se podrán extraer
conclusiones en orden a una defensa adecuada de las propuestas. Además, debido al
gran impacto, normalmente negativo, que en las últimas décadas han tenido las
actuaciones amparadas en estas normas, es importante tenerlas en cuenta, especialmente
para el análisis de la problemática y la formulación de propuestas227.

En primer lugar, y como marco de referencia para poder realizar una correcta
aproximación a la materia y entender las relaciones normativas que se dan en los entes
locales, se analiza la CE como norma que establece las bases dogmáticas y organizativas
de las materias que se van a tratar. Por tanto, debemos mencionar los artículos 45 y 46,
de los que "se infiere que las diversas competencias concurrentes en la materia deben
de contribuir de una manera real a la política de utilización racional de los recursos
naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y
arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al servicio
de la calidad de vida”228.

En segundo lugar, se diferencian las competencias que la doctrina del TC ha establecido

para los diferentes entes administrativos. En materia de urbanismo, las sentencias
61/1997 y 164/2001 han atribuido a las CC. AA. las competencias exclusivas en
ordenación del territorio y urbanismo, mientras que al Estado le corresponde la
competencia en la regulación de las condiciones básicas de propiedad del suelo,
competencias sectoriales como carreteras, ferrocarriles, entre otras, y la expropiación
forzosa. Sin embargo, GARCÍA RUBIO229 recordó la importancia que pueden llegar a

226
Rehabilitación entendida, tal como la explicó CASTILLO OREJA, M. A. en la presentación del libro
M. A. Castillo Oreja (Ed.), Centros históricos y conservación del patrimonio (pp. 9-16). Madrid:
Fundación Argentaria, p. 14, desde una concepción global de la ciudad histórica, con sus valores
estructurales, funcionales y, sobre todo, sociales.
227
Una aproximación a lo que han supuesto puede extraerse del informe sobre el impacto de la
urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio
ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas,
del Parlamento Europeo, conocido como Informe Auken, mencionado anteriormente en nota X del
Capítulo 1.
228
VICENTE PALENCIA, J. L. Introducción al Urbanismo... p. 20.
229
GARCÍA RUBIO, F. “La intervención administrativa sobre los centros históricos…”, 36.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

tener las políticas de subvención del Estado, canalizadas a través de las CC. AA. o las
EE. LL. para promover la rehabilitación de vivienda o de zonas concretas. Por otro lado,
se analiza el tratamiento del ordenamiento y el planeamiento a través de las normas
estatales, su desarrollo y asunción de competencias por las de las CC. AA., y finalmente
se estudian las herramientas urbanísticas de las EE. LL.

Para dicho propósito, y tal como señaló CASTILLO OREJA230, es necesario profundizar
en otros aspectos que van más allá de las figuras de protección, y que son "la necesaria
coordinación institucional entre las administraciones públicas y sus diferentes
departamentos, la captación de los recursos financieros necesarios y una política
coordinada y continuada de inversiones, y la participación más activa de toda la
sociedad para conseguir armonizar todos aquellos factores imprescindibles para el
desarrollo de cualquier política conservacionista eficaz”.

2.5.1.1 Ámbito nacional

Actualmente, la disciplina urbanística es un campo circunscrito a los técnicos de

urbanismo y no es difícil ver los problemas con los que se encuentran para abarcar todo
el trabajo, especialmente en ciudades de tamaño medio o grande. La principal
herramienta legislativa con la que ha venido contando la administración local, a la hora
de inspeccionar la seguridad constructiva de los inmuebles y establecer “nuevas medidas
dirigidas a seguir impulsando las actuaciones de rehabilitación (..) introduciendo
mayor claridad en un mercado que se considera básico para la consecución de un
modelo de desarrollo sostenible”231, es el Real Decreto Ley 8 /2011, de 1 de julio, de
Fomento de la Actividad Empresarial e Impulso de la Rehabilitación, en el que se regula
el marco legal de la Inspección Técnica de Edificios (ITE).

La inspección técnica de edificios venía anteriormente regulada por las CC. AA. o por
los propios ayuntamientos. Con esta ley, el legislador buscaba la forma de hacer esta
obligatoriedad extensible a todo el territorio nacional y, de algún modo, regularla
mediante unas normas de mínimos.

Posteriormente, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y

230
CASTILLO OREJA, M. A. “Presentación…”, 15.
231
Preámbulo del Real Decreto Ley 8 /2011, de 1 de julio, de Fomento de la Actividad Empresarial e
Impulso de la Rehabilitación.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Renovación Urbanas, estableció la modificación de diferentes leyes, entre ellas la

anteriormente mencionada, sustituyendo la ITE por el Informe de Evaluación de
Edificios, que mantuvo las mismas características, pero añadiendo la eficiencia
energética de los edificios como variable nueva a considerar.
Entre los objetivos de esta ley se incluyen "regular las condiciones básicas que
garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante
el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los
edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes”. Para ello,
dispone que los poderes públicos formulen y desarrollen en el medio urbano políticas
de su respectiva competencia para "Valorar, en su caso, la perspectiva turística y
permitir y mejorar el uso turístico responsable. Y favorecer la puesta en valor del
patrimonio urbanizado y edificado con valor histórico o cultural”.

En esta ley, en su Disposición final duodécima, se establece también la modificación

del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008,
de 20 de junio. De tal manera que, su artículo 2, pasa a denominarse "Principio de
desarrollo territorial y urbano sostenible”, estableciendo en su punto 2 lo siguiente:

"En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el
apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales
armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la
igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la
protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a:
a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la
flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de
los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de
transformación urbanística
c) La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud
públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas”.

En su artículo 5, sobre los deberes del ciudadano, dispone lo siguiente:

"Todos los ciudadanos tienen el deber de:

a) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural
absteniéndose de realizar actuaciones que contaminen el aire, el agua, el suelo y el
subsuelo o no permitidas por la legislación en la materia.
b) Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades

~ 119 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento
las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable, encaminadas a
eliminar o reducir los efectos negativos señalados.
c) Respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde en todo caso con sus
características, función y capacidad de servicio, de los bienes de dominio público y de
las infraestructuras y los servicios urbanos.
d) Respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio
arquitectónico y cultural absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o
desarrollar cualquier actividad no permitidos”.

Con la Ley 8/2013, de 26 de junio, se produjo un cambio importante en la orientación

del sector urbanístico e inmobiliario. Mientras que la anterior ley, en línea con sus
antecesoras, plasmaba y facilitaba el expansionismo urbano rápido y desmesurado, esta
nueva ley, a modo de reflejo de las necesidades que iba marcando la crisis inmobiliaria
y económica del año 2007, marcó unas vías de solución a los problemas que se
presentaban en ese momento. Se orientó la actividad al interior de las ciudades,
aprovechando así los espacios urbanos ya construidos y urbanizados, muchos de los
cuales se encontraban en un estado avanzado de abandono y degradación. Es importante
destacar que esta nueva ley incluyó el concepto de desarrollo urbano sostenible.

Tanto el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, texto refundido de la Ley del
Suelo, en su totalidad, como la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación,
Regeneración y Renovación Urbanas, en varios de sus artículos, fueron refundidos
posteriormente en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana. Este nuevo
texto refundido mantiene los postulados de las leyes anteriores, con cambios en el
articulado. El motivo de esta actualización es aclarar y armonizar la terminología y el
contenido dispositivo de los textos legales anteriores, así como estructurarlos y
ordenarlos dentro de una única disposición.

Mantiene, al igual que los textos anteriores, referencias someras y generales al

patrimonio cultural en general, y al histórico en particular. Entendemos que estas
referencias sirven como base para un posterior desarrollo más detallado por parte de las
CC. AA. o las entidades locales. Este sistema, comúnmente empleado por el legislador
estatal, parece responder a la premisa de una mayor adecuación de los entes públicos
más cercanos. Sin embargo, debido a la especialidad de la materia, deja, desde nuestro
punto de vista, un vacío importante desde el principio, que podrá o no llenarse
posteriormente.

~ 120 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

En lo referente al patrimonio histórico, además de los artículos anteriores que pueden

englobarse por cercanía normativa, se refleja específicamente la letra K) del punto 3 del
artículo 3, sobre el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible:
Los poderes públicos formularán y desarrollarán, en el medio urbano, las políticas de
su respectiva competencia, de acuerdo con los principios de competitividad y
sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia
energética y complejidad funcional, procurando que, esté suficientemente dotado, y que
el suelo se ocupe de manera eficiente, combinando los usos de forma funcional. En
particular:
k) Favorecerán la puesta en valor del patrimonio urbanizado y edificado con
valor histórico o cultural.

Artículo 13. Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural:
facultades.

La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos,

arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la
legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y
comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que
aquella legislación expresamente autorice. Con carácter excepcional y por el
procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación
territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés
público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan
de emplazarse en el medio rural.

Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo

2. Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico,

al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto
y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos
urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las
inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que
la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros
elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la
armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.

La misma norma, en su artículo 20.2, establece el respeto de las perspectivas visuales

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

de los conjuntos histórico-artísticos232, estableciendo así una obligatoriedad en la

protección del paisaje.
En la actualidad, la materia regulada por esta Ley se encuentra en procedimiento de
actualización233. Desde su aprobación, han sido numerosos los artículos que se han
anulado por sentencias del TC, en muchos casos heredadas del articulado de la Ley
8/2013. A esto se suma la alta litigiosidad que en los últimos años se ha producido en
cuanto a los planes de ordenación urbana, motivada principalmente por lo amplio y
complejo de su desarrollo. Esta situación ha tenido como consecuencia la anulación de
algunos de estos planes en grandes ciudades como Vigo, Santander, Toledo o Castellón
de la Plana. La notoriedad y cercanía temporal de todos estos casos ha hecho evidente
la necesidad de una reforma en materia de urbanismo para resolver estos problemas, que
suponen una importante pérdida de recursos y tiempo para las administraciones
públicas234.

Finalmente, el anteproyecto actual se aparta de la línea tradicional jurisprudencial que

consideraba los planes urbanísticos como auténticas normas jurídicas con rango de
reglamento. Ahora se les reconocerá una naturaleza mixta, comprendiendo una parte
con naturaleza reglamentaria y, por otro lado, documentos, planos o decisiones
estratégicas que no tienen carácter normativo. De este modo, se establece una
clarificación en cuanto a las reglas de nulidad y anulabilidad de los procedimientos. Una
de las modificaciones a la ley es el refuerzo de la defensa del interés público, impidiendo
que la acción pública se pueda ejercer en fraude de ley o con abuso de derecho. Se limita
la acción pública a personas físicas y personas jurídicas sin ánimo de lucro, que serán
las únicas con capacidad para impugnar los actos y disposiciones, así como la
inactividad de los órganos administrativos.

Un aspecto interesante que ya estableció la Ley de 2013, y se mantiene en el texto

refundido de 2015, es la creación del Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana, que
entre sus funciones tiene asignado el mantenimiento de un sistema público general e
integrado de información sobre suelo, urbanismo y edificación. Los datos recogidos y
analizados se hacen públicos a través de la web del Ministerio235, y permitirían posibles

232
Vid. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural. p 91.
233
Tras consulta pública, el trámite de audiencia para la modificación de la ley terminó el 9 de enero de
2023. https://www.mitma.gob.es/el-ministerio/buscador-participacion-publica/tramite-de-audiencia-e-
informacion-publica-del-anteproyecto-de-ley-por-la-que-se-modifica-el-real-decreto-legislativo-
72015-de-30-de-octubre-por-el-que-se
234
El Gobierno estudia modificar la Ley del Suelo para intentar reforzar la seguridad jurídica en el
ámbito de la planificación territorial y urbanística | Garrigues
235
https://www.mitma.es/arquitectura-vivienda-y-suelo/urbanismo-y-politica-de-suelo/observatorio-

~ 122 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

estudios desde diferentes campos relacionados con el urbanismo y el desarrollo.

2.5.1.2 Ámbito autonómico

Es importante recordar que, con base en el artículo 148.1.3 de la CE 236, todas las CC.
AA., sin excepción, recogieron en sus estatutos las competencias en urbanismo y
ordenación del territorio, competencias que desarrollaron a través de sus respectivas
leyes, aunque en consonancia con la legislación estatal. Todas, con sus evidentes
peculiaridades, mantienen similitudes en lo referente a la denominación y alcance de los
planes. Por ejemplo, referido a los elementos que pueden tener repercusión en el
patrimonio histórico, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de
Madrid, distingue entre Planes Generales (Generales y de Sectorización) y de Desarrollo
(Planes Parciales, Planes Especiales, Estudios de Detalle, y Catálogos de Bienes y
Espacios Protegidos).

Queremos recalcar que nos encontramos con un ámbito en el que la concurrencia de

intereses y responsabilidades desborda el marco impuesto por las propias normas
jurídicas. Especialmente en el ámbito urbano, donde confluyen no solo intereses, sino
criterios distintos que hacen del ordenamiento una materia que, tal como expuso PÉREZ
ANDRÉS237, lleva aparejada una determinada concepción ideológica, económica y
jurídica. Es un argumento que claramente compartimos, pero queremos incidir en que
se hace, si cabe, más complejo y ambivalente cuando se incluyen bienes de patrimonio
histórico.

La interrelación entre urbanismo y protección del patrimonio se ha recogido, por tanto,

de diferente manera en las distintas leyes de suelo autonómicas 238. Aunque,
normalmente, tal y como aparece en la ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, se
ha recogido de una manera directa en su artículo 3.2: "La ordenación urbanística
establecida en los instrumentos de planeamiento, en el marco de la ordenación del

de-la-vulnerabilidad-urbana
236
Para un análisis más profundo de la ordenación del territorio en la CE, ver: PÉREZ ANDRÉS, en “La
Ordenación del territorio… “, 227 y ss.
237
PÉREZ ANDRÉS, A. A. La ordenación del territorio en el estado de las autonomías.. Ed. Marcial
Pons. 1998.
238
En opinión de SÁNCHEZ LUQUE, M. “La Gestión Municipal del Patrimonio Cultural Urbano…”,
353, el gran inconveniente de la legislación urbanística ha sido, y será, el olvido del carácter histórico de
la ciudad como punto de partida para su regulación. El autor aludió precisamente a la escasa referencia a
este concepto que aparece en todos los textos legales.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

territorio, tiene por objeto, en todo caso: f) la protección del patrimonio histórico y del
urbanístico, arquitectónico y cultural”. Por otro lado, la Ley del Suelo de la Comunidad
de Madrid establece como uno de los fines de la ordenación urbanística, en su artículo
3.2 f): "La protección, rehabilitación y mejora del medio ambiente urbano y rural, así
como del patrimonio histórico artístico, cultural y arquitectónico”. Concepto que de
manera similar vienen a recoger el resto de las normas autonómicas, lo que nos lleva a
afirmar, siguiendo a ALONSO GARCÍA239, que la protección del patrimonio no es
ajena al ordenamiento urbanístico, sino que es uno más de los aspectos que deben
regularse dentro de un marco más amplio, es decir, complementándose con las leyes de
patrimonio240.

Siguiendo” las líneas de trabajo planteadas por la normativa abordada en el capítulo

anterior, es importante traer a colación el denominado "principio de desarrollo territorial
y urbano sostenible”, desarrollado en el artículo 3 del texto refundido de 2015, donde,
como hemos comentado, se recogen de manera somera y genérica unos "principios de
actuación” a los que se deberían someter las intervenciones, y entre los que se encuentra
la puesta en valor del patrimonio histórico y cultural urbano. No es difícil deducir que
toda acción destinada a poner en valor el patrimonio histórico es contraria a la pérdida
del elemento en sí, o a la alteración de la configuración que le confiere los valores por
los que es merecedor de protección. Por lo tanto, desde el Estado se han marcado
objetivos claros en lo referente al patrimonio histórico.

Sin embargo, son las propias leyes de las CC. AA. las que recogen que sean los
municipios, mediante sus propios planes, los que establezcan el régimen de protección
que van a otorgar estos planes. Esto se hace en consonancia con lo dispuesto en la LPHE

239
ALONSO GARCÍA, J. “La protección del patrimonio cultural desde el derecho urbanístico…”, 320.
240
En este sentido, ALONSO GARCÍA, J. Ibidem señaló la importancia de los fines que el legislador ha
dado a las leyes del suelo. De esa manera, el autor mencionó en una nota del texto: "El artículo 3 del
actual texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana –aprobado por el Real decreto
legislativo 7/2015, de 30 octubre– refleja esa integración de fines específicos de la política urbanística,
dentro de una aspiración más amplia de satisfacción de necesidades generales, de la siguiente forma:
1. Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo
tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de
desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las leyes.
2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior
deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la
economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad
de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a:
a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la
protección del patrimonio cultural y del paisaje” (p. 320). Esto es de suma importancia si lo consideramos
en relación con lo comentado en la nota 135 (ver supra).

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

y en las leyes autonómicas, y se realiza mediante un sistema de calificación no solo del

suelo, sino también de los propios bienes a proteger.

En este sentido, una gestión coordinada entre las diversas administraciones relacionadas
debería haber sido la norma. Sin embargo, el patrimonio arqueológico y la planificación
territorial no han encontrado un entendimiento aceptable hasta fechas recientes. Como
vimos anteriormente, el ámbito propio del planeamiento territorial corresponde a las
CC. AA., al igual que la gestión del patrimonio arqueológico. Por tanto, es en este punto
donde queremos incidir en su relación.

Tal como comentó FERNÁNDEZ CACHO241 al hablar del Patrimonio Arqueológico

Andaluz, pero que es algo extensible al resto de las Comunidades, al ser un patrimonio
que se encuentra tan disperso, tanto en ámbitos rurales como urbanos, ha venido
sufriendo tradicionalmente una gran presión por diversas causas. Por un lado (I), el
desarrollo y la consecuente presión sobre los bienes debido al crecimiento económico.
Esta presión adopta diferentes formas sobre el terreno, desde el desarrollo turístico hasta
el agrícola, pasando por las infraestructuras, entre otros. La mayoría de las medidas
preventivas que deben tenerse en consideración desde las administraciones van
orientadas a contrarrestar este tipo de presión.

Por otro lado (II), otro de los grandes riesgos a los que se enfrenta el Patrimonio
Arqueológico es el expolio, un aspecto que se explorará con más detenimiento en el
Capítulo 7, pero que introducimos en este punto debido a su relación con la protección
por parte de las CC. AA. y las medidas preventivas. Siguiendo con lo expuesto por esta
misma autora, creemos del todo necesario que, desde las administraciones autonómicas,
en colaboración con el resto de las administraciones, se establezcan políticas preventivas
que integren el patrimonio histórico en los planes de ordenación territorial.

2.5.1.3 Ámbito local

Queremos introducir el último epígrafe como una conclusión lógica del capítulo, en el
que hemos podido argumentar el lento pero continuo aumento del protagonismo de las
entidades locales en las políticas en general y del patrimonio en particular. Esta postura
ha sido defendida por otros autores y recogida por SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ242.

241
FERNÁNDEZ CACHO, S. Patrimonio arqueológico y planificación territorial. Estrategias de
gestión para Andalucía. Universidad de Sevilla, Junta de Andalucía, Sevilla, 2008.p 15.
242
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, L. J. “Municipios y patrimonio cultural…”, 150.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Aunque no podemos dejar de mencionar otros autores que, sin embargo, siguen
considerando que las ciudades mantienen un papel condicionado al de otras
administraciones243.

Siguiendo la línea del capítulo, en primer lugar, tenemos que destacar que, a los entes
locales, en el reparto competencial, se le atribuyeron las competencias referentes a la
ordenación (en tanto que partícipes, junto a las CC. AA., de la aprobación del
planeamiento, dado que a ellas les corresponde su aprobación), la ejecución del propio
planeamiento, la gestión y la disciplina urbanística en los términos que se establecen en
la legislación estatal y autonómica. Esto ha quedado reflejado en el artículo 25.2 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, mencionado
anteriormente.

En este artículo, trascrito anteriormente en este capítulo (ver página 72), se desglosan
las diferentes competencias que en exclusiva corresponden al municipio en materia
urbanística, y es en este mismo apartado donde se incluye la protección y gestión del
patrimonio histórico. Al fin y al cabo, son las herramientas urbanísticas las que los
ayuntamientos tienen en sus manos para lograr este fin. Además, es importante recalcar
las competencias en cuanto a la conservación y rehabilitación de edificios, un aspecto
de suma importancia en lo referente a los centros, ciudades y paisajes históricos, en lo
que respecta a los planes especiales, la conservación del conjunto y la participación de
los vecinos y propietarios (Cfr. 4.)

Es precisamente por el modelo utilizado en la legislación de patrimonio histórico y

cultural, para articular su regulación con el resto del ordenamiento jurídico, donde surge
el problema para su gestión. Para abordarlo de forma completa, se necesita una
perspectiva no solo local, sino estatal y autonómica, que sea tanto legislativa como
ejecutiva244. Se presentan algunas situaciones de condicionamiento por parte de las
leyes, como la planteada por FARIÑA TOJO245 en cuanto a la aplicación de los artículos
37 y 25 de la LPHE. Ambos artículos se refieren a las medidas cautelares que se pueden
tomar ante una intervención en un bien inmueble, se encuentre declarado o no, con el
fin de proteger posibles valores que no se conozcan. El autor comentó que se puede
desprender de la lectura de los artículos en relación con el artículo 1.3 de la misma ley
una distinción práctica en su aplicación, que tiene como consecuencia la distinción de
unos bienes inmuebles que tendrían una categoría especial, y otros cuya defensa efectiva

243
Vid. SÁNCHEZ LUQUE, M. “La Gestión Municipal del Patrimonio Cultural Urbano…”, 337.
244
Vid. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural…
245
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano… 59 y ss.

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 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

va a depender fundamentalmente de los instrumentos urbanísticos.

Sin embargo, una perspectiva más amplia de esta confluencia puede servir de base a una
gestión mucho más ambiciosa, como se ve en el Capítulo 4. La salvaguarda establecida
por las normas de patrimonio complementa a las urbanísticas, y viceversa. Desde el
ámbito urbanístico, se puede conseguir una protección integrada en una realidad más
amplia que está fuera del alcance de la administración especializada 246. Tal y como
explica GARCÍA CALDERÓN247:

"La idea principal que debe extraerse de la protección urbanística vigente, es que puede
configurarse como una base sólida que permita extender los instrumentos de protección
a las nuevas previsiones de la legislación cultural. Se trataría de una normativa
perfectamente coherente y compatible con el planeamiento que demostraría lago
esencial cuando abordamos el problema de la protección de los valores ambientales y
la cultura. Y es que no se trata de defender un principio de autoridad urbanística, sino
de defender un concepto de mucha mayor entidad como el de la integridad geográfica
histórica ya que su pérdida puede determinar un cambio profundamente negativo en las
condiciones de nuestro entorno, rebajando innecesariamente los niveles de nuestra
calidad de vida y poniendo en franco peligro una parte, quizá de las más importantes,
de nuestro futuro”.

Debemos tener en consideración que, tal y como apunta FARIÑA TOJO248, la

protección del patrimonio cultural, desde el punto de vista urbanístico, se aborda
siguiendo dos caminos muy distintos. Por un lado, están las "normas de aplicación
directa”, que corresponden a una serie de mínimos marcados por las leyes sectoriales,
que son de aplicación siempre, incluso en ausencia de planeamiento específico. El
mismo autor planteó una lectura interesante en cuanto a la funcionalidad de la legalidad
urbanística, siendo esta la que vendría a suplir funcionalmente la falta de la figura de
bienes inventariados para los bienes inmuebles, que sí existe para los muebles en la
legislación cultural. Estos bienes son asumidos por catálogos urbanísticos, por lo que no
es necesaria su regulación en la ley cultural249.

En segundo lugar, nos encontramos con los instrumentos derivados propiamente del

246
Vid. ALONSO GARCÍA, J.”La protección del patrimonio cultural desde el derecho urbanístico…”.
247
GARCÍA CALDERÓN, J. M., “La defensa penal del patrimonio arqueológico…”, 282.
248
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano… p. 26.
249
Ibidem, p 62.

~ 127 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

planeamiento urbanístico. Los objetivos de estos planes municipales 250, a diferencia de

otras escalas de planificación, se orientan a los espacios urbanos, edificados o por
edificar. Esto da como resultado un instrumento técnico en el que se manifiesta el
modelo de organización y la estrategia de crecimiento del municipio. Las diferentes
medidas que pueden contemplar se pueden resumir, de una manera genérica, y en lo que
respecta al patrimonio histórico, de la siguiente manera:

● En lo que concierne a las clases de suelo, se pueden determinar unas medidas

de preservación del patrimonio, mediante la delimitación de perímetros
específicos y normativa para la preservación de elementos, tramas o
edificaciones de valor que constituyen la memoria histórica del municipio y
de sus ciudadanos.

● En cuanto a los instrumentos de desarrollo del plan (planes especiales),

pueden buscar cumplir con (I) la conservación, protección y rehabilitación
del patrimonio histórico, cultural, urbanístico y arquitectónico, y (II) la
protección de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y
naturales.

La falta de una alusión directa a sus competencias en la materia por parte de la CE y de

la LPHE (recordemos que les otorga un carácter meramente colaborador)251, creemos
que puede ser una de las causas de la tradicional falta de una correcta política en materia
de patrimonio histórico por parte de los ayuntamientos.

Por otro lado, la gestión diaria de los consistorios no ha podido obviar en los años
precedentes esta materia, por lo que no han sido pocos los esfuerzos legales y
jurisprudenciales a los que se ha tenido que recurrir para solventar las diferentes
confrontaciones que han ido apareciendo. Esto incluye el reconocimiento de los planes
de urbanismo como una verdadera norma jurídica 252. Esto, unido a la falta de una clara
delimitación de competencias entre las respectivas administraciones implicadas, ha
venido a establecer unas reglas de intervención en el patrimonio histórico de las

250
Resumen extraído de la Guía de la Política Pública Local, disponible en:
https://www.elsectorpublico.es/elsp/capitulo/1687922/1662143/ix-urbanismo-planificacion-y-gestion-
urbanistica.html
251
Sobre los amplios debates parlamentarios que llevaron a la redacción actual de la LPHE, y
concretamente sobre esta cuestión, puede consultarse a SÁNCHEZ LUQUE, M. “La Gestión Municipal
del Patrimonio Cultural Urbano en España”, 285 y ss.
252
FARIÑA TOJO, J., en La protección del patrimonio urbano…, 159, comentó que alcanzar ese punto
llevó su tiempo tanto a la doctrina como a la jurisprudencia.

~ 128 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

ciudades, que pueden considerarse en cierto modo "hostiles” y que no terminan de

implicarse seriamente en la problemática real253.

Como se expuso anteriormente, esta base normativa ha servido para que, principalmente
a través de los catálogos, los ayuntamientos procedan a gestionar su patrimonio
histórico. Estos catálogos están recogidos en el Plan General de Ordenación Urbana del
municipio, que es el documento principal sobre el que pivotará toda la gestión
municipal. Además, también se incluyen en las Normas Subsidiarias y en el
planeamiento de desarrollo, que abarca tanto los planes parciales como los especiales254.
Ahora bien, de nada sirven todo este tipo de actuaciones si no las amparamos en un
correcto sistema de inspección. Este es un aspecto fundamental para la verificación de
las actuaciones o, incluso, para evitar males mayores durante la ejecución de estas.

No es de extrañar que la relación entre los diferentes entes administrativos y las

diferentes materias no haya sido nada pacífica. De acuerdo con BERMÚDEZ
SÁNCHEZ255, siguiendo los argumentos de ALONSO GARCÍA, apoyándose en un
amplio estudio jurisprudencial, se puede concluir que la competencia cultural ha
resultado prevalente sobre la administrativa. Sin embargo, como sostiene SÁNCHEZ-
MESA256, esto no puede usarse para justificar el desaprovechamiento de las virtudes
que, para la protección del patrimonio histórico, representan las competencias
urbanísticas locales y sus instrumentos en conjunto.

Nos gustaría destacar otras características importantes que las intervenciones en materia
de patrimonio histórico tienen en las ciudades, que posteriormente nos permitirán
enlazar con las propuestas del artículo en cuanto a las funciones de las policías locales.
Estas características, que no siempre se han tenido en cuenta debido a la prevalencia de
estudios simplistas e interesados, son, especialmente, su imbricación inherente con otras
áreas y otros derechos que igualmente se encuentran protegidos por la CE, como el
derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos (artículo 23 CE), el derecho
a la libre empresa (artículo 38 CE) o el derecho a un medio ambiente adecuado (artículo
45 CE), entre otros.

253
Vid. SÁNCHEZ LUQUE, M. “La Gestión Municipal del Patrimonio Cultural Urbano en España”.
254
Vid. FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano: instrumentos normativos…. 164.
255
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural… ,27.
256
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, L. J. “Municipios y patrimonio cultural: hacia un posible reajuste
del sistema de protección de los bienes culturales inmuebles”, Revista de Estudios de la Administración
Local y Autonómica, 19, (2023):150.

~ 129 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

Es fundamental entender esta conexión junto con la necesidad de impulsar el desarrollo

de proyectos de intervención integral y multidisciplinar, especialmente en ciudades
históricas. Estos proyectos deberían incluir la disposición de medidas que contribuyan
a reducir los actos incívicos y el vandalismo, analizando, a su vez, el impacto que las
medidas en conjunto tienen para el turismo. De este modo, los planes urbanísticos, en
conjunto con las ordenanzas reguladoras, pueden establecer modelos de protección muy
eficaces y que enlazan perfectamente con el ejercicio de las funciones administrativas
encomendadas a los ayuntamientos, ofreciendo así una percepción de los centros
históricos más segura y que sean respetuosas con las configuraciones de la evolución
propia de cada ciudad o barrio.

Como señala GARCÍA RUBIO257, no podemos subestimar la importancia de las

potestades de rehabilitación urbana en las políticas públicas que estamos abordando, las
cuales mayoritariamente recaen en el ámbito municipal. El autor explicó que estas
potestades tienen dos grandes vertientes: la rehabilitación individual de cada edificio y
la de los espacios urbanos, siendo esta última la que nos concierne en esta tesis. Aunque
se establezca una carga de conservación y mantenimiento al propietario mediante las
leyes, es pertinente considerar lo expuesto por FARIÑA TOJO258 en cuanto a la
"equidistribución de cargas y beneficios”, que constituye una aportación del
planeamiento urbanístico a la gestión, en contraposición a lo que estipulan las normas
sectoriales. En el sistema de planeamiento se contemplan diferentes supuestos en los
que los propietarios pueden contar con ayudas económicas e incentivos fiscales de
variado tipo por parte de las administraciones, respondiendo así a "un interés público
que debe ser sufragado por la colectividad, y no recaer” en los particulares. Sin
embargo, en el ámbito de las leyes de protección del patrimonio cultural, esto es mucho
más limitado y, en algunos casos, como el del patrimonio arqueológico, la imputación
económica derivada tanto de su investigación como de su conservación recae
inexorablemente en el propietario.

Alcanzar esos objetivos por parte de los ayuntamientos requeriría no solo de medidas
orientadas al medio o largo plazo, como se detalla más adelante en el Capítulo 4, sino
que tal vez sería posible un cambio de paradigma en el sistema jurídico tradicional de
protección del patrimonio histórico, donde los entes locales tienen un papel, aunque no
cuenten con una autonomía clara al respecto. Después de tantos años siguiendo un
mismo modelo, podría ser plausible considerar nuevas propuestas, como la presentada

257
GARCÍA RUBIO, F. “La intervención administrativa sobre los centros históricos…”, 64.
258
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano… 166.

~ 130 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

por SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ259, quien aboga por aumentar la autonomía en

cuanto a protección del patrimonio de los entes locales, de una manera coherente y
coordinada con sus competencias urbanísticas, de modo que se consiga un sistema de
tutela más eficaz y ágil.

Finalmente, es importante mencionar otros campos de trabajo relevantes para un cuerpo

policial. Además de todo lo relacionado con la disciplina urbanística, que se verá de
forma más extensa en el Capítulo 4, debemos añadir los "delitos urbanísticos” que,
aunque no sean objeto directo de este trabajo, son de especial importancia y no se han
tratado con la importancia que merecen, especialmente debido a la existencia de los
delitos sobre la ordenación del territorio de los artículos 319 y 320 del Código Penal.

Podemos concluir, en consonancia con los argumentos de BERMÚDEZ SÁNCHEZ260,

afirmando que la competencia urbanística de los ayuntamientos va a ser una herramienta
clave para la conservación del patrimonio histórico. Sin embargo, no será la única.
Como explica GARCÍA RUBIO261, la incidencia sectorial de los títulos competenciales
recogidos en el artículo 25 de la LBRL (ver supra) puede tener una clara influencia en
la conservación del patrimonio histórico, siempre y cuando se articulen en las políticas
adecuadas para su consecución. Se debería fomentar un nuevo papel de los
ayuntamientos en lo referente a la vanguardia de estas nuevas estrategias de protección.

En este punto, no debemos limitarnos únicamente a transmitir elementos monumentales

o arquitectónicos a las generaciones futuras, sino que, tal como se adelantó en el
antepenúltimo párrafo, y se verá con mayor detenimiento en el Capítulo 4, el patrimonio
histórico debe conservarse no solo como elemento identificador de las ciudades, sino
también como un elemento en el que sustentar las políticas de desarrollo, evitando así
convertir las ciudades en lo que RODRÍGUEZ TEMIÑO262 denominó "desiertos
ecológicos, culturales y humanos”.

Para ello, debemos partir de la base que estipuló CASTELLS263 en el año 1979, al
referirse a los cambios que experimentan los centros urbanos y su relación con las

259
Vid. SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, L. J. Municipios y patrimonio cultural…
260
Ibidem.
261
GARCÍA RUBIO, F. “El papel de los ayuntamientos…”, 115.
262
RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Arqueología urbana en España. p. 369.
263
CASTELLS, M. “La intervención administrativa en los centros urbanos de las grandes ciudades”,
Papers: Revista de Sociología, Nº 11, 1979 (ejemplar dedicado a: Cambio social en la Europa
mediterránea): 229.

~ 131 ~
 EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO
HISTÓRICO

políticas públicas que los sustentan: "Una estructura espacial va a constituir el mismo
soporte físico para distintas funciones urbanas”. Es crucial entender, como continuó
explicando el propio CASTELLS, "el cambio permanente en que se encuentra la
sociedad produce cambios en la estructura social, cambios que asignan a una ciudad,
por tanto, a sus centros, nuevas funciones urbanas”. Como no puede ser de otra manera,
estos cambios van a chocar con la estructura física preexistente en la propia ciudad. El
reto, para una sociedad madura, va a estar en decidir la medida en que esas necesidades
requieren de la pérdida del patrimonio histórico de la ciudad.

~ 132 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

3. LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL

ESPAÑOL

El objetivo del presente capítulo es realizar una exposición y análisis del papel que las
policías locales desempeñan dentro del sistema policial español. Consideramos
necesaria esta delimitación del contexto donde las policías locales se integran para
contextualizar en toda su extensión las propuestas de esta tesis. Dado que son una pieza
del sistema policial español, y cualquier modificación de una parte afecta
indudablemente a las demás264.

Por otro lado, y en relación con los objetivos de esta tesis, en los siguientes apartados se
comentan otras leyes que, si bien no definen el modelo policial, sí establecen el marco
jurídico por el que se rigen las actuaciones de los cuerpos policiales (la Ley Orgánica
4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana - LOPSC -, y la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, entre otras). De ese modo, tendremos las bases adecuadas para argumentar
unas conclusiones que se ajusten lo más posible a la realidad de la actuación policial.
Esto nos permitirá, además de una comprensión global, tanto del sistema policial como
de las propuestas que planteamos en la tesis, considerar opciones de mejora en la
operativa policial.

Para dicho propósito, consideramos pertinente exponer el actual régimen jurídico

aplicable a los cuerpos de policía local. Como comentó PAREJO ALFONSO265 en su
prólogo a la que quizá sea la mayor obra de síntesis hasta la actualidad sobre el tema,
este régimen "no ha sido hasta ahora lugar de visitación muy frecuente por la doctrina
jurídico-administrativa”. Esta afirmación se confirma al observar la escasa y poco
actualizada bibliografía disponible, lo cual adquiere mayor relevancia al adentrarnos en
aspectos específicos como la protección del patrimonio histórico. Para comprender esta
situación en su contexto adecuado, se consideró necesario analizar los cambios
normativos y organizacionales que se han producido en España desde la aprobación de
las normas que regulan el sistema policial. Solo así es posible exponer teorías que
expliquen, en la medida de lo posible, las dificultades actuales y elaborar propuestas de

264
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica …”,22.
265
PAREJO ALFONSO, L. “Prólogo. Un merecido homenaje a Manuel Ballbé”. En. Régimen Jurídico
de las Policías Locales en el Estado Español, editado por Blasco Díaz, J. L. Capell i Manzanares, J. M.
Fuentes i Gasó, J. R. Abdelkader García, J. M. Tirant lo Blanch. 2023. Mismo argumento utilizado por
CAMPOS DOMÉNECH, A. en la introducción de su tesis doctoral titulada “La policía local como policía
integral básica del sistema policial español”. Universidad de Valencia. 2015.
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

mejora realistas y aplicables en la práctica. Es fácil llegar a la conclusión, como se

expondrá más adelante, de que los cambios mencionados han carecido de estudios
adecuados de impacto, no solo en términos de la consecución de los objetivos buscados,
sino también en aspectos importantes como su afectación a la legitimidad y respaldo
legal de los cuerpos policiales, así como las percepciones de estos por parte de la
sociedad266. Por lo tanto, esperamos que estas páginas puedan fomentar nuevos trabajos
más específicos y enfocados en esta materia concreta.

Para empezar a describir el sistema policial español, es importante destacar que la

normativa que regula el régimen jurídico de los cuerpos policiales es la misma que
define el modelo policial español en sí. Dada su importancia, debemos partir, por tanto,
para poder realizar un correcto análisis jurídico, desde esta normativa básica que, como
es lógico, fue desarrollada por el Estado267.

Por "modelo policial”, nos referimos al sistema organizacional y jurídico de los cuerpos
policiales de un Estado concreto en un momento determinado. Esta definición también
abarca el conjunto de normas en las cuales se establecen elementos tan importantes
como el reparto competencial, el funcionamiento y los estatutos de las diferentes fuerzas
y cuerpos de seguridad. Como comentamos anteriormente, en España, la principal
norma que lo desarrolla es la LOFCS. Esta ley orgánica, en consonancia con lo
estipulado en el artículo 104 de la Carta Magna, donde se determina la misión de las
FCS de "proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la
seguridad ciudadana”, todo ello "bajo la dependencia del Gobierno”268, configuró el

266
Vid. TORRENTE ROBLES, D.; JAIME JIMÉNEZ, O.; SABATÉ DELGADO, J.; FOLGUERA
COTS, L.; PEÑARANDA, V. “Cambio social y adaptación estratégica en las policías españolas”. En: VII
Congrés Català de Sociologia i V Congrés Català de Joves Sociòlegs / Sociòlogues: llibre de resums de
les sessions dels Grups de Treball, (2017): 140-141.
267
Naturalmente, este desarrollo normativo se encaminó siguiendo los preceptos ya recogidos en la CE,
los cuales verdaderamente sientan las bases del modelo policial español. A lo largo de este capítulo se
hacen referencias a estos preceptos, pero para un análisis jurídico más completo, se recomienda consultar
la obra de BARCELONA LLOP, J. “Reflexiones constitucionales sobre el modelo policial español”,
Revista Española de Derecho Constitucional, año N.º 16, N.º 48, (1996): 81-118.
268
Como señaló ACOSTA GALLO, P. en “Seguridad pública en el ámbito local”. En Análisis de las
repercusiones de la reforma local sobre la organización, competencias, y servicio de las entidades
locales, editado por F. G. Rubio,314-334. Instituto Nacional de Administración Pública. 2015, p. 316, si
bien el modelo policial español no quedó cerrado con la CE, en esta se establecieron sus bases como un
modelo de servicio público en el que se dio cabida a distintas organizaciones policiales. Estas, a su vez,
atenderían, por un lado, a la nueva lógica territorial del Estado, y por otro, a las necesidades delictuales.
En este sentido, el concepto funcional de policía debe ampliarse en la práctica. Téngase en cuenta, por
ejemplo, que como se verá más detalladamente en el punto 3.3, funcionarios como los pertenecientes al
Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA) tienen, a todos los efectos legales, la consideración de policías
en su ámbito competencial.

~ 134 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

actual modelo español de un modo consecuente con las necesidades de un Estado

democrático y teniendo en cuenta las consideraciones territoriales.

Siguiendo con el texto constitucional, como apuntamos anteriormente, encontramos las

primeras directrices referidas al reparto competencial en materia de seguridad, donde se
establece una clara división entre el Estado y las CC. AA. En el artículo 149.1.29 se
define que el Estado va a ostentar la competencia exclusiva en seguridad pública269, "sin
perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en
la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga
una ley orgánica”.

Debido al carácter indivisible de la seguridad pública270, la coordinación y colaboración

de los diferentes cuerpos de policía local, que desde la publicación de la LOFCS pasan
a considerarse FCS en igualdad de condiciones que el resto de los cuerpos policiales se
volvió prioritaria. Tal como comenta BARCELO LLOP, la propia LOFCS hace
referencia a la colaboración en diversas ocasiones a lo largo de su articulado271.

269
Para ampliar información sobre el término y su significancia jurídica, Vid. MARTÍNEZ ATIENZA,
G. Seguridad pública, seguridad ciudadana y orden público. 2017, donde explica la diferencia de los
términos con base en un análisis jurisprudencial. También es útil revisar el trabajo de DELGADO
MORÁN, J. J. “Políticas públicas de seguridad en España. Análisis desde las perspectivas
criminológicas”, Rev. Opinión Jurídica, Fortaleza, año 21, N.° 37, mayo/ago. (2023): 183-211,. En este
artículo, además de analizar la evolución de los términos, el autor realiza una valoración sociológica
referida a su implantación en España. En cuanto a las políticas públicas en materia de seguridad,
argumenta que en los últimos años se ha podido observar un aumento constante en el gasto, el cual no ha
arrojado los resultados esperados (p. 203). Junto al autor, consideramos que esta no es la vía adecuada y,
por tanto, defendemos la tesis de que las mejoras se deben conseguir con políticas de especialización y
perfeccionamiento planteadas a medio o largo plazo. El autor concluye que la evolución de estas políticas
ha derivado desde una visión puramente represiva hacia otra más actual, enfocada en la prevención (p.
205). La prevención es algo que consideramos fundamental y es una función específica policial
establecida en la LOFCS, pero que, en el ámbito de la defensa del patrimonio histórico, no se está
aplicando con la amplitud de miras necesaria para poder obtener todos los resultados posibles. Sobre la
distinción e implicaciones para el trabajo policial de estos términos, también se puede consultar el trabajo
de CAMPOS DOMÉNECH. “La policía local como policía integral básica… “, 42 y ss., así como el
trabajo de CASTILLO MORO, M. en su Tesis doctoral titulada “Tácticas, técnicas y protocolos para las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: Un estudio de la praxis profesional, desde un análisis jurídico,
sociológico y operativo”. Universidad Católica de Murcia, 2017. En este último, se encuentra un análisis
más profundo de las consecuencias que el texto constitucional tuvo en la configuración del modelo
policial español.
270
Y de derecho de los ciudadanos, puesto que, como afirmó Delgado Morán, J. “Políticas públicas de
seguridad en España…”, 203., "es un factor que no se le puede negar a ningún ciudadano o establecer
diferencias entre ellos”.
271
BARCELONA LLOP, J. “Reflexiones constitucionales…”, 117.

~ 135 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

En ese sentido, la CE en su artículo 148.1.22 estipula que la competencia en materia de

coordinación de policías locales debería ser asumida por las CC. AA. Y, en la misma
línea, el artículo 39 de la LOFCS establece unas funciones concretas mediante las cuales
ejercer dicha coordinación. Por lo tanto, cada Comunidad Autónoma ha desarrollado el
mandato constitucional y legal a través de sus respectivas leyes autonómicas, las cuales,
enmarcadas dentro de los parámetros de la LOFCS y junto con la interpretación derivada
de diversas sentencias del TC272, han resuelto las diferentes discrepancias surgidas y han
completado la configuración del marco normativo de las policías locales españolas
mediante el consecuente desarrollo de leyes autonómicas de coordinación de las policías
locales.

Sin embargo, las diferentes materias relacionadas con el trabajo de las policías locales
distan mucho de ser un asunto que pueda considerarse pacífico dentro del derecho y la
doctrina en España. En este punto, y en relación con lo argumentado en el capítulo
anterior y lo expuesto en este, queremos mencionar lo que RODRÍGUEZ ALONSO273
explica como causa de muchos de los problemas de las entidades locales, una
perspectiva que consideramos claramente extensible a los postulados que queremos
defender. El autor establece que, si bien la distribución competencial en los niveles
estatal y autonómico quedó ya establecida en la CE, en lo referente a las entidades
locales fue todo lo contrario, puesto que se llevó a cabo mediante el uso de una cláusula
genérica de competencia, resuelta con la fórmula: para la gestión de sus "respectivos
intereses”274. Esta indefinición ha generado, como no podía ser de otra manera, una
"fuerte evolución doctrinal, normativa e interpretativa” que ha tenido como
consecuencia el actual "entramado complejo de límites, no del todo preciso, y de
indefinición a la hora de actuar dentro de un marco competencial concreto”. A pesar

272
Entre otras, STC N.° 104/1989, Pleno, Rec Conflicto positivo de competencia 864/1984, 08-06-1989;
STC Nº 49/1993, Pleno, Rec Recurso de inconstitucionalidad 257/1989, 11-02-1993; STS, Sala de lo
Contencioso, Sec. 6, Rec 5424/2006, 09-02-2010.
273
RODRÍGUEZ ALONSO, C. “La indeterminación competencial y la potestad sancionadora de los entes
locales como presupuesto fallido para la sustitución de sanciones administrativas por trabajos en beneficio
de la comunidad”, Revista REALA. Nueva Época. N.° 6 noviembre 2016, p. 93.
274
De esa manera quedó estipulado en el artículo 137 de la CE, que debe entenderse, tal como estableció
la Sentencia N.° 247/2007, de 12 de diciembre, del Tribunal Constitucional, como una exigencia orientada
a dotar a cada una de estas entidades locales de todas las competencias propias y exclusivas que sean
necesarias para satisfacer dicho interés. Todo esto se enmarca dentro del ordenamiento del Estado, que,
en lo referente a las entidades locales, desarrollado en la LBRL, establece en su artículo 2: "Para la
efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del
Estado y la de las Comunidades Autónomas (…) deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las
Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses,
atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de
que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local”.

~ 136 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

de los años y los esfuerzos, no solo no se ha logrado una aclaración completa de esos
"respectivos intereses”, sino que estos siguen siendo completamente indeterminados y
volubles en función del diferente criterio del legislador estatal o autonómico. Si esta
reflexión la hacemos extensible a las competencias de seguridad, y si además
recordamos lo expuesto en el capítulo anterior, nos encontramos con lo que PAREJO
ALFONSO275 denominó "un sistema de concurrencia competencial imperfecta y,
además, desigual”. Claramente, este contexto ha ido condicionando los intentos de los
municipios de desarrollar sus facultades, como veremos más adelante.

Retomando el ámbito específico de la normativa que regula y organiza a los diferentes

cuerpos policiales, debemos remarcar que existe un consenso general en lo referente a
que dicha normativa, en la actualidad, no se adecúa a la realidad social y delincuencial
del país276. Este hecho ha quedado patente en diferentes intentos de estudio orientados
a modificar la LOFCS. El primero de estos tuvo lugar en 1998, con la creación de una
subcomisión dentro de la Comisión de Justicia e Interior del Congreso de los Diputados,
cuyo objetivo era elaborar un informe que sirviera de base para establecer un nuevo
modelo policial277. Sin embargo, este informe no logró su objetivo final, que no era otro
sino un cambio o actualización de la normativa. Diez años después, en 2018, se llevó a
cabo un segundo intento a través de la creación, también en el Congreso de los

275
PAREJO ALFONSO, L. “Prólogo…”, 59.
276
Una recopilación de las conclusiones de varios autores se encuentra en la obra de CAMPOS
DOMÉNECH “La policía local como policía integral básica…”, 37. Sin embargo, sus conclusiones se
pueden resumir en que, aunque la redacción de la LOFCS supuso en su momento un avance significativo
para las policías locales al diseñar un modelo de seguridad pública que incluía a las policías autonómicas
y locales dentro de un mismo conjunto organizado y con bases comunes asentadas en la cooperación,
dicho cambio fue impulsado más por la nueva estructura administrativa del Estado que por una convicción
plena de la necesidad del sistema, basada en una reflexión profunda, por lo que quedó en cierta medida
incompleto. Por lo tanto, consideramos necesario retomar la reflexión que en su día hizo MORALES
VILLANUEVA, A. en su obra Administración policial española: Cuerpo Nacional de Policía, Guardia
Civil, policías autónomas, policías locales. Madrid: San Martín, D.L. 1988, ante la aprobación de la
LOFCS, y que creemos que sigue siendo relevante en la actualidad: "Ha llegado el momento de afrontar
un nuevo cambio en la Administración policial, que no solo obedezca a criterios jurídicos, sino también
a los técnico organizativos y sociológicos. Hemos de partir de un profundo conocimiento de la realidad
presente, detectando sus numerosos fallos, para posteriormente diseñar un marco general, que
paulatinamente vaya adaptándose a la nueva realidad”. Por otro lado, merece la pena consultar el
reciente comunicado de prensa de la Unión Nacional de Jefes y Directivos de Policía Local, de 12 de
febrero de 2024, que insta a una reforma legal en la materia. Este comunicado puede consultarse en:
https://unijepol.eu/comunicado-de-la-union-nacional-de-jefes-y-directivos-de-policia-local-la-
seguridad-local-necesita-con-urgencia-de-una-reforma-legal/. En este sentido, esperamos que esta tesis
aporte al menos una parte de ese concomimiento de la realidad, aunque sea desde una parcela específica
del trabajo de las policías locales para alcanzar dichos cambios.
277
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, “La policía local como policía integral básica…”,38, donde el autor
analizó los votos particulares dentro del informe de dicha Comisión, en los que se comenta claramente
los problemas que ya se planteaban y la necesidad de adaptación del modelo.

~ 137 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Diputados, de una Comisión "Para el estudio del modelo policial del siglo XXI”278.

A pesar de que esta Comisión, que duró hasta 2019, tras la celebración de varias sesiones
evidenció la necesidad de actualizar el marco jurídico que regula el sistema policial
español, ocurrió lo mismo que en el primer intento, las conclusiones alcanzadas no
tuvieron ningún efecto normativo. Es muy posible que la principal causa fuera la falta
de consenso en cuanto a las modificaciones que habría que efectuar y su alcance entre
los propios intereses representados en la Comisión. Sin embargo, también es importante
recalcar la escasa difusión y el limitado debate sobre este asunto, a pesar de su clara
trascendencia para los ciudadanos. Probablemente, una de las posibles explicaciones sea
que, a pesar de los trabajos académicos que insisten en la falta de adecuación del sistema
(ver supra), no podemos dejar de coincidir con JAIME JIMÉNEZ at al.279 en lo referente
a la escasez de estudios que aborden en profundidad los cambios que han registrado los
cuerpos policiales en España. Si esto es así en el ámbito académico, no podemos esperar
que el debate sea mayor en el ámbito de la opinión pública.

Una actualización del modelo pasaría indudablemente, entre otras materias, por revisar
el número de funciones de las policías locales, sin olvidar que sería deseable, además,
establecer una distinción más marcada entre las funciones de los diferentes cuerpos para
así evitar duplicidades. BARCELONA LLOP280 comenta que estas situaciones, en las
que hay indefinición o solapamiento de funciones, además de ser una fuente de
conflictos, afectan notablemente no solo a la eficacia administrativa de las policías, sino
también a la buena imagen social de estos cuerpos. Por otro lado, una nueva delimitación
de funciones, más clara y acorde con las circunstancias actuales, reforzaría el sistema
de cooperación ya apuntalado en la actual LOFCS281.

No obstante, queda la duda de si una modificación de la LOFCS sería suficiente para

poder garantizar el adecuado funcionamiento del sistema policial en su conjunto. En
este orden de ideas, el informe titulado Un modelo de seguridad para el siglo XXI.
Propuesta de reestructuración del sistema policial español para su adaptación

278
Diario de sesiones del Congreso de los Diputados.
https://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/DS/CO/DSCD-12-CO-490.PDF
279
JAIME-JIMÉNEZ, et al., “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 3.
280
BARCELONA LLOP, J. “Sobre el modelo policial español y sus posibles reformas”, Documentos de
trabajo (Laboratorio de alternativas), Nº. 103, (2006): 21-22.
281
En este sentido, tal como apuntó CASTILLO MORO, M. “Tácticas, técnicas y protocolos para las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad…”, 256, existe igualmente una necesidad (y una oportunidad que no se
está aprovechando) de modificar la normativa para mejorar así la actuación policial y la gestión de los
fondos públicos.

~ 138 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

definitiva a un Estado democrático, moderno y europeo282 argumenta una falta de lógica

tanto en la estructura como en las competencias de los distintos cuerpos policiales. Con
respecto a los cuerpos de policía local, comenta lo siguiente: "En lo que todo el mundo
parece coincidir, es que la citada Ley Orgánica dibujó un modelo que, hoy por hoy,
está al margen del modelo real. La irrupción de las Policías vasca y catalana, por un
lado, y la ingente labor de prevención, e incluso de investigación de infracciones
penales, por parte de las Policías locales –en muchos casos debido a las carencias de
los Cuerpos de ámbito estatal‐, han puesto de manifiesto que la vía de los hechos ha
desbordado la Ley”283.

El informe concluye con una serie de propuestas mucho más ambiciosas, que pasan
irremediablemente por un cambio radical de la ley y, por ende, del sistema en su
conjunto. Entre las propuestas que plantea se encuentra la unificación de los dos cuerpos
de seguridad del Estado en un único cuerpo de naturaleza civil. El informe mencionado
es muy contundente en cuanto al mal funcionamiento del sistema. Téngase en cuenta
que al año siguiente se creó el Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizado
(CITCO), cuyo objetivo principal es evitar esa descoordinación entre los cuerpos
estatales en materias tan importantes como el terrorismo y el crimen organizado.

Se ha podido observar que las diferentes posiciones críticas con el sistema actual tienen
una sustentación tácita y observable en la operativa diaria de los cuerpos policiales,
condicionada por un contexto cada vez más cambiante, con nuevas dinámicas sociales
y, como no puede ser de otra manera, también de las propias administraciones públicas.
En este sentido, según JAIME-JIMÉNEZ et al.284, la exposición constante de las policías
al entorno social las hace ser unas de las instituciones que más cambian, debido a la
necesaria y lógica adaptación. Este factor, debemos añadir, genera incertidumbre, y esta
a su vez una obstinada negación del cambio por parte de algunos sectores dentro de los
propios cuerpos policiales. Recordemos que anteriormente mencionamos las quejas de
este mismo autor en referencia a la escasez de estudios en España relativos a las
transformaciones que se han operado en lo que respecta a los cuerpos policiales. Esto
nos hace insistir en la necesidad de que se realicen este tipo de estudios, que permitan
ahondar en lo profundo de esta problemática. Sobre todo, si tenemos en cuenta, además,

282
Elaborado en 2013 por un sindicato de Policía Nacional y una asociación de Guardias Civiles, ambas
de amplia representación en los dos cuerpos y disponible en:
https://www.sup.es/sites/default/files//pdf/modelo_policial_siglo_xxi_0.pdf
283
Ibidem, p. 6.
284
Vid. Jaime-Jiménez, Ó., Torrente-Robles, D., Folguera-Cots, L., y Peñaranda-Tomás, V. “La nueva
gobernanza de la seguridad en España”. Convergencia, 26(81), (2019): 2 y 3.

~ 139 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

los grandes cambios socioeconómicos que ha habido en España desde la década de los
ochenta del siglo pasado hasta la actualidad. En este periodo de tiempo, como afirmaron
JAIME-JIMÉNEZ et al., el entorno de la policía ha cambiado radicalmente.

De manera similar, surgen dudas, y en cierto modo se han adelantado ya, en cuanto al
papel de los municipios y, más concretamente, las estructuras legales que determinan
sus competencias y, por tanto, sus posibilidades de actuación en relación con el avance
de la sociedad (Cfr. 2; 4.1.2 y 6). Algo que, en la actualidad, tiene su reflejo en la
estructura de algunas policías locales, que no es sino consecuencia de una adaptación
progresiva como servicio público esencial y de primera necesidad, a las demandas que
la sociedad ha ido planteando desde que se constituyera en los años ochenta el actual
modelo con la LOFCS285.

Si volvemos a analizar el tema desde la perspectiva estatal, no es difícil hacer un análisis

crítico de la evolución de los cuerpos policiales en España a lo largo del siglo XX y
darse rápidamente cuenta de la importancia de esta ley, y a su vez, de lo que ha supuesto
para la evolución de los cuerpos policiales. Siguiendo la misma línea argumentativa, y
partiendo de la base de que una policía moderna no puede darse el lujo de ignorar las
implicaciones de las dinámicas y preocupaciones de la sociedad 286, creemos que es
momento de tomar más en consideración los debates sobre el modelo policial español
y, específicamente, sobre el rol que ocupan las policías locales. Si bien, tal y como
explicaron JAIME-JIMÉNEZ, et al.287, los cuerpos policiales se han adaptado al nuevo
entorno, redefiniendo tanto su rol como su función, creemos que las normas en las que
se apoyan no se han ido adaptando en consecuencia.

285
CAMPOS DOMÉNECH, A., en “La policía local como policía integral básica …”, 19, comenta que
la evolución seguida por las policías locales, las cuales han ido ganando continuamente peso en el
conjunto policial español, tiene su explicación en el fuerte arraigamiento que el municipalismo ha tenido
y tiene en España.
286
En lo referente a la estrecha relación de los cuerpos policiales con la sociedad, y su marcada relación
con su evolución, especialmente en la actualidad, pueden consultarse los trabajos de CARRERA LUGO,
L. “El futuro de la policía. Hacia una policía del siglo XXI”, Revista Politeia. Año XVIII, (2021): 43-63.
En este artículo, la autora reflexiona sobre los riesgos globales que atenazan en la actualidad a las
sociedades y los cambios que deben afrontar las organizaciones policiales para poder afrontarlos con
garantías. De manera similar, pero aportando otra visión (téngase en cuenta la diferencia entre ambas
fechas de publicación y las diferencias entre sus zonas de estudio, a saber, Latinoamérica y el mundo
anglosajón), BELLO MONTES, C. “Nuevos desafíos de los cuerpos policiales en un mundo globalizado”,
Revista Criminalidad. Vol. 54, Nº 2., (2012), analiza cómo los problemas de seguridad tienen tanto una
dimensión global como local, lo que impacta en los cuerpos policiales. La autora sugiere algunas
soluciones para abordar estos desafíos.
287
JAIME-JIMÉNEZ, et al., en “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 4.

~ 140 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Dentro del amplio espectro de áreas relacionadas con la actividad policial, quizá la más
relevante para los objetivos de esta tesis es la especialización. No es difícil imaginar
que, en la actualidad, una mayor especialización (Cfr. 6) y sensibilización social son de
suma importancia para dar respuesta a los continuos desafíos que se deben afrontar. A
mayor grado de complejidad de las sociedades y de sus derechos, así como de la
especialización delictual y las amenazas, los cuerpos policiales deben asumir una mayor
profesionalización y una continua mejora en sus competencias técnicas para adecuarse
a las exigencias que la sociedad demanda288. Se deberían evitar las estructuras de trabajo
que propician la inercia, la rigidez y la burocratización, en aras de conseguir unos
cuerpos policiales más enfocados en labores preventivas que reactivas 289. Por tanto, es
necesario replantear los modelos funcionales, junto con las leyes en las que se basan,
para permitir una evolución que garantice un servicio de calidad a la ciudadanía. Para
lograrlo, es crucial superar la disyuntiva entre la demanda social y delictiva y la falta de
modificación y actualización de las leyes que rigen el sistema policial español, lo que,
como se abordará más adelante, obliga a adoptar soluciones de conveniencia en la
planificación y ejecución del trabajo diario en los diferentes cuerpos policiales.

3.2 Regulación y principales potestades. Diferencias y similitudes con otros

cuerpos y fuerzas de seguridad

Además de lo expuesto anteriormente, debemos tener en cuenta que el propio concepto

de policía, tal y como lo entendemos actualmente, al igual que la manera de enfocar su
trabajo diario, ha ido evolucionando conforme al desarrollo social, político, económico,
jurídico y territorial de nuestro país. Los inicios de los cuerpos policiales en España se
remontan a mediados del siglo XIX, momento en el cual comenzaron a crearse cuerpos
de policía en los municipios. Estos cuerpos, al igual que los cuerpos de policía estatal,
sufrieron diversas modificaciones al albor de los cambios y avatares del siglo XIX
español290, hasta llegar a su configuración actual.

El sistema policial español continúa siendo un reflejo de la actividad política y

administrativa, configurándose como un servicio público cuya principal función es la

288
Vid. BELLO MONTES, C. “Nuevos desafíos de los cuerpos policiales…”, 140.
289
Vid. CARRERA LUGO, L. “El futuro de la policía…”, 59.
290
Un resumen de esta evolución puede encontrarse en los primeros capítulos de la obra POMARES
RAMÓN, C. y VADILLO GARCÍA, J. La policía local como policía judicial. Manual para la inspección
ocular técnico-policial. Alicante: Editorial Club Universitario. 2017, así como en el capítulo dedicado a
la policía local en ACOSTA GALLO, P. “ Seguridad pública en el ámbito local…”.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

regulación y el control de las diferentes actividades que una Administración Pública

puede desarrollar. En consecuencia, como explica ACOSTA GALLO291, la actividad
policial se puede dividir en dos grandes líneas: la administrativa y la de seguridad. Sin
embargo, nosotros añadimos una tercera, la Policía Judicial, que se discutirá más
adelante.

No es intención de esta tesis analizar las competencias en seguridad de las policías

locales; por el contrario, va enfocada a sus competencias administrativas, como se
expuso en el capítulo anterior. Se puede entender que la propia división competencial y
despliegue territorial de las FCSE292 (Policía Nacional [PN] y Guardia Civil [GC]) les
otorgan el mayor número de competencias relacionadas con la prevención y represión
del delito, mientras que las policías locales están orientadas a una función más cercana
a la de policía administrativa293. Sin embargo, acorde con su evolución y el crecimiento
de los núcleos urbanos, se ha propiciado la asunción paulatina de funciones que estarían
en un principio reservadas a otros cuerpos policiales294, lo que permite brindar
respuestas más resolutivas a algunas de las nuevas necesidades inherentes a los cambios
previamente aludidos.

Es importante subrayar que el legislador, con el desarrollo de la LOFCS, no solo fue

congruente con lo estipulado en la CE, sino también con la normativa internacional en
la materia295. Esa nueva estructura, que organiza el funcionamiento de los cuerpos
policiales en España, se vio reflejada desde el propio título de la ley, donde se hace
referencia a las FCS en su conjunto, resolviendo así el conflicto existente entre el nuevo
modelo descentralizado de Estado que se estaba creando y las competencias entre los

291
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 317.
292
Para comprender las referencias realizadas a lo largo de esta tesis, es importante tener en cuenta que
una de las principales novedades que la LOFCS estableció fue la consideración legal actual que ostentan
los diferentes cuerpos policiales en España. Desde la entrada en vigor de la ley, debemos entender que
todos los cuerpos policiales van a tener la misma categoría como FCS, independientemente de su
atribución territorial. Por lo tanto, cuando nos referimos a las FCSE, nos estamos refiriendo a los que
tienen atribuida la competencia territorial estatal propiamente.
293
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 318. Por otro lado, y para ahondar
en el conocimiento de la evolución del concepto jurídico de policía administrativa, se recomienda el
resumen de IZQUIERDO CARRASCO, M. “El Derecho Administrativo permanece: COVID-19 y la
utilización de la teoría de la policía administrativa”. En: El patrimonio natural en la era del cambio
climático: Actas del XVI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo,
Oviedo 3-5 de febrero de 2022 / dirigido por L. Tolivar Alas, A. J. Huergo Lora, T. Cano Campos,
“2022): 27-54.
294
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 323.
295
Vid. CASTILLO MORO, M. “Tácticas, técnicas y protocolos para las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad…”, 214.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

diferentes cuerpos policiales. En su artículo 2, la ley establece qué cuerpos deben

entenderse como parte de las FCS, incluyendo entre ellos a las policías locales. De esta
manera, la seguridad ciudadana quedó distribuida entre los cuerpos policiales de ámbito
estatal, autonómico y local.

Por otra parte, la CE, en su artículo 148.1.22, y la LOFCS, en su artículo 39, como
comentamos anteriormente, hacen referencia a las competencias en coordinación de las
policías locales en cuanto a su organización, funciones y distribución, las cuales recaen
sobre los órganos competentes de las CC. AA. Por lo tanto, las funciones de las policías
locales estarán delimitadas tanto por lo que establezcan las respectivas normativas
autonómicas como por lo establecido en la propia LOFCS, que desarrolla el
funcionamiento de las policías locales tanto de forma genérica como de manera
específica en su Título V.

Como se mencionó en el capítulo anterior, la distribución competencial que reciben los

municipios va a definir y condicionar, como es natural, la forma en que se estructura y
desarrolla el trabajo en una policía local. Sin embargo, a pesar de la distribución
establecida en las diferentes normativas, es evidente que la realidad es mucho más
compleja. Como explica ACOSTA GALLO, la confluencia de actividades entre los
diferentes cuerpos policiales resulta inevitable. El legislador debía intuir en cierto modo
esto, y es por eso por lo que el mismo autor recalca la importancia que la LOFCS ha
querido dar al principio de cooperación entre los cuerpos policiales (artículos 12, 38 y
53 de la LOFCS), respetando siempre la autonomía de cada Administración Pública296.
Esto implica que, en los municipios que cuentan con recursos suficientes, se han ido
incrementando sus capacidades en referencia a las funciones policiales. Estas no deben
entenderse subordinadas a otros cuerpos, aunque tradicionalmente las hayan ejercido,
sino que, al producirse una confluencia, esta debe entenderse en términos de
colaboración, con el fin de evitar duplicidades y garantizar la eficiencia y eficacia.

En este mismo sentido, se puede añadir que existe una obligación genérica de
colaboración ya recogida en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público297.

296
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 321; y BARCELONA LLOP, J.
“Reflexiones constitucionales…”, 117.
297
A saber: “Título III. Relaciones Interadministrativas. Capítulo II. Deber de colaboración
Artículo 141. Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas
c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que
desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias o que sea necesaria para que los ciudadanos
puedan acceder de forma integral a la información relativa a una materia.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Sin embargo, la tendencia seguida en diferentes ámbitos normativos ha tomado un

camino distinto al expuesto en estas líneas. A pesar de que el trabajo diario ha propiciado
un aumento de las actividades de las policías locales y, por ende, de la coordinación con
otros cuerpos, las pocas modificaciones realizadas en muchos de los textos legales han
resultado en un recorte de algunas funciones. En el capítulo anterior se expusieron las
competencias que reciben los municipios a través del artículo 25 de la LBRL, el cual se
transcribió según su redacción actual (Cfr. 2 p. 72), introducida por la Ley 27/2013 de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local298. En esta nueva redacción
desapareció de las competencias de los ayuntamientos la referida a la seguridad en
lugares públicos, la cual sí estaba contemplada en el texto original de la ley. Tal como
expone ACOSTA GALLO299, es muy difícil comprender la razón que subyace detrás de
un cambio que no aporta nada, sino todo lo contrario. Cambiar el término "seguridad en
lugares públicos”, que figuraba en primer lugar, por el de "policía local”, que pasa a
estar en sexto lugar, no hace sino generar confusión en cuanto a las funciones y
competencias. Como el mismo autor indica, la expresión policía local no es una materia,
sino una forma de actividad. Además, puede referirse tanto a la unidad administrativa
como a la forma de actuación administrativa, como se comentó anteriormente.

Dado que dicho cambio no llevó ninguna otra modificación en la normativa referida a
las competencias de las policías locales, estas han continuado ejerciendo, como no
puede ser de otra manera, sus funciones en policía de seguridad, al igual que en el resto
de los ámbitos competenciales300. Sin embargo, hasta la fecha actual, al menos en lo que

d) Prestar, en el ámbito propio, la asistencia que las otras Administraciones pudieran solicitar para
el eficaz ejercicio de sus competencias.
e) Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que
se establezcan normativamente.
Del mismo modo, el artículo 142 (Técnicas de colaboración) de la misma norma, dispone:
a) El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición
del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise
disponer para el ejercicio de sus competencias.
e) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras
Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su
actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.”
298
MELLADO RUÍZ, L., en su artículo “El intento de clarificación de las competencias municipales de
la Ley 27/2013, de 27 de diciembre”. En Análisis de las repercusiones de la reforma local sobre la
organización, competencias, y servicio de las entidades locales, editado por F. G. Rubio, 23-378. Instituto
Nacional de Administración Pública. 2015, señala que la finalidad básica de dicha reforma fue la
clarificación de las competencias de las diferentes Administraciones, pero desde una perspectiva
meramente financiera.
299
Vid. ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 310.
300
Continúan desarrollándolas, puesto que, para mayor confusión normativa, las mismas leyes en

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

respecta a la seguridad ciudadana, no han logrado superar, lo que PAREJO

ALFONSO301 denominó "el listón de la complementariedad subordinada respecto de
los cuerpos y fuerzas de seguridad estatales y autonómicos”. Esta afirmación es
respaldada por otros autores, como MARTÍNEZ PÉREZ302, quien comenta que los
cuerpos de policía local se encuentran en permanente búsqueda de un espacio
competencial propio, o por CAMPOS DOMÉNECH303, quien afirma de manera mucho
más directa que tradicionalmente las policías locales han sido, junto con las de las CC.
AA., minusvaloradas.

Estas reflexiones no hacen más que recalcar la necesidad de este tipo de estudios, tanto
por el evidente desajuste con la realidad como por la necesaria configuración social y
legal que garantice un sistema en el que tenga cabida el trabajo efectivo de todos los
cuerpos policiales.

En esta misma línea, y en relación con los incisos recogidos en la LOFCS que establecen
que las policías locales deben comunicar sus actuaciones relevantes en materia penal a
las FCSE, CAMPOS DOMÉNECH304 resaltó la falta de sentido de esta disposición en
la norma, ya que al mismo tiempo se promueve una labor conjunta. Es otra de las
incongruencias de dicha normativa que, en la práctica, sitúa a las policías locales en una
clara desventaja respecto a la información disponible, ya que no existe una obligación
de reciprocidad y, por tanto, en muchas ocasiones no tienen acceso a información sobre
las actuaciones penales realizadas por otros cuerpos policiales. Esto representa un riesgo
para los funcionarios y los ciudadanos en el trabajo diario de las policías locales, dado
que se restringe, entre otros datos, el acceso a información relevante sobre la

modificaciones anteriores, que continúan vigentes, así lo contemplan. Puede consultarse la Disposición
Adicional Décima de la LBRL, titulada "Policías locales” e introducida por la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, cuya trascripción es la siguiente: "En el
marco de lo dispuesto en las Leyes Orgánicas 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ; 2/1986, de 13
de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ; 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la
Seguridad Ciudadana, y en las disposiciones legales reguladoras del régimen local, se potenciará la
participación de los Cuerpos de policía local en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como
policía de proximidad, así como en el ejercicio de las funciones de policía judicial, a cuyos efectos, por
el Gobierno de la Nación, se promoverán las actuaciones necesarias para la elaboración de una norma
que defina y concrete el ámbito material de dicha participación”. Las negritas tienen como propósito
resaltar la inconsistencia de las normas, de las que el propio legislador es consciente, dado que hace el
llamamiento al Gobierno para que aclare esos extremos. Dicho problema se agrava en lo referente a las
policías judiciales, como se verá posteriormente.
301
PAREJO ALFONSO, L. Prólogo… op. cit. p. 53.
302
MARTÍNEZ PÉREZ, R. Policía Judicial y Constitución. Aranzadi. Pamplona. 2001. p. 151.
303
CAMPOS DOMÉNECH, A. en “La policía local como policía integral básica …”, 236.
304
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica…”, 183.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

peligrosidad de los individuos con los que interactúan.

Quisiéramos hacer mención de que las materias relacionadas con la seguridad

ciudadana, además de su importancia debido a su impacto en los derechos de los
ciudadanos, suelen ser las más visibles para la ciudadanía. Quizás por esta razón han
sido las más comentadas y discutidas. Recordemos que, en el capítulo anterior, al
analizar la normativa de protección del patrimonio histórico desarrollada por las CC.
AA., surgía la duda sobre si el uso de los términos FCS y FCSE era aleatorio y no
respondía a una voluntad del legislador. Sin embargo, estamos convencidos de que en
la modificación mencionada anteriormente de la LBRL subyace una clara
intencionalidad por parte del legislador de concentrar ese tipo de funciones en los
cuerpos estatales y autonómicos.

No obstante, estas modificaciones pueden tener una explicación si tomamos, por

ejemplo, como base para su justificación, un posible análisis de la realidad focalizado
únicamente en el supuesto ahorro económico de la medida. No creemos necesario
insistir en las consecuencias que pueden tener modificaciones legislativas de tanto
calado, cuando solo se consideran parámetros tan concretos y condicionados. Por otro
lado, debemos tener en cuenta que la atribución que de estas competencias se hicieron
en el texto constitucional, debe entenderse desde la lógica del momento histórico y el
contexto de construcción de un Estado democrático de derecho nuevo, que iba tomando
forma a la par de un nuevo modelo territorial, institucional y administrativo.

Por tanto, creemos correcta la hipótesis que planteó MORALES VILLANUEVA305 al

señalar que las verdaderas intenciones del texto constitucional eran otras, y que el uso
del término FCSE responde justamente a la tradición. Por consiguiente, si partimos de
esta hipótesis, el reparto funcional de la seguridad pública que establece la LOFCS,
basado en ese principio, que es el que hemos citado al inicio de este capítulo, debería
revisarse en beneficio de un reparto más real con las capacidades y la madurez actual
del sistema administrativo español.

305
Vid. MORALES VILLANUEVA, A., “Evolución de la Administración policial”, Revista de
Administración Pública, Nº 118, (1989): 347-410.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

3.2 Cobertura legal para su actuación en la protección del patrimonio

histórico

Siguiendo la misma línea argumentativa en la que vamos exponiendo las competencias

municipales y, por ende, las funciones de las policías locales en tanto que policía
administrativa dentro de su ámbito natural de actuación, es necesario comentar cómo se
articula el reparto de competencias policiales dentro de la normativa sectorial. Esto es
fundamental para desarrollar las propuestas de esta tesis, basadas en una especialización
adecuada de los cuerpos de policía local, como herramienta para mejorar en la
aplicabilidad de sus funciones en general (Cfr. 7.1) y en la protección del patrimonio
histórico en particular.

Como hemos observado, el papel que se ha otorgado a las policías locales dentro del
ordenamiento jurídico no solo ha configurado, sino que ha condicionado, como no
puede ser de otro modo, tanto sus competencias como sus delimitaciones funcionales.
En línea con lo expuesto en el Capítulo 2, donde analizamos el papel de los entes locales
en la protección y gestión del patrimonio histórico, debemos apuntar igualmente a la
configuración de las leyes estatales y autonómicas como una posible causa para explicar
por qué tradicionalmente no se han asumido servicios relacionados con la protección
del patrimonio histórico por parte de las policías locales306. A esto hay que sumar, como

306
Se puede observar una cierta similitud entre la deriva tomada por las leyes de protección del patrimonio
histórico, comentadas en el capítulo anterior, y las que regulan el modelo policial español. Esto tiene
relación directa con que la CE no reservase a los entes locales ninguna competencia concreta (ver supra),
y que estas fueran posteriormente desarrolladas en la legislación ordinaria por los entes que sí recibieron
competencias legislativas, es decir, el Estado y las CC. AA. El desarrollo de estas leyes tuvo que ser
coherente, además, con los principios constitucionales reconocidos, especialmente el de autonomía, que
claramente vinculaba a los ayuntamientos. Sin embargo, al articular las competencias de los municipios
en la protección de la cultura, a través de las normas urbanísticas, se creó un sistema complejo en el que
las disfunciones han sido y son frecuentes. Esto ha llevado a que no exista una delimitación competencial
clara entre los diferentes entes administrativos, y puede relacionarse con lo que MELLADO RUÍZ, L., en
su artículo “El intento de clarificación de las competencias municipales…” denominó "exclusividad
relativa” de las competencias, puesto que, aunque la CE atribuye unas competencias exclusivas a una
administración, eso "no excluye las posibles competencias accesorias o ancilares de las demás”. El
mismo autor comentó que "es por todos conocido que nuestro modelo constitucional (en las relaciones
Estado-CAA) y legal/competencial (en la atribución posterior de competencias a los entes locales) no
responde a los planteamientos” que definen las reglas básicas "de una correcta distribución de
competencias y el principio central de exclusividad en su ejercicio”. Este principio es necesario e
importante, dado que evita que existan duplicidades que solo acarrean "ineficiencias y costes”. El mismo
autor afirma (p. 26) que las soluciones reales al problema expuesto deben buscarse a través de la
legislación sectorial, para evitar vacíos competenciales y delimitar claramente unas reglas de reparto, es
decir, actualizar el propio modelo de reparto de las competencias, puesto que la "unicidad competencial”
quedaría fuera de la lógica organizacional del Estado español actual, y la "reafirmación” de competencias
de un ente frente a otro, método habitual hasta ahora, se ha demostrado del todo ineficaz y, por tanto, las

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

mencionamos anteriormente, la necesaria actualización de las leyes para que recojan

adecuadamente las funciones que en la actualidad realizan las policías locales. En este
mismo sentido, autores como GARCÍA RUBIO307 apuestan por aprovechar el potencial
que las policías locales tienen en funciones tan diversas, como la Policía Judicial, la
seguridad preventiva o la defensa del patrimonio histórico, especialmente en grandes
ciudades como Madrid y Barcelona.

Volviendo al análisis de las competencias/funciones de las policías locales, es en la

misma LOFCS donde estas se encomiendan junto con la distribución territorial de cada
uno de los cuerpos policiales, no haciéndose mención expresa, en ningún artículo de
dicha ley, a las competencias relativas a la protección del patrimonio histórico. Las
funciones que se otorgan a las policías locales las encontramos en el artículo 53.1, y
entre ellas, vamos a resaltar las siguientes:

d) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás

disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia.
e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en
el artículo 29.2 de esta Ley. (carácter colaborador308).

duplicidades siguen manteniéndose. En este sentido, y siguiendo con lo expuesto por MELLADO RUÍZ,
quizá la solución debería buscarse en "el establecimiento de fórmulas eficaces de cooperación y
concertación interadministrativa para la satisfacción conjunta de los intereses generales en juego”. O,
como propone RODRÍGUEZ ALONSO, C. en” La indeterminación competencial y la potestad
sancionadora…”, 103, mediante "la cooperación de las actividades y la coordinación de las potestades
de los Municipios entre sí y con los restantes entes públicos (…)”. Claramente, esto debe realizarse de
manera que se garanticen los principios involucrados como el de legalidad. Por otro lado, es evidente que,
en materia de policías locales y protección del patrimonio histórico, las modificaciones de las diferentes
normativas han seguido una línea completamente opuesta, como expondremos más adelante al hablar de
las modificaciones de las competencias/funciones. Estamos de acuerdo con MELLADO RUÍZ en que no
es un problema de técnica jurídica, sino de perspectiva, debido a que las competencias deberían verse
como "instrumentos jurídico-formales para la adecuada satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos”, y no como una "distribución del poder público” que se desarrolla mediante interminables
cambios normativos. En ese sentido apuntan las propuestas de este trabajo, que, por otro lado, podemos
hilar con la autonomía de gestión y ejecución que, en este caso, la CE reconoce claramente a los
municipios, y que debe inspirar tanto sus acciones como sus fines.
307
GARCÍA RUBIO, F. “El papel de los ayuntamientos en la conservación del patrimonio cultural.
estado de la cuestión”. En: Régimen jurídico de los centros históricos, editado por: García Rubio F.;
Sánchez Goyanes E. y Javier Melgosa F., 116. Madrid: Dykinson. 2007.
308
El artículo 29 de la LOFCS establece:
1. Las funciones de Policía Judicial que se mencionan en el artículo 126 de la Constitución serán
ejercidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a través de las Unidades que se
regulan en el presente capítulo. (Capítulo V).
2. Para el cumplimiento de dicha función tendrán carácter colaborador de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado el personal de Policía de las Comunidades Autónomas y de las
Corporaciones Locales.
Hay que recalcar que, al hablar de dicho carácter, se está haciendo referencia a los grupos organizados de

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

g) Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la

comisión de actos delictivos en el marco de colaboración establecido en las
Juntas de Seguridad.
En su articulado, la LOFCS establece las funciones que "deberán” ejercer los cuerpos
de policía local, lo que sugiere que el legislador ha querido establecer un numerus
clausus de estas. Si no hubiera sido esa su intención, hubiera añadido términos como
"entre otras” o similares. Sin embargo, estos artículos no han sido excluyentes en la
práctica para la asunción de otras funciones, sino que se han constituido, como señaló
ACOSTA GALLO309, en unas funciones mínimas y obligadas para las policías locales.
En ese mismo sentido se posiciona MELLADO RUÍZ310, quien sostiene igualmente que
no deben entenderse como un numerus clausus, y que por tanto los municipios pueden
recibir otras competencias (en la forma que se determine) mediante normativa sectorial
estatal y autonómica.

Entendemos que esta disfunción entre el texto normativo y la realidad de los cuerpos
policiales, que no afecta solo a las policías locales, se debe a lo que a nuestro juicio fue
un error que ya debiera haberse corregido. Es decir, que el listado pormenorizado de
funciones de un ente administrativo no debe hacerse mediante una ley orgánica, sino
por medio del correspondiente decreto o figura similar, tal como se hace en los demás
ámbitos administrativos. De esta manera, se podrían listar de una forma más cercana a
la realidad las funciones de los diferentes cuerpos policiales.

Volviendo al planteamiento que queremos defender en esta tesis, en esta argumentación

es donde podríamos incluir la asunción de funciones en materia de protección del
patrimonio histórico por las policías locales. Para poder sostener su aplicabilidad,
además de lo expuesto hasta ahora, creemos útil analizar también la posible confluencia
de dos supuestos que pudieran resultar inhabilitantes para ese fin. Es decir, que
materialicen en cierto modo una imposibilidad de que se llevara a cabo.

Por un lado, es importante que estas funciones no interfieran en funciones atribuidas de

una manera específica a otro cuerpo policial o administrativo, algo que, como hemos
comentado, no sucede. Por otro lado, que no pueda interpretarse la ejecución de esas

policía judicial. Aun así, hay que tener en mente la división competencial que se ha ido operando mediante
las leyes autonómicas, puesto que, en materia de tráfico, accidentes laborales, violencia de género, delitos
de odio o delitos medio ambientales, las policías locales cuentan con grupos de policía judicial que pueden
considerarse a todos los efectos policía judicial en sentido estricto (Cfr. 3.3).
309
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 328.
310
MELLADO RUÍZ, L. en “El intento de clarificación …”

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

funciones como una asunción de competencias del propio ayuntamiento, efectuada sin
título competencial específico. Esto podría llevar a la interpretación de que concurra una
posible actuación incompetente por el mismo. Esto último no se daría en el caso de las
actuaciones policiales y solo tendría cabida en el supuesto de que mediante ordenanza
se regularan materias no atribuidas o delegadas por ley anterior. Téngase en cuenta que,
si bien los dos preceptos que podrían inhabilitar nuestra propuesta no se dan, es en el
segundo de ellos donde encontramos las principales disfunciones prácticas. En
consonancia con lo que hemos ido exponiendo sobre el reparto competencial a nivel
estatal, esto nos lleva a plantearnos que quizá debieran crearse nuevas figuras que, a
modo de órganos colegiados, en los que tuvieran representación los ayuntamientos, se
vinieran a solventar estas problemáticas.

Aunque en este punto, y al hilo de las competencias municipales, hay que recordar que,
tal como comentamos al final del capítulo anterior y como ha expuesto MELLADO
RUÍZ311, las últimas reformas de la LBRL parecen ser contrarias a los principios de
autonomía para la gestión de sus intereses, reconocidos a las entidades locales, y que
están estipulados en la Carta Europea de Autonomía Local. Esta carta establece en su
artículo 4.2 la libertad de las entidades locales para ejercer su iniciativa en toda materia
que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad. En este sentido, y
siguiendo a MELLADO RUÍZ312, se podría pensar, además, que los municipios
deberían tener una cierta preferencia de asunción de competencias en aras de "la
conexión de la autonomía local con el principio democrático”, es decir, la preferencia
del ejercicio por parte "de la autoridad representativa más próxima”, al ciudadano, de
modo que se dé más representatividad a principios democráticos como "la
participación, receptividad y preocupación en relación a la acción de gobierno,
cercanía y proximidad a las necesidades reales y cambiantes de la ciudadanía,
responsabilidad y transparencia de las fórmulas de gestión, etc.”.

Este punto de vista creemos que es del todo acertado y, de hecho, en cierto modo
aparecía ya en la redacción original de la LBRL en su artículo 2, antes de la modificación
comentada, en la que se sustituyó la frase "de conformidad con los principios de
descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los
ciudadanos” por "de conformidad con los principios de descentralización, proximidad,
eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera”. Como no puede ser de otra manera,

311
MELLADO RUÍZ, L “El intento de clarificación de las competencias municipales…”, 30.
312
Ibidem. p. 31

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

debemos entender este cambio dentro del contexto de crisis financiera y en el intento de
controlar el gasto de las entidades locales. Este objetivo es importante e impuesto por la
UE, pero quizás debería de haber sido más meditado, puesto que retroceder en lo que
viene atribuido en las leyes básicas de organización de una manera tan genérica puede
conllevar indirectamente otros efectos no deseados.
Como comentamos anteriormente, el artículo 148.1.22 de la CE otorga a las CC. AA.
las competencias en coordinación de las policías locales en su territorio y demás
facultades, las cuales quedan establecidas en el artículo 39 de la LOFCS,313 mandato que
tiene su reflejo, igualmente, en los diferentes Estatutos de Autonomía. De ese modo, las
diferentes CC. AA. establecieron leyes de coordinación de policías locales, en las que,
basándose en una realidad social más actualizada y un conocimiento a priori más amplio
de la realidad de su territorio, amplían en algunos casos las competencias marcadas por
la LOFCS, reflejando unas funciones algo más cercanas a la práctica diaria de las
policías locales. Además, las CC. AA. han ido actualizando esa normativa, lo que, unido
a la falta de actualización de la LOFCS, ha llevado a una situación que algunos autores,
como MARTÍNEZ GARCÍA314, consideran de heterogeneidad de normas y, por tanto,
de actuaciones policiales.

En ese sentido, y poniendo como ejemplo la Ley 1/2018 de 22 de febrero, de

Coordinación de Policías Locales de la Comunidad de Madrid (CAM)315, estas

313
"Corresponde a las Comunidades Autónomas, de conformidad con la presente Ley y con la de Bases
de Régimen Local, coordinar la actuación de las Policías Locales en el ámbito territorial de la
Comunidad”.
314
MARTÍNEZ GARCÍA, J. A. “Gestión de las policías locales desde la Coordinación”, Cuadernos de
Derecho Local. Fundación Democracia y Gobierno Local. Octubre. (2021): 173.
315
A partir del análisis de la normativa autonómica en la materia, hemos podido deducir varias fórmulas
en cuanto a la atribución de esas funciones (las cuales pueden verse esquematizadas en la Tabla 5). La
misma fórmula utilizada en la AM (I), es decir, ampliando en algunos puntos específicos y matizando en
otros las funciones de la LOFCS, utilizan las leyes de las siguientes comunidades autónomas: Ley 8/2013,
de 12 de septiembre, de Coordinación de Policías Locales de Aragón; Ley 16/1991, de 10 de julio de las
Policías Locales de Cataluña; Ley 17/2017, de 13 de diciembre, de coordinación de policías locales de la
Comunidad Valenciana; Ley 4/2007, de 20 de abril, de coordinación de policías locales de Galicia; Ley
Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra; Decreto Legislativo 1/2020, de 22 de
julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Policía del País Vasco y la Ley 5/2010, de 14
de mayo, de coordinación de Policías Locales de La Rioja. Otras CC. AA. (II), como Canarias, a través de
la Ley 6/1997, de 4 de julio, de Coordinación de Policías Locales de Canarias, se desvía de la línea
comentada, recogiendo funciones que se encuentran más directamente asociadas a la realidad de los
municipios del archipiélago, claramente, y como no puede ser de otra manera, manteniendo las
otorgadas por las leyes estatales. En esta ley, se recogen las vistas con anterioridad de policía ambiental
y urbanística, además de las de policía social y asistencia turística. A nuestro juicio, las CC. AA. no
deberían limitarse a copiar las funciones otorgadas en la LOFCS, puesto que resulta redundante. Más
bien, deberían analizar las necesidades y realidades propias de su región para concretar las funciones

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

funciones quedan reflejadas en su artículo 11 de la siguiente manera:

"Son funciones de los Cuerpos de policía local las siguientes:

a) Ejercer la policía administrativa en relación con el cumplimiento de las

ordenanzas, bandos y demás disposiciones municipales, así como de otras
normas autonómicas y estatales, dentro del ámbito de sus competencias.
d) Velar por el cumplimiento de las disposiciones dictadas en materia de
protección del medio ambiente cuando las funciones de vigilancia sean
competencia municipal, bien originaria o delegada.
h) Efectuar las diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan a evitar la
comisión de actos delictivos o su comprobación.
m) Instruir los atestados policiales en caso de siniestros laborales, cualquiera que
sea su resultado y de la investigación de los delitos de riesgo en materia de
seguridad e higiene en el trabajo, dentro del término municipal, dando traslado
de los mismos a la autoridad competente, sea judicial o laboral, colaborando
con otras Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado mediante los oportunos
protocolos de actuación y acuerdos de colaboración suscritos al efecto

más características de sus policías locales, con el fin de mejorar la seguridad jurídica tanto de los
ciudadanos como de las administraciones. Es importante subrayar que la Ley de Canarias es la única que
aborda la especialización en materia de patrimonio histórico por las policías locales. En términos
similares se desarrolla la Ley 7/2017, de 1 de agosto, de Coordinación de Policías Locales de
Extremadura, donde, dando por sentadas las competencias recogidas en las LOFCS, utiliza la ley para
desarrollar las que el legislador considera recurrentes o de interés para la CC. AA. Sin embargo, otras
CC. AA. (III) optan por fórmulas mucho menos explícitas, haciendo referencia a que ejercerán las
funciones recogidas en la LOFCS y, en su caso, las derivadas por la CC. AA. Estos son los casos de la Ley
6/2023, de 7 de julio, de Policías Locales de Andalucía, que deja abierta la posibilidad del establecimiento
de convenios con la CC. AA; la Ley 4/2013, de 17 de julio, de coordinación de las policías locales de las
Islas Baleares; la Ley 9/2022, de 27 de diciembre, de Coordinación de Policías Locales de Cantabria; la
Ley 9/2003, de 8 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León, que también deja
margen al cumplimiento de funciones relacionadas con la CC. AA. previo convenio; y la Ley 6/2019, de
4 de abril, de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Otras CC. AA. (IV) utilizan otras fórmulas para recoger las funciones de manera más sucinta. Por ejemplo,
la Ley 2/2007, de 23 de marzo, de Coordinación de las Policías Locales del Principado de Asturias, hace
una breve mención al listar las funciones que corresponden a las diferentes escalas. Finalmente, las
menos de las CC. AA. (V) no mencionan expresamente las funciones. Este es el caso de la Ley 8/2002, de
23 de mayo, de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha. Sin embargo, es común en todas
ellas el desarrollo de las normas y los órganos que deben regir la coordinación y otras materias
relacionadas con las competencias de la CC. AA. Por lo tanto, se intuye que el legislador de cada una de
ellas ha debido considerar diversas influencias a la hora de determinar cómo abordar el desarrollo de
las competencias, sin dudar de la obligatoriedad de establecer el sistema de órganos encargados de la
coordinación.

~ 152 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

n) Además de las funciones establecidas en los puntos anteriores, en virtud de

convenio entre la Comunidad de Madrid y los ayuntamientos, los Cuerpos de
policía local podrán ejercer en su término municipal las siguientes funciones:
1º Velar por el cumplimiento de las disposiciones y órdenes singulares dictadas
por los órganos administrativos de la Comunidad de Madrid.
2º Inspeccionar las actividades sometidas a la ordenación o disciplina de la
Comunidad de Madrid, denunciando toda actividad ilícita.
3º Adoptar las medidas necesarias en orden a garantizar la ejecución forzosa
de los actos o disposiciones de la Comunidad de Madrid”.

Téngase en cuenta que hemos suprimido las funciones que no tienen una relevancia
directa con los objetivos de la tesis. Como se puede comprobar, en el epígrafe "m” se
desarrollan las funciones de Policía Judicial en la materia concreta de siniestralidad
laboral. Esto es así porque, de facto, estas funciones se venían ejerciendo largo tiempo
y la ley, al objeto de dotar de seguridad jurídica las actuaciones policiales, lo recogió en
su nuevo articulado de 2018316. Sin embargo, en la misma línea de lo que venimos
argumentando sobre la reforma de la LBRL y tal como aparece en su Exposición de
Motivos, por las mismas razones, la Ley 11/2022, de 21 de diciembre, de Medidas
Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la Modernización de la
Administración de la Comunidad de Madrid, realizó cambios en el artículo 11
comentado, suprimiendo el epígrafe "ñ”, y dejando el epígrafe "m” de la siguiente
manera:

"m) Previa suscripción de los oportunos acuerdos de colaboración, participar

con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la instrucción de los
atestados policiales en caso de siniestros laborales, cualquiera que sea su
resultado, y en la investigación de los delitos de riesgo en materia de seguridad
e higiene en el trabajo, dentro del término municipal, dando traslado de la

316
Tal como explicó Manuel Moix Blázquez, fiscal jefe del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en
ese momento, estos cambios fueron impulsados por los propios fiscales ante la evidente necesidad de
incorporar, en este caso refiriéndose a la Policía Municipal de Madrid, estas funciones para poder
garantizar que las investigaciones se llevarán a cabo de forma adecuada. Entrevista recogida en la Revista
Madrid Seguro, Policía Municipal de Madrid, N.° 3, año 2008, disponible en:
https://www.madrid.es/UnidadWeb/Contenidos/Publicaciones/TemaEmergencias/MadridSeguro/Ficher
os/MadridSeguro3.pdf. Como se puede observar, la entrevista es del año 2008, y en ella también se
comenta la necesidad de adecuar la legislación, especialmente en Policía Judicial. Además, se puede
consultar el artículo de El Mundo, escrito por Luis F. Durán el 21 de marzo de 2022, titulado La brigada
laboral de la Policía municipal, única en España: 105 empresarios imputados y nuevos restos tras la
pandemia, disponible en:
https://www.elmundo.es/madrid/2022/03/21/62293cb1e4d4d8ed7c8b45c4.html

~ 153 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

misma a la autoridad competente, sea judicial o laboral”.

Obviamente, debemos considerar que dichas modificaciones responden a los mismos

objetivos de ahorro mencionados anteriormente. Sin embargo, creemos, como
comentamos anteriormente, que les ha faltado un análisis más profundo que permitiera
medir adecuadamente su funcionalidad real para alcanzar esos objetivos, especialmente
en relación con las posibles consecuencias inadvertidas. En este caso concreto, es difícil
encontrar cabida para consideraciones económicas o de efectividad, dado que se está
limitando el campo de acción a una unidad policial con más de diez años de desarrollo,
cuyo trabajo estaba ampliamente reconocido por el poder judicial y la fiscalía. Cabe la
posibilidad de que la reforma autonómica se haya amparado para suprimir el epígrafe
"ñ” en la modificación de la LBRL que estableció en su nueva redacción del artículo 28
una limitación a las competencias que pudieran considerarse impropias y al
endeudamiento de los municipios.

No vamos a redundar en los argumentos planteados anteriormente para sostener que no

nos parece una fórmula adecuada. Volver a la indefinición en algo como el ejercicio por
las policías locales de la normativa de la comunidad autónoma no solo no resuelve el
problema económico, sino que, en nuestra opinión, lo podría agravar. Esto se debe a que
son muchas las áreas competenciales de las CC. AA. en las que los ayuntamientos
ejercen la primera línea de intervención, por ejemplo, en espectáculos públicos o
sanidad. Igualmente, el argumento de las competencias impropias no tendría cabida por
lo expuesto anteriormente. Por lo tanto, queda abierta la posibilidad de introducir otro
tipo de teorías más alejadas de los ambientes técnicos o jurídicos para entender el porqué
de dicha modificación concreta.

Volviendo a nuestro objeto de análisis, podemos observar el papel predominante que se

otorga a las policías locales en relación con las funciones de policía administrativa.
Claramente, el legislador busca que este amplio y complejo concepto quede asimilado
al cuerpo policial que, por definición, va a estar vinculado a la Administración Pública
que posiblemente tenga mayores atribuciones relacionadas. No obstante, cabe pensar,
siguiendo el razonamiento expuesto por IZQUIERDO CARRASCO317 al hablar sobre
las cláusulas legales exigibles a una Administración para poder afectar los derechos de
los ciudadanos, que es necesario preservar la capacidad de las administraciones para dar
una "respuesta flexible” a lo impuesto, como no puede ser de otra manera, por la
"densidad regulatoria”. Esta flexibilidad solo puede alcanzarse mediante el Reglamento,

317
Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M. “El Derecho Administrativo permanece…”,. 33.

~ 154 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

cuyo uso, en ciertas ocasiones, es controvertido, pero que ciertamente alcanza su

máximo exponente en las entidades locales.

Este fenómeno, como señaló PAREJO ALFONSO318, es consecuencia del reparto

funcional descrito, que a su vez deriva "de la historia y del marco constitucional y legal
actual”. Esto ha permitido que las policías locales mantengan "el cometido de
intervención para la prevención de riesgos y el aseguramiento de la efectividad de las
Ordenanzas que rijan las más diversas materias propias de la competencia municipal
por inexistencia en el gobierno municipal -al menos con intensidad y alcance
equivalentes- del proceso de diferenciación y especialización de las policías
administrativas especiales que ha tenido lugar en las instancias territoriales
superiores”. Téngase este comentario en cuenta, puesto que nos servirá para poder
argumentar la necesaria especialización de las policías locales, al actuar en ámbitos que
no llegan a cubrir las administraciones competentes en protección del patrimonio
histórico.

Por otra parte, es crucial analizar las similitudes que se encuentran entre la regulación y
el tratamiento jurídico del patrimonio cultural y el medio ambiente, puesto que,
volviendo a las normativas de desarrollo autonómico, la mayoría de ellas reconocen esa
competencia a las policías locales. Creemos que esto es el reflejo de una legislación que
ha evolucionado para dar respuesta a las demandas de una sociedad cada vez más
concienciada sobre los problemas medioambientales. A esto se suman las similitudes en
su propia conceptualización y definición como concepto, lo que enfatiza la estrecha
relación entre las sociedades humanas y el medio ambiente. En este sentido, algunos
autores afirman, como hizo ARIÑO VILLARROYA319, que "se construye el concepto
de medio ambiente para relacionarnos con el medio físico y definirlo”.

Por esta razón, es común que la organización policial haya tendido a unificar en
unidades especializadas las competencias medioambientales y las de patrimonio
histórico. Por ejemplo, el SEPRONA en la Guardia Civil, o las diferentes Unidades de
Medio Ambiente de las policías locales. Del mismo modo, las propias fiscalías
especializadas320, al ser las competentes en los delitos relacionados con el medio

318
PAREJO ALFONSO, L. “Prólogo. Un merecido homenaje a Manuel Ballbé…”, 54 y ss.
319
ARIÑO VILLARROYA, A. “La patrimonialización de la cultura y sus paradojas”. En Tecnología,
cultura e identidad en la sociedad del conocimiento. Coord. Gatti Casal del Rey, G.; Martínez de Albéniz
Ezpeleta, I.; Tejerina Montaña, p.133. 2009.
320
Creadas a partir de la Instrucción 11/2005, sobre la instrumentalización efectiva del principio de unidad
de actuación establecido en el artículo 124 de la CE.

~ 155 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

ambiente y el urbanismo, extienden su competencia a los delitos contra el patrimonio

histórico. Aunque todavía queda mucho camino por recorrer para tratar adecuadamente
la interrelación entre el patrimonio natural y el patrimonio histórico, especialmente en
el ámbito municipal, donde comparten espacios como los parques históricos. En estos
lugares, se entremezclan de tal manera que su gestión debería singularizarse para
preservar esos valores de forma correcta.

Como se ha observado en los capítulos precedentes, la falta de actualización tanto de las

leyes de patrimonio como del modelo policial español queda manifiesta especialmente
cuando nos referimos a la competencia policial en materia de patrimonio histórico. Esta
competencia ha sido tradicionalmente otorgada a los FCSE (PN y GC). Sin embargo,
como se ha mostrado a lo largo de la tesis, esta competencia tiene una gran relevancia
dentro de los cuerpos de policía local, dado que es a nivel municipal (y autonómico)
donde actualmente se enfrentan la mayoría de las amenazas a la conservación del
patrimonio. Excluyendo, por razones evidentes, las amenazas al patrimonio que tienen
un componente interterritorial e internacional, como el expolio y la exportación de
bienes culturales. Aunque en estos aspectos, la colaboración de las policías locales
puede ser esencial, como se discutirá más adelante (Cfr. 4).

De manera similar a lo mencionado anteriormente respecto a los municipios, el marco

jurídico en el que se articula la protección del patrimonio histórico obvia el papel de las
policías locales. Además, como se destacó, esto también ocurre en las normas que
configuran el sistema policial español. Debemos partir de la base de que, como
comentamos, en la LOFCS no se hace mención expresa a las competencias en materia
de patrimonio histórico en referencia a ningún cuerpo policial. Es en la normativa de
desarrollo de la LPHE donde se hace esta atribución de competencias, otorgándoselas a
las FCSE.

Por tanto, la PN y la GC son los dos cuerpos que vienen ostentando directamente las
competencias relacionadas con el patrimonio histórico, en lo que se refiere a la LPHE
y, por tanto, al expolio y al tráfico ilícito321. Esta función se desarrolla a través de sus
unidades especializadas. Aunque también las policías autonómicas cuentan con estas
competencias, este ámbito queda fuera del objeto del presente trabajo, como se explicó
en la introducción.

321
Estas unidades especializadas cubren un ámbito concreto en la protección del patrimonio, que es el
relacionado con el tráfico ilícito de bienes. Para ello, tanto la PN como la GC se apoyan en sus unidades
territoriales y especialmente la GC en el SEPRONA, cubriendo así las diferentes facetas policiales
involucradas en la defensa penal y administrativa del patrimonio histórico.

~ 156 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Con la aparición de la LPHE de 1985, comenzamos a ver referencias normativas que

abrieron las puertas a la creación de estos grupos especializados. De esa manera, en su
disposición adicional cuarta, la ley estableció: "Disponga la creación en los Cuerpos y
Fuerzas de Seguridad del Estado de un Grupo de Investigación formado por personal
especializado en las materias que son objeto de la presente Ley y destinado a perseguir
sus infracciones”.

Poco después, con el Real Decreto 111/1986, de desarrollo de la ley, se creó

específicamente la Brigada de Protección del Patrimonio Histórico de la Policía
Nacional, a través de su Disposición Adicional Primera. Esta disposición fue
posteriormente modificada por el Real Decreto 64/1994, que desarrolló parcialmente
dicha ley, incluyendo el Grupo de Patrimonio de la Unidad Central Operativa del
Servicio de Policía Judicial de la Guardia Civil, conformándose ambos como los cuerpos
policiales que reciben una competencia directa por la LPHE para "la investigación y
persecución de las infracciones que contra esta se realicen”.

Como es lógico, la normativa estatal otorga las competencias de protección a los cuerpos
de seguridad estatales. Sin embargo, cuando se van elaborando las diferentes normativas
de protección autonómica, recordemos que son las que tienen mayor peso en la
protección del patrimonio. Esta competencia vuelve a recaer en los mismos cuerpos
policiales, seguramente debido a ser los únicos que cuentan con personal especializado.
Claramente, las CC. AA. con cuerpos de policía propios crean unidades similares de
protección del patrimonio. Pero en lo referente a las policías locales y a las funciones
sobre su coordinación que tienen las CC. AA., no se les ha desarrollado una competencia
directa en materia de patrimonio histórico dentro de estas leyes. A pesar de ello, en la
práctica, han venido trabajando en este ámbito, tanto por la aplicación de las leyes
autonómicas como de la diferente normativa municipal322, impulsados por el hecho de

322
Recordemos que, tal como vimos en el Capítulo 2, esta normativa otorga una cierta competencia directa
a los municipios, pero esta no se ha visto desarrollada en unidades o servicios especializados dentro de
sus policías locales. Sin embargo, podemos hacer la siguiente reflexión. Con base en lo expuesto, las
FCSE han necesitado que normativamente, a través de los Reales Decretos mencionados, se desarrollen
disposiciones concretas para apoyar su trabajo en materia de patrimonio histórico. Recordemos que, salvo
el mandato establecido en la Disposición Final Cuarta de la LPHE, ninguna otra normativa, ya sea del
ámbito policial ni de la protección del patrimonio, menciona una atribución específica de competencias
en esa materia. Cabría pensar que, puesto que la LBRL sí establece una competencia en patrimonio
histórico municipal para los municipios, y las policías locales reciben claramente las mayores
competencias en el ámbito de la policía administrativa, local en primer término, pero autonómica por
extensión, serían estos cuerpos los que deberían desarrollar esa competencia de protección del patrimonio
histórico. Siguiendo así la lógica establecida hasta el momento para interpretar la atribución de
competencias en esta materia. Recordemos igualmente lo expuesto en el Capítulo 2 y en las páginas

~ 157 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

su mayor cercanía al ciudadano y mayor presencia en los municipios323.

Como expusimos anteriormente, dentro de la gestión municipal del patrimonio histórico

convergen diferentes áreas, como el medio ambiente, la cultura, el urbanismo, entre
otros. Esto hace que en algunas ocasiones el trabajo sea complejo, especialmente en
materia de inspecciones y control. Es aquí donde los cuerpos de policía local, al estar
dotados de competencias transversales, pueden ejercer un amplio abanico de
actividades. Su idiosincrasia propia les permite actuar tanto de manera reactiva como
preventiva, anticipándose a los posibles daños mediante inspecciones o colaboraciones
con organismos de los diferentes ámbitos relacionados (Cfr. 4).

Una vez detectado el daño, se puede actuar tanto desde el campo administrativo como
penal, según nos encontremos con una infracción o delito. Además, por su idiosincrasia
propia, cuentan con el conocimiento de la normativa autonómica y local, necesario para
poder actuar en materia de patrimonio histórico o urbanismo, y por su ámbito territorial
de actuación circunscrito al municipio, los cuerpos de policía pueden cubrir un amplio
abanico de posibilidades, que es imposible cubrir desde las unidades especializadas de
PN y de GC.

En resumen, la actividad policial debe adaptarse a las demandas de la sociedad y a la

evolución de las formas de vida en las ciudades mediante una mayor especialización
que garantice la eficacia y la eficiencia de su trabajo. Como vimos anteriormente, las
policías locales han ido aumentando en la práctica sus ámbitos competenciales, y esto
ocurre actualmente en el campo de la protección del patrimonio histórico, donde las
policías locales realizan diferentes servicios relacionados. Sin embargo, es necesario
seguir trabajando en una formación específica (imprescindible en cualquier
especialización) que permita cubrir de manera efectiva un ámbito competencial que les

anteriores, en cuanto a las competencias del artículo 25 de la LBRL. Si a eso le añadimos la necesidad de
concreción y delimitación de esas competencias con otras administraciones, nos encontramos con que se
hace no solo factible, sino razonable, en los mismos términos que establece la propia LBRL, es decir, con
base en los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera y,
deberíamos añadir, de evitar duplicidades, que los municipios vayan ganando visibilidad a través de los
cuerpos de policía local en cuanto a la función de cooperadores que les otorgan las leyes de patrimonio
histórico.
323
En este punto, nos gustaría hacer un inciso y mencionar que estas funciones se han venido dando en
diferentes policías locales a través, normalmente, de unidades especializadas en la protección del medio
ambiente. Debido al gran número, sería imposible mencionarlas. Sin embargo, para dejar constancia de
ello, queremos citar la Memoria de 2022 de la Fiscalía General del Estado en la que habla en su página
696 de la Red de Miembros de Policía Local coordinada por la Unidad de Policía Municipal de Madrid,
adscrita al Fiscal de Sala Coordinador de Medio Ambiente y Urbanismo, la cual consta de 26 cuerpos de
policía local repartidos por toda España.

~ 158 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

es propio.

Podemos concluir, por tanto, que en la actualidad ha quedado configurado un esquema

policial en materia de patrimonio histórico que, aunque necesario y novedoso en su
momento, no alcanza a cubrir la realidad actual que la materia demanda. Con el
desarrollo normativo que las diferentes CC. AA. han ido elaborando en materia de
protección del patrimonio histórico, unido a las competencias de estas en cuanto a la
coordinación y unificación de criterios en lo referente a las policías locales, se han
abierto áreas de actuación que, aunque no están claramente definidas, han permitido
realizar diferentes intervenciones encaminadas a la protección del patrimonio histórico
por parte de diferentes policías locales, cubriendo un gran número de ilícitos que son
más fáciles y adecuados de tratar en esos ámbitos. Sin embargo, como se explicó
anteriormente, esto se ha llevado a cabo sin contar con una cobertura jurídica plena.

Esto ha tenido otra contrapartida, puesto que, al no tener el respaldo jurídico adecuado
a nivel estatal, la coordinación entre cuerpos policiales ha sido muy difícil. Sería
deseable que en esa supuesta actualización de la LOFCS se incluyera una definición o
unos protocolos más adecuados para poder alcanzar esa deseada coordinación y
colaboración324.

324
Para un análisis jurisprudencial de lo que judicialmente se debería entender de estos términos para
aplicarlos a la práctica policial, se recomienda el artículo de MARTÍNEZ GARCÍA, J. A. Gestión de las
policías locales… op. cit. p. 176 y ss.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Tabla 5. Cuadro comparativo de leyes de coordinación de policías locales.

~ 160 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Con base en todo lo anterior, cabe hacer una reflexión final, que nos servirá, a su vez,
de soporte para las tesis defendidas. Para ello, vamos a partir de lo expuesto por
AGUILÓ REGLA325 al hablar del papel de los principios constitucionales en la
aplicación ordinaria del Derecho. Para ello, el autor partió de la base de que hay
principios constitucionales, que pueden ser o no, a su vez derechos, que la constitución
obliga a proteger y/o promover. Esto se traduce en que las leyes sean algo así como
"desarrollos debidos de principios constitucionales a partir de necesidades, demandas
y/o urgencias sociales. (…) Por tanto, esto obliga al legislador a tomar en
consideración estos bienes jurídicos a la hora de promulgar nueva regulación jurídica.
(…) Otra cosa es el valor que se le atribuya a los diferentes bienes jurídicos”. El autor
continuó hablando de la teoría jurídica de la ponderación de las leyes, siendo el punto
que a nuestro objetivo más interesa cuando habla del problema de una falta de regulación
específica, o una laguna jurídica, conceptos que relaciona con el de norma debida, y el
deber de los legisladores de representación de intereses sociales, concluyendo que "el
concepto jurídico de laguna tiene una estructura muy semejante a la del concepto
jurídico de omisión de una acción”.

Si aplicamos esa interpretación del concepto de laguna jurídica, desde la perspectiva

que venimos exponiendo, es posible que, tanto en el ámbito de la seguridad pública
como en la protección del patrimonio histórico por las policías locales, tuvieran cabida
en Derecho actuaciones por parte de los Ayuntamientos encaminadas a suplir dichas
lagunas. En sentido muy similar argumentó IZQUIERDO CARRASCO,326 cuando
expuso que el orden público no es solo una potestad de la Administración, sino un deber
general y natural de los ciudadanos, encontrando su fundamentación en el artículo 10
de la CE, que habla de los derechos de los ciudadanos como fundamento del orden
público y de la paz social. Se planteó sobre la interpretación que debe hacerse cuando
una acción que es eminentemente contraria a estos principios no se encuentra positivada
en una norma jurídica, y para ello puso el ejemplo de los deberes dictados en las leyes
de la COVID-19, haciéndose las siguientes preguntas: "¿Antes de aprobarse la Ley era
lícito propagar la enfermedad COVID 19? Téngase en cuenta que esa Ley se refiere
exclusivamente al COVID 19, ¿es que entonces ese deber no rige para el ébola? ¿es
necesario que la Ley lo recoja expresamente? Las respuestas son evidentes”.
Haciendo las obvias salvedades del caso, cabría deducir una potestad por parte de los
municipios para poder cubrir esas lagunas normativas que afectan a bienes jurídicos que
en la actualidad cuentan con un claro reconocimiento. Obviamente, con grandes

325
AGUILÓ REGLA, J. “Son mandatos de ponderación. Breviario de teoría del Derecho en honor de
Manuel Atienza. Doxa”, Cuadernos de Filosofía del Derecho, (46), (2023): 34.
326
Vid. IZQUIERDO CARRASCO, M. “El Derecho Administrativo permanece…”, 39.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

limitaciones, puesto que debemos considerar que las leyes vigentes lo contemplan.
IZQUIERDO CARRASCO327 defendió con matices una línea argumental similar,
apoyándose en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, que
ampara lo siguiente: "La intervención defensiva del orden, en cualquiera de sus
aspectos, se ejercerá frente a los sujetos que lo perturben”. El mismo autor reconoció
la "indeterminación apriorística” de estas teorías. Sin embargo, en nuestra opinión,
pueden servir de base para el desarrollo de nuevas teorías al respecto y, sobre todo, para
repensar el rol de los municipios y, por ende, de las policías locales en el ordenamiento
jurídico.

3.3 Las policías locales como policía judicial

Tal como hemos visto en los capítulos anteriores, las policías locales desarrollan la
mayoría de sus competencias dentro de los ámbitos administrativos y de seguridad
ciudadana. Sin embargo, hay un tercer ámbito que, como comentó ACOSTA
GALLO328, merece analizarse, y en eso estamos de acuerdo, puesto que es un área en la
que, con los años, las policías locales han ido ampliando las líneas de trabajo. Este
ámbito es el de las funciones de Policía Judicial que, siguiendo a ACOSTA GALLO,
pueden definirse como las funciones de auxilio a jueces y fiscales en el marco del
proceso penal. O, como la describieron GARCÍA y PÉREZ329, la policía que está al
servicio del Poder Judicial. Esta última definición nos introduce otro aspecto definitorio,
en tanto que se hace necesaria una separación entre las diferentes funciones antes
mencionadas para garantizar no solo las correspondientes garantías, sino también que
las investigaciones se hagan con la necesaria profesionalización, como veremos más
adelante.

La razón de traer a colación este análisis en la tesis es que, a nuestro juicio, estas
funciones, cuando son desarrolladas por las policías locales, no tienen el reconocimiento
suficiente, y, por tanto, tampoco han recibido el tratamiento merecido por las normas de
desarrollo. En parte, por lo expuesto en los capítulos anteriores, y también por las

327
Ibidem. p. 41.
328
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 318. Por otro lado, GARCÍA, S. D.
M., y PÉREZ, P. M. La figura del agente de autoridad y su relación con la policía judicial (1st ed.). J.
M Bosch. 2020, p. 101, comentaron la importancia que tuvo la policía judicial para el legislador
constitucional, dado que fue la forma de separar "la investigación judicial dependiente del Poder
Judicial” de la "función policial de seguridad ciudadana de modo genérico, dependiente del Poder
Ejecutivo”.
329
GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. en La figura del agente de autoridad…. p. 103.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

razones que pasamos a comentar en este epígrafe330. Dichas funciones son del todo
extensibles a las comentadas a lo largo de la tesis de defensa del patrimonio histórico,
en tanto que las unidades especializadas son capaces de llevar a cabo diligencias de
investigación más completas y rigurosas. Además, como se expuso en el Capítulo 2, los
convenios de colaboración entre la FEMP y el Ministerio del Interior, de los que se
hablará más adelante, reconocen como competencia de Policía Judicial a las policías
locales en los delitos contra el Patrimonio Histórico Municipal331.

Quisiéramos señalar que las funciones de Policía Judicial no tienen por qué ser sinónimo
de investigaciones penales; también incluirían la recepción de denuncias en las materias
de las que tienen competencias, que, a priori, están enumeradas en el Convenio.
Nosotros entendemos que una debería ser consecuencia de la otra, por lo que se deberían
de dar conjuntamente esos servicios a los ciudadanos. Para entender el argumento que
queremos defender, es necesario mencionar cómo se estructuran legalmente las
funciones de Policía Judicial. Estas vienen determinadas ya en el artículo 126 de la
Constitución: "La policía judicial depende de los Jueces, de los Tribunales y del
Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y
aseguramiento del delincuente, en los términos que la ley establezca”.

Esta disposición fue desarrollada por la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículos 547
a 550) y por la LOFCS (artículos 29 a 36), puesto que, como se ve, en el cuerpo
constitucional no se hace ninguna atribución de competencia ni funcional ni geográfica.

El artículo 126 de CE, junto con el artículo 283 del Real Decreto del 14 de septiembre

330
Téngase en cuenta que tanto los epígrafes anteriores de este capítulo referidos al sistema policial como
el actual, referido en exclusiva a la Policía Judicial, describen una situación en la que aún no se ha
aceptado plenamente, por parte de algunos sectores, que las policías locales actúen en igualdad con otros
cuerpos. Como comentaron JAIME-JIMÉNEZ et al.“La nueva gobernanza de la seguridad en España….”,
14, en las entrevistas realizadas a los mandos de la GC y la PN, ambos veían como algo negativo la
asunción de competencias de Policía Judicial por las policías locales. Es difícil discernir si esa postura se
debe a la creencia personal de los mandos o a una constatación basada en la práctica que los lleva a opinar
en ese sentido, puesto que no se proporciona suficiente información al respecto. Sin embargo,
argumentaremos en este epígrafe que es un error reglamentar las funciones de las policías locales de
manera uniforme debido a la obvia disparidad de estas, lo que haría imposible la asunción de este tipo de
funciones por algunos municipios. Esto podría justificar en cierto modo esas posturas. No obstante, el uso
del calificativo "amenaza menor” en esas entrevistas sugiere una postura más basada en creencias
personales que en argumentos objetivos.
331
Las alusiones a este término en los convenios vienen dadas por lo expuesto anteriormente sobre el
artículo 25 de la LBRL, que, en conjunción con la normativa que regula el patrimonio cultural, debe
entenderse como el patrimonio histórico propio del municipio y no como el que se encuentre en su
territorio.

~ 163 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

de 1882, aprobatorio de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECRIM), establecieron la

base normativa en la que se fundamentan los integrantes de lo que ha venido
conociéndose como Policía Judicial "genérica”. Como explicaron POMARES RAMÓN
y VADILLO GARCÍA332, se trata del personal perteneciente a la administración que,
por sus propias competencias, venían realizando estas funciones en el momento de la
publicación de la ley. Es interesante hacer notar aquí que, en función de las
competencias emanadas por la LECRIM, antes de que se aprobara el texto
constitucional, las funciones de Policía Judicial de todos los cuerpos quedaban relegadas
al aseguramiento de las personas y las pruebas, es decir, labores de prevención. Después
de 1978, es cuando estas unidades empiezan a cumplir funciones de investigación,
gracias, además, a que el artículo 17 de la CE amplía el plazo para que un detenido sea
puesto a disposición judicial333.

Estas funciones debemos entenderlas actualmente en la línea que ha marcado el TC en

"las SSTC 197/1983; 201/1989; 138/1992; 303/1993, referidas al material probatorio
aportado por las policías judiciales en los procesos penales. En estas sentencias se
matiza la dicción del artículo 126 de la Constitución sobre las funciones encomendadas
a la Policía Judicial al establecer que, a esta, más que a realizar los actos de prueba,
lo que en realidad le encomienda la Norma Fundamental es la realización de los actos
de investigación pertinentes para acreditar el hecho punible y la autoría. No obstante,
esta actividad investigadora también le habilita a asumir una función aseguradora del
cuerpo del delito, así como a acreditar su preexistencia mediante los pertinentes actos
de constancia, sin por ello contradecir lo dispuesto en la Constitución”334.

Es, por tanto, en la LECRIM donde encontramos la primera regulación de la materia, la

cual, a pesar del tiempo trascurrido, sigue en vigor. Vamos a trascribirla a continuación,
puesto que, como se verá, entró en contradicción con la normativa mencionada hasta
este momento. El artículo 282 de la LECRIM establece lo siguiente: "La Policía Judicial
tiene por objeto y será obligación de todos los que la componen, averiguar los delitos
públicos que se cometieren en su territorio o demarcación; practicar, según sus
atribuciones, las diligencias necesarias para comprobarlos y descubrir a los

332
POMARES RAMÓN, C. y VADILLO GARCÍA, J. La policía local como policía judicial. Manual
para la inspección ocular técnico-policial. Alicante: Editorial Club Universitario. 2017.
333
Con el artículo 17 de la CE, el plazo (máximo) pasó a ser de 72 horas. Anteriormente, la LECRIM
establecía 24 horas. Claramente, en caso de que el presunto culpable se encontrara detenido, la Ley
Orgánica 15/2003, de modificación del Código Penal, establecía posteriormente que las investigaciones
de la Policía Judicial podrían extenderse a cinco días en caso de que no hubiese una persona detenida.
334
Texto extraído de la web del Congreso de los Diputados:
https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=126&tipo=2

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

delincuentes, y recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del delito de cuya
desaparición hubiere peligro, poniéndolos a disposición de la autoridad judicial (…)”.
Y, más adelante, en su artículo 283 enumera qué cargos deben entenderse obligados a
actuar bajo las premisas del artículo 282: "Constituirán la Policía judicial y serán
auxiliares de los Jueces y Tribunales competentes en materia penal y del Ministerio
fiscal, quedando obligados a seguir las instrucciones que de aquellas autoridades
reciban a efectos de la investigación de los delitos y persecución de los delincuentes:

Primero. Las Autoridades administrativas encargadas de la seguridad pública y de

la persecución de todos los delitos o de algunos especiales.

Segundo. Los empleados o subalternos de la policía de seguridad, cualquiera que

sea su denominación.

Tercero. Los Alcaldes, Tenientes de Alcalde y Alcaldes de barrio.

Cuarto. Los Jefes, Oficiales e individuos de la Guardia Civil o de cualquier otra

fuerza destinada a la persecución de malhechores.
Quinto. Los Serenos, Celadores y cualesquiera otros Agentes municipales de policía
urbana o rural.
Sexto. Los Guardas de montes, campos y sembrados, jurados o confirmados por la
Administración.
Séptimo. Los funcionarios del Cuerpo especial de Prisiones.
Octavo. Los Agentes judiciales y los subalternos de los Tribunales y Juzgados.
Noveno. El personal dependiente de la Jefatura Central de Tráfico, encargado de
la investigación técnica de los accidentes”.
Entendemos que el elenco citado debe entenderse conforme a los cambios que la
Administración Pública ha tenido hasta el día de hoy en cuanto a los nombres
utilizados335. No obstante, podemos inferir que existe una intención de que el
conocimiento del delito llegue a los jueces y tribunales, al mismo tiempo que se
garantiza una primera intervención que facilite la recopilación de pruebas y asegure la
identificación de posibles autores para garantizar el buen fin del procedimiento judicial
en su conjunto. Las modificaciones desarrolladas en la normativa posterior,
particularmente la distinción entre Policía Judicial genérica o estricta, se deben a la

335
RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, I., en “La Policía Judicial como función de investigación…”, 2446,
comentó que la LECRIM ha sido superada por los cambios políticos y sociales, y que, a pesar de las
críticas, que son variadas y acertadas, debemos entender que tuvo un sentido original que permanece
latente en la norma, pero que debe adaptarse a las condiciones sociales actuales.

~ 165 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

complejidad de dichos trabajos336, lo cual es completamente comprensible y se

argumentará en las líneas sucesivas. Pero esto mismo, y siguiendo el espíritu de la
LECRIM, no hace sino más llamativo el hecho de que en ese desarrollo normativo se
haya excluido a unos cuerpos policiales de unas de las funciones concretas, algo a lo
que es difícil de encontrar sustento.

Por tanto, podemos decir que, en la actualidad, tanto el ordenamiento jurídico como la
doctrina viene reconociendo la existencia de dos concepciones distintas de lo que sería
la Policía Judicial. Por un lado, tenemos (I) una concepción genérica 337, la cual está
constituida por todas las FCS, independientemente de la administración a la que
pertenezcan, tal y como se establece en los artículos 547338 de la Ley Orgánica 6/1985,
de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y 1339 del Real Decreto 769/1987, sobre
Regulación de la Policía Judicial (RDPJ). Ambos amparados en la obligación general
de auxiliar a la justicia que compete a todos conforme el artículo 118 CE340 y de la
LECRIM. Por otro lado (II), una concepción específica o restringida 341, según la cual
"la Policía Judicial está formada por aquellos funcionarios que, bajo la dependencia
de los Jueces, Tribunales y Ministerio Fiscal, tienen encomendada la investigación de
los delitos de una manera directa, continuada y permanente, con carácter exclusivo”.

Por tanto, desde este punto de vista, solo podrían considerarse Policía Judicial las
Unidades Orgánicas a que se hace referencia en los artículos 548342de la LOPJ, artículo

336
Entiéndase también que, tras la redacción de la CE, se amplió el plazo del cual se disponía para el
desarrollo de diligencias de investigación, como se mencionó anteriormente.
337
GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. en ”La figura del agente de autoridad…”,. 106.
338
"La función de la Policía Judicial comprende el auxilio a los juzgados y tribunales y al Ministerio
Fiscal en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguramiento de los delincuentes. Esta
función competerá, cuando fueren requeridos para prestarla, a todos los miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, tanto si dependen del Gobierno central como de las comunidades autónomas o
de los entes locales, dentro del ámbito de sus respectivas competencias”.
339
"Las funciones generales de policía judicial corresponden a todos los miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad cualquiera que sea su naturaleza y dependencia, en la medida en que deben prestar
la colaboración requerida por la Autoridad Judicial o el Ministerio Fiscal en actuaciones encaminadas
a la averiguación de delitos o descubrimiento y aseguramiento de delincuentes, con estricta sujeción al
ámbito de sus respectivas competencias, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 283 de la Ley de
Enjuiciamiento Criminal”.
340
"Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como
prestar la colaboración requerida por estos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto”.
341
GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. en ”La figura del agente de autoridad…”, 108.
342
"1. Se establecerán unidades de Policía Judicial que dependerán funcionalmente de las autoridades
judiciales y del Ministerio Fiscal en el desempeño de todas las actuaciones que aquellas les encomienden.
2. Por ley se fijará la organización de estas unidades y los medios de selección y régimen jurídico de sus
miembros”.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

29343 y ss. de la LOFCS y artículo 7344 del Real Decreto 769/1987. Es decir, las
integradas por miembros de la PN y de la GC. Se puede entender que, dentro de esta
complejidad de normas, el Real Decreto 769/1987 trató de deslindar la consideración
funcional general establecida en el mencionado artículo 283 de la LECRIM,
estableciendo una clara diferenciación de estas funciones en sus artículos 1 (policía
judicial genérica) y 7 (policía judicial específica), salvando así, mediante la creación de
estas figuras, lo establecido en la LECRIM.

Para resumir, actualmente existen dos tipos de Policía Judicial. Uno se fundamenta en
la realización de diligencias de prevención, como se contempla en la LECRIM, y
correspondería a todas las figuras públicas que tienen la competencia de actuar como
primeros intervinientes. Esta labor se justifica en las primeras actuaciones de
aseguramiento de pruebas y del delincuente, que deben llevar a cabo los primeros en
llegar al lugar, los cuales raramente serán los grupos especializados. En este caso, nos
referimos a la Policía Judicial en un sentido genérico, que incluye sin duda a las policías
locales345. El otro tipo de Policía Judicial se define por los grupos especializados que,
adscritos o no a un juzgado, tribunal o fiscalía, llevan a cabo unas labores que requieren

343
Dichos artículos conforman el capítulo V de dicha ley, el cual se dedica a desarrollar el funcionamiento
de las policías judiciales. No vamos a trascribirlo por lo extenso e innecesario para los objetivos de este
trabajo. Solo queremos comentar que, a diferencia de las demás leyes mencionadas, en esta se establece
que las labores de Policía Judicial recogidas en el artículo 126 de la CE corresponden exclusivamente a
las FCSE, siendo el resto de FCS colaboradores de estos para el cumplimiento de esa función. Se debe
deducir que en dicho articulado se está haciendo referencia a lo que se ha denominado Policía Judicial en
sentido estricto. Como se verá más adelante, esto se encuentra muy alejado de la realidad policial actual.
Por otra parte, creemos que su propia redacción fue desacertada, y si bien no podemos inferir las razones
del legislador para establecer un articulado tan contundente y alejado del resto de normativas (solo ese
capítulo), sí podemos sospechar que estas razones estaban alejadas del espíritu de la propia ley. Esto se
deduce de la lectura de la propia ley y especialmente de su preámbulo, donde determina lo siguiente: "La
existencia de varios colectivos policiales que actúan en un mismo territorio con funciones similares y, al
menos parcialmente, comunes, obliga necesariamente a dotarlos de principios básicos de actuación
idénticos y de criterios estatutarios también comunes, y el mecanismo más adecuado para ello es reunir
sus regulaciones en un texto legal único que constituye la base más adecuada para sentar el principio
fundamental de la materia: el de la cooperación recíproca y de coordinación de las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad pertenecientes a todas las esferas administrativas”. Creemos que una determinación así,
que consecuentemente se materializa a lo largo del articulado de la ley, estableciendo una igualdad entre
los diferentes cuerpos basada en los principios de cooperación recíproca y coordinación, es contraria a lo
establecido en el Capítulo V.
344
"Constituyen la Policía Judicial en sentido estricto las Unidades Orgánicas previstas en el artículo
30.1 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad integradas por miembros del Cuerpo
Nacional de Policía y de la Guardia Civil”.
345
En este punto, tal como explicó RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, I. en “La Policía Judicial como función
de investigación…”, 2433, nos encontramos con las acciones reguladas en las normas procesales penales,
que, por mandato del constituyente, deben realizarse siempre bajo la dependencia de los órganos de la
justicia penal, haya o no procedimiento abierto.

~ 167 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

especialización y dedicación completa. A estos grupos se les denomina Policía Judicial

en sentido estricto y, por lo general, deben pertenecer a las FCSE346.

ACOSTA GALLO347 nos ofrece otra perspectiva al entender que "no hay que confundir
la policía judicial con un cuerpo judicial, ni siquiera con un grupo especializado de
funcionarios, sino con una función que los cuerpos policiales cumplen”. Esta
consideración es defendida en términos muy similares por CAMPOS DOMÉNECH348.
Por tanto, al estar relacionado con unas funciones específicas, nos encontraremos a otros
colectivos como pueden ser los agentes forestales o los de control de aduanas, cuyo
trabajo en todo lo referente a la protección penal y administrativa del patrimonio se
encuentra actualmente en una etapa de desarrollo349 (Cfr. 3.2; 4 y 7). En este sentido,
PICÓN350 explicó la evolución del trabajo que desempeñan en el Cuerpo de Agentes
Rurales de Cataluña, el cual, desde el año 2012, momento en el que firmaron un
convenio de colaboración con la Dirección General de Patrimonio Cultural, viene
trabajando de una forma muy acertada en la protección el patrimonio. Creemos que es
un buen ejemplo de las iniciativas que conjugan la parte administrativa con la penal, y
que por su trayectoria y similitudes puede servir de apoyo a las propuestas de este
artículo.

346
RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, I. en “La Policía Judicial como función de investigación…” 2433,
comentó sobre este punto que debemos entenderlo como "la distribución de competencias y los criterios
de coordinación entre las fuerzas y cuerpos de seguridad en materia de policía judicial, cuya regulación
debería comprenderse en el seno de la LOFCS”.
347
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 319.
348
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral Básica…”, 141.
349
Como estamos comprobando, la construcción jurídica del concepto de Policía Judicial es compleja.
Por tanto, analizar también cómo se desarrolla en ámbitos que quedan fuera de lo que debemos considerar
estrictamente FCS se escapa de los objetivos de este trabajo. Sin embargo, una lectura de su configuración
ayuda a tener una perspectiva más real de la problemática actual en España. Por esta razón, para ampliar
información al respecto, recomendamos la consulta del trabajo de RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, I.
titulado “La Policía Judicial como función de investigación y su ejercicio por funcionarios no
pertenecientes a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El caso de los agentes forestales”, publicado en el
Boletín del Ministerio de Justicia, Año 61, Nº 2039, (2007): 2429-2454.
350
PICÓN, A. “Expolio arqueológico en Cataluña y la implicación del cos D’Agents rurals de la
Generalitat de Catalunya” En: El expoliar se va a acabar. Uso de detectores de metales y arqueología:
sanciones administrativas y penales, editado por Yáñez, A. y Rodríguez Temiño, I., 103-129. Valencia,
Editorial Tirant lo Blanc. 2018. En este punto, es importante mencionar una disyuntiva que surge en cierta
parte de la doctrina con respecto a cómo interpretar lo especificado en el artículo 283 de la LECRIM.
Como se verá más adelante, este artículo enumera una serie de figuras que, en el contexto del siglo XIX,
podían ejercer este tipo de funciones. Esto ha llevado a que, como comentaron GARCÍA, S. D. M., y
PÉREZ, P. M. en ”La figura del agente de autoridad…” 102, haya autores que consideren que se debe
entender una especie de derogación figurada de dicho artículo, puesto que, obviamente, hoy en día no se
considera Policía Judicial a todas las figuras que en él vienen enumeradas.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

Coincidimos, además, con GARCÍA y PÉREZ351 en que la existencia de estas dos

interpretaciones no debe comprenderse como una falta de unidad de criterio a la hora de
entender el concepto; debemos considerar que ambas son válidas y compatibles.
Podemos resumir sus diferencias con los mismos criterios que se utilizan en la LOFCS
para definir a la Policía Judicial estricta: permanencia, estabilidad y especialización con
estricta sujeción o dependencia funcional respeto de jueces, tribunales y el Ministerio
Fiscal. Sin embargo, creemos que, por otro lado, el criterio de circunscribirlas a las
FCSE no se ajusta a la realidad, puesto que las policías locales, especialmente en grandes
municipios, ejercen estas labores, y esto se aleja de la realidad de las CC. AA. con
cuerpos policiales propios.

Además, hay que tener en cuenta otras inconsistencias. Como hemos visto, los artículos
29.2, 38.2 b), 46 y 53.1 e) de la LOFCS establecen el carácter colaborador de las policías
locales y de las CC. AA. en las materias relacionadas con la Policía Judicial. Esto es
muy difícil de definir en la práctica y crea problemas de coordinación. Hay que destacar
que, a estos efectos, tal como destacó CAMPOS DOMÉNECH352, no se debe confundir
este carácter colaborador con cualquier tipo de subordinación, y además debe entenderse
de manera bidireccional y con carácter de reciprocidad, especialmente considerando que
las actuaciones no van dirigidas a una autoridad policial sino judicial.

Sin embargo, lo comentado anteriormente nos lleva a la pregunta de hasta qué punto las
policías locales deben informar a las FCSE sobre sus investigaciones. Entendemos que
la respuesta debería ser afirmativa, pero siempre y cuando exista reciprocidad en los
cauces legales de cooperación establecidos. No obstante, esto no siempre sucede.
Además, la normativa misma prevé instrumentos para ello, como las Juntas de
Seguridad y las Comisiones de Coordinación de Policía Judicial, donde la transmisión
de información debería realizarse en ambas direcciones, al menos en lo que respecta al
ámbito territorial de competencia, tal como reconoce el Convenio marco de la FEMP en
el número cuatro del punto sexto.

En este sentido, hay que recordar que al final, como sostuvo CAMPOS DOMÉNECH,
será la autoridad judicial quien, con base en el artículo 3 del RDPJ, determine el cuerpo
policial que deba ejercer la práctica de las diligencias de investigación. A su vez, el autor
recordó que la LOFCS, a través del artículo 29, vino a suponer un cambio muy sustancial
con las normas que anteriormente regulaban la materia, como la CE y la LOPJ,

351
Vid. GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. en ”La figura del agente de autoridad…” 111.
352
CAMPOS DOMÉNECH, A. en “La policía local como policía integral básica …”, 245.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

específicamente en su artículo 547353, que dejaba claro el trabajo de las policías locales
como Policía Judicial. El autor sugirió más adelante354 que esta situación, llevada a la
práctica con voluntad de hacerla efectiva por todas las partes, requeriría simplemente la
elaboración de un Plan Local de Seguridad que permitiera desarrollar programas de
actuación conjunta, planificada y coordinada para reducir los índices de criminalidad en
un municipio.

Del análisis conjunto de dicha normativa, se desprende que la configuración de las

policías judiciales en España no ha terminado de cerrarse de una manera pacífica, por
varios motivos. Los textos normativos mencionados revelan la existencia de dos
modelos distintos. Por un lado, encontramos aquel correspondiente a los grupos
especializados, más cercanos a una policía científica moderna, que llevan a cabo
investigaciones con cierto nivel de complejidad, respondiendo así a la creciente
sofisticación que se ha observado en casi todas las áreas delictivas. Por otro lado, está
el modelo de policía judicial genérica, que, aunque no se caracteriza por su
especialización técnica, limita su actuación a las funciones procesales que le
corresponden, como primeros intervinientes. Además, en lo que respecta a la Policía
Judicial en sentido estricto, se ha generado un debate dentro de la doctrina sobre la
dependencia de estos grupos policiales, llegándose a un consenso actual de que deben
estar sujetos tanto a una dependencia orgánica dentro de su estructura policial, como a
una dependencia funcional de los juzgados, tribunales o fiscalías355.

La función de la Policía Judicial es de gran importancia en el Estado de Derecho español,

no solo como colaboradora del poder judicial, sino también como garante de su
autonomía e independencia. Por lo tanto, su eficacia debe garantizarse mediante una
formación continua en conocimientos y técnicas requeridos para su labor. Este punto
adquiere especial relevancia en el ámbito del patrimonio, puesto que son las unidades
de Policía Judicial especializadas las encargadas de elaborar los atestados por delitos y
llevar a cabo las investigaciones correspondientes, lo cual demanda conocimientos y

353
El número citado es el que corresponde al orden actual de la ley, fruto de las diversas modificaciones
que ha tenido. Sin embargo, el mismo texto literal del artículo se encontraba en el artículo 443 del texto
original de la ley.
354
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral Básica …”, 282.
355
En este sentido se posiciona la doctrina actual, tal y como explicaron DE NEYRA KAPPLER S.I.A.
“La policía judicial”. En Los sujetos protagonistas del proceso penal conforme a las recientes reformas
legislativas: ley orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la ley orgánica 10/1195, de 23
de noviembre, del código penal ley 4/2015, de 27 de abril, del estatuto de la víctima del delito lo 5/2015,
de 27 de abril, por la que se modifican la LECRIM y LOPJ, coordinado por J.M. Chozas Alonso, 451-
505. Madrid: Dykinson, 2015. Madrid.; y ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito
local…”, 319.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

dedicación adecuados 356.

El papel de las policías locales (y de los otros colectivos mencionados anteriormente)

como Policía Judicial es cuestionado en algunos sectores, que prefieren aferrarse a la
literalidad de la LOFCS de 1986 y a la "indeterminación teórica” del término, tal como
lo denominó ACOSTA GALLO357. Esto es así en la actualidad, pero esta división ha
venido siendo la tónica de la doctrina, que no es en nada pacífica, como expuso
MARCHAL ESCALONA358 en el año 2005 al hacer una recopilación de los autores y
sus posturas.

Este mismo autor explicó cómo algunos autores doctrinales359 equiparan la idea de
colaborar a la de auxiliar, con un marcado carácter subordinado. Otros entienden que
esta actuación coordinada debe hacerse en un plano de estricta igualdad entre cuerpos360.
En cuanto a la realización de labores autónomas de Policía Judicial, otros autores apoyan
la posibilidad de que se realicen por las policías locales, basando principalmente sus
argumentos en la condición de FCS de estas y en su proximidad al ciudadano, como
elemento caracterizador361. Para finalizar, el autor mencionó a los autores que
consideran ilegitimas este tipo de actuaciones por las policías locales, incluso cuando
son requeridos por jueces o fiscales, puesto que lo entienden como algo totalmente fuera
de sus competencias362.

MARCHAL ESCALONA afirmó también que el argumento de MORENO CATENA

para negar esta posibilidad se apoya principalmente en: (I) la carencia de medios de

356
Esta necesaria especialización puede extenderse al ámbito de los procedimientos administrativos
sancionadores en materia de patrimonio histórico. Para una visión más profunda de esta problemática, se
recomienda consultar las siguientes obras: YÁÑEZ, A. y RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. (Ed.) El expoliar se
va a acabar. Tirant lo Blanch. 2018. Valencia; GUISASOLA LERMA, C. (dir.) y PERIAGO MORANT,
J. (coord.). Tutela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita desde el derecho penal, el derecho
internacional y la criminología. Tirant lo Blanch. 2021. Valencia.; y YÁÑEZ, A. y RODRÍGUEZ
TEMIÑO, I. (Ed.) ¿Cuánto cuestan los platos rotos? Teoría y práctica de la valoración de bienes
arqueológicos. JAS Arqueología Editorial. 2021, Madrid.
357
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 319.
358
MARCHAL ESCALONA, N. A. El atestado: inicio del proceso penal. 5ª edición. 2005.. p 86.
359
Por ejemplo, DOMÍNGUEZ VIGUERA M. “Policía judicial y ley orgánica del poder judicial” Revista
la Ley, nº 1, año (1987): 1001-1010. Citado por MARCHAL ESCALONA.
360
A este respecto, MARCHAL ESCALONA citó a FAIREN GUILLÉN V. “Sobre policías judiciales
españolas” Revista de Derecho Procesal, Nº 1 (1995): 7-62.
361
GÓMEZ COLOMER, J. L. “La policía judicial en España: aspectos orgánicos y procesales penales”,
Justicia: revista de derecho procesal, N.º 3-4, )1993): 389-416.
362
MORENO CATENA, V. “Dependencia orgánica y funcional de la Policía judicial”, Revista Poder
judicial n.º especial VIII. (1989): 139 -154.

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 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

información, es decir, el acceso a las bases de datos y a las denuncias interpuestas; (II)
la necesidad de unificar la reseña o la capacidad de tener acceso a la identificación de
delincuentes; y (III) una mayor preparación de las unidades de FCSE frente a las policías
locales. Si bien es cierto que esta situación persiste en la actualidad, y no carece de
verdad lo expuesto por MORENO CATENA, estos argumentos no pueden considerarse
tanto incapacitadores como delimitadores. De hecho, son una de las reivindicaciones
que subyacen en el presente trabajo y que se demandan en el sector para poder brindar
un servicio de calidad a los ciudadanos con las garantías jurídicas necesarias.

Tanto la reseña como el acceso a la información han sido denegados en los últimos años
a las policías locales, cuando han tenido capacidad técnica y operativa suficiente, en
contra del espíritu de la LOFCS y del Convenio marco firmado por la FEMP. Esto va
en detrimento de las actuaciones policiales y de la seguridad de los intervinientes que
no tienen conocimiento del grado de peligrosidad de las personas con las que tratan. Un
problema similar, salvando las distancias, podría decirse de la cuestión de la formación,
que se tratará más en detalle en el Capítulo 7. Es importante señalar que, aunque estas
posturas persisten en la actualidad, la postura mayoritaria tiende a reconocer la
posibilidad de trabajo como policía judicial específica de las policías locales, sobre todo
desde el ámbito de los juzgados, donde ya existen unidades adscritas en algunas
ciudades como Madrid.

Como hemos comentado, la LOFCS surgió en un momento social determinado y ante

unas condiciones concretas. Su fin no fue sino establecer unas bases jurídicas para
asegurar la eficacia del trabajo policial. Por tanto, entendemos que este tipo de posturas
frenan el desarrollo no solo de los cuerpos policiales, sino también de la doctrina jurídica
en la materia. Sería más constructivo adoptar una posición basada en la observación y
crítica de las necesidades de la sociedad, así como en la identificación de posibles
mejoras, evitando mantenerse en un estado de inmovilismo que a pocos beneficia. La
realidad actual muestra que los cuerpos de policía local han ido adquiriendo un papel
más relevante en diversos ámbitos de la investigación criminal en los que su
intervención era necesaria. En ciertos campos delictivos, podríamos considerar que en
la práctica actúan como una Policía Judicial en sentido estricto, y no simplemente de
manera genérica.

Aunque existen áreas específicas donde las competencias entre los cuerpos se han
desarrollado tanto normativa como orgánicamente dentro los propios cuerpos policiales,

~ 172 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

de una forma clara, como las competencias en seguridad vial363, en general esta división
no es tan nítida. Esto se evidencia en casos como el mencionado anteriormente respecto
al patrimonio histórico. Además, es importante destacar que, por lo general, los
ciudadanos desconocen cómo se distribuyen estas competencias entre los distintos
cuerpos policiales, lo cual conduce a una confusión a la hora de interponer denuncias.
Esto genera derivaciones erróneas de denuncias a otros cuerpos policiales, lo que a su
vez contribuye a un alto índice de archivado de denuncias o incluso a la no interposición
de estas, lo que resulta en una desprotección de los derechos de los ciudadanos y, en
última instancia, en una falta de confianza hacia las instituciones policiales.

A esto hay que añadir que, claramente, como explicaron GARCÍA y PÉREZ364, tenemos
cuerpos policiales ejerciendo unas funciones sin tener a priori el respaldo legal
necesario para ser una Policía Judicial específica. Como hemos visto, la cada vez mayor
especialización que se requiere de los cuerpos policiales locales condujo a la firma, el
20 de febrero de 2007, de un Convenio Marco de Colaboración, Cooperación y
Coordinación entre el Ministerio del Interior y la Federación Española de Municipios y
Provincias para permitir el trabajo de investigación de las policías locales en los delitos
que vienen recogidos en dicho Convenio365. En similares términos, el 22 de junio de
2010 se firmó un acuerdo entre el Ayuntamiento de Madrid y el Ministerio del Interior
para el ejercicio de las funciones de Policía Judicial por parte del Cuerpo de Policía
Municipal de Madrid, tomando como base jurídica el Convenio Marco mencionado.

Un análisis de la existencia de estos documentos nos lleva a reflexionar sobre la

necesaria incorporación de las policías locales en el ámbito de la Policía Judicial, algo
que resulta imprescindible. Sin embargo, esta integración no se aborda de manera
adecuada, dado que, como explicó CAMPOS DOMÉNECH366, el medio idóneo para
ello debería haber sido algún instrumento legislativo, puesto que un convenio, por muy

363
Es importante tener en cuenta que en esta área en la que las competencias están claramente
diferenciadas, no fue hasta la publicación de la Ley 1/2018, de 22 de febrero, de Coordinación de Policías
Locales de la Comunidad de Madrid, donde se reconoció oficialmente la competencia, que ya se venía
ejerciendo, de las policías locales para la elaboración de los atestados derivados del incumplimiento de
los preceptos contemplados en el Código Penal en materia de Seguridad Vial.
364
GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. en” La figura del agente de autoridad… “, 113.
365
GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. en ”La figura del agente de autoridad… “, 114. Por otro lado, los
delitos recogidos en el Convenio son: a) Faltas penales. b) Lesiones que no requieran hospitalización. c)
Violencia doméstica y de género. d) Delitos contra las relaciones familiares. e) Quebrantamientos de
condena; de localización permanente; órdenes de alejamiento y privaciones del derecho a conducir. f)
Hurtos. g) Denuncias por sustracción de vehículos, siempre que estos no estuvieran considerados de
interés policial. h) Patrimonio histórico municipal. i) Actividades de carácter comercial o con ánimo de
lucro realizadas en la vía pública o mercadillos y que constituyan delitos contra la propiedad intelectual
o industrial. j) Defraudaciones de fluido eléctrico y análogas. k) Delitos contra la seguridad del tráfico. l)
Amenazas y coacciones. m) Delitos relacionados con la omisión del deber de socorro. n) Daños en
general, en especial los causados en mobiliario urbano.
366
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica… “, 185.

~ 173 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

importante que sea, carece de la trascendencia adecuada para la materia tratada.

Además, es importante destacar que los convenios están sujetos a la voluntad política
del momento; de hecho, al momento de escribir este trabajo, el convenio de Madrid no
se ha renovado. Esto nos lleva a plantear la necesidad de que las nuevas propuestas
normativas presten una especial atención a regular de manera más clara la coordinación
entre cuerpos policiales, un aspecto que hemos planteado como obligatorio y que, como
expusieron JAIME-JIMÉNEZ et al.367, es también una necesidad debido al "contexto
interorganizativo confuso”.

Sin embargo, en perspectiva, es necesario reconocer que estos convenios han sido la
base que ha permitido el desarrollo de unidades de Policía Judicial en diferentes cuerpos
de policía local en España. Naturalmente, esto ocurre en aquellas ciudades que cuentan
con los recursos necesarios y en las que el nivel de delincuencia así lo aconseja.
Actualmente, después de varios años de trabajo, algunas de estas unidades funcionan
como la policía judicial de referencia en ciertas materias. Consideramos que esto es
positivo, puesto que cualquier modificación normativa futura estaría fundamentada en
la práctica cotidiana y, por lo tanto, garantizaría su funcionalidad.

Es sorprendente cómo, a pesar de que la organización de la Policía Judicial se ha

establecido como se ha explicado, en la práctica son diversas las razones que evidencian
la necesidad de incluir a las policías locales de una manera mucho más amplia que la
propia de Policía Judicial genérica, la cual, como comentamos, encuentra su encaje
operativo y jurídico de forma clara en lo que se denomina el "primer patrulla
interviniente”, que sería independiente del cuerpo policial de pertenencia. En este
sentido apuntan las contradicciones presentes en las diferentes normas jurídicas, y
especialmente la Disposición Adicional Décima de la LBRL, que, añadida por la Ley
57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,
señala la necesidad de ampliar las funciones de las Policías Locales como policías de
proximidad y de Policía Judicial368.

Por otro lado, y con el objetivo de hacer más efectivo y rápido el sistema, se reguló
mediante Ley 38/2002, de 24 de octubre, el vigente procedimiento para el
enjuiciamiento rápido e inmediato de determinados delitos, quedando reflejado en los
artículos 769 a 773 de la LECRIM, conocido como procedimiento abreviado. Si
consideramos que las policías locales están muy cerca del ciudadano, es probable que
se encuentren con delitos ante los cuales, según los artículos mencionados, tengan que

367
Vid. JAIME-JIMÉNEZ, “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 14.
368
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica … “, 237.

~ 174 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

actuar como Policía Judicial. Por lo tanto, la efectividad deseada resulta redundante,
puesto que la condición propia de policía de proximidad proporciona a las policías
locales conocimientos tanto sobre la ciudadanía como sobre las circunstancias y
particularidades de las zonas donde trabajan, lo que indudablemente añade valor a la
labor investigadora369. Esta labor que, por otro lado, sería la consecuencia lógica del
desarrollo de la investigación por parte del mismo cuerpo policial que comienza la
primera intervención. Además, no debemos pasar por alto otros elementos importantes
que podrían quedar en entredicho, como por ejemplo las pruebas preconstituidas.

3.4 Conclusiones

Una exposición argumentativa de estas características no puede limitarse a conclusiones

y propuestas que se circunscriban al ámbito policial. Se debe buscar una ampliación en
los conocimientos dentro del ámbito jurídico, dado que, al final, ambas líneas buscan la
mejora, no solo en la protección del patrimonio histórico, sino también en la calidad de
los servicios públicos esenciales. Es, por tanto, mediante el análisis crítico de la realidad
actual como deben afrontarse esos cambios, los cuales necesitan encontrar la fórmula
para poder reflejarse en las políticas públicas. Para ello, debemos partir de una base, que
tal como expresó GONZÁLEZ CUSSAC370, necesita "definir y construir con claridad
y precisión el sistema en el que las diferentes agencias de seguridad y defensa deben
tener unas competencias, funciones y controles definidos. Desde luego, deben
establecerse protocolos de coordinación y cooperación, pero siempre partiendo de la
autonomía funcional de cada uno”.

Estamos de acuerdo en este punto y en lo que hemos incidido a lo largo del texto, pero
que creemos importante resaltar aquí. Además, consideramos acertado señalar que la
primera conclusión tras el análisis realizado es que no ha habido una clara construcción
normativa en referencia a las policías locales. Independientemente de que el modelo
policial español en su conjunto pueda considerarse como incompleto y necesitado de
una remodelación que no solo lo unifique, sino que lo adecúe a la realidad actual, tanto

369
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A. en “La policía local como policía integral básica … “, 31.
370
GONZÁLEZ CUSSAC, J. “La expansión de la categoría de seguridad nacional. Un modelo integral
de derecho penal”. En Un modelo integral de Derecho Penal. Libro homenaje a la profesora Mirentxu
Corcoy Bidasolo, editado por V. Gómez Martín, C. Bolea Bardón, J. Ignacio Gallego Soler, J.C. Hortal
Ibarra, U. Joshi Jubert y coordinado por V. Valiente Ivañez, G. Ramírez Martín, 159-169. Agencia estatal
Boletín del Estado, Madrid, 2022. p. 165.

~ 175 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

nacional como europea371. Y esto ha tenido su reflejo en el devenir y en la situación

actual de estos cuerpos policiales.

A nuestro entender, una de las líneas de trabajo que se pueden abrir en el campo de la
protección del patrimonio histórico en las ciudades viene de la mano de un desarrollo
amplio de estas funciones por parte de las policías locales. Como hemos señalado a lo
largo de este trabajo, el sistema jurídico de protección del patrimonio histórico en el
ámbito que nos aplica está conformado por una amplia base normativa de la que el
ámbito penal es solo una parte. Si bien es cierto que, tal como explicó ACOSTA
GALLO372, el artículo 126 de la CE hace referencia clara al ámbito penal, no es menos
cierto que la Policía Judicial no se circunscribe solamente a ese ámbito jurisdiccional.
En ese sentido, siguiendo a ACOSTA GALLO, creemos que el artículo 549 de la LOPJ
debe interpretarse y señalar que atribuye a la policía judicial "auxilio a la autoridad
judicial y fiscal en cuantas actuaciones deba realizar fuera de su sede y requieran la
presencia policial, la realización material de las actuaciones que exijan el ejercicio de
la coerción y ordenare la autoridad judicial o fiscal, la garantía del cumplimiento de
las órdenes y resoluciones de la autoridad judicial o fiscal y cualesquiera otras de la
misma naturaleza en que sea necesaria su cooperación o auxilio y lo ordenare la
autoridad judicial o fiscal”, a otros ámbitos jurídicos, especialmente el de los
procedimientos sancionadores administrativos. Su problemática en campos tan técnicos
requiere que las denuncias tengan una cierta especialización, además de servir de ayuda
en la posible práctica de pruebas u otra circunstancia que se pueda determinar durante
la instrucción del procedimiento sancionador.

Con base en lo expuesto no sería descabellado que una unidad especializada en la

protección del patrimonio histórico en un municipio extendiera su actuación al auxilio
de posibles procedimientos no solo en la jurisdicción penal, sino también en el
contencioso administrativo y en la civil. Dada la complejidad de este tipo de
procedimientos, estamos seguros de que ayudaría a una resolución más rápida y ajustada
a derecho de estos.

Por otro lado, si tomamos en conjunto lo expuesto en este capítulo junto con el Capítulo
2, es evidente que compartimos la reflexión de RODRÍGUEZ ALFONSO373, quien
sostuvo que "la autonomía local, constitucionalmente entendida, es fruto de una

371
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral Básica …”, 291.
372
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local... “, 319.
373
RODRÍGUEZ ALONSO, C. en “La indeterminación competencial y la potestad sancionadora…”, 103.

~ 176 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

continua reinterpretación e intento de delimitación debido a la indeterminación

competencial de esta en el texto constitucional”. A pesar de los intentos de mejora en
diferentes áreas por parte de los municipios "dentro del muy acotado e indefinido marco
de sus competencias, realizar una labor innovadora y reinterpretativa posibilitando por
medio de sus ordenanzas”, buscando el beneficio del ciudadano "desde el punto de vista
político-social”. Sin embargo, es necesario reconocer que no siempre se han llevado a
cabo de la manera más correcta u oportuna. Es legítimo pensar que continuar luchando
contra el enjambre normativo actual no está sirviendo sino para beneficiar a aquellos
que, respaldados en la actual maraña normativa, aprovechan para eludir los controles en
su propio beneficio.

Además, nos gustaría señalar la postura de GARCÍA y PÉREZ374, que, citando la

Instrucción 1/2008, de 1 de julio, de la Fiscalía General del Estado, sobre la dirección
por el Ministerio Fiscal de las actuaciones de la policía judicial. En esta instrucción se
recalca la importancia de la Policía Judicial para reforzar la independencia del Poder
Judicial y se destaca que, gracias a su especialización, proporciona una mayor eficacia
en la labor policial. Con base en esto, podemos pensar que limitar la actuación de las
policías locales como Policía Judicial estricta está, en cierto modo, limitando o
interfiriendo en las posibilidades de trabajo de jueces y fiscales. Hasta el momento, no
tenemos constancia de ningún titular del poder judicial que haya expresado objeciones
al trabajo de las policías locales en este campo, siendo algo que, obviamente, beneficia
sus funciones.

Un argumento similar, que realiza una interpretación completamente práctica de la

normativa, es el aplicado por el TS en la Sentencia 202/2006, de 2 de marzo, la cual, tal
como RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ375 explicó, reconoce que los actos de investigación
realizados por el Servicio de Vigilancia Aduanera (SVA), el cual no está directamente
adscrito a las FCS, tienen validez procesal y alcance una cualificación especial 376,

374
GARCÍA, S. D. M., y PÉREZ, P. M. ”La figura del agente de autoridad…”, 101.
375
Vid. RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, I. “La Policía Judicial como función de investigación…”, 2447.
El mismo autor explicó que dicha jurisprudencia se basa en la contestación de la Consulta 2/1999, de 1
de febrero, del fiscal general del Estado, sobre el SVA como Policía Judicial. Quisiéramos remarcar la
nota que el mismo autor realizó en referencia a dicha consulta, señalando el propio texto de la consulta al
decir: “Arriesgada resulta la tarea que se encomienda a la fiscalía general del Estado si lo que se pretende
es que arroje luz sobre un espacio de penumbra que el legislador no ha conseguido de momento disipar”.
No resulta difícil extrapolar las palabras al asunto objeto de esta tesis.
376
Si bien está clara la posición del alto tribunal en cuanto a la práctica de las primeras diligencias por
parte de las policías locales, entre otras encontramos la STS de fecha 15/03/2016; Núm. de Resolución:
210/2016; Núm. de Recurso: 1437/2015; Ponente: D. Julián Artemio Sánchez Melgar; STS de fecha
03/07/2008; Núm. de Resolución: 433/2008; Núm. de Recurso: 11246/2007; Ponente: D. Luciano Varela

~ 177 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

incluso si estos actos tienen indicios de delito. Es importante tener en cuenta que el SVA
es un cuerpo especializado con funciones de control administrativo, dentro de un área
compleja, en la que, además, los delitos y las infracciones administrativas son
homogéneos. Por lo tanto, es normal que las investigaciones que realicen, especialmente
las derivadas de sus funciones de fiscalización, sean reconocidas y valoradas por los
órganos judiciales. Retomando al ámbito del patrimonio histórico, tal como se comentó
en los capítulos precedentes, no es descabellado pensar que las policías locales, como
garantes de todas las normativas que convergen en las ciudades, se encontrarían en una
situación similar. Esto es especialmente relevante considerando que los ilícitos penales
relacionados con estas materias suelen estar definidos en normas penales en blanco.

Para concluir, es importante mencionar a favor de las modificaciones propuestas en este

trabajo el argumento de RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ377, quien explicó que es necesario
tener un planteamiento común para la aplicación de las políticas de seguridad pública y
la política criminal en la gestión de las funciones policiales. Según el autor, el concepto
moderno de seguridad ciudadana debe contemplar tanto las actuaciones represivas
como las preventivas, "por lo que la reacción policial ante la comisión del acto delictivo
para facilitar el efectivo ejercicio del ius puniendi forma parte del núcleo primordial de
la política de seguridad”. Por lo tanto, privar del ejercicio de estas funciones a un núcleo
importante de las FCS en España va en detrimento de poder alcanzar la calidad necesaria
en las políticas de seguridad en general.

Además, es importante considerar, como señaló ZÚÑIGA RODRÍGUEZ378, que en la

prevención del delito se deben emplear no solo los instrumentos jurídicos, sino también
otros mecanismos de prevención y protección social para evitar situaciones que
favorezcan la criminalidad. Por consiguiente, es crucial trabajar en entornos cercanos y
con información suficiente para poder hacerlos de manera efectiva. De esa manera, se
puede definir estrategias evaluables de políticas locales de seguridad que ayuden a

Castro. Sin embargo, la importancia de la sentencia argumentada por RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ recae
en que el alto tribunal avala una actuación de investigación mediante la cual se incorporan pruebas al
proceso penal. En este mismo sentido, el alto tribunal dictó sentencia amparando la actuación de
investigación por agentes de paisano de la policía local sin autorización judicial previa, por un delito
contra la salud pública. Véase la STS 51/2004, de 23 de enero, N.° de recurso: 1824/2002, Ponente: D.
Joaquín Delgado García.
377
RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ, I. “La Policía Judicial como función de investigación…”, 2432.
378
ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, L. “Una propuesta de política criminal integral para cada fenómeno criminal". En
Un modelo integral de Derecho Penal. Libro homenaje a la profesora Mirentxu Corcoy Bidasolo, dirigido
por V. Gómez Martín, C. Bolea Bardón, J. Ignacio Gallego Soler, J.C. Hortal Ibarra, U. Joshi Jubert
y coordinado por V. Valiente Ivañez, G. Ramírez Martín, 379-393. Agencia estatal Boletín del Estado,
Madrid, 2022. p. 388.

~ 178 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

gestionar adecuadamente un área que, como explicó RUANO DE LA FUENTE379, es

compleja y condicionada por factores estructurales, como veremos en los capítulos
siguientes.

Como conclusión del capítulo en general y en línea con lo expuesto por CAMPOS
DOMÉNECH 380 en su tesis en 2015, al referirse a las policías locales, es necesario
"acometer un proyecto global que lleve a cabo de una vez por todas una modificación
de la normativa reguladora y restablezca el equilibrio entre el hecho y el Derecho, entre
realidad y normatividad”. La inconsistencia entre las normativas que regulan las
diversas áreas constituye una razón de peso para emprender un estudio reflexivo y
coherente que permita una actualización normativa acorde con la realidad actual, la cual
difiere notablemente de aquella que motivó la creación de la LOFCS en la década de
1980.

No podemos dejar de mencionar la gran distinción que existe actualmente entre las
diferentes policías locales en España, atribuible a las diferencias evidentes en cuanto a
capacidad económica y recursos de los diversos municipios. Sin embargo, esta
disparidad no debería traducirse en una disminución de los servicios que las policías
ofrecen a los ciudadanos, por lo que es necesario encontrar formas más eficientes para
mitigar esta brecha en la prestación de servicios. CAMPOS DOMÉNECH381 comentó
que el Convenio firmado entre la FEMP y el Ministerio del Interior recoge una serie de
condiciones mínimas para que un cuerpo de policía local pueda ejercer las funciones de
Policía Judicial. No obstante, las pautas que determina son muy genéricas y deberían
concretarse más para evitar esa disfunción en los servicios públicos según las zonas
geográficas. Además, es importante tener en cuenta la estructura institucional y la
población, aspectos que se abordan más detalladamente en los capítulos siguientes.
Como explicó RUANO DE LA FUENTE382, las relaciones de cooperación a largo plazo
con otros actores son clave para el éxito de las políticas de seguridad.

Por otro lado, la ambigüedad legal mencionada en cuanto a las funciones que se pueden
desempeñar deja en cierto modo desprotegidos a un gran número de personas en función
del área donde habiten o de los intereses políticos de una corporación municipal

379
RUANO DE LA FUENTE, J. M., “La política local de seguridad en las grandes ciudades. El caso de
la transformación de la policía municipal de Madrid”, Cuadernos de Gobierno y Administración Pública,
139 ISSN: 2341-3808 Vol. 1, Núm. 2 (2014): 150.
380
CAMPOS DOMÉNECH, A. en “La policía local como policía integral básica …”, 20.
381
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica …”, 279.
382
RUANO DE LA FUENTE, J. M. “La política local de seguridad en las grandes ciudades…”, 141.

~ 179 ~
 LAS POLICÍAS LOCALES EN EL SISTEMA POLICIAL ESPAÑOL

específica. Como otra solución, alternativa a la modificación o cambio de la LOFCS

que comentamos anteriormente, la Federación Española de Municipios y Provincias,
reconociendo la necesidad de un cambio en el enfoque actual de la seguridad ciudadana,
propuso no modificar la LOFCS, sino crear una nueva Ley Orgánica de Seguridad
Local383, la cual incidiera en las diferentes problemáticas planteadas.

Esta opción, además de los lógicos problemas de sintonía política que serían necesarios
para su creación, estaría condenada desde el inicio a no poder legislar adecuadamente
ciertos temas de importancia debido al riesgo de entrar o delimitar competencias de las
CC. AA. y, por tanto, de declararse inconstitucional. Además, en nuestra opinión,
consideramos que la práctica común en España de legislar repetidamente para enmendar
lo ya legislado a lo largo del tiempo no constituye una solución adecuada. Esto podría
generar confusión en la aplicabilidad de la ley y resultar en un aumento de los recursos
ante los tribunales para aclarar la forma de actuación.

Para finalizar, y como resumen de la situación actual del sistema policial español, vamos
a utilizar las palabras de JAIME-JIMÉNEZ et al.384, quienes lo describieron, tras varias
entrevistas con mandos policiales, como "un entramado corporativo complejo, en el que
las diversas instituciones policiales compiten por una posición hegemónica en sus áreas
competenciales y sus posiciones geográficas”. Con esa descripción, concluiremos
planteando una pregunta abierta, resaltando el principal argumento en defensa de este
sistema, que consiste en favorecer la competencia entre los cuerpos para mejorar sus
actuaciones.

Los mismos autores385, tras analizar el sistema, afirmaron que este "no busca tanto la
competitividad entre cuerpos y la eficiencia, como el mantenimiento de un equilibrio
que permita su supervivencia. Esa es una de las razones por las que la confrontación
corporativa no acaba evidenciando las deficiencias del sistema o su disfuncionalidad
estructural. En estas condiciones el sistema no registra grandes transformaciones,
porque eso generaría excesiva incertidumbre en un contexto donde la inacción y la
búsqueda de equilibrios corporativos reporta suficientes beneficios”.

383
Ibidem. p. 226.
384
Vid. Jaime-Jiménez, La nueva gobernanza de la seguridad en España. Op. cit. p. 14.
385
Ibidem. p. 15.

~ 180 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4. ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN

MATERIA DE PATRIMONIO CULTURAL

Al objeto de comenzar este capítulo hay que comentar que nuestro objetivo no es
quedarnos en las actuaciones policiales como tal, sino que pretendemos que, mediante
los planteamientos que vamos a presentar, se alcancen mejoras en las condiciones de
vida y de disfrute de las ciudades. Para ello se parte de postulados cercanos a los
planteados por SUBIRATS386, el cual explicaba que "la ciudad es un ámbito esencial a
la hora de intervenir y experimentar en momentos en que están en marcha grandes
cambios y en los que las respuestas convencionales no parecen funcionar”. Por tanto, y
en base a lo expuesto en los capítulos anteriores, creemos apropiado ampliar el marco
conceptual de este trabajo al ámbito de las políticas públicas.

Para ello, nos gustaría comenzar con la descripción que LUQUE et al.387 hacen de dicha
disciplina, definiéndola como "el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva
a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los
ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. En este sentido, son muy
amplias las posibilidades de actuación en conjunto con el ámbito de trabajo de las
policías locales. Aunque entendemos que la puesta en práctica de lo que se va a exponer
en mucho más difícil, ya que, como explicó DELGADO MORÁN388, la realidad es algo
más compleja y nos encontramos con un proceso y la consecuente serie de decisiones
en las que van a interactuar una gran cantidad de actores, buscando, normalmente,
generar un cambio social. Por tanto, las diferentes propuestas que se presentan en esta
tesis están planteadas de una manera genérica y deben ir acompañadas de un estudio
previo para su aplicabilidad, en el que se tengan en cuenta las condiciones y
circunstancias de cada entidad local, así como de las características de la región en la
que se inserta. Ya que dichos elementos van a condicionar enormemente su
aplicabilidad.

386
SUBIRATS, J. “Introducción”. En Innovación social y políticas urbanas en España. Experiencias
significativas en las grandes ciudades, editado por J. Subirats y A. G. Bernardos, 7-13. Barcelona: Icaria,
2015.
387
LUQUE JUÁREZ, J.M., PAYÁ SANTOS, C.A. y ARENAS MORALES, F. “Contexto de las políticas
de seguridad ciudadana”, Cuadernos de RES PUBLICA en derecho y criminología, (1), (2023): 69–82. O
lo que DELGADO MORÁN J. “Políticas públicas de seguridad en España. Análisis desde perspectivas
criminológicas”, Revista Opinião Jurídica (Fortaleza), 21(37), (2023): 189, describió, siguiendo a
PARSONS, como "la forma en que se definen y construyen cuestiones y problemas, y a la forma en que
llegan a la agenda política”.
388
DELGADO MORÁN J. “Políticas públicas de seguridad en España…”, 190.
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Por otro lado, no debemos olvidar que las policías locales desempeñan una importante
función en cuanto a la aplicación de la norma penal, tal como se comentó en el Capítulo
3. Por tanto, no solo no es descartable, sino que sería importante aprovechar las
condiciones, especialmente de los grandes municipios, para ampliar el análisis a la
política criminal. De este modo, basándonos en la funcionalidad de esta, como la
describió CARPIO BRIZ389, se pueden hacer propuestas para complementar un ámbito
muy importante para la seguridad, que creemos que no se ha atendido correctamente ni
en la medida adecuada por los ayuntamientos. Para dicho propósito, se debería partir no
solo de una crítica de la legislación penal y procesal vigente, sino también de una
observación empírica de su aplicabilidad a las problemáticas concretas de las grandes
ciudades. Consideramos que estas líneas de análisis deberían ser complementarias a las
de las políticas de seguridad, y así ver cómo pueden contribuir a mejoras objetivas a
medio plazo.

Teniendo lo anterior en mente, en el presente capítulo buscamos exponer más en

profundidad las diversas funciones que las policías locales pueden ejercer en materia de
protección del patrimonio histórico. Estas funciones se enmarcan junto con las de
seguridad y prevención, puesto que entendemos, al igual que TORRENTE390, que estas
políticas deben ser de amplio espectro, combinando medidas tanto policiales como
normativas con otras de carácter asistencial o educativo, entre otras muchas.

Aunque a lo largo de este y otros capítulos de la tesis se hace referencia al Código Penal
debido a la delgada línea que en algunos aspectos lo separa del Derecho
Administrativo391, y cuya aplicación es normalmente preceptiva en una gran mayoría de
casos (Cfr. 3.3), consideramos pertinente seguir el enfoque dado a la tesis. Por esta
razón, se llevó a cabo un análisis más pormenorizado de las funciones de las policías
locales dentro del Derecho Administrativo392. Por entender, además, que este es el

389
CARPIO BRIZ, D. I. “Estrategias de seguridad nacional y política criminal…”, 55.
390
TORRENTE, D. “Diseñando la seguridad pública: análisis del plan de seguridad de Cataluña 2016-
19”. En: La expansión de la categoría de seguridad nacional. Un modelo integral de derecho penal.
Libro homenaje a la profesora Mirentxu Corcoy Bidasolo,. 364, AEBOE 2022. Del mismo modo, tal
como apuntamos en el Capítulo 3, y como sostienen otros autores como LUQUE et al., “Contexto de las
políticas de seguridad ciudadana”, 70, es un concepto que se caracteriza por ser cambiante, evolutivo y
dinámico.
391
En este sentido, con el objetivo de ampliar información, se pueden consultar las obras de YÁÑEZ, A.
Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador. (Tirant lo Blanch, Valencia, 2018), 24; y SALAT
PAISAL, M. “El derecho penal como prima ratio: la inadecuación del derecho administrativo sancionador
y la necesidad de buscar soluciones en el seno del derecho penal”, Revista General de Derecho
Administrativo, número 51, (2019): 1-56.
392
Como hemos visto en los capítulos anteriores, un enfoque adecuado hacia la gestión del patrimonio
histórico requiere una visión multidisciplinar. Por lo tanto, no solo nos referimos al derecho

~ 182 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

ámbito del Derecho donde todas las variantes relacionadas con la protección del
patrimonio histórico encuentran una mejor adecuación. Algo que coincide con lo
comentado en el Capítulo 3 respecto a las policías locales.

Por otro lado, es importante recalcar que se deben priorizar planes de actuación
orientados a la prevención, como parte de un modelo más acorde con las policías
modernas. Este enfoque tiene como incentivo el hecho de que la prevención es un deber,
no solo de las policías, sino también de las Administraciones Públicas en general. En
este contexto, RODRÍGUEZ TEMIÑO393 afirmó que deben primar las acciones
orientadas a buscar la prevención de todo tipo de ilícitos, ya sean administrativos o
penales, sobre las medidas simplemente represivas. Además, tenemos que evitar la
tendencia a asociar el concepto de "inseguridad” con los delitos, puesto que, según
LUQUE et al., "del medio urbano (…) surgen inseguridades, temores y amenazas
graves que no siempre tienen que ver con lo penal”. De hecho, la propia distribución y
diseño de los espacios públicos y, especialmente su conservación, tienen probadas
repercusiones en la sensación de seguridad de las personas394.

Sin embargo, como explicó TORRENTE395, no es fácil encontrar en España análisis o

evaluaciones de políticas de seguridad en general, y mucho menos centradas en estas

administrativo relacionado con las leyes de patrimonio histórico o cultural, sino también a las leyes
urbanísticas y medioambientales, debido a su intersección con las leyes de patrimonio. Como señala
BERMÚDEZ SÁNCHEZ en su obra Derecho del patrimonio histórico y cultural. Gestión estatal,
autonómica y local, CEMCI Publicaciones, Granada, 2019, estas áreas no solo representan la casuística
habitual, sino que también convergen con el ámbito de actuaciones municipal. Ese aspecto permite, por
otro lado, aplicar diferentes sanciones a una misma situación, al no proceder el principio non bis in idem,
por ejemplo, esto puede ocurrir ante la falta de autorización de la administración cultural y de licencia del
ayuntamiento, como explicó YÁÑEZ, A. en Patrimonio arqueológico y derecho sancionador, op. cit.
También puede ocurrir ante un acto vandálico que afecte, al mismo tiempo, al ornato público y a un bien
histórico o artístico protegido. En lo que respecta a las diferentes ordenanzas que pueden coadyuvar a una
mejor tutela del patrimonio histórico por los ayuntamientos, FERNÁNDEZ CARBALLAL, A. en su obra
“La conservación iuspublicista del patrimonio inmueble como categoría administrativa. Una
manifestación de la protección jurídica de la estética”, publicada en Los desafíos del derecho público en
el siglo XXI: libro conmemorativo del acceso a la Cátedra del Profesor Jaima Rodríguez-Arana Muñoz,
(2019): 363-380, argumentó en un sentido similar al hablar sobre la importancia de los elementos
protegidos. El autor sostuvo que estos son "requisitos básicos de la edificación” y, por lo tanto, deben
estar tutelados tanto por el Derecho urbanístico como por el Derecho de la edificación. En palabras del
autor: "La ciudad (…). Es un espacio de Derechos organizado desde el Derecho Urbanístico y la Ciencia
Urbana sobre los pilares de la Buena Administración. Un espacio colectivo, participativo y solidario que
se organiza en torno a tres principios: la seguridad pública, la salud pública y la estética u ornato
público”. (364).
393
Vid. RODRÍGUEZ TEMIÑO I.” Indiana Jones sin futuro…”, 317.
394
Vid. SAN JUAN y VOZMEDIANO. Guía de prevención del delito…
395
TORRENTE, D. “Diseñando la seguridad pública…”, 366.

~ 183 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

materias. Este mismo autor, siguiendo a ESPASA J.M., afirmó que, de hecho, en España
la planificación de las políticas de seguridad es escasa y, en muchos casos, cuando
existen, estas tienen un ínfimo sustento empírico. Esta circunstancia hizo difícil el
planteamiento de este capítulo; sin embargo, se ha fundamentado en todo lo posible. Es
importante tener en cuenta que partimos de la premisa de que una correcta protección
del patrimonio histórico debe planificarse transversalmente, es decir, desde el
planteamiento de una política integral que busque la resolución de problemas que se
encuentran conectados, aunque sea parcialmente396. Por tanto, y volviendo al patrimonio
histórico, dentro de las líneas de gestión deberían venir recogidas las evaluaciones de
riesgos de seguridad. Además, en los diferentes planes de emergencia deberían
reflejarse, aunque de manera somera, los riesgos propios asociados a estos bienes, dado
que, posteriormente, cabría la posibilidad de su desarrollo específico mediante un plan
especializado o concreto. Un ejemplo es el Plan Territorial de Emergencia Municipal
del Ayuntamiento de Madrid (PEMAM), aprobado el 19 de enero de 2023, donde se
recogen los riesgos al patrimonio histórico, facilitando su posterior desarrollo y, más
importante, su incardinación dentro de un sistema más amplio (Cfr. 5).

La falta de revisión y actualización legislativa comentada en los capítulos anteriores,

tanto en las leyes de protección del patrimonio como en las leyes que configuran el
modelo policial español, se nos muestra más claramente al afrontar las bases jurídicas
de la protección del patrimonio histórico por parte de las policías locales. Este aspecto,
además, ha condicionado la configuración institucional de los organismos con
potestades para la protección del patrimonio histórico a nivel local, que es donde se
producen un gran número de las amenazas a su conservación y, especialmente, las más
complejas. Naturalmente, la controversia surge en el ámbito local, donde los entes
competenciales superpuestos se solapan. En este contexto, debido a la presencia de
edificios estatales, de las comunidades autónomas o de la iglesia, sería muy conveniente
establecer protocolos de colaboración orientados a su protección. Si no es factible en la
protección diaria, dado que los municipios normalmente están saturados solo con su
propio patrimonio histórico, al menos debería considerarse en la actuación ante
emergencias puntuales que podrían causar daños más graves y difíciles de recuperar,
como se verá en el capítulo 5. Es en estos casos donde las policías locales pueden
mejorar la seguridad debido a su cercanía397 y al poder contar, por lo general, con un

396
TORRENTE, D. “Diseñando la seguridad pública…”, 367. y LUQUE et al., “Contexto de las políticas
de seguridad pública…”, 70, quienes describieron que debe ser como "un marco flexible y participativo
en el cual los diversos agentes públicos y privados, desde las respectivas aportaciones y
responsabilidades, puedan contribuir a la elaboración y la ejecución de políticas públicas de seguridad
eficaces al servicio de los ciudadanos”.
397
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica …”, 295 y ss.

~ 184 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

mayor número de efectivos en comparación con otros cuerpos policiales.

Es importante tener en cuenta, además, los avances producidos en el análisis de los

elementos patrimoniales protegibles, como el patrimonio industrial y especialmente el
intangible. Esto obliga a ser especialmente cuidadosos y a mantener un correcto nivel
de actualización en las materias de catalogación y, subsecuentemente, de protección.
Este proceso puede resultar complejo para cualquier administración, pero, aunque a
priori pudiera parecer lo contrario, puede serlo incluso más para una ciudad grande.
Recordemos lo comentado en el Capítulo 2 al hacer referencia a los catálogos de
protección de los planes de ordenación urbana y cómo estos pueden ayudar a avanzar
en esta materia.

Es necesario hacer mención en este punto a la complejidad que el paisaje histórico

urbano suma a la ecuación, puesto que no podemos entenderlo como una simple figura
de protección más. Esto se debe a que su salvaguarda está expuesta a una gran multitud
de amenazas que son, además, complejas de gestionar. Recordemos lo comentado en el
Capítulo 2 sobre esta materia, que, tal como recordó BERMÚDEZ SÁNCHEZ398,
deviene en obligación tras la Convención Europea del Paisaje del 20 de octubre de 2000,
al estipular la integración del paisaje en la ordenación del territorio y en sus políticas en
materia cultural. Por lo tanto, una buena planificación de las ordenanzas, junto con los
catálogos de protección que deberían encontrarse en el plan de ordenación urbana, son
medidas, entre otras, del todo necesarias en estos supuestos, independientemente de
posibles planes directores diseñados para un bien o zona concreta. Por consiguiente, hay
que enfatizar nuevamente la importancia de los objetivos planteados en esta tesis, los
estudios y el diseño de las políticas públicas, tal como lo subrayó el Programa de
Ciudades Patrimonio Mundial de la Unesco en su último informe basado en la
implementación de la Recomendación de 2011 sobre el Paisaje Histórico Urbano399
(Cfr. 2). En dicho informe se da especial relevancia a los desafíos a los que se enfrentan
las ciudades patrimonio mundial, especialmente los que surgen a nivel local, como los
proyectos de urbanización mal diseñados o incontrolados, y cuáles son los mecanismos
para enfrentarlos, como por ejemplo, nuevos sistemas de gobernanza más transparente
y participativa, el inventario y mapeo de los elementos patrimoniales, y el uso de nuevas
tecnologías para garantizar un desarrollo sostenible y la resistencia a los cambios
climáticos como formas de fortalecimiento de las capacidades de las ciudades.

398
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural… 27.
399
UNESCO. Urban Heritage for Resilience. Consolidated Results of the Implementation of the 2011
Recommendation on the Historic Urban Landscape. 2023.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

En un contexto como el descrito, no es difícil imaginar que las policías locales se

configurarán como cuerpos policiales con características más adecuadas para lograr los
objetivos de esta tesis. Son unidades administrativas que, por su naturaleza
interdisciplinar y su marcada cercanía a la gestión diaria en los municipios, adquieren
un amplio conocimiento no solo de las demandas sociales, sino también de las
particularidades e idiosincrasias de cada zona. Además, tienen un fácil acceso para
fomentar la cooperación entre administraciones o entre diferentes departamentos de las
mismas administraciones, así como una facilidad para llevar a cabo un importante
trabajo de concienciación. No debemos olvidar que, en última instancia, es una
obligación de los cuerpos policiales adaptarse a los nuevos entornos e incertidumbres.
Este punto adquiere mayor relevancia si tenemos en cuenta que, tal como lo describió
ZÚÑIGA RODRÍGUEZ400, "la delincuencia es una construcción social
pluridimensional, que está vinculada a la condición humana que es poliédrica”. Por lo
tanto, es desde esas facetas múltiples desde donde mejor se abordan las propuestas de
esta tesis.

Finalmente, quisiéramos destacar que, por los mismos argumentos planteados

previamente, la gran mayoría de los preceptos abordados en la presente tesis están
sujetos a continuo debate por los especialistas de las diferentes ramas vinculadas. Esto
es normal, dado que forman parte de dinámicas sociales cuya evolución, sin duda, traerá
nuevos aspectos sobre los que meditar (Cfr. 2.1).

4.1 Función preventiva y de control

Como adelantamos en el Capítulo 3, la prevención es un objetivo importante de

alcanzar. No en vano, como señaló CASTILLO MORO401 citando un ejemplo planteado
por PÉREZ ROYO, el ordenamiento jurídico descansa en el cumplimiento voluntario
de las normas por parte de los ciudadanos; ni siquiera la mejor administración del mundo
sería capaz de asumir una tasa de incumplimiento superior al 5-7 %. Según el autor, es
de suma importancia que la sociedad conozca las normas y las consecuencias de su

400
ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, L. “Una propuesta de política criminal integral para cada fenómeno
criminal". En Un modelo integral de Derecho Penal. Libro homenaje a la profesora Mirentxu Corcoy
Bidasolo, dirigido por V. Gómez Martín, C. Bolea Bardón, J. Ignacio Gallego Soler, J.C. Hortal Ibarra, U.
Joshi Jubert y coordinado por V. Valiente Ivañez, G. Ramírez Martín, 538. Agencia estatal Boletín del
Estado, Madrid, 2022.
401
CASTILLO MORO, “Tácticas, técnicas …”, 235.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

incumplimiento para que entienda y asuma voluntariamente su cumplimiento, lo cual se

aborda con más detenimiento en el Capítulo 6. En este punto, es importante destacar que
en la actualidad las labores policiales van mucho más allá de la prevención y represión
del delito, especialmente dentro de los cuerpos de policía local. De hecho, una gran parte
de su labor se dedica a actividades no directamente relacionadas y consiste en brindar
todo tipo de ayuda mediante el contacto directo con el ciudadano402.

Volviendo al objeto de la tesis, y si recordamos lo visto anteriormente, las CC. AA.

asumieron las competencias en la gestión y la protección del patrimonio histórico,
desarrollando y ampliando algunos aspectos de la LPHE, como las figuras de
protección. Sin embargo, queremos recalcar, como es fácil observar, nuevamente, una
falta de correspondencia entre el ámbito normativo y el ámbito de gestión diaria de los
administrados. Esto conduce a situaciones continuas de desprotección del patrimonio,
las cuales podrían solucionarse mediante la asunción de medidas preventivas de control.
La diversidad de administraciones implicadas, junto con lo difuso de las líneas
competenciales, tal como se vio en el Capítulo 2, da lugar a actuaciones concurrentes,
incluso con cierta confusión competencial en algunos casos. Por esta razón, es
importante, como expuso BERMÚDEZ SÁNCHEZ403, de cara a poder plantear
propuestas en aras de mejorar el sistema, establecer primeramente una delimitación
clara de esas competencias (Cfr. 2). El objetivo es abordar los detalles técnicos en la
ejecución de la regulación y, lo que más nos interesa, de cara a su fiscalización. Esto
requiere ir más allá y promover, en concordancia con FERNÁNDEZ CACHO404, la
coordinación interinstitucional, la cooperación entre administraciones y la relación con
los centros de investigación.

Queremos exponer, a modo de ejemplo, un suceso en el que se vislumbran las

disfunciones expuestas en capítulos anteriores, y que nos sirve para introducir los
planteamientos que venimos defendiendo. Este ejemplo, entre los múltiples existentes,
se trae a colación principalmente por su repercusión mediática. Nos referimos al caso
del Eccehomo de Borja (Zaragoza), que, si bien es notoriamente conocido, no tuvo
mayor trascendencia legal debido a no encontrarse bajo la protección de ninguna de las
figuras jurídicas recogidas ni en la legislación estatal ni en la legislación aragonesa,
como explicó ALEGRE ÁVILA405. Este caso llamó la atención de los medios de

402
Ibidem.
403
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural…
404
FERNÁNDEZ CACHO. Patrimonio arqueológico y planificación territorial…, 16.
405
ALEGRE ÁVILA, J. M. Del Eccehomo de Borja al San Jorge de San Miguel de Estella. La debida
regulación de la profesión de "conservador-restaurador". En: Las Profesiones del patrimonio cultural:

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

comunicación debido a la simple banalización de su carácter cómico, pero son

innumerables los bienes patrimoniales que se pierden cada año por motivos similares y
que escapan al conocimiento de las autoridades encargadas de su protección406. Es en
este ámbito donde los municipios pueden ejercer una labor más activa de control,
mediante la inspección de las obras o intervenciones en monumentos o yacimientos. Por
un lado, con nuevas figuras de protección (Cfr. 2), y por otro, ejerciendo una labor de
policía y control administrativo de las intervenciones en bienes culturales, que, como
desarrolló ALEGRE ÁVILA407, deben someterse no solo al control administrativo y
urbanístico previo, sino que también deben extenderse a la verificación de la idoneidad
técnica o profesional de los intervinientes408. Esto encaja con las funciones propias de
los municipios ya comentadas anteriormente, así como en las de colaboración directa
con otros entes como, por ejemplo, el eclesiástico.

En la actualidad, como comentamos anteriormente, la colaboración entre las

administraciones involucradas en la protección del patrimonio histórico viene
normalmente articulada por las comisiones de patrimonio, donde se estudian los
proyectos previamente a la concesión de una licencia. Sin embargo, el sistema de
licencias administrativas suscita algunos problemas. Por ejemplo, cuando la utilización
de varios criterios nos lleva a conclusiones diferentes o incluso contradictorias en lo que
respecta a la identificación de los bienes, algo que puede ocurrir comúnmente al
superponer un yacimiento arqueológico con un bien inmueble protegido, y que además
se encuentren dentro de un parque histórico, o un edificio contemporáneo de valor
artístico en un centro histórico, por ejemplo.

Esta circunstancia se agrava debido a la falta de actualización en los catálogos, teniendo

bienes inscritos que han sido sustancialmente modificados o que han desaparecido, o
con algunos que, debiendo haber sido incluidos, no se ha materializado tal inclusión. En
este punto, cabe hacer un inciso en lo referido a la inmovilidad de los catálogos
(entiéndase estos en sus formas más diversas, como los catálogos de locales comerciales
protegidos). Normalmente, la realización de estos es una tarea ardua en la que podemos

competencias, formación y transferencia de conocimiento: reflexiones y retos en el Año Europeo del

Patrimonio Cultural, 2018, ISBN 978-84-09-04731-4, 407.
406
A modo de resumen, puede consultarse la siguiente noticia de prensa:
https://cadenaser.com/nacional/2023/05/11/del-ecce-homo-de-borja-al-san-jorge-de-estella-una-historia-
de-buenas-intenciones-pero-poco-talento-para-la-restauracion-cadena-ser/
407
ALEGRE ÁVILA, J. M. “Del Eccehomo de Borja… “, 411.
408
Quisiéramos llamar la atención en este punto, dado que lo expuesto se hace extensible a las
intervenciones arqueológicas y, especialmente, a las remociones de tierra en las que es preceptiva la
presencia de arqueólogos.

~ 188 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

encontrarnos con situaciones tales como que, al terminarlo, hayan pasado tantos años
que se haga ya necesaria su revisión. Esta situación, al ser costosa y complicada,
normalmente no se desarrolla, quedando dichos catálogos a la espera de un mejor
momento para su actualización, algo que suele alargarse demasiado.

Claramente, estas situaciones no redundan ni en la defensa efectiva del patrimonio

histórico ni en una adecuada gestión administrativa que garantice el desarrollo de nuevas
iniciativas o la rehabilitación de espacios. Dicha situación se hace más chocante al
recordar los postulados defendidos en el Capítulo 2 de esta tesis, cuando se planteaba
como parte de los elementos positivos del sistema de protección del patrimonio histórico
por las normas urbanísticas, precisamente su agilidad y facilidad de adaptación,
características necesarias para garantizar un desarrollo acorde con otros derechos409. Por
supuesto, las explicaciones que se pueden buscar a esta contradicción son variadas, y
casi todas, alejadas de los objetivos de este estudio, pero, no podemos dejar de hacer
alusión a la influencia que en todos estos procesos tiene la ciudadanía y, por tanto,
recordar la importancia de la concienciación pública en todos estos procesos (Cfr. 6).

En este mismo sentido, podemos incluir el control de las declaraciones responsables410.

La delimitación precisa de responsabilidades y el ejercicio legítimo de los derechos
exigen, entre otras obligaciones, la determinación de sobre qué elementos recaen las
figuras de protección, teóricamente algo que se realiza mediante la redacción de los
catálogos de bienes dentro de los municipios, a los que posteriormente se les da carácter
legal mediante su aprobación a través del PGOU correspondiente (Cfr. 2). Sin embargo,
no son escasas las situaciones en las que las intervenciones en edificios protegidos
escapan al adecuado control mediante el uso, o el abuso, de estas figuras, generando

409
Nos referimos a los derechos a una vivienda digna, al desarrollo económico, entre otros. No es difícil
imaginar cómo estos derechos se interconectan dentro de los postulados que estamos planteando. No en
vano, PÉREZ ANDRÉS, en “La Ordenación del territorio…”, 20, señaló que en la ordenación del
territorio "encontramos íntimamente imbricados principios tan representativos del constitucionalismo
occidental más actual, como son los de igualdad, conservación de los valores naturales, mejora del
bienestar general, o calidad de vida”.
410
En la Comunidad de Madrid, este tipo de autorizaciones se hacen comunes desde la tramitación de la
Ley 1/2020, de 8 de octubre, que modifica la Ley del Suelo 9/2001, para el impulso y reactivación de la
actividad urbanística. Desde este momento, como ALONSO GARCÍA y VILLANUEVA CUEVAS
comentaron en Comunidad de Madrid el interés de las nuevas normas adoptadas, en Observatorio de
Políticas Ambientales 2021, coordinado por GARCÍA ÁLVAREZ, G; JORDANO FRAGA, J; LOZANO
CUTANDA, B; NOGUEIRA LÓPEZ, A., 1317-1344. Madrid: CIEMAT, 2021, la licencia urbanística
pasó a considerarse como un título habilitante excepcional, el cual se aplica en un reducido número de
casos. Además, el control de las declaraciones pasó a ser posterior a la ejecución y la responsabilidad es
de los ayuntamientos, que normalmente carecen de medios para realizarlo. Por lo tanto, las medidas
preventivas son del todo nulas y, en caso de daño, difíciles de hacer cumplir.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

situaciones que son, a nuestro juicio, del todo incompatibles con la seguridad jurídica.
Por ejemplo, la notificación de sanciones u obligaciones de restitución cuando han
pasado varios años de la obra o reforma que generó el expediente, e incluso
encontrándose con la situación de que el titular ha cambiado.

Si bien la normativa es clara en este sentido, y los terceros adquirientes de una propiedad
deben responsabilizarse de las posibles infracciones cometidas al amparo de la
declaración responsable, son muchas y complejas las situaciones que se dan, en tanto
que la administración, o las empresas adjudicatarias, no realizan una correcta labor
inspectora en tiempo y forma. Independientemente de los derechos de los interesados
que se puedan poner en juego, existe la posibilidad real de una pérdida, o en el menor
de los casos, un daño irreversible de los elementos patrimoniales protegidos,
especialmente en bienes inmuebles de zonas urbanas que constantemente se encuentran
en procesos de traspaso y reforma por la gran actividad económica de la zona. Aunque
los tribunales lleguen a resarcir a los interesados, normalmente en el proceso se produce
una pérdida o daño de dichos elementos.

En este sentido, debemos mencionar la reciente sentencia de la Sala Tercera del TS, de
lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia 293/2023 de 8 de marzo, Re.
8658/2021. En esta sentencia, el alto tribunal estimó el recurso de casación de un
ayuntamiento y revocó una sentencia del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) de
Cataluña, dictando que la Administración no está sujeta a plazo a la hora de comprobar
las declaraciones responsables, puesto que dicha comprobación debe entenderse
aplicable a todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refiere la
declaración responsable. Entendemos que dicha sentencia viene a esclarecer los criterios
en una parte de las diferentes situaciones que se están dando actualmente, por lo que no
queda más remedio que esperar a ver cómo se van resolviendo las diferentes
controversias en los tribunales.

De todo lo anterior, creemos importante concluir resaltando la necesaria implicación de

los intereses privados en la conservación del patrimonio histórico, claro está, en
consonancia con los intereses públicos. De acuerdo con CASTELLS411, "toda
estructura física puede mantenerse si hay una política, tanto pública como privada, de
conservación de estas estructuras; si no se mantienen es porque los intereses
funcionales y los intereses económicos subyacentes no representan un estímulo
suficiente para ese mantenimiento físico de las estructuras”. Por lo tanto, es necesaria

411
CASTELLS, M. “La intervención administrativa en los centros urbanos…”, 233.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

una consonancia en la materia entre los diferentes intereses públicos y privados, algo
que a nadie se le escapa que es harto difícil. Por esta razón, se deben desarrollar de
manera más efectiva y pormenorizada los métodos de control, en primer lugar, buscando
la concienciación y la prevención, y, en segundo lugar, la sanción. Para dicho propósito,
necesitamos mecanismos de control claros y transparentes.

En este contexto, vamos a encontrarnos que tanto los PGOU como las ordenanzas son
herramientas fundamentales en las labores de prevención y control que se pueden ejercer
desde las competencias de policía administrativa por las policías locales. Sin embargo,
y aunque los catálogos suelen corresponder con bienes inmuebles412, no se le suele dar
relevancia a la importancia que tienen para la protección de bienes muebles, puesto que
en muchos casos se desconoce el contenido de los inmuebles y su valor. Este hecho crea
un problema a la hora de establecer protocolos de protección, como se comenta más
adelante en el Capítulo 5. Es importante tener en cuenta que, si bien las figuras de
protección como los BIC incluyen automáticamente dentro de su ámbito de protección
a los posibles bienes muebles que se encuentren en el edificio, con los catálogos nos
vamos a encontrar con unas condiciones totalmente diferentes. Las diferentes figuras de
protección no solo no van a poder proteger los posibles bienes muebles, sino que la
propia configuración del edificio va a recibir distinta protección en función de la
catalogación que se le haya otorgado. Esto convierte a una posible planificación de cara
a establecer sistemas preventivos en algo que debe estudiarse de manera más
individualizada.

Debemos tener en cuenta estos aspectos, dado que, dentro del ámbito de la seguridad,
entendida en su definición más genérica, el patrimonio cultural ha pasado a ocupar
recientemente un lugar destacado dentro de la actualidad internacional, donde
continuamente salen a la luz noticias relacionadas con daños o pérdidas, que ponen de
manifiesto el hecho de una necesaria actualización en su gestión, que garantice su
protección y el adecuado disfrute de estos por parte de los ciudadanos413.

La gran variedad e idiosincrasia de los bienes que conforman el patrimonio cultural,

junto con su valor para la población, hacen complejo este reto, y esto hace más necesaria
su inclusión en los estudios estratégicos orientados a la seguridad y en su legislación de

412
Los bienes muebles suelen encontrarse en los inventarios, por lo que, aunque puedan estar protegidos,
el acceso a su información no es tan fácil.
413
Vid. SANZ DOMÍNGUEZ, E., RUFIÁN FERNÁNDEZ, F. J., SABRINE, I. “New Security
Challenges at Museums and Historic Sites: The Case of Spain”. En: Art Crime in Context. Studies in Art,
Heritage, Law and the Market, vol 6, editado por Oosterman, N., Yates, D. Springer, 2023.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

desarrollo. Un ejemplo de su relevancia para las funciones relacionadas con la seguridad

en sitios patrimoniales es la importancia que el patrimonio cultural tiene como elemento
transversal dentro de la Estrategia de Seguridad Nacional414 (ESN) desde el año 2017
(Cfr. 5.6). En este ámbito de estudio, se ha evidenciado una ausencia de trabajos y
análisis que no es acorde con su verdadera relevancia. Estos son necesarios para
garantizar de forma adecuada tanto la seguridad y la conservación, como la adecuada
gestión y disfrute de los bienes415. Al fin y al cabo, este tipo de amenazas son, en
palabras de CARPIO BRIZ416, "un conjunto de amenazas graves, por su enorme
potencialidad (cuantitativa y cualitativa) para lesionar intereses fundamentales de la
comunidad política y social protegidos por el Estado a través de una diversidad de
políticas públicas”. En este punto, resulta conveniente destacar cómo los medios de
comunicación e internet han elevado el papel del patrimonio como símbolo de las
políticas de identidad hasta ser una parte clave en los conflictos 417. A esto se suman

414
En España, la normativa que define este concepto es la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional.
GONZÁLEZ CUSSAC, J. “La expansión de la categoría de seguridad nacional. Un modelo integral de
derecho penal”. En Un modelo integral de Derecho Penal. Libro homenaje a la profesora Mirentxu
Corcoy Bidasolo, editado por V. Gómez Martín, C. Bolea Bardón, J. Ignacio Gallego Soler, J.C. Hortal
Ibarra, U. Joshi Jubert y coordinado por V. Valiente Ivañez, G. Ramírez Martín, 160. Agencia estatal
Boletín del Estado, Madrid, 2022., hizo referencia a "la resbaladiza indeterminación jurídica de la
categoría de seguridad nacional”, al compararlo con la facilidad de su uso en la limitación de derechos
individuales. El mismo autor reconoció "la progresiva centralidad que está adquiriendo "la seguridad”
y el interés por todo lo relacionado con ella, en prácticamente todos los ámbitos”. Sin embargo, CARPIO
BRIZ, D. I., en Estrategias de seguridad nacional y política criminal: un proyecto conceptual de
integración. En: Un modelo integral de derecho penal. Libro homenaje a la profesora Mirentxu Corcoy
Bidasolo, 52, AEBOE, 2022. La definió como una política pública dirigida por el Gobierno que encarna
"… la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a
garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto
a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos
asumidos”. El autor continuó haciendo una reflexión sobre la necesidad de que estas estrategias se
sustenten en el ius puniendi, y sobre políticas sociales de prevención, lo que obliga a las ciencias penales
a involucrarse en el estudio de su aplicabilidad, algo que no ha sido común hasta el momento. Traemos a
colación este aspecto, dado que encontramos interesante su comparación con los conceptos de seguridad
pública y seguridad ciudadana, comentado en el Capítulo 3. En dicho capítulo, abordamos los claroscuros
en su aplicabilidad a las políticas públicas de los entes locales. Por tanto, al objeto de entablar nuevas
propuestas, aunque desde el ámbito concreto de estudio de esta tesis, queremos plantear cuestiones
nuevas, como, por ejemplo, si tenemos en cuenta que, tal como señaló GONZÁLEZ CUSSAC, los nuevos
desafíos de seguridad están llevando a solapar en la práctica los diferentes términos, especialmente en
Europa, donde "se habla del tránsito del modelo de la "seguridad nacional” al de la "seguridad pública”;
de la integración de dimensiones humanas, locales, nacionales e internacionales en la noción de
seguridad”. Esto debería tener su reflejo en la normativa nacional, por lo que creemos conveniente que
se desarrolle más el estudio jurídico de dichos conceptos, para poder así aplicarlos adecuadamente.
415
Vid. Rufián Fernández, F. J. “El patrimonio histórico en la Estrategia de Seguridad Nacional”. En:
Compartiendo (visiones de) Seguridad. VI Congreso ADESyD. Caracuel Raya, M. A.; Díaz Toribio, J.;
Sánchez Mateos, E.; Crespo Alcázar, A.; Sánchez González, M. T. (eds. lit.). (2020): 90-101.
416
Carpio Briz, D. I. “Estrategias de seguridad nacional y política criminal…”, 53.
417
Figuras ya consolidadas, como los bienes pertenecientes al Patrimonio Mundial, han contribuido a

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

otros factores, como la globalización y el mercado internacional de arte y antigüedades,

que han ayudado, a su vez, a interconectar a los grupos armados con las organizaciones
criminales, beneficiándose mutuamente del saqueo y el tráfico de antigüedades, lo que
ha generado un crecimiento hasta ahora desconocido de los ataques al patrimonio
cultural. Es por eso por lo que, en los conflictos, el patrimonio ha pasado de ser no solo
"víctima”, sino también "arma de guerra”.

La razón principal es que, además de su posible valor material o estratégico, es un

símbolo, y, por tanto, tal como explicó CACHAFEIRO BERNAL418, crea identidades y
representa valores universales. Este hecho pone de manifiesto que, junto con otros
factores, se está cambiando en esencia la forma misma de los propios conflictos, los
cuales no pueden entenderse actualmente sin la influencia de la globalización, las
comunicaciones, el comercio internacional, la guerra híbrida, entre otros aspectos. Todo,
en su conjunto, ha acabado convirtiendo el patrimonio en objetivo de ataques. España,
por ejemplo, no ha sido ajena a esta problemática419. Es precisamente aquí donde el
patrimonio cultural, en su condición de elemento vertebrador420 y de representación
dentro de la sociedad, destaca por su vulnerabilidad ante diversas amenazas recogidas
en la ESN421. Es importante tener en cuenta que la percepción de la seguridad está
estrechamente ligada al concepto de inseguridad subjetiva422, y que es, además, un

romper barreras geográficas y conceptuales como las de "nación” (Cfr. 2). Todo el mundo se siente
afectado por catástrofes como la de Notre Dame o ataques como el de Palmira, lo que se intensifica con
la facilidad de transmisión actual de los medios de comunicación y las nuevas tecnologías. Por lo tanto,
estos bienes pasan a utilizarse como objetivos en los conflictos. No es difícil ver que más allá de las
posibles ideas iconoclastas o religiosas detrás de estos ataques, hay una intención clara de confrontación
contra un sistema político y social que consideran no solo opuesto al suyo, sino una amenaza. Y qué mejor
forma de enfrentarse que atacando sus símbolos, representados en los bienes de patrimonio mundial.
418
CACHAFEIRO BERNAL, O. “La destrucción del patrimonio cultural como arma de guerra”, Revista
Instituto Andaluz del Patrimonio Histórico, nº 93, (2018): 169-170.
419
Vid. SUÁREZ-MANSILLA, M. “Blood antiquities: a net acting in Spain helped to finance DAESH
through illicit trafficking of cultural goods”, ArtWorldLaw Bulletin. Chronicles of Themis & Athenea, 4,
(2018): 1-32.
420
Tal y como aparecía recogido en la ESN 2017. Un proyecto compartido de todos y para todos,
presidencia del Gobierno, Madrid 2017, p. 21. Actualmente, ese documento se encuentra derogado,
habiendo sido sustituido por la ESN 2021. Para un mayor entendimiento del surgimiento de las ESN en
España, así como su vinculación a la política criminal, puede consultarse: CARPIO BRIZ, D. I.
“Estrategias de seguridad nacional y política criminal…”
421
Vid. RUFIÁN FERNÁNDEZ, F.J. “El patrimonio histórico en la Estrategia de Seguridad Nacional…”.
422
El concepto está muy relacionado con la seguridad en espacios públicos, tema que se ha tratado a lo
largo de esta tesis. La inseguridad subjetiva se entiende tradicionalmente como el "miedo al delito”, es
decir, la sensación de inseguridad que experimenta el ciudadano promedio y que resulta de la combinación
de diferentes factores que pueden afectar a las personas de manera muy diversa. Se puede obtener una
aproximación al concepto y a las dificultades que implica su investigación en HUESCA GONZÁLEZ,
A., y GRIMALDO SANTAMARÍA, R. “El estudio de la inseguridad subjetiva: principales

~ 193 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

aspecto al que la ciudadanía otorga una gran importancia, dado que condiciona su
calidad de vida, y, por tanto, se convierte en una de las prioridades para cualquier
administración423. Dado que las personas identifican el patrimonio histórico con los
valores de su cultura, sociedad y señas de identidad, es necesario garantizar la sensación
de seguridad entre la población asegurando la protección de sus bienes culturales. Un
ejemplo reciente de esto fue el incendio que ocurrió en la Catedral de Notre Dame
(París) el 15 de abril de 2019. Este incidente permite hacer dos lecturas: una relacionada
con las carencias en los medios y métodos de protección, que se discuten en capítulos
posteriores (Cfr. 5) de la presente tesis, y otra sobre la respuesta unánime de la sociedad,
no solo en Francia, sino en el mundo entero, mostrando unidad y apoyo ante la pérdida
de un icono de la cultura y la historia.

En este sentido, todas las funciones policiales relacionadas con la seguridad y la

prevención de daños relacionados con posibles ataques que tengan como objetivo el
patrimonio tienen cabida, teniendo en cuenta además la formación (Cfr. 7) para
garantizar una respuesta rápida y adecuada a estos ataques que minimicen los daños.

componentes”. En: Comprender el presente, imaginar el futuro: nuevas y viejas brechas sociales. Coord.:
Martínez Paricio, J. I. y Moreno Carrillo, J. M., 611-623. Además, se puede consultar la obra de ZÚÑIGA
RODRÍGUEZ, L. Una propuesta de política criminal integral para cada fenómeno criminal. En: La
expansión de la categoría de seguridad nacional. Un modelo integral de derecho penal. Libro homenaje
a la profesora Mirentxu Corcoy, Bidasolo, 385, AEBOE, 2022. donde la autora realizó una valoración
importante en cuanto a la significancia que este tipo de inseguridades tienen para la vida colectiva. Para
tener una visión del concepto más relacionada con las políticas de seguridad, puede consultarse LUQUE
et al., 71 y ss. Finalmente, para una aproximación más cercana al trabajo policial, se puede consultar a
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”. En su página 316, el autor hizo la
siguiente descripción que creemos apropiada para significar el alcance del término y su relación con el
objetivo de la presente tesis: "La seguridad es un dato objetivo, pero también una percepción. (...) la
denominada seguridad subjetiva cumple un papel que no es desdeñable, y ocupa su propio lugar en la
agenda política. La protección del orden público en el ámbito local cumple un papel insustituible en la
vida de la ciudad y de sus habitantes. (…) orden público que no se sostienen únicamente en la prevención
y represión del delito, sino en el cumplimiento, en general, de las normas jurídicas. (...) normas de tráfico,
limpieza, equipamientos públicos, inspección (...) y otras por el estilo son actividades que contribuyen a
la percepción de la seguridad ciudadana. El ciudadano no calma su sed de seguridad con la ausencia
del delito; también demanda calles iluminadas, viales libres de obstáculos, calzadas bien pavimentadas,
medidas anti-incendio, protección civil (...) Y estas son las cosas que dependen de la Administración
Local, la más cercana y sensible a las necesidades cotidianas de los ciudadanos”.
423
HUESCA GONZÁLEZ, A. M. y QUICIOS GARCÍA, M. P., en El sentimiento de inseguridad como
incertidumbre. En: Aspectos sociales en la seguridad ciudadana. Ed. Dykinson, 2021, comentaron que la
"sensación de inseguridad esta más relacionada con la incertidumbre, la cual describe como un conjunto
de factores sociales de riesgo asociados a la circunstancias económicas, sociales, políticas, sanitarias
colectivas y, también, al conjunto de incertidumbres vitales derivadas de preocupaciones individuales”.

~ 194 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4.1.1. Policía local y ordenación urbana. Nuevas estrategias de gestión y

protección del patrimonio histórico

Como se expuso en el Capítulo 2, y tal como recordó BERMÚDEZ SÁNCHEZ424, las

competencias urbanísticas tienen una gran repercusión en la protección del patrimonio
histórico. El autor explicó que dicha repercusión puede entenderse en dos sentidos: por
un lado, debido a su vinculación con la normativa sectorial, y, por otro lado, por la
aplicabilidad directa de las propias normas urbanísticas que, como es lógico, van a tener
una trascendencia clara en el día a día. De ambas líneas se han comentado diversos
aspectos a lo largo de la tesis, y seguirán siendo objeto de análisis, pero nos gustaría
traerlas a colación en este capítulo, junto con la siguiente reflexión: ¿Hasta qué punto
otras áreas relacionadas directamente con el urbanismo, y que tienen una clara
repercusión en la vida de las ciudades, pueden afectar al patrimonio histórico, y
viceversa? ¿Cuáles son los mecanismos que actualmente existen tanto para su diseño e
implementación, como para su control?

Para poder dar respuesta a estos planteamientos, necesitamos exponer, aunque sea de
manera somera, el contexto actual de las grandes ciudades425. En este sentido, no es
difícil ver que existe un proceso de mejora de la ciudad y de la calidad de vida de los
ciudadanos, que está en la mesa de las principales metrópolis del planeta y pasa, entre
otras cosas, por reestructurar la movilidad interna para poder mejorar a la vez la calidad
de vida de los ciudadanos. El concepto tiene su origen, tal como explicó la periodista
HERNÁNDEZ426, en el éxito de la peatonalización de los centros históricos europeos,
que ha permitido a las personas desarrollar sus vidas en un entorno más cercano, y viene
a su vez relacionado con las políticas de rehabilitación y recuperación de los centros
históricos impulsadas, con diferente éxito, desde finales de los ochenta. Estas políticas
se basaron en la operatividad de las figuras especiales de planeamiento, y
posteriormente, en el desarrollo de modelos de gestión específicos. Actualmente, es
necesario reflexionar sobre su idoneidad y sus carencias, abriendo un debate que nos
ayude a aprender y a mejorar, un debate que necesariamente, y tal como planteó

424
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural... 90 y 91.
425
Especialmente si tenemos en cuenta lo que ha cambiado desde el momento de publicación de las leyes
de referencia que estamos usando, en este caso de la LPHE. Vid. SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ
“Municipios y patrimonio cultural…”, 154 y ss.
426
Hernández, N. (2020, 11 noviembre). Así se debe rediseñar la ciudad del futuro. Forbes.
https://forbes.es/empresas/80843/asi-debe-redisenarse-la-ciudad-del-futuro/

~ 195 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

CASTILLO427, debe entenderse como multidisciplinar.

Como se comentó anteriormente, los nuevos desafíos que se imponen en el diseño y la

conceptualización de las ciudades llevan implícitos el repensar la forma de trabajar de
los profesionales involucrados en todos los campos relacionados, y consecuentemente
una evolución, al menos desde el estudio doctrinal del Derecho, que, a su vez, solo podrá
llevarse a la práctica desde la adopción de nuevos paradigmas por parte de las políticas
públicas y de la Administración. Hablamos de un nuevo rol y de afrontar nuevos retos,
pero también hablamos de tener en cuenta que, tal como nos recordó FELSON428: "el
incremento o la reducción del delito están relacionados, entre otros factores, con el
diseño y el mantenimiento de los barrios”.

Imaginar la consecución de estos fines sin la integración del patrimonio histórico de las
ciudades, tendría como consecuencia una gran pérdida de riqueza y de identidad para
las mismas, puesto que el patrimonio histórico es parte integrante de la propia ciudad y,
por tanto, debe entenderse unido de forma integral a su futuro. Por otro lado, la relación
entre los elementos patrimoniales de las ciudades y los espacios públicos propiamente
dichos, así como el uso tanto del mobiliario urbano como de las herramientas
urbanísticas, debe orientarse a garantizar no solo la conservación de estos elementos,
sino también para mejorar la calidad y la seguridad de los espacios. En su conjunto, son
aspectos que suponen un desafío, máxime si se tiene en cuenta que es una materia cuyo
estudio o aplicación ha sido hasta fechas muy recientes postergado por las
administraciones429.

La sola exigencia de la conservación de los elementos patrimoniales de una ciudad,

adosando su carga económica a las administraciones o particulares, sin entender ni
planificar su función dentro del conjunto, se ha demostrado ineficaz. Por lo tanto, se
debe exigir un cuidado de los bienes que sea autosostenido, y para ello se debe
contemplar su integración, tal como explicó SOBRINO ARANZABE430, dentro de la

427
Castillo Oreja., M. A. “Presentación”. En Centros históricos y conservación del patrimonio, editado
por M. A. Castillo Oreja, 9-16. Madrid: Fundación Argentaria. 1998.
428
FELSON, M. “Prólogo” en Guía de prevención del delito: seguridad, diseño urbano, participación
ciudadana y acción policial, editado por Guillén, C. San Juan; Vozmediano Sanz, L.; y Felson, M. J. M.
Bosch Editor, 2021.
429
La prevención del crimen mediante el diseño ambiental es una disciplina que ha sido objeto de una
larga evolución. Surgió en los años 70 y evolucionó desde las simples medidas físicas a un enfoque más
integral que considera factores sociales, comunitarios y tecnológicos con el objetivo de crear entornos
urbanos más seguros y habitables. Para ampliar información al respecto, se recomienda la obra
GUILLÉN, et al. Guía de prevención del delito…
430
SOBRINO ARANZABE, J. I. “La protección jurídico-administrativa del patrimonio cultural

~ 196 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

propia dinámica socioeconómica de las comunidades de las que son parte integrante
(Cfr. 2.2.1.2). De este modo, se le debe asignar una "función” dentro el conjunto para
articularse en los procesos de desarrollo de la ciudad. Una función, acorde con su
idiosincrasia, y que vaya más allá de su posible consideración como recurso económico
orientado al turismo, e interactúe en el tejido social de la ciudad en general y del barrio
en particular431. Entendemos que la mejor manera de planificar algo tan complejo, pasa
por facilitar la generación de un diálogo entre las administraciones y los ciudadanos en
lo referente a las decisiones a adoptar y los modelos a seguir, y que a su vez encuentre
en ese diálogo un método adecuado de fiscalización de las propias políticas públicas.
De esa manera, se busca la consecución de una planificación en la que el bienestar de la
ciudadanía sea un objetivo y se puedan evitar fenómenos como el de la gentrificación,
que, tal como ALMANSA SÁNCHEZ432 comentó en su tesis doctoral, y no es difícil de
comprobar, afectan a los centros históricos de diversas ciudades españolas y europeas433.

Por tanto, que en los ayuntamientos redunden las diferentes normativas vistas
anteriormente debe verse como una oportunidad para gestionar mejor las ciudades, en
vez de concebirse como un problema. Las leyes de patrimonio otorgan a los bienes unas

vasco…”, 25.
431
En este sentido, son varios los autores que llevan años denunciando la falta de coherencia entre la
puesta en valor de bienes patrimoniales y su funcionalidad dentro del tejido urbano de las ciudades.
RODRÍGUEZ TEMIÑO en Arqueología urbana…op. cit. p. 367, ya criticaba la encapsulación que se
hace de los bienes arqueológicos en las ciudades. En ese mismo sentido, CASTELLS, en La intervención
administrativa en los centros urbanos… 246, reivindicó como medida necesaria para un desarrollo urbano
de los centros de las ciudades la apertura del patrimonio artístico: "Lo que no puede ser es que una ciudad
se convierta en un museo y que la gente pase por delante de las fachadas. Es absolutamente fundamental
transformar las tumbas de arte que existen en una página viva de relación con la gente y de conexión
plástica de la experiencia ciudadana con la historia de la ciudad”.
432
ALMANSA SÁNCHEZ, J. ”Arqueología y sociedad…”, 60.
433
Quizá una de las consecuencias más visibles es la pérdida de los comercios tradicionales de los barrios.
A menudo se le atribuyen consecuencias únicamente desde el ámbito económico, pero estas van más allá,
puesto que obligan a realizar mayores desplazamientos, lo que va en contra de fomentar la proximidad
entre vecinos y la actividad en las calles, lo que a su vez redundaría en una mayor sensación de seguridad.
Aunque tradicionalmente se atribuye esta tendencia al auge de los centros comerciales, en realidad es un
buen ejemplo del efecto que las normas urbanísticas pueden llegar a tener en la vida en las ciudades.
Pongamos como ejemplo a Madrid, donde se dan facilidades para que los locales que antes eran comercios
se transformen en viviendas turísticas, unido a los altos alquileres de las zonas eminentemente
comerciales, lo que lleva a la desaparición, primero, de esos comercios y, poco a poco, de la vida vecinal
de esos barrios. Para obtener más información al respecto, basta con realizar una búsqueda de noticias en
la web. Por otro lado, el Análisis de impacto de las viviendas de uso turístico en el Distrito Centro de
Madrid, presentado en mayo de 2017 por la consultora Red2Red, nos muestra otra visión distinta,
remarcando, entre otras cosas, que las estadísticas muestran que los usuarios de viviendas de uso turístico
tienden a realizar un mayor gasto en los comercios de proximidad. El informe está disponible en el
siguiente enlace:
https://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/UDCMedios/noticias/2017/05Mayo/05viernes/Notas
prensa/ficheros/Informe_final_5_mayo%20vivendas%20uso%20tur%C3%ADstico%20(1).pdf

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

medidas de protección que, por el propio valor intrínseco que conllevan, no pueden
extenderse a un sinfín de elementos434. Sin embargo, como sostuvo ALONSO
GARCÍA435, las normas urbanísticas consideran los elementos protegidos como un
elemento más que da coherencia al medio en el que se integran, por lo que un cambio
de paradigma en los modelos de gestión podría repercutir en mejoras consistentes no
solo en la preservación de los bienes, sino también en los espacios públicos, las
costumbres, entre otros, redundando en una mejor calidad de vida de los vecinos.
Creemos que, a este respecto, no se ha sabido llegar a una correcta integración entre los
diferentes elementos que convergen dentro de la problemática. No en vano,
CASTELLS436 introdujo que "una de las mayores contradicciones del desarrollo
urbano es que se realiza por destrucción de las estructuras existentes (…) De hecho,
nuestras ciudades progresan autodestruyéndose en lugar de ir creciendo a partir de
una base de mantenimiento de lo ya existente”.

4.1.2 La ciudad actual y los nuevos retos

Al visualizar la evolución de la realidad social y delincuencial en las ciudades españolas,

podemos darnos cuenta rápidamente de la importancia que los municipios, como entes
administrativos, han ido adquiriendo en muchas áreas. Esto nos permite darnos cuenta,
a su vez, que acercarse a la realidad de las ciudades representa una tarea compleja debido
a la heterogeneidad de elementos que convergen, y, sobre todo, como manifestó
MOSTAZA437, debido a la ausencia de un correcto entendimiento de las construcciones
socioculturales que las conforman. Esto es fundamental si lo que buscamos con nuestras
políticas es incentivar unas dinámicas concretas o disminuir otras, siempre garantizando
que las actuaciones se desarrollen dentro de los límites y con los objetivos que la CE
establece para las AA. PP.

En este sentido, queremos recordar que las ciudades han asumido el rol de ser los
primeros garantes en lo referente al disfrute por parte de los ciudadanos de sus derechos,

434
Algunos autores plantean la idea de que una de las razones de las disfuncionalidades en el sistema es,
precisamente, la gran cantidad de elementos protegidos como BIC. Para ampliar información, puede
consultarse a SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, “Municipios y patrimonio cultural…”, 155 y 156.
435
Alonso García, J. “La protección del patrimonio cultural desde el derecho urbanístico”, REGAP:
Revista Gallega de Administración Pública, Vol. 1 N.º 56,(2018): 322.
436
CASTELLS, M. “La intervención administrativa en los centros urbanos…”, 233.
437
Mostaza Barrios, M. “Ciudades y Sostenibilidad: lo importante son las preguntas”, Revista de
Occidente, 460. Septiembre. (2019):5.

~ 198 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

tanto en diferentes ámbitos como en el ámbito cultural, y este rol se ha visto acrecentado
en los últimos años. Este aspecto pudo verse reflejado ya en la firma en el año 2000 de
la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad, documento
político suscrito por más de 400 ciudades, y que en el contexto actual de crisis adquiere
una mayor relevancia en términos de garantías sociales. Como describieron AZPEITIA
y BENEDET438, estamos inmersos en un nuevo contexto territorial dentro de un nuevo
proceso global que afecta a diversos factores, dentro de unos territorios sometidos a
grandes presiones, y, por tanto, el cómo se articulen los instrumentos de regulación de
estas van a tener una gran trascendencia en un medio plazo.

Es crucial entender lo expuesto anteriormente en conjunto con el papel cada vez más
importante que las ciudades van teniendo en una perspectiva de gobernanza global439, y
su consecuente impacto para la seguridad y los cuerpos policiales 440. Esto es
especialmente relevante si lo relacionamos con las predicciones de organismos
internacionales que nos muestran un futuro de gran crecimiento de las ciudades, no solo
en tamaño, sino en influencia política y económica441. En este sentido, es importante
matizar que, en el contexto mediterráneo, las ciudades experimentan un desarrollo y
crecimiento diferente, y no hay que perder de vista que un gran número de ellas cuenta
con muchos siglos de existencia, lo que condiciona aún más las variables a la hora de

438
AZPEITIA, A. & BENEDET, V. en su artículo “New urban development after the COVID-19
pandemic. An inclusive view from the cultural sphere”, Actas del World Heritage and Design for
Health, (2021): 294.
439
Para contextualizar adecuadamente este punto, debemos tener en cuenta, por ejemplo, que, al aprobarse
los ODS, adoptados por todos los Estados miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU), en
al año 2015, se logró que los gobiernos locales pasarán a desempeñar un importante papel en su
consecución. De esa manera, el ODS 11 sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles, presenta
un enfoque claramente local, siendo el primer precedente en este sentido en una agenda internacional.
Como todos los ODS se dividen en puntos más concretos que deben inspirar la acción de los países, para
los objetivos del presente trabajo, es importante destacar los siguientes puntos: 11.3. Que aumente la
urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas; 11.4.
Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo; 11.7. Que
se consiga el acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles. Sin
embargo, autores como AZPEITIA, A. y BENEDET, V., “New urban development after the COVID-19
pandemic. An inclusive view from the cultural sphere”, Actas del World Heritage and Design for Health,
2021, comentaron que es llamativo que la cultura se haya incluido de manera tan indirecta en un texto tan
importante.
440
Vid. Bello Montes, C. “Nuevos desafíos de los cuerpos policiales en un mundo globalizado”, Revista
Criminalidad. Vol. 54, N.º 2. 2012.
441
Téngase en cuenta, además, los objetivos de la denominada Agenda Urbana Europea, donde la
dimensión urbana se plantea como una nueva forma de gobernanza multinivel, en la que todos los actores
interesados dentro de la UE pueden trabajar en conjunto. https://www.mitma.gob.es/arquitectura-
vivienda-y-suelo/urbanismo-y-politica-de-suelo/actividad-internacional/union-europea/el-pacto-de-
amsterdam-2016-y-declaracion-de-bucarest-2019

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

diseñar sus políticas de desarrollo. En 1979, CASTELLS442 apreció la importancia que

en el debate público estaban adquiriendo las políticas relacionadas con el desarrollo de
las ciudades en España, y a nadie se le escapan las repercusiones que tienen en la
actualidad. El autor se preguntaba si ese crecimiento debía hacerse añadiendo nuevos
barrios, o, por otro lado, crecer sobre lo preexistente, dado que hubo décadas en las que
diversos centros urbanos de ciudades españolas se abandonaron en cierta medida debido
a dichas políticas de crecimiento. Tendencia que recientemente se está tratando de
revertir de diferentes maneras.

En línea con esta evolución, nos encontramos, por tanto, con campos y disciplinas que
tradicionalmente no han sido relevantes para el diseño de planes de protección del
patrimonio histórico443, y en los que la participación de las policías locales puede ser
claramente efectiva. Por ejemplo, los aspectos relacionados con la seguridad adquieren
importancia cuando, puestos en perspectiva, se relacionan (I) con la protección de bienes
patrimoniales contra robos o actos vandálicos, (II) con los planes de protección ante
emergencias y catástrofes, (III) o cuando se estudian en su relación con el propio
desarrollo económico y social del entorno urbano. Lo anterior, coadyuvando como
elementos de un todo, que garantizan, no solo la conservación, sino también el correcto
uso y disfrute de los bienes patrimoniales en convivencia con el desarrollo económico
y la explotación turística de los espacios.

Por otro lado, la sostenibilidad, que es necesaria y de vital importancia para las ciudades,
no ha sido convenientemente integrada por parte de las disciplinas relacionadas con la
gestión del patrimonio, al menos, fuera del ámbito de la arquitectura. Creemos que
queda un largo trabajo por desarrollar a la hora de integrar todas estas áreas junto con el
patrimonio histórico, para poder garantizar su evolución dentro de las ciudades. No
parece conveniente ahondar más en este aspecto, puesto que en la actualidad a nadie le
es ajeno el necesario cambio de postulados en el modelo de ciudad referidos a la
sostenibilidad. A este ámbito debería dársele más importancia en su relación con la
gestión del patrimonio histórico, y donde las ordenanzas municipales tienen una gran
relevancia, influyendo en aspectos tan importantes como, por ejemplo, la salubridad en
relación con los espacios degradados.

Un tercer elemento que queremos destacar es el de las medidas de control y disciplina

442
CASTELLS, M. “La intervención administrativa en los centros urbanos…”, 233.
443
Con este término genérico, queremos referirnos a los planes específicos que se deben desarrollar en
áreas concretas y amparados por el propio Plan Urbanístico y demás normativa relacionada, tal como
recogen la mayoría de las leyes autonómicas con diferentes nombres y alcances.

~ 200 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

urbanística, aspecto relacionado dentro del derecho urbanístico con la planificación

territorial, pero a diferencia de esta última, más centrada en los municipios y mucho
menos estudiada desde la perspectiva de la gestión del patrimonio. No obstante, estas
medidas son indispensables para garantizar la aplicación del planeamiento. Sin las
labores de control, inspección y, en su caso, sanción, quedaría la aplicabilidad de los
planes convertida en algo cercano a la utopía. En ese sentido, PÉREZ ANDRÉS444 hizo
énfasis en la necesidad de una reforma en profundidad del aparato administrativo
ejecutor para poder garantizar una consecución satisfactoria de los objetivos buscados.

Como hemos visto en lo referente a la protección y gestión del patrimonio histórico, las
competencias que el derecho urbanístico otorga a los municipios han sido su principal
herramienta de trabajo, coadyuvando en la creación de un variado número de ordenanzas
con las que se han tratado de regular las diferentes áreas que confluyen y afectan a la
disciplina. Para que la protección que los catálogos otorgan a estos bienes pueda
ejercerse de manera completa, se deben establecer medidas de protección que se
reflejen, no solo en las normas urbanísticas, sino también en las diferentes ordenanzas
que puedan tener implicación, y en concordancia, como no puede ser de otro modo, con
las leyes de patrimonio de la propia comunidad autónoma. De este modo, se genera una
interrelación entre el aparato normativo, como eje regulador y garante, y los planes de
desarrollo de las ciudades que se lleven a cabo.

Todo lo anterior vendría a dar respuesta a una amplia demanda social, preocupada cada
día más por la interacción entre la ciudad y el medio ambiente, y su relación con el
progreso económico, puesto que todas las variables deben entenderse como parte del
espacio donde se desarrolla la convivencia y la vida cotidiana de las personas. Esta
preocupación se ha visto reflejada en diversa normativa internacional (Cfr. 2), siendo
un buen ejemplo las diferentes Conferencias Hábitat445 celebradas periódicamente por
la Asamblea General de Naciones Unidas. Estas conferencias, invariablemente, desde
el año 1975 han insistido en la necesidad de promover un desarrollo social y
ambientalmente sostenible para las ciudades446. En este sentido, y muy relacionado con
la protección del patrimonio histórico, van a ir apareciendo diferentes aspectos que
deben ser regulados adecuadamente por los ayuntamientos, con el objetivo de alcanzar
con garantías los objetivos que venimos planteando. A nadie se le escapan, por ejemplo,

444
PÉREZ ANDRÉS, A. A. “La ordenación del Territorio …”, 22.
445
Las diferentes conferencias y los temas abordados pueden consultarse en:
https://www.un.org/en/conferences/habitat. Además, se recomienda consultar la web Hábitat III,
disponible en: https://habitat3.org/
446
Vid. AZPEITIA, A. y BENEDET, V. “New urban development after the COVID-19 pandemic…”.

~ 201 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

las consecuencias para la salud de la contaminación acústica o lumínica, pero poco se

ha escrito hasta hoy día de la contaminación visual. Esta se refiere a la cantidad de
estímulos que percibimos y que alteran la estética de un lugar concreto, y puede ser muy
variada, al igual que sus afecciones.

Las profesoras ROSA MARTÍNEZ E. M. y BERENGUER C., en un artículo titulado

Así impacta el diseño de las ciudades en la salud mental447, se hicieron eco de diversos
estudios que demuestran cómo el diseño geométrico de las ciudades genera estrés visual
en las personas. Propusieron que, desde la psicología, se establezcan patrones de ayuda
que puedan revertir en un diseño urbano más saludable. Por contraposición, las zonas
verdes en las ciudades tienden a mejorar estas sensaciones, especialmente los árboles,
pero crean problemas de gestión que muchas veces se solucionan de la manera más
drástica y sencilla. Creemos que la gestión de estos espacios está íntimamente ligada a
la gestión de los espacios históricos, en la línea cada vez más extendida de entender el
urbanismo de una manera más científica y multidisciplinar, que nos conduce a entender
los espacios urbanos como ecosistemas448.

Nos parece muy relevante, y queremos exponer aquí el trabajo de GONZÁLEZ RÍOS449,
quien comentó que la Ley de Protección del Patrimonio Histórico Andaluz (LPHA)450
resultó novedosa al dedicar su artículo 19 a su regulación. La citada autora recordó,
además, que tanto la LPHE como la legislación del suelo estatal recogen, aunque de
forma somera, preceptos orientados a controlar la proliferación de elementos
publicitarios o instalaciones. Si bien la mayoría de las normativas autonómicas se han
limitado a regular estos aspectos mediante consideraciones genéricas como: "Se
evitarán los impactos visuales negativos para la percepción y comprensión de los
bienes”451, estamos de acuerdo con la autora al afirmar que fue novedoso el tratamiento
de la LPHA al contemplar en su artículo 19.1 una definición de la contaminación visual
o perceptiva "como todo uso, acción o intervención en un bien, o en su entorno, que

447
The Conversation, 20 diciembre de 2023, disponible en: https://theconversation.com/asi-impacta-el-
diseno-de-las-ciudades-en-la-salud-mental-216447. También puede consultarse la investigación de
PÉREZ MANRIQUE, M. “La contaminación visual como afectación del paisaje urbano”, Revista
Jurídica de Investigación e Innovación Educativa, (27), (2022): 67.
448
Para ampliar información, consultar a YANES, J. Árboles en las ciudades: necesidad y peligro. En:
BBVA Open Mind, 14 de diciembre 2023. Disponible en: https://theconversation.com/asi-impacta-el-
diseno-de-las-ciudades-en-la-salud-mental-216447
449
GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes reconocidos como instrumentos
de protección del patrimonio histórico andaluz… “, 65.
450
Ley 14/07, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA).
451
Artículo 47. 5 b) de la Ley 8/2023, de 30 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid.

~ 202 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

degrade sus valores y toda interferencia que impida o distorsione su contemplación”452.

Esta definición, claramente más amplia, permitiría, desde nuestro punto de vista,
articular una protección más eficaz y específica a través de los instrumentos que tienen
los municipios para desarrollar dichas leyes. Sin embargo, como afirmó la autora, al
referirse a las Comunidad Autónoma de Andalucía, estas previsiones solo se han
aplicado a los bienes protegidos en el catálogo de esta comunidad.

Por otro lado, estos aspectos no han sido pacíficos, y su control por parte de los
ayuntamientos, bien a través de las Ordenanzas de Publicidad Exterior, Ordenanzas de
Paisaje Urbano o las propias Ordenanzas de Licencias, han sido objeto de múltiples
recursos al tratarse de una materia compleja y que incide en muy variadas actividades
económicas, y, por tanto, en diversos intereses, tanto públicos como privados. Sin
embargo, FUENTES i GASÓ453 hizo un resumen de la jurisprudencia al respecto,
analizando la sentencia dictada por la sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de
las Islas Baleares, que desestimó el Recurso Contencioso-Administrativo número
357/2016 frente a la aprobación de la Ordenanza de Publicidad Exterior de Ibiza. En
ella, la recurrente alega que en el artículo 25 de la LBRL no se menciona la
contaminación visual, por lo que un municipio no puede ejercer esa regulación dentro
de sus propias competencias. Para dictar su pronunciamiento, la Sala se remitió a
pronunciamientos previos del TS sobre la misma materia. En concreto, de las sentencias
sobre la Ordenanza de Publicidad Exterior del Ayuntamiento de Madrid, que declaraban
la viabilidad de la norma y, por tanto, el Tribunal aceptó la competencia municipal en
la materia.

Sin embargo, tal y como adelantamos en la página 21 del Capítulo 2, la falta de

definición legal de los valores a proteger dentro de un paisaje urbano hace difícil aplicar
un cuadro sancionador mediante ordenanzas municipales cuando la afección al paisaje
se hace desde ámbitos que escapan a la regulación municipal, aunque el daño al conjunto
sea evidente. A modo de ejemplo, podemos comentar la ocurrencia de los propietarios
de edificios en la Gran Vía de Madrid, que, ante la prohibición del Ayuntamiento para
colocar luces de diversos colores en sus fachadas, han pasado a colocarlas dentro de los
vanos de las fachadas, es decir, en el interior, pero asegurándose de que la visibilidad
exterior sea la mayor posible. Queremos recalcar con esto que nos movemos en un área

452
GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes reconocidos como instrumentos
de protección del patrimonio histórico andaluz…”, 66.
453
FUENTES I GASÓ, J.P. “Administración local y medio ambiente”. En Observatorio de Políticas
Ambientales 2021. Coordinado por GARCÍA ÁLVAREZ, G; JORDANO FRAGA, J; LOZANO
CUTANDA, B; NOGUEIRA LÓPEZ, A. Madrid: CIEMAT, (2021):565.

~ 203 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

que, a pesar de la múltiple jurisprudencia, sigue estando en continuo cambio. Además,

creemos que un espacio representativo de una ciudad debe cuidarse, para que no se
convierta en un maremágnum sin sentido de luces y publicidad.

Para poder aplicar medidas de estas características, consideramos que se debe partir de
una gestión más racional de los espacios públicos, especialmente de los que conforman
el patrimonio histórico de la ciudad. En este sentido, sería interesante que, en los
proyectos públicos, especialmente aquellos de gran trascendencia como plazas
importantes o zonas peatonales, se cuente con especialistas en iluminación. Esto
garantizaría que los proyectos resulten, en primer lugar, más agradables y amables
visualmente, y más respetuosos con la conservación de los bienes. Se pueden encontrar
ejemplos en algunas ciudades europeas, como Turín, donde prevalecen criterios como
limitar el número de farolas y distribuir la iluminación de edificios y monumentos de
manera más efectiva. Queremos hacer hincapié en que, independientemente de cómo la
llamemos, es decir, protección contra la contaminación visual o de los paisajes urbanos,
esta debe tener una visión amplia. esto incluye, como explicó GONZÁLEZ RÍOS454,
tanto las instalaciones de energía y telecomunicaciones, como el mobiliario urbano, los
elementos de recogida de residuos, la publicidad exterior, las construcciones o
instalaciones permanentes o temporales, entre otros. De esta manera, se pueden cubrir
posibles vacíos legales o yuxtaposiciones normativas. Además, nos gustaría añadir que
estos parámetros deben entenderse en conjunto con los comentados anteriormente en
relación con la seguridad, dado que, según las características de las áreas concretas, una
misma solución puede dar resultados completamente diferentes.

Ahondando más en los postulados que venimos defendiendo, podemos afirmar, junto
con MENCHÓN et al.455, que la gestión del patrimonio es inseparable de la gestión
urbana456 y puede y debe contribuir a la mejora de las condiciones de vida en la ciudad,
y no ser considerada como un estorbo o recurso únicamente turístico alejado de los
ciudadanos. Sin embargo, este tipo de intervenciones son complejas, y los campos
profesionales y doctrinales del derecho que convergen son variados. Ningún profesional

454
GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes reconocidos como instrumentos
de protección del patrimonio histórico andaluz… “, 67.
455
MENCHÓN, J.; MURILLO REDONDO, J. F.; RASCÓN MARQUÉS, S.; NICOLAU, A.; MAROT,
T.; DURAND, C. “Libro Blanco de la Gestión del Patrimonio Histórico-Artístico-Arqueológico en las
Ciudades Patrimonio de la Humanidad”. En Actas del II Congreso Internacional de Buenas Prácticas en
Patrimonio Mundial: Personas y Comunidades Editado por A. Castillo, 936-956. Universidad
Complutense de Madrid, Madrid: 2015.
456
En ese mismo sentido apuntó SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, en “Municipios y patrimonio
cultural…”, 150, recalcando, además, lo necesario de encontrar una adecuada coordinación entre los dos
ámbitos.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

hoy en día entendería un estudio o intervención dentro del tejido urbano de una ciudad
sin un análisis multidisciplinar previo. Dentro de este postulado, debemos presuponer
la colaboración entre profesionales del urbanismo, del medio ambiente, del patrimonio
y de un amplio número de disciplinas que quedan involucradas, colaboración sin la cual
dichas intervenciones pueden que nunca lleguen a buen fin.

Este hecho podemos verlo reflejado en las ordenanzas, donde normativas y doctrinas
legales de campos tan diversos como los mencionados previamente convergen con otras
áreas, como la regulación de actividades económicas, de publicidad, salubridad, entre
otras, convirtiéndolas en materias complejas en su concepto y exégesis, pero más
complejas en su aplicación diaria. Sin embargo, paradójicamente, en la gestión diaria,
tal y como apuntó Manuel MOSTAZA BARRIOS457 al hablar de los problemas de la
ciudad como objeto de estudio, nos encontramos que "siempre se ha abordado desde
perspectivas limitadas y, desde luego, pocas amigas de dialogar entre sí. Demasiada
fascinación por los números y poca atención a lo cualitativo”. Este es quizá el punto
más importante: cómo, siendo conscientes de esa complejidad, no se colabora de una
manera más profunda en el diseño de la normativa, y, sobre todo, en su aplicación y en
la detección de problemas y búsqueda de soluciones en la aplicabilidad. A esto, debemos
sumar que, como afirmó SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ458, las administraciones
culturales no se han caracterizado por favorecer enfoques transversales o mecanismos
de coordinación administrativa.

Todo lo expuesto anteriormente tiene como consecuencia la existencia de una cierta

discordancia entre la realidad física y la realidad jurídica, cuya causa principal se puede
encontrar, normalmente, en que no se ha sabido alcanzar una forma correcta de
aplicación conjunta de las disciplinas urbanísticas y las de protección del patrimonio
histórico. Aunque también, en otros casos, ha sido la falta de aplicación de la propia
disciplina urbanística. A modo de ejemplo, es común encontrar en diferentes centros
históricos aires acondicionados, publicidad de establecimientos o instalaciones de
telecomunicaciones en las fachadas de los edificios históricos, cuando su instalación
está sujeta a importantes restricciones, cuando no está directamente prohibida (Cfr. 6).
En este sentido, tenemos que considerar las particularidades que presentan los conjuntos
históricos, entendidos como núcleos concretos en los que los condicionantes para las
personas que los habitan y para los negocios son mayores. No podemos partir de una
visión de protección radical que impida el uso y disfrute tanto del espacio público como

457
MOSTAZA BARRIOS, M., Ciudades y Sostenibilidad: lo importante son las preguntas. Revista de
Occidente, 460. Septiembre, (2019): 7.
458
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ “Municipios y patrimonio cultural…”, 156.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

de los privados, sino de una visión integradora que permita la mejora de la habitabilidad
junto con los valores paisajísticos y de trama urbana. BERMÚDEZ SÁNCHEZ lo
asemejó al concepto de desarrollo sostenible en cuanto que hay que alcanzar un
equilibrio entre las necesidades sociales, la economía y el medio ambiente459.

Otro ejemplo de esta inadecuada armonización lo comentó FERNÁNDEZ CACHO460,

y es la práctica común de incluir los bienes integrantes del Patrimonio Histórico de una
CC. AA. dada en cualquier tipo de plan de desarrollo. Es decir, independientemente del
nivel territorial o el objetivo del plan de ordenación en el que estemos trabajando, se
incluye sistemáticamente, a modo de inventario, los elementos protegidos. Esta forma
de trabajar impide realizar enfoques metodológicos que sí se aplican en otros sectores
de estos mismos planes, perdiéndose una parte importante de la utilidad para la gestión
que los planes aportarían. En este sentido, y para lograr una correcta aplicación, creemos
importante que haya una cooperación y, sobre todo, coordinación entre los órganos de
las CC. AA. y las administraciones locales a la hora de poner solución efectiva a estos
problemas. Para lo cual, parece una buena solución la comentada por GONZÁLEZ
RÍOS461, y que venía recogida en la LPHA. Esta es la obligatoriedad de desarrollar
planes de descontaminación visual o perceptiva. Como comentó JAIME LÓPEZ462, es
una de las amenazas que más inciden sobre el patrimonio histórico de las ciudades. Estos
planes nos parecen una buena solución para que, de forma coordinada, se puedan
recuperar los espacios degradados de las ciudades. Si bien la propia autora indicó que
no se han llegado a realizar, hemos podido comprobar que son muchos los
ayuntamientos que, al menos, los han regulado463, y además es un tema que ya ha

459
Vid. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J., Derecho del patrimonio histórico y cultural…, 201.
460
FERNÁNDEZ CACHO, S., Patrimonio arqueológico y planificación territorial… ,40.
461
GONZÁLEZ RÍOS I. “El catálogo general y el inventario de bienes reconocidos como instrumentos
de protección del patrimonio histórico andaluz…”, 67.
462
JAIME LÓPEZ, F., “La contaminación visual o perceptiva en el patrimonio histórico. Una breve
aproximación al acaso de Osuna”, Cuadernos de los Amigos de los Museos De Osuna, N.º 14, (2012):
98-103.
463
Entre otros municipios, las localidades de Constantina:
https://transparencia.constantina.org/export/sites/constantina/es/transparencia/.galleries/IND-53-
/Plan-de-descontaminacion-visual-o-perceptiva/Plan-Descontaminacion-Visual.pdf
Nerja:https://www.nerja.es/File/pepmaro/03%20PLAN%20DE%20DESCONTAMINACI%C3%93
N%20VISUAL_MARZO2013_2.pdf
Andújar: https://www.andujar.es/visor-noticia/el-pleno-de-la-corporacion-aprueba-el-plan-de-
descontaminacion-visual-y-perceptiva-de-andujar
Mijas:https://www.mijas.es/files/adjuntos/Urbanismo/PEPRI_2019/Plan_de_descontaminacin_visu
al_o_perceptiva.pdf

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

empezado a tratarse por la doctrina científica española464 y en otras CC. AA.465, donde
se puede ver el planteamiento de algunas soluciones466.

Queremos destacar, a modo de conclusión del epígrafe, que en estos aspectos que
tradicionalmente han resultado complejos de solucionar, es donde una correcta
especialización de las policías locales, en conjunto con unas adecuadas políticas
públicas y la necesaria planificación, pueden aportar soluciones y ayudar a mejorar la
conservación del patrimonio histórico, la convivencia y la percepción ciudadana de la
ciudad. Estos elementos son parte de un todo y deben trabajarse en consonancia.

4.1.3 Aportaciones de la policía local

Como se ha podido observar a lo largo de este capítulo, son variados los campos en los
que se puede actuar por parte de las policías locales para mejorar la gestión del
patrimonio histórico, entendiendo dicha actuación de manera integradora y global
dentro de una estrategia de políticas públicas que busquen, al mismo tiempo, mejorar la
convivencia y disfrute de los espacios públicos por parte tanto de los vecinos como de

464
Se pueden consultar, entre otros, el trabajo de PÉREZ MANRIQUE, M. “La contaminación visual
como afectación del paisaje urbano”, Revista Jurídica de Investigación e Innovación Educativa, (27),
(2022): 61–100, quien comentó la conveniencia de que las afectaciones a estos valores se encuentren
tipificadas. Además, hizo referencia a la escasez de expedientes de responsabilidad patrimonial por daños
producidos por contaminación. También se puede consultar el artículo de José FARIÑA, de 4 de marzo
de 2017, Contaminación visual, en la web Urban Living Lab, disponible en:
https://www.urbanlivinglab.net/contaminacion/
465
Otros ayuntamientos no han podido ser ajenos a esta problemática, por ejemplo, Cáceres.
https://nextgen.dip-caceres.es/nextgen/plan-de-descontaminacion-cvisual-de-conjuntos-historicos/. Sin
embargo, otros han tenido que ser más prudentes a la hora de tratar de regularlo, debido, probablemente,
a que no se encuentran amparados por una norma autonómica clara al respecto. En ese sentido, y a modo
de ejemplo, la Ordenanza de Publicidad Exterior del Ayuntamiento de Madrid estableció en su artículo 1
el siguiente objeto: "Teniendo en consideración los objetivos de prevención y corrección de la
contaminación lumínica y visual”. A tenor de lo recogido en el año 2009 en el Plan de Calidad del Paisaje
Urbano de la Ciudad de Madrid, disponible en:
https://www.upv.es/contenidos/CAMUNISO/info/U0670805.pdf. Además, puede consultarse una
síntesis ejecutiva en:
https://patrimonioypaisaje.madrid.es/FWProjects/monumenta/contenidos/Monografias/ficheros/Plan.Pai
saje.Madrid.pdf
466
SÁEZ ROCA, M.A., “Contaminación visual por antenas de televisión en el Albaicín. Una propuesta
tecnológica para su corrección”, Erph. Revista Electrónica de Patrimonio Histórico, (9), (2015): 59–88.
Recuperado a partir de https://revistaseug.ugr.es/index.php/erph/article/view/18297. También se puede
consultar el catálogo de la exposición Diseño contra la contaminación visual elaborado por Sebastián
García Garrido en el año 2007 en el Centro de Arte Contemporáneo de Málaga. https://cdn.website-
editor.net/7aa29c9053c74fb9a629c84a5ae12d6d/files/uploaded/Disen%25CC%2583o_contaminacio%2
5CC%2581n_7_BR.pdf

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

los turistas. Las competencias que ostentan las policías locales en materia de seguridad
ciudadana o de prevención de los diferentes delitos, cuya afección a la protección del
patrimonio histórico es clara, ya se desarrollaron en los capítulos anteriores.

Por lo tanto, en los próximos capítulos nos centraremos en las relacionadas con el ámbito
del urbanismo. Más concretamente, desde la parte administrativa, por entender que han
sido las menos trabajadas hasta la fecha. Para ello, queremos recordar lo que GUILLÉN
et al.467 explicaron al hablar de los preceptos que conciernen a la planificación de la
seguridad: "En la ecuación de la seguridad, como hemos insistido, están implicados
fenómenos como la convivencia, la protección social y el sentido de comunidad. Esto
conlleva la necesaria participación de dos actores fundamentales: la sociedad y la
policía, además obviamente, de las instituciones gubernamentales, fundamentalmente
locales. Y todo ello en un escenario de referencia: el espacio público”.

Un error común en la planificación es entender los servicios como líneas de trabajo

separadas en función de las competencias. Sin embargo, entendemos que las
competencias no deben entenderse como excluyentes y delimitadoras entre sí, sino que,
para su correcto tratamiento, deben analizarse de una manera global e interdisciplinar
en la que las actuaciones en campos tan variados como pueden ser la movilidad urbana
o la seguridad van a confluir en una mejor conservación de los bienes patrimoniales y
en un correcto disfrute de estos, entre otros factores. En este contexto, se debe entender
la ciudad igualmente en su conjunto, como un elemento conformador, con su propia
idiosincrasia, en el que las intervenciones en el paisaje urbano 468 tienen una clara
relevancia, y así queda reflejado en las normas de patrimonio tanto internacionales como
nacionales, pero también en la escena urbana469 con una gran importancia también para
la gestión y conservación del patrimonio histórico de las ciudades, pero no tan clara ni
tan estudiada.

No en vano, SAN JUAN y VOZMEDIANO470 comentaron que "en la gestión de la

seguridad resulta imposible no centrarse en el hábitat urbano y los espacios públicos”.
En estas relaciones queremos hacer hincapié, puesto que las variantes que introduce el
adecuado tratamiento de los dos conceptos, en cuanto a las ciudades y centros históricos

467
GUILLÉN, et al. “Guía de prevención del delito…”,. 20.
468
Debemos entender este concepto como la referencia al lugar hacia el cual se ejerce la contemplación, ya sea por
razones estéticas, históricas, medioambientales, entre otras. Claramente, está relacionado en las ciudades con el rol
del turista.
469
Lugar donde los ciudadanos desarrollan la vida en la ciudad bajo el rol de vecino, comerciante, trabajador, entre
otros.
470
SAN JUAN GUILLEN, C. y VOZMEDIANO SANZ, L. Guía de prevención del delito… , 19.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

especialmente, son determinantes para una adecuada intervención pública471 y, por ende,
de policía administrativa. Para ahondar un poco más en la clarificación de los dos
conceptos, vamos a usar la definición-explicación que FARIÑA TOJO472 dio a estas,
estableciendo que existen: "Por una parte el esqueleto, aquello que en realidad le daba
forma al espacio público: el tejido, los edificios, las alineaciones, los espacios, las
alturas. Y luego los músculos, la piel y la ropa: mobiliario, luces, árboles, terrazas,
gente, toldos, antenas, publicidad, pavimentos, fuentes, esculturas o escaleras. En
general puede decirse que el esqueleto normalmente aparecía regulado en el
planeamiento y en la legislación sectorial de protección del Patrimonio. Los músculos,
la piel y la ropa que (junto con el esqueleto) constituían el cuerpo de la escena urbana,
casi nunca”. Por tanto, es fácilmente entendible que mal van a funcionar los esfuerzos
de conservación de los elementos protegidos de una ciudad si no van en consonancia
con las normas que regulan el uso de esos espacios.

Por otro lado, y como hemos adelantado, hay otros factores a tener en cuenta para
entender la funcionalidad de los elementos planteados en su conjunto. Por ejemplo,
AZPEITIA y BENEDET473 afirmaron que cultura y ciudad son dos conceptos
entrelazados que se expresan a través de una reflexión constante, donde "el énfasis
crítico está en cómo se gestionan”. Es decir, cómo se van a planificar y controlar para
alcanzar un equilibrio adecuado entre el uso diario y la conservación. Estos mismos
autores hablaron de la importancia que la "legislación urbana” tiene para gestionar la
dualidad entre la ciudad tradicional y el desarrollo; sin embargo, criticaron que no se
hayan desarrollado "instrumentos jurídicos capaces de superar la uniformidad cultural
que tradicionalmente ha caracterizado a las ciudades”, de modo que se permita enfocar
adecuadamente un nuevo ecosistema de cambio. Los autores se refirieron al concepto
de patrimonio como algo fijo e inalterable, un concepto tradicional y heredado por la
legislación sectorial española, que hace común el choque conceptual ante el desarrollo
de las ciudades. Sin embargo, en este punto no podemos estar totalmente de acuerdo con
los autores, puesto que sí existen esos instrumentos jurídicos, precisamente de los que
venimos hablando en las páginas precedentes. Creemos, por tanto, que esa dicotomía a
la que se refieren solo puede gestionarse adecuadamente mediante la correcta y
meditada aplicación de la normativa urbanística, que permite, desde unos correctos

471
Vid. DÍAZ SOTELO, A., “Intervención pública en el paisaje urbano de Madrid, un informe”,
Territorios en Formación, 16. (2019):26-43.
472
FARIÑA TOJO, J., “Formas de regulación de la escena urbana en varias ciudades
europeas”, Cuadernos de Investigación Urbanística, 48. (2006): 5.
473
AZPEITIA, A. y BENEDET, V., “New urban development after the COVID-19 pandemic…”, 294 y
ss.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

planteamientos de sostenibilidad, un desarrollo social y económico respetuoso con la

idiosincrasia de las ciudades. Lo ideal sería que, con base en un correcto análisis previo,
estos preceptos nos permitieran alejarnos de la instrumentalización del patrimonio
histórico como producto comercial que ayuda a un crecimiento muy sectorizado,
superficial y a corto plazo de la economía.

Debemos tener en cuenta, además, que la percepción que los vecinos reciben del entorno
urbano, especialmente en centros históricos, viene muy determinada por las
intervenciones municipales. En estas intervenciones se reflejan, a su vez, los problemas
que perciben los propios habitantes, y en las que se aprecian aspectos tan variados como
la movilidad, la incidencia de las actividades económicas de la zona (más aún si es
además una zona turística), o la convivencia vecinal. La versatilidad para abarcar
aspectos tan amplios es propia de las policías locales, lo que les permite generar una
interesante vía de comunicación directa con los vecinos, de modo que se genere la
posibilidad de dar una respuesta por parte de la administración lo más adecuada posible
para solucionar las problemáticas que puedan surgir en estos ámbitos. Esto debemos
entenderlo, además, en directa relación con el concepto de habitabilidad; entendida esta
tanto desde una perspectiva física o constructiva (materiales, diseño o acceso a
servicios), como desde una perspectiva ambiental (tanto de la vivienda como del entorno
urbano), y desde la perspectiva de la interacción de los propios habitantes con el espacio
que habitan, donde se interrelacionan en conjunto factores sociales, psicológicos y
culturales474.

A continuación, se relacionan y explican algunos de los aspectos más específicos en los

que el trabajo de las policías locales puede influir en la mejora y en la creación de nuevos
modelos para la gestión y protección del patrimonio histórico en la ciudad. Lo anterior,
entendiendo este como parte indispensable y que requiere especiales medidas de
protección dentro de los espacios públicos.

474
A modo de ejemplo sobre el condicionamiento o relación existente entre estos conceptos, se pueden
consultar autores que han ahondado en el estudio de los movimientos sociales urbanos, como Manuel
Castells, quien presentó el alcance real de factores exógenos provenientes de un mundo globalizado y
cómo lo que él denominó “la sociedad de la información” condiciona las sociedades actuales. Esto se
puede explorar en su obra CASTELLS, M. La era de la Información. Volumen II. El Poder de la
Identidad. 2ª Ed. Alianza Editorial, Madrid. 2003. Otro ejemplo es el trabajo de Alicia ZICCARDI, donde
analiza cómo las expresiones espaciales en la ciudad de México, resultantes de los grandes cambios
económicos y sociales que ha experimentado el país en los últimos años, condicionan y determinan las
propias estructuras sociales. ZICCARDI, A.. “Nueva arquitectura espacial, pobreza urbana y desigualdad
territorial”, Polis. Investigación y Análisis Sociopolítico y Psicosocial. Vil. 15 n.º 1, (2019): 7-31.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4.1.3.2 En el ámbito propiamente urbanístico

Siguiendo a BERMÚDEZ SÁNCHEZ475, recordemos que "la competencia urbanística,

al estar vinculada por la protección del patrimonio histórico-cultural, va a suponer una
herramienta clave a este respecto en manos de los Ayuntamientos” y los obligará a
tomar en consideración las especificidades de las leyes de patrimonio cultural. La
competencia de las policías locales en este ámbito no necesita explicación, puesto que
se encuadra directamente en sus funciones de policía administrativa que desempeñarían
de forma natural dentro de una corporación local. Este trabajo se realiza en el ámbito de
la disciplina urbanística, como elemento indispensable y consustancial a todo sistema
urbanístico, donde se deben distinguir los siguientes aspectos clave: la inspección, la
detección temprana de infracciones y su correspondiente sanción.

Asimismo, como expuso GARCÍA RUBIO476, el planeamiento urbanístico debe ser un

instrumento que fomente la conservación, el ordenamiento y el enriquecimiento del
patrimonio inmueble. Tiene características intrínsecas que lo hacen adecuado para ello,
entre ellas, la capacidad de interrelacionar diversas disciplinas o de ser, como señaló el
autor, la mejor fórmula de coordinación entre la normativa urbanística y la normativa
de patrimonio histórico. La propia LPHE estableció esta correlación (ver supra). Por
otro lado, estos aspectos nos introducen de lleno en otras actividades de gestión
administrativa que se desempeñan desde un ayuntamiento, y que estarán directamente
relacionadas, como la tramitación de licencias o de quejas ciudadanas. En este punto, se
pueden, y se deben, establecer las primeras medidas de prevención en torno a las
actuaciones urbanísticas, mediante la colaboración entre departamentos y técnicos del
propio ayuntamiento con la policía local. En ese sentido, son variados los aspectos en
los que se puede incidir para mejorar las intervenciones en bienes de interés patrimonial.
Estos van desde repensar el propio papel de los ayuntamientos en la aplicación de las
medidas que les corresponden, como propuso SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ al
sugerir aumentar su capacidad de control en el otorgamiento de licencias. Esto tiene
mayor sentido en la actualidad debido a la importancia que se les ha otorgado a las

475
BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural…, 28.
476
GARCÍA RUBIO, F. “La intervención administrativa sobre los centros históricos…”, 38 y 39.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

declaraciones responsables477. Por otro lado, están las medidas, como las que aquí
proponemos, relacionadas con el establecimiento de planes de inspección conjunta entre
las diversas áreas o administraciones.

Las actividades de inspección realizadas por las policías locales pueden aportar una gran
versatilidad y garantías para la gestión, puesto que tienen una gran facilidad para la
detección temprana de las infracciones y son, además, los únicos cuerpos policiales que
pueden inspeccionar obras de todo tipo. Estas inspecciones pueden referirse tanto a las
actividades que se realizan como a la documentación administrativa que las ampara, lo
que les confiere una importante capacidad de colaboración con los diferentes entes
administrativos involucrados. Su función resulta ser un punto de encuentro entre las
diversas áreas involucradas y un aporte de soluciones. Actualmente, no es común la
realización de inspecciones en obras en las que, además de la correspondiente licencia
o las medidas de seguridad, se tengan en cuenta, por ejemplo, el cumplimiento de
posibles condicionantes establecidos por las comisiones locales de patrimonio, el
empleo de personal cualificado (según establece la LPHE), el sometimiento de todas las
fases al proyecto previo o la correcta notificación administrativa de hallazgos o nuevos
elementos patrimoniales cuya valoración por parte de la administración competente sea
preceptiva.

Otro punto importante, que hay que relacionar con el Capítulo 6, específicamente con
el apartado "Relaciones con la ciudadanía”, es el del obligado cumplimiento por parte
de propietarios y comunidades de vecinos del mantenimiento en condiciones adecuadas
de seguridad, salubridad y ornato público de los elementos no accesibles al público. Este
tipo de intervenciones se regulan en los municipios a través de ordenanzas relacionadas
con las edificaciones o con la salubridad. Es fácil recordar diferentes centros históricos
de ciudades españolas en los que se ha llegado a niveles preocupantes de degradación,

477
Aunque hicimos una introducción a las declaraciones responsables en la página 4 del Capítulo 1,
queremos ahondar algo más en este punto debido a la relevancia que poseen. El primer aspecto que
queremos destacar es que no estamos de acuerdo con la dinámica que se está tomando en cuanto a su
aplicación. Recordemos que las leyes que las amparan vienen motivadas por la Directiva 2006/123/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado
interior. En el considerando 42, esta ley específica cuya intención no es acabar con el régimen de licencias,
sino solo con aquellos que sean "excesivamente onerosos”. Sin embargo, la tónica ha sido tratar de hacer
prevalecer este método, con la consiguiente dificultad para su gestión, máxime teniendo en cuenta que ha
cambiado radicalmente el modelo tradicional de intervención administrativa. Sobre el espíritu de la
Directiva de Servicios y su trasposición al derecho español, se recomienda la consulta del artículo de
MOREU CARBONELL, E., “La Administración "neopolicial”. Autorización administrativa y sistemas
alternativos: comunicación previa y declaración responsable”, Revista Aragonesa de Administración
Pública, N.º Extra-12, (2010):249-295. (Ejemplar dedicado a: El impacto de la directiva Bolkestein y la
reforma de los servicios en el Derecho Administrativo).

~ 212 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

tanto física como social, efectos que se han tratado de paliar con planes de rehabilitación
y recuperación, pero que, sin el adecuado seguimiento mediante inspecciones y la
necesaria comunicación vecinal, llegan a perderse.

En ese contexto, debemos tener en cuenta también otros condicionantes. Como

expusimos en el Capítulo 2478, la delimitación de los entornos de protección asociados
a las figuras legales, especialmente los BIC y los conjuntos históricos479, tienen una gran
relevancia en tanto que garantizan el uso social y el disfrute del bien. Por otro lado, hay
que tener en cuenta que un uso distinto, o indebido, de las zonas de protección, puede
llevar aparejado, con el tiempo, un cambio drástico en la zona que acabe afectando al
bien en sí. En este orden de ideas, sería destacable para las políticas de protección del
patrimonio por los ayuntamientos redundar en la necesaria coordinación y colaboración
entre las diferentes áreas involucradas, de modo que sea más fácil evitar este tipo de
sucesos, que acaban teniendo difícil solución. En tal sentido, como destacó GARCÍA
RUBIO, no es posible concebir una política de preservación sin la coordinación de, por
ejemplo, las políticas de movilidad urbana, especialmente en los centros históricos.

Desde ese punto de vista, estaríamos hablando de medidas importantes que abarcarían,
no solo la afectación por el tráfico rodado a los monumentos, sino también al comercio
y la población residente. Esta suma de medidas, entendidas dentro de los entornos de
protección, solo pueden llevarse a cabo de manera planificada, que englobe los intereses
socioeconómicos y de desarrollo de la ciudad. Como ejemplos de ese mantenimiento de
mínimos en edificios con protección patrimonial, podemos ver las imágenes 1, 2, 3 y 4,
donde se ejemplifican situaciones comunes en diversas ciudades españolas.

478
Ver nota 96.
479
Vid. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. “Remodelaciones urbanas en conjuntos históricos…”.

~ 213 ~
ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Imagen 1. Noticia emitida por Telemadrid el 25 de agosto de 2020 sobre un

vertedero en el interior de una corrala protegida en el barrio de Lavapiés, Un
vertedero en el patio de su casa en Lavapiés (telemadrid.es). Captura de
pantalla.

Imagen 2. Edificio con fachada protegida ocupado ilegalmente en el barrio de

Lavapiés (Madrid). Fotografía del autor.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Imagen 3 y 4. Estado del edificio de Tabacalera, en el barrio de Embajadores de

Madrid. En parte dedicado a actividades culturales y en parte cedido a asociaciones.
En este caso, es propiedad de una administración pública y está protegido como BIC.
Fotografía del autor.

Son diversos casos en los que las ordenanzas relativas a la rehabilitación y

mantenimiento de edificios, o a la salubridad pública, deberían de reforzarse, junto con
el resto de normativa implicada, sobre todo en lo referente a su aplicación práctica. En
ocasiones, se dan situaciones en las que las soluciones planteadas resultan difíciles y se
prolongan durante años, enredándose en procedimientos judiciales que se convierten en
una fuente constante de molestias para los vecinos. Por ejemplo, en el artículo de El País
publicado el 10 de agosto de 2019480, se describe una operación urbanística fallida que
ha creado una problemática que lleva enquistada durante casi 30 años. Muchos de estos
problemas devienen de fallos en la propia planificación, dado que, el acortar tiempos o
dar preferencia a ciertos intereses sobre otros, acaban generando otras problemáticas
que no se habían tenido en cuenta. Esto influye, además, en la utilidad básica de la
planificación, que no es sino, como mencionó PÉREZ ANDRÉS481, buscar la
prevención de los efectos indeseables que pueden acontecer en el devenir del hombre y
su entorno.

Otro ejemplo similar es el de otro edificio del centro de Madrid, mostrado en la Imagen
5, también protegido en el Catálogo del Plan de Ordenación Urbana. En este caso, se
han registrado varios años de litigios entre los vecinos, propietarios y el Ayuntamiento.
A pesar de que se declaró en ruina por sentencia judicial desde el año 2016, en respuesta
a una denuncia interpuesta en 1998, no se ha realizado ninguna actuación en el inmueble
hasta la concesión final de licencia de obras en marzo de 2020, y el inicio estas a finales

480
El patio oscuro de las “casas bonitas” en el Madrid de los Austrias | Madrid | EL PAÍS (elpais.com)
481
PÉREZ ANDRÉS, A. A. “La ordenación del territorio …”, 23.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

de 2022, por ejecución subsidiaria por parte del Ayuntamiento.

Imagen 5. Estado de la fachada de dicho edificio en 2020 y detalle de una de las

ventanas. Fotografía del autor.

Para ajustarnos a los objetivos de la tesis y detenerlos solo superficialmente en un tema

que la doctrina ha abordado ampliamente482, esto es, la declaración de ruina en relación
con el patrimonio histórico. Los ejemplos mencionados anteriormente servirán como
constancia de la problemática que surge debido a los largos plazos de los procesos
relacionados con la seguridad. Del mismo modo, las actuaciones de demolición o
reposición de los bienes al estado original tras sentencia condenatoria también son
polémicas, pero dado que se alejan, al menos en primera instancia, de la acción policial,
las mencionaremos únicamente para resaltar la problemática que generan483. Todo esto
subraya la necesidad de una gestión eficiente por parte de los consistorios, que deberían
buscar una aplicación más eficiente de las normas, sirviéndose de los variados recursos
de los que disponen. De ese modo, se evitarían las pérdidas que se puedan producir o la
degradación en los entornos, lo que afecta negativamente a la convivencia. Como
comentaron AZKARATE Y AZPEITIA484, esta situación es común en muchas
ciudades, explicándola de la siguiente manera: "Como consecuencia de los retrasos y
los vacíos legales que suelen producirse frecuentemente, hay elementos de nuestro
patrimonio que carecen de tutela jurídica y en los que, ante esta eventualidad, se
aceleran los expedientes de ruina física o económica por parte de propietarios y
promotores. Conocemos bien las consecuencias: actualmente, en muchas de nuestras

482
Puede consultarse, entre otras, la obra de BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J., Derecho del patrimonio
histórico y cultural…, 136 y ss.
483
Para ampliar información a este respecto, se recomienda la obra de MARTÍNEZ RODRÍGUEZ, J. A.,
Demolición, reposición y comiso en los delitos urbanísticos. BOSCH Editor, Barcelona, 2020.
484
AZKARATE Y AZPEITIA, “Paisajes urbanos históricos…”, 237.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

ciudades, impera la destrucción sistemática de tipologías constructivas, reinan los

criterios utilitaristas y formales, se imponen por doquier la hipocresía y la mala
conciencia travestidas en "fachadismos” generalizados, se atenta sistemáticamente
contra la esencia misma del patrimonio al ignorar sus valores documentales e
históricos y olvidar la multidimensionalidad intrínseca de los espacios habitados, que
son simultáneamente significantes y significados y, simultáneamente también, espacio,
función y símbolo”. En este sentido, nos gustaría enfatizar el valor como documento
histórico que tienen estos bienes y lo necesario de su conocimiento e investigación
correcta.

Este ámbito de actuación tiene un encaje directo en el paisaje de las ciudades,

entendiendo este como objeto de tutela por parte de la normativa de protección que se
ha ido desarrollando, especialmente desde que se aprobó el Convenio Europeo del
Paisaje (Cfr. 2). La complejidad de la materia, y la confluencia de normativa, hacen que
sea una materia compleja de afrontar. Esto es especialmente relevante en el ámbito
urbano, donde, a su vez, se convierte en un elemento de importancia en tanto que define
la identidad de los lugares y la calidad de vida en estos. De esa manera, las nuevas
actuaciones en la materia se alejan de la tradicional protección en la que solo se
contemplaban los paisajes más valiosos, buscando incorporar "la gestión, la
recuperación, la recualificación y la creación de nuevos paisajes en los entornos de la
vida cotidiana485”, que son los que, además, más influyen en el disfrute de estos por los
habitantes de la ciudad. Las diferentes normas, tanto la LPHE como las de las CC. AA,
establecieron modelos de coordinación para evitar estas problemáticas. Las comisiones
de patrimonio son las grandes aportaciones de la normativa sectorial en cuanto a la
cooperación con los municipios, pero no podemos dejar de subrayar la existencia de
otras vías que no siempre se utilizan. La forma más habitual es la que SÁNCHEZ-
MESA MARTÍNEZ486 denominó un "cauce de coordinación entre el ejercicio de la
competencia urbanística local y la propia de las autoridades competentes en Cultura”.
Este no es otro que la aplicación de los Planes Especiales de Manejo y Protección
(PEMP) de las áreas BIC, recogidos en el artículo 20 de la LPHE. Estos planes aplican
a los entornos de los conjuntos históricos, los sitios históricos o las zonas arqueológicas,

485
Vid. MATA-OLMO, R. y FERRER-JIMÉNEZ, D. “La protección, gestión y mejora del paisaje en
España. Estudio comparado”, Ciudad y Territorio. Estudios territoriales. Vol. LIII, N.º 207, primavera
(2021): 189-214. Recomendamos, además, la consulta de las páginas web del Foro Europeo de la
Seguridad Urbana y, concretamente, su manifiesto: https://efus.eu/the-manifesto/, puesto que muchos de
los principios que se exponen a lo largo de esta tesis conculcan con sus prescripciones. A esto se suma el
Fórum Español para la Prevención y la Seguridad Urbana, cuya web es https://fepsu.es/, y la web de la
iniciativa de la ONU-Hábitat, Ciudades más Seguras: https://habitat3.org/wp-content/uploads/Issue-
Paper-3_Safer-Cities-SP.pdf.
486
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ. “Municipios y patrimonio cultural…”,152.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

y son elementos fundamentales para una conservación y evolución adecuada de estos

espacios. Aunque, eso sí, siempre supeditados al control de la administración cultural,
por lo que el autor los identificó como cauces de colaboración.
Sin embargo, como adelantamos al hablar de las áreas de protección (ver supra),
creemos que, en su funcionalidad real, se plasma como insuficiente, en tanto que su
propia naturaleza, constituida como grupo de trabajo a través de comisiones, hace
imposible que dediquen el tiempo deseable para un estudio en profundidad de los
proyectos. Por consiguiente, consideramos que se podrían barajar otras opciones para
afrontar las complejidades socioeconómicas con la protección del patrimonio histórico,
que sean respetuosas con unos plazos de autorización razonables para los promotores.
Todo pasaría, al fin y al cabo, por permitir la creación de figuras autorizadas para la
revisión de los proyectos que afecten a estos valores, aunque la decisión final recaiga en
la comisión que la ley determine.

En relación y a modo de ejemplo del uso de las herramientas urbanísticas487, y de la

integración de un bien histórico complejo dentro de una ciudad, queremos destacar el
Plan Especial de Protección de la Muralla de Madrid, aprobado a principios del año
2023 y que se encuentra actualmente en desarrollo. Dicho plan viene a solucionar la
problemática en la que se encontraba el Área de Planeamiento Remitido (APR) Muralla,
delimitada en el PGOU de 1997. La falta de dicho plan específico, junto con la propia
protección de la muralla (declarada BIC en 1954), había provocado la paralización de
los diferentes desarrollos urbanos en la zona. Esto ha dado lugar a parcelas literalmente
abandonadas por sus propietarios, falta de rehabilitación de construcciones existentes,
carencia de condiciones de habitabilidad en viviendas y locales, así como falta de
actualización del catálogo de elementos protegidos de la zona, entre otros problemas
que han condicionado el desarrollo de esa área. Es importante señalar que esta zona se
encuentra en un área céntrica y turística de Madrid, donde confluye una de las zonas de
recreo más conocidas de la capital, y donde hay una gran cantidad de negocios dedicados
al ocio y la hostelería.

487
Otros planes similares y disponibles para su consulta online incluyen el Plan Especial de Protección
del Casco Antiguo de Peñíscola: https://www.peniscola.org/ver/932/Plan-Especial-de-
Protecci%C3%B3n-del-Casco-Antiguo.html

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Imagen 6. Plano de delimitación del Plan Especial de Protección de la Muralla de

Madrid.

En definitiva, consideramos que el Plan Especial de Protección de la Muralla de

Madrid488 destaca por haber sido desarrollado a partir de un importante trabajo de
investigación, tanto en lo referente a la muralla como a las necesidades de la zona. Lo
que lo diferencia notablemente de otros planes es su enfoque arriesgado en cuanto a la
previsión de inversiones para asegurar que sus objetivos se cumplan. Además,
contempla una partida presupuestaria amplia destinada a posibles indemnizaciones y
expropiaciones necesarias para alcanzar dichos objetivos.

Por otro lado, para introducir el siguiente epígrafe, debemos recordar uno de los aspectos
centrales de este trabajo, que se ha señalado en diferentes maneras y que, como
explicaron GUILLÉN et al.489, "las relaciones entre el diseño urbano y arquitectónico
y la seguridad”. Estas relaciones son ampliamente reconocidas y no generan dudas entre

488
El plan, en su totalidad, puede consultarse y descargarse en el siguiente enlace público:
https://www-2.munimadrid.es/fsdescargas/VISAE_WEBPUB/NTI/135-2021-03064/listado.htm?s=03
489
GUILLÉN, et al. Guía de prevención del delito…, 27.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

los investigadores. Siguiendo a estos mismos autores, es crucial destacar que cada
medida debe evaluarse según las necesidades y prioridades específicas, y diseñada de
manera particular no solo para cada ciudad, sino también para cada área dentro de la
misma. Es decir, "adaptando la planificación a la realidad económica, social, política
y espacial”490 del entorno donde se quiere aplicar.

Por lo tanto, sería apropiado incorporar una categoría en los análisis territoriales que
considere la dinámica de la seguridad y su relación o impacto con las "múltiples
variables que lo integran”491. Además, los resultados de estos análisis deben enmarcarse
en una política pública general que concrete diversas políticas específicas
complementarias, para así garantizar coherencia y consistencia en el conjunto492. Es
fundamental también tener en cuenta que estos mismos principios deben aplicarse a la
revisión de dichas políticas, puesto que los contextos cambian y las políticas deben
actualizarse y revisarse de manera adecuada para seguir siendo efectivas.

4.1.3.2 Seguridad

La seguridad está adquiriendo cada vez más relevancia dentro de las doctrinas
involucradas en el estudio y regulación de las ciudades. Como se señaló anteriormente,
la seguridad preventiva tiene un amplio campo de desarrollo que hoy en día es
incipiente, especialmente dentro del diseño y concepción de los espacios públicos.
Desde hace tiempo, como afirmó CORREA GAMERO493, se reconoce que la seguridad
no es solo el resultado de la actuación policial, sino también de la colaboración entre
diversos componentes sociales y servicios públicos. Por esta razón, proyectos europeos
y redes de colaboración entre ciudades están trabajando en el desarrollo e
implementación de ideas para verificar su eficacia real494.

490
PÉREZ ANDRÉS, A. A. 2La ordenación del Territorio …”, 124.
491
Vid. PÉREZ ANDRÉS, A. A. “La ordenación del Territorio …”, 21. Si bien el autor se refiere a un
contexto puramente territorial, es decir, que se superpone de algún modo al propiamente urbano, las ideas
que defiende las entendemos perfectamente aplicables al objetivo de esta tesis.
492
Ibidem, 133.
493
CORREA GAMERO, M. “Introducción”. En: Ciudades, Urbanismo y Seguridad. Ayuntamiento de
Madrid. (2007):9-13.
494
En este sentido, actualmente se están desarrollando proyectos europeos en los que participan cientos
de ciudades con una visión integradora de los diversos aspectos aquí mencionados. Puede ampliarse la
información en el siguiente enlace: URBACT |.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Según ORTIZ, J.495, en el estudio y análisis del delito, los factores del entorno y el
momento han sido tradicionalmente relevantes. Este enfoque sigue siendo importante
en la actualidad, donde enfoques como el del Crime Prevention Through Environmental
Design (CPTED) integran diferentes disciplinas que buscan en conjunto lograr la
prevención delictiva desde el análisis científico del entorno. En ese sentido, el autor
comentó que "Los cambios metodológicos llevados a cabo en los últimos años muestran
que las zonas donde se cometen los delitos reúnen una serie de características físicas
que influyen en la comisión del delito”496.

En esa misma línea, otros autores como DELGADO MORÁN497 han evidenciado
empíricamente la concentración de delitos en lugares con características específicas. El
conocimiento y estudio de estas situaciones específicas permiten diseñar programas o
planes de intervención enfocados en dicha incidencia, que pueden complementarse con
acciones de prevención comunitaria o situacional. Es decir, se busca prevenir actos que
no llegan a constituir delitos para evitar la comisión de otros actos más graves.
DELGADO MORÁN498 explicó que estos sistemas son una forma de complementar las
agendas de seguridad pública al aplicar medidas basadas en el conocimiento científico
y al evaluar los resultados para lograr ser eficientes en el uso de los recursos públicos.
Es en este contexto en el que numerosos ayuntamientos españoles han aprobado diversas
ordenanzas orientadas a regular de una manera cívica la convivencia. En respuesta a una
demanda ciudadana que atiende a una mayor preocupación en materia de civismo499, la
existencia de esta normativa, junto con el correcto análisis de los datos que se obtienen
mediante su aplicación, permiten a las administraciones poder elaborar una
planificación mucho más detallada de las acciones, orientándolas a la prevención de
aquellas conductas reprochables por la mayor parte de la sociedad.

A pesar del creciente interés por la relación entre le diseño urbano y la seguridad, como
afirmó FARIÑA TOJO500, no se ha prestado la misma atención a la planificación, y no

495
Vid. ORTIZ, J. “(In)Civismo en la ciudad de Guadalajara: un estudio geográfico y criminológico de
los eventos incívicos”, Revista de Derecho Penal y Criminología, 3ª Época, n.º 25 (2021): 239-262. Se
recomienda consultar también el estudio de GUILLÉN, et al. Guía de prevención del delito…, puesto que
hace una extensa descripción de dicha materia.
496
Ibidem. 242.
497
DELGADO MORÁN, J. “Políticas públicas de seguridad en España…”, 200.
498
DELGADO MORÁN, J. “Políticas públicas de seguridad en España. Análisis desde perspectivas
criminológicas”, Revista Opinião Jurídica (Fortaleza), 21(37), (2023): 184.
499
GUILLÉN, et al. Guía de prevención del delito… 256.
500
FARIÑA TOJO, J. “La seguridad ciudadana ante los cambios en la organización territorial de las
nuevas áreas urbanizadas”, Ciudades, Urbanismo y Seguridad. Ayuntamiento de Madrid. (2007): 55-73
Disponible en:

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

se han tenido en cuenta los rápidos cambios en las ciudades al establecer una doctrina
de actuación. En este mismo sentido, a veces el problema surge debido a la falta de
definición de los planteamientos. Como explicó SANTOS TAPIA501, hay que
diferenciar entre políticas de seguridad urbana y políticas de prevención del delito,
conceptos que a menudo se utilizan en la práctica indistintamente, pero que, en esencia,
son diferentes. Las primeras tienen una perspectiva más amplia y a largo plazo, mientras
que las segundas están orientadas a impedir el hecho criminal concreto. En ese mismo
sentido, DELGADO MORÁN502 enfatizó la diferencia entre los dos términos, aunque
recalcó que, en la mayoría de los casos, dentro de las políticas de seguridad podemos
encontrar estrategias contra la estructura de oportunidad del delito.

Es comprensible que, como señaló RODRÍGUEZ PÉREZ503, el problema de la

inseguridad se haya convertido en algo extremadamente complejo y multicausal,
especialmente en las grandes ciudades. Según DELGADO MORÁN504, este problema
varía según el contexto, pero sus consecuencias son siempre las mismas, limitando la
libertad de los ciudadanos y, a la larga, causando "limitaciones de desarrollo, de
inversión, de bienestar y de cohesión social”.

A nadie se le escapa la relevancia de este tipo de estudios cuando nos referimos a la

protección del patrimonio. Ese ámbito abarca desde la protección frente a actos
vandálicos o ideológicos hasta otros más graves como los atentados en zonas turísticas.
Por tanto, creemos que lo ideal es la introducción de estudios que aporten una nueva
visión de prevención del delito a través de la actuación en el entorno urbano. Esto
implica diseñar espacios y actividades desde un modelo de seguridad pública pensado a
largo plazo, reconociendo ampliamente el papel crucial que desempeña la
infraestructura urbana en la seguridad. El objetivo sería crear una atmósfera de
seguridad general en el mejor de los casos o evitar el sentimiento de inseguridad. Se

https://www.madrid.es/UnidadWeb/Contenidos/Publicaciones/TemaEmergencias/PonenciasCongresoCi
udades/Ficheros/Parte1.pdf
501
DE SANTOS TAPIA, O. “La función de las fuerzas de seguridad en la prevención del crimen a través
del urbanismo”, Ciudades, Urbanismo y Seguridad. Ayuntamiento de Madrid. (2007): 293-298
Disponible en:
https://www.madrid.es/UnidadWeb/Contenidos/Publicaciones/TemaEmergencias/PonenciasCongresoCi
udades/Ficheros/Parte3.1.pdf
502
DELGADO MORÁN, J. “Políticas públicas de seguridad en España…”, 193.
503
RODRÍGUEZ PÉREZ, P.E. “Introducción al enfoque preventivo” Ciudades, urbanismo y Seguridad.
Ayuntamiento de Madrid. (2007):45-55 Disponible en:
https://www.madrid.es/UnidadWeb/Contenidos/Publicaciones/TemaEmergencias/PonenciasCongresoCi
udades/Ficheros/Parte1.pdf
504
DELGADO MORÁN, J. “Políticas públicas de seguridad en España…”, 188.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

buscaría crear lugares más seguros integrando estrategias y objetivos que fomenten la
regeneración, la prevención y los espacios amables, los cuales, a su vez, repercutan en
la imagen de la ciudad. Esto nos lleva a alejarnos de un modelo único de seguridad, en
favor de modelos más estudiados y elaborados para afrontar problemáticas específicas
en zonas concretas. Por lo tanto, sería aconsejable que las corporaciones locales sean
los entes administrativos encargados, o al menos coordinen, la implementación de estas
estrategias para garantizar su aplicabilidad a largo plazo. Además, como explicó
MAZZA505, se debería tener en cuenta la pluralidad de condiciones históricas, políticas,
sociales y culturales, con el fin de coordinarlas en su totalidad para conseguir una
seguridad factible y multidisciplinaria.

Como ejemplo de este tipo de acciones, en Madrid actualmente se desarrolla el proyecto

Urb Security 506, en el que, junto con otras ciudades europeas, se tratan de desarrollar
estrategias de diseño en los espacios de la ciudad que contribuyan a prevenir la
segregación y los comportamientos antisociales. Sin embargo, el reto de la gestión de la
seguridad en espacios urbanos, especialmente en los centros históricos de las ciudades,
se nos plantea desde la difícil conjunción de todos los actores involucrados. Por ejemplo,
DE SANTOS TAPIA507 nombró a las autoridades, los técnicos, los ciudadanos, las FCS
y a los planificadores de la ciudad. No obstante, no se puede establecer un "numerus
clausus” de partida, puesto que las iniciativas deben partir de la apertura a los entes
interesados, dependiendo del momento y del contexto, y, sobre todo, de remarcar el
papel integrador de las policías locales en la implantación de estas políticas.

4.1.3.3 Ordenanzas relacionadas

La variedad de áreas administrativas relacionadas con la protección del patrimonio tiene

como consecuencia que se desarrollen en las ordenanzas aspectos que pueden influir o
afectar en la conservación de los bienes. La conservación, entendida en su conjunto,
forma parte de una unidad más grande, ya sea en la ciudad, un barrio o zona
determinada. Como se ha señalado, la importancia de los paisajes urbanos en el marco
conceptual de esta tesis radica en la necesidad de plantear una visión global de los
conjuntos. Esto conlleva la obligación de regular mediante normas concretas aquellos
espacios que, por su idiosincrasia, requieren una atención especial. En estos contextos,

505
MAZZA, A. “Ciudad y espacio público. Las formas de la inseguridad urbana”, Cuadernos de
Investigación Urbanística, 62, (2009): 4.
506
https://urbact.eu/urbsecurity
507
DE SANTOS TAPIA, O. “La función de las fuerzas de seguridad en la prevención del crimen…”,294.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

consideramos que lo ideal es la creación de comisiones de trabajo, a través de las cuales

se establezcan criterios de actuación y normas que garanticen la conservación adecuada
de los espacios con el uso determinado que se les da.

Actualmente, esta labor queda en manos de las comisiones de patrimonio. Sin embargo,
la gran cantidad de trabajo que se genera en una gran ciudad es incompatible con las
labores de estudio y prevención que se requieren para cada caso concreto, como
planteamos en las líneas anteriores. La vigilancia de su cumplimiento no siempre está
garantizada. Además, los diferentes aspectos recogidos en los proyectos de intervención,
y, por tanto, su autorización, deben complementarse con la aplicación de las ordenanzas
correspondientes, puesto que estas actúan como nexo de unión entre las dos dimensiones
mencionadas anteriormente: el inmueble en sí y el entorno donde se encuentra. A modo
de ejemplo, queremos exponer algunas ordenanzas de la ciudad de Madrid, mediante las
que se regulan los diferentes aspectos que evitan la degradación de las ciudades
históricas, y que son competencia plena de las policías locales. De esa manera, podemos
encontrar la Ordenanza de Movilidad Sostenible, en la que se regula la movilidad como
uno de los aspectos determinantes para las condiciones de percepción de la escena
urbana, íntimamente relacionado con la gestión del paisaje urbano, además del uso y
disfrute de los espacios públicos. En ella se incluyen disposiciones vinculadas con la
protección del patrimonio, debido a la estrecha relación entre el tráfico rodado y la
conservación de monumentos508. Dentro del propio preámbulo de la Ordenanza se
recoge la premisa de que una correcta planificación de la movilidad repercute, entre
otros obvios beneficios para los ciudadanos, en la protección de su patrimonio histórico
artístico. Por consiguiente, y en línea con los preceptos que estamos preconizando, es
muy recomendable que las actuaciones de regulación viaria se diseñen en consonancia
con los planes de protección del patrimonio histórico e incluso con los planes de
seguridad pública.

No podemos concluir nuestra reflexión sobre la movilidad en las ciudades sin considerar
la necesidad de replantear su relación con el paisaje urbano y, sobre todo, el uso y
disfrute de los espacios públicos. En este sentido, no será difícil para el lector recordar
casos de mobiliario urbano cuya colocación no solo no cumple bien su función, sino

508
Un ejemplo reciente de los muchos que podemos encontrar, lo vemos en el estudio previo a la
Restauración de la Puerta de Alcalá de Madrid. En dicho estudio, disponible en
https://www.restauracionpuertadealcala.es/estado/#patologias, podemos observar las diferentes
patologías que sufría el monumento, siendo una de las de mayor consideración la afección del tráfico
rodado. La lectura de este estudio permite evidenciar que, siendo un monumento bien vigilado y de difícil
acceso, no ha escapado de los actos vandálicos y los efectos del turismo.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

que, además, genera un problema nuevo. Como señaló PÉREZ MANRIQUE509, estas
situaciones son resultado de una falta de diseño y planificación adecuados. En particular,
en lo que respecta a las señales de tráfico, se destaca que su excesivo número a veces
distrae y dificulta su propia comprensión. La autora propuso buscar nuevos enfoques
para un uso más lógico de estos elementos, basándose en las relaciones interpersonales
y la concienciación. Sin embargo, no estamos totalmente de acuerdo con este
planteamiento, puesto que podemos observar un ejemplo similar en las campañas de
concienciación de la Dirección General de Tráfico, que, si bien han tenido un efecto,
dudamos seriamente de su eficacia si no se hubieran complementado con un estricto
cuadro sancionador y las subsiguientes campañas de vigilancia policial al.

Sin embargo, siguiendo en esa línea, creemos que un adecuado plan municipal de
concienciación en cuanto a las normas, acompañado de la adecuada vigilancia por parte
de la policía local, ayudaría mucho a poder eliminar ciertas señales que no aportan una
información relevante y que entorpecen el disfrute de los espacios públicos. Por
ejemplo, creemos que entre las siguientes imágenes debe de haber un término medio.
En las imágenes 9 y 10 es necesario que la calle se llene de bolardos que, aunque
dificultan el caminar por la calle, al menos impiden que se produzcan imágenes como
la número 11:

Imagen 7 y 8. Calle del centro de Madrid en la que los diferentes bolardos, tanto
de hormigón como metálicos, dificultan claramente el uso de la acera. Foto del
autor e imagen publicada en Facebook por la cuenta Muévete por Alcalá.

509
PÉREZ MANRIQUE, M., “La contaminación visual…”,. 95.

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PATRIMONIO CULTURAL

Imagen 9.- Fotografía publicada en la red social X (antiguo Twitter) por la cuenta
@VKseDefiende.

Entre los ámbitos de la regulación municipal que han tenido en cuenta la afectación al
patrimonio histórico, nos encontramos, por ejemplo, con el Plan Especial de Hospedaje
de Madrid, aprobado en 2019. En este plan, se asume por primera vez la protección de
los edificios como una oportunidad y no como una carga para los propietarios. Se
incluyen medidas protectoras y correctoras para paliar el impacto de la actividad
turística, tanto desde el punto de vista del patrimonio como del medioambiental. En su
artículo 8.7, se recoge expresamente la Protección del Patrimonio Histórico y Cultural,
mencionando las actuaciones arqueológicas y la protección de las fachadas y elementos
singulares del edificio. Estos preceptos, acompañados de una aplicación coherente y
meditada de los mismos, son fundamentales para un correcto desarrollo de las ciudades.
Es necesario encontrar puntos de unión entre los intereses de los propietarios privados
y los de la colectividad, manteniendo los recursos económicos y turísticos de forma
sostenible con la conservación de los bienes.

Por otro lado, y siguiendo con las ordenanzas, nos encontramos con las ordenanzas de
Publicidad Exterior, donde se regulan las especificaciones que se deben seguir para la
instalación de publicidad en los edificios y espacios protegidos. Este es un tema de gran
importancia y de amplias complicaciones, dado que involucra diversos intereses y
afecta, además, a diversas normas, como adelantamos al hablar del paisaje urbano.
GARCÍA RUBIO510 afirmó que nos encontramos en un ámbito jurídico con una gran
dispersión normativa y gran trascendencia económica, incluso relacionada con

510
GARCÍA RUBIO, F., “El control de la publicidad exterior como fórmula de preservación de los
cascos históricos. La policía administrativa de conservación y la estética en los suelos urbanos”, El
Consultor, número 7, 15 de abril, (2007):1049.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

competencias estatales como las telecomunicaciones511.

En concordancia con GARCÍA RUBIO512, estas regulaciones no son algo baladí, dado
que tienen una gran importancia dentro del régimen jurídico de la regulación de la
convivencia ciudadana. El autor señaló que la defensa de la imagen urbana, basada en
el interés protegido del ornato público, siempre ha recibido diferentes remisiones
subjetivas por parte de variadas leyes. Además, comentó que existe un deber de
adaptación al ambiente que va más allá de la mera conservación de los edificios y
conjuntos históricos, lo que deriva en la variada afectación que recibe de otras normas.
Estamos completamente de acuerdo con esto, y obliga a tomar medidas concretas y
estudiadas por parte de las corporaciones locales para tratar de concretar medidas
aplicables a ese concepto jurídico indeterminado que es la "imagen urbana”, por lógica
trasposición del principio de seguridad jurídica consignado en el artículo 9 de la CE513.

En coherencia con lo anterior, GARCÍA RUBIO comentó que son dos las vías lógicas
para concretar esos supuestos. Por un lado, la fijación de criterios concretos mediante
ordenanzas y normas urbanísticas, y por otro, acudiendo al concepto jurídico
indeterminado de desarmonía, que amparado en la legislación sectorial de protección
del patrimonio histórico podría alegarse como causa de denegación de licencias.
Entendemos que la primera de las vías es la que aporta mayores garantías y que es por
la que se debe apostar. Es decir, aprovechar las capacidades de reglamentación y
ejecución de los ayuntamientos para concretar las medidas que se deben tomar en aras
de proteger la imagen de la ciudad. En cuanto a la legitimación legal de dichas
actuaciones, esta viene ya estipulada en las normas estatales. La propia LPHE establece
en su artículo 19 la prohibición de colocar publicidad comercial en los monumentos
protegidos y zonas arqueológicas. Si bien la LPHE menciona unas figuras de protección
específicas, entendemos, en la misma línea que GARCÍA RUBIO514, que la prohibición
debe extenderse al resto de figuras de protección. En ese sentido han articulado sus leyes
las distintas comunidades autónomas, y tiene encaje en la interpretación del propio
espíritu de la LPHE que, como hemos visto, se apoya en los Planes Especiales de
protección como técnica urbanística para garantizar la conservación de los bienes,

511
Vid. FUENTES I GASÓ, J. P. “Administración local y medio ambiente…”, 562 y ss. En este estudio,
el autor analizó la Sentencia 53/2020, de 13 de enero del TSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección 3ª, que declara la nulidad de pleno derecho de la Ordenanza municipal de los
usos del paisaje y publicidad de Granollers, por omisión de informe previo y vinculante del Ministerio de
Industria, Energía y Turismo, en referencia a las instalaciones de telecomunicaciones.
512
GARCÍA RUBIO, F., “El control de la publicidad exterior …”, 1046.
513
Ibidem. 1051.
514
Ibidem. 1053 y ss.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

especialmente los conjuntos históricos y similares, por lo que es deducible que en dichos
planes se limite y regule la implantación de publicidad. Aunque, como el mismo autor
manifestó, queda clara la distinción legislativa entre la protección que recibe el bien de
interés cultural y su entorno, siendo este último un instrumento para valorizar el primero,
y no un bien en sentido jurídico. Esto conllevaría limitaciones para la aplicación de las
propuestas que estamos sugiriendo.

Esta situación, junto con la indeterminación del contenido de la LPHE en cuanto a la

instalación de cables u otras estructuras, que en algunos casos complementa la
legislación autonómica, aunque no en su totalidad, hace necesario que sean los planes
especiales de ordenación, como comentamos anteriormente, los que se encarguen de
limitar dichas actuaciones. Siguiendo con el análisis del trabajo de GARCÍA RUBIO,
estamos de acuerdo con la postura que el autor adoptó al explicar la trascendencia de
este tipo de regulación y su encaje en las competencias locales. En ese sentido, nos
recordó las competencias recogidas en el artículo 25 de la LBRL (ver supra). Tras su
lectura, no es difícil concluir que este artículo engloba diversas materias con incidencia
directa en el régimen jurídico de la publicidad exterior, y no solo en ese ámbito, puesto
que creemos que de similar importancia son otras ordenanzas y planes especiales en los
que se deben regular elementos como el mobiliario urbano. En otras palabras, debemos
concebir el espacio público como un conjunto afectado por diversas normas que
requieren planificación y estudio para su correcta aplicación.

Todo lo expuesto anteriormente encuentra su mecanismo lógico de funcionamiento a

través del sistema de licencia previa para la instalación de publicidad exterior. Se
regulan las condiciones mediante una ordenanza específica que se basa, a su vez, en las
especificaciones estipuladas en las normas urbanísticas para la división zonal. Todos los
municipios que han regulado la materia lo han hecho siguiendo estas disposiciones. Por
lo tanto, es preceptiva en ese sentido la intervención por parte de las entidades locales,
en virtud de la potestad de policía, para sancionar los incumplimientos o requerir el
cumplimiento de la legalidad. Sobre todo, porque no es difícil recordar diferentes casos
en variadas ciudades españolas que indican que no es un tema pacífico y que va a seguir
dirimiéndose en los tribunales.

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PATRIMONIO CULTURAL

Imagen 10. Entorno plaza mayor de Madrid. Publicidad de restaurantes y

tiendas asociadas al turismo. Fotografías del autor.

En lo que concierne a las instalaciones que pueden montarse sobre las fachadas u otros
elementos de los edificios, la problemática es igualmente variada y complicada. Al
respecto, PÉREZ MANRIQUE515 expresó que, si bien la LBRL faculta a los
ayuntamientos a obligar a acciones como el soterramiento de las instalaciones, esta
facultad no aplicaría a las ya existentes. En su razonamiento, citó el principio de
irretroactividad, y la STS, Sala 3ª, Sección 4ª, de 4 de mayo de 2005, recurso N.º
1166/2003, ponente: Celsa Pico Lorenzo, que falló en ese mismo sentido. A esto,
tenemos que añadir los plazos de prescripción de las irregularidades urbanísticas,
principal razón para el mantenimiento de las situaciones alegales que venimos
comentando. A partir de este punto, podríamos plantearnos una problemática más
genérica y de ninguna forma ajena al patrimonio. Es decir, cómo se ha llegado a esas
situaciones de prescripción. Y, desde ese punto, plantearnos la siguiente pregunta sobre
la efectividad de la norma jurídica aplicada al adecuado "control de quien controla”516.
En un sentido similar, Ana Yáñez explicó la problemática en relación con el deber de
conservación (ver supra) de los propietarios de un bien, que, en el caso de que este sea
la propia administración, que es, a su vez competente para su control, los instrumentos
jurídicos actuales se han presentado en muchas ocasiones ineficaces.

Estas cuestiones son, si cabe, más importantes en lo referido a la contaminación visual,

puesto que, como explicó PÉREZ MANRIQUE517 tras un análisis de la jurisprudencia,
el TS sostiene que los posibles daños que tengan en ella su origen se engloban en el

515
PÉREZ MANRIQUE, M., “La contaminación visual…”, 82.
516
YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador…, 53.
517
PÉREZ MANRIQUE, M. “La contaminación visual…”, 86.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

derecho a la protección del paisaje, por lo que su defensa la deben llevar a cabo las AA.
PP. mediante las sanciones correspondientes. Quedando, por tanto, en manos de los
ciudadanos la reclamación a los entes públicos debido al incumplimiento o pasividad en
la aplicación de las normas518.

Nos gustaría hacer una última reflexión que surge de lo señalado en el apartado 2.4 sobre
la titularidad de los bienes, es decir, sobre las responsabilidades de los propietarios de
bienes culturales en cuanto a su conservación, así como de los titulares de propiedades
urbanas en cuanto a la obligación de mantenimiento en condiciones adecuadas de estas.
Esta reflexión se relaciona directamente con lo planteado en el párrafo anterior, dado
que la titularidad de muchos de ellos es de alguna administración pública. En ese
sentido, compartimos la opinión expresada por FARIÑA TOJO519, quien señaló que, si
estas administraciones no son capaces de cumplir "sus propios preceptos y
recomendaciones, el espejo donde se debe mirar el particular, también propietario de
alguno de estos bienes no parece el más recomendable”.
No es difícil encontrar ejemplos sobre dicha casuística, por lo que nos
limitaremos a mencionar brevemente uno que ilustra varias de estas prácticas nada
recomendables, y que además se encuentra en un barrio de Madrid donde se está
trabajando para evitar que el entorno público se degrade. Nos referimos a la antigua
fábrica de Tabacos de Madrid, conocida como Tabacalera, y perteneciente al Ministerio
de Cultura. Aunque actualmente se encuentra en proceso de reparación, durante muchos
años ha estado en un estado de abandono muy preocupante.

Uno de los aspectos más impactantes es que, ante la imposibilidad de evitar que se
realizaran grafitis en sus fachadas, lo cual puede constituir un delito de daños contra el
patrimonio, y ante el hecho de que se encontraban en su totalidad llenas de grafitis (ver
Imagen 13), se decidió realizar un lavado de cara que consistió en pintar encima de los
grafitis (ver Imagen 14). Sin embargo, esta acción se llevó a cabo encima del granito del
zócalo y de los ladrillos de la fachada. Dudamos mucho que esta intervención cumpla
los cánones mínimos que marcan las leyes de patrimonio para estas intervenciones y
que, además, ha constituido, en la práctica, un nuevo paño limpio para que los grafiteros
puedan seguir pintando. Sin embargo, estas nuevas pintadas ya no dañan el valor del

518
Nos gustaría señalar, a modo de inciso, que, como señaló MARTÍNEZ RODRÍGUEZ en Demolición,
reposición y comiso en los delitos urbanísticos…, 168, no nos podemos olvidar de la propia
responsabilidad civil patrimonial e incluso penal que pueden tener las AA. PP. o los funcionarios.
Recuérdense, entre otros, el deber de perseguir delitos o la prevaricación urbanística por omisión, que,
como comentó el autor, existe una importante cantidad de sentencias en las que se reitera la existencia de
ese delito por casos de inactividad por infracciones administrativas.
519
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano…,14.

~ 230 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

bien, que obviamente ha sido deteriorado aún más por la propia intervención de la
institución. Por lo tanto, sería muy complicado considerar que se comete el delito
mencionado anteriormente. Solo sería posible tomar medidas administrativas, como la
imposición de sanciones según la ordenanza correspondiente, en este caso, la de Madrid.

En resumen, nuestro planteamiento en esta parte de la tesis consiste en llamar la atención

a las propias administraciones en cuanto a la conservación de los bienes que se
encuentran a su cargo. De otra manera, nos resulta difícilmente aceptable que se exija
al ciudadano que cumpla las mismas normas.

Imágenes 11 y 12. Edificio de Tabacalera, en Madrid. Fotografías del autor.

No es difícil asociar estas reflexiones con el turismo y su gestión e integración en la vida

cotidiana de las ciudades. Para seguir con un ejemplo, en la misma línea de los
anteriores, tenemos la Plaza Mayor de Madrid, donde los usos de los espacios están en
su totalidad orientados a esa explotación turística de la zona. Esto ha generado no solo
el uso intensivo de estos, con el consiguiente desgaste, como se observa en las imágenes
anteriores, sino también la repulsa vecinal, que ha encontrado a través del
asociacionismo520 una vía para oponerse y buscar soluciones alternativas. El
Ayuntamiento, con base en sus competencias521, ha aprobado diferentes planes referidos

520
La información sobre este caso concreto puede ampliarse en la siguiente web: https://vpmmad.es/
521
Ley 3/2013, artículo 26. Planes especiales de protección.
1. Los Municipios en que se encuentren Bienes de Interés Cultural declarados en las categorías a
que se refieren las letras b), c), e) o g) del artículo 3.1 podrán redactar un plan especial de
protección del área afectada por la declaración o incluir en su planeamiento general
determinaciones de protección suficientes a los efectos de esta ley.
2. Desde la aprobación definitiva de los instrumentos urbanísticos señalados en el apartado anterior, los
Ayuntamientos serán competentes para autorizar las obras precisas para su desarrollo, siempre que
no afecten a Monumentos, Jardines Históricos, Bienes de Interés Etnográfico e Industrial y Bienes
de Interés Patrimonial así como sus respectivos entornos, debiendo dar cuenta de las licencias

~ 231 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

al uso de la Plaza Mayor de Madrid, en los que, siendo consciente de estas

problemáticas, ha tratado de frenar ese desgaste y racionalizar los usos del espacio,
aunque con resultados variables. En cuanto a la importancia del control en el que
estamos insistiendo, queremos traer a colación este reciente ejemplo en el entorno del
Mercado de San Miguel (Madrid). En este espacio, tras la peatonalización por parte del
Ayuntamiento para evitar su uso indebido por vehículos de trasporte de turistas522, las
asociaciones de vecinos se vienen quejando523 de que, al final, el resultado es el mismo.
Los vehículos acceden o se concentran en los alrededores, haciendo más difícil todavía
el tránsito por la zona.

Otro ejemplo que relaciona la gestión municipal con la regulación de los espacios
turísticos es el de Segovia. Debido a la gran afluencia de turistas que buscan tomarse
fotografías junto al acueducto, se ha implementado una ordenanza con un régimen
sancionador bastante severo, con el objetivo de acabar con esas costumbres524. Del
mismo modo, mediante la modificación de la Ordenanza de Convivencia, que es una de
las principales herramientas de los municipios para gestionar el ámbito del que venimos
hablando, el Ayuntamiento de Segovia ha establecido sanciones bastante altas para
evitar comportamientos que puedan degradar tanto el centro histórico como los
monumentos525.
Es importante destacar que cada vez son más los movimientos sociales y vecinales
que buscan una gestión más sostenible y respetuosa con los residentes y el patrimonio
histórico y natural de sus localidades. Además, demandan una mayor participación en
la toma de decisiones y en el control de las políticas públicas, en colaboración con las

concedidas a la Consejería competente en materia de patrimonio histórico en un plazo máximo de

diez días hábiles. En caso de que sea necesario realizar actuaciones arqueológicas la competencia
para autorizarlas corresponderá en todo caso a dicha Consejería.

3. Los instrumentos de planeamiento a que se refiere el apartado anterior contendrán:

a) Un catálogo de todos los elementos que conformen el área afectada, elaborado según lo dispuesto
en la normativa urbanística.
b) Normas para la conservación de los bienes del patrimonio histórico.
c) Justificación de las modificaciones de alineaciones, edificabilidad, parcelaciones o agregaciones
que, excepcionalmente, el plan proponga.
d) En su caso, determinaciones para una protección más adecuada del patrimonio arqueológico y
paleontológico ubicado en el ámbito del plan.
522
El Mercado de San Miguel se blinda contra los "tuk tuks”: se peatonalizará su entorno para frenar la
invasión de estos vehículos turísticos.
https://www.elmundo.es/madrid/2024/01/18/65a82cd1e85ececd778b4592.html
523
https://twitter.com/VPmmad
524
https://www.20minutos.es/noticia/5110145/0/primera-denuncia-en-segovia-tras-la-nueva-ordenanza-
que-busca-proteger-el-acueducto-con-multas-de-hasta-3-000-euros/
525
https://segovia.es/index.php/area/patrimonio-historico/actualidad/noticias/manana-entra-en-vigor-la-
modificacion-de-la-ordenanza

~ 232 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

administraciones. Este aumento en la participación ciudadana se debe, entre otros

factores, a una mayor circulación de información y a una ciudadanía cada vez más
educada técnicamente, que busca alcanzar niveles más amplios de gobernanza. Sin
embargo, en este sentido, no se han encontrado las fórmulas adecuadas para lograr un
entendimiento entre la comunidad científica, los ciudadanos y las administraciones.
Aunque, en nuestra opinión, iniciativas como el Consejo Cívico y Social del Paisaje de
la Luz en Madrid están contribuyendo a fomentar esta colaboración y entendimiento,
siempre y cuando exista un compromiso firme por parte de los consistorios. Esta
temática se aborda en el Capítulo 6.

Todo esto, en su conjunto, permite alcanzar unos estándares apropiados con el concepto
actual de calidad de vida en una ciudad, y está incluido igualmente dentro de una amplia
noción del concepto de seguridad. De este modo, se logra influir en parámetros como
el bienestar, la calidad de vida y tranquilidad, la convivencia y la cohesión social526,
entre otros aspectos importantes que consolidan el conjunto.

4.1.4. Conclusiones

A modo de síntesis conclusiva de este epígrafe, queremos recalcar que lo expuesto debe
entenderse como un todo, dividido para facilitar su análisis y comentario. No debemos
olvidar que, como explicaron GUILLÉN et al.527, "las autoridades locales deben
abordar la seguridad, en general, y la prevención del delito en particular, tanto desde
una visión policial, como desde el punto de vista del diseño y gestión de los espacios
públicos. (…) que deben estar interconectadas con una estrategia diseñada en
colaboración con la sociedad”. De otra manera, se ha comprobado que cualquier
iniciativa no va a perdurar en el tiempo.

Este tipo de acercamientos a la realidad, basados en evidencias científicas que pasan

posteriormente a ser iniciativas, las cuales se evalúan y sirven para seguir mejorando el
sistema, son los postulados más acertados para programar políticas públicas
relacionadas con las materias comentadas anteriormente. Ha quedado demostrado, como
lo comentó DELGADO MORÁN528, que las estrategias de aumentar los presupuestos
en seguridad no han tenido los resultados esperados y han generado debates públicos.

526
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica …”, 226.
527
GUILLÉN, et al. Guía de prevención del delito…, 22.
528
DELGADO MORÁN, J. “Políticas públicas de seguridad en España…”,. 203.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Es por ello por lo que compartimos la opinión del autor citado y consideramos necesarias
nuevas líneas de acción distintas a las tradicionales para mejorar el sistema. Lo mismo
ocurre si extrapolamos esto al ámbito del patrimonio histórico, donde son comunes las
grandes inversiones en mantenimiento, restauraciones e incluso en la preservación de
restos arqueológicos descubiertos durante obras. Sin embargo, si estas acciones se llevan
a cabo sin un plan adecuado para integrarlos en la dinámica de la ciudad y garantizar su
uso adecuado, corren el riesgo de quedar como elementos aislados. Por lo tanto,
consideramos importante, y volvemos a incidir en el corolario mencionado
anteriormente, sobre la necesidad de políticas integradoras que redunden en la mejora
sistémica de las diferentes partes que conforman el conjunto de la ciudad.

En este y en los capítulos anteriores, hemos hecho hincapié en algunas de las

características intrínsecas de las policías locales que las hacen más adecuadas para
ciertos tipos de trabajo. Sin lugar a dudas, creemos que los diferentes aspectos
mencionados a lo largo de este trabajo son un buen ejemplo de algunos de ellos. No
obstante, para que puedan ser efectivos y llevarse a la práctica, es necesario que se
planteen junto con una línea de avances y nuevas propuestas. La falta de estas, como
explicó SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ, "evidencia aún más la necesidad de arbitrar
una participación más activa de las Administraciones más cercanas a la ciudad y al
ciudadano”.
Por consiguiente, para concluir nos gustaría, siguiendo a CAMPOS DOMÉNECH529,
hacer un breve listado de los elementos que podrían considerarse más característicos de
las policías locales:

● Mayor grado de integración y de permanencia en las zonas de actuación.

● Oportunidad de conocer mejor los factores causales y generales de
inseguridad.
● Mayor capacidad de atención de los problemas y necesidades diarias de la
ciudadanía.
● Gran capacidad de conexión entre diferentes servicios administrativos,
limpieza, educación, entre otros.
Todo esto se traduce, siguiendo al mismo autor, en una gran versatilidad para aunar
actuaciones de tipo preventivo, informativo y de actuación policial, todo con un amplio
abanico de posibilidades de apoyo y asistencia a las víctimas. Dicho conjunto de
elementos, a su vez, responde a una de las principales funcionalidades de las policías
locales (Cfr. 3), que no es sino ayudar a garantizar el pleno ejercicio y disfrute de los

529
Vid. CAMPOS DOMÉNECH, A.” La policía local como policía integral básica …”, 225.

~ 234 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

derechos de las personas. En este sentido, debemos entender que, para poder garantizar
la plena participación de las personas dentro de las sociedades urbanas, es necesario
garantizar el acceso y el disfrute de los espacios públicos en general, y de los espacios
patrimoniales en particular. Esto conlleva, al mismo tiempo, las necesarias
intervenciones públicas en movilidad, trasporte y recreación, especialmente en espacios
complejos como, por ejemplo, los centros históricos. Como indicó ZICCARDI530, la
facilidad de acceso en estos espacios es crucial para que una familia pueda llegar a
sentirse integrada plenamente en la sociedad en la que vive.

En este mismo sentido, queremos hacer hincapié en el necesario trabajo que en esta
materia queda por desarrollar por parte de las policías locales, porque, como apuntó Ana
YÁÑEZ531:

"Es evidente que mal funcionaría un sistema jurídico en el que las conculcaciones
normativas no tuvieran consecuencias sancionadoras. Pero peor futuro le espera al
sistema que confíe todas sus fuerzas para la eliminación de ilícitos administrativos al
régimen sancionador. (…). El establecimiento de una política represiva que pretenda
obtener resultados óptimos no puede quedarse en la consignación de un catálogo de
infracciones y sanciones, sino que ha de tener en cuenta otros factores (culturales,
sociales, económicos) y otras actuaciones que han de llevarse a cabo (información a la
ciudadanía, educación en el respeto de los intereses generales, implantación de
mecanismos que ayuden al cumplimiento etc.) para que realmente pueda considerarse
beneficiosa”.

Lo anterior, si tenemos en cuenta que está tratando de establecer unas líneas de trabajo
definidas en un campo construido mediante conceptos jurídicos indeterminados532.

Pero, en última instancia, creemos que lo más importante, y lo más difícil también, es
conjugar las diferentes políticas públicas que afectan a la materia, puesto que, como
comentó CASTELLS533, "De nada sirve conservar los edificios si no se conserva el
tejido social y si no se ayuda a estimular y desarrollar las actividades y las tradiciones
existentes en los barrios, incluso las que, de forma nueva, la población empieza a
crear”.

530
ZICCARDI, A. “Nueva arquitectura espacial…”, 12.
531
YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador…,. 31.
532
Vid. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, J. Derecho del patrimonio histórico y cultural…, 118.
533
CASTELLS, M. “La intervención administrativa en los centros urbanos…”, 247.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Esto va en consonancia con los postulados que sobrevuelan paralelamente el contenido

de esta tesis, es decir, que todas las medidas propuestas tienen como fin que el
patrimonio histórico se inserte en el progreso de las ciudades, y más concretamente, de
los barrios, puesto que, como afirmaron AZPEITIA y BENEDET534, "la cultura,
especialmente en el ámbito urbano debe reivindicarse como un motor de desarrollo
estratégico sostenible”.

4.2. Función reactiva

Lo primero que se nos viene a la mente a la mayoría de las personas cuando pensamos
en el trabajo de la policía son las sanciones. Si bien, tradicionalmente, la labor que se ha
ejercido ha sido eminentemente reactiva, es decir, respondiendo con una sanción
posterior a la ejecución del ilícito, esta aseveración no tiene cabida en la actualidad. Tal
como hemos comentado, las estrategias policiales pasan por hacer prevalecer modelos
más enfocados a la prevención y a la cooperación con otras áreas administrativas. Sin
embargo, es del todo evidente que una buena parte de la prevención deviene
indirectamente del miedo a la sanción o al reproche legal que conlleva dicho acto. Esto
hace que el trabajo reactivo de las policías siga llevándose un alto porcentaje de las horas
de este. Por tanto, y aunque entendemos que esta parcela está mucho más consolidada
que las otras, no podemos dejar de comentarlas en un trabajo de estas características.

Las actuaciones de las policías locales abarcan un amplio abanico de funciones que van
desde la recogida de las primeras evidencias y notificación de infracciones
administrativas hasta la colaboración con juzgados y fiscalías en diversas materias,
pasando por la investigación y represión delictual. Para este propósito, se colabora con
un amplio espectro de administraciones y áreas diferentes dentro de los ayuntamientos.
En algunos casos, se apoya sus actuaciones desde el ámbito de la seguridad, y en muchos
otros, se participa en inspecciones o investigaciones. En este orden de ideas, hay un
amplio abanico de acciones que resultan complementarias a las realizadas por otras
administraciones públicas.

Nos gustaría recordar la importancia de la multidisciplinariedad en la planificación

urbanística y, por tanto, la necesaria cooperación interadministrativa para impulsarla de

534
AZPEITIA, A. y BENEDET, V “New urban development after the COVID-19…”, 294.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

una manera efectiva. Como señaló PÉREZ ANDRÉS535, la planificación es el

instrumento normativo por excelencia para alcanzar los objetivos de la ordenación,
llegando el citado autor a concretar que "hemos asistido al alumbramiento de una nueva
fuente normativa para el Derecho, caracterizada muy especialmente por su alto
dinamismo”. Por otro lado, pensamos que la disciplina urbanística es, en esencia, algo
más que un mecanismo para imponer sanciones. Lo ideal es que funcione como un
medio para poder, mediante la prevención y el control, alcanzar unos estándares
apropiados de cumplimiento de la ordenación territorial. Para lograr esto, se debe
plantear su ejercicio de una manera más proactiva. En este sentido, y como adelantamos
anteriormente, creemos necesario no solo redactar, sino también actualizar los planes de
actuación por parte de los consistorios. Un buen ejemplo puede ser un plan director
urbanístico o de disciplina urbanística. De este modo, todas las áreas involucradas
tendrían en todo momento claro cuál sería su papel y se garantizaría una actuación
coordinada y, lo más importante, mantenida en el tiempo.

Realizando inspecciones regulares y sancionando los incumplimientos de manera

sostenida en el tiempo, se pueden evitar situaciones que puedan generar un falso
sentimiento de impunidad debido a la inactividad o al alargamiento de los plazos. Esto
no debería limitarse únicamente a las construcciones u obras, sino que también debería
extenderse al control de las actividades. Esta parcela del control administrativo, que a
primera vista puede parecer tener un menor impacto, al final se convierte en un problema
para el mantenimiento de la legalidad y la conservación de los espacios urbanos debido
a su gran cantidad y representatividad. Dichos planes deberían complementarse con
otros similares o con protocolos que tengan una orientación específica hacia el
patrimonio histórico del municipio. En 2014, en el documento elaborado por la FEMP,
titulado Gestión municipal del patrimonio histórico-cultural536, cuyo fin era potenciar
que se tomaran iniciativas en esta línea, se mencionaba la necesidad de los planes de
gestión, definidos como "instrumentos de carácter eminentemente estratégico, pero no
solo con aspectos indicativos sino también con componentes reglados”. Sin embargo,
su aplicación ha sido muy desigual en función de los ayuntamientos. Por otro lado,
queremos recalcar que una de las áreas delincuenciales que más trascendencia ha tenido
en los últimos años, debido claramente a sus consecuencias para la sociedad en su
conjunto, ha quedado tradicionalmente fuera, no solo de los planes de protección de los
municipios, algo que tiene su lógica, sino también de los planes de inspección y de
control policial, algo que ya no entendemos tan lógico. Tal como se expondrá más

535
PÉREZ ANDRÉS, A. A. “La ordenación del territorio en el estado de las autonomías…”..
536
FEMP Gestión municipal del patrimonio histórico-cultural…

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

detenidamente en el apartado 7.2.5, y como ya se introdujo en el 2.2.1.1.1, la afectación

que el tráfico ilegal de bienes culturales tiene es algo que no puede dejarse de lado por
los municipios, y por tanto ahondaremos más en la cuestión a lo largo de las siguientes
páginas.

4.3. Competencias de las policías locales en referencia al patrimonio mueble

Como se comentó anteriormente en el Capítulo 2, las relaciones entre el derecho

internacional y el derecho propio de los diferentes Estados resultan más complicadas de
lo que cabría esperar a la hora de resolver las disputas inherentes a la protección del
patrimonio. Su complejidad crece si incorporamos el principio de territorialidad del
derecho aplicado a los bienes culturales y artísticos, que limita no solo la adscripción de
los bienes, sino también las competencias y obligaciones de las AA. PP., algo
especialmente relevante en España537 y, sobre todo, en cuanto atañe a las competencias
de los cuerpos policiales538. De ese modo, podemos establecer unos primeros criterios
delimitadores que tienen especial relevancia, toda vez que nos aportan el marco
competencial básico en el que desarrollan su trabajo las instituciones, especialmente en
el caso que nos ocupa, los ayuntamientos.

La competencia de estos entes administrativos queda clara en lo referido al patrimonio

inmueble, el cual ha sido objeto de análisis a lo largo de los capítulos anteriores, pero es
algo más difusa cuando nos referimos al patrimonio mueble por razones obvias539.
Aunque su regulación no es objeto de competencia municipal (Cfr. 2.5 y 4) y, por ende,
de las policías locales, es un campo que resulta más cercano a la protección contra el
expolio y al control del comercio y del tráfico jurídico de estos bienes, que, recordemos,
tradicionalmente ha compelido a las FCSE. Tal vez, debido a esta complejidad de
órdenes jurídicas involucradas, es por lo que no ha sido muy desarrollado hasta ahora

537
Un buen ejemplo de su importancia puede verse en la STS, de 26 de mayo de 2015, Sala de lo
Contencioso Administrativo, recurso N.º 2320/2010, ponente: D. José Luis Requero, en la que se confirma
la eficacia de un acto administrativo dictado por la Comunidad de Aragón sobre unos bienes catalogados
por Cataluña.
538
En el Capítulo 3 se desarrolló en mayor profundidad esta y otras cuestiones relacionadas con el sistema
policial español. En lo que concierne a este punto, basta aclarar la lógica distribución competencial entre
policía local, adscrita al ámbito del municipio; policía autonómica, sujeta al ámbito de la propia
comunidad autónoma; y policía estatal, Guardia Civil y Policía Nacional. Todas cuentan con
competencias funcionales en lo que se refiere a la defensa del patrimonio histórico.
539
Al objeto de este trabajo, podemos entenderlo en dos acepciones: aquel que, ya sea por inventario o
por pertenecer a un inmueble, está adscrito al municipio como propio.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

por las policías locales. Es por ello por lo que este análisis se centra en los elementos
lógicos que forman parte de la competencia de las administraciones locales,
concretamente a través de sus policías locales. Uno de estos puntos es la inspección de
los establecimientos que desarrollan actividades con algún tipo de relevancia para la
seguridad, es decir, el control de los comercios de antigüedades y arte, que, al venir
regulado dentro de otras ramas del derecho, pasa a encontrarse intrínsecamente dentro
de las líneas competenciales de las policías locales, indirectamente a través de la Ley
Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LPSC) y las
leyes contra el blanqueo de capitales y el contrabando, por lo que merece un análisis
más detallado. En este trabajo no abordaremos las consecuencias sociales y económicas,
además de la pérdida de conocimiento científico, que lleva consigo el expolio y tráfico
ilícito de bienes culturales540, puesto que, aunque evidentes, no son el objetivo del
presente trabajo. Sí se mencionan, sin embargo, otras ramas del derecho que confluyen,
y que nos introducen nuevos campos delictuales, y por tanto otros riesgos, como pueden
ser el contrabando, el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo, el crimen
organizado, robo, receptación, falsificación, entre otros. Aunque sin pretender en ningún
momento hacer un análisis exhaustivo de estas, solo en la medida estricta para ajustarnos
a los fines argumentativos de la tesis.

Hay que destacar que, en este ámbito, el trabajo de las policías locales quedaría, a priori,
restringido al control y a la fiscalización de estas actividades en su marco territorial de
actuación, dado que la competencia en la persecución e investigación de este tipo de
delitos pertenece a los cuerpos estatales (Cfr. 3). Por lo tanto, las propuestas que se
presentan a continuación están basadas en la colaboración y cooperación entre cuerpos
policiales541. Este es un aspecto importante para el control de los ilícitos asociados y
productivo para todos, puesto que las policías locales aportan un despliegue territorial y
de efectivos que de otra manera sería imposible de asumir.

540
Para ampliar la información sobre las consecuencias y características del tráfico internacional de bienes
culturales, se puede consultar: RUFIÁN FERNÁNDEZ, F. J. y SABRINE, I. “Illicit Trafficking of
Antiquities and Its Consequences on the SDGs” En: Peace, Justice and Strong Institutions. Encyclopedia
of the UN Sustainable Development Goals. Springer Nature. 2020.
541
Recordemos aquí el presupuesto ya establecido en la LFCS, comentado en el Capítulo 3, que establece
en su artículo 3 el principio de cooperación recíproca y de coordinación orgánica, de una manera genérica
para todos los cuerpos, y en concreto para las policías locales, en el artículo 53, lo establece en referencia
a sus funciones como policía judicial.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4.3.1. Introducción al mercado ilícito de antigüedades

Quizá la característica principal que diferencia el comercio ilícito de bienes culturales

en general (aquí podemos incluir no solo las antigüedades, sino también el arte
contemporáneo542), de otro tipo de mercados ilícitos, como puede ser el de la droga o
las armas, es la relación existente entre el mercado legal y el ilegal. Si bien en estos
otros mercados nos encontramos con la comercialización de productos que están
prohibidos per se, en el mercado de bienes culturales los productos que se comercializan
no están prohibidos; de hecho, el mercado del arte y de antigüedades mueve en la
actualidad una gran cantidad de dinero y es una de las principales, y tradicionales,
fuentes de inversión tanto para coleccionistas como para inversores.

Este hecho le otorga un carácter difuso en todo su conjunto que hace complicado su
estudio y su control, dado que en la práctica se tiende a relacionar los dos mercados, el
lícito con el ilícito. Diferenciarlos puede resultar muy complicado, puesto que nos
encontramos ante un mercado en el que la "fuente”543 en la que se adquieren los
productos es ilegal, pero el mercado donde se venden, el "destino”, o las vías utilizadas
para su distribución, son legales. Todo esto, aparte de dificultar la labor de control de
los bienes, tiene como consecuencia directa que su gravedad no sea percibida claramente
por parte de la sociedad, al contrario de lo que pasa con otros comercios ilícitos donde
hay una clara conciencia social en cuanto a sus repercusiones, debido a que resulta difícil
de entender cómo algo que está sujeto a control y restricciones puede encontrarse
fácilmente a la venta. Por otro lado, acaba teniendo consecuencias negativas para la
imagen del mercado legal y para la libre competencia entre los operadores.

542
Aunque el objetivo directo del presente trabajo es el patrimonio histórico, su control viene de la mano
de otros ámbitos culturales. Por tanto, la implementación de controles e inspecciones en este ámbito
llevaría aparejada la posible aparición de otro ilícitos penales. En ese sentido, y aunque principalmente
en el mercado de objetos arqueológicos es común la existencia de "falsificaciones”, esta práctica es
también habitual en el mercado de arte contemporáneo (Cfr. 4.4.3; 7.2.4 y 2.2.1.2).
Basta una búsqueda en internet para ver el importante número de intervenciones policiales que se
desarrollan: https://elpais.com/cultura/2022-11-09/la-policia-interviene-tres-falsos-velazquez-y-tiziano-
puestos-a-la-venta-por-45-millones-de-euros.html;
https://www.elespanol.com/espana/20210420/artistas-policia-valencia-sacado-mercado-cuadros-
falsas/574442689_0.html
También se puede consultar el estudio de Harry BELLET, Falsificadores Ilustres, Barcelona: Editorial
Elba, 2022. Igualmente, el catálogo de la exposición Falsos verdaders. L’art de l’engany. 2019 o la página
web de la exposición: https://museuart.cat/es/exposiciones-temporales/falsos-verdaderos-el-art-del-
engano/
543
Estos son conceptos utilizados de manera analítica por parte de los investigadores para entender mejor
el comercio ilícito de antigüedades y que son, como se comentó anteriormente (Cfr. 2.2.1.1.1), "fuente”,
"tránsito” y "destino”.

~ 240 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Diversos autores544 están de acuerdo en que estas características implican que las
personas dedicadas al tráfico ilícito de bienes culturales traten de "colocar” sus objetos
dentro del mercado legal. Esto se debe, entre otras cosas, a que de esa manera consiguen
mayores beneficios económicos, además de mejorar la seguridad tanto jurídica como
física de sus transacciones. Esto se consigue normalmente dotando a los objetos de una
procedencia aparentemente licita, es decir, mediante documentos de importación o
facturas de compraventa que otorguen una "historia” al objeto que lo aleje de su
procedencia ilícita. Como se verá en capítulos posteriores, cuando se traten en mayor
profundidad los diferentes ilícitos relacionados con la materia, así como las pautas de
procedimiento para las policías locales, la investigación de procedencias ilícitas es una
de las claves para el control, y responde con variados tipos penales o administrativos.
Todas estas características han llevado a algunos investigadores a definirlo en su
conjunto como un "mercado gris”, en el que se mezclan objetos legales e ilegales a lo
largo de toda la cadena de suministro, e incluso se combinan objetos ilegales con
documentación legítima, o viceversa. Por consiguiente, la identificación de sus límites
resulta ardua y complicada. Esto se favorece en gran medida por las escasas medidas de
control y la aquiescencia de algunos comerciantes legales, que temen perder
oportunidades de negocio si dan mayor relevancia a la investigación sobre el origen de
los objetos545.

En referencia a los objetos arqueológicos, aunque no son los más comunes en el mercado
de antigüedades, sus características específicas los hacen más "atractivos” para el
mercado ilícito. La más significativa de estas características es que la mayoría de los
objetos arqueológicos son totalmente desconocidos y relativamente abundantes, como
explicó RODRÍGUEZ TEMIÑO546: "Vivimos, literalmente rodeados de restos
arqueológicos, aunque en la mayoría de los casos la gente no los ve. La razón es que,
dejando de lado las construcciones más conocidas, (...) la mayoría de los restos

544
En este sentido, pueden consultarse las obras de SUÁREZ-MANSILLA, M. “Blood antiquities: a net
acting in Spain helped to finance DAESH through illicit trafficking of cultural goods”, ArtWorldLaw
Bulletin. Chronicles of Themis & Athenea, 4, (2018): 1-32; y de RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Indiana Jones
sin futuro. La lucha contra el expolio del patrimonio arqueológico. Madrid: JAS Arqueología. 2012.
545
Sobre la configuración del mercado del arte y de las antigüedades y su relación con el comercio ilícito
de objetos, pueden consultarse las siguientes obras: MACKENZIE, S. “The Market as Criminal and
Criminals in the Market: Reducing Opportunities for organized crime in the International Antiquities
Market”. En: Crime in the Art and Antiquities World: Illegal Trafficking in Cultural Property, editado
por Manacorda, S. and Chappell D., 69–85, 2011; MACKENZIE, S. and YATES D. “ What is Grey about
the {Grey Market}”. En Antiquities, editado por Beckert J. y Dewey M. , The Architecture of Illegal
Markets: Towards an Economic Sociology of Illegality in the Economy (Oxford: Oxford University
Press). 2016 y MACKENZIE, S., BRODIE, N., YATES, D., & TSIROGIANNIS, C. Trafficking culture:
New directions in researching the global market in illicit antiquities. Routledge. 2020.
546
RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Indiana Jones sin futuro…, 12.

~ 241 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

arqueológicos están ocultos”. A veces, incluso las ubicaciones de los sitios son
desconocidas, por lo que es muy difícil recuperar los objetos547, una vez que se han
introducido dentro del mercado. Esto contrasta con lo que sucedería con un objeto
plenamente conocido que fuera robado, del cual es probable que haya fotografías,
descripciones y un propietario legítimo, todo lo cual impregna al objeto con la
protección legal que facilita su recuperación. Otra característica es el tamaño, puesto
que, aunque hay algunas excepciones a esta regla, la mayoría de ellos son objetos
pequeños, que son fáciles de transportar y ocultar, características esenciales en el tráfico
ilícito.

Como mencionó GARCÍA CALDERÓN548, la forma en que se obtienen los objetos

arqueológicos es esencial para poder explicar el blanqueo de capitales asociado, dado
que determina desde el inicio la ilegalidad del objeto. Sin embargo, nos gustaría añadir
que esto es extensible al resto de ilícitos, especialmente penales. La vía más común de
obtención es a través del saqueo y expolio de yacimientos arqueológicos549. La
excavación indiscriminada de sitios arqueológicos, sin tener en cuenta la metodología
de registro arqueológico, tiene como consecuencia, además, una pérdida irreparable del
conocimiento científico con respecto a la sociedad y la cultura que creó los objetos550.
Si bien el perfil de las personas que llevan a cabo estas acciones varía considerablemente
en función de las características del país en el que residen, desde personas que lo realizan

547
DOMÍNGUEZ, I. Los saqueos destruyen para siempre ciudades milenarias de Irak y Siria. En:
https://elpais.com/cultura/2017/02/24/actualidad/1487929375_263952.html El País 26/02/2017.
548
GARCÍA CALDERÓN, J. M., “Expolio y blanqueo de capitales, El expolio {invertido}”, V Jornadas
sobre Prevención y Represión del Blanqueo de Capitales, 19 y 20 de octubre, Palma de Mallorca. (2017):
2.
549
Este aspecto será relevante para el trabajo de los policías locales, puesto que, como expondremos, no
hay una conciencia muy extendida en cuanto a la protección de los yacimientos. lo que conlleva a que se
produzcan expolios en territorio español. Para profundizar más en el conocimiento de estos aspectos, se
recomiendan las obras de MCKENZIE et al. Trafficking culture…; y para un estudio más específico del
ámbito nacional, la obra de YÁÑEZ, A. y RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. (Ed.). El expoliar se va a acabar.
Tirant lo Blanch, Valencia, 2018.
550
Esta afirmación está fundamentada y suele ser suficiente para contrarrestar los argumentos utilizados
por los defensores de la desregulación de actividades como la detección metálica. Son numerosos los
autores que han escrito en este sentido, por lo que recomendamos consultar, entre otros, los siguientes
recursos: BRODIE, N. et. al. Why There is Still an Illicit Trade in Cultural Objects and What We Can Do
About It. Journal of Field Archaeology, 47:2, (2022):. 117-130.; BALCELLS, M. “Aspectos
criminológicos del expolio y del tráfico ilícito del patrimonio arqueológico”. En El expoliar se va a
acabar, editado por Yáñez, A. y Rodríguez Temiño, I., 335-357. Tirant lo Blanch. Valencia, 2018;
BALCELLS, M. “El expoliador en la Torre de Babel. Apuntes para un estudio empírico de la figura del
saqueador de antigüedades”. En: Tutela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita desde el derecho
penal, el derecho internacional y la criminología. Dirigido y coordinado por Guisasola Lerma, C. y
Periago Morant, J., 65-96. Tirant lo Blanch. Valencia, 2021.; RENFREW, C. y BAHN, P., Arqueología.
Teorías, métodos y prácticas. Akal, 2ª Edición, 1998 y RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Indiana Jones sin
futuro…

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

como entretenimiento en los países más desarrollados económicamente, hasta personas

que se ven en cierto modo obligadas a recurrir al saqueo y el expolio como fuente de
ingreso, debido a las necesidades económicas y a la falta de oportunidades551, el daño
que causan es el mismo, aunque cambia, claro está, la intensidad del este.

GERSTENBLITH552, una investigadora con gran impacto a nivel internacional en los

últimos años señaló un aspecto importante sobre las medidas de prevención que
consideramos una brecha o deficiencia en las políticas de prevención. Esto es que uno
de los criterios principales para investigar una transacción es el importe de esta, dejando
fuera del control directo o primario una gran cantidad de objetos que representan una
parte importante del mercado ilegal. Estos incluyen, por ejemplo, las monedas o los
libros. BRODIE y YATES553 advirtieron sobre esta problemática en referencia a la
normativa europea, y no les falta razón, dado que esa normativa ha sido en mayor o
menor medida copiada por Estados miembros en su propio ordenamiento.

La problemática se extiende más allá del mercado de arte y antigüedades, puesto que,
como comentamos anteriormente, es una actividad económica muy antigua y esto ha
tenido como consecuencia directa, entre otras, que en la actualidad se dude de la
legalidad o falta de ética, al menos, de algunas de las piezas que albergan los museos.
Esto ha propiciado un importante debate a nivel internacional que se ha dirimido, en
muchas ocasiones, a niveles diplomáticos entre Estados. Sin embargo, las
investigaciones sobre la procedencia de las piezas, como mencionamos anteriormente,
están desempeñando un papel crucial no solo como indicios de un pasado ilegal, sino
también como pruebas que respaldan las repatriaciones o devoluciones a los legítimos
propietarios de las piezas.

Aunque un análisis más profundo de este tema merece ciertamente un esfuerzo, se aleja
de los objetivos de esta tesis. No obstante, se ha mencionado debido a su relevancia y
representatividad a la hora de explicar la magnitud de la materia. Sin embargo, hay un
aspecto en el que sí tiene relevancia, y es en el ámbito de la seguridad de las instituciones

551
Un resumen de esta problemática puede encontrarse en la definición del término "excavación de
subsistencia”, elaborada por YATES, D. y BRODIE; N., en 2012, y disponible en la web:
https://traffickingculture.org/encyclopedia/terminology/subsistence-digging/
552
GERSTENBLITH, P., “Controlling the International Market in Antiquities: Reducing the Harm,
Preserving the Past”, Chicago Journal of International Law, Vol. 8, No. 1, 2007, The DePaul University
College of Law, Technology, Law & Culture Research Series Paper No. 09-005.
553
Sobre esta materia y para tener un punto de vista más concreto en referencia a la normativa europea,
puede consultarse: Brodie, N. et. al. Why There is Still an Illicit Trade in Cultural Objects and What We
Can Do About It, Journal of Field Archaeology, 47:2, (2022): 117-130.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

culturales, tema que se aborda en el Capítulo 5. No solo se debe considerar la imagen

de la institución como un elemento a proteger en las estrategias de seguridad, sino que
también puede convertirla en blanco de ataques ideológicos o protestas.

4.3.2. Delitos contra el orden socioeconómico

La delincuencia económica o criminalidad de cuello blanco ha demostrado ser una de

las más perjudiciales, puesto que las afectaciones al orden socioeconómico acaban
teniendo consecuencias directas e indirectas para la colectividad. Se ponen en riesgo los
esquemas fundamentales del mercado, del intercambio de activos y de la financiación,
y se lesionan otros valores de la sociedad al servir como medio para lograr un fácil
enriquecimiento o facilitar el blanqueo de capitales procedente de otras áreas delictivas
igual o más peligrosas, como puede ser el narcotráfico. No debemos olvidar, por otro
lado, que el delincuente de cuello blanco, o de guante blanco, como tradicionalmente se
les conoce a los que realizan estos ilícitos, es el que más poder adquisitivo tiene. Por
tanto, cuenta con mejores abogados y mayor capacidad de actuación procesal. Desde el
punto de vista policial, este tipo de delincuencia requiere de más medios técnicos
especializados y presenta una mayor dificultad probatoria a la hora de combatirlo.

Las estafas clásicas, como los timos, los pequeños fraudes a comerciantes y bancos, han
pasado a ser anécdotas en la etapa actual. Ahora, las estafas se cometen utilizando el
entramado jurídico-económico como ingeniería mercantil, diseñado en despachos por
expertos profesionales. A menudo, el sistema punitivo se ve impotente en su
investigación, observando cómo operan estos entramados sin poder encontrar pruebas
para detenerlos. Esto hace necesario formar equipos multidisciplinarios de peritos y
policías especializados para ser eficaces en su persecución.

Además, es crucial analizar el papel que los bienes culturales tienen dentro de estas
conductas ilícitas. Por lo tanto, en un trabajo orientado al ámbito policial, es necesario
comentar los riesgos asociados a este tipo de delitos más relevantes actualmente y qué
metodología debemos aplicar para su investigación. Aunque, como se ha hecho en esta
tesis, nuestros planteamientos parten del trabajo de las policías locales, en este ámbito
concreto, dicho trabajo va a exceder dicho parámetro al proponer medidas orientadas a
la prevención de estos actos, que necesariamente deben implicar la colaboración
internacional. Esta trasnacionalidad se define no solo por el funcionamiento actual de
los mercados, que es completamente internacional, sino también por la dificultad para

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

distinguir las actividades legales554 de las ilegales, especialmente aquellas que se

desarrollan desde el crimen organizado. En ese sentido, la Escuela Europea de Policía555
(CEPOL) identificó dentro de su evaluación de las necesidades estratégicas de
formación de la UE para el periodo 2022-2025 una importante necesidad de formación
para las organizaciones policiales en la lucha contra estos fenómenos, identificándolos
en el mismo informe como la mayor amenaza actual para la seguridad europea.

Es importante tener en cuenta que la complejidad intrínseca a este tipo de ilícitos

conlleva que la forma más eficiente de luchar contra ellos sea la prevención. Esto se
entiende como la creación de mecanismos que no solo alerten sobre sucesos que
parezcan ilegales, sino que también proporcionen información, al menos a un nivel
indiciario, necesario para iniciar un procedimiento sancionador o una investigación
penal. En este sentido, y en virtud de la normativa europea556, se ha establecido la figura
de los sujetos obligados. Estos se identifican como una serie de operadores mercantiles
o financieros que tienen obligaciones especiales en materia de prevención del blanqueo
de capitales. Por esta razón, deben tomar medidas extraordinarias para detectar
operaciones que puedan estar vinculadas al blanqueo de capitales o la financiación del
terrorismo, teniendo un régimen sancionador para prevenir su incumplimiento.

Para entender la prevención del blanqueo de capitales dentro del mercado del arte y las
antigüedades, debemos empezar por definir el concepto en general. Los artículos 301 y
siguientes del vigente Código Penal contemplan determinadas conductas que implican
la participación en la ocultación de las ganancias que proceden de un delito con el
objetivo de transformarlas en dinero o bienes de apariencia legal. Estos procesos, de
diversa complejidad, tienen como objetivo principal convertir activos de origen ilícito
en activos legales. Por su propia configuración y naturaleza, son difíciles de interpretar

554
Acerca de lo compleja que es la lucha contra este tipo de ilícitos y para tener una visión en conjunto
de las acciones para su prevención y sanción en la UE, se recomienda la lectura de TURKSEN, U.,
VOZZA, D., KREISSL, R., y RASMOUKI, F., (eds), Tax Crimes and Enforcement in the European
Union: Solutions for law, policy and practice, Oxford Academic, 23 Mar. 2023.
555
CEPOL. European Union Strategic Training Needs Assessment 2022-2025. 2021
556
Siguiendo a FERNÁNDEZ LORENZO, P., “El blanqueo de capitales en el mercado del arte. La Quinta
Directiva (UE) 2018/843”. En Tutela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita desde el derecho
penal, el derecho internacional y la criminología, editado y coordinado por C. Guisasola Lerma y J.
Periago Morant, 173-212. Tirant lo Blanch, Valencia, 2021, podemos numerar las siguientes: Directiva
91/308/CE relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales;
Directiva 2001/97/CE de 4 de diciembre, por la que se modifica la Directiva 91/308/CE; Directiva
2005/60/CE, de 26 de octubre, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el
blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo; Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo, relativa
a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del
terrorismo; y la Directiva (UE) 2018/843, de 30 de mayo, relativa a la prevención de la utilización del
sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

~ 245 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

y aún más difíciles de concretar. NIETO MARTÍN557 los definió como "una figura en
proceso de gestación, que aún no ha alcanzado su fisonomía definitiva”. Este mismo
autor destacó como peculiaridad propia de este tipo de delitos su "marcada vocación
extraterritorial”558. Este es un aspecto relevante para nuestra discusión, dado que define
la estrategia que se puede adoptar para su prevención y, en su caso, represión. Además,
resalta que la determinación del bien jurídico es objeto de una amplia discusión
doctrinal, puesto que es pluriofensivo 559.

El actual Código Penal amplía el alcance de este delito al incluir tanto la mera posesión
como la utilización de los bienes de procedencia delictiva dentro de la conducta típica.
Además, se cambia el término "delito” por "actividad delictiva” y se precisa que este
puede cometerlo la misma persona que lleva a cabo el acto de blanqueo (autoblanqueo)
o por un tercero. La ley considera como bienes procedentes de una actividad delictiva
todo tipo de activos cuya adquisición o posesión tenga su origen en un delito. Esta
categoría incluye bienes materiales o inmateriales, muebles o inmuebles, tangibles o
intangibles, así como documentos o instrumentos jurídicos con independencia de su
forma, incluidos los electrónicos o digitales, siempre que acrediten la propiedad de
dichos activos o un derecho sobre estos.

Según lo establecido en la sentencia del TS N.º 974/2012, de 5 de diciembre, el banqueo

de capitales comprende cuatro tipos de conductas, que son extensibles a las antigüedades
y al arte: (I) adquirir, convertir o transmitir bienes sabiendo que provienen de la
realización de un delito grave; (II) realizar cualquier otro acto para ocultar o encubrir su
origen ilícito; (III) realizar cualquier otro acto para ayudar a quien ha participado en la
infracción o delito base a eludir las consecuencias de sus actos; y (IV) ocultar o encubrir
la verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento o derecho sobre los
bienes o propiedad de los mismos a sabiendas de su procedencia ilícita560.

En el ámbito administrativo, como se verá, este concepto está regulado por la Ley
10/2010 de 28 de abril, de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación
del Terrorismo (LPBCFT), así como por el actual Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo,

557
NIETO MARTÍN, A. “Blanqueo de capitales…”, 1273.
558
De hecho, el artículo 301.4 recoge textualmente: "4. El culpable será igualmente castigado, aunque
el delito del que provinieren los bienes, o los actos penados en los apartados anteriores hubiesen sido
cometidos, total o parcialmente, en el extranjero”. Para un análisis más detallada de este artículo, y en
relación con el principio de territorialidad, Vid. NIETO MARTÍN, A. “Blanqueo de capitales:
extraterritorialidad y doble incriminación…”
559
Ibidem. 1277.
560
FERNÁNDEZ LORENZO, P. “El blanqueo de capitales en el mercado del arte…”, 180.

~ 246 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 10/2010, y el Real Decreto Ley 7/2021
de modificación de la Ley. La LPBCFT, en su artículo 2, aborda el concepto introducido
anteriormente, y que se puede considerar la base del sistema, es decir, los sujetos
obligados, los cuales deben colaborar en la prevención y la denuncia de cualquier
operación sospechosa. Esta ley establece una serie de criterios mediante los cuales se
crea la obligación de aplicar una política interna de conocimiento del cliente y de
formación del personal en materia de blanqueo de capitales, así como de someterse a
auditorías internas y externas. Las empresas obligadas deben comunicar periódicamente
al Servicio de Prevención del Blanqueo de Capitales del Banco de España (SEPBLAC)
la existencia de "operaciones sospechosas”561, es decir, el manejo de cantidades
inusuales de dinero en efectivo, operativa no usual en ese cliente, existencia de cuentas
en paraísos fiscales, entre otras.

La legislación actual incrementó el círculo de sujetos obligados y las obligaciones de

control y custodia de documentación. En este contexto, se consideran sujetos obligados
a las personas que comercien "profesionalmente con objetos de arte o antigüedades o
actúen como intermediarios en el comercio de objetos de arte o antigüedades, y las
personas que almacenen o comercien con objetos de arte o antigüedades o actúen como
intermediarios en el comercio de objetos de arte o antigüedades cuando lo lleven a cabo
en puertos francos”.

Esta situación se debe a que, como explicó GARCÍA CALDERÓN562, en las

investigaciones criminales se ha observado en muchas ocasiones que detrás de la
compraventa o los delitos asociados al arte y las antigüedades, se encuentra la intención
de utilizarlos para el blanqueo de capitales. Esta situación se agrava cuando estas
actividades son realizadas por el crimen organizado, que utiliza sus redes de intercambio
para facilitar la introducción y el movimiento de los objetos563.

561
La propia Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (CPBC)
publica periódicamente documentos destinados a facilitar la detección y la denuncia de estos hechos. Por
ejemplo, existen una serie de catálogos ejemplificativos de operaciones de riesgo de blanqueo de capitales y
financiación del terrorismo, entre los que podemos encontrar uno dedicado a los sectores de joyería, piedras y metales
preciosos, arte y antigüedades, disponible en: https://www.tesoro.es/sites/default/files/cor_joyerias.pdf
562
GARCÍA CALDERÓN, J. M. “Expolio y Blanqueo de capitales…”,. 9 y 15.
563
En este sentido, se puede consultar, entre otros, los artículos de BALCELLS, M. y el Informe de la
Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación de los riesgos de blanqueo de capitales
y financiación del terrorismo que afectan al mercado interior y están relacionados con actividades
transfronterizas. Bruselas, 27.10.2022, COM (2022) 554 final. Consultado en: https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A52022DC0554, donde se recoge
textualmente en su punto 21.3.2. Sector y productos no financieros, la definición de bienes de valor
elevado:
"Los bienes de valor elevado, en concreto las obras de arte, las antigüedades y los metales y piedras

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Una de las características principales del delito de blanqueo de capitales, y un requisito

previo para su existencia, es que los bienes deben proceder de una actividad delictiva
(ya no se exige que se trate de un delito grave). No existe, por otra parte, ninguna
limitación en función de la cuantía o valoración de los bienes objeto del blanqueo. La
conducta típica consiste en realizar cualquier acto sobre esos bienes con las finalidades
mencionadas anteriormente. Este delito, por tanto, va a tener unas características
específicas que lo diferencian de otros delitos. Por esta razón, las investigaciones
policiales por blanqueo de capitales tienen que enfrentar otros problemas de tipo legal,
como el acceso a la información, la cooperación internacional y otros de carácter
operativo derivados de la propia naturaleza de los hechos y de la amplitud y complejidad
de los sistemas de blanqueo utilizados564. Por otra parte, y como aspecto importante para
la práctica policial, debemos tener en cuenta que resulta muy difícil demostrar en un
atestado el posible delito de blanqueo con pruebas directas. Por tanto, debemos recurrir
normalmente a pruebas indiciarias que, como no puede ser de otra manera, para
garantizar su buen fin, deberían seguir la doctrina que al respecto ha venido
estableciendo la Sala Segunda del Tribunal Supremo, la cual discutiremos brevemente
a continuación.

En primer lugar, es útil recordar los catálogos editados por la CPBC (ver nota 174). Es
evidente que la detección de esas acciones en los sectores a los que se aplican, o la falta
de acción por parte de los responsables, será una base importante para justificar, como
mínimo, el inicio de una investigación. Por otro lado, partiendo de la base que el alto

preciosos, son productos que permiten la transferencia de valor. Para los delincuentes, esto significa que
las ganancias ilícitas pueden convertirse en activos de valor elevado que pueden trasladarse a través de
las fronteras y almacenarse con relativa facilidad y escaso control reglamentario. El valor de activos
como las obras de arte y las antigüedades suele ser subjetivo y difícil de verificar o comparar. Por lo
tanto, pueden venderse obras de arte de poco valor a cómplices a un precio muy inflado, elaborando una
factura que legitime la transferencia de fondos”.
Se han denunciado con profusión los vínculos entre el comercio de antigüedades y el tráfico de drogas,
especies silvestres y armas, el blanqueo de capitales y los delitos fiscales y la financiación de maquinaria
bélica y las organizaciones terroristas, lo que sitúa al tráfico de antigüedades en el ámbito de la
delincuencia organizada transnacional grave”.
564
En este sentido, debemos tener en cuenta que, al igual que los criminales no hacen distinciones entre
áreas o fronteras, las fuerzas policiales y judiciales deberían actuar de manera coordinada para
combatirlos. En otras palabras, este tráfico internacional está estrechamente entrelazado con el flujo
económico mundial y con empresas internacionales. A modo de ejemplo ilustrativo de estos mecanismos,
recomendamos la lectura de los artículos de Spencer WOODMAN, del Consorcio internacional de
Periodistas de investigación, sobre el secretismo y la opacidad que hay en estos flujos. Recomendamos
especialmente los siguientes: Mystery company ties accused temple raiders to art world elite. Where in
the world is Pantheon Worldwide? Not even its own bank can say; Secretive high-end art world can be
vehicle for dirty money, US treasury warns; y From Banksy to Picasso, offshore world awash in valuable
art.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

tribunal ha establecido en diferentes sentencias el concepto de prueba indiciaria 565, en

lo que a nosotros nos concierne ahora, que es el blanqueo de capitales, se han reconocido
las siguientes.

En primera instancia, debemos destacar que según estableció la sentencia de la Sala

Segunda del Tribunal Supremo N.º 483/2007, de 4 de junio566, basta con que el sujeto
activo conozca que los bienes tienen un origen basado en un hecho típico y antijurídico,
no considerándose preciso que ese hecho precedente se haya juzgado previamente, ni
siquiera que se haya determinado su autoría. En cuanto a los indicios que desde la
jurisprudencia reiterada567 del Supremo se han venido citando como los más frecuentes,
nos encontramos con los siguientes568:

1. Que haya un afloramiento inusual, de cierta importancia, del patrimonio, del

que no se ofrece suficiente justificación (ausencia de actividad lícita que lo justifique).
2. La utilización de este en operaciones irregulares o ajenas a la práctica común.
3. La relación objetiva con actividades delictivas, o con personas que a su vez
estén relacionadas con actividades delictivas, que permitan "afianzar la imprescindible
vinculación entre sendos delitos”569.

Claramente, los indicios pueden ser muy variados y, además, es recomendable que estos
se complementen con otros hechos relevantes que puedan apreciarse. Sin embargo,
queremos hacer mención también de la jurisprudencia menor, puesto que recientemente
ha venido aclarando que estas disposiciones no pueden usarse de manera excesiva, y
sobre ellas deben regir siempre los principios del derecho. En ese sentido, la Audiencia
Provincial de Sevilla (Sección 4ª), en su Sentencia N.º 20/2022, de 12 de enero, haciendo
referencia a sentencias de la Sala Segunda del Supremo, recuerda que el "blanqueo de

565
Es reconocida de manera general la validez de la prueba por indicios, incluso en normativa
internacional y sentencias de tribunales internacionales. En lo que respecta a España, podemos citar, entre
otras, la Sentencia 174/1985 del Tribunal Constitucional, de la Sala 1ª, de 17 de diciembre de 1985; la
Sentencia 557/2006 del Tribunal Supremo, Sala 2ª de lo Penal, de 22 de mayo de 2006; la Sentencia
241/2015 del Tribunal Supremo, Sala 2ª, de lo Penal, 17 de abril de 2015; la Sentencia 286/2016 del
Tribunal Supremo, de la Sala 2ª de lo Penal, de 7 de abril de 2016; y la Sentencia 982/2021 del Tribunal
Supremo, de la Sala 2ª de lo Penal, de 15 de diciembre.
566
Así se ha mantenido en STS 796/2010, de 17 de septiembre, y STS 628/2011, de 22 de julio, entre
otras.
567
Sentencias de la Sala Segunda del TS, de 23 de mayo de 1997; 15 de abril de 1998; 9 de mayo de
2001; 18 de diciembre de 2001; 6 de junio de 2002; y de 9 de octubre de 2004.
568
Vid. FERNANDO BERMEJO, D., En torno al concepto de blanqueo de capitales: evolución normativa
y análisis del fenómeno desde el Derecho penal, ADPCP, VOL. LXIX, (2016): 211-276.
569
Ibidem. 266.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

capitales no es un delito de sospecha”.

En tanto que estamos hablando concretamente de arte y antigüedades, tanto los indicios
como las circunstancias o hechos que los refuerzan deben extrapolarse a los casos
concretos y a sus peculiaridades. En principio, la mayoría de las investigaciones
comenzarán sobre algo que es, en principio, lícito, pero que se debe indagar para poder
probar que se utiliza para el blanqueo de capitales. Para dicho propósito, es útil conocer
lo que se conoce como las fases o el ciclo del blanqueo de capitales. El Grupo de Acción
Financiera Internacional (GAFI) ha elaborado una propuesta que, actualmente, es la que
recibe mayor reconocimiento. Con base en ella, las fases corresponderían a las
siguientes570:
Fase I. Introducción, inserción o colocación: se trata de mover el dinero,
normalmente a través de una tercera persona, y mediante una institución financiera. Al
ser la fase que mayores controles de vigilancia tiene, se extreman las precauciones para
que no sea detectado.
Fase II. Conversión, transformación, encubrimiento o estratificación: se realiza
por profesionales con conocimiento financiero. En este caso, el dinero se encuentra en
el circuito legal y los siguientes pasos tratan de hacer indetectable su origen.
Fase III. Integración o inversión: el dinero se utiliza en activos lícitos de todo
tipo, pasando a aparecer en los registros contables con total apariencia de legalidad.

Teniendo esto en mente, quisiéramos comentar que, si bien es unánime la postura de los
expertos en cuanto a la utilización de las obras de arte y su mercado para estos fines571,
son pocas las sentencias que abordan este aspecto. Menos aún las hay en referencia al
patrimonio arqueológico, teniendo en este caso la sentencia de la Sala Segunda del TS
1927/2020, de 10 de junio, como referente en cuanto al criterio diferenciador entre la
receptación y el blanqueo de capitales. Es relevante tener en cuenta un aspecto
importante, y es que la ley penal contempla la comisión del delito por imprudencia
grave. Esto debe relacionarse con lo anteriormente comentado sobre la debida
diligencia, lo cual va a tener gran relevancia en las inspecciones policiales.

Nos gustaría cerrar este capítulo reflexionando sobre la imprudencia en este tipo de
ilícitos, puesto que no sería difícil encontrarse casos en los que se pueda cometer, dadas
las circunstancias del actual sistema de control. Esto se debe a que la LPBCF, mediante

570
Ibidem, p. 245; DOMÍNGUEZ JUANES, J., “El blanqueo de capitales”, TFG Grado Derecho,
Universidad de Valladolid, (2020): 23; y FERNÁNDEZ LORENZO, P., “El blanqueo de capitales en el
mercado del arte…”, 180 y ss.
571
Vid. FERNÁNDEZ LORENZO, P., “El blanqueo de capitales en el mercado del arte…”.

~ 250 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

las obligaciones impuestas a los sujetos obligados, va a delimitar las circunstancias

típicamente relevantes. Citando la jurisprudencia, RAMÍREZ MARTÍN572 determinó
que para la apreciación del delito en esta forma de comisión no va a ser relevante el
conocimiento por parte del autor sobre la procedencia delictiva de los bienes, "sino que
por las circunstancias del caso esté en condiciones de conocerlas solo con observar las
cautelas propias de su actividad y, sin embargo, haya actuado al margen de tales
cautelas o inobservando los deberes de cuidado que le eran exigibles y los que, incluso,
en ciertas formas de actuación, le imponían normativamente averiguar la procedencia
de los bienes o abstenerse de operar sobre ellos”. El mismo autor recordó que el TS573
reconoce en sentencia posterior que el delito de blanqueo de capitales por imprudencia
puede cometerse por particulares.

Recordemos que, según indica el tercer punto del artículo 301 del Código Penal, la
imprudencia debe ser grave. En este sentido, para definir esa gravedad, RAMÍREZ
MARTÍN574 citó la STS 830/2016, de 3 de noviembre de 2016, donde se establece que
por grave debe entenderse "la vulneración de las más elementales normas de cautela o
diligencia exigibles en una determinada actividad”, es decir, "un olvido total y absoluto
de las más elementales normas de previsión y cuidado”.

Dicho lo anterior, menos pacífica resulta la distinción del grado de la imprudencia entre
grave y menos grave, como permite el actual Código Penal. Siguiendo el razonamiento
del autor, coincidimos con él en que, tras la inclusión de la imprudencia menos grave,
esta va a englobar los supuestos más leves que anteriormente se encontraban incluidos
en la categoría de grave, por lo que para entender que procede la vía penal deberíamos
hablar de una imprudencia que requiere especial temeridad, frente a la conducta
temeraria que recogía la jurisprudencia antes de 2015. Se está obligando, por tanto, a
recurrir a la clasificación de estas obligaciones que la propia LPBCFT hace para poder
establecer un criterio para su catalogación como grave, especialmente aquellas que
obligan a sectores de actividad que engloban per se un alto riesgo en el blanqueo de
capitales. Por tanto, sol solo estos profesionales podrían cometer el delito por
imprudencia. Las cometidas, por ejemplo, por particulares deberían ser consideradas

572
RAMÍREZ MARTIN, G. “El delito de blanqueo de capitales imprudente. Una propuesta de reducción
del tipo desde la parte general”. En: Un modelo integral de Derecho Penal. Libro homenaje a la profesora
Mirentxy Corcoy Bidasolo. Agencia estatal Boletín del Estado, Madrid 2022, citando la STS 412/2014
(Sala de lo penal, Sección 1.ª), de 20 de mayo de 2014 (Recurso 1534/2013). Ponente: Martínez Arrieta.
573
Ibidem, 1354. STS 238/2016 (Sala de lo penal, Sección 1.ª), de 29 de marzo de 2016
(Recurso 913/2015). Ponente: Palomo del Arco.
574
Ibidem, 1349. STS 830/2016 (Sala de lo penal, Sección 1.ª), de 3 de noviembre de 2016
(Recurso 469/2016). Ponente: Varela Castro.

~ 251 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

menos graves y, por tanto, no punibles575.

Finalmente, debemos hacer alusión a la norma jurídica que complementa en España la

lucha contra el tráfico ilícito; esta es la Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de
represión del Contrabando576. En ella se establece en su artículo 2.2 apartado a):

"Cometen delito de contrabando, siempre que el valor de los bienes, mercancías,

géneros o efectos sea igual o superior a 50.000 euros, los que realicen alguno de los
siguientes hechos:

a) Exporten o expidan bienes que integren el Patrimonio Histórico Español sin la

autorización de la Administración competente cuando esta sea necesaria, o habiéndola
obtenido bien mediante su solicitud con datos o documentos falsos en relación con la
naturaleza o el destino último de tales productos o bien de cualquier otro modo ilícito”.

Recordemos, además, que el apartado 5 del mismo artículo recoge la posibilidad de que
el delito se cometa por imprudencia grave. Ambas normativas nos ayudaron a plantear
la hipótesis de trabajo desarrollada en las siguientes líneas y en el Capítulo 4, sobre las
potestades y las posibilidades de mejora del sistema de control del tráfico ilícito de
bienes culturales.

4.3.2.1. Conclusión

Los delitos socioeconómicos han sido un objetivo importante en el trabajo policial,

puesto que tienen un alto y grave impacto en la sociedad. En los últimos años, se ha
confirmado, además, una estrecha relación entre estos y el tráfico ilícito de bienes
culturales. Como señaló REYES MATEO577, al hablar de la necesaria colaboración
entre los grupos especializados en delitos financieros o la investigación tecnológica.
Aunque tradicionalmente han sido competencia de las FCSE, su inclusión en este trabajo
se justifica por varios factores.
En primer lugar, (I) pretendemos analizar una conducta delictiva muy concreta que
requiere, en cualquiera de las fases del proceso, de bienes culturales. Esto demanda una

575
RAMÍREZ MARTIN, G. “El delito de blanqueo de capitales imprudente…”, 1356.
576
Para ampliar información al respecto, se puede consultar la obra de Guisasola Lerma, C. (2018). La
tutela penal indirecta de los bienes culturales en el ordenamiento español, en Revista del Ministerio Fiscal,
N.º 5, 2018. Además, de la misma autora, Expolio y Contrabando de bienes culturales, en L. Pérez-Prat
Durbán y Z. Ruíz Romero (eds.), El expolio de los bines culturales, Universidad de Huelva, 2023.
577
Vid. REYES MATEO A. “El expolio arqueológico en España”. En El expoliar se va a acabar, editado
por Yáñez, A. y Rodríguez Temiño, I., 397-408. Tirant lo Blanch.. Valencia. 2018

~ 252 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

mayor especialización y que encajaría dentro de las labores de vigilancia de las policías
locales, aunque en colaboración con los cuerpos estatales. En segundo lugar, (II), el
rápido crecimiento de las monedas digitales y los delitos informáticos está diluyendo el
concepto tradicional de fronteras. Esto no solo implica que las policías locales puedan
encontrarse con delitos en este ámbito y deban iniciar investigaciones, sino que también
puede haber un interés legítimo por parte de la corporación municipal en proteger sus
intereses en el mundo digital. Sin embargo, este aspecto debería ser objeto de estudios
específicos.

Como comentó GUISASOLA LERMA578, el tráfico ilícito solo puede combatirse

mediante la cooperación internacional. Además, uno de los problemas más acuciantes,
que es la demanda de estos objetos, podría solucionarse en gran medida mediante la
aplicación de sistemas de criminal compliances, en los que están apostando las normas
que hemos expuesto. En ese sentido, tanto la ley de blanqueo de capitales como la de
contrabando reconocen a las policías locales como competentes para su aplicación. La
comprobación y fiscalización de las medidas requiere de la realización de inspecciones,
para las que también están legitimados con base en la Ley Orgánica de Protección de la
Seguridad Ciudadana (LOSC). Por tanto, la cuestión es establecer mecanismos para
llevar a cabo estos controles, de modo que se pueda mejorar la acción policial y
garantizar la efectividad de los mecanismos de prevención de los que estamos hablando.
En ese sentido, continuaremos realizando propuestas a lo largo de la tesis.

4.3.2. El control de la compraventa de antigüedades. Estado de la cuestión y

estudio desde el derecho comparado

Como se comentó en capítulos anteriores, la mayoría de los investigadores están de

acuerdo en dividir el mercado ilícito de bienes culturales en tres grandes fases. El
objetivo de este capítulo es analizar el "destino”, puesto que es la fase en la que las
policías locales pueden actuar. Tradicionalmente, han sido los países más ricos los que
proporcionan un mercado y, por lo tanto, una demanda de objetos que son extraídos de
países más pobres o que se encuentran desestabilizados debido a algún conflicto. En
este punto, en el que la demanda se presenta como un motor macro que impulsa el
saqueo de bienes culturales, todos los autores coinciden579.

578
GUISASOLA LERMA, C., “Expolio y contrabando de bienes culturales.,En El expolio de los bienes
culturales editado por L. Pérez-Prat Durbán y Z. Ruíz Romero, 71. Universidad de Huelva, 2023.
579
Vid. BALCELLS, M. “Aspectos criminológicos del expolio….”.

~ 253 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Sin embargo, en el ámbito que nos ocupa, Europa y más concretamente España, además
de considerarse como parte del mercado de destino, se da la situación de que actúa a su
vez como "fuente” de saqueo de objetos580, debido a la abundancia de yacimientos
arqueológicos. Pero la situación es incluso más compleja, dado que algunos de estos
países, entre los que se encuentra España, se utilizan como países de "tránsito” para
acceder a la UE581 y poder vender los artículos procedentes ilícitamente de terceros
países en los mercados de arte del norte de Europa, donde alcanzan mayores precios.
Todo esto en conjunto supone una compleja trasferencia de objetos, con el resultado de
la mezcla de bienes culturales de muy diversa procedencia y sumamente difíciles de
rastrear. Tradicionalmente, las medidas legales que buscan controlar el comercio de
estos bienes se han establecido en los controles fronterizos. Al igual que cualquier otra
mercancía que es objeto de transferencia internacional, en los pasos por las aduanas es
donde se trata de detectar los objetos que tengan un origen ilícito. De esa manera, los
agentes de aduanas se han especializado en la detección de antigüedades, y se han creado
bases de datos de objetos que facilitan mucho la cooperación entre estados582.

580
Vid. RODRÍGUEZ TEMIÑO I. Indiana jones sin futuro… ; YÁÑEZ, A. y RODRÍGUEZ TEMIÑO,
I. (Ed.), El expoliar se va a acabar…
581
Vid. SUÁREZ-MANSILLA, M. “¿Es España un buen país de paso para el tráfico ilícito de bienes
culturales?”, Anuario Iberoamericano de Derecho del Arte, (2019): 417-492.
582
Un ejemplo exitoso es el caso de ARCHEO, base de datos y red de trabajo en tiempo real entre las
agencias de aduanas y las policías de todo el mundo, desarrollado por la OMA. Más información
disponible en: https://www.wcoomd.org/en/topics/enforcement-and-compliance/activities-and-
programmes/cultural-heritage-programme.aspx

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Imagen 13. Mapa que representa la Red Internacional de Crimen Organizado583.

Llama la atención la situación de España, especialmente que se encuentra flanqueada
por dos paraísos fiscales: Gibraltar y Andorra.

Sin embargo, una de las ventajas que aprovechan las redes de distribución de este tipo
de objetos es la gran variedad de legislaciones existentes en lo referente al comercio
internacional de obras de arte o antigüedades584. Por lo tanto, en demasiadas ocasiones
los objetos pasan estos filtros y aparecen en los almacenes o las tiendas, dando lugar a
otros tipos de ilícitos como pueden ser los relacionados con la corrupción o la
falsificación de documentos (Cfr. 2.2.1.2 y 7.2.4). Es entonces cuando el control pasa

583
NELLEMANN, C.; HENRIKSEN, R., PRAVETTONI, R., STEWART, D., KOTSOVOU, M.,
SCHLINGEMANN, SHAW, M. y REITANO, T. (Eds).. World atlas of illlicit flows. A RHIPTO-
INTERPOL-GI Assessment. RHIPTO -Norwegian Center for Global Analyses, INTERPOL and the
Global Initiative Against Transnational Organized crime. 2018
584
Esto es algo que tiene especial trascendencia para España, puesto que puede estar en la raíz de una
buena parte del comercio de los bienes que pasan por el país. Sobre estas cuestiones, recomendamos
consultar los artículos de SUÁREZ-MANSILLA, M., “Blood antiquities: a net acting in Spain helped to
finance DAESH…”; “¿Es España un buen país de paso para el tráfico ilícito de bienes culturales?...”;
“¿Sirve el tráfico ilícito de bienes culturales para financiar el terrorismo?”, Revista d'arqueologia de
Ponent,, núm. 30, (2020): 309-336.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

por inspeccionar los objetos que se encuentran a la venta en los establecimientos, algo
que tradicionalmente lleva a cabo la policía. El sistema de control para facilitar estas
inspecciones, que más se utiliza, es el de los Libros de Registro o como se denominan
coloquialmente "libros de policía”. En la actualidad, se da la circunstancia de que, a
pesar de la importancia del tráfico ilícito de objetos, estos Libros de Registro se
encuentran regulados de una manera muy desigual a lo largo de Europa. De hecho, es
mayor el número de países que no los tienen ni siquiera regulados. Para el caso de
España, a pesar de estar regulados, hay diferente problemática asociada que hace que su
utilización práctica sea dificultosa, como veremos más adelante.

Debemos tener en cuenta, además, que la situación se hace aún más compleja cuando la
compraventa se hace a través de internet. En este caso se añaden diferentes
circunstancias que hacen más difícil su control. Por un lado, se facilita la conexión entre
los clientes y los saqueadores, sin importar la distancia entre los países, y por otro, ha
permitido la proliferación de plataformas que hacen de intermediarios entre vendedores
y compradores. Estas plataformas asumen el rol de facilitadores para las ventas, dando
la posibilidad a los vendedores de llegar a una mayor cantidad de clientes. En este
sentido, y como es normal en estas situaciones, la realidad va por delante de la
legislación, por lo que las intervenciones de objetos en estas plataformas son
complicadas, dado que se aprovechan igualmente de vacíos legales para evitar las
responsabilidades585.

En diferentes iniciativas de la UE se ha tratado de controlar esta problemática 586, pero

habitualmente el problema que ha surgido ha sido el mismo que en otros ámbitos
relacionados con la seguridad y la cooperación. PELÁEZ587 lo explicó de la siguiente
manera: "Desde hace varios años se viene discutiendo sobre seguridad en la UE, por lo
que es difícil presentar medidas novedosas en este campo. Es más difícil aprobarlas.
Pero es mucho más difícil todavía ponerlas en práctica”. Estamos de acuerdo con el
autor en que la parte más complicada es la implementación de las medidas, debido a

585
Aunque la literatura científica es amplia, recomendamos la consulta de los siguientes artículos: AL-
AZAM A. y PAUL, K. A., “How Facebook Made It Easier Than Ever to Traffic Middle Eastern
Antiquities”, World Politics Review; BRODIE, N., “How to control the internet market in antiquities?
The need for regulation and monitoring”, Policy Brief, nº 3, Antiques Coalition, 2017; y DUNDLER L.,
“Still covered in sand looked very old.”- Legal Obligations in the Internet Market for Antiquities,
Heritage, 2, (2019): 2311–2326.
586
La más reciente: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the EU Action Plan
against Trafficking in Cultural Goods, 2022.
587
SÁNCHEZ PELÁEZ, L. “Hacia una mayor integración en la seguridad interior de la UE”. Artículo de
investigación 12/20223. Centro Universitario de la Guardia Civil. (2023): p 27.

~ 256 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

diversas razones que pueden ir desde el recelo de las instituciones o de los propios
gobiernos estatales, hasta la difícil adaptación de la normativa europea a las
peculiaridades de cada país, pasando por los intereses políticos particulares, entre otras
muchas. Por consiguiente, creemos conveniente que, desde la generalidad a la que está
obligada, la UE articule medidas enfocadas al control del mercado, que faciliten a su
vez su aplicación por parte de las FCE y los operadores del mercado. Pues una parte de
la ecuación, sin la otra, nunca funcionaría.

En lo que respecta al objeto de este capítulo, las medidas legislativas más significativas
desarrolladas desde la UE588 son las siguientes589: (I) Directiva 2014/60/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la restitución de
bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro,
y por la que se modifica el Reglamento (UE) N.º 1024/2012. Esta directiva estableció
un sistema que permite la restitución de objetos que hayan salido ilegalmente del
territorio, infringiendo su normativa. (II) Reglamento (CE) N.º 116/2009 del Consejo,
de 18 de diciembre de 2008, relativo a la exportación de bienes culturales, en el que se
regula las autorizaciones de exportación. (III) La ya mencionada Quinta Directiva, que
ha tenido una importante influencia en la actual configuración de la norma española,
traspuesta mediante el Decreto Ley 77/2021 de 27 de abril. Esta directiva incluye como
novedad reseñable la inclusión de los intermediarios como sujetos obligados en el
comercio de arte y antigüedades. (IV) Reglamento (UE) 2018/1672 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2018, relativo a los controles de la entrada
o salida de efectivo de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE)
N.º 1889/2005. Este reglamento ha tenido una clara repercusión en cuanto al uso del
dinero en efectivo, dificultando en gran medida las actividades ilícitas, y supuso la
modificación de diversa normativa relacionada y un importante paso en la unificación
de las pautas a nivel europeo590. (V) Reglamento (UE) 2019/880 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativo a la introducción y la
importación de bienes culturales. Esta norma es de gran importancia, puesto que regula
las importaciones de bienes culturales.

588
Normativa que ha ido conduciendo las diferentes modificaciones de la legislación española, como se
expuso previamente.
589
Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la evaluación de los riesgos de
blanqueo de capitales y financiación del terrorismo que afectan al mercado interior. Estos riesgos están
relacionados con actividades transfronterizas (Bruselas, 27.10.2022, COM (2022) 554 final) y la lucha
contra el tráfico de bienes culturales. https://culture.ec.europa.eu/es/cultural-heritage/cultural-heritage-in-
eu-policies/protection-against-illicit-trafficking
590
Vid. GONZÁLEZ QUINZÁN, Y., “Transposición de la Directiva (UE) 2018/1673 y reforma de los
tipos penales de blanqueo en España”, Cartapacio de Derecho, Vol. 42, 2022, Facultad de Derecho,
Unicen,

~ 257 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Todas estas regulaciones se han ido transponiendo a los diferentes Estados,

principalmente mediante una adaptación a su normativa preexistente y manteniendo sus
propias peculiaridades. Sin embargo, esta diversidad de normativas ha dificultado una
aplicación eficiente de las normas, lo que ha llevado a que los organismos europeos
planteen una serie de medidas para poder lograr esa eficacia. Entre las propuestas que
se plantean en relación con el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo591
nos encontramos, por ejemplo: (I) la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo
y del Consejo por el que se crea la Autoridad de Lucha contra el Blanqueo de Capitales
y la Financiación del Terrorismo y se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010,
(UE) n.º 1094/2010 y (UE) n.º 1095/2010; o (II) la Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prevención de la utilización del sistema
financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, en la que se
regularían las normas relativas a temas tan importantes como la debida diligencia; y (III)
la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los
mecanismos que deben establecer los Estados miembros a efectos de la prevención de
la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del
terrorismo y por la que se deroga la Directiva (UE) 2015/849, que vendría a ser la Sexta
Directiva en la materia, actualizando las primeras directivas.

En lo referente al tráfico ilícito de bienes culturales, que como hemos visto está
íntimamente relacionado, nos encontramos que, en atención a su especialidad, se
plantean igualmente medidas para garantizar su efectividad. En ese sentido, el ya
mencionado estudio sobre el comercio ilícito de bienes culturales realizado en 2019592,
encargado por la Comisión Europea, tuvo como objetivo analizar el comercio de estos
bienes para plantear medidas efectivas. Entre ellas, se publicó, igualmente por la
Comisión Europea, el 13 de diciembre de 2022, un Plan de Acción de la UE contra el
tráfico de bienes culturales593. Dicho plan hay que entenderlo enmarcado dentro de las
dos principales estrategias de seguridad que se están llevando a cabo en la actualidad:

591
Paquete de medidas legislativas de lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del
terrorismo propuesto en 2021 COM (2021) 423 final: https://ec.europa.eu/info/publications/210720-anti-
money-laundering-countering-financing-terrorism_es
592
Comisión Europea, Dirección General de Educación, Juventud, Deporte y Cultura, Brodie N, Batura
O, Hoog G, Slot B, Wanrooij N, Yates D. Illicit trade in cultural goods in Europe: characteristics,
criminal justice responses and an analysis of the applicability of technologies in the combat against the
trade: final report. Publications Office; 2019.
593
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES relativa al plan
de acción de la UE contra el tráfico de bienes culturales. COM/2022/800 final.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

la Estrategia de la UE para la Unión de la Seguridad 2020-2025594 y la Estrategia de la

UE contra la Delincuencia Organizada 2021-2025595. Con dicho paraguas, el plan de
acción intenta mejorar la prevención, reforzando las capacidades policiales y las
relaciones con el mercado, impulsando igualmente la cooperación internacional.

Este plan de acción es importante para las propuestas que vamos a desarrollar, puesto
que, mediante su aplicación, se mejorarían transversalmente muchos de los objetivos
que se plantean. Piénsese que el mercado del arte y de las antigüedades es una actividad
económica importante y muy consolidada, y no se puede criminalizar a un colectivo de
manera generalizada por unos comportamientos que, por suerte, son cada vez más
criticados y perseguidos dentro del propio sector. Sin embargo, para los gobiernos e
instituciones europeas, las cifras y los indicios que llegan hacen ver que la problemática
es real, y sus repercusiones más graves de lo que se había pensado (estas medidas, como
puede verse, son muy recientes).

Pensamos que esta situación se da por la evidente disfunción entre la información que
llega a las administraciones y la realidad. Es decir, estamos dentro de un sector
económico en el que las regulaciones y los controles no han sido la tónica habitual,
protegiéndose en lo posible el anonimato y el secretismo de las transacciones. Unido a
que su característica principal como "mercado gris” (Cfr. 2.2.1.1.1), hace complicado
entender su funcionamiento. Esto ha generado la sensación de encontrarnos ante un
problema que hay que solucionar presionando al mercado, al que se culpabiliza del
problema.

Creemos que este tipo de medidas no solo son injustas, sino que en muchos aspectos
rozan la ilegalidad. Si bien hay sectores del mercado reacios a que se les aplique un
control, no es menos cierto que las administraciones no se han esforzado en poner una
solución, como veremos más adelante. Por tanto, entendemos que la solución pasaría
por encontrar un sistema que permita, a la vez, el control del mercado, diferenciando los
que actúan legalmente de los que no, y la cooperación policial y judicial a nivel europeo.
De este modo, los comerciantes tendrían mayores garantías de legalidad en la actuación,

594
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la
Estrategia de la UE contra la Delincuencia Organizada 2021-2025. COM/2021/170 final.
595
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la
Estrategia de la UE contra la Delincuencia Organizada 2021-2025. COM/2021/170 final.

~ 259 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

y se reforzaría una actividad económica en la que quedarían fuera los competidores

desleales que se han aprovechado de los vacíos legales hasta el momento. Por otro lado,
un sistema de control de estas características daría a los Estados y a las instituciones
europeas una visión real de las transacciones que se producen, permitiendo así una
estimación de las medidas a adoptar. Nuestra propuesta se basa en el sistema tradicional
que se ha venido utilizando en varios países europeos, conocido como el de los Libros
Registro, también conocidos popularmente como Libros de Policía. Aunque este sistema
está ampliamente implantado, no ha llegado a funcionar de la manera más deseable. Por
lo tanto, como explicaremos, unas reformas que lleven a mejorar la aplicabilidad de este
sistema de libros registros tendrían una gran cantidad de ventajas.

En primer lugar, no se implementaría un sistema nuevo, sino que se utilizaría uno que
ya es conocido y aceptado por el mercado y los cuerpos policiales. En segundo lugar,
permitiría diferenciar de manera más clara las transacciones lícitas de las ilícitas.
Además, facilitaría el intercambio de información entre cuerpos judiciales y policiales
a nivel europeo, pudiendo contrastar los objetos con otras bases de datos. Este sistema,
además, facilitaría el comercio de bienes a nivel europeo, puesto que, al presentar los
objetos en las ferias internacionales, la documentación estaría estandarizada,
permitiendo así ahorrar tiempo de trabajo y mejorar en la seguridad jurídica del mercado
y de los clientes. En la misma línea, hay que tener en cuenta que, con base en los
objetivos y el contexto planteado, sería conveniente diseñar cómo se va a controlar ese
comercio del que hablan los distintos documentos legales, es decir, cuáles van a ser las
medidas operativas a implementar. Es importante considerar que los diferentes países
van a tener una normativa específica, por lo que hay que ver la forma en la que se va a
cooperar. Especialmente en el ámbito del blanqueo de capitales, donde las medidas han
estado más orientadas a las actividades financieras.

Para ello, creemos importante analizar uno de los mecanismos que se han venido
usando en diversos países de la UE, los ya mencionados Libros de Policía. En este
sentido, queremos destacar que el control interno (no nos referimos al control en
frontera) del comercio de arte y antigüedades se lleva a cabo por todos los estados; la
diferencia va a radicar en el método de hacerlo y las medidas que se adopten. En la
mayoría de los países, el cuerpo legal que sustenta este control se basa en las normas
fiscales, es decir, en el control de los impuestos. Por ese motivo, la regulación europea,
como hemos visto, ha incluido siempre a este tipo de mercados 596. Sin embargo, otros

596
En este sentido y a modo de ejemplo de esta disfunción, piénsese en que algunas de las directivas solo
mencionan el comercio de arte, no el de antigüedades. Además, controlan mediante unos mínimos de
importe aplicados a las transacciones (10 000 euros), algo que deja fuera de la ecuación per se a muchos

~ 260 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

países, además de las normas anteriores, han desarrollado otra normativa paralela, y a
la vez complementaria, normalmente desde el ámbito de la Seguridad Pública. De este
modo, se ha regulado la posibilidad de establecer controles más específicos en la materia
por parte de los cuerpos policiales. Pero incluso en ellos, los mecanismos legales, y, por
tanto, los métodos de control difieren bastante, algo que trae consigo una problemática
compleja.

Esto no ha hecho sino complicar la posibilidad de colaboración internacional en la

materia. Por tanto, la propuesta que queremos presentar se basa en el establecimiento de
un sistema de registro específico para antigüedades y obras de arte que recoja la
especialidad y la idiosincrasia del sector. Este sistema, con el propósito de garantizar su
adecuación a los objetivos buscados, es decir, la prevención del tráfico ilícito, debe ser
al menos concertado a nivel europeo. Recordemos que una de las características
principales de este tipo de ilícitos y de su modus operandi es el ser trasnacional y tomar
ventaja de las diferencias y lagunas existentes entre las legislaciones de los Estados. Por
otro lado, y dado el contexto actual de innovación y capacidad técnica, dicho sistema de
registro debería ser digital, puesto que de otra manera no se cumplirían los estándares
de inmediatez y calidad que la materia necesita.

Al objeto de poder argumentar nuestra propuesta y entender el estado actual en Europa,

en los siguientes epígrafes analizaremos las normas y sistemas que actualmente se
emplean en algunos países europeos en el control de la compraventa de antigüedades y
arte mediante los libros registro. La disparidad tanto en conceptos y formas que existe
entre los distintos países es una realidad indiscutible. De hecho, no hemos sido capaces
de encontrar bibliografía que, aunque sea de manera tangencial, se ocupara de este
asunto concreto. Hay que entender también que cada una de las soluciones adoptadas
por los países responden a condicionantes más amplios y complejos, en los que no nos
vamos a detener. Elementos tales como el nivel de centralismo del Estado o la
regulación económica, entre otros, van a condicionar la materia. Sin embargo, tratamos
de hacer una selección de países en función de lo variado de sus sistemas, a modo de
ejemplo de la complejidad a la que nos referimos.

bienes como los arqueológicos, monedas o libros, entre otros.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4.3.3.1. Los Libros de Policía en España

En España, no existe una regulación jurídica específica orientada al control del tráfico
ilícito597. Entre los diferentes instrumentos jurídicos con los que contamos, y que
convergen en la misma problemática, nos encontramos con los Libros de Registro. Estos
se utilizan, entre otras cosas, en la compraventa de arte y antigüedades. Su regulación
viene dada tanto por la normativa fiscal, en la que se establecen normas referidas al
registro de las transacciones con fines tributarios, como por las normas de seguridad, en
prevención de la comisión de diferentes ilícitos. Los particulares que venden este tipo
de objetos no emiten factura, pero sí deben hacerlo los que los compran, y, además,
deben llevar un registro estricto de todo lo que adquieren, puesto que, como
profesionales, los venderán posteriormente a otro cliente.

Ha coincidido que la necesidad de regular el marco impositivo de estas transacciones se

ha dado al mismo tiempo en actividades económicas que han resultado ser
tradicionalmente utilizadas para la compraventa de objetos robados o para el blanqueo
de capitales, entre otros ilícitos. Nos encontramos, pues, con actividades tan variadas
como la compraventa de metales preciosos, de chatarra o de antigüedades. Por lo tanto,
la inspección y control de estos Libros de Registro se ha llevado a cabo por la PN o por
la GC, de modo que, además de controlar la posible evasión de impuestos, permitían
controlar el mercado de objetos robados y otras actividades con relevancia para la
seguridad. Según estableció la normativa en su primera regulación 598, mediante Orden
de 2 de noviembre de 1989, por la que se regulan las modalidades de elaboración de
libros-registro y otros documentos de control, obligatorios para determinados
establecimientos, los Libros Registro deben responder a un modelo unificado, el cual
debe estar foliado y sellado en todas sus hojas por la Jefatura Superior de Policía o la
Comisaría de Policía que corresponda (Comandancia o Cuartel en el caso de GC). En
él, se deben detallar las operaciones de compraventa por orden correlativo y sin
interrupción de continuidad. La normativa continúa exponiendo que se extenderá, por
parte del funcionario competente, en el primero de los folios una diligencia en la que se
expresará el número de los folios de los que consta el registro, la fecha, la denominación
del establecimiento y la clase de operaciones a las que se dedica.

597
Ver descripción en la p. 24 del Capítulo 2.
598
Anteriormente existían sistemas de registro, pero no se encontraban sistematizados y regulados en una
normativa. La principal norma que aplicaba en parte es el, todavía en vigor, RD 197/1988, de 22 de
febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Objetos Fabricados con Metales Preciosos, en
desarrollo de la Ley 17/1985, de 1 de julio, sobre objetos fabricados con metales preciosos.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

La obtención del Libro Registro es gratuita y este debe rellenarse en primera instancia
y sellarse en dependencias policiales, quedando sujeto a inspecciones periódicas para
asegurar su adecuado cumplimiento. Normalmente, este seguimiento se lleva a cabo por
los diferentes grupos especializados de PN o de GC, en función del tipo de ilícito que
se persiga o el ámbito territorial en el que nos encontremos (Cfr. 3). En dicha orden se
regulan diferentes mercados, pero en lo que concierne a nuestro objeto de estudio, se
hace en ella referencia a que afectará al mercado regulado por la Real Orden de 19 de
enero de 1924, que, en su apartado primero, hace referencia a los establecimientos de
compraventa de muebles, ropa y otros objetos usados, a los que, por tanto, afecta esta
disposición. Llama la atención que, en adecuación a la normativa actual, para la
definición legal de los sujetos obligados y sus obligaciones, ya mencionadas
anteriormente, haya que retrotraerse de este modo a dicha normativa, todavía en vigor.

Los datos que debían consignarse incluyen:

● Fecha de la operación.
● Nombre y apellidos, domicilio y número del documento nacional de
identidad del interesado o interesados.
● Clase y peso de metal del objeto de que se trate, y si contiene piedras
preciosas, el peso en quilates.
● Reseña de los contrastes oficiales, si los hubiere.
● Precio abonado.
● Reseña, en su caso, de la papeleta de empeño.
● Fecha de enajenación del objeto u objetos

Por otra parte, se desarrolló otra norma que insistió en la obligación de llevar el libro-
registro, la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad
Ciudadana, que en su artículo 12, sin mencionar directamente el ámbito de las
antigüedades, al igual que las otras normas, estipulaba lo siguiente:

"1. Las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades relevantes para la
seguridad ciudadana, romo las de hospedaje, el comercio o reparación de objetos
usados, el alquiler o el desguace de vehículos de motor, o la compraventa de joyas y
metales preciosos, deberán llevar a cabo las actuaciones de registro documental e
información previstas en la normativa vigente”.

Si bien su desarrollo no fue impulsado por un plan o estrategia que permitiera el control
de los diferentes ilícitos relacionados con los bienes culturales, sino más bien a

~ 263 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

proporcionar un respaldo jurídico a la realización de esos controles por las policías,

abrió el camino para que, por parte de las unidades especializadas, se pudieran investigar
estos ilícitos. Aunque de manera tangencial, debido a que las leyes no mencionan
directamente el arte y las antigüedades, acabó aplicándose la normativa a esos
comercios. Por tanto, el sistema quedó dividido en Libros Registro genéricos y otros
específicos para materias como los metales preciosos o vehículos, entre otros.

A grandes rasgos, la normativa quedó así definida, permitiéndose el uso de medios

electrónicos o la comunicación de las transacciones a través de fax o correo electrónico.
Estas comunicaciones debían realizarse semanalmente (algo todavía en vigor), y se
permitía el fotocopiado o escaneado del libro, o de las hojas sueltas o separables,
dispuestas tal y como estaban definidas en los Anexos I y II de la Orden de 1989,
permitiéndose la llevanza de dicho registro mediante documento electrónico en
ordenador, siempre que mantuviera las condiciones exigidas.

Finalmente, fue la dinámica de trabajo diaria de los grupos especializados, tanto de la

PN como de la GC, la que ha ido condicionando la práctica de estas medidas de control.
Dependiendo del área en la que se estuviera investigando, ya fueran joyerías,
chatarrerías, hospederías, entre otros, cada grupo adoptó unas dinámicas de trabajo. Lo
mismo ocurrió en cuanto a las antigüedades y el arte, con sistemas de control distintos
en función del área territorial y del cuerpo policial encargado. En este punto, cabe
mencionar también que tanto la policía autonómica vasca como la de Cataluña tienen
sistemas propios de control.

Otro elemento a tener en cuenta es que, en lo referente a las tiendas de arte y

antigüedades, estas se regulan mediante un tipo de régimen impositivo especial del
Impuesto de Valor Añadido (IVA), que afecta igualmente a los bienes de segunda mano,
objetos de arte, antigüedades y objetos de colección, y que se conoce como Régimen
Especial de Bienes Usados (REBU). El objetivo de este régimen especial es que el bien
no sea gravado en diferentes ocasiones, evitando así un encarecimiento de este. La
normativa en la que se regula es el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, que
aprueba el reglamento del Impuesto Sobre el Valor Añadido. Dicha Ley, en su artículo
51, establece unas obligaciones formales y registrales específicas, que son:

"Además de las establecidas con carácter general, los sujetos pasivos que apliquen el
régimen especial de los bienes usados, objetos de arte, antigüedades y objetos de
colección deberán cumplir, respecto de las operaciones afectadas por el referido
régimen especial, las siguientes obligaciones específicas:

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

a) Llevar un libro registro específico en el que se anotarán, de manera

individualizada y con la debida separación, cada una de las adquisiciones,
importaciones y entregas, realizadas por el sujeto pasivo, a las que resulte aplicable la
determinación de la base imponible mediante el margen de beneficio de cada operación.
b) Llevar un libro registro específico, distinto del indicado en el párrafo a)
anterior, en el que se anotarán las adquisiciones, importaciones y entregas, realizadas
por el sujeto pasivo durante cada período de liquidación, a las que resulte aplicable la
determinación de la base imponible mediante el margen de beneficio global.
En la normativa se establecen, entre los requisitos para la obtención del Libro de
Registro, estar dado de alta en la Agencia Tributaria en un epígrafe que se corresponda
con el comercio de arte o antigüedades. Es importante recalcar la obligación del
comprador de guardar los recibos de compra detallados, así como los Libros de Registro
al menos por cinco años desde la última fecha de anotación.

Con todo lo anterior, y llegado el año 2015, se publicó la Ley Orgánica 4/2015, de 30
de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, heredera de la norma del año 1992,
y en la que se mantiene el sistema de los Libros Registro, aunque con algunos cambios.
En su artículo 25, denominado "Obligaciones de registro documental”, se establece lo
siguiente:

"1. Las personas físicas o jurídicas que ejerzan actividades relevantes para la seguridad
ciudadana, como las de hospedaje, transporte de personas, acceso comercial a
servicios telefónicos o telemáticos de uso público mediante establecimientos abiertos al
público, comercio o reparación de objetos usados, alquiler o desguace de vehículos de
motor, compraventa de joyas y metales, ya sean preciosos o no, objetos u obras de arte,
cerrajería de seguridad, centros gestores de residuos metálicos, establecimientos de
comercio al por mayor de chatarra o productos de desecho, o de venta de productos
químicos peligrosos a particulares, quedarán sujetas a las obligaciones de registro
documental e información en los términos que establezcan las disposiciones
aplicables”.

La nueva normativa viene a adaptar la anterior a las circunstancias más actuales,

ampliando el ámbito de actuación. Aunque recoge más actividades, sigue sin hacer
mención expresa a la compraventa de antigüedades. Sin embargo, la clave del artículo
está en que, siguiendo la estela de la norma del año 1992, donde hacía referencia a los
Libros Registro previstos "en la normativa vigente”, en esta ocasión recoge que
"quedarán sujetas a las obligaciones de registro documental e información en los
términos que establezcan las disposiciones aplicables”. Por tanto, debemos entender

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

extensible la obligación documental de la norma, tanto a las leyes del IVA como a las
de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, vistas anteriormente, y que sí
recogen expresamente dichas actividades. Debiendo entender que la labor de
inspección, y, en su caso, investigación, debe hacerse aunando los parámetros de dichas
normativas, y, por supuesto, en caso necesario, del Código Penal.

El Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley

10/2012, de 28 de abril, de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la Financiación
del Terrorismo, en su artículo 18 recoge que, en lo referente a la compraventa minorista:

"1. En las operaciones de compraventa minorista los sujetos obligados a que se refieren
los párrafos q) y r) del artículo 2.1 de la Ley 10/2010, de 28 de abril599, procederán a
la identificación formal del cliente en la forma establecida en los artículos 4 y 6 de este
reglamento y conservarán la documentación en los términos establecidos en los
artículos 28 y 29. Alternativamente, los datos identificativos de los clientes y de las
operaciones se harán constar en un libro-registro, en soporte físico o electrónico, que
estará a disposición de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e
Infracciones Monetarias (en adelante la Comisión), de sus órganos de apoyo o de
cualquier otra autoridad pública legalmente habilitada. A estos efectos, se reputará
válido el libro-registro a que se refiere el artículo 91 del Real Decreto 197/1988, de 22
de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 17/1985, de 1 de julio, de
objetos fabricados con metales preciosos.

La aplicación de lo establecido en este apartado por los sujetos obligados a que

se refieren los párrafos q) y r) del artículo 2.1 de la Ley 10/2010, de 28 de abril,
permitirá entender cumplidas las obligaciones de diligencia debida respecto de las
operaciones de compraventa minorista.

2. A los efectos de este artículo, se considerará compraventa minorista la realizada con

clientes que no intervengan en su condición de profesionales, en establecimientos
abiertos al público”.

De este artículo se desprenden dos obligaciones principales para los comerciantes

599
q) Las personas que comercien profesionalmente con joyas, piedras o metales preciosos.
r) Las personas que comercien profesionalmente con objetos de arte o antigüedades o actúen como
intermediarios en el comercio de objetos de arte o antigüedades, y las personas que almacenen o
comercien con objetos de arte o antigüedades o actúen como intermediarios en el comercio de
objetos de arte o antigüedades cuando lo lleven a cabo en puertos francos.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

minoristas. Por un lado, el cumplimiento de las medidas y de la documentación

establecida en los artículos 4 y 6 (identificación de personas o empresas),
manteniéndolos en las condiciones de los artículos 28 y 29. Por otro lado, dado que
utiliza el término "alternativamente”, nos encontraríamos con el sistema de los Libros
Registro, del cual hace referencia la ley de metales preciosos y su reglamento de
desarrollo, como modelo para su cumplimiento600.

Creemos que el legislador no estuvo acertado en cuanto a la articulación de estas

obligaciones, puesto que el comercio minorista es donde se mueve una gran cantidad de
objetos que pueden proceder de diferentes ilícitos, y que pueden utilizarse con los
mismos fines que en otros comercios de mayor envergadura. Por tanto, la falta de
clarificación de un sistema concreto, dejando abierta la utilización de unos métodos u
otros, especialmente cuando otras normas obligan a la tenencia de los registros, hace
que el sistema sea más complicado y, por tanto, más fácil de utilizar para socavar los
propósitos de la ley.

Asimismo, por medio de lo recogido en el párrafo segundo del punto primero, se abre
la posibilidad de sanción por incumplimiento de la diligencia debida a los operadores
que no acrediten lo estipulado en el artículo.

Otros comerciantes, ya sea por el volumen de negocio o la cantidad de empleados,

deberán cumplir con las medidas reforzadas de diligencia debida. Otra característica del
reglamento de desarrollo de la ley de blanqueo de capitales es que recoge la obligación
de conservar los documentos y la información, en general, obtenida y relacionada con
la debida diligencia por un período de 10 años. Además, en su artículo 30, denominado
"Requerimientos de las autoridades”, no recoge a los cuerpos de policía de una manera
genérica, como sí hace la ley, sino que establece lo siguiente:

"La documentación e información obtenida o generada por los sujetos obligados podrá
ser requerida por la Comisión, por sus órganos de apoyo o por cualquier otra autoridad
pública o agente de la Policía Judicial de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado legalmente habilitado”.

Esto deja fuera de la ecuación en cuanto al control de esa documentación (excepto los
libros de registro, y salvo mandato judicial) a las policías locales, pero también hace

600
Dicha ley y su reglamento establecen un sistema de Libros Registro con un modelo determinado que
se desarrolló más debido a sus peculiaridades, pero, más o menos, a la par que los comentados en este
capítulo.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

algo más fácil que, en el hipotético caso de que alguien quiera eludir sus
responsabilidades, pueda dificultar el trabajo policial, acogiéndose a la frase
"legalmente habilitado”, por lo genérico e inconsistente de la misma, ya que deja la duda
de si un grupo de policía judicial especializado en la materia no está ya per se legalmente
habilitado. Podemos pensar que, en este caso, y a diferencia de las normas vistas
anteriormente, que buscaban de manera evidente facilitar las labores de inspección por
parte de las policías, esta norma busca establecer un sistema de prevención que se
inspeccionará, salvo indicios de delito, por parte de los órganos nacionales de
prevención del blanqueo. De ahí que, a pesar de hacer referencia a la normativa de los
libros registro, no establece que estos, o la documentación generada, se manden a ningún
sitio, sino que simplemente estén a disposición o requerimiento.

Como puede ser fácil de pensar, toda esta normativa regulando aspectos muy parecidos
de un mismo ámbito, y que, además, se hace referencia una a otra alternativamente, a la
par que se superpone, no solo hace complicada su aplicación, sino que es el ambiente
idóneo para que operadores del mercado sin escrúpulos se aprovechen. Esto viene
favorecido, además, porque dificulta el trabajo policial, al que deja expuesto, y sin el
respaldo de una base jurídica apropiada para la realización de su trabajo.

Si tenemos en cuenta lo expuesto anteriormente sobre el tráfico ilícito de bienes

culturales, se hace necesario un replanteamiento de las bases jurídicas en las que se
opera actualmente en España, con el objetivo de disponer de un sistema homogéneo y
claro, tanto por parte de las obligaciones de los operadores como en lo referido al trabajo
policial.

4.3.3.2. Los Libros de Policía en Francia

En Francia, el uso de los libros de policía está más extendido que en España. Al igual
que en el resto de los países, se aplican a diversas áreas económicas, aunque aquí
haremos especial referencia a las que tienen relación de alguna manera con bienes
culturales. Su control se empezó a regular mediante la Ley del 30 de noviembre de 1971
sobre la prevención y supresión de la ocultación y la venta o intercambio de objetos
muebles. Seguidamente se elaboró la Ley N.º 87-962, de 30 de noviembre de 1987,
sobre las obligaciones de venta o intercambio de determinados bienes muebles y sobre
la sanción de la ocultación. A partir de dichas leyes se fue elaborando el sistema de
libros de policía, quedando reflejados en el Código penal francés. A lo largo del tiempo,

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

dicho articulado fue modificándose paulatinamente, siendo la última actualización de

dichos artículos realizada mediante la Ley N.º 2011-267 de 14 de marzo de 2011,
relativa a la orientación y programación para la realización de la seguridad interior.

Por tanto, podemos resumir que los Libros de Policía han quedado codificados en los
artículos 321-7 y 321-8 del Código Penal, los cuales exigen que los anticuarios y
comerciantes lleven un registro llamado, al igual que en España, Libro de Policía. En
cuanto al contenido de dicho registro, se promulgó un decreto de aplicación o de
desarrollo (Decreto N.º 2009-16 de 7 de enero de 2009, relativo a las ventas de
desembalaje y la aplicación del artículo L310-2 del Código de Comercio) mediante el
cual se establecieron las normas esenciales aplicables a los comerciantes de arte,
quedando codificadas igualmente en el Código Penal en los artículos R321-1 a R321-8.

Igualmente, se hace referencia a dicho registro, haciendo remisión al Código penal, en

el Código de Comercio, mediante su artículo R310-9, en el cual se hace referencia
específica a la actividad comercial a que se refiere el término francés brocanteur, que
vendría a equivaler a un comerciante de artículos de segunda mano o antiguos, y también
a un mercadillo o rastro.

El artículo 321-7 del Código Penal se aplica a todas las personas físicas o jurídicas,
"cuya actividad profesional incluya la venta de objetos muebles usados o adquiridos a
personas distintas de quienes los fabriquen o comercien”. Los galeristas que compran
directamente a los artistas todas las obras que ponen a la venta no están obligados a
hacerlo601. Además, estas normas solo se aplican si la actividad en cuestión es de
carácter regular, excluyendo la compraventa ocasional de objetos.

En Francia también existe otro registro, que tiene también un marcado carácter policial,
y cuyo objeto es el control del mercado de metales preciosos. Este se lleva a cabo,
además del libro general de la policía, por comerciantes que se dedican principalmente
a la venta de metales preciosos, "fabricantes y comerciantes de oro, plata y platino, ya
sea trabajado o en la materia primada o aleado de dichos metales, y en general todas
las personas que posean material de la especie para el ejercicio de su profesión”
(artículo 537 del Código General Tributario). Estos deberán llevar un registro de sus
compras, ventas, recepciones y entregas, la naturaleza, el número, el peso, el título y el
origen de estas. Pero quienes los vendan solo de forma incidental pueden mencionarlos
en su registro habitual, siempre que lo hagan con una mención especial.

601
Del mismo modo ocurre en España.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

El Libro de Policía deberá estar firmado por la prefectura y puede ser en formato
tradicional (en papel) o digital. El profesional que lo confeccione está obligado a hacerlo
de manera diaria. En cuanto a las posibles sanciones por incumplimiento de los
requisitos que vienen estipulados en la normativa, el Código Penal contempla, por un
lado, la inexistencia del registro, incluso si es por negligencia, o la cumplimentación
incorrecta de este, que puede ser castigada con seis meses de prisión y una multa de 30
000 euros. En caso de negativa a presentar el registro a la autoridad competente, este
hecho se castiga con las mismas penas, dejando abierto un abanico en lo referente a
comportamientos que pueden resultar infracciones menores (contravenciones), a los que
les corresponderían, igualmente, penas menores, que suelen consistir en multas. Por otro
lado, nos encontramos con lo que puede denominarse una especie de norma para que el
juez valore la pena, dando lugar a la posibilidad de entender que el comerciante ha
obrado de mala fe para apreciar la pena en su mayor rango.

Como hemos visto, el registro se regula en los artículos R321-1 a R321-8 del Código
Penal, estipulando la obligación por parte del comerciante de identificar a las personas
con las que intercambian los objetos. Respecto a estos objetos, los comerciantes deben
proporcionar una descripción lo más detallada posible, incluyendo al menos las
principales características aparentes, así como cualquier marca, número de serie,
emblema o signo utilizado para identificarlo. Esta descripción debe ser suficiente para
permitir su identificación y evitar confusiones con objetos similares.

Específicamente, el artículo R321-4 establece que cada artículo a la venta, o incluso en

stock, debe tener asignado un número de serie. Esta disposición tiene la característica
de que solo aplica a los bienes adquiridos después del 5 de enero de 1989. El número de
serie debe ser registrado y debe aparecer en cada objeto o lote de objetos. Los objetos
pequeños pueden tener un número de serie común cuando no tengan un interés artístico
o histórico especial y su valor unitario no exceda de un importe fijado por decreto
(actualmente 60 euros). Sin embargo, esta agrupación solo es aceptable para objetos que
son homogéneos en su naturaleza (como vajilla, postales, entre otros) u origen (un
conjunto de objetos heterogéneos pero comprados a la misma persona). En contraste,
cuando se trata de objetos de valor, deben tener números de serie específicos.

En cuanto al precio o estimación de venta, el artículo R321-5 determina que, en caso de

que la transacción corresponda a un intercambio, adquisición gratuita o depósito de
venta, esto se reflejará igualmente. En caso de transacción monetaria, se reflejará
también el método de pago. En general, los revendedores de bienes muebles que se
dediquen al comercio deberán llevar el registro de forma permanente en sus locales

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

comerciales, de forma que los funcionarios o agentes competentes podrán consultarlo

in situ, en cualquier momento y por cualquier motivo. Si el comerciante tiene varios
establecimientos abiertos al público, se debe llevar un registro por cada uno de los
establecimientos. Incluso si no tiene un establecimiento fijo abierto al público, el
mantenimiento del registro sigue siendo obligatorio: los profesionales que viajan
siempre deben transportar el registro con ellos, con el fin de poder presentarlo a las
autoridades responsables del seguimiento.

Una de las principales características de la regulación francesa consiste en el desarrollo

de la forma en que se pueden llevar los registros en formato digital. El 4 de abril de
2013, el registro policial fue reformado por el Decreto N.º 2013/287, relativo al registro
llevado por personas cuya actividad profesional implique la venta o el intercambio de
determinados bienes muebles. Su objetivo fue modernizar y simplificar el
mantenimiento del registro, permitiendo mantenerlo en formato digital en lugar de
papel. En ese caso, el revendedor está exento de mantener un registro físico. El
mantenimiento del registro aumenta de cinco años para el registro en papel y a 10 años
para el registro electrónico.

En este sentido, la Oficina Central de Lucha contra el Tráfico de Bienes Culturales

recomendó la inclusión de fotografías en lugar de las pesadas e incómodas
descripciones, en formato digital. Sin embargo, dicha recomendación fue rechazada. El
registro digital debe cumplir con los mismos datos proporcionados por los artículos
R.321-1 y siguientes, vistos anteriormente. Sin embargo, los artículos 321-6-1 y el 321-
8 establecieron que el modelo concreto del registro digital y los requisitos técnicos se
determinarán mediante una orden ministerial. No obstante, hasta el día de hoy, no se ha
tomado ninguna decisión.

Sin embargo, el legislador creó una nueva infracción al artículo R633-3 del Código
Penal: "(...) El hecho, por una persona mencionada en R.321- 1, llevar un registro de
objetos muebles mediante el tratamiento automatizado de datos personales, el no llevar
dicho registro en condiciones de garantizar la integridad, inviolabilidad y seguridad de
los datos registrados tal como se definen en el decreto previsto en el párrafo segundo
del artículo R. 321-8 es castigado con la multa por contravenciones de la 3ª clase”. Por
lo tanto, en ausencia de tal decreto, los revendedores son libres de determinar su
participación, siempre y cuando las inscripciones realizadas en el registro no puedan
modificarse y respeten las normas ya establecidas.

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4.3.3.3. Los Libros de Policía en Rumanía

En Rumania, no podemos decir que existan los Libros de Policía tal como los hemos
descrito. Si bien en el artículo 312, párrafo segundo, de la Ley N.º 227/2015 del Código
Fiscal, se recoge un sistema específico para la tributación de este tipo de las actividades
como la compraventa de objetos de colección, arte o antigüedades, entre otros, no se
recoge la obligación de llevar un libro registro.

Por otro lado, el comercio de bienes culturales viene regulado, como en el resto de los
países europeos, por la normativa de protección del patrimonio, encontrándonos, en este
caso, con una normativa específica en el comercio de bienes muebles: la Decisión del
Gobierno N.º 1420/2003, por la que se aprueban las normas sobre el Comercio de Bienes
Culturales Muebles, y la Ley N.º 182 de 25 de octubre del 2000, sobre la Protección del
Patrimonio Cultural Mueble. Aunque este ámbito normativo no es objeto de estudio en
la tesis, en este caso procederemos a comentarla, dado que, en cierto modo, influye en
el control del comercio, aunque claro, por parte de los funcionarios del Ministerio de
Cultura, y no por la PN. En dicha norma, para llevar a cabo compraventas o subastas
públicas, se debe contar con una autorización específica del Ministerio. Estando
obligados a tener un registro en el que aparezcan el nombre y dirección de quien ofrece
el objeto para la venta, una descripción y el precio de cada bien, y a exhibir las normas
en un lugar visible.

La particularidad del sistema es que viene a cubrir tanto el patrimonio cultural propio
del país como los bienes culturales que pueden estar sujetos al comercio, siendo
controlado por los funcionarios del Ministerio de Cultura y constituyendo un registro
privado. En términos de control fiscal, no hay diferencias significativas en comparación
con otros países.

4.3.3.4. Los Libros de Policía en Italia

En Italia, la principal ley que regula la compraventa de bienes usados, así como las
antigüedades y el arte, es el Texto Único de la Ley de Seguridad Publica, aprobada por
el Real Decreto N.º 773 de 18 de junio de 1931, y conocida por las siglas TULPS. A lo
largo del tiempo, esta ley ha experimentado numerosas modificaciones.
Específicamente, en los artículos 115 y siguientes de la TULPS se establecen las

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 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

obligaciones de los comerciantes, que incluyen la obligación de llevar un diario de todas

las operaciones relacionadas con la compraventa de bienes, incluso aquellas realizadas
a través de intermediarios. El incumplimiento de estas prescripciones puede acarrear
una multa administrativa o constituir un delito.

Además del TULPS, existen otras regulaciones regionales y locales que regulan el
comercio y los permisos para las oficinas fijas o itinerantes. Estos reglamentos prevén
sanciones separadas o se remiten a las establecidas por el TULPS. El TULPS
proporciona directrices específicas para compilar un registro de bienes antiguos, que
incluyen:

● Enumerar todas las operaciones cronológicamente.

● No dejar páginas en blanco ni espacios.
● Identificación de compradores y vendedores a través de sus documentos de
identidad.
● Proporcionar una descripción detallada del recurso, incluido su tipo, tamaño,
descripción, autor y más.
● Indicar el precio acordado.
● Contar con el padrón avalado por el municipio que expidió la licencia.
Cualquier violación de estas normas está sancionada por el artículo 128 de la TULPS,
que impone una multa administrativa de 308 euros, excepto en los casos de infracciones
más graves, en los que la sanción económica se agrava en función de la trascendencia.

En general y dejando aparte las leyes fiscales y de blanqueo de capitales, que claramente
son similares, excepto en lo relativo a los Libros Registro, la normativa italiana, en tanto
que regula los Libros Registro directamente desde una normativa de seguridad, podemos
afirmar que es la que más se asemeja a la española.

4.3.3.5. Los Libros de Policía en Bulgaria

En Bulgaria, al igual que en otros países del este de Europa, no existe una normativa
específica en cuanto a los Libros de Policía. Todo El control se realiza principalmente a
través de la normativa fiscal, comercial y de prevención del blanqueo de capitales. Sin
embargo, la Ley de Patrimonio Cultural, aprobada el 19 de abril de 2009, establece
algunas obligaciones generales para el comercio de antigüedades, similares a las de otras
normativas culturales europeas. Es notable la modernidad de esta ley y la oposición que
enfrentó por parte de los coleccionistas, especialmente de bienes arqueológicos, lo que

~ 273 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

sugiere la existencia de un amplio mercado de estos bienes y el conflicto entre la

protección del patrimonio búlgaro y los intereses económicos.

4.3.3.6. Los libros de Policía en Suiza

En Suiza, aunque no existe la figura de los Libros de Policía, sí cuentan con un amplio
desarrollo normativo orientado al control del comercio de bienes de segunda mano.
Estas normas incluyen la Ley 1999:271 sobre el Comercio de Bienes de Segunda Mano
y el Reglamento de Desarrollo, denominado Ordenanza 1999:272, sobre el Comercio
de Bienes de Segunda Mano.

En primer lugar, las disposiciones obligan a las personas que vayan a comerciar con
bienes de segunda mano o a realizar subastas a notificarlo previamente a la policía
mediante un registro donde se pone en conocimiento la actividad que se va a ejercer,
esperando la respuesta favorable por parte de la policía. Posteriormente, al ejercer la
actividad, existen una serie de obligaciones para los comerciantes. Estas incluyen: (I)
mantener un registro de los bienes que adquiere y tenerlo accesible para la policía; (II)
esperar un mes para revender los artículos; (III) se debe identificar a las personas; y (IV)
permitir el acceso de la policía al local.

Cabe resaltar que el registro al que hace referencia es más bien una especie de inventario,
con la obligación de mantenerlo actualizado, y no tiene ni las obligaciones ni las
características de los Libros de Policía.

Esta normativa tiene una serie de particularidades, entre ellas, la inclusión de una lista
específica de objetos a venta a los que aplica. Consideramos que esto puede ser un error,
dado que excluye elementos como los muebles, los libros y los objetos arqueológicos,
en un sector tan amplio e irregular. Sin embargo, aunque no existe una obligación directa
de mantener un registro de ventas, se aplican las normas relativas a la tributación y a la
prevención del blanqueo de capitales, que sí obligan al mantenimiento de ciertos
registros. A pesar de que la normativa de venta de artículos de segunda mano prohíbe la
reventa de un bien hasta pasados treinta días para dar tiempo a realizar las
averiguaciones necesarias, hemos observado que las normas relacionadas con la
diligencia debida y la investigación de la procedencia de los bienes no están muy
desarrolladas.

~ 274 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

4.3.3.7. Los libros de Policía en Portugal

En Portugal, la competencia relativa a la investigación de delitos contra el patrimonio

cultural es competencia de la Policía Judiciaria, según lo establecido en el artículo 7 de
la Ley N.º 49/2008, de 27 de agosto, de Organización de la Investigación Criminal. Esta
competencia determina la estructura de los libros registro, puesto que será este cuerpo
policial el encargado de su custodia e inspección. Estas obligaciones se desarrollan
posteriormente mediante el Decreto-Ley N.º 137/2019, de 13 de septiembre, que
aprueba una Nueva Estructura Organizativa de la Policía Judicial.

En esta nueva norma se recogen las competencias específicas en la materia. La Policía

Judicial en Portugal está organizada legalmente de una manera distinta a la española,
dado que se constituye como un órgano de la administración del Estado que se encuentra
al servicio y bajo la responsabilidad de un miembro del área de justicia de una
demarcación de terminada. En el artículo 4 de la citada ley, denominado "Prevención y
detección de delitos”, en su punto cuarto, se recoge entre las competencias de la Policía
Judicial:

"4. Con el fin de prevenir la financiación del terrorismo, el blanqueo de capitales y la

delincuencia organizada, los propietarios, administradores, gerentes, directores o
cualesquiera otras personas encargadas de lugares y establecimientos, físicos o
electrónicos, en los que se exija la exhibición, custodia, fabricación, transformación,
restauración y comercialización de antigüedades, arte sacro, obras de arte, artículos
pignorados y joyas, envíen, quincenalmente, a la unidad de policía judicial con
competencia territorial, informes completos, según el modelo exclusivo, del que se les
entrega copia en formato digital o papel, de las operaciones realizadas, con
identificación de las respectivas partes y objetos transaccionados, incluidos los que les
hayan sido entregados para su venta o intercambio, a solicitud o por orden de otros”.

En el punto octavo del mismo artículo, se recoge la sanción que se podrá aplicar en caso
de incumplimiento de las obligaciones:

"8. La violación de lo dispuesto en los apartados 4 a 7 constituirá una infracción

administrativa sancionada con una multa de 2.600,00 a 3.700,00 euros, reduciéndose
a la mitad los límites mínimo y máximo en caso de negligencia”.

Nos encontramos aquí con una forma de control del mercado diferente a las vistas hasta
ahora. Su regulación se hace mediante unas normas que pudieran insertarse en cierto

~ 275 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

modo dentro del ámbito procesal penal, puesto que en ellas se organizan y distribuyen
las funciones de la Policía Judicial, como órgano independiente que va a estar al servicio
del poder judicial directamente. La otra particularidad del sistema es que no obliga a la
tenencia de los registros por parte de los comerciantes, sino que sobre ellos recae una
obligación de notificación de las transacciones y adquisiciones al grupo de policía
judicial correspondiente. De modo que el libro registro existirá, pero en las
dependencias de las unidades especializadas de la policía judicial.

4.3.3.8. Los libros de Policía en Letonia

En Letonia se da una situación algo distinta, puesto que, si bien normativamente se

organizan de forma similar a lo visto en los países de su entorno anteriormente, han
tenido una iniciativa de impulsión de un sistema muy similar al de los Libros de Policía.

El principal órgano competente en la materia es el Consejo de Patrimonio, perteneciente

a lo que sería su Ministerio de Cultura. Desde el año 2019, este organismo es el
encargado de supervisar y controlar el mercado de antigüedades y arte en todo el país.
A tal efecto, se creó el Departamento de Circulación de Bienes culturales en 2020, cuya
competencia principal es monitorizar el comercio de estos bienes.

Dentro de las labores relacionadas con este control, los funcionarios de dicho organismo
realizan inspecciones periódicas en las que se comprueba el cumplimiento de los
documentos relativos a los bienes, y su correcto registro. Además, mantienen un listado
de los comerciantes activos y se está desarrollando un sistema de licencias que aplicaría
como método previo al ejercicio de la actividad, facilitando asó el control.

El Consejo de Patrimonio mantiene, además, un registro de arte mueble perdido o

robado, al igual que un registro de objetos arqueológicos de los que se tiene constancia
desde 1701, algunos de los cuales son propiedad de particulares. Desde el año 2020, se
mantiene un activo monitoreo de las subastas, páginas web o redes sociales en las que
sea susceptible de encontrar bienes culturales que se comercien ilegalmente, y se pone
en conocimiento de la policía las actividades ilegales que detectan.

Por otro lado, y tal como venimos comentando, Letonia cuenta con sistemas de
prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, que afectan a los
comerciantes de arte y antigüedades en la obligación de mantener unos registros
específicos, los cuales vienen regulados en la Ley de Prevención del Blanqueo de

~ 276 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

Capitales y de la Proliferación de la Financiación del Terrorismo, de 13 de junio de

2019.

La característica principal que destaca en Letonia es su sistema de registro, el cual ha

operado de manera diferente a los que hemos analizado previamente. Entre los años
2009 y 2011, y dentro del programa europeo de "Prevención y Lucha contra el Crimen”,
se llevó a cabo el proyecto "Mejora del control de los bienes culturales robados y
perdidos para prevenir y combatir el contrabando de bienes culturales”. En el marco de
dicho proyecto se creó una base de datos602, en la que los propietarios de bienes
culturales podían, de forma voluntaria, dar de alta sus objetos acompañados de
fotografías y descripciones, y cuya funcionalidad principal era favorecer la recuperación
de objetos robados y prevenir su exportación ilícita. El Ministerio de Asuntos Interiores
del país fue el encargado de este proyecto y de la base de datos, dado que tiene
jurisdicción sobre la policía.

Entendemos que dicha base de datos podía haber sido el germen de una colaboración
más directa entre las fuerzas policiales letonas y el Ministerio de Cultura para poder
controlar el mercado de una manera más efectiva, pero, al parecer, la iniciativa está
decayendo por falta de mantenimiento y seguimiento.

4.3.3.9. Los Libros de Policía en Alemania

En Alemania, no existe tampoco un Libro de Policía como tal. Las obligaciones de

mantener un registro de las actividades que se realizan, al igual que en el resto de los
países, viene impuesto por la normativa fiscal que sí obliga al mantenimiento tanto del
registro como de la documentación relativa a las transacciones. En este sentido, la
normativa cultural alemana establece unos requisitos mucho más restrictivos para los
comerciantes de arte y antigüedades en comparación con el resto de las actividades, tal
y como se refleja en la Ley de Protección de Bienes Culturales, de 6 de agosto de 2016.

Esta ley establece unas medidas de diligencia debida para los comerciantes para evitar
el comercio ilegal de estos bienes. Estas se dividen en unas medidas generales que pasan
por examinar los objetos con el fin de detectar indicios de su procedencia ilícita y unas
medidas específicas que obligan a los comerciantes a:

602
Una somera descripción puede consultarse en la siguiente web del gobierno
letón: https://web.ic.iem.gov.lv/ko/index.php

~ 277 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

● Indicar el nombre y la dirección del vendedor, del expedidor, del comprador

o del comitente.
● Elaborar una descripción y una ilustración capaces de establecer la identidad
del bien cultural.
● Comprobar la procedencia de los bienes culturales.
● Verificar los documentos que acrediten la importación y exportación legales.
● Examinar las prohibiciones y restricciones a las importaciones, las
exportaciones y el comercio.
● Comprobar si el bien cultural está inscrito en registros y bases de datos de
acceso público.
● Obtener del expedidor o del vendedor una declaración escrita o transmitida
por vía electrónica en la que se indique que este último tiene derecho a
disponer de los bienes culturales.
Quedan excluidos de estos requisitos adicionales de diligencia debida comercial los
bienes culturales que no superen un valor de 2500 euros y no sean bienes culturales
arqueológicos. Pueden aplicarse igualmente disposiciones especiales a las monedas
arqueológicas cuando forman parte de un conjunto extenso.

Queremos destacar que, además de esas medidas, la ley contempla un agravamiento de

las medidas de diligencia debida cuando los bienes pueden estar relacionados (I) con
sospecha de haber sido incautados por el régimen Nazi, (II) pertenecer a un país de
origen de los que el ICOM haya publicado una lista roja, y (III) proceder de un país al
que aplique algún reglamento de prohibición de comercio en la UE. En todos los
supuestos anteriores, los comerciantes tienen la obligación de mantener la
documentación relativa a las transacciones por un período de 30 años.

4.3.3.10. Conclusiones y propuestas

Nos gustaría recordar la amplitud del ámbito normativo que se ha abarcado en los
capítulos anteriores, puesto que esto subraya la importancia de una aproximación
transversal a la problemática es prioritaria. Además, partimos de la firme convicción de
que abordarla desde perspectivas concretas ha sido el punto débil de propuestas
anteriores. En conjunto, un sistema de control del mercado efectivo se reflejaría en una
disminución de los delitos, actuando más como sistema preventivo que punitivo. Es
decir, estaría basado en un sistema de control sólido que transmita la sensación de que
delinquir no es posible, o al menos es muy difícil. En este sentido, queremos destacar,

~ 278 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

como mencionó ZÚÑIGA RODRÍGUEZ603, que las medidas para luchar contra este
tipo de criminalidad trasnacional vienen dando prioridad a la punibilidad y la
persecución penal, "partiendo de la idea de que el ordenamiento jurídico-penal
nacional es impotente frente a la criminalidad transnacional”. Esto hace aún más
necesaria la elaboración de propuestas que ahonden en la prevención.

El tráfico de bienes culturales es un problema para la UE y los Estados desde hace años.
A pesar de numerosas medidas como la EMPACT y las leyes nacionales de patrimonio,
se requiere un nuevo marco operativo para implementar correctamente todas las
diferentes medidas legislativas. Este marco debe cubrir todos los aspectos relacionados
con el tema, desde la prevención hasta el enjuiciamiento de delitos relacionados, así
como otros aspectos legales como el lavado de dinero y la financiación del terrorismo.
En ese sentido, una de las recomendaciones mencionadas en el Plan de Acción de la UE
(ver supra) fue establecer un sistema que obligue a los comerciantes de arte y
antigüedades a registrar las transacciones que realizan. De hecho, algunos países de
Europa actualmente tienen legislaciones diferentes al respecto, como hemos tenido
ocasión de ver. Entonces, ¿por qué no está funcionando actualmente un sistema así a
nivel europeo? ¿Cuáles son los problemas legales para hacerlo?

Creemos que la respuesta a esta cuestión debemos buscarla en la propia naturaleza de

las medidas existentes, dado que, a pesar de la estrecha relación entre las medidas
administrativas y las políticas criminales en la prevención de delitos graves y
organizados, en su funcionamiento conjunto y como partes específicas de un todo,
enfrentan varios problemas en la aplicación práctica, a pesar de que existe una amplia
gama de legislación al respecto.

A nivel estatal, podemos buscar una explicación a esto en lo que Cesar CUEVAS604
definió como una dinámica política de las elecciones, que arrastra a las policías a la
necesidad de resultados inmediatos, implicando, por tanto, que no haya continuidad en
los proyectos institucionales. Sin embargo, creemos que a nivel europeo no pueden
hacerse tan evidentes estas explicaciones, dado que, a grandes rasgos, las líneas seguidas
por la UE han sido más uniformes.

En este contexto, es crucial tener en cuenta aspectos muy importantes como, por

603
ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, L. “Una propuesta de política criminal…”, 380.
604
CUEVAS, C. Policiamiento: planeación, inteligencia y prospectiva aplicadas a la seguridad.
Editorial Página Seis, 2020,

~ 279 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

ejemplo, la prevención social, puesto que son especialmente relevantes en políticas que
se pretenden aplicar en regiones con tradiciones muy distintas, como es el caso que nos
ocupa sobre los Libros de Policía. La percepción actual de la sociedad sobre la gravedad
de los delitos contra el patrimonio histórico difiere considerablemente entre los
diferentes países de la UE. Estas diferencias no solo se limitan a la percepción de los
delitos, sino que también se reflejan en la legislación de cada país, como hemos
observado, que es muy variada. Por lo tanto, la simple publicación de normativa,
especialmente desde organismos supranacionales, queda vacía en cuanto a una
verdadera aplicabilidad y, sobre todo, una verdadera finalidad de cambio social. Esto es
totalmente necesario si se pretende que la finalidad buscada con la normativa se
mantenga en el tiempo. Se necesita, por tanto, una evaluación y unas medidas que
complementen las políticas criminales con otras políticas públicas y sociales, que tengan
en cuenta la casuística de cada país, además de establecer un estudio integral de cada
fenómeno criminal605, aplicado a su contexto concreto.

La cooperación y la evaluación de las diferentes problemáticas que se generarían se hace

necesaria, pues, aunque devenga compleja y difícil. Por esta razón, los estudios en la
materia son inexistentes. Solo mediante la traslación de unas normas básicas hacia
políticas públicas concretas que se implementen en un medio plazo puede tener un
efecto duradero y verdaderamente trasformador en la protección del comercio ilícito de
bienes culturales.

Por tanto, nuestra propuesta consiste en utilizar el sistema de los Libros de Policía, pero
adaptándolo a las circunstancias actuales. Esto implica partir de una propuesta a nivel
europeo que garantice la cooperación efectiva y la transmisión de información, y que se
implemente de manera digital. Para lograr su aplicación específica en cada país,
proponemos un sistema acordado que sea interoperable no solo entre países, sino
también entre las diferentes administraciones involucradas en el control del mercado,
incluidas las autoridades fiscales, policiales, culturales y aduaneras, entre otras. La
implantación de un sistema de dichas características no solo tendría beneficios para la
administración, sino que también proporcionaría datos objetivos del mercado que
permitiría al ámbito académico realizar estudios y evaluaciones más acertadas y
cercanas a la realidad, algo que actualmente es complicado de realizar. Aunque pueda
parecer que estas medidas podrían perjudicar al mercado en un principio, estamos
seguros de que en un corto plazo sería lo contrario.
Por un lado, ayudaría a mejorar la imagen del sector, que en los últimos años se

605
Ibidem, 387.

~ 280 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

ha visto afectada por la gran repercusión de las operaciones policiales. Por otro lado,
favorecería el cumplimiento de las medidas obligatorias de diligencia debida, al
sistematizar los movimientos de objetos en un programa. Además, facilitaría el
crecimiento del comercio al simplificar la acreditación de piezas en ferias
internacionales, lo que mejorarían la confianza de los compradores y protegerían a los
comerciantes de la competencia desleal de quienes no cumplen la ley.

En este sentido, se podrían emplear sistemas que ya se han implementado para controlar
otras formas de delincuencia. Por ejemplo, la GC cuenta con una central de
inteligencia606 para los crímenes contra el medio ambiente. Un ente de características
similares a nivel europeo podría desempeñar las funciones de "oficina” que recopile
información de los libros de registro y de los delitos de expolio, entre otros datos
relevantes, y la comparta con los enlaces nacionales que participen en la propuesta.

La implementación de un sistema de estas características implicaría inevitablemente la

necesidad de formación, dado que, aunque se base en modelos anteriores, es conveniente
aprovechar esta oportunidad para intensificar la formación en materias que son
altamente volátiles. De esa manera, y siguiendo las conclusiones del informe elaborado
por la CEPOL, sobre las necesidades de formación en el periodo de 2022 a 2025, hay
una clara necesidad de intensificar la formación policial en redes criminales de alto
riesgo y en las capacidades para llevar a cabo investigaciones financieras complejas607.
Dado que, como se comentó anteriormente, estas materias están estrechamente
relacionadas, la construcción de estas nuevas herramientas para el control de la
compraventa de objetos debería aprovecharse como una oportunidad para poder rellenar
las necesidades en la materia.

En ese mismo sentido, la Estrategia de Seguridad de la Unión (ESU), adoptada en 2020

y con validez hasta el 2025608, resalta la necesidad de reforzar las capacidades de los
agentes en las investigaciones digitales, proporcionándoles, además de las capacidades,
las herramientas y las técnicas necesarias. Es importante destacar en este punto que no
se debe subestimar el papel del patrimonio histórico en referencia a las amenazas
híbridas (Cfr. 5.5). Este tipo de amenazas son, citando el propio documento de la ESU,
aquellas que tienen por objeto debilitar la cohesión social y socavar la confianza en las

606
La GC creó la Oficina Central Nacional de Análisis de Información sobre Actividades Ilícitas
Medioambientales. https://www.guardiacivil.es/es/prensa/noticias/8119.html
607
CEPOL European Union Strategic Training Needs Assessment 2022-2025. 2021.
608
Estrategia Europea de Seguridad, 24 de julio de 2020,
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1379

~ 281 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

instituciones609. Estas amenazas son identificadas en el mismo documento como una de

las estrategias clave a tener en cuenta, fomentando la detección temprana, el análisis, la
sensibilización, el desarrollo de la resiliencia y la prevención.

La perspectiva europea en la propuesta presentada en este capítulo cobra aún más

relevancia al considerar las prioridades que la UE ha publicado en la lucha contra la
delincuencia grave y organizada para 2022-2025, a través de la EMPACT. Dentro de
las diez prioridades que se establecen, nos encontramos con la delincuencia organizada
contra la propiedad, que abarca el comercio ilegal de bienes culturales610.

En este contexto, compartir conocimientos e información que conduzcan a la detección

de nuevas tendencias y amenazas criminales resulta crucial para tomar decisiones
adecuadas y anticipar el desarrollo futuro de las redes delictivas. Es imperativo
fortalecer las capacidades de aplicación y los mecanismos de cumplimiento en los
diferentes estados, los cuales actualmente, como hemos observado, son insuficientes.
Como señaló SÁNCHEZ PELÁEZ611, a pesar de los progresos en diferentes áreas de la
UE, la integración en la seguridad interior no ha llevado un camino lineal y constante.
Esto es un sinsentido, en tanto que permite a los criminales circular libremente por las
fronteras europeas, mientras que la información y los medios de las FCS están limitados.
Para avanzar, lo principal es apoyarse en la implementación real de las medidas ya
aprobadas, independientemente del posible desarrollo de otras nuevas, que las
complementen.

Finalmente, estamos de acuerdo con SÁNCHEZ PELÁEZ612 en que, a pesar de los

grandes avances en colaboración entre los estados de la UE, la cooperación policial no
se ha llegado a incorporar plenamente en el marco comunitario. Por lo tanto, creemos
que iniciativas como la que aquí planteamos contribuirán a establecer las bases
adecuadas para facilitar esta necesaria asimilación a nivel europeo. Aunque se trate de
un campo específico, aunque trasversal de la problemática, creemos que puede servir

609
La literatura actual sobre el papel del patrimonio histórico en los conflictos armados es amplia y excede
con creces el objetivo de esta tesis. Sin embargo, es evidente que tiene una gran importancia,
especialmente en el contexto actual donde la forma de entender los conflictos está cambiando
radicalmente. Sobre estos aspectos se incide en el Capítulo 5, aunque para ahondar de manera adecuada
se recomienda consultar la bibliografía especializada.
610
Nota de prensa: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2021/05/26/fight-against-
organised-crime-council-sets-out-10-priorities-for-the-next-4-years/
611
SÁNCHEZ PELÁEZ, L. Hacia una mayor integración en la seguridad interior de la UE. Artículo de
investigación 12/20223. Centro Universitario de la Guardia Civil.
612
SÁNCHEZ PELÁEZ, L.”Hacia una mayor integración en la seguridad interior…”, 25.

~ 282 ~
 ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

como modelo para otras áreas de especialización. Este pensamiento adquiere aún más
relevancia en el contexto actual, donde se están retomando las discusiones sobre la
necesidad de establecer un sistema de defensa y militar común en la UE. Por lo tanto,
estamos convencidos de que este tema será recurrente en los próximos años.

~ 283 ~
ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LAS POLICÍAS LOCALES EN MATERIA DE
PATRIMONIO CULTURAL

~ 284 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

.5. LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD

EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

El corolario seguido a lo largo de esta tesis, a través del cual se ha querido hacer énfasis
en la importante interacción que se produce en los municipios entre el patrimonio
histórico y la sociedad, deviene inevitablemente en la aseveración de que en las ciudades
se dan las condiciones adecuadas para realizar el trabajo de una correcta gestión y
protección de estos bienes. La relevancia de este capítulo en cuanto a lo expuesto es
clara, dado que son la prevención y la planificación las bases para garantizar una
protección y conservación adecuada del patrimonio, especialmente ante situaciones de
catástrofe o de emergencia, donde el riesgo de daño o pérdida es muy elevado, y el
tiempo de reacción muy corto. Como explican SAN JUAN y VOZMEDIANO 613, el
riesgo cero es inviable, por tanto, vivir con riesgo es algo inherente a la naturaleza
humana.

En el ámbito de la protección y la preparación ante emergencias, la idiosincrasia del

patrimonio no solo reside en su fragilidad o en la especificidad técnica requerida a los
intervinientes; es su función como elemento de sostén, para garantizar la resiliencia de
las poblaciones y de las personas, quizá su característica más importante. Esta es,
además, la menos estudiada y, por tanto, debe ser tenida en cuenta en la planificación.
El patrimonio histórico está compuesto por símbolos que identifican ciudades, expresión
de identidades y culturas; por lo que, tras una catástrofe en la que se ven dañados, su
recuperación ayuda a la comunidad, al convertirse en un apoyo simbólico para recuperar
la normalidad614.

Una correcta planificación y organización debe empezar desde el ámbito local, puesto
que es donde mejor se van a conocer los riesgos de los que pueden ser objeto los bienes
patrimoniales, sus condicionantes y capacidades de primera intervención. Por tanto, es
necesaria su cobertura mediante la adecuada adaptación de los planes de protección a
nivel municipal. Estos deben englobar, a su vez, dentro de su estructura, a los planes de
protección o de autoprotección específicos de cada edificio histórico. De este modo,
siempre estarán cubiertos todos los riesgos, y en el caso de que los edificios históricos,

613
SAN JUAN GUILLEN, C. y VOZMEDIANO SANZ, L. Guía de prevención del delito…”, 19.
614
Estos aspectos han sido más estudiados en relación con los conflictos armados, donde el ataque a los
bienes culturales se hace de una manera más estratégica, con lo que este llega a formar parte del conflicto
en sí, como se comentó brevemente en el Capítulo 2.
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

por el motivo que sea, no puedan desarrollar sus propios planes, siempre estarán
cubiertos por la parte específica del plan municipal.

Los sistemas de protección civil y la legislación de protección del patrimonio en los

diferentes países de la Unión Europea (UE) se han desarrollado desde una visión
unificadora, en tanto que han sido los Estados los encargados de su desarrollo y
aplicación. Estas leyes son totalmente necesarias en tanto que unifican criterios,
términos y procedimientos; además de crear, como se ve más adelante, diversas
instituciones u organismos que velarán por su cumplimiento y por el estudio de las
problemáticas involucradas. Asimismo, la complejidad de las emergencias ha hecho
necesario que exista una coordinación a nivel europeo615. Pero es indudable que los
mecanismos acaban poniéndose en práctica a nivel local, con lo que se crean importantes
diferencias a la hora de afrontar las emergencias, debido a que normalmente las primeras
decisiones y acciones que se toman en una emergencia son decisivas para su contención,
y estas son condicionadas por la propia idiosincrasia de cada lugar. La efectividad de
una respuesta adecuada depende de una conveniente planificación y el entrenamiento,
donde los primeros intervinientes tienen una gran responsabilidad, especialmente
cuando están involucrados elementos patrimoniales, en tanto que una actuación
inadecuada o alargada en el tiempo puede llevar a un agravamiento de los daños, con
pérdidas que pueden ser irrecuperables.

En el presente capítulo se analizan dos ámbitos administrativos que, aunque

relacionados por la temática que abordan, no han sido tratados profundamente en el
ámbito de la protección del patrimonio histórico; y, en los ámbitos en los que han sido
tratados, no se han abordado conjuntamente como partes de un todo. Se hace referencia
a los campos de la protección civil y de la seguridad privada que, aunque contemplan
en sus propias normativas la colaboración, se cree que esta no ha sido objeto de la

615
Para más información sobre El Mecanismo Europeo de Protección Civil se puede consultar:
https://www.proteccioncivil.es/coordinacion/internacional/union-europea/mecanismo-europeo-
proteccion-civil. Sobre las particularidades que tiene la intervención sobre elementos de patrimonio
histórico durante emergencias, y su problemática a nivel europeo, puede consultarse la web del proyecto
Proculther, donde se investiga para mejorar y estandarizar unos protocolos que sean aplicables a los bienes
culturales, https://www.proculther.eu/. En todo caso, mencionar que desde la UE se trabaja para
incorporar al patrimonio cultural dentro de las prioridades de PC, así en el Reglamento 2021/836 del
Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 2021, por el que se modifica el Mecanismo de
Protección Civil de la Unión, establece en su artículo 1, que este se aplicará para proteger, entre otros, al
patrimonio cultural. Dicho reglamento, viene a seguir lo expuesto en las Conclusiones del Consejo sobre
la gestión de riesgos en el ámbito del patrimonio cultural 2020/C 186/01, donde se reconoce que se debe
integrar el patrimonio cultural en las políticas y la gestión de riesgos, a nivel local, regional, nacional y
de la UE.

~ 286 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

sistematización y el estudio adecuados. El objetivo de este capítulo es mostrar la

configuración de estos dos ámbitos desde la perspectiva de la protección del patrimonio
histórico ante una emergencia en el ámbito local, de modo que se pueda alcanzar una
perspectiva amplía de su actual configuración y proponer así mejoras en esta que sirvan,
a su vez, para redundar en la eficacia y eficiencia de los agentes involucrados en su
puesta en marcha.

Para ello se debe comenzar por definir los términos. Bajo la denominación tradicional
de defensa civil o protección civil, se han articulado unos mecanismos legislativos para
coordinar la actuación ante las grandes catástrofes y emergencias, con el fin de
garantizar la necesaria protección de la vida de las personas y la integridad de sus bienes.
Esta se configura, por tanto, como un servicio público que protege a las personas y los
bienes, lo que garantiza una adecuada respuesta a las situaciones en las que se generan
riesgos para estos. De este modo, el artículo 1.1 de la Ley 17/2015 de 9 de julio, también
denominada Ley del Sistema Nacional de Protección Civil (LSNPC), lo define de la
siguiente manera:

"La protección civil, como instrumento de la política de seguridad pública, es el servicio

público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante
los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o
derivadas de la acción humana, sea esta accidental o intencionada”.

Por otro lado, por seguridad privada se debe entender lo que se estipula en el artículo 2
de la Ley 5/2014, de 4 de abril, también denominada Ley de Seguridad Privada (LSP):

"Seguridad privada: el conjunto de actividades, servicios, funciones y medidas de

seguridad adoptadas, de forma voluntaria u obligatoria, por personas físicas o
jurídicas, públicas o privadas, realizadas o prestados por empresas de seguridad,
despachos de detectives privados y personal de seguridad privada para hacer frente a
actos deliberados o riesgos accidentales, o para realizar averiguaciones sobre
personas y bienes, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, proteger
su patrimonio y velar por el normal desarrollo de sus actividades”.

Es fácil deducir la interdependencia entre las dos, debido a los fines de ambas leyes, con
solo imaginar su aplicabilidad en un edificio público o museo. Sin embargo, si bien las
distintas responsabilidades, a priori especificadas para cada miembro del personal en
función de su adscripción a uno u otro ámbito (entiéndase protección civil, como
instrumento público, y seguridad privada, como instrumento privado), van a venir

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

definidas en cada una de las normas, este análisis es preceptivo, en cuanto se observa
un incremento en la dependencia del sector privado por parte de las instituciones
públicas que han recibido el mandato constitucional de garantizar la seguridad pública.
Así, la LSP nació con vocación de "complementar el monopolio de la seguridad que
corresponde al Estado, integrando funcionalmente sus medios y capacidades como un
recurso externo de la seguridad pública” (artículo 4). Este apoyo en los medios y
capacidades del sector privado es todavía más llamativo en lo referente a seguridad
tecnológica y la prevención de ciberataques, donde las capacidades de recursos y de
actualización constante son abanderadas muchas veces por el sector privado. Esta es una
tendencia que puede observarse claramente y que, sin duda, va a ir en aumento en los
próximos años616.

Por otro lado, la aplicabilidad de un sistema completo de seguridad se complica cuando

se introducen otros parámetros que deben tenerse en cuenta si se quiere hacer una
aproximación a la concepción de seguridad total que, además, sea acorde a los
estándares actuales; es decir, cuando se incluyen otras áreas legislativas como la
prevención de riesgos en el trabajo o la accesibilidad universal, entre otras. Todo esto
no hace sino complicarse, a veces de maneras insospechadas, no solo cuando pasa a
aplicarse en edificios o espacios con valores culturales o naturales que deben ser
protegidos, sino cuando se debe garantizar su contemplación y disfrute por la sociedad.
Esto obliga a que los parámetros técnicos de diverso tipo tengan que ser cada vez más
tenidos en cuenta en el diseño de los planes de seguridad.

En ese mismo sentido, una gestión adecuada dentro de los ámbitos mencionados viene

616
Esta tendencia viene consolidándose en Europa desde finales de los 90 del siglo pasado, así algunos
autores, como CÁMARA DEL PORTILLO, D. en “La privatización del Orden Público. Las policías
privadas”, Revista de Derecho de la Unión Europea, n°7 -2° semestre, (2004): 357-391, son críticos con
esta tendencia y, aunque sí reconocen derechos de "autoprotección” como pueden ser la legítima defensa,
el estado de necesidad o, incluso, el derecho a la detención por particular recogido en la LECRIM,
consideran este aumento de la Seguridad Privada dentro de ámbitos tradicionalmente públicos, un fallo
de los Estados. Este impulso debe entenderse más relacionado con la falta de recursos y de personal en
las FCS, junto con la evidente inconsistencia de las políticas criminales y de seguridad, y la subsiguiente
sensación de inseguridad subjetiva, alentada en ciertos casos incluso mediante la publicidad (a veces
intencionada por intereses políticos y otras veces por las propias empresas de seguridad). Sin embargo,
una de las características del Derecho Español de Seguridad Privada, ya desde sus inicios, ha sido la
imposición del deber jurídico de "auto seguridad, al imponer la obligatoriedad a los propietarios de
algunas empresas o actividades de contratar vigilantes. Medidas que se tomaban, como explica CÁMARA
DEL PORTILLO, 381, incluso antes de regularse legalmente las figuras y condiciones de la Seguridad
Privada. En cualquier caso, los posibles problemas relacionados con la soberanía o la pérdida por parte
del Estado de una competencia que le es propia, y que han sido objeto de numerosas controversias por
parte de la doctrina, han venido a ser solventados, al menos en su planteamiento, por la LSP, al asentarse
sobre el principio de la colaboración público-privada como eje principal de su propio planteamiento.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

condicionada por la necesaria capacidad de adaptación que exige actualmente la rápida

evolución del entorno y de los conflictos sociales. Así, tras el análisis de la evaluación
estratégica de las necesidades de formación en la UE para 2022-2025 llevado a cabo por
la Escuela Europea de Policía (CEPOL)617, puede deducirse cómo las crisis más
recientes que se han ido sucediendo a nivel europeo han llegado a poner de manifiesto
diferentes deficiencias en esta materia. No solo con las herramientas o planes para
solventarlas, sino especialmente con la capacitación de los Estados miembros para
afrontarlas. Un buen ejemplo fue el brote de COVID-19 y sus implicaciones en cuanto
al cambio, donde hubo dos factores cuya importancia no fue reconocida sino hasta muy
tarde: por un lado, el cambio del modus operandi de los delincuentes, tanto para
adaptarse como para aprovechar la situación; por otro lado, los cambios obligados en
los patrones de trabajo dentro de los organismos y empresas, que dificultaron igualmente
la vigilancia al dejar los edificios vacíos, por ejemplo.

Todos estos retos y problemáticas deben ser analizados e incorporados de la manera más
adecuada a los procesos de control de las organizaciones, de modo que, en el supuesto
de una futura situación similar, como una grave recesión económica, por ejemplo, se
tengan los conocimientos más adecuados posibles para superarla de la manera más
efectiva. En este contexto, la evaluación estratégica de la CEPOL hace hincapié en la
necesaria generación de capacidades para la prevención y la detección temprana de las
amenazas. De ese modo, se podrá garantizar una respuesta rápida y adecuada, para lo
que no debe obviarse la necesaria cooperación internacional no solo en la formación
mediante el intercambio de conocimientos y experiencias, sino en la coordinación y el
apoyo durante la gestión de una posible crisis.

5.1 Legislación de protección civil

Para contextualizar adecuadamente este capítulo, y dado que se habla de un área muy
concreta, es necesaria una breve descripción de la evolución normativa en la materia.
En España, el desarrollo de la protección civil se puede resumir en las etapas618 descritas
a continuación.
El primer antecedente se produjo en 1941, cuando se creó la Jefatura Nacional de
Defensa Pasiva, que tenía la exclusiva finalidad de organizar y dirigir la protección de
las poblaciones como consecuencia de posibles ataques aéreos. En 1960, nació la
primera Dirección General de Protección Civil, con dependencia de la presidencia del

617
European Union Strategic Training Needs Assessment 2022-2025.
618
Extraídas del documento: Sistema Español de Protección Civil, publicado por la Escuela Nacional
de Protección Civil.

~ 289 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Gobierno y dirigida por mandos del Ejército. En 1967 desapareció la Dirección General
de Protección Civil, con lo que ésta pasó a ser una subdirección general dependiente de
la Guardia Civil. En plena transición política, en 1976, la Subdirección General de
Protección Civil se encuadró en la Dirección General de Política Interior del entonces
Ministerio de la Gobernación (hoy Ministerio del Interior).
Más adelante, promulgada la Constitución española (CE) y configurado el Estado como
una monarquía parlamentaria, en 1980 reapareció la Dirección General de Protección
Civil, dependiente del Ministerio del Interior, con lo que se creó la Comisión Nacional
de Protección Civil cómo órgano consultivo y deliberante en la materia. Fruto de las
primeras acciones de la entonces incipiente Dirección General de Protección se aprobó
la Ley de Protección Civil de 1985, que vino a complementarse en 1992 con la
publicación de la Norma Básica de Protección Civil (NBPC) y las sucesivas directrices
básicas de planificación ante diversos riesgos, aprobadas en los sucesivos años.
Finalmente, de forma paralela al desarrollo de la protección civil estatal, se dio la
creación de los sistemas de protección civil autonómicos y locales, cuya evolución y
resultados en estos momentos son de diferente grado y situación, en función de la
Comunidad Autónoma a la que se haga referencia.

5.1.1 Ley del Sistema Nacional de Protección Civil.

La ya mencionada LSNPC entronca directamente no solo con las políticas de seguridad

pública de las que se habló, sino también con la política de seguridad nacional, al ser un
componente fundamental de esta, según se establece en la LSN, en su preámbulo:

"Así, las normas aplicables a los estados de alarma, excepción y sitio, a la Defensa
Nacional, a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a la protección de la seguridad
ciudadana, a la protección de infraestructuras críticas, a la protección civil, a la acción
y el servicio exterior del Estado o a la seguridad privada, regulan, junto con la
legislación penal y los tratados y compromisos internacionales en los que España es
parte, distintos aspectos de la seguridad”.

Esta norma busca mejorar un sistema en el que se articulan todas las administraciones
territoriales y en el que se definen los diversos campos de actuación. La competencia
estatal viene derivada del artículo 149.1.29 de la CE y, por tanto, se puede considerar
que queda integrada dentro del concepto de seguridad pública. Esta competencia no
debe entenderse supeditada a las emergencias en las que ocurra un interés nacional, sino
que debe entenderse extendida a procurar y salvaguardar una coordinación entre los
distintos servicios y recursos, al integrarlos en un modelo nacional.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Lo novedoso de la LSNPC es que fue concebida de manera similar a la que define el

sistema de seguridad nacional619 y reside en la búsqueda de implicación de todos los
actores involucrados, a fin de integrar la actividad de todas las administraciones públicas
en el ámbito de sus respectivas competencias. Lo anterior, con el fin de garantizar una
respuesta coordinada y eficiente bajo la observación de los principios de colaboración,
cooperación, coordinación solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia,
participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
Asimismo, esta pretende garantizar la participación de los ciudadanos y las personas
jurídicas en los términos previstos, de modo que a cada uno de estos niveles de
intervención le corresponde estar dotado de su propia estructura operativa, que se
desarrolla a través de sus propios planes, para así evolucionar con respecto a sus
funciones de ordenación, planificación, coordinación y dirección.

En definitiva, se crea un sistema nacional de protección civil a través del cual se debe
garantizar una respuesta coordinada y eficiente de todas las autoridades públicas, en su
ámbito de competencias y mediante las siguientes actuaciones, las cuales vienen
definidas en el artículo 3 de la LSNPC:

a) Prever los riesgos colectivos mediante acciones dirigidas a conocerlos

anticipadamente y evitar que se produzcan o, en su caso, reducir los daños que
de ellos puedan derivarse.
b) Planificar los medios y medidas necesarias para afrontar las situaciones de
riesgo.
c) Llevar a cabo la intervención operativa de respuesta inmediata en caso de
emergencia.
d) Adoptar medidas de recuperación para restablecer las infraestructuras y los
servicios esenciales y paliar los daños derivados de emergencias.
e) Efectuar una coordinación, seguimiento y evaluación del Sistema para
garantizar un funcionamiento eficaz y armónico del mismo.

A su vez, en el artículo 4 se da una definición de lo que se considera la estrategia del

sistema nacional de protección civil, la cual consiste en analizar prospectivamente los
riesgos que pueden afectar a las personas y los bienes, así como las capacidades de
respuesta necesarias. Se incluye, además, la facultad de formular, en consecuencia, las
líneas estratégicas de acción para alinear, integrar y priorizar los esfuerzos que permitan

619
Actualmente la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, pero se encuentra
actualmente en proceso de reforma que, si bien no afecta en lo esencial a la Ley, sí cambia ciertos aspectos
orientados a mejorar, especialmente, la regulación de los recursos.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

optimizar los recursos disponibles para mitigar los posibles efectos adversos de las
emergencias. Así, se puede resumir que el sistema se basa en una serie de actuaciones
que la propia ley define de la siguiente manera y que van a ser escalables en función de
la autoridad pública competente y de los servicios implicados:

● Anticipación o previsión: la determinación de los riesgos de un territorio

dado con base en las condiciones de vulnerabilidad y de las posibles
amenazas; se basa en análisis y estudios que permitan obtener información y
predicciones sobre la amenaza.

● Prevención de riesgos: conjunto de medidas y acciones encaminadas a evitar

o mitigar los posibles impactos adversos de los riesgos y amenazas.

● Planificación: directrices orientadas a la identificación de los riesgos y

actuaciones necesarias para su gestión integral, así como el contenido
mínimo y los criterios generales para la elaboración de los planes de
protección civil, y su desarrollo por parte de los órganos competentes ante la
implantación necesaria para garantizar su efectividad.

● Intervención o respuesta rápida: la actuación inmediata de los servicios

públicos o privados tras el acaecimiento de una emergencia.

● Rehabilitación y recuperación: acciones y medidas de ayuda de las entidades

públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad.

Poner en práctica dichos preceptos, especialmente al aplicarlos al patrimonio histórico,

requiere coordinación entre los responsables de cultura de los que dependan dichos
bienes y entre los servicios de emergencia que deban actuar en dicha circunscripción.
Las especificidades que demandan, las cuales son tan variadas como la cantidad de
bienes que conforman el patrimonio histórico, hacen necesaria esta coordinación y
colaboración. De hecho, se observa que, en los casos en los que se han llevado a cabo
estas iniciativas, normalmente desde las instituciones culturales, estas han tenido que
integrarse en el sistema de protección civil. Para ello, se deben seguir las directrices que
desde la LSNPC se han estipulado y las que apliquen en el plan de emergencias de la
Comunidad Autónoma respectiva. Una vez se tienen esas directrices, lo ideal es que
desde el municipio se haga lo propio y se redacte un plan de emergencias específico.
Ese plan será la verdadera base para redactar proyectos de salvaguarda o autoprotección
en cada una de las instituciones que necesiten implementar dichos sistemas de
prevención.
La importancia de los elementos que se encuentran al amparo del paraguas de la

~ 292 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

protección civil en situaciones de emergencia hace que sea necesaria la activación de

todos los recursos necesarios, tanto humanos como materiales; y, obviamente, sin
distinción de que estos sean de titularidad pública o privada. Esto es algo importante
que se destaca en la propia LSNPC y que se debe entender como un conjunto de
obligaciones que tienen todos los ciudadanos con respecto a la protección civil. Estas
obligaciones son un conjunto de requerimientos mínimos, orientados a garantizar la
seguridad de todos, y que deben implementarse mediante las prácticas oportunas e,
igualmente, mediante la difusión de la información adecuada por parte de los
responsables; es decir, esta se debe entender ligada a la planificación y prevención, en
tanto que, de otro modo, no tendría una verdadera utilidad.

En este sentido, y para el correcto entendimiento de esta ley, se deben mencionar las
disposiciones reglamentarias que la han venido a complementar620. La más importante
es la NBPC, aprobada por el Real Decreto 524/2023 del 20 de junio. El desarrollo de
esta norma deviene obligado por la propia LSNPC, que obliga al Gobierno a actualizar
la anterior norma, basada en la ley previa. La nueva NBPC establece las bases para
garantizar la coordinación y la eficiencia de las actuaciones de los servicios de
intervención de todas las administraciones. Para ello se establecen un contenido mínimo
y una estructura común para los diferentes planes, de modo que la planificación de las
emergencias quede unificada en todo lo posible.

Con esto se quiere destacar que, en su preámbulo, la NBPC hace referencia a ese espíritu
que subyace en estas leyes y que es el que se ha estado defendiendo en este capítulo,
donde se menciona que la norma "avanza, además, en la plena inserción del sistema
nacional de protección civil en el sistema de seguridad nacional”. Es lógico que los
sistemas encaminados a garantizar la seguridad y la protección de las personas y bienes
se entiendan como un conjunto que funciona, en cierto modo, relacionado. De otro
modo, es muy complicado que se puedan afrontar o prevenir los diversos riesgos que en
el contexto mundial actual deben preverse. Es por eso por lo que se defiende esta
filosofía, a fin de que se aplique también cuando haya que poner en práctica estos
principios sobre el terreno; es decir, cuando haya que aplicarlos en su más mínima
expresión, en los planes municipales y los de autoprotección. Estas normas y las normas
de seguridad privada o las de protección de los trabajadores, tomadas en su conjunto y
aplicadas junto a las especificidades que cada organización tenga, permiten tener una

620
Hasta la aprobación de la reciente Norma Básica, las normas que han guiado el desarrollo de los planes
de protección, y que mencionamos porque la gran mayoría no se han actualizado, son: la Norma Básica
de Protección Civil, aprobada por el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, y la Norma Básica de
Autoprotección, aprobada por el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo. Ambas derogadas por la actual
norma.

~ 293 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

visión completa de los diferentes riesgos que pueden afectar una institución.

En este punto, cabe recalcar que la nueva NBPC engloba, además, los preceptos
referidos a la autoprotección, por lo que esta derogó la anterior norma que los
desarrollaba. Aspecto de vital importancia para la seguridad en el marco mínimo de su
aplicación, que es el que ocupa. Además, se entiende que las acciones tendentes a
reducir el número de normas que regulan un mismo hecho responden a una acertada
política de aclaración sobre estas y de facilitación de su ejecución. Para ello, la NBPC
prevé el desarrollo de una directriz básica específica que, al hacer las veces de norma
mínima, "incardine plenamente este importante capítulo de actuación de la sociedad en
el esquema general de protección de personas, animales, bienes, medioambiente y
patrimonio histórico, artístico y cultural”. Esto es algo importante, porque, para
desarrollar una adecuada protección de los bienes muebles e inmuebles pertenecientes
al patrimonio histórico, es conveniente un desarrollo más específico y concreto de estos
planes de autoprotección. Esto es algo que no se encuentra tan extendido como debería,
por lo que se discute más sobre ello en el Capítulo 5.4.

En relación directa, se tiene el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil,

aprobado por Resolución del 16 de diciembre de 2020 de la Subsecretaría, por la que se
publica el Acuerdo del Consejo de Ministros del 15 de diciembre de 2020. Dicho plan
surgió como uno de los mandatos recogidos en la LSNPC y, de hecho, es el garante de
la ordenada sucesión de planes en los supuestos de escalada de las situaciones de
gravedad, por lo que la NBPC se apoya en él, al igual que en los diferentes planes
territoriales y los especiales. En el plan estatal se creó el Mecanismo Nacional de
Respuesta de Emergencias, el cual se basa en el sistema europeo y es gestionado por la
Dirección General de Protección Civil y Emergencias. Cuando una administración
requiere de medios asociados a la protección civil, estos se coordinan mediante este
mecanismo. Hay que mencionar que, en el plan estatal, solo se hace referencia al
patrimonio histórico en un punto en el que se mencionan las medidas de protección, con
lo que se establece que, en las actuaciones que se deriven de la ejecución del plan, se
deberá prestar una especial atención a la protección de los bienes de interés cultural,
histórico y artístico. Lo anterior, para establecer las formas en las que se determinarían
esas medidas especiales, según lo dispuesto en la normativa de ámbito territorial menor
o de ámbito especial que, como se ve, tampoco es muy abundante en detalles.

Continuando con la exposición del desarrollo que se hace de la normativa por parte de
las Comunidades Autónomas, en todas ellas se han ido aprobadas leyes autonómicas, y
estas son las responsables, dentro de su ámbito competencial, de la dirección y
coordinación específica de las emergencias que se produzcan en su territorio, así como

~ 294 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

del desarrollo de sus correspondientes planes de protección, los cuales deben

incardinarse dentro del plan nacional y servir de directriz a los demás planes que se
hagan dentro de la misma Comunidad, es decir, de los ámbitos municipal y especial.

A modo de ejemplo, y simplemente por lo reciente de su aprobación, se debe comentar

el Decreto 69/2024 del 4 de marzo, por el que se establecen el contenido y los efectos
de la declaración de emergencia de interés general de Andalucía y se aprueba el Plan
Territorial de Emergencias de Protección Civil de Andalucía. Dicho plan se aprueba en
consonancia con la Ley 2/2002 del 11 de noviembre, también denominada Ley de
Gestión de Emergencias en Andalucía; y, además de las funciones genéricas que se les
atribuyen a todos los planes de las Comunidades Autónomas, se establecen algunas
consideraciones a tener en cuenta en lo relativo al patrimonio histórico. Así, se señala
que la existencia de elementos con valores históricos o culturales debe ser un criterio
para considerar ciertas zonas como especialmente vulnerables. De esa manera, se
pueden tener los mínimos para planificar una respuesta adecuada a las especificidades
que se requieren en las emergencias relativas a estos bienes. Los otros dos puntos donde
se hace mención del patrimonio histórico son las funciones de los grupos operativos.
Así, en el del grupo de intervención621, se recoge textualmente: "Controlar, reducir o
neutralizar los efectos y daños producidos a las personas y bienes, prestando especial
atención a los bienes del patrimonio histórico y cultural”; y, en el grupo de apoyo
logístico y social, se resalta: "Colaborar en las labores de protección del patrimonio
histórico y cultural”.

También reciente es la Ley 5/2023 del 22 de marzo, esta es, la Ley de Creación del
Sistema Integrado de Protección Civil y Emergencias de la Comunidad de Madrid,
donde se recogen todas las disposiciones referentes a la protección civil en dicha
Comunidad Autónoma. En esta norma no se hace referencia explícita al patrimonio
histórico, pero se puede considerar que, en cierto modo, lo contempla al hacer alusión a
la obligación de elaborar un catálogo de riesgos, susceptibles de afectar "los bienes y el
patrimonio colectivo y ambiental”. Igualmente, es destacable el Decreto 4/2019 del 28
de febrero, por el que se aprueba el Plan Territorial de Protección Civil de Castilla y
León, en el que se dedica, dentro del capítulo relativo a la protección de bienes, un
epígrafe a las medidas de protección del patrimonio cultural declarado como bien de
interés cultural. Ante esto, es interesante que dentro de las medidas que se proponen, se
encuentran el control y la salvaguarda de los bienes muebles en caso de ser necesaria

621
Los Grupos de operativos son las estructuras en las que se dividen los planes de emergencias, en ellas
se integran los diferentes servicios en relación con las funciones que tienen asignadas para la ejecución
del Plan de Emergencias.

~ 295 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

una evacuación, por lo que se reparten dichas obligaciones, entre otras, a los grupos de
intervención, de seguridad y de apoyo logístico.

Estos puntos son importantes porque definen quién debe encargarse de esas funciones,
pero no establecen cómo debe hacerse. Para ello es necesario acercarse a otros planes
concretos que se desarrollan, principalmente, en el ámbito de las propias instituciones
encargadas de la salvaguarda del patrimonio, en tanto que esa ha sido la práctica común,
pero se considera que es un error no gestionar estas intervenciones de una manera más
genérica en los planes territoriales. Obviamente en dichos planes no pueden darse
detalles concretos de cada uno de los riesgos, porque serían inabarcables, pero sí se cree
importante que se den estas líneas básicas, especialmente en los planes municipales,
donde pueden coordinarse planes de diferentes instituciones o planes sectoriales para
áreas concretas donde haya mayor cantidad de bienes culturales.

Dependiendo del área geográfica y las particularidades de la organización, van a existir

una serie de riesgos con una mayor o menor probabilidad. Es importante para las
instituciones culturales que tienen el deber de conservar dichos bienes, que estas cuenten
con los estudios actualizados para hacer una verdadera labor preventiva. Además, aparte
de los tradicionales riesgos que van a existir, como incendios, robos, etc., si se establece
el enfoque en la protección del patrimonio, se puede considerar una serie de riesgos que,
si bien no surgen desde los ámbitos tradicionales de la gestión de emergencias, pueden
considerarse como catalizadores de situaciones de verdadero riesgo o emergencia para
los bienes patrimoniales. Estos se ven normalmente condicionados o iniciados por la
relevancia cultural o mediática de tales bienes.

Para finalizar este epígrafe sobre la protección civil, se quiere hacer mención de que una
gran parte de los elementos condicionantes del riesgo, así como de las medidas contra
sus consecuencias, que se recogen en las leyes que se han visto, vienen apuntados desde
el Marco de Sendai y son recogidos, además, en las legislaciones de los 187 países
firmantes, y en los programas de trabajo de instituciones como el Blue Shield
Internacional622. El Marco de Sendai se ha convertido en el documento guía para la
creación de políticas encaminadas a la reducción del riesgo de desastres en el mundo.
Su aportación más importante ha sido entender la reducción de los riesgos como un
proceso integral, con un campo de acción amplio, en el que se deben involucrar también

622
Blue Shield (Escudo Azul), fue fundado en 1996, por el Consejo internacional de Archivos (ICA), el
Consejo Internacional de Museos (ICOM), la Federación internacional de Bibliotecas e Instituciones y
Asociaciones de Información (IFLA), y el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS). Es
una organización independiente, neutral y sin ánimo de lucro cuyo objetivo es la protección del
patrimonio histórico durante conflictos armados y desastres, a lo largo de todo el mundo.

~ 296 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

la sociedad civil y el sector privado.

En cuanto al patrimonio histórico, se puede considerar que el proceso de gestión de

riesgos va desde los que afectan en tiempos aparentemente normales, sin estar en
conflicto bélico o en una emergencia, pero que determinan la conservación de los bienes;
es decir, bajo riesgos que no son normalmente considerados en sentido estricto
emergencias. Y, por supuesto, los que se presentan durante una emergencia o conflicto,
a los que se debe añadir la importancia de la respuesta posterior, es decir, la
recuperación. Lo anterior, dado que se suele hablar de la importancia obvia de proteger
esos bienes, pero no de su papel en la recuperación tras las emergencias, y en lo que se
define como "resiliencia”; es decir, la capacidad de una comunidad o sociedad de resistir
y adaptarse tras los efectos adversos de una crisis. En este sentido, la recuperación de
los elementos históricos y culturales tiene una significancia que va más allá de la
meramente económica o utilitaria.

5.2 La seguridad privada en la protección del patrimonio histórico

Tal como comentaron SAN JUAN y VOZMEDIANO623, a la hora de hablar de los

actores involucrados en la seguridad, es necesario tratar también de la seguridad privada.
Algo en lo que se está totalmente de acuerdo es que hoy día es inconcebible planificar
la seguridad de un edificio, evento o institución cultural sin contar con ella. Además,
como se ha visto a lo largo de la tesis, a esta se le ha dado importancia desde el apoyo a
las diferentes políticas de seguridad. Sin embargo, no siempre se analiza su rol desde
una perspectiva adecuada, en tanto que los estudios suelen ir enfocados en el ámbito
administrativo y de las instituciones públicas y solo se menciona el de la seguridad
privada como un instrumento con el que se cuenta. Esto reduce enormemente su
potencial y verdadera aplicabilidad en la seguridad y la protección civil.
Por otro lado, el hecho de que se esté acrecentando el papel que desempeñan las
empresas de seguridad privada624 significa que se requiere del consiguiente desarrollo
de las medidas y de los protocolos necesarios para garantizar una actuación de estas
adecuada y conforme a la ley. Se observa cómo la Ley 5/2014 del 4 de abril, también
llamada Ley de Seguridad Privada (LSP), prevé un sistema de control que le
corresponde ejercer a la policía nacional625, con base en la integración, dentro de lo
posible y con un criterio lógico, de la seguridad privada en conjunto con la pública. En

623
SAN JUAN GUILLEN, C. y VOZMEDIANO SANZ, L. Guía de prevención del delito... ,143.
624
Vid. JAIME-JIMÉNEZ, “La nueva gobernanza de la seguridad en España”, 14
625
A la GC también en lo referente a los guardas de campo y figuras similares.

~ 297 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

un principio, en la LSP no se mencionan las policías locales en lo referente al ejercicio

del control de las empresas de seguridad privada; aun así, como en otros casos, la lógica
y la puesta en práctica de estos sistemas implican que las policías locales controlen, en
cierto modo, las empresas de seguridad que se encargan de custodiar los bienes que
pertenecen al ayuntamiento. Esto, debido a que la seguridad en dichas instalaciones y
de su personal es de su competencia. Por tanto, en la práctica se establece un sistema de
control sobre las policías locales, el cual depende de la política nacional y debe
controlar, en cierto modo, una parte del trabajo que desarrollan las empresas que ejercen
su función en los ámbitos relacionados con sus competencias de seguridad, las cuales
están supeditadas a la policía nacional, a la que se debe informar sobre sus acciones y a
la que hay que requerir en caso de que haya una intención de sanción.

Al parecer, en este caso concreto, el que exista un control desde un organismo estatal
parece lo adecuado. Pero se deben garantizar los principios de coordinación y
colaboración de los que se habló, de modo que en la práctica cada cuerpo policial
desarrolle su trabajo, sin que haya una subordinación implícita que lleve a que en
realidad un cuerpo trabaje para el otro. Para ello, sería necesario el establecimiento de
protocolos de trabajo o convenios de colaboración que recogieran los puntos en los que
se debería basar dicha colaboración. De ese modo, se evitarían los problemas que
pudieran surgir. Además, la implicación de las policías locales traería muchas ventajas
al sistema en tanto que, como se ha visto, estas tienen un papel importante en la
coordinación entre el ámbito privado, el público y la sociedad civil. Además, estas son
un puente importante entre lo local y lo internacional, debido a su presencia cada vez
mayor en diversos foros internacionales.

5.2.1 Análisis de la normativa de seguridad privada

En España, a través del actual modelo de seguridad privada, se ha tratado de dar un

impulso a la colaboración y participación de entidades privadas en un aspecto
eminentemente público, este es, el de la seguridad. Con ello se ha buscado lograr un
modelo más eficiente y efectivo, dado que la proliferación de este tipo de actividades
empresariales debe ser adecuadamente regulado; y, por obvias razones de interrelación,
se debe conseguir un modelo que permita la coexistencia y el mutuo soporte entre los
ámbitos público y privado.
Esto es así porque existe un ámbito que es, como se ha comentado, público. Por tanto,
el desarrollo de un sistema de seguridad privada, que de una manera u otra va a afectar
la seguridad pública, debe partir de un mecanismo de control administrativo que permita
su adecuación al actual marco jurídico español. El propio preámbulo de la LSP comenta

~ 298 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

en ese sentido:

"La proyección de la administración del Estado sobre la prestación de servicios de

seguridad por entidades privadas y sobre su personal se basa en el hecho de que los
servicios que prestan forman parte del núcleo esencial de la competencia exclusiva en
materia de seguridad pública atribuida al Estado por el artículo 149.1.29.ª de la
Constitución, y en la misión que, según el artículo 104 del propio texto fundamental,
incumbe a las fuerzas y cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, de
proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana”.

En ese mismo sentido, se pronunció la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Supremo, en la Sentencia 2477/2003 del 9 de abril, cuando dentro del
Fundamento de Derecho Tercero estableció:

"La prestación de los servicios de seguridad por empresas privadas y su regulación,

como se afirma en la sentencia recurrida, forma parte del núcleo esencial de la
competencia en materia de seguridad pública, atribuida constitucionalmente al Estado,
por lo que resulta plenamente justificado que este pueda establecer cuantas cautelas
juzgue convenientes a los fines de la trascendental función a realizar por dichas
empresas”.

Este modelo, en el que se trata de integrar el funcionamiento de las empresas privadas,

se estableció mediante la LSP. A día de escribir estas líneas, el reglamento de desarrollo
de dicha ley no ha sido redactado626 y se utiliza el que desarrollaba la ley anterior de
1992, es decir, el establecido en el Real Decreto 2364/94 del 9 de diciembre, que
mantiene su vigencia en lo que no contravenga a la ley de 2014. A su vez, la regulación
de la actividad se ha establecido mediante diferentes órdenes del Ministerio del Interior
(órgano competente para su regulación); estas son enumeradas a continuación: INT/314
(relativa a las empresas); 315-316-317 (relativas a las medidas de seguridad) y 318
(relativa al personal de seguridad), todas ellas del año 2011.

Por otro lado, se puede afirmar que, en la LSP, se produce un importante cambio en las
directrices que se habían aplicado a la seguridad privada, con lo que se pasó de una

626
Existe un borrador actualmente que puede consultarse en la web:
https://www.interior.gob.es/opencms/pdf/servicios-al-ciudadano/participacion-ciudadana/Participacion-
publica-en-proyectos-normativos/Audiencia-e-informacion-publica/Proyecto-de-Real-Decreto-
desarrollo-Reglamento-Seguridad-Privada.pdf

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

regulación enfocada exclusivamente en el control y la inspección a otra que, según

explicó BIENES ADÁNEZ627, pretende aprovechar la seguridad privada para reforzar
el interés público. Con esto quedó explicito, mediante el artículo 1.1 de la LSP, que las
actividades de seguridad privada tienen la consideración de complementarias y
subordinadas a la seguridad pública. El mismo texto legal se reitera en dichos principios
en otras ocasiones, como en el artículo 4b, donde, al enumerar los fines de la seguridad
privada, se determina que entre ellos se encuentra contribuir a garantizar la seguridad
pública, prevenir infracciones y aportar información a los procedimientos relacionados
con sus actuaciones e investigaciones.

En el mismo sentido, el artículo 8.2 establece que, dentro de los principios rectores, los
prestadores de servicios de seguridad privada colaborarán con las Fuerzas y los Cuerpos
de Seguridad (FCS), en la ejecución material de sus actividades. Con esto, se recalcó
una de las novedades comentadas de la LSP: la coordinación y la colaboración; y, en
ese mismo sentido, PASTOR SÁNCHEZ628 comentó que este es uno de sus puntos
fuertes, en tanto que, de ese modo, se consiguen orientar todos los esfuerzos a la mejora
del interés general. Es por esa razón que la LSP dedica su Título I a regular la
colaboración profesional, el acceso a la información por parte de las FCS y a la
coordinación y la participación.

En lo que referente al patrimonio histórico, dentro de las diversas normas que regulan
la materia, no es común que se recojan las especificidades concretas, que se deben tener
en cuenta a la hora de establecer las medidas de seguridad necesarias para un sitio en el
que se alberguen objetos con interés cultural, artístico o histórico; por poner el ejemplo
más común, un museo. La complejidad y la diversidad de instituciones hacen
recomendable que se legislen unos mínimos, en tanto que, de ese modo, además de
garantizar una aplicación generalizada, se evitaría que estos se implementaran por otras
razones, como las presupuestarias o de recursos, debido a que no vienen obligados por
la norma. Cabe aclarar que se hace referencia a las obligaciones de seguridad, puesto
que, en lo referente a los museos y sitios patrimoniales, las normas que se establecen,
de una manera muy genérica, son las propias sectoriales629. En este punto, existe la

627
Vid. BIENES ADÁNEZ, A., Normativa de seguridad privada y colaboración con la seguridad pública.
Universidad Católica de Ávila, 2017.
628
PASTOR SÁNCHEZ, J.A., “La seguridad privada en España y su evolución en materia legislativa”,,
Cuadernos de RES PUBLICA en derecho y criminología, (2), (2023): 83–97.
629
Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Museos de Titularidad
Estatal y del Sistema Español de Museos, así como las leyes de museos de las respectivas Comunidades
Autónomas, aunque en este sentido hay que destacar que muchas de ellas se regulan a través de su propia
ley de patrimonio cultural o histórico. En dichas leyes lo normal es encontrar referencias a la

~ 300 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

excepción, regulada en el Reglamento de Seguridad Privada, artículo 112, que habla de

la obligatoriedad para la constitución de servicios propios de seguridad para, entre otros,
los supuestos de actividades en los que se cuente con bienes muebles u objetos valiosos
que por su naturaleza o importancia los requieran. Tal circunstancia obviamente se da
en la mayoría de los espacios en los que se custodian obras de arte, y que no tienen que
ser forzosamente museos, lo que les obliga a contar con un director de seguridad que se
haga responsable de dichos servicios, aspecto sobre el que se discute más adelante.

A este respecto, se debe añadir el de los transportes de "fondos, valores y objetos

valiosos”, que se ha regulado por la Orden INT/314/2011, para su adecuación a las
nuevas disposiciones de la normativa europea. Se establece, entre otras medidas, una
mejora en los sistemas de comunicación y localización para garantizar la seguridad. A
estos transportes, que son normalmente realizados por empresas privadas
especializadas, cuando se hace referencia a instituciones públicas, se les ha asignado
una custodia encomendada a las FCS en sus respectivos ámbitos competenciales y en
los supuestos establecidos normativamente, especialmente cuando la relevancia de los
objetos transportados es importante630. Ante esto, lo común es contar, como se ha visto,
con empresas especializadas en este tipo de transportes, que requieren del apoyo o la
colaboración de las FCS, debido a la trascendencia del transporte. En este sentido, la
LSP recoge en su artículo 5 las actividades que deben entenderse como propias de la
seguridad privada, y entre ellas se encuentra el literal c: “el depósito, custodia, recuento
y reclasificación de monedas y billetes, títulos-valores, joyas, metales preciosos,
antigüedades, obras de arte u otros objetos que, por su valor económico, histórico o
cultural, y expectativas que generen, puedan requerir vigilancia y protección especial”.

La importancia de estos traslados, que como se ha comentado son comunes, radica en

que, desde la salida de los objetos, estos se exponen a una serie de riesgos y
circunstancias a veces impredecibles. Esto obliga al diseño y la ejecución de un plan de
seguridad específico que evalúe los riesgos concretos durante el recorrido. Cabe reseñar
aquí que la responsabilidad final, en términos de seguridad en un transporte de este tipo,
recae sobre el titular o depositario de los bienes. Por tanto, es común que, desde las
instituciones, se cierren contratos muy rígidos con estas empresas, para que no haya
ningún tipo de problema en los transportes, ni en la exposición de los objetos, para los
que se requieren igualmente unas condiciones muy específicas para su seguridad y
conservación.

obligatoriedad del mantenimiento de la seguridad.

630
En este sentido pueden buscarse las noticias relacionadas con el transporte de las obras de Sigena y
del tesoro de las Mercedes.

~ 301 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

A modo de resumen, y siguiendo a BIENES ADÁNEZ631, se puede decir que la LSP

aprovecha los recursos humanos y materiales y la capacidad de información y
experiencia que tienen las empresas privadas para fortalecer los procesos preventivos
de seguridad; esto, en tanto que la función esencial que se busca por la seguridad privada
es preventiva en todos los sentidos y, con base en el carácter auxiliar y cooperativo con
las FCS, se configura como un activo muy importante en cuanto a la anticipación y la
prevención de riesgos y emergencias, que no debe desdeñarse en la configuración de los
planes de protección. Así, ampliar el ámbito de la protección del patrimonio ante
emergencias a la seguridad privada puede ser una apuesta estratégica para llegar a más
lugares, sectores y personas, y para proporcionar una mayor cobertura. Lo anterior, sin
contar con las posibilidades de especialización en lo referente al uso de sistemas
tecnológicos o de ciberseguridad, campos en los que muchas veces es necesaria su
colaboración.

Volviendo al ámbito de la seguridad en las instituciones culturales, y siguiendo lo

expuesto por ROMÁN632 en su síntesis sobre el funcionamiento del departamento de
seguridad de un museo, se quiere exponer cómo se debería conseguir una seguridad
integral tanto para la institución como para los objetos en sí. El primer elemento
importante es que dentro de la institución se constituya un área de seguridad, en la que
ejerza sus labores un director de seguridad633, quien se encargará de la coordinación y
dirección de las medidas de seguridad, pero que contaría con el apoyo y la colaboración
tanto de la dirección de la institución como de sus departamentos técnicos. Este punto
es de suma importancia porque, si se quiere alcanzar una seguridad integral, esta debe
enmarcarse en las políticas de la institución y en todas sus áreas. Para ello, y como parte
fundamental del resto de documentos que se puedan desarrollar para garantizar la
seguridad, esta debe incluirse en los planes de gestión de la propia entidad, a fin de
vincular la dirección de la institución y facilitar, además, las labores propias del director
de seguridad, las cuales vienen recogidas en el artículo 36 de la LSP y son, entre otras,
"la identificación, análisis y evaluación de situaciones de riesgo que puedan afectar a
la vida e integridad de las personas y al patrimonio”, y " la planificación, organización
y control de las actuaciones precisas para la implantación de medidas conducentes a
prevenir, proteger y reducir la manifestación de riesgos de cualquier naturaleza con

631
BIENES ADÁNEZ, A. “Normativa de seguridad privada y colaboración con la seguridad pública…”
632
ROMÁN, JJ., “Seguridad”, en Los conocimientos técnicos. Museos, Arquitectura y Arte. Ed. Sílex,
1999.
633
El artículo 96 de la LSP establece en qué casos es obligatoria la figura del director de Seguridad, en
función de la dimensión del propio servicio de seguridad.

~ 302 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

medios y medidas precisas, mediante la elaboración y desarrollo de los planes de

seguridad aplicables”.

Volviendo a la LSP, se quiere destacar otro aspecto importante de esta, y es que en ella
se define qué debe entenderse por medidas de seguridad, cuáles son sus tipos y en qué
casos son obligatorias estas. Son, por tanto, medidas de seguridad privada las
disposiciones adoptadas para el cumplimiento de los fines de prevención o protección
pretendidos. En ellas se establecen también las actuaciones de inspección y control de
las entidades obligadas y de las que, no estándolo, decidan establecer alguna de las
medidas contempladas en la ley. Por otro lado, y en lo referente a la adopción de medidas
obligatorias, estas vienen también contempladas en la Ley Orgánica 4/2015, que es la
Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Esta, en su artículo 26, dentro de las
potestades especiales de la policía administrativa de seguridad, dispone que,
reglamentariamente, en desarrollo de lo dispuesto tanto en esta ley como en la
legislación de seguridad privada, en la de infraestructuras críticas o en otra normativa
sectorial, podrá establecerse la necesidad de adoptar medidas de seguridad en
establecimientos e instalaciones industriales, comerciales y de servicios, así como en las
infraestructuras críticas. Esto, con la finalidad de prevenir la comisión de actos
delictivos o infracciones administrativas o cuando se generen riesgos directos para
terceros o sean especialmente vulnerables. Obviamente, este aspecto se hace aplicable
a los museos e instituciones similares. Dichas medidas obligatorias pueden abarcar un
amplio rango, desde las más clásicas, de seguridad física, al pasar por las de seguridad
electrónica, informática o del personal, hasta llegar a las que engloban la propia
estructura organizativa de la institución.

Como se ha comentado, no hay una determinación reglamentaria específica en cuanto a

las medidas a tomar; esto queda, por tanto, en manos de los responsables de la
administración pública y de la dirección de los centros en estos extremos. No obstante,
por la cercanía y relación con las competencias de inspección mencionadas en el
Capítulo 4, se mencionan el tipo y las características de las que se deben implantar,
según el Real Decreto 2364/1994, por parte de las joyerías, platerías, galerías de arte y
tiendas de antigüedades. Así, el citado real decreto establece que, para los
establecimientos de joyería y platería, el artículo 127 enumera las siguientes medidas
que deberán aplicarse:

"a) Caja fuerte o cámara acorazada, con el nivel de resistencia que determine el
Ministerio de Justicia e Interior, para la custodia de efectivo y de objetos preciosos,
dotada de sistema de apertura automática retardada, que deberá estar activado durante

~ 303 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

la jornada laboral, y dispositivo mecánico o electrónico que permita el bloqueo de la

puerta, desde la hora de cierre hasta primera hora del día siguiente hábil. Cuando la
caja fuerte tenga un peso inferior a 2.000 kilogramos, deberá estar anclada, de manera
fija, en una estructura de hormigón armado, al suelo o al muro.

b) Pulsadores antiatraco u otros medios de accionamiento del sistema de alarma

que estarán instalados en lugares estratégicos.
c) Rejas en huecos que den a patios y pasos interiores del inmueble, así como cierres
metálicos en el exterior, sin perjuicio del cumplimiento de las condiciones exigidas por
las normas de lucha contra incendios.
d) Puerta blindada, con resistencia al impacto manual del nivel que se determine,
en todos los accesos al interior del establecimiento, provista de los cercos adecuados y
cerraduras de seguridad. e) Protección electrónica de escaparates, ventanas, puertas y
cierres metálicos.
f) Dispositivos electrónicos con capacidad para la detección redundante de la
intrusión en las dependencias del establecimiento en que haya efectivo u objetos
preciosos.
g) Detectores sísmicos en paredes, techos y suelos de la cámara acorazada o del
local en que esté situada la caja fuerte.
h) Conexión del sistema de seguridad con una central de alarmas.
i) Carteles, del tamaño que se determine por el Ministerio de Justicia e Interior, u
otros sistemas de información de análoga eficacia, para su perfecta lectura desde el
exterior del establecimiento, en los que se haga saber al público las medidas de
seguridad que este posea”.

Para el caso de las galerías de arte, tiendas de antigüedades y establecimientos que se

dediquen habitualmente a la exhibición o subasta de objetos de joyería o platería, así
como de antigüedades u obras de arte, cuyas obras u objetos superen en conjunto el
valor que se determine, deberán tener todas las medidas de seguridad de los puntos
anteriores, excepto la caja fuerte o cámara y sus detectores sísmicos. Pero estas sí
tendrán que proteger con detectores sísmicos el techo y el suelo del establecimiento y
las paredes medianeras con otros locales o viviendas, así como contar con un
acristalamiento blindado del nivel que se fija en el apartado anterior, y los escaparates
de los establecimientos de nueva apertura en que se exhiban objetos por una cuantía
determinada (15 000 000 pts.). Asimismo, para el caso de exhibiciones o subastas
ocasionales, el artículo siguiente del reglamento recoge lo siguiente:

"Con independencia del cumplimiento de las normas aplicables, las personas o

~ 304 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

entidades que pretendan exhibir o subastar públicamente objetos de joyería o platería,

así como antigüedades u obras de arte, en locales o establecimientos no dedicados
habitualmente a estas actividades deberán comunicarlo, con una antelación no inferior
a quince días, al subdelegado del Gobierno de la provincia donde vaya a efectuarse la
exhibición o subasta.
Atendiendo a las circunstancias que concurran en cada caso y a los informes
recabados, se podrá ordenar a los organizadores la adopción, con carácter previo a
las exhibiciones o subastas, de las medidas de vigilancia y seguridad que considere
adecuadas”.

Sin embargo, el artículo 129 establece una dispensa al señalar que "las joyerías,
platerías, galerías de arte y tiendas de antigüedades, teniendo en cuenta el reducido
volumen de negocio u otras circunstancias que habrán de ser debidamente acreditadas,
los subdelegados del Gobierno podrán dispensar de todas o algunas de las medidas de
seguridad previstas a los establecimientos cuyos titulares lo soliciten”. Así las cosas, a
este marco normativo descrito hay que añadir la legislación propia de las Comunidades
Autónomas con competencias reconocidas en seguridad pública que, al amparo del
artículo 149.1.29 de la CE, han asumido igualmente competencias en seguridad privada.
Aunque se ha comentado en varias ocasiones a lo largo de la tesis que el enfoque no se
tiene en el análisis de las particularidades de estas Comunidades Autónomas, sí se quiere
hacer alusión final a la legislación cultural autonómica a la que se hizo mención,
específicamente a la que regula los museos. En concreto, se busca analizar cómo trata
este ámbito el Capítulo I del Decreto 35/1992 del 10 de febrero, por el que se desarrolla
la Ley 17/1990 del 2 de noviembre o Ley de Museos de Cataluña.

En dicha norma se contemplan unos mínimos que van a ser exigibles a los museos en
cuanto a su seguridad; es decir, se va más allá de la mera exigencia genérica de
garantizar la seguridad. Así, se establece que, dentro de la obligación general de
garantizar dicha seguridad tanto de los empleados como de los visitantes y objetos,
dentro de los recursos humanos destinados a estos fines, los museos deberán contar,
como mínimo, con una persona encargada del control y la organización de las medidas
de seguridad. Además, estos deberán contar con un número mínimo de vigilantes, el
cual no debe ser inferior a dos, cuando se encuentre en horario de apertura al público.
Por otro lado, cada museo debe disponer de su propia normativa de seguridad, en la cual
se especifiquen las funciones y responsabilidades, así como las actuaciones que sean
necesarias en caso de emergencia. De ese modo, su contenido también debe ser conocido
por todo el personal. Ante esto, se cree que, como norma de mínimos, está bien, debido
a que no se limita a mencionar simplemente que es necesario garantizar la seguridad,

~ 305 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

sino que, sobre todo, cree que lo importante es esa obligación a la redacción de la propia
normativa interna; esto, en tanto que, al final, esta va a permitir adaptar las medias a las
necesidades específicas de cada institución.

Como se ha visto, ha habido un crecimiento del sector de la seguridad privada, cuyas

causas se deben buscar en la necesidad de adaptación a las nuevas circunstancias
delictivas y sociales, junto con una apremiante obligación de gestionar de una manera
más adecuada los recursos. En ese sentido, aprovechar las diversas posibilidades de un
sector que se encuentra bien consolidado es una opción acertada. Además, este tipo de
normativa viene a regular de una manera más efectiva un sector que, por su
trascendencia, debe tener unas pautas y líneas de trabajo claras. Por tanto, articular la
seguridad privada dentro de los propios planes estratégicos de seguridad ciudadana,
como ha hecho la política nacional, es un acertado avance tanto para la seguridad pública
como para la privada.

En ese mismo sentido, cuando se aplican estos principios en el ámbito de la protección

del patrimonio histórico, se ve que ello no solo es acertado, sino necesario. Por lo que
se estima que debería haber una mayor inversión, sobre todo en la formación y la
especialización dentro de estos ámbitos. Para eso, es necesario que, poco a poco, las
universidades y los centros especializados articulen este tipo de estudios dentro de su
formación y, a la vez, desarrollen nuevas investigaciones que ayuden a mejorar el
sistema.

5.3 El papel de los municipios en la prevención y la gestión de riesgos en el

patrimonio histórico
Como se vio, las competencias en cuanto a la protección civil en los municipios vienen
recogidas en la Ley 7-1985 del 2 de abril, o Ley reguladora de las Bases del Régimen
Local (LBRL), en la cual se establece que, para los municipios con más de 20.000
habitantes, es obligatorio contar con un servicio de protección civil. Estas, a su vez, son
desarrolladas por el resto de las normas sectoriales, con lo que quedarían configurados
los municipios como los primeros garantes en cuanto al sistema nacional de protección
civil. Tanto es así que, en la conferencia de presidentes, órgano de máximo nivel político
de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas, en marzo de 2022, se
redactó una recomendación sobre protección civil en la que, en lo relativo a los
municipios, se establecen los siguientes puntos:
● En primer lugar, se reconoce que, si bien la autoprotección es una buena
herramienta para mejorar las capacidades ante una emergencia o catástrofe,
su desarrollo no se encuentra implementado en la medida que sería deseable.

~ 306 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

● En segundo lugar, se establece la necesidad de crear campañas de

colaboración con la Federación de Municipios y Provincias para fomentar el
establecimiento y la mejora de sistemas de protección civil en el ámbito
municipal.
Como se ha visto, no son solo las normas de protección civil las que se deben considerar
para garantizar una seguridad integral, en tanto que, además, estas tienen gran
importancia en el ámbito municipal, donde se encuentran tres grandes bloques que se
deben tener en cuenta. Así, por un lado, se tienen las normas de protección civil
propiamente dichas; y, por otro lado, las normas que, emanadas desde el ámbito
administrativo cultural, tienden a controlar y proteger principalmente las instituciones
culturales y sus colecciones. Finalmente, se tiene la normativa que condiciona la
apertura de los centros de trabajo y espacios abiertos al público634.

En lo relativo al ámbito cultural, se puede ver que ya desde la Resolución de Vantaa, de

septiembre del año 2000, denominada “Hacia una estrategia europea de conservación
preventiva”, se establecía que la prevención es la manera más sostenible y segura para
la protección del patrimonio. Esta resolución hace referencia exclusivamente a
colecciones museísticas, al abogar por el establecimiento de políticas de conservación
preventiva para hacer frente a los riesgos. Dentro de las cinco líneas estratégicas que se
plantean para llevar a cabo sus recomendaciones, se destacan el liderazgo y la
planificación institucional como vías fundamentales para la implantación de estrategias
de conservación, en las que deben incluirse la creación de planes y equipos para
situaciones de emergencia. Cabe recalcar esta línea por lo comentado sobre la inclusión
de los departamentos de seguridad dentro de los órganos directivos de las instituciones;
y, como política interna, de otro modo, la implementación de las medidas no llega a
tener la efectividad deseada.

Aunque la mayoría de la documentación mencionada hace referencia principalmente a

museos, su desarrollo e implantación ha sido desigual en todo el territorio nacional, lo
que es similar en cuanto a los planes municipales de protección civil. Por tanto, es
deseable que estos documentos se terminen de desarrollar en toda su extensión. Además,
es necesario que el desarrollo de estos planes se extienda a iglesias y conventos y a los
diferentes edificios históricos de las administraciones que se encuentran en
funcionamiento como sedes de todo tipo, en los que se albergan, entre otros bienes,

634
Sobre esta normativa la bibliografía es muy amplia y no se va a profundizar en su análisis, aunque se
harán algunas referencias para contextualizar adecuadamente los planteamientos. En esta normativa se
incluyen las de protección de los trabajadores, las de protección contra incendios, Código Técnico de la
Edificación, las sanitarias, etc.

~ 307 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

diferentes elementos de arte mueble.

Teniendo en cuenta lo aprendido durante las emergencias que se han dado en el pasado,
es necesaria la existencia de una gestión bien coordinada, una buena preparación y un
mejor conocimiento de los bienes, así como de los riesgos a los que están expuestos
estos últimos. En este sentido, se cree que sería adecuado un replanteamiento del rol de
los municipios, de modo que se puedan aplicar medidas más amplias y transversales en
la prevención, es decir, entendiéndola también desde la ordenación del territorio y desde
la configuración urbanística, como se apuntó en capítulos anteriores. Esto permitirá que,
con base en un adecuado plan municipal, se puedan utilizar los medios de respuesta y
análisis de varias instituciones que mantengan alguna relación, por ejemplo, situacional.
De este modo, se aúnan esfuerzos y se garantiza una mayor eficacia en la respuesta ante
las emergencias y una mayor eficiencia en el uso de los recursos.

De esa forma, la propuesta pasa por establecer un nivel intermedio entre los planes de
seguridad de las instituciones y el plan municipal. Para ello, es necesario centrarse en
áreas que, al estar bien definidas, compartan elementos lo suficientemente
característicos dentro de su funcionalidad como para hacer efectivos estos
planteamientos. En consecuencia, e indirectamente, se aumentarían las capacidades y la
seguridad, puesto que el nivel de respuesta que tendrían todos los que ocupan el lugar
sería similar; ello, a fin de evitar posibles riesgos que puedan asociarse a los edificios
contiguos o por falta de mantenimiento, por ejemplo. Así las cosas, espacios como las
ciudades patrimonio mundial, o las zonas como el Paisaje de la Luz en Madrid, serían
áreas donde la puesta en marcha de este tipo de iniciativas redundaría en un aumento
exponencial de los índices de seguridad. No obstante, es necesario que este tipo de
iniciativas no solo cuenten con el visto bueno de las diversas instituciones o propietarios
que tuvieran inmuebles en la zona, sino que contarán con el apoyo institucional del
ayuntamiento y, evidentemente, con los servicios de emergencia de este. Lo anterior, en
tanto que, al fin y al cabo, ninguno de los documentos mencionados tendría valor si no
llegara a concretarse en unas medidas de prevención y protección tanto para las personas
como para los bienes. Tales medidas se quedarían vacías si no se actualizan
periódicamente, y se debe garantizar su conocimiento por parte de todos los
involucrados, algo para lo que se necesita la realización periódica de prácticas y
simulacros635, en conjunto con los servicios de emergencia del ayuntamiento.

635
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, C.M., Planes de autoprotección y de emergencias, Criminología y
Práctica Policial, CEU, Ed. Reus, 2017. 165.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Por otro lado, se ha comentado que a nivel local es preceptiva la existencia de un plan
de emergencias que abarque las diferentes casuísticas propias del municipio. A modo
de ejemplo, se expone brevemente el Plan Territorial de Emergencia Municipal del
Ayuntamiento de Madrid (PEMAM), el cual fue aprobado el 19 de enero de 2023. Se
quiere resaltar específicamente que, en dicho plan, dentro del análisis de riesgos,
enfocado en identificar y evaluar los peligros y riesgos relevantes en el municipio, de
forma que se permita planificar una respuesta lo más eficaz posible, se mencionan los
riesgos por amenazas y accidentes al patrimonio histórico. Sin embargo, en el mismo
documento, cuando se hace referencia a los planes de ámbito autonómico que afectarían
a los riesgos detectados, no se hace mención de ninguno que afecte al patrimonio
histórico, y esto es algo que se cree necesario, en tanto que se tiene que dar una respuesta
homogénea por las particularidades que conlleva la intervención. Sobre este aspecto, se
vuelve a discutir en el apartado 5.5.

Más adelante, en dicho plan se establece que, dentro de las funciones que va a tener el
grupo de apoyo técnico durante una supuesta emergencia, se encuentra la de suministrar
asesoramiento profesional a los distintos grupos para la rehabilitación y reposición de
servicios, protección de bienes, medioambiente, patrimonio histórico, artístico, cultural
o asesoramiento científico y técnico necesario en función del tipo de emergencia.
Además, se van a establecer una serie de medidas de protección para los bienes, entre
las que se destaca el rescate o la salvaguarda de los bienes culturales. El titular del área
de gobierno correspondiente nombrará un responsable que determinará, en caso de
emergencia, las medidas pertinentes, así como las personas o los servicios encargados
de su protección o custodia.

Se quiere recalcar que, en todas las medidas y los planes de prevención, especialmente
a nivel municipal, estos deben ir sustentados en las normas de protección del patrimonio,
especialmente los catálogos del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), dado que
son estos los que van a marcar, en un primer momento, anterior a un posible plan propio
para el edificio, los elementos a proteger. De ahí la importancia de la actualización de
los catálogos como herramienta de gestión para evitar la desaparición de los bienes que
ya se comentaron. Se debe tener en cuenta que, además, los consistorios van a ser
directamente responsables de la seguridad de los bienes y de las personas que trabajan
en sus instalaciones, por lo que deberán no solo establecer los medios necesarios para
la implantación de un correcto sistema de protección civil, sino también garantizar la
seguridad en sus instalaciones. Para ello, además del cumplimiento de la normativa
expuesta, los ayuntamientos cuentan con técnicos competentes en la materia y con las
unidades especializadas de las policías locales.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

En este sentido, cabe recordar lo expresado en cuanto a la necesaria coordinación con

las áreas de cultura. En un ayuntamiento, dicha colaboración es igual de importante, en
tanto que son variados los bienes que tienen algún nivel de protección y que hay que
conservar. Es por tanto que sería aconsejable que se crearan unidades especializadas de
respuesta a las emergencias, en las cuales se integraran especialistas en patrimonio
histórico. De ese modo se lograría poder contar con un grupo de intervención específico
para el desalojo y protección, con medios y técnicas adecuadas de los bienes culturales.
En este sentido, los planes de emergencias de las ciudades de Ávila, Cuenca y
Salamanca prevén la creación de este tipo de grupos de intervención y cuentan con
grupos de rescate especializados en bienes culturales.

Además, es común que, como todas las administraciones públicas, cedan espacios
históricos para usos de muy variada índole, debido a que no tienen por qué ser culturales
ni públicos. Así, por ejemplo, es común ver cómo diversos ayuntamientos encuentran
nuevos usos para rentabilizar ciertos espacios con importantes valores históricos.
Algunos de los ejemplos más conocidos son la cesión del Ayuntamiento de Florencia
(Italia) que, en el año 2013, concedió a la marca Ferrari el uso exclusivo del puente
Vecchio para una cena empresarial. Ese mismo ayuntamiento oferta el uso de diversos
espacios que alquila a diferentes precios. Esto no es ajeno a prácticamente ningún
ayuntamiento, tampoco en España, y no se cree que sea un mal uso de los bienes,
mientras esos fondos se reinviertan en el propio ayuntamiento, y se garantice
obviamente la conservación de los inmuebles y objetos que albergan. Para ello es
necesario que los contratos sean claros en estos aspectos, y que se recoja la obligación
de cumplir las normas y de elaborar los documentos necesarios en cuanto a la seguridad
por parte de las empresas que alquilan los espacios.

Obviamente, la comprobación de estos mínimos correspondería a la policía local de cada

ayuntamiento, debido a que no se debe olvidar que el ayuntamiento respectivo, como
titular del bien, sigue siendo responsable de una importante cantidad de obligaciones
referidas tanto a la seguridad como a la conservación del bien. En ese sentido, se apunta
a las normas sectoriales y a las normas que capacitan a las administraciones al ejercicio
de esta práctica. Ejemplo de ello son el artículo 10.3 de la Ley 33/2003 del 3 de
noviembre, también llamada Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y el
Real Decreto 1372/1986 del 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes
de las Entidades Locales.

Creemos conveniente que este tipo de problemas se aborden a nivel local, es decir, desde

~ 310 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

el plan de emergencias municipal. De ese modo, además de establecer un único criterio

en cuanto a la terminología, y los mínimos a contar en seguridad por las instituciones,
se puede además ampliar los análisis de riesgos a elementos propios de las ciudades
históricas, que, por su propia idiosincrasia, no suelen venir recogidos. Nos referimos a
aspectos tan importantes como el número de viviendas vacías, los accesos a los cascos
históricos, que, además, como vimos en el capítulo 2, están repletos de bolardos o
terrazas, entre otros condicionantes. Para abordarlos adecuadamente, es necesario que
se haga contando con los intervinientes en las emergencias, de modo que exista una
coordinación entre ellos ya desde la planificación. Para ello no debemos olvidar la
capacidad normativa de los ayuntamientos, ya que como comentamos anteriormente,
faculta a los mismos a intervenir en aspectos muy importantes para los objetivos que
estamos proponiendo. Así, diversos ayuntamientos han elaborado ordenanzas
específicas contra incendios que buscan proteger las especiales características que
tienen los cascos históricos, por ejemplo. La más característica es, la Ordenanza
Municipal de Prevención de Incendios en el Casco Histórico de Cuenca, en la que se
plantean las características específicas de la zona para poder establecer unos criterios
preventivos ajustados a ellas, y, por tanto, realistas con la situación del casco histórico,
que, obviamente, no puede sustentarse con los mismos parámetros que las zonas
modernas de la ciudad.

5.4 La autoprotección como base del sistema de gestión del patrimonio histórico

El plan de autoprotección es el documento técnico, obligatorio en determinadas

empresas, y que la actual NBPC, en su artículo 12, define de la siguiente manera:

"Los planes de autoprotección son los establecidos por los titulares de actividades,
centros, establecimientos e instalaciones que puedan ocasionar riesgos de protección
civil, incluidos los producidos por accidentes en instalaciones o procesos en los que se
utilicen o almacenen sustancias químicas, biológicas, nucleares o radiactivas, y que
incluyen el sistema de acciones y medidas que deben adoptar con sus propios medios y
recursos, encaminadas a identificar, prevenir y controlar los riesgos sobre las personas
y sus bienes y dar una respuesta adecuada a las posibles situaciones de emergencia,
garantizando su integración con el sistema público de protección civil, de acuerdo con
la Directriz Básica de Planificación de Autoprotección”.

En la anterior NBPC, actualmente derogada, este tipo de planes eran obligatorios en

empresas que desarrollaran alguna de las actividades que se especificaban en el Anexo
I del Real Decreto 393/2007, donde se encontraba un catálogo de dichas actividades. Se

~ 311 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

incluían, por ejemplo, las actividades con reglamentación sectorial específica, así como
las actividades recreativas y los espectáculos públicos, y otros sin reglamentación
sectorial específica, pero que se consideran importantes por los riesgos que pueden tener
aparejados por su actividad, como los centros para personas mayores y centros
sanitarios. Así, se pueden encontrar referencias a los planes de autoprotección a lo largo
de muchas normas que regulan muy diferentes sectores. Sin embargo, la actual NBPC
remite a una directriz básica de planificación de autoprotección, pues implica que todos
los sistemas que se desarrollen se integren de una manera efectiva en el sistema público
de protección civil, algo que es absolutamente necesario. Esta refiere, además, que se
establecerán por los "titulares de actividades, centros, establecimientos e instalaciones
que puedan ocasionar riesgos de protección civil”; es decir, que la responsabilidad va
a ser de los titulares de esas actividades o instalaciones y que esta se aplica, de una
manera más genérica, a los que puedan ocasionar riesgos relacionados con la protección
civil. Ante esto, se debe entender que, al dejar aparte las obvias actividades que generan
riesgos (químicas, petroleras, etc.), estos planes deberían aplicarse a las actividades que
de alguna manera afecten los riesgos detectados en los planes de protección civil y que,
por ser lógicos en su aplicación, deberían ser los planes territoriales municipales, por su
cercanía.

Siguiendo la anterior NBPC, estos planes van a estar compuestos de acciones y medidas
que, adoptadas por los titulares de las actividades públicas y privadas, se tienen que
llevar a cabo con sus propios medios y recursos; y van a tener como objetivo cubrir tres
parámetros esenciales, que claramente derivan de la filosofía del sistema de protección
civil:
a) La identificación de riesgos para las personas y los bienes.
b) Prevenir y controlar dichos riesgos mediante las acciones oportunas.
c) Garantizar una respuesta adecuada en caso de emergencia para minimizar los
daños.

Como se ha comentado, una correcta planificación de la seguridad engloba la aplicación

de diversa normativa, que tiene por objeto la prevención, seguridad y protección de los
edificios, instalaciones y poblaciones frente a los diferentes riesgos a los que están
sometidos. Así, para la elaboración de un plan de emergencias636, documento obligatorio
en cualquier centro de trabajo, y que es distinto del plan de autoprotección, la ley no
establece un criterio específico en lo referente a su contenido, aunque se debe entender
que este se encuentra incardinado dentro del plan de autoprotección, y que debe ajustarse

636
Artículo 20 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

~ 312 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

a las particularidades de la organización para la que se realiza. De esa forma, y hasta

que haya un ulterior desarrollo de la nueva NBPC, se ha aplicado el contenido
preceptivo regulado en el derogado Real Decreto 393/2007. El plan de autoprotección
y el de emergencias se deben aprobar e implantar por el titular de la entidad; pero, a
diferencia del de emergencias, el de autoprotección tiene que ser comunicado a la
consejería competente de la Comunidad Autónoma donde se encuentre, a efectos de su
registro y de garantizar su integración con los planes de protección civil que sean de
aplicación; es decir, el correspondiente a su ámbito territorial, que normalmente va a ser
el plan municipal de emergencias.

Con base en lo expuesto, cada Comunidad Autónoma debe determinar cuál es el perfil
profesional necesario para que se puedan redactar y firmar los planes de autoprotección;
ello, con base en lo señalado en el ya derogado Real Decreto 393/2007, al recoger que
"el plan de autoprotección habrá de estar redactado y firmado por técnico competente
capacitado para dictaminar sobre aquellos aspectos relacionados con la
autoprotección frente a los riesgos a los que esté sujeta la actividad”. En suma, las
diferentes Comunidades Autónomas han utilizado diferentes criterios para determinar
las competencias necesarias y las han configurado de diferentes maneras.

Finalmente, las claves para que un plan de autoprotección sea lo más operativo posible
se deben buscar en una adecuada evaluación de los riesgos, en conjunto con una
estructuración realista y funcional de las medidas a tomar en caso de emergencia 637. Es
importante que dichos documentos se fomenten como una parte importante dentro de la
institución, de modo que se realicen los adecuados simulacros y actualizaciones.

Por otro lado, un plan de autoprotección es un documento extenso y con mucha

información, puesto que está pensado para utilizarse por la propia entidad y poder poner
en marcha las primeras intervenciones de una manera coordinada con bomberos y los
demás servicios de emergencia externos. Estos planes contienen información
fundamental para la actuación de dichos servicios de emergencia, especialmente
bomberos, y para la planificación de una respuesta adecuada a esa emergencia,
especialmente en entornos con riesgos especiales o situaciones características. Hay que
tener en cuenta, además, que es en los primeros minutos después de la emergencia
cuando se deben hacer las primeras intervenciones, y que estas son, sin duda, las más
importantes, en tanto que el tiempo es fundamental y cualquier cosa que no se haga o

637
Vid. FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, C.M., Planes de autoprotección y de emergencias…

~ 313 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

no se haga bien puede tener consecuencias muy graves.

Es por eso por lo que una de las medidas más recomendables para una institución es
extraer del plan de autoprotección aquellos datos más importantes para los servicios de
emergencia y, sobre todo, revisar esos documentos con ellos. Lo ideal sería hacerlo
mediante la realización de simulacros, pero, si no es posible, se debe realizar al menos
durante una visita conjunta. En dichos documentos la información tiene que ser muy
resumida y visual, en tanto que va a ser consultada de forma muy rápida por los
encargados de la gestión de la emergencia. De este modo, las características de la
institución se pueden ver rápidamente y en conjunto, a fin de realizar la intervención.
Dentro de esta información mínima necesaria, sería aconsejable recoger, al menos, los
siguientes puntos:

● Aproximación. ¿Qué tipo de vehículos de emergencias pueden acceder a qué

zonas?
● Actividad u ocupación de la institución, y si hay algún tipo de condicionante
para la emergencia.
● Vías de evacuación.
● Plano de planta donde aparezcan reflejadas las medidas antincendios.

Con esto se quiere destacar que los planes deben considerarse como una parte más de la
gestión dentro de la institución; es decir, estos deben integrarse dentro de la
organización, e ir desarrollándose y mejorándose de forma continua. Se debe mantener
periódicamente su actualización, y preverse la realización de simulacros que permitan a
los trabajadores estar actualizados en cuanto a sus responsabilidades en caso de una
emergencia. Igual de importante es la colaboración con los servicios de mantenimiento;
y, en caso de instituciones culturales, con los servicios de conservación y restauración
para garantizar la adecuación de todas las instalaciones a los objetivos de la institución.
De hecho, la gran mayoría de los grandes accidentes que han sucedido se han debido a
problemas de mantenimiento638.

Igualmente, en caso de que se produzcan cambios significativos por exposiciones

temporales, por obras de mantenimiento o por modificaciones de cualquier índole, se
tienen que actualizar dichos planes a las situaciones concretas que se generen. Una gran
cantidad de ataques vandálicos, robos o accidentes han ocurrido durante la realización

638
Vid. SANZ DOMÍNGUEZ, E., RUFIÁN FERNÁNDEZ, F.J., SABRINE, I., “New Security
Challenges at Museums and Historic Sites: The Case of Spain”. En Art Crime in Context, Studies in Art,
Heritage, Law and the Market, vol 6., editado por N. Oosterman y D. Yates, 103-120. Springer, 2023.

~ 314 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

de obras, en las que se modifican incluso los propios sistemas de seguridad o las vías de
entrada o evacuación639. Se quiere hacer, además, una llamada de atención a lo que el
artículo 13 de la NBPC denomina "planes relativos a riesgos no incluidos en el
catálogo640”. Estos documentos deben cubrir una amplia gama de posibles riesgos que,
específicamente, pueden afectar una zona o una institución. Se hace hincapié en ellos,
porque en muchos casos es en estos parámetros que marca el artículo 13 donde se tienen
que asociar las actuaciones tendientes a planificar algunos de los riesgos relacionados
con el patrimonio histórico. Para explicar mejor esta postura, se expone primero el texto
del citado artículo:

"Los planes de protección civil relativos a riesgos no incluidos en el catálogo se

denominarán protocolos, procedimientos de actuación, planes sectoriales o planes
específicos, y se adaptarán a esta Norma Básica, con el fin de garantizar la
homogeneidad global del sistema. Esta misma denominación corresponderá a los
instrumentos de planificación de actuaciones de carácter transversal a diferentes
riesgos”.

Como se ve en el capítulo siguiente, al hablar de la situación actual de los planes de

emergencia y de salvaguarda del patrimonio, dentro de lo que la LSNPC y la actual
NBPC plantean, se encuentra que en estos niveles no hay un consenso en cuanto a las
definiciones, lo cual hace más complicado un correcto entendimiento del sistema
general de protección civil. Como se ha señalado, dar a todos los documentos el nombre
genérico de plan ha generado algunas confusiones en cuanto a su naturaleza, función y,
sobre todo, evaluación y puesta en práctica. Se cree que sería bueno establecer unos
parámetros en los que se garantice la idoneidad de los documentos generados en función
de su aplicabilidad directa y, por tanto, de la idoneidad para la persona que lo firme641 y

639
Ibidem.
640
El catálogo de riesgos se recoge en el Anexo único de la NBPC, y son: 1. Inundaciones. 2. Terremotos.
3. Maremotos. 4. Riesgos volcánicos. 5. Fenómenos meteorológicos adversos. 6. Incendios forestales. 7.
Accidentes en instalaciones o procesos en los que se utilicen o almacenen sustancias químicas, biológicas,
nucleares o radiactivas. 8. Accidentes de aviación civil. 9. Accidentes en el transporte de mercancías
peligrosas. 10. Riesgo bélico.
641
En relación con la persona responsable de la redacción y firma de los planes, las diferentes normativas,
como se ha comentado, prevén que dicha responsabilidad recaiga sobre un técnico, a quien, en función
de la Comunidad Autónoma que corresponda, se le exigirán unos u otros requisitos. Esto tiene la
consecuencia directa de que normalmente los titulares responsables de la aplicación de la norma tiendan
a externalizar dichos servicios, lo cual, a priori, no es malo. Pero, a veces, lleva aparejado que se
establezcan parcelas independientes dentro de una misma institución, que a la postre, tienen que ser
aplicadas por el personal de la misma institución, que a veces, ni participa en la elaboración de ese plan.
Esto se cree que debe de evitarse, en tanto que como se ha explicado, la seguridad de una institución debe
entenderse de una manera global e interrelacionada para que sea efectiva y eficiente. La propuesta pasa

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

del equipo que lo lleve a cabo. Para ello, se cree que sería aconsejable establecer más
claramente cuándo es posible encontrarse con procedimientos de actuación, planes
sectoriales o planes específicos, y cómo estos se incardinan dentro de la NBPC.

5.5 Estado de la cuestión de los planes de emergencia y de salvaguarda del

patrimonio histórico.

Como se ha visto, en las normas relativas a la protección civil y a la seguridad nacional

son frecuentes las alusiones al patrimonio histórico, entendido como un conjunto de
bienes con unas características especiales, los cuales hay que proteger. Así, la NBPC
establece en su artículo 2 que, dentro del catálogo de riesgos que deben ser objeto de
planificación, hay que incluir aquellos que puedan afectar de manera grave al
medioambiente o al patrimonio histórico. Continúa la misma norma sobre las directrices
básicas de planificación:

"Identifican las actuaciones básicas para la gestión integral de los riesgos que puedan
generar emergencias, el contenido mínimo y los criterios de elaboración de los planes
especiales de protección civil y de los planes de autoprotección, y las actividades de
implantación, mantenimiento, evaluación y revisión de los mismos que aseguren su
efectividad, así como su integración con otros instrumentos de planificación”.

Dentro de estas mismas directrices, la NBPC establece que se deberán tener en cuenta
las medidas básicas para la protección, además de las personas y los bienes, del
patrimonio histórico artístico y cultural. Más adelante se habla de la protección del
patrimonio histórico, dentro de la estructura y el contenido mínimo para los planes de
protección civil. Además, dentro de las obligaciones para las propias instituciones de
las que se habló, se debe tener en cuenta que, para las instituciones culturales, son
necesarios además los planes de salvaguarda. Estos se pueden definir como el elemento
para evacuar los bienes una vez que se han evacuado las personas, en el caso de una
emergencia, y son una herramienta que, dentro del plan de autoprotección, resultan una
extensión de los planes de mantenimiento del edificio y de los de conservación
preventiva, de modo que se integran en un documento los planteamientos de la gestión
del riesgo de desastres o emergencias.

Estos planes están orientados a crear y mantener una cultura de la prevención, a fin de

por una modificación de la norma en la que se permita que dichos documentos puedan ser redactados por
equipos de trabajo multidisciplinares que pertenezcan a la propia institución. En tanto que al final, son
los trabajadores de la institución los que van a verificar la aplicabilidad de las acciones contempladas en
el plan, y los que van a tener, no solo que aplicar, sino mantener y actualizar.

~ 316 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

mejorar las capacidades técnicas y operativas, en primer lugar, del personal de la

institución, que es el que debe aplicar siempre las primeras medidas, pero también para
el personal de emergencias, al establecer acciones y medidas preventivas para las
colecciones ante cualquier situación. Elaborar e implantar un plan de salvaguarda y
emergencias debe fundamentarse en el consenso de una comisión técnica, en tanto que
la diversidad y complejidad de las actividades exigen establecer una planificación
detallada en cada una de las fases y del papel de cada uno de los departamentos. Por otro
lado, de nada sirve elaborar un plan de salvaguarda sin todo lo anterior, porque no sería
realmente práctico. Lo que es válido en un museo no tiene por qué ser válido en otro.
Por tanto, es esencial que haya una comunicación directa entre los responsables de
seguridad de las instituciones con los bomberos y la policía, de modo que, en caso de
ser necesario por la especificidad del sitio, se puedan redactar planes operativos o de
intervención especiales que cubran esas características. Un ejemplo de ello es el plan de
emergencias especial con el que cuenta el Aeropuerto de Barajas.
Ante la presencia de un siniestro, lo normal es que la respuesta, el control y la reducción
se coordinen a través del plan de salvaguarda de las colecciones con el sistema de
protección civil, según sea el nivel de la emergencia. La elaboración del plan, su
implantación mantenimiento y su revisión son responsabilidad del titular de la
institución, y ello se ampara en el Marco de Sendai, el cual ya se citó. A nivel
internacional, se puede comentar que, desde el Centro Internacional de Estudios de
Conservación y Restauración de los Bienes Culturales (ICCROM), se cuenta con un
programa para proporcionar ayuda en las respuestas a las emergencias a nivel
mundial642.

En España, estas teorías han sido desarrolladas por el Plan Nacional de Emergencias y
Gestión del Riesgo en el Patrimonio Histórico, publicado en el año 2015. Su objetivo es
la definición y puesta en marcha de actuaciones de carácter preventivo y paliativo para
la protección de los bienes culturales. Este se basa, al igual que el sistema de protección
civil, en establecer mecanismos de colaboración y participación a nivel estatal,
autonómico y local de las instituciones competentes en materia de protección civil y de
las encargadas de velar por el patrimonio cultural y gestionar los recursos necesarios, a
fin de garantizar el rescate y la protección de los bienes culturales. Para ello, se han
diseñado unas líneas de actuación que pasan por la creación de unidades de gestión
coordinadas con protección civil, obviamente en las comunidades autónomas.
Asimismo, se deben desarrollar programas de investigación y documentación, redactar
e implantar planes de emergencia para bienes culturales, y diseñar programas de

642
https://www.iccrom.org/es/qu%C3%A9-hacemos/programas/primeros-auxilios-y-resiliencia-para-el-
patrimonio-cultural-en-tiempos-de-0

~ 317 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

formación y difusión.

A nivel estatal, se puede decir que existe una Comisión de Seguimiento del Plan
Nacional de Emergencias y Gestión de Riesgos en el Patrimonio, en el que tienen
representación las comunidades autónomas y las instituciones más representativas. Se
cuenta, además, con una Unidad de Emergencias y Gestión de Riesgos, dependiente de
la Dirección General de Patrimonio Cultural y Bellas Artes del Ministerio de Cultura,
la cual fue creada en el año 2010. Además, la Unidad Militar de Emergencias ha
desarrollado unas altas capacidades en la materia que, junto con el amplio despliegue
territorial, ha convertido a dicha unidad en un referente en cuanto a las primeras
intervenciones relacionadas con patrimonio histórico en una emergencia o catástrofe a
nivel mundial. Finalmente, a nivel de Estado, se quiere destacar el trabajo que desde la
Fundación Fuego643 se realiza en la materia. Esta fundación, constituida principalmente
por bomberos, se ha especializado en la preparación de planes de salvaguarda, y en la
formación y la realización de simulacros.

En general, al igual que a nivel mundial, las iniciativas que se han llevado a cabo en este
sentido han estado espoleadas por la necesidad de actuar ante las diferentes emergencias
que han dañado el patrimonio histórico español o ante la sucesión de graves atentados
contra estos bienes. En lo referente a las Comunidades Autónomas, una de las iniciativas
que en materia de seguridad se han llevado a cabo fue la desarrollada en la Cde Castilla
y León644, donde, mediante un plan de protección elaborado en el año 2007, se
mejoraron las medidas de protección de diversos inmuebles eclesiásticos, que tenían la
característica de encontrarse muy dispersos por el territorio, lo que les hacía susceptibles
de ser objetivos de expolio u actos vandálicos.

Esta dinámica continuó con cursos de formación, con lo que se formaron los comités
territoriales de seguridad en 2013, dentro de un marco de colaboración entre la junta y
el Ministerio del Interior, a fin de realizar un seguimiento de la seguridad de los bienes
culturales de cada provincia. No menos destacables han sido los esfuerzos de dicha
Comunidad Autónoma en materia de gestión de emergencias en el patrimonio histórico
mediante las Unidades de Gestión de Riesgos y Emergencias en el Patrimonio Cultural
de Castilla y León (UGRECYL), creadas a partir de la Orden del 8 de noviembre de

643
https://fundacionfuego.org/patrimonio-cultural/
644
Vid. ESCRIBANO VELASCO, C. y DEL VAL RECIO, J. “Patrimonio arqueológico y expolio en
Castilla y León”. En El expoliar se va a acabar. uso de detectores de metales y arqueología: Sanciones
administrativas y penales, editado por Yáñez, A. y Rodríguez Temiño, I., 183-213. Valencia: Editorial
Tirant lo Blanc.

~ 318 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

2016 por parte de la Consejería de Cultura y Turismo.

Con estructura similar, se pueden encontrar este tipo de unidades en otras comunidades,
como las de Murcia y la valenciana. En la Comunidad de Madrid, se es consciente de la
necesidad de este tipo de iniciativas, de que estas deben venir acompañadas de una
importante inversión y, sobre todo, de que sean sostenibles en el tiempo para garantizar
su mantenimiento, su actualización y su correcta implementación en caso de
emergencia. En el Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid N° 11 del 12 de septiembre
de 2019, se recoge una proposición645 del grupo parlamentario Partido Popular (PP) en
la que se insta al Gobierno regional:

1.- Que se elabore un Plan de Protección del Patrimonio de la Comunidad de

Madrid donde se tomen todas las medidas necesarias para la prevención y protección
frente a emergencias y ante los posibles siniestros o catástrofes en el Patrimonio
Histórico Artístico de la Comunidad de Madrid.
2.- Comenzar a identificar cuanto antes las necesidades de actuación en todos los
inmuebles y avanzar actuaciones en los que sean prioritarios por su nivel de riesgo (en
función de su estado de conservación inicial, la afluencia de visitantes y otros criterios
técnicos).
3.- Informar a todos los sectores implicados, especialmente a los servicios de
emergencia, con el fin de que los mismos conozcan cómo reaccionar en el caso de una
situación de emergencia en un edificio catalogado.

En ese punto, se debe recalcar la importancia de un plan de estas características, pero

igualmente parece adecuado que en el texto se haga mención de la política nacional y
de los agentes forestales, pero no de las policías locales. Algo que denota que desde los
estamentos políticos no se suele tener en consideración a estos cuerpos, tal como se ha
tenido ocasión de mostrar en otros capítulos de la tesis, es que se hace mención expresa
a los recientes acontecimientos en lugares importantes del patrimonio mundial, como
los incendios de Notre Dame u otros grandes incendios acaecidos en la región
madrileña. Esto no hace sino pensar en que, de verdad, en vez de una verdadera
preocupación por la salvaguarda del patrimonio histórico, lo que hay es una intención
de oportunismo político. Para ello, se han revisado los siguientes boletines de sesiones,
con el fin de comprobar el recorrido de tan importante proposición. Con esta búsqueda
se puede ver que, en el Boletín de la Asamblea de Madrid N° 63 del 24 de junio de 2020,
en las páginas 7542 y siguientes, se presenta de nuevo la misma proposición con igual

645
Boletín Oficial de la Asamblea de Madrid nº 11, de 12 de septiembre de 2019, 265 y 266.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

texto que en 2019.

En línea con lo anterior, desde la Dirección General de Patrimonio de la Comunidad de

Madrid, desde 2019 se empezó a elaborar fichas exclusivas para inmuebles en los que
se albergaban bienes culturales, de forma que se pudiera garantizar su salvaguarda en
caso de emergencia. Estas fichas son contrastadas con bomberos, con los que, a su vez,
se realizan simulacros e intercambian posturas en cuanto a las intervenciones646.

En resumen, un plan de salvaguarda debe recoger las acciones a llevar a cabo, una vez
que las personas se encuentran a salvo, para proteger los bienes culturales. Estos se
categorizan y se les asignan unas prioridades en función de las emergencias, de su
importancia histórica o cultural y de los recursos disponibles. Para que se puedan llevar
a cabo con garantías, es necesario que el personal de la institución esté formado y tenga
conocimientos para proteger las obras. Todo ello debe entenderse como parte de un todo
que comprende el plan director de seguridad, del que deben descolgar el resto de los
documentos, como parte de los planes estratégicos de cada entidad. Así, se debe recordar
que en estos planes deben contemplarse las estrategias de recuperación tras las
emergencias o catástrofes. Puede suceder que este punto quede fuera, por considerarse
a priori, no comprendido en la gestión de las emergencias; pero está demostrado que la
recuperación debe empezar desde el momento mismo en que la situación de emergencia
finaliza y, por tanto, debe planificarse igualmente.

En suma, la realización de los planes de salvaguarda no se encuentra tan extendida como

debería, y queda mucho por investigar en la materia. Por otro lado, hay una importante
irregularidad en cuanto a las unidades especializadas de reacción y a las normas que los
desarrollan. Lo mismo sucede con los procedimientos conjuntos, de la planificación
conjunta o del desarrollo de simulacros. De igual modo, existe un amplio
desconocimiento por parte de los profesionales del ámbito de protección civil o de la
seguridad en cuanto a estos aspectos, algo en lo que la falta de claridad en cuanto a su
obligación en las leyes ha tenido algo que ver. En ese sentido, GOMIZ MACEIN647
explicó que, en el borrador publicado para la modificación de la LPHE, se precisa la
realización de planes de salvaguarda frente a riesgos antrópicos y naturales (nuevo
artículo 37 bis) para todas las instituciones que alberguen este tipo de bienes. Algo
totalmente necesario, puesto que en la actualidad no existe la obligación para realizarlos,

646
https://www.comunidad.madrid/noticias/2022/04/07/comunidad-madrid-implanta-sistema-
proteccion-patrimonio-historico-intervencion-servicios-emergencia
647
GOMIZ MACEIN, A. “La Ley de Patrimonio Histórico Español y su propuesta de reforma”. En II
Simposio de Patrimonio Cultural ICOMOS España. Cartagena, 17 - 19 de noviembre,(2022): 563.

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 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

y son escasas las instituciones que cuentan con uno.

5.5 Los riesgos en museos y sitios patrimoniales en la actualidad

Las instituciones culturales y los sitios que en general albergan bienes culturales, al igual
que el resto de las instituciones, deben adaptarse a los contextos actuales. Esto demanda
invertir en actualización y en la capacidad de adaptación que, en las actuales
circunstancias, debe hacerse cada vez de una manera más intensa y en menor tiempo.
Es conocido que algunos de los riesgos actuales han influenciado en estos aspectos,
como en el cambio climático, o en el uso de los medios tecnológicos o el impacto de los
movimientos sociales648.

Tal como se ha planteado a lo largo del capítulo, la prevención es la base de cualquier

sistema de protección civil o de seguridad. Por tanto, es necesario estar al corriente de
la evolución no solo de los riesgos asociados directamente a la institución, sino también
de los de la sociedad en la que se encuentran, particularmente la ciudad. En este sentido,
es necesario que se desarrollen estudios relativos a esta casuística, pero, muchas veces,
por no encontrarse planificado o por falta de recursos, no llegan a elaborarse. Aun así,
hoy día, analizar la amplia gama de riesgos y amenazas es cada vez más complejo. Si
bien las sociedades contemporáneas cambian continuamente en términos nunca vistos,
los riesgos y amenazas aumentan y evolucionan en consonancia. De ese modo, es
necesario añadir diferentes perspectivas a las que tradicionalmente se han venido
utilizando. Así, a modo de ejemplo, se puede mencionar cómo la crisis del COVID-19
ha hecho aún más evidentes algunas de estas carencias, como la ausencia del uso de
métodos prospectivos para adelantar los nuevos riesgos o la falta de preparación
tecnológica en medios para afrontar los cambios y adaptaciones, al igual que la
seguridad de los propios datos.

Se cree interesante mencionar estos estudios, que pasarían por la aplicación de métodos
prospectivos y de inteligencia a la seguridad del patrimonio. Por ahora no han sido
comunes las iniciativas para aplicar técnicas predictivas en el ámbito de la seguridad en
el patrimonio, aunque son más comunes en el ámbito de la gestión de emergencias649 y
de la seguridad. Cabe destacar una iniciativa que el ICCROM puso en marcha en el año
2021, denominada “Prospectiva”650, y cuyo objetivo era explorar estratégicamente el

648
Vid SANZ DOMINGUEZ,et al., “New Security Challenges at Museums and Historic Sites…”.
649
Vid. VVAA., La función de inteligencia en la gestión de emergencias y catástrofes, Seguridad y
Defensa, nº 81, Ministerio de Defensa, IEEE, 2019.
650
https://www.iccrom.org/index.php/es/what-we-do/research/foresight

~ 321 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

futuro del patrimonio cultural. Pero son pocos los estudios que se llevan a cabo en estas
áreas en la actualidad, y es todavía menos común aprovechar documentos o
publicaciones de ámbito prospectivo comunes en otras áreas, pero que podrían
extrapolarse fácilmente al ámbito que ocupa651.

La prospectiva estratégica, tal como la define ICCROM en su web, es un enfoque que

permite identificar los posibles cambios a largo plazo y explorar sus implicaciones para
el futuro. De este modo, se adquieren herramientas para que las organizaciones
desarrollen estrategias con visión de futuro; para que anticipen e, incluso, den forma a
las tendencias venideras. Este tipo de acciones deben ser tomadas en consideración por
los responsables de seguridad de las instituciones, al apoyarse en los documentos e
informes que desde diferentes ámbitos tratan de predecir o aportar datos objetivos sobre
una materia concreta. Estos profesionales, desde su propia perspectiva, deben ser
capaces de usar su experiencia para percibir y predecir qué amenazas y cambios debe
afrontar su institución. Esta es la única manera de garantizar la permanencia a largo
plazo y, por otro lado, asegurar que el patrimonio histórico aporte valor y evolucione en
conjunto con la sociedad en la que se encuentra.

La pandemia del COVID-19 supuso un antes y un después en muchos aspectos. En lo

referente a las instituciones que velan por el patrimonio histórico, estas tuvieron unas
repercusiones tremendas, y ello dejó a la vista importantes carencias en cuanto a la
adaptación de las instituciones a las nuevas tecnologías. Estos hechos se deben observar
en conjunto con los cambios y tendencias sociales que, aunque a primera vista no
deberían afectar el ámbito que ocupan, acaban en muchos casos haciéndolo, por lo que
nunca va a estar de más afrontar estos cambios e interiorizarlos a modo de perspectiva
estratégica para el futuro652. Es necesario, tanto para cumplir con la obligación que
tienen las instituciones de conservar debidamente el patrimonio como para cumplir con
la función social que se espera, al tener en cuenta este tipo de estudios y plantear un
análisis de la situación en general. Este tipo de esbozos deben incluir la situación
política, económica, social, tecnológica, legal e, incluso, medioambiental para, de ese

651
Este tipo de publicaciones son comunes en todos los Estados, en tanto que se realizan anualmente,
hacen públicos aspectos que consideran determinantes para el país. Estos datos se hacen públicos al objeto
de facilitar a todo el tejido económico y social la posibilidad de adaptarse y preverlos. Quizá el documento
más conocido en España es la Estrategia de Seguridad Nacional, que menciona, además, diversos aspectos
relacionados con el Patrimonio Histórico, Vid. RUFIÁN FERNÁNDEZ, F.J., “El patrimonio histórico en
la Estrategia de Seguridad Nacional”. En Compartiendo (visiones de) Seguridad. VI Congreso ADESyD,
editado por Caracuel Raya, M. A.; Díaz Toribio, J.; Sánchez Mateos, E.; Crespo Alzacar, A.; Sánchez
González, M. T., 90-101; pero hay otras instituciones que regularmente publican este tipo de estudios,
por lo que, pueden ser utilizados para obtener una visión global.
652
Sanz Domínguez et al. “New Security Challenges at Museums and Historic Sites…”

~ 322 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

modo, tener un marco de partida que defina dónde se está, y en qué situaciones y bajo
qué condicionantes se encara el futuro.

5.2 La protección del patrimonio arqueológico

Para finalizar este capítulo, se debe analizar de qué modo lo expuesto se puede aplicar
a un tipo de patrimonio histórico particular y con unas características especiales. El
patrimonio arqueológico es, con diferencia, el más expuesto a riesgos en la actualidad
(Cfr. 7.3.5; 4.4 y 2.2.1.1.1). Si bien existen diferentes iniciativas orientadas al control
del expolio, como se vio, son pocos los autores que han abordado el tema mediante
propuestas de aplicación de sistemas de evaluación de riesgo para yacimientos
arqueológicos, los cuales deberían aparejar las consecuentes medidas preventivas y de
seguridad. Estas evaluaciones buscan cuantificar el nivel de riesgo de un determinado
yacimiento, con base en diversos parámetros para establecer un punto de partida desde
el que diseñar protocolos de seguridad, vigilancia o respuestas ante emergencias. Esto
solo implicaría aplicar las evaluaciones de riesgo genéricas a las particularidades de un
yacimiento arqueológico que, por su propia configuración, lleve aparejado un mayor
número de riesgos intrínsecos. Esto permite elaborar estrategias de prevención
particularizadas, y diseñar protocolos que se ajusten a las necesidades específicas que
se tienen.

Uno de los campos en los que se han aplicado este tipo de técnicas ha sido el de los
estudios geológicos orientados a la detección de riesgos en los yacimientos. Su
metodología se ha basado principalmente en la detección de grandes eventos naturales
que desembocaron en una catástrofe en el pasado para extrapolarlos al presente y
obtener una predicción de riesgo. Entre los trabajos que se pueden encontrar en la
materia, se deben mencionar los de JIMÉNEZ SÁNCHEZ, M. y BALLESTEROS, D.,
quienes definieron el concepto de riesgo geoarqueológico como "la probabilidad
relativa, expresada en términos espaciales, de que un yacimiento arqueológico, con un
grado de conservación determinado, sea potencialmente amenazado por un proceso
geológico activo”.653 Por otro lado, se puede encontrar trabajos orientados al estudio de
la arqueosismología y su aplicación a la previsión de los posibles procesos de retorno
de los eventos sísmicos, a fin de predecir la peligrosidad sísmica de una zona y deducir
la consecuente planificación del riesgo. El trabajo más representativo en este campo es
el que se llevó a cabo por el proyecto EDASI654.

653
JIMÉNEZ SÁNCHEZ, M. Y BALLESTEROS, D. “Metodología de evaluación del riesgo
geoarqueológico en castros marítimos: El Castiellu (Asturias, España)”, Geogaceta, Nº62, (2017): 60.
654
GINER-ROBLES, J., SILVA, P. G., PEREZ-LOPEZ, R., RODRIGUEZ-PASCUA, M., AZCÁRATE,

~ 323 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

En cuanto a la aplicación de otras áreas del conocimiento al objeto de la prevención

de riesgos en yacimientos, destacan los trabajos de ALAY Y RODRÍGUEZ655, en los
que se aplican diferentes metodologías del ámbito de la criminología para el estudio del
fenómeno del arqueofurtivismo. Entre ellas, se encuentra el análisis criminológico de
los diferentes perfiles de personas que usan los detectores de metales en yacimientos
arqueológicos. De esa forma, se pueden establecer unos patrones basados en su
capacidad de daño y en los métodos para prevenirlos y detectarlos. Los autores
propusieron, además, diferentes metodologías de estudio, tanto para profesionales como
para las FCS; y, entre las metodologías, se pueden encontrar las evaluaciones de riesgo
para yacimientos, en las que se contempla la medición del riesgo de expolio.

Por otro lado, desde el campo propiamente de la seguridad, son igualmente pocos los
trabajos que se han encontrado; de hecho, solo ha sido uno el publicado, el cual está
accesible para su análisis. Este es el trabajo elaborado por CLARK, SANZ MARCOS,
y CAROTENUDO en el yacimiento de Clunia; 656 en este, el equipo, especializado en
el ámbito de la seguridad, llevó a cabo la evaluación de la seguridad física del
yacimiento y de los alrededores, al objeto de identificar los riesgos y plantear, con base
en los recursos, nuevas medidas de protección. Como en la mayoría de los yacimientos
de este tipo, el principal riesgo al que se encuentra expuesto este es el expolio, y llama
la atención especialmente que un importante elemento de dicho factor de riesgo sea la
falta de apreciación y comprensión del verdadero valor del yacimiento por parte de la
población que lo circunda.

T., GARDUÑO M., y LARIO, J. “Evaluación del daño sísmico en edificios históricos y yacimientos
arqueológicos: aplicación al estudio del riesgo sísmico, proyecto EDASI”. Serie Investigación. Fundación
MAPFRE, 2011.
655
ALAY i RODRÍGUEZ, J.C., “Arqueofurtivismo: tipología, perfilación criminológica y protocolos de
actuación”. En utela de los bienes culturales. Una visión cosmopolita desde el derecho penal, el derecho
internacional y la criminología, dirigido y coordinado por C. Guisasola Lerma y J. Periago Morant, T,
Tirant lo Blanch, Valencia, (2021):. 29-64.
ALAY i RODRÍGUEZ, J.C., Arqueofurtivismo. Manual sobre el estudio de las intervenciones
arqueológicas ilegales, Sèrie Vària del Seminari dÈstudis i Recerques Prehistòriques, 2, Universidad de
Barcelona, 2021.
656
CLARK, J.H., SANZ MARCOS, R. y CAROTENUDO, R. “Archeological site of Clunia Sulpicia”.
En Seguridad en el Patrimonio. Simposio Científico Internacional, editado por KALAM y EKABA
Foundation, 103-108. Madrid. 2019.

~ 324 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

5.8 Conclusión

Se puede concluir que, en España, actualmente existe un marco normativo referente a la

seguridad privada y de la protección civil, el cual es bastante evolucionado y funcional.
Sin embargo, su relación con la protección del patrimonio es todavía difusa. Si bien los
datos estadísticos no son abundantes, en el informe de Condiciones de seguridad en el
patrimonio inmueble cultural en el ámbito español, realizado por el grupo de
investigación LoCUS657 y publicado en el año 2019658, se recoge que el 86,6 % de los
bienes culturales en los que se realizó la encuesta no tiene ningún plan de seguridad para
los visitantes, y el 84,6 % no tiene ningún plan de seguridad para el bien en sí mismo.
Aunque se sabe que estos datos han debido mejorar desde el 2019, es seguro que esto
no se ha dado de una manera en la que se pueda considerar que ha habido un cambio de
tendencia. Por ello es necesario que se sigan desarrollando estudios en la materia, así
como planes de protección para las personas y los bienes, que sean específicos de los
sitios con valores culturales.

Finalmente, no se debe finalizar sin hacer mención a cómo, desde el mundo académico,
especialmente internacional, se está analizando un proceso que, como se ha apuntado a
lo largo de la tesis, se está dando en todo el mundo. Este proceso no es sino la
securitización del patrimonio cultural como respuesta a los cada vez más comunes
ataques. Dicho término quiere poner su énfasis en la cada vez más común tendencia a
relacionar aspectos propios del ámbito de la seguridad con otros que son propios del
patrimonio histórico. La bibliografía al respecto es amplia659 y con varias posturas al

657
Departamento de Urbanismo y Ordenación Territorial, de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura
de Madrid.
658
LoCUS, Grupo de Investigación, Análisis y Diagnóstico de las Condiciones de Seguridad en el
Patrimonio Cultural. En Seguridad en el Patrimonio. Simposio Científico Internacional, editado por
KALAM y EKABA Foundation, 115-119. Madrid. 2019.

659
Entre otras, pueden consultarse los siguientes artículos:
RUSSO, A., y SERENA G., “The Securitisation of Cultural Heritage”, International Journal of Cultural
Policy 25, no. 7, (2019): 843–57.
CHRISTENSEN, M.E.B. “The Cross-Sectoral Linkage between Cultural Heritage and Security: How
Cultural Heritage Has Developed as a Security Issue?”, International Journal of Heritage Studies, 28,
no. 5, (2022): 651–63.
FORADORI, P., GIUSTI, S., y LAMONICA, A.G. “Reshaping Cultural Heritage Protection Policies at
a Time of Securitisation: France, Italy, and the United Kingdom”, The International Spectator 53,
no. 3, (2018):86–101.
ROSÉN, F., “The Dark Side of Cultural Heritage Protection”, International Journal of Cultural
Property 27, no. 4, (2020):.495-510.
LEGNÉR, M., “Securitizing the past: a discussion on the connections between heritage and security”,
Plural, History. Culture. Society, vol. 5, nº 1, 2017.

~ 325 ~
 LOS PLANES DE PROTECCIÓN CIVIL Y DE SEGURIDAD EN LA
PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

respecto, pero la tendencia general es verlo como algo que ha llegado para quedarse. Y
la mejor prueba de ello es el arraigo que ya tiene está en los discursos políticos
nacionales e internacionales, al igual que en la gran variedad de iniciativas que,
relacionadas, se están llevando a cabo en todo el mundo. El mejor ejemplo de ello se
encuentra en la forma en la que la UE ha integrado en su estrategia exterior para la paz
y la seguridad las políticas relacionadas con el patrimonio cultural660.

660
Una aproximación a esta puede consultarse en la siguiente página web:
https://www.eeas.europa.eu/eeas/building-peace-cultural-heritage-%E2%80%93-new-eu-approach-
conflicts-and-crises_und_fr

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

6. GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL

PATRIMONIO HISTÓRICO

En el presente capítulo, basándonos en lo expuesto a lo largo de la tesis, se exponen de

manera más concreta algunas de las problemáticas que, en conjunto, se encuadrarían
dentro del ámbito competencial de las policías locales. Todas tienen en común que
abarcan, desde una perspectiva amplia, el trabajo policial relacionado con la protección
del patrimonio histórico. Podemos interpretar que este capítulo es, en cierto modo, una
parte de lo que podría ser una propuesta de modelo de servicio 661. Adoptamos un
enfoque basado en los preceptos que venimos describiendo y, en la tendencia explicada
por DELGADO MORÁN662, en la que se refleja que en España se ha pasado de un
modelo punitivo frente a la delincuencia hacia otro más preventivo, basado, entre otros
aspectos, en mejorar las condiciones del ambiente y de la población.
Si recordamos lo expuesto a lo largo del Capítulo 4, sobre las interacciones que se dan
dentro de las competencias municipales, y lo analizamos en conjunto con la reflexión
de FARIÑA TOJO663, de que "la ciudad es un artefacto que se está haciendo
continuamente, que continuamente hay que ir adaptando a las necesidades y requisitos
de cada generación, que no debería de terminarse jamás”, podemos concluir que,
mediante un análisis lo más amplio posible de las problemáticas que suscitan dichos
cambios, sería posible la redacción de acciones paliativas que, teniendo como eje y
como intermediarios entre Administración y la sociedad a las policías locales, puedan
constituirse en palancas importantes de acción para que los cambios se realicen de la
mejor manera posible. Estos, a su vez, tal y como recalcó el mismo autor, se deben hacer
con la cautela suficiente para no privar a las generaciones futuras de "determinados
elementos básicos de la cultura”664.
Somos conscientes de que la aplicabilidad directa de las teorías, conceptos y leyes al

661
Tal como comentó CASTILLO MORO, en “Tácticas, técnicas …”, 27, la gran diversidad de
situaciones que pueden darse dentro de las competencias policiales, unido a que son cuerpos
jerarquizados, conlleva que, para poder garantizar el buen fin de las intervenciones, su definición y control
se haga mediante la publicación de Instrucciones y Órdenes de Servicio. Del mismo modo, para que un
grupo de policías se constituya en un equipo enfocado en una parte específica del trabajo policial o una
especialidad, se debe constituir como unidad dentro de la estructura del cuerpo policial concreto. Por esta
razón, se deben de apoyar en un mínimo esquema metodológico y conceptual que permita abarcar la
casuística de una forma profesional.
662
DELGADO MORÁN J., “Políticas públicas de seguridad en España…”,183.
663
FARIÑA TOJO, J. La protección del patrimonio urbano… 10.
664
Ibidem, 10.
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

campo de las políticas públicas siempre acaba contrastándose o chocando con la

realidad. Dado que uno de los objetivos finales de la tesis no es sino buscar la
aplicabilidad de sus planteamientos, se consideró necesario un acercamiento más
práctico para facilitar su implementación, el cual abordaremos en este capítulo. Esta
tarea se vuelve aún más compleja al tener una relación directa con la praxis policial. Por
otro lado, la literatura científica y policial relacionada con este tema no solo escasa665,
sino que los pocos manuales de formación policial se limitan a ofrecer una descripción
concisa y literal de los delitos penales. Del mismo modo, es difícil encontrar un
procedimiento para el seguimiento de este tipo de políticas, algo completamente
necesario y que debe dejarse al criterio de cada entidad administrativa. DELGADO
MORÁN666 propuso como modelo en ese sentido el denominado estándar
BECCARIA667, que no es sino una serie de pautas claras orientadas a asegurar la calidad
de los proyectos destinados a la prevención de la delincuencia y a garantizar que se
alcancen los objetivos previstos.

Por otro lado, las áreas jurídicas y especialidades técnicas que confluyen en las ciudades
y que convergen de una manera especial en el ámbito de la seguridad y la protección del
patrimonio histórico, requieren formación específica y conocimientos por parte de los
policías668. De igual modo, es necesario un trabajo coordinado con los técnicos
competentes en cada materia y en cada rama de la administración. Sin esa
especialización y cooperación, es imposible que los atestados policiales o las sanciones
administrativas acaben teniendo los fines últimos que persiguen669.

665
Aunque son variados los seminarios o cursos que en la materia se imparten, en el estudio documental
realizado solo se ha podido encontrar editado un libro cuyo objetivo es servir de base a un trabajo policial
en la materia: RABADÁN RETORTILLO, T. Delitos contra el patrimonio histórico. Metodología
policial. Editorial TREA, 2015.
666
Delgado Morán, J. “Políticas públicas de seguridad en España…”, 192.
667
Este nombre lo reciben una serie de pautas promovidas por la Comisión Europea para facilitar el
trabajo en la prevención de la delincuencia y la evaluación de los resultados. Estas pueden consultarse en
el siguiente documento: https://www.beccaria-standards.org/Media/Beccaria-Standards-spanisch.pdf
668
En línea similar a los criterios que se siguieron con la creación de la Fiscalía Coordinadora de Medio
Ambiente, que, tal como afirmó GARCÍA CALDERÓN, J. M., “Presentación”, Revista del Ministerio
Fiscal, N.° 5, (2018): 6, "ha resultado esencial para frenar la triste impunidad frente a las agresiones y el
expolio que, de manera especialmente intensa durante la segunda mitad del siglo XX, ha venido sufriendo
nuestro Patrimonio Histórico”. Vid. También VERCHER NOGUERA, A. “La especialidad de medio
ambiente y urbanismo”, Fiscalía General del Estado. 2018, disponible en:
http://femp.femp.es/files/3580-2168-fichero/Antonio%20Vercher.pdf, donde explica la formación de la
fiscalía y hace un balance de su estado.
669
No será difícil para el lector recordar alguna noticia en la que se absuelve a alguien por realizar
construcciones ilegales en zonas protegidas o cometer algún tipo de ilícito contra la naturaleza,
normalmente con graves consecuencias y costosas reparaciones, que, sin embargo, no llegan a
materializarse en ningún tipo de sentencia condenatoria. Esto también ocurre en los delitos contra el

~ 328 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

En este punto, donde buscamos acercarnos a cómo poner en práctica lo expuesto

anteriormente, es necesario realizar una breve introducción a la normativa por la que se
rigen las AA. PP. Esta normativa, junto con la ya mencionada anteriormente, condiciona
el ejercicio de las competencias de dichas administraciones. Los cuerpos policiales, al
ser parte de la Administración Pública, deben regirse igualmente por la normativa que
la regula. Como se señaló anteriormente, el desarrollo organizado de este tipo de
propuestas en un cuerpo de policía local requiere no solo del compromiso de los
responsables, sino también de la ejecución de los actos correctos para su éxito a largo
plazo.
En este sentido, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público, estableció en su artículo 6.1 que "los órganos administrativos podrán dirigir
las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y
órdenes de servicio”. Por lo tanto, como explicó CASTILLO MORO,
circunscribiéndose al ámbito de aplicación del artículo a las FCS, este se refiere a "todas
aquellas Instrucciones, Órdenes Generales y Circulares donde vienen desarrollados
manuales y programas con tácticas, técnicas y protocolos de trabajo policial”670. Por
tanto, para poner en funcionamiento de una manera adecuada un servicio policial en la
materia que estamos tratando, los responsables policiales y políticos de la corporación
deben tener en cuenta estos puntos para organizar el trabajo y garantizar la seguridad
jurídica, tanto del posible infractor como del propio policía. Las intervenciones deben
estar respaldadas desde su inicio no solo por el cumplimiento de la normativa que
legitima la intervención en sí, sino también por ampararse dentro de las funciones
encomendadas en la planificación del cuerpo policial. La responsabilidad que se puede

patrimonio histórico, donde se presenta un matiz algo más controvertido, dado que los objetos
intervenidos y posteriormente devueltos por los juzgados pasan a ser totalmente legales en el mercado.
No puede ser de otra manera, puesto que los juzgados deben aplicar los principios que garantizan un
proceso judicial justo; por lo tanto, en caso de duda sobre la comisión del ilícito penal por parte del
acusado, se debe absolver, no hay término medio. Sembrar la duda por parte de un abogado defensor en
materias tan técnicas y complicadas de probar no es difícil. Por consiguiente, si el número de casos
judiciales en los que se absuelve es grande, es mucho mayor el número de los casos que no llegan a
judicializarse por no tener garantías mínimas de prosperar. Contra esto solo se puede actuar de dos
maneras: por un lado, aumentando el número de efectivos policiales dedicados en exclusiva a esta materia,
y por otro, aumentando su formación y especialización. Está demostrado que esto último tiene un fuerte
impacto y acaba con la cifra negra. A modo de ejemplo, puede consultarse la siguiente noticia, en la que
se hace eco del aumento de los expolios, pero creemos que lo que refleja de verdad es un aumento en el
trabajo policial: https://sevilla.abc.es/sevilla/casos-judiciales-expolio-provincia-sevilla-crecen-labor-
20230610070906-nts.html#vtm_funnel=exito-registro-
gis&vtm_tipoProceso=gis&vtm_procesoFinalizado=si&vtm_proceso=registro-
gis&vtm_tipoRegistroLogin=registro-gis
670
CASTILLO MORO, M. “Tácticas, técnicas…”, 28.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

exigir a un funcionario de un cuerpo de policía no es solo civil o penal, sino también

profesional mediante vías internas de la institución.
Por otro lado, GARCÍA RUBIO671 diferenció cuatro aspectos dentro de los diversos
ámbitos administrativos que confluyen en la gestión municipal de los centros históricos.
A saber: las potestades de planificación (I) recogidas en la LBRL, que permiten la
confluencia de varias políticas públicas relativas al desarrollo de las ciudades; las
potestades reglamentarias (II), que se extienden a amplias áreas con incidencia en la
vida diaria de los ciudadanos, estas pueden abarcar desde la protección de los
consumidores, el ocio nocturno o la circulación, entre otros aspectos; las políticas y
competencias municipales de carácter policial (III), donde encontramos un amplio
abanico de competencias de policía administrativa relacionadas con el urbanismo, pero
también con el cumplimiento de las normas mencionadas anteriormente, y sobre todo,
con el control para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas concretas, como
puede ser la rehabilitación de una zona, entre otros; finalmente, menciona las
capacidades de fomento (IV), es decir, la posibilidad de colaborar en el beneficio de una
zona mediante la iniciativa privada y ciudadana orientada al desarrollo de la ciudad. En
resumen, podemos identificar las diferentes herramientas con las que cuentan los
ayuntamientos en: técnicas reglamentarias y planificadoras, técnicas de intervención y
sanción, servicio público, y finalmente técnicas de fomento y revitalización672.
Coincidimos con GARCÍA RUBIO673 en la apreciación de que, tradicionalmente, estos
instrumentos jurídicos se han aplicado de una manera desconectada de los que regulan
el Patrimonio Histórico. Sin embargo, cada vez son más comunes las iniciativas en las
que de manera multidisciplinar se tienden a acercar, buscando así lograr una gestión más
adecuada de estos bienes. Incluso, se consideran otras áreas normativas que confluyen
en el condicionamiento del espacio de las ciudades, como vimos en el Capítulo 4. Por
otro lado, el aprendizaje continuo y la adquisición de habilidades son esenciales en
cualquier cuerpo policial en la actualidad, especialmente en áreas donde los avances
técnicos y las innovaciones son constantes. Esto cobra aún más importancia en la
persecución de ilícitos financieros, cuyo aumento ha sido una constante en las últimas
décadas, y que, a pesar de las medidas legislativas orientadas a su control, los métodos
para evadirlas siguen estando en la actualidad un paso por delante.

671
GARCÍA RUBIO, F. “Preámbulo”. En Régimen jurídico de los centros históricos, editado por García
Rubio F.; Sánchez Goyanes E. y Javier Melgosa F., 20. 2007. Madrid: Dykinson.
672
GARCÍA RUBIO, F. “La intervención administrativa sobre los centros históricos”. En Régimen
jurídico de los centros históricos, editado por García Rubio F.; Sánchez Goyanes E. y Javier Melgosa, F.,
30. Madrid: Dykinson. 2007.
673
Ibidem, 38.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Aunque las habilidades para llevar a cabo investigaciones financieras están actualmente
en el centro de las demandas para la lucha de diversos tipos de ilícitos, incluidos los
relacionados con bienes culturales, sigue siendo uno de los campos en que los cuerpos
policiales requieren de mayor formación674. Por lo tanto, no se puede plantear un plan
de especialización policial sin considerar, no solo la formación inicial, sino también
garantizar una adecuada actualización. Por consiguiente, este capítulo no se entendería
completamente sin hacer referencia a este aspecto.

6.1 Formación

Todo lo expuesto hasta este momento carecería de sentido sin las organizaciones
policiales no desarrollaran un plan formativo coherente con las expectativas y, en lo
posible, anticipándose a las necesidades futuras mediante los correspondientes estudios
de prospectiva. Para lograr esto, es necesario establecer convenios de colaboración con
entidades especializadas en cada ámbito administrativo, con el fin de recibir no solo la
formación especializada necesaria, sino también para facilitar la colaboración y el
intercambio de conocimientos entre las instituciones, lo que a su vez promueve el
desarrollo de la investigación en esos campos. Por ejemplo, como comentó CAMPOS
DOMÉNECH675, en el ámbito de la Policía Judicial es especialmente necesaria la
colaboración con el Centro de Estudios Judiciales.

Por otro lado, es ampliamente reconocido que, en la actualidad, identificar no solamente

en qué, sino quién necesita formación, es uno de los pilares para garantizar la efectividad
y el éxito de un programa formativo676. De una adecuada planificación depende el buen
desempeño del trabajo policial y el servicio que se brinda a los ciudadanos,
especialmente a medio y largo plazo. Sin una formación adecuada en el momento
oportuno, se dificulta enormemente la consecución de los objetivos propios de la labor
policial y, en el caso de delitos relacionados con nuevas tecnologías o que requieran
conocimientos técnicos específicos, se vuelve prácticamente imposible.
Teniendo esto en cuenta, y dejando de lado las titulaciones o experiencia que se pudieran
tener previamente al ingreso en un cuerpo policial, así como las que se adquieren una
vez dentro del cuerpo policial, la formación complementaria es necesaria para poder
materias que son complejas por sí mismas. Además, este tipo de inversión es más

674
Vid. CEPOL European Union Strategic Training Needs Assessment 2022-2025.
675
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica …”, 274, quien comentó
que los convenios de colaboración con el Ministerio del Interior recogen estos aspectos.
676
Vid. CEPOL European Union Strategic Training Needs Assessment 2022-2025.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

rentable, tal como explicó RIVERO ORTEGA677, por encima incluso de la inversión en
nuevas tecnologías, cuando la formación se orienta a quienes patrullan y realizan a pie
de calle su labor. En este sentido, tanto la PN como la GC han sabido adaptarse a estas
demandas, constituyendo sendos centros universitarios, lo que les permitirá mantenerse
como referentes en un futuro próximo678. Cada vez son más frecuentes los proyectos y
actividades formativas que se desarrollan a nivel internacional, permitiendo adquirir
nuevas habilidades y mejorar la operatividad, tanto de policías como de mandos,
compartiendo experiencias y mejorando las redes de colaboración. Desde hace años, son
muy frecuentes los proyectos europeos en los que se busca mejorar la eficacia del trabajo
policial.
Igualmente, importante para cualquier organización es tener la capacidad de prever qué
formación se va a necesitar en un corto o medio plazo, puesto que solo así se conseguirá
que la adquisición de las habilidades llegue a los efectivos que patrullan en el momento
necesario para que sean útiles. De este modo, los agentes en su trabajo puedan estar
preparados para afrontar los nuevos y variados retos emergentes que van surgiendo. Las
habilidades digitales y el uso de las nuevas tecnologías son quizás uno de los aspectos
que más caracterizan este trabajo especializado, y que requerirán que la Administración
proporcione los recursos y los medios propicios. En este sentido, son diversos los
ámbitos delictivos que hacen uso de nuevas tecnologías en su día a día, y cada vez son
más numerosas las herramientas diseñadas para facilitar el trabajo de los cuerpos
policiales. Sin embargo, dado que estas tecnologías no solo se utilizan para cometer
delitos, sino que también son utilizadas diariamente por las personas que los cometen,
se abre un amplio campo de posibilidades para su uso por parte de los cuerpos policiales,
como, por ejemplo, las técnicas de investigación en fuentes abiertas679.
La continua y rápida evolución de estos sistemas conlleva la necesidad de una formación
adecuada que permita la adaptación por parte de los cuerpos policiales, junto con un
adecuado desarrollo de los estudios tendentes a prever su evolución, como expuso
DELGADO MORÁN 680. No es sorprendente, por tanto, que una de las necesidades

677
RIVERO ORTEGA, R. “Dos siglos de Policía española: sombras y luces”. The Conversation. 18 de
enero de 2023.
678
En cuanto a las policías locales, la competencia sobre su formación depende de sus consistorios, pero
especialmente de las CC. AA., por lo que cada una de ellas cuenta con centros de formación en los que
no solo los componentes de las policías locales, sino también los agentes forestales, bomberos o servicios
sanitarios adquieren la formación necesaria para su incorporación y las especializaciones y
actualizaciones necesarias. Por otro lado, cuando el municipio cuenta con un alto número de efectivos y,
en coordinación con la comunidad autónoma, puede crear su propio centro de formación.
679
Vid. RUFIÁN FERNÁNDEZ, F., y CONSTANTE ORRIOS, A. J. “Open-Source Intelligence and
Cultural Property Crimes2, European Law Enforcement Research Bulletin, (6), SCE Nr. 6, 2022.
680
DELGADO MORÁN, J.,” Políticas públicas de seguridad en España…”, 193.

~ 332 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

constantemente identificadas en cuanto a la formación de cuerpos policiales en Europa

sean las competencias relacionadas con nuevas tecnologías681. Todos los documentos a
nivel europeo que han abordado de alguna manera la formación de los cuerpos policiales
han destacado este aspecto. La Agenda Europea de Seguridad, adoptada en 2015682,
identificó la formación como una acción transversal que se debe apoyar para luchar
contra el crimen en Europa. En el mismo sentido, la ESU, adoptada en 2020683, confirmó
este punto y añadió la necesidad de enfatizar dicha formación para afrontar las amenazas
emergentes relacionadas con la tecnología.
Puestos en perspectiva los retos actuales, es crucial que, junto con la formación, se
realicen actividades orientadas a mejorar las capacidades y adquirir nuevos
conocimientos, en las cuales deben participar activamente los cuerpos policiales. En esta
línea, la ESU establece que la investigación y la innovación son herramientas poderosas
para anticipar riesgos y oportunidades, así como para combatir las amenazas. La mejor
y más rápida manera de mejorar e implementar estas capacidades es fortaleciendo la
cooperación con universidades y otros centros de investigación. Como comentamos
anteriormente, las FCSE se están adaptando en esta materia. Quizás, y dada la normativa
y la complejidad inherente a la gestión de las policías locales (Cfr. 3), se deba fomentar
este tipo de convenios desde las consejerías competentes de las comunidades
autónomas. No obstante, un análisis de la situación actual y de las posibilidades de
desarrollo que un campo así posibilita daría lugar a un estudio propio. En este sentido,
la capacitación para llevar a cabo investigaciones, por ejemplo, en fuentes abiertas o
utilizando diferentes tecnologías, ha resultado crucial para la lucha contra algunos
delitos, como pueden ser los daños al patrimonio684 o la compraventa de antigüedades u
objetos usados (Cfr. 4.4). En esta misma línea, las instituciones europeas están
apostando a la hora de financiar proyectos (ver Capítulo 2, p. 56).
El desarrollo de programas formativos coherentes, y especialmente pensados a largo
plazo, requiere la participación simultánea en programas de investigación y desarrollo
del conocimiento en la materia. Esto solo puede lograrse mediante la colaboración con
centros de investigación, a los cuales las fuerzas policiales pueden aportar una amplia
experiencia y, sobre todo, grandes posibilidades de experimentación y puesta en práctica
de nuevas ideas. Fomentar estas colaboraciones también ayuda a que los propios policías

681
Vid. CEPOL European Union Strategic Training Needs Assessment 2022-2025.
682
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/MEMO_16_1062
683
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_1379
684
La Policía Local peina las redes sociales para "cercar" a grafiteros de Sevilla (diariodesevilla.es)
https://www.diariodesevilla.es/sevilla/policia-local-grafitis-sevilla_0_1620138627.html

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

inicien estudios e investigaciones en áreas donde perciben la necesidad de avanzar, o

mejoren habilidades indispensables para una gestión efectiva del servicio público.
Otra línea de trabajo importante, y que es consustancial a lo que venimos exponiendo,
es la cooperación internacional. Esta cooperación no se limita al trabajo propiamente
policial, sino que implica participar en proyectos en los que se comparta y desarrolle
nuevo conocimiento. Es esencial permitir la colaboración entre instituciones policiales,
judiciales y universitarias, entre otras, para poder avanzar, a su vez, hacia una mejor
formación y conocimiento. En este sentido, y refiriéndonos a lo comentado
anteriormente, nos gustaría destacar, que, normalmente, las líneas de financiación tienen
tendencia a facilitar el acceso a áreas más relacionadas con las ciencias puras y la
tecnología. Es común que áreas del conocimiento relacionadas con las Ciencias Sociales
y Humanas enfrenten dificultades para alcanzar los estándares requeridos en las
convocatorias de financiación. Por lo tanto, creemos que un cambio en la dirección
mencionada también debe ir acompañado de una revisión de las prioridades en la
financiación de proyectos e investigaciones de este tipo685. De otro modo, aspectos
como los abordados en esta tesis, continuarán siendo un vacío sin resolver que se
arrastrará independientemente de las modificaciones o cambios que se implanten.
Se puede concluir, por tanto, que un servicio policial debe contar no solo con las
especialidades demandadas por los campos delictuales de su competencia, sino también
con medidas adecuadas para garantizar una formación y una prospectiva en cuanto a su
capacitación, asegurando así que puedan cumplir adecuadamente sus objetivos. Esta
formación especializada en una materia específica también permite a los responsables
policiales elaborar estrategias evaluables. Sin un conocimiento adecuado en una materia
concreta, es difícil establecer estrategias apropiadas, puesto que resulta imposible
definir objetivos medibles y alcanzables. De esta manera, se pueden garantizar
evaluaciones adecuadas que permitan el crecimiento institucional mediante la
adaptación y la planificación de la gestión. En última instancia, como mencionó
MARTÍNEZ GARCÍA686, se puede afirmar que la formación y el perfeccionamiento de
las policías locales es la base primordial para la coordinación.

685
Para tener una visión más profunda, puede consultarse el siguiente documento de posición: Varjú, V.,
TAGAI, G., CABELLO, V., SORMAN, A. H., ROBISON, R., FOULDS, C., BÁLINT, D., GALENDE
SÁNCHEZ, E., ZINDULKOVÁ, K., PÁLNÉ KOVÁCS, I., et al. “Supporting the Social Sciences &
Humanities across Southern and Central & Eastern Europe: A Position Statement for international
climate, energy and mobility research”. Cambridge: SSH CENTRE. 2023 En este documento, los autores
instan a la Comisión Europea a reconocer el valor que tienen las ciencias sociales y humanas en el
desarrollo europeo.
686
MARTÍNEZ GARCÍA, J. A., “Gestión de las policías locales desde la coordinación”, Cuadernos de
Derecho Local, Fundación Democracia y gobierno Local, octubre, (2021): 200.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

6.2 Operativa

Según SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ687, es reveladora la trascendencia de la

participación local en la puesta en práctica de la normativa de protección del patrimonio
histórico. El autor señaló la importancia que, en la práctica, tienen las entidades locales,
principalmente a través de las autorizaciones de diferentes intervenciones en inmuebles
protegidos. Este aspecto, que no visto siempre se aprecia en toda su profundidad, puede
llevar a que un control inadecuado de esas autorizaciones redunde en la pérdida o daño
del patrimonio histórico. Un ejemplo claro lo encontramos con las declaraciones
responsables (ver supra). En los siguientes apartados, basándonos en lo expuesto
anteriormente, se analizan diferentes aspectos que se dan a diario en las ciudades
españolas desde una perspectiva que abarca la gestión y conservación del patrimonio
histórico junto con el trabajo diario de las policías locales. El objetivo de estos apartados
no es detallar cómo debería llevarse a cabo una intervención policial en esta materia,
puesto que excedería los límites y objetivos de esta tesis. Sin embargo, sí pretenden
ofrecer una reflexión crítica sobre las posibilidades de mejora de estos servicios, con el
propósito de garantizar la seguridad de los ciudadanos y el correcto desarrollo de las
actividades económicas de una ciudad.
De igual modo, se propuso realizar una suposición de escenarios posibles en los que se
puede llegar a actuar, con el fin de establecer patrones para generar información policial
relevante y combatir el delito y las infracciones administrativas desde sus primeras
causas688. Partiendo de lo que recogen las diferentes normativas y de las diversas
problemáticas señaladas a lo largo de la tesis, se abordan aspectos concretos
relacionados con la praxis policial, aportando casos principalmente de la ciudad de
Madrid. Por ejemplo, en lo que respecta a las inspecciones de obras, una competencia
propia de las policías locales y que se lleva a cabo de manera cotidiana, nos encontramos
con que aspectos como el control de los posibles trabajos arqueológicos o de
restauración no se ejercen de la forma deseable. Esto conlleva la necesidad de establecer
una figura de control, posicionada entre el interesado y la administración, que permita
tanto la inspección de las obras o actividades que afecten a elementos que deben
conservarse, como la recogida de medios de prueba necesarios para una posible futura
sanción, en caso necesario, en un momento próximo a la solicitud.

687
SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ “Municipios y patrimonio cultural…”, 152.
688
Para ampliar información sobre las teorías y enfoques interpretativos que constituyen en la actualidad
el marco de referencia para las medidas de prevención y de las políticas de seguridad, puede consultarse
a DELGADO MORÁN, J. “Políticas públicas de seguridad en España…”, 193 y ss.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Actualmente, hay varios ejemplos de establecimientos situados en edificios con algún

tipo de protección que realizan obras que dañan o cambian sus valores. Aunque la
normativa lo prohíba o limite por diversas razones, muchos interesados no lo cumplen.
Dado que la administración no puede realizar inspecciones necesarias en un tiempo
razonable, se dan casos en los que varios años después se notifica al interesado que ha
realizado una obra ilegal o no amparada dentro de las modalidades permitidas por la
declaración responsable. Esto conlleva una serie de problemas difíciles de resolver,
como, por ejemplo, el traspaso del negocio a otra persona en esos años.
Este tipo de actuaciones comprende muchos problemas para los ciudadanos en su
conjunto, como la pérdida de bienes patrimoniales y de inseguridad jurídica, junto con
la competencia desleal de quien, a sabiendas, utiliza este tipo de "vacíos legales” para
operar con actividades que de otro modo no serían autorizadas. Normalmente, en los
años que tardan en cerrar, obtienen beneficios que les compensan sobradamente. Para
los supuestos interesados que han realizado la obra o actividad sin mala fe, supone la
inversión de dinero y recursos en unas obras para que, tiempo después, la administración
les obligue a volver a invertir dinero en deshacerlas completamente; y para la
administración, el problema de acumulación de expedientes administrativos y de
recursos contencioso-administrativos. Dado que una práctica que normalmente es laxa
con lo tasado en la normativa da pie a infinidad de agravios a particulares que son
susceptibles de recurso, la obligación del restablecimiento de la legalidad rara vez se
lleva a buen puerto. No es difícil imaginar que una inspección por parte de la policía
local podría ayudar a corregir en buena manera estos problemas, incluso detectando otro
tipo de ilícitos que puedan venir asociados.
6.2.2 Espectáculos públicos y actividades recreativas
La inspección y control de los espectáculos públicos y las actividades recreativas han
sido tradicionalmente áreas de trabajo en las que las policías locales han ejercido sus
competencias. Esto se debe principalmente al amplio alcance que engloba tanto la
normativa autonómica como la local, así como al variado número de aspectos a tener en
cuenta al inspeccionar estas actividades. Y, como es natural, nos encontramos también
con la protección del patrimonio histórico.
Independientemente de las relaciones lógicas con la inspección de licencias y
declaraciones responsables, de las que ya hablamos, vamos a analizar a continuación
algunos aspectos concretos de las normas que regulan estas actividades y cómo se
debería hacer hincapié en esta materia durante las inspecciones. En la Comunidad de
Madrid, estos aspectos están regulados en la Ley 17/1997 de 4 de julio, de Espectáculos
Públicos y Actividades Recreativas (LEPAR), que en su artículo 6 establece las

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

condiciones técnicas y los requisitos que se deben cumplir en estas actividades para
garantizar la seguridad del público y la higiene de las instalaciones. En su punto e), se
establecen entre las condiciones obligatorias: "e) Protección del entorno urbano y
natural, y del medio ambiente, protección tanto del entorno natural como del urbano y
del patrimonio histórico, artístico y cultural”.
Además, esta ley contempla el desarrollo de este tipo de actividades en edificios
protegidos, teniendo en cuenta las limitaciones que podrían surgir debido a su
configuración y estructura. Para lograr esto, en su artículo 11 determina unas licencias
excepcionales que deben contar con un dictamen previo vinculante del órgano
competente de la Comunidad Autónoma, es decir, el competente en materia de
protección del patrimonio:
"Los Ayuntamientos, excepcionalmente y previo dictamen vinculante del órgano
competente de la Comunidad de Madrid, podrán conceder licencias a aquellos locales
o edificios, de valor histórico-artístico o interés cultural, que figuren inscritos en el
Catálogo de Edificios de Interés Cultural o Valor Histórico-Artístico de la Comunidad
de Madrid, que no puedan cumplir la totalidad de los requisitos exigidos en la
normativa vigente, siempre que se pueda garantizar la debida seguridad del edificio y
de las personas mediante las medidas correctoras necesarias, y que se acredite el
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6.3 de esta Ley. Esta posibilidad debe
entenderse sin perjuicio del cumplimiento de las restantes disposiciones contenidas en
la presente Ley”.
Llama la atención, en primera instancia, que los edificios protegidos a los que se refiere
sean los que se encuentran en el Catálogo de la Comunidad Autónoma, no los del
Catálogo del PGOU. Esto circunscribe este control administrativo, en principio, a este
tipo de bienes. Sin embargo, la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y
Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, recoge que
tanto las licencias como las declaraciones responsables en las que se vayan a
fundamentar actuaciones que afecten a bienes con protección histórico-artística deben
contar previamente con autorización de la comisión competente en materia de
protección del patrimonio histórico artístico y natural del municipio. Por tanto,
quedarían englobados los edificios contenidos en el catálogo.
Sin embargo, como comentamos anteriormente, el sistema, al estar diseñado para
funcionar con plazos cortos, no garantiza de forma adecuada la protección de estos
bienes. Principalmente, esto se debe a la falta de medios de las áreas encargadas en los
ayuntamientos. Por lo tanto, muchas veces, cuando se quiere intervenir, es demasiado
tarde, y aunque se logre la sanción, el bien ya se ha dañado o se ha perdido. La enorme

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

cantidad de licencias de este tipo que se llevan a cabo en grandes ciudades, donde este
tipo de negocios representan un importante porcentaje de su economía, hace que sea
imprescindible un control rápido de las actuaciones que no se ajusten a la normativa. De
este modo, podremos conservar con garantías los bienes históricos dentro de la ciudad,
en conjunto, y en el mismo sentido de lo que explicábamos en relación con el paisaje
urbano (Cfr. 4).
La inspección de otras áreas competenciales, como la protección de menores, la policía
administrativa, la seguridad ciudadana, la protección de consumidores y usuarios, entre
otras, requiere prioritariamente lograr el máximo nivel de seguridad y el mínimo nivel
de conflictividad para los agentes actuantes. Esto se debe hacer en función de diferentes
factores que se escapan del objetivo de este trabajo, pero que obviamente pueden
condicionar su desarrollo y, por tanto, deben ser tenidos en cuenta.
Un aspecto importante, relacionado con lo explicado anteriormente es la protección que
se otorga a los comercios tradicionales, como elementos definitorios de unas zonas
específicas de la ciudad. Aunque este tipo de comercios suelen estar fuera del alcance
de la normativa referida sobre espectáculos públicos y actividades recreativas, puesto
que se consideran en su mayoría comercio minorista, existen dos cuestiones que
consideramos importante recalcar. Por un lado, la tendencia a reutilizar estos espacios
para abrir nuevos negocios con mayor rentabilidad. Si estos estuvieran sujetos a leyes
como la LEPAR, en ese caso sí aplicaría. Y, por otro lado, la protección jurídica que
puedan recibir estos establecimientos, aspecto del que no hay mucho desarrollo
bibliográfico, a pesar de que están desapareciendo a un ritmo alarmante en las ciudades
españolas.
Si bien no es común que desde las CC. AA. se protejan este tipo de establecimientos, es
más habitual que se haga desde los ayuntamientos a través de los catálogos del PGOU.
En Madrid, existe un catálogo de establecimientos históricos desde los años ochenta, es
decir, desde antes de la redacción del PGOU689. Dicho catálogo se modificó en 2007 y
desde entonces no se ha actualizado, lo cual consideramos necesario por las mismas
razones argumentadas anteriormente.
Es relevante mencionar que en la Comunidad Autónoma de Cataluña se promulgó la
Ley 6/2022, de 7 de abril, de modificación de la Ley 9/1993 del patrimonio cultural
catalán, con el fin de preservar los establecimientos emblemáticos. Esta ley busca
precisamente proteger esos establecimientos que, debido a la rápida evolución de los

689
Vid. OSORIO, C. y BENÍTEZ, A., Tiendas de Madrid, ed. La Librería, Madrid, 2010.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

hábitos de consumo, están en riesgo de desaparecer si no toman las medidas de

protección adecuadas.
6.2.2 Actos vandálicos
Quizá este sea el ámbito de actuación más evidente en el que podemos incardinar el
trabajo de las policías locales, puesto que es, probablemente, de los más fáciles de
apreciar de una manera directa, y, por tanto, que mayor impacto tienen en la sociedad.
Este tipo de actuaciones es enorme y muy difícil de enumerar, pero dentro de ellas la
que más relevancia tiene en cuanto a la protección del patrimonio histórico son los
grafitis vandálicos690 en todas sus formas de realización.
La prohibición de este tipo de conductas encuentra su expresión normativa
principalmente en las ordenanzas de convivencia o de limpieza de los diferentes
ayuntamientos españoles. Además, su importancia y frecuencia llevaron a la inclusión
de la realización de grafitis vandálicos en el cuadro sancionador de la LOSC. Esta última
medida se introdujo como parte de la reforma efectuada en el Código Penal español en
el año 2015, que eliminó las faltas y pasó a contemplar esta nueva sanción en la LOSC,
que antes estaba considerada como la falta de deslucimiento. De este modo, se establece
la posibilidad de sancionar administrativamente estas conductas, que en la mayoría de
los casos implican un acto de deslucimiento.
Vamos a utilizar el término "deslucimiento” para introducir lo que nuestro Código Penal
y la jurisprudencia viene entendiendo sobre la materia. En cuanto a su distinción, vamos

690
Nos referimos con dicho término a los que se realizan sin ningún tipo de autorización administrativa
ni tampoco de los propietarios de los bienes sobre los que se realiza. Y queremos conscientemente
diferenciarlo del grafiti en sí, puesto que este último es socialmente mucho más complejo, y responde a
movimientos culturales que, en muchos casos, no solo son perfectamente legales, sino que sirven de
expresión a artistas contemporáneos o movimientos sociales. De hecho, el propio grafiti vandálico, en
algunas ocasiones ha tenido tal relevancia que ha pasado a considerarse un elemento cultural a proteger.
Por ejemplo, la única firma original que queda en Madrid de Muelle, grafitero icónico de los años ochenta,
ha sido protegida por el Ayuntamiento de Madrid. O la convocatoria hecha por Banksy en The Can
Festival, un evento de grafiti en Londres, entre los días 3 y 5 de mayo de 2008, que transformó el túnel
de Leake Street en una verdadera galería de arte. Para obtener más información al respecto, se pueden
consultar las siguientes obras: ALMANSA SÁNCHEZ, J. “Arqueología y sociedad…”,. 3; LABURU,
A., “Grafitis, sanción, condena penal o manifestación artística”, RIIPAC, N.º 5-6, 2015. Sobre la defensa
del grafiti como movimiento cultural, social y artístico, recomendamos las obras de FIGUEROA
SAAVEDRA, F., entre otras, “Grafiti: un problema problematizado”, Materia de debate, tomo IV,
Madrid: Club de Debates Urbanos, (2013): 373-401; y “Grafiti y espacio urbano”, Cuadernos del
Minotauro, N.º 1, junio, (2005): 9-14; y en concreto, sobre su consideración legal, recomendamos la
consulta del Trabajo Final de Máster (TFM) de MUÑOZ YESTE, A. “Habitar los Márgenes. Un estudio
sobre el grafiti y su cabida en el marco jurídico español”, Trabajo Final de Máster. Curso 2022-2023,
Universidad Complutense de Madrid.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

a utilizar el criterio expuesto en la STS 333/2021, de 22 de abril, Sala Segunda, donde

el Tribunal señala en el Fundamento de Derecho tercero:
"Desde una interpretación derivada de la evolución legislativa de la tipicidad del delito
y la inclusión de las pintadas en el delito de daños, ha de tenerse en cuenta que el
legislador penal, cuando promulga el Código de 1995, decidió diferenciar el delito de
daños del deslucimiento de bienes (art. 626 CP). El primero, contempla los resultados
dañosos que implican una pérdida de la sustancia, en tanto que el deslucimiento, incluía
los actos de deslucir porque afeaba el bien, sin dañarlo físicamente, o si lo hacía lo
realizaba de forma susceptible de ser reparada, sin afectar a la sustancia, por lo que
no produciría menoscabo. El mero deslucimiento, que no producía menoscabo porque
era fácilmente reparable, no era subsumible en los daños del art. 263, sino en el
deslucimiento tipificado en la falta del art. 626 CP derogado por la reforma del Código
de 2015. De manera que en la tipicidad del daño se incluye la destrucción de la cosa, o
la pérdida total de su valor, o su inutilización (que supone la desaparición de sus
cualidades o utilidades), y el menoscabo de la cosa misma (que consiste en la
destrucción parcial, el cercenamiento a la integridad o la pérdida parcial de su valor),
quedando fuera de esa tipicidad, para la que se reservaba una novedosa figura en el
art. 626, el llamado "deslucimiento" que en su acepción gramatical es "acción de quitar
gracia, atractivo o lustre a una cosa", porque la acción realizada no afecta a la
sustancia de la cosa que sigue existiendo como tal, aunque deslucida. Funcionalmente,
sigue prestando su utilidad. Por ello, si el resultado supone la pérdida de las
condiciones estéticas, que son susceptibles de ser reparadas, encontraba su acomodo
típico en la falta del artículo 626 del Código Penal y ahora en el ámbito administrativo
sancionador de la Ley de Seguridad Ciudadana (art. 37)”.
Este criterio, que establece la distinción entre el deslucimiento y el daño precisamente
en función de las repercusiones del hecho y utiliza una cuantificación tanto económica
como de criterio técnico en la reparación, aunque es el más seguido en la actualidad, y
el que nosotros consideramos correcto, no llega a ser del todo compartido. La aplicación
de la distinción entre el deslucimiento (despenalizado) y el delito de daños recogido en
el artículo 263 del Código Penal no ha sido, por tanto, pacífica. Una importante parte de
la jurisprudencia menor, tras la reforma de 2015, ha venido considerando que este tipo
de conductas se encontraban completamente despenalizadas691, al menos, hasta que
hubiera una jurisprudencia en la materia más clara, por lo que estimaban que debían
tratarse como infracciones administrativas. La SAP Toledo (Sección 1ª), 184/2016, de
14 diciembre, entiende que unos grafitis realizados en unos vagones de tren son

691
ARMAS PÉREZ, J. “Los grafitis en la legislación española”, Derecho y Cambio Social, N.º 56,
abril-junio, (2019): 364.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

deslucimiento; o la SAP de León 922/2016, de 20 de diciembre, que aboga precisamente

a esa falta de jurisprudencia para remitir los hechos al procedimiento sancionador, entre
otras sentencias, han adoptado esta interpretación de este tipo de comportamientos.
Sin embargo, en la STS 333/2021, de 22 de abril, Sala Segunda, mencionada
anteriormente, el Ministerio Fiscal alude precisamente a esa difícil consideración y
refiere:
"Que mientras alguna sentencia afirma que cuando la acción encaminada a restaurar
el estado de los bienes sobre los que se realizaron los dibujos o grafitis no sobrepasara
la mera limpieza, estaríamos ante un mero deslucimiento atípico, tras la
despenalización de la falta. Si la retirada de las pinturas genera un menoscabo o
deterioro real del objeto que exija su reposición, sería de aplicación el art. 263, como
delito o delito leve, en función del importe del menoscabo. Desde esta perspectiva el
tipo penal del delito de daños exige un resultado dañoso que se concreta en la
destrucción o inutilización del bien sobre el que se actúa. Otras Audiencias, por el
contrario, afirman la tipicidad en el delito de daños de la conducta, desde la
consideración de que dañar significa causar un perjuicio y no cabe duda de que quien
desluce, provoca un perjuicio, más aún en casos en los que la modificación del aspecto
exterior a través de una pintada diferencia el mismo de los restantes idénticos,
dificultando o impidiendo que el objeto mantenga el aspecto propio de los restantes
utilizados para una determinada función”.
Lo anterior, instando al Tribunal posteriormente a unificar criterios de interpretación
para garantizar el principio de igualdad. A esto se ofrece respuesta en el Fundamento de
Derecho tercero, donde el alto tribunal expone lo siguiente:
"Esta interpretación según la cual la conducta que en 1995 fue subsumida en la falta
del art. 626 CP, no nos lleva, sin más, a la despenalización de la conducta por la
desaparición de la figura típica. El deslucimiento de un bien que implique una pérdida
de su valor o suponga una necesidad de reparación evaluable económicamente, ha de
ser reconducido al delito de daños. La desaparición de la falta no implica la
despenalización de la conducta, y así lo expresa la Exposición de Motivos de la reforma
de 2015. Estamos en presencia de dos conductas homogéneas, de manera que
despenalizada la conducta del art. 626 CP, que constituía un precepto penal especial,
al contemplar supuestos en los que el resultado básico solo requería de labores de
limpieza, la conducta puede encuadrarse en el delito de daños si resultan perjuicios
patrimoniales y será en función de su cuantía la que llevará a la aplicación del delito o
del delito leve”.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Por tanto, entendiendo que la diferenciación entre el delito de daños y el deslucimiento

se basa en el nivel de afectación al bien objeto del ataque, se puede considerar que los
grafitis que se encuentren dentro de dicha descripción entrarían dentro de la citada
tipicidad delictiva, concretamente en la acción correspondiente al "menoscabo de la
cosa misma, que consiste en su destrucción parcial, un cercenamiento de la integridad,
o una pérdida de valor de la cosa”, sin que sea necesario llegar a la destrucción o pérdida
de funcionalidad. En la operativa policial, la duda puede surgir principalmente en la
valoración de esos efectos, puesto que en la mayoría de los casos se requerirá la
intervención de un especialista, especialmente para la tasación económica. Por esta
razón, recomendamos que, con base en la primacía del derecho penal, se inicie un
atestado en dichos casos, de modo que estos aspectos puedan resolverse durante las
diligencias policiales o judiciales. Igualmente, debe tenerse en cuenta que, tal como se
menciona en el Fundamento de Derecho segundo de la STS 333/2021, de 22 de abril,
Sala Segunda:
"La configuración del tipo orientado a la prohibición del resultado hace perfectamente
posible la comisión por omisión, y el resultado se produce por la destrucción, deterioro
o menoscabo, siendo factible cualquier forma de tentativa ( STS 341/2015, de 16 de
junio). (…) El elemento subjetivo del delito de daños es el dolo, sin que se exija ninguna
especificidad y caben en sus formas de comisión, el dolo de segundo grado y el dolo
eventual (STS 97/2004, de 27 de enero; 722/95, de 3 de junio y 30/01, de 17 de
enero). Existe el delito de daños, aunque el culpable no busque directamente la
causación de los daños (STS 378/2004, de 27 de enero)”.
Podemos decir que, siguiendo esta misma línea interpretativa, que como hemos
mencionado, entendemos correcta, cada vez más procedimiento judiciales se están
decantando en esta dirección. En ese sentido, además de la sentencia, podemos agregar
una serie de casos similares que, aunque están relacionados con daños a trenes (un
ámbito donde se han llevado a cabo más operaciones policiales sobre esta materia en
particular), sirven para reforzar el criterio defendido. Entre estos casos, encontramos la
Sentencia 61/2020, de 6 de febrero, del Juzgado de lo Penal N.º 4 de Barcelona; la
Sentencia 534/2022 de la Audiencia Provincial de Barcelona, de 11 de julio; la
Sentencia 115/2023 de la Audiencia Provincial de Barcelona, de 12 de mayo; la
Sentencia 24/2022 de la Audiencia Provincial de Valencia, de 17 de enero; y la
Sentencia 628/2023 de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, de 19 de julio.
Los daños al patrimonio histórico, contemplados en el artículo 323 del Código Penal,
merecen una mención especial tanto por su significancia como por el menor desarrollo
jurisprudencial en la materia. En este caso, partimos de los mismos criterios para
diferenciarlos del deslucimiento, pero debemos tener en cuenta la importancia de la

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

intervención especializada de restauradores para la reparación de estos daños al

patrimonio. Por lo tanto, aunque en la primera intervención de una patrulla pueda
resultar difícil evaluarlos, es más sencillo hacerse una idea de su alcance debido a la
significación del bien cultural afectado.
Lo primero a tener en cuenta en lo referente al tipo penal es que la acción de dañar debe
recaer, tal y como expresó el alto tribunal en Sentencia N.º 641/2019, de 20 de
diciembre:
"sobre bienes de valor histórico, artístico, científico, cultural o monumental(o
en yacimientos arqueológicos, terrestres o subacuáticos), remite a un elemento
normativo cultural, para cuya valoración el juzgador debe atender a elementos o
valores que configuran la normativa administrativa en esta materia; sin necesidad de
que ese bien previamente haya sido administrativamente declarado, registrado y/o
inventariado formalmente con ese carácter, pues no es exigencia prevista en la norma
y no satisfaría adecuadamente el mandato del artículo 46 CE”.
En este sentido, estamos hablando de elementos protegidos por las normas
administrativas, no solo las culturales, sino también las de ámbito urbanístico que
desarrollen los municipios (Cfr. 4 y 2), así como el patrimonio arqueológico o a los
bienes que, por diversas razones, no son conocidos por las administraciones. Estos
elementos, que pueden no aparecer en ningún catálogo, son obviamente susceptibles de
reconocerles un valor artístico, cultural o histórico, incluyendo incluso el denominado
arte urbano (ver nota 30), puesto que en algunas ocasiones esos valores artísticos son
evidentes. En ese orden de ideas, la Sentencia N.º 129/2024 de la sección 16ª de la
Audiencia Provincial de Madrid, de 11 de marzo, argumenta en el Fundamento de
Derecho Segundo que un mural conmemorativo de reciente creación, y que ha sido
vandalizado, tiene un valor artístico que debe reconocerse, a pesar de no estar
inventariado por el Ayuntamiento y de no tener intenciones de permanencia en el
tiempo. El tribunal estima la existencia de un delito según el artículo 323 del CP, por el
ataque a dicho mural.
En este sentido, la sentencia más característica es la de la Sala de lo Penal del TS,
273/2022, de 23 de marzo. En ella, se juzga la realización de una pintada con rotulador
sobre una escultura situada en la vía pública, la cual se encontraba protegida. Tras la
sentencia absolutoria, aludiendo deslucimiento por parte de la Audiencia Provincial de
Madrid, el Ministerio Fiscal elevó en casación dicha sentencia, argumentando, entre
otros motivos, "las diferentes y contradictorias interpretaciones y soluciones ofrecidas
por las diferentes Audiencias, lo que fundamenta a su juicio el interés casacional”.

~ 343 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Finalmente, el fallo reconoció la sentencia condenatoria previa del Juzgado de lo Penal,

y argumentó un aspecto muy importante sobre los grafitis en patrimonio cultural:

"dada la especialidad de la materia y el bien jurídico protegido (patrimonio histórico

artístico de los pueblos de España y no el patrimonio de los particulares), deben
considerarse en este caso insertas en el art. 323 CP todas las pintadas dolosas (de cierta
intensidad) -grafitis- cualquiera que sea la modalidad del daño, incluyendo tanto los
daños en sentido propio como los deslucimientos, sean o no necesarias actuaciones de
restauración adiciónales a su mera limpieza, toda vez que el grafiti menoscaba el bien
(de valor histórico-artístico) al hacer que desaparezcan del mismo sus cualidades
singulares o, cuando menos, supone el menoscabo de la cosa misma por el
cercenamiento de su integridad, perfección y valor que determinaron su especial
protección”.

Con base en esta distinción, y considerando que esta tesis está eminentemente orientada
al trabajo policial, creemos que se debe actuar con prudencia y, en los casos de duda,
abrir tanto las vías administrativas como penales conjuntamente, con el fin de
determinar la responsabilidad real de la acción. Justificamos esta postura en el hecho de
que los bienes culturales, especialmente en las ciudades, no han llegado hasta nosotros
de manera prístina. Es decir, han sufrido remodelaciones o intervenciones de muy
variado calado, lo que impide considerar completas esas cualidades singulares que la
jurisprudencia demanda.

Por otro lado, no podemos dejar de hacer referencia a otra serie de comportamientos,
que, aunque normalmente no son realizados por los que se autodenominan "grafiteros”,
deben incluirse en dicha fenomenología. Nos referimos a los mensajes que se trasmiten
mediante grafitis que contienen calumnias e injurias, amenazas, coacciones, apologías,
delito de odio, entre otros. En este caso, nos podemos encontrar con claros concursos
delictuales692.
En definitiva, y tal como explicó GARCÍA CALDERÓN693, nos encontramos con una
práctica que no es ocasional, sino todo lo contrario: es un movimiento que conlleva
continuas agresiones al patrimonio histórico, y que puede relacionarse con una mala
gestión de los espacios históricos. Esto requiere una respuesta contundente por parte de
los órganos policiales, del Ministerio Fiscal y los órganos jurisdiccionales. Sin embargo,
y aunque el autor refleja en su tesis doctoral694 la postura generalizada que predominaba

692
Ibidem, 364.
693
GARCÍA CALDERÓN, J. M., “La defensa penal del patrimonio arqueológico…”, 297 y ss.
694
Vid. Además, GARCÍA CALDERÓN, J. M., y ARANJUEZ SÁNCHEZ, C., “Grafito y Patrimonio

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

en las últimas décadas del siglo XX y primeras del XXI, caracterizada por una falta de
conciencia pública sobre el problema de los grafitis vandálicos que llevó al deterioro
constante de muchas ciudades, en la actualidad estamos convencidos de que tanto la
opinión pública como las instituciones administrativas y judiciales son plenamente
conscientes de la diferenciación entre el arte urbano y el grafiti vandálico, así como de
las consecuencias de este último para la ciudad. No es difícil ver la gran cantidad de
titulares de prensa y sentencias judiciales que respaldan el importante trabajo que están
realizando los cuerpos policiales, destacando que, en este ámbito, las policías locales
son las que están logrando mayores avances.
6.2.3 Libros Registro
Tras la introducción relativa al ámbito legal y el análisis de la situación actual realizadas
en los apartados 2.2.1.1.1 y 4.4.3, así como las propuestas de revisión planteadas, queda
pendiente, para lograr el objetivo de esta tesis, justificar la pertinencia de un cambio de
modelo en el que se incluya a las policías locales como parte esencial de este.
En ese sentido, nos gustaría recordar que en el Capítulo 3 realizamos una exposición de
las bases legales que configuran el sistema policial español. Como se comentó, el reparto
competencial actual corresponde con la visión legal que se tenía en el momento de
redactar la LOFCS. En ese período, se estaba finalizando la definición en España de
todo lo relacionado con la distribución competencial entre el Estado y los demás entes
territoriales. Por consiguiente, en el ámbito del patrimonio histórico, específicamente en
lo relacionado con el control del expolio y el tráfico ilícito, estas competencias fueron
asumidas por los dos cuerpos policiales estatales y posteriormente por las policías
autonómicas (Cfr. 3 y 2.4).
Igualmente, con el transcurso de los años, se van a ir construyendo estructuras policiales
de cooperación internacional, que van a ayudar a que las relaciones entre los grupos
especializados de cada país puedan colaborar y estrechar lazos en campos delictuales
que, debido a su propia configuración y especialización, requieren de ese carácter
internacional para poder combatirlos. Desde al ámbito policial, instituciones como la
Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol) o la Oficina Europea de
Policía (Europol), junto con organismos internacionales de otros ámbitos, como la
Unesco o la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), entre
otras muchas, han ido construyendo toda una estructura de cooperación para combatir
el tráfico ilícito de bienes culturales. Podemos resumir, a modo esquemático, que el
sistema actual de lucha contra el tráfico ilícito, el expolio y todos sus delitos afines, se

histórico: Sobre la ciudad histórica indefensa”, Patrimonio Cultural y Derecho, N.º 14, Madrid, (2010):
191-219.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

ha configurado en los últimos años sobre la base de las unidades especializadas dentro
de las policías de distintos países, a las que se ha venido dando soporte desde
instituciones internacionales.
Este sistema, esbozado aquí de una manera esquemática y simplista, se encuentra dentro
de su propio proceso de definición, puesto que, por un lado, es relativamente reciente,
y, por otro, se enfrenta a un ámbito delictivo en constante cambio y actualización. Es
por eso por lo que, para poder enfocar el futuro de una manera más productiva, se deben
analizar los logros y las derrotas para poder aprender y mejorar, por tanto, el sistema en
lo posible. Como comentamos anteriormente, no son comunes los estudios en esta
materia, pero vamos a mencionar aquí el análisis encabezado por el profesor Neil
BRODIE, en el cual su equipo llevó a cabo una reflexión sobre el estado del tráfico
ilícito de bienes culturales a nivel mundial, 50 años después de la Convención de la
Unesco (Cfr. 2.2.1.1.1).
En el artículo consecuente a dicho análisis695, se utilizan los datos publicados acerca de
las grandes operaciones policiales contra este tipo de ilícitos a nivel mundial,
concluyendo que, aunque estos datos evidencian la existencia de un gran trabajo por
parte de estas instituciones, una lectura más profunda de estos permite pensar en que
este tipo de mercados no solo no se están reduciendo, sino que también están
prosperando, y que además están muy poco controlados. Los autores argumentaron que
la que la razón de esta falta de control radica en la mala y poco realista información con
la que se cuenta a la hora de establecer políticas orientadas a dicho fin. Por tanto, esta
tesis propone incidir en este "punto débil”, buscando una forma de recolección de datos
orientada a entender y controlar el mercado desde el lado de la demanda (Cfr. 4.4). Para
ello, partimos de una reflexión sobre el estado actual de la cuestión, con el objetivo de
incluir en la propuesta a la mayoría de los actores involucrados, buscando así crear una
serie de procedimientos que puedan servir a los diferentes actores involucrados para
demostrar una conducta ética en la materia.
Estos datos, junto con las suposiciones en cuanto a la cifra negra y la dificultad para
calcular el monto económico que suponen las transacciones relacionadas con estos tipos
delictivos, nos llevan inevitablemente a la misma conclusión con la que hemos
empezado este análisis: estamos empezando a dar los primeros pasos para controlar un

695
BRODIE, N.; KERSEL M.; MACKENZIE S., SABRINE I., SMITH E. y YATES D., “Why There is
Still an Illicit Trade in Cultural Objects and What We Can Do About It”, Journal of Field
Archaeology, 47:2, (2022):117-130.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

mercado complejo del que se nos escapan elementos fundamentales, como su

organización y funcionamiento.
Abogamos por un cambio en el control de los Libros Registro, en línea con lo
mencionado anteriormente, para permitir a las entidades policiales y judiciales no solo
una cuantificación económica y en datos de diversa tipología que sea realista, sino
también conocer a los compradores y vendedores, y poder inferir el funcionamiento de
las redes de comercio ilícito. Esto ayudaría a entender su estructura y organización, de
la cual se tiene poco conocimiento y que condiciona enormemente la aplicabilidad de
las políticas planteadas. De este modo, podríamos contar con mayores garantías en
cuanto a la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos.
Como ejemplo de las problemáticas a las que nos enfrentamos, podemos observar que
una gran cantidad de objetos que aparecen actualmente a la venta han sido expoliados o
sacados ilegalmente de sus países de procedencia muchos años atrás, y han permanecido
ocultos durante unos años para poder pasar desapercibidos. Esta práctica, común en
estos mercados, junto con la creación de una procedencia ficticia, representa otro
obstáculo al diseñar políticas eficaces. Además, independientemente del derecho del
propietario original a su restitución, en caso de que pueda probarse, estos objetos
representan ilícitos que han prescrito o están bajo diferentes legislaciones. En conjunto,
un sistema digital compartido de intercambio de datos basado en la obligatoriedad de
llevar los libros de policía supondría una gran ayuda en ese sentido.
Por otro lado, internet y las diferentes vías colaborativas y de intercambio que se han
abierto en los últimos 10 años han cambiado radicalmente el modo en que los mercados
funcionan, obligando a adaptarse a estas nuevas circunstancias. Sin embargo, surge un
nuevo desafío en este punto: las transacciones de muchos objetos de poco valor,
realizadas a través de diversas jurisdicciones, son muy difíciles de controlar. En este
sentido, los Reglamentos de la UE, por ejemplo, excluyen los objetos de bajo valor de
sus medidas de control696. En la regulación de 2019, se establece un límite de 18.000
euros para el control de monedas, a pesar de que diversos investigadores han
determinado que precisamente este tipo de comercio, como el de monedas de poco
valor697, es el que más se da en la actualidad desde países como Siria698.

696
Council Regulation (EC) No 116/2009 of 18 December 2008 on the Export of Cultural Goods; y Regulation
(EU) 2019/880 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on the Introduction and the Import
of Cultural Goods.
697
Esto se debe a la proliferación y la facilidad de adquisición de detectores de metales, unido a la
facilidad para su envío.
698
Vid. BRODIE, N., et al. “Why There is Still an Illicit Trade in Cultural Objects…”.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

En lo referente al blanqueo de capitales y a los delitos socioeconómicos en general, este

tipo de propuestas también permitirán un mejor conocimiento de su funcionamiento,
puesto que es un ámbito poco estudiado y, a nuestro juicio, la mejor manera de abordar
el desafío que nos ocupa contra el tráfico ilícito de bienes culturales. Las obligaciones
fiscales y los medios de investigación de las haciendas públicas son instrumentos
importantes que no deben desdeñarse. Además, como se vio en el análisis realizado en
el cuarto capítulo, todos los países europeos tienen sistemas de control relacionados con
la prevención del blanqueo de capitales y el terrorismo. En muchos países europeos,
estas son las únicas normativas existentes para prevenir no solo estos delitos, sino
también otros relacionados con el tráfico ilícito de bienes culturales.
Además, dicha unión de especialidades policiales en el control de los Libros de Policía
permitiría paliar algunas de las limitaciones que se mencionan en el informe de la
Comisión Europea699. Con base en dicho informe, una de las razones de que exista la
mencionada falta de datos, y de que estos sean fiables, es que no se recolectan de una
manera eficaz por las organizaciones encargadas de su control. Esto, sumado a que no
hay una metodología funcional, directa y continua de intercambio de datos, produce la
falta de una visión completa y fiable de lo que se quiere combatir.
En este sentido, y basándonos en lo expuesto en los capítulos anteriores, consideramos
que es crucial un cambio significativo en la perspectiva estratégica sobre cómo enfrentar
estos desafíos. Este cambio propuesto debe tener en cuenta dos líneas principales: en
primer lugar, traspasar los límites competenciales que, como hemos explicado, son poco
realistas, especialmente en lo que respecta al trabajo policial, e incluir, por lo tanto, a
las policías locales en el control del mercado y del tráfico ilícito. En segundo lugar,
aprovechar el aumento en la cantidad de efectivos y el despliegue territorial que esto
conllevaría para recopilar información sobre el funcionamiento de estos mercados,
mejorar el control y desarrollar nuevas estrategias de lucha. Entre estas estrategias se
encuentra la implementación del sistema digital europeo de libros de policía que hemos
propuesto, ya que además de facilitar el control, permitiría un intercambio de
información sólido y confiable.
Diferentes autores e informes llevan años destacando la necesidad de una mejor
comunicación y coordinación, no solo policial, sino también procesal700, para poder

699
Illicit trade in cultural goods in Europe… op. cit.
700
Entre ellos GARCÍA CALDERÓN, J. M. “Expolio y Blanqueo de capitales…”, 14; y GUTIÉRREZ
ZARZA, A., “EL papel de Eurojust en la lucha contra el tráfico ilegal de bienes culturales”. En II
Encuentro Profesional sobre la Lucha contra el tráfico Ilícito de Bienes Culturales, Ministerio de
Educación, (2014): 46-62.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

garantizar el adecuado control tanto de las importaciones como de las exportaciones701.

Sin embargo, como apuntamos en el Capítulo 4, hay una profusa falta de actualización
de las normas que facilitan estas labores. A modo de ejemplo, GONZÁLEZ-
BARANDIARÁN Y DE MULLER702 llamaron la atención sobre la forma fragmentada
en la que se ha abordado la importación de bienes culturales por el ordenamiento
español. Esta sería, por tanto, una buena oportunidad para hacer partícipes del sistema
digital de Libros de Policía a las instituciones culturales que controlan también el
comercio. Esto es fundamental para que el sistema en conjunto funcione de una manera
adecuada.
La naturaleza y características criminológicas del tráfico ilícito de bienes culturales
hacen que las únicas opciones viables para poder controlarlo pasen por la imposición de
mecanismos que permitan cubrir las variantes expuestas. Dada la complejidad que esto
conlleva, ¿por qué no usar lo que ya existe para hacerlo, en lugar de empezar desde
cero?
6.2.4 Las policías locales y la lucha contra el expolio
A lo largo de la tesis, especialmente en los epígrafes precedentes, se ha hecho mención
del expolio desde diferentes perspectivas. Creemos necesario hacer una aclaración de
término, relacionándolo con sus implicaciones, tanto administrativas como penales, y
con las responsabilidades que pueden asumir las policías locales. Para empezar a
plantear una aproximación al término, queremos mencionar que GUASH GALINDO703
lo describió como una actividad dirigida contra yacimientos arqueológicos, que no solo
tiene una larga tradición en España, sino que es una actividad criminal especializada en
su comisión y especializada en su comercio, tanto a nivel nacional como internacional.
En este sentido, y aunque a lo largo de la tesis se ha hecho alusión al término, creemos
que, en tanto que vamos a introducirnos en la operativa policial, debemos entender sus
características de una manera práctica, puesto que, tal y como explicó ORTIZ
MALLOL704, ha habido un "baile de propuestas, a nivel doctrinal y jurisprudencial”,

701
GUISASOLA LERMA, C., “Nuevas perspectivas en la regulación de los delitos contra los bienes
culturales…”, 353.
702
GONZÁLEZ-BARANDIARÁN Y DE MULLER, C., “Importación y exportación de bienes
culturales”, en La lucha contra el tráfico ilícito de bienes culturales, Madrid, 2006.
703
Vid. GUASH GALINDO, JA. “La guardia civil y su lucha contra el expolio arqueológico terrestre”.
En El expoliar se va a acabar, editado por Yáñez, A. y Rodríguez Temiño, I.,359-395. Tirant lo Blanch.
Valencia.
704
ORTIZ MALLOL, Y. “La defensa del patrimonio cultural en sede penal: problemáticas en la práctica
judicial”. En El expolio de los bienes culturales, editado por L. Pérez-Prat Durbán y Z. Ruíz Romero,
Universidad de Huelva, 2023.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

causado, en gran medida, por la indefinición de la norma penal al respecto. Por tanto,
no vamos a entrar en este punto a discernir las diversas posturas, sino a proponer cómo
debe entenderse a nuestro juicio en la práctica policial. Sin embargo, como recordó la
autora, su interpretación como norma penal en blanco quedó desde el principio
descartada por su indefinición, contraria a la práctica penal. Nos gustaría no dejar de
exponer cómo lo describe la propia LPHE, la cual dedica su artículo 4 a su definición:
"Toda acción u omisión que ponga en peligro de pérdida o destrucción todos o algunos
de los valores de los bienes que integran el Patrimonio Histórico Español o perturbe el
cumplimiento de su labor social”.
Esta definición, aunque no pueda tomarse al pie de la letra para la práctica policial, nos
adentra en el discurso que vamos a defender, que no es otro que el expolio debe
entenderse, en cierto modo, como una acción contraria a los valores inherentes del bien
protegido. Se diferencia claramente de otros valores como el de precio, que sería el
propio del daño. En este sentido, estamos de acuerdo con GARCÍA CALDERÓN705
cuando explicó que no debe entenderse "como una acción súbita o intencionada, más
próxima al ámbito penal, sino de una actuación deliberada y mantenida en el tiempo o
de una situación consentida de abandono o de riesgo, sin necesidad de que estas
conductas cuenten en su origen con una finalidad claramente determinada y dirigida
específicamente a la destrucción de los bienes culturales”. De alguna manera, debemos
inferir un uso dentro del contexto que el legislador utilizó, que fue el del delito de daños.
Recordemos lo que el artículo 323 del Código Penal contempla:
"1. Será castigado con la pena de prisión de seis meses a tres años o multa de doce a
veinticuatro meses el que cause daños en bienes de valor histórico, artístico, científico,
cultural o monumental, o en yacimientos arqueológicos, terrestres o subacuáticos. Con
la misma pena se castigarán los actos de expolio en estos últimos”.
Por tanto, entendemos que el delito de expolio va "más allá” del propio daño, dado que
implica poner en riesgo algún otro valor del bien. Es importante tener en consideración,
como primer punto clave para la práctica policial, que la investigación de un delito de
expolio debe estar respaldada por un trabajo previo en el que se reflejen de manera
concisa todos los vestigios o indicios en los que se basará el atestado. Esto se debe a que
será más complicado de demostrar, puesto que implicará valoraciones como la
continuidad en el tiempo, el daño al registro arqueológico o los valores del bien, entre
otros.

705
GARCÍA CALDERÓN, J. M., “Expolio y Blanqueo de capitales…”, 3.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Tal como explicó ORTIZ MALLOL, la Red de Fiscales de Medio Ambiente propuso el
cambio del término "expolio” por el de "descontextualización penal del entorno
arqueológico”, algo que creemos mucho más acertado y que facilitaría en gran medida
su aplicación práctica. Lo podemos usar, en cierto modo, como guía para explicar lo que
estamos planteando.
Esta dificultad probatoria conlleva la lógica consecuencia de que tanto para prevenir
como para castigar estos hechos, debe existir un sistema de vigilancia amplio y
compuesto por agentes que hayan recibido formación adecuada. Normalmente, los
delitos más gravosos de este tipo se cometen aprovechándose de la gran extensión de
campo existente y de lo difícil que es su vigilancia. Sin embargo, resulta sorprendente
que las policías locales no suelen tener dispositivos de vigilancia o de prevención de
estos ilícitos. Recordemos que, según lo expuesto en el Capítulo 3, por la distribución
geográfica de los cuerpos policiales, sería responsabilidad de las FCSE, y más
específicamente al SEPRONA en las zonas rurales, llevar a cabo estas funciones. Sin
embargo, son difíciles de cumplir, y no comprendemos el porqué de no fortalecer el
trabajo de las policías locales en este sentido.
La razón probablemente radica en que, en ocasiones, nos encontramos en zonas rurales,
donde los municipios son muy pequeños y con pocos recursos. Por esta razón, muchas
veces, la propia policía local del municipio no puede dedicar exclusivamente a parte de
sus agentes a esta labor, en detrimento de otros servicios más urgentes. Sin embargo,
como mencionamos anteriormente, los municipios cuentan con el apoyo de las
provincias y las comunidades autónomas, que tienen competencias en la coordinación
de las policías locales. Por tanto, no sería descabellado organizar o planificar este tipo
de servicios por parte de las policías locales en colaboración o cooperación con las
FCSE.
El motivo principal de plantear este tipo de alternativa es la alarmante cantidad de
objetos que hay en el mercado y que, a pesar de su indudable procedencia ilícita, es
sumamente complicado probarla en sede judicial. Piénsese en la prescripción o en la
falsificación de procedencias, que, entre otros argumentos, hacen que no sea difícil para
un abogado defensor sembrar la duda en cuanto a las pruebas.
A esto último debemos añadir que es en este ámbito en el que se dan la mayor cantidad
de ilícitos, por ser el eslabón de la cadena que tiene mayor tamaño y, obviamente, más
facilidad para cometer los actos que se encuentran en la cadena del tráfico ilícito
mencionada en los capítulos 2 y 4. A modo de ejemplo, vamos a utilizar el gráfico

~ 351 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

(Imagen 14) publicado por DE PEDRO ESTEBAN706, que, tal y como explicó la autora,
es perfectamente aplicable a la realidad de cualquier país con un alto porcentaje de
bienes arqueológicos. En él se puede ver cómo la base de la pirámide está constituida
por el ámbito local, donde nos encontramos con un amplio abanico de diferentes
circunstancias que se hacen propicias para la adquisición ilegal de estos bienes.

Imagen 14. Pirámide esquemática del tráfico ilícito de bienes culturales. DE

PEDRO ESTEBAN, M. 2023.

Por tanto, si tomamos en consideración lo expuesto en los últimos párrafos y que la

protección del patrimonio histórico, y más concretamente, del arqueológico, debe ser
parte de las políticas públicas orientadas a la materia, no podemos sino concluir que es
necesario repensar esta función. Y, a la vez, plantear medidas para llevarla a la práctica,
ya que será una manera de mejorar la lucha contra una problemática que viene de
muchos años atrás y a la que no se le ha encontrado una solución concluyente.
6.2.4.1 Arqueofurtivismo
Tal como expusimos anteriormente, la utilización de ciertos términos deviene compleja,
tanto judicial como policialmente hablando. Es por eso por lo que, para aplicarlo a la
operativa policial, y hacer más fácil su estudio y posteriores acciones para evitarlo,

706
DE PEDRO ESTEBAN, M. “La Lucha contra el Expolio”. En El expolio de los bienes culturales, editado por
L. Pérez-Prat Durbán y Z. Ruíz Romero, 48. Universidad de Huelva, 2023, p. 48.

~ 352 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

creemos apropiado el uso del término "arqueofurtivismo”707. A nuestro juicio, este

término reúne importantes características que ayudan a definir el problema que nos
ocupa, y en este sentido, han apuntado previamente otros autores como Ana YAÑEZ708
o Ignacio RODRÍGUEZ TEMIÑO709, los cuales hicieron notar ya la inconsistencia
intrínseca dentro de la expresión "actuaciones arqueológicas ilícitas”, en tanto que no se
pueden considerar actuaciones arqueológicas sensu stricto710.
Por un lado, el término "arqueofurtivismo” resume acertadamente ciertos modos de
actuación y conductas que tradicionalmente se han venido dando contra el patrimonio
arqueológico, comprendiendo ilícitos tanto administrativos como penales. Al separar
mediante este término a los diferentes grupos de personas que utilizan detectores de
metales con otros fines, se clarifica la distinción respecto a términos similares, como el
de "piteros” o "detectoristas”. Otro argumento a favor del término es que representa el
trasfondo mismo de esta tesis, respondiendo al empeño investigador por conceptualizar
y analizar una problemática antigua y compleja en Europa para buscar soluciones más
adecuadas. Además, su definición se ajusta mejor a las acciones que se dan en el ámbito
urbano, donde es menos común el uso de detectores de metales, llevando a pensar en
ocasiones en la inexistencia de esta problemática.
Sin embargo, esto nos conduce a una obligada reflexión en cuanto al patrimonio
arqueológico urbano y su protección, puesto que este tipo de ilícitos son también
comunes en dichos ámbitos, pero suelen pasar mucho más desapercibidos. Si esto lo
ponemos en relación, además, con lo anteriormente comentado en cuanto a la falta de
una definición apropiada que describa la conducta delictual, nos surge la obligada
pregunta sobre cuál será la cantidad de estas actuaciones que no llegan a contabilizarse
en el ámbito urbano, en tanto que no se las considera "expolio” o que, directamente,
pasan a engrosar la consabida cifra negra que siempre sobrevuela a este tipo de ilícitos711

707
El término "arqueofurtivismo” fue introducido por ALAY i RODRÍGUEZ, J. C., haciendo referencia
a la actividad llevada a cabo por personas que realizan remociones y/o exploraciones, tanto en la superficie
terrestre como en el subsuelo y/o medio subacuático, que tenga por finalidad descubrir, documentar,
estudiar, investigar, recoger, extraer y/o comprobar la existencia de bienes arqueológicos, tanto muebles
como inmuebles, sin la autorización, metodología ni rigor científico correspondientes, implicando su
pérdida y/o destrucción, total o parcial, la alteración de su contexto y/o la afectación de todos o alguno de
sus valores. ALAY i RODRÍGUEZ, J.C., “Arqueofurtivismo: tipología, perfilación criminológica y
protocolos de actuación…”,30.
708
Vid. YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador…
709
Vid. RODRÍGUEZ TEMIÑO, I. Indiana Jones sin futuro…
710
En relación con lo que la LPHE y la práctica científica de la disciplina consideran una excavación
arqueológica.
711
Vid. GARCÍA CALDERÓN, J. M. “La defensa penal del patrimonio arqueológico…”, 295 y ss.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

(Cfr. 1). Dado que estas acciones pueden pasar desapercibidas, es prácticamente
imposible que reciban la atención adecuada de las políticas públicas o la ciudadanía.
En este campo se han llevado a cabo indudables avances en áreas relacionadas, como la
criminología o las ciencias forenses y jurídicas, y que están situando a España como un
referente internacional en la materia712. Es necesario trabajar en preparar las condiciones
adecuadas para garantizar la aplicabilidad y la ayuda de este tipo de estudios para los
cuerpos policiales. Su ayuda es indudable y permite también contrastar su aplicabilidad
y puesta en práctica. Además, nos sirven de base para apoyar nuestra propuesta en
cuanto a la defensa del patrimonio histórico por las policías locales.
Más allá de los obvios avances que estos trabajos aportan a la hora de investigar los
ilícitos contra el patrimonio histórico, y, sobre todo, para el aporte de pruebas y
elaboración de los atestados policiales, hay una importante línea de trabajo que se abre,
que no es otra que la identificación de patrones o indicios que ayuden, a su vez, a tomar
medidas preventivas (Cfr. 5.7). Esto es de notable importancia, dado que, como se ha
ido apuntando a lo largo de la tesis, el patrimonio arqueológico ha sido el que más
expuesto a pérdida ha estado, y sigue estándolo hoy en día.

712
Tradicionalmente se viene asociando la rama de la Arqueología Forense a su aplicación más
tradicional, que es la de apoyo a la medicina forense y otras disciplinas afines con la excavación y el
estudio de enterramientos humanos. Por ejemplo, en el último Congreso Internacional de Arqueología
Forense, celebrado en septiembre de 2023 en Madrid, tan solo hubo una ponencia que no se centrara
exclusivamente en dichos aspectos. El programa puede consultarse en la web:
https://forensicarchaeologymeeting.com/docs/04-PROGRAMA-EMFA.pdf).
Sin embargo, queremos destacar que la disciplina arqueológica tiene aplicación en otros ámbitos forenses.
Por ejemplo, se puede consultar el artículo de RUFIÁN FERNÁNDEZ, F. J. y FERNÁNDEZ DÍAZ, M.
“Técnicas fotogramétricas aplicadas a la planimetría pericial”, II Anuario Internacional de Criminología
y Ciencias Forenses, (2017): 439-446, donde los autores proponen la aplicación de técnicas de
documentación arqueológica a las funcionalidades propias del ámbito forense y pericial. Sin embargo,
son muchas más las líneas de investigación que se están desarrollando, especialmente en la persecución
de delitos contra el patrimonio arqueológico. Podemos citar, entre otros, las obras de ALAY i
RODRÍGUEZ, J.C. Arqueofurtivismo. Manual sobre el estudio de las intervenciones arqueológicas
ilegales…; RABADÁN RETORTILLO, T. “Protocol dàctuació en cas de delictes contra el patrimonio
arqueològic i paleontològic”, Urtx: Revista cultural de lÙrgell, N.º 20, (2007): 391-398; PICÓN, A.
“Protocolo Normalizado de Trabajo (PNT) en Patrimonio Cultural para el Cos d’Agents Rurals”, en III
Congreso de Agentes Forestales y medioambientales de España (10,11 y 12 de abril de 2015), Córdoba,
2015; ROMEO MARUGÁN, F. “A New Method of Forensic Archaeology Identification of the Origin
Of Archaeological Materials Seized in Police Proceedings”. En Crime and Art. Sociological and
Criminological Perspectives of Crimes in the Art World, editado por N. Oostrman y D. Yates, Springer,
Enero, 2022; y RODRÍGUEZ TEMIÑO, I., YÁÑEZ, A., JORGE VILLAR, S., REYES MATEO, A.,
RUFINO RUS, J., SALAS ÁLVAREZ, J., y LAVÍN BERDONCES, A. “Forensic Archaeometry Applied
to Antiquities Trafficking: The Beginnings of an Investigation at the Frontiers of Knowledge”, Arts, 7,
(2018): 98.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Por tanto, quedaría incompleto un capítulo cuya base se sustenta en la capacidad

inspectora de las policías locales, sin mencionar una de las infracciones más comunes y
que más daño ha causado al patrimonio arqueológico: la realización de remociones sin
la preceptiva autorización administrativa. Como todos los elementos que se encuentran
bajo dominio público, cualquier tratamiento, modificación o alteración requiere de una
autorización administrativa. Es importante enfatizar la relevancia de su control para
garantizar el cumplimiento de la norma. Además, cabe mencionar el control sobre la
adecuación de las personas que realizan las actividades arqueológicas, es decir, sobre la
formación y experiencia requerida por parte de las administraciones para aquellos
responsables de estas intervenciones.
Como hemos evidenciado a lo largo de los capítulos anteriores, las normas urbanísticas
y las de protección del patrimonio histórico, especialmente el arqueológico, confluyen
en el municipio, por lo que huelga incidir en el importante papel que pueden desempeñar
las policías locales mediante la extensión de una actividad que ya realizan en la
actualidad: la inspección, principalmente las obras. En este punto, el informe o atestado
policial se vuelve crucial para determinar la sanción y garantizar todos los principios del
procedimiento sancionador, lo que dificulta que el supuesto infractor pueda salir airoso
de un posible recurso. Esto es especialmente relevante en este tipo de ilícitos, que como
hemos visto anteriormente, están muy relacionados con otros tipos de delitos. A modo
de ejemplo, podemos mencionar algunos casos expuestos en el informe de la Comisión
Europea713 citado anteriormente, donde puede deducirse, especialmente por los largos
períodos de tiempo en los que transcurren las expoliaciones, que se hace del todo urgente
repensar los sistemas de vigilancia y control.
Algunos de los casos mencionados en el informe de la Comisión, en los que se ve
afectada España y puede intuirse ese funcionamiento del que venimos hablando,
incluyen:
Operación Demetra: se llevó a cabo a lo largo de 4 años y contó con la participación de
España, Alemania, Italia y Reino Unido. Fue coordinada por Europol y la Agencia de
la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust). Durante la operación,
se intervinieron 25 000 objetos arqueológicos, se investigaron a 41 personas y se detuvo
a 23. En la Imagen 15 puede verse esquematizado el funcionamiento de la red que tenía
por objetivo poner en el mercado europeo los objetos expoliados en Sicilia.

713
Vid. Illicit trade in cultural goods in Europe…

~ 355 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Imagen 15. Esquema de la Operación Demetra, Comisión Europea et al. 2019.

Operación Harmakhis: actualmente, el proceso judicial se encuentra abierto en la

Audiencia Nacional, y los acusados se enfrentan a los cargos de financiación del
terrorismo, organización criminal, receptación, contrabando y falsedad documental. Es
importante destacar que es la primera operación policial que acaba en un proceso
judicial en el que se va a juzgar a un ciudadano europeo por financiación del terrorismo
mediante la compraventa de objetos arqueológicos.

Imagen 16. Esquema de la Operación Harmakhis, Comisión Europea et al. 2019.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Operaciones Helmet I y II714: en ellas, se recuperó un conjunto importante de cascos

celtibéricos de tipologías desconocidas y de una gran importancia científica.

Imagen 17. Esquema de la Operación Helmet, FATÁS FERNÁNDEZ, L. Y ROMEO

MARUGÁN, F. 2021.

Queremos concluir este epígrafe recalcando la importancia del trabajo de las FCS en la
lucha contra este tipo de ilícitos, así como la poca lógica que tiene que las policías
locales no suelen involucrarse en ello. Igualmente, queremos incidir en la necesaria
investigación en la materia, dado que no solo se requiere una formación especializada
para combatir este tipo de ilícitos, ya de por sí difíciles, al estar constituidos por redes
informales de personas que se asocian con el objetivo de sacar beneficio de los objetos,
sino que los delincuentes que los cometen están en constante evolución y mejoramiento
de sus habilidades. Por ello, es crucial que las FCS hagan lo mismo, en colaboración,
como no puede ser de otra manera, con el ámbito académico, administrativo y judicial.

6.2.5 Acción preventiva (inspectora)

El corolario lógico a la lectura de los capítulos precedentes, especialmente los
relacionados con las competencias en cuanto a la protección del patrimonio por los
municipios, consiste en imaginar la acción preventiva como una de las principales
labores que se pueden realizar. Esto se debe a que la labor inspectora que realizan las
policías locales es una de sus principales funciones. Si bien este objetivo es intrínseco a

714
Vid. FATÁS FERNÁNDEZ, L. Y ROMEO MARUGÁN, F., “Las operaciones Helmet I y II, desde las primeras
denuncias hasta la sentencia final”.En El retorno de los cascos celtibéricos de Aratis: un relato inacabado,
coordinado por R. González Villaescusa y R. Graells i Fabregat, 147-172. Gobierno de Aragón,2021.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

la propia labor y función policial, se carga de especial relevancia en lo referente al

patrimonio, en tanto que las policías locales serían las encargadas de la inspección y
control de la disciplina urbanística. Este aspecto, como hemos visto (Cfr. 2, 3 y 4), se
encuentra muy ligado a la protección del patrimonio.
En este ámbito, es importante también considerar otros aspectos relacionados con la
normativa estatal y autonómica de protección del patrimonio histórico, puesto que estas
normativas establecen una serie de obligaciones que pueden escapar, a primera vista, al
control de los sistemas normalizados. Por lo tanto, con base en las competencias
otorgadas a los cuerpos de policía local (Cfr. 3) referidas a las funciones de policía
administrativa, se puede plantear el escenario en el que inspeccionen el cumplimiento
de diferentes preceptos de la normativa estatal o autonómica. De ese modo, y estando
de acuerdo con el argumento expuesto en la Exposición de Motivos del Anteproyecto
de Ley para la modificación de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español, y la Ley 10/2015, de 26 de mayo, para la salvaguardia del Patrimonio Cultural
Inmaterial715, consideramos que "Los bienes culturales enfrentan nuevas situaciones y
escenarios, propiciados por la aparición de circunstancias y amenazas insospechadas
para el patrimonio cultural, que generan nuevas exigencias de conservación”. Por lo
tanto, resulta pertinente buscar nuevos métodos o reforzar los existentes para lograr su
adecuada conservación.
Todo lo anterior cobra mayor relevancia si consideramos el control de la legalidad en la
ejecución de los planes especiales urbanísticos, ya aludidos en el Capítulo 4. Siguiendo
a HERRERA y MORENO716, podemos afirmar que dicho control de la legalidad se
extenderá a los supuestos de incumplimiento tanto formal como material de las normas
urbanísticas, y será aplicable tanto a las obras en curso de ejecución como a las
finalizadas, así como al seguimiento de las posibles medidas a adoptar en caso de
incumplimientos. En esa misma línea, tal como lo recoge la Ley 9/2001, de 17 de julio,
Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, en su artículo 190, queremos destacar entre
los fines prioritarios de una inspección los siguientes:

● Velar por el cumplimiento de la legislación y ordenanzas.

715
El cual puede consultarse en el siguiente enlace:
https://www.culturaydeporte.gob.es/en/dam/jcr:77f6deb6-46c2-4522-9d4b-227faa35c8eb/apl-
modifican-lphe-pci.pdf
716
HERRERA BOLAÑOS, R. y MORENO RODRÍGUEZ, D. El derecho urbanístico aplicado a los
cuerpos de policía local. Segunda Edición. Disponible en: https://escuelapolicia.com/wp-
content/uploads/2021/12/EL-DERECHO-URBANIiSTICO-APLICADO-A-LOS-CUERPOS-DE-
POLICIiA-LOCAL.-EDICION-II.pdf

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

● Vigilar, investigar y controlar la actuación de todos los implicados en las

actividades relacionadas, e informar y asesorar a los mismos sobre los aspectos
legales de la actuación inspeccionada.

● Denunciar las anomalías observadas.

● Informar a las administraciones y autoridades sobre la adopción de medidas

cautelares y definitivas.

● Colaborar con las administraciones competentes, órganos judiciales y el

Ministerio Fiscal.

● Desempeñar cuantas funciones relacionadas le sean asignadas.

Como se recordará de lo expuesto en el Capítulo 3, las competencias sobre dichas
inspecciones pueden recaer en los cuerpos de policía local. Recalcamos el "pueden”, en
tanto que los competentes para la inspección y sanción administrativa de las
irregularidades urbanísticas, en función de lo que establecen las leyes del suelo,
concretamente la de Madrid, mencionada anteriormente, en su artículo 191, van a ser
los técnicos de la CC. AA. o del Ayuntamiento respectivo.
No obstante, este no ha sido ni es impedimento para la colaboración y la realización de
inspecciones por parte de las policías locales en materia de urbanismo, como se viene
haciendo regularmente en toda España, basándose en su competencia genérica de policía
administrativa (Cfr. 3). Las funciones de policía administrativa, en este caso, dentro de
la especificidad jurídica de policía urbana, es algo que, como comentó GARCÍA
RUBIO717, ha sido recurrente en todos los textos jurídicos de nuestro derecho
urbanístico histórico, basándose en el deber de conservación. Esta tradición ha
perdurado hasta nuestra legislación actual, encontrándose recogido en el artículo 13 del
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, siendo su contenido el siguiente:
"La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos,
arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la
legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y
comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que
aquella legislación expresamente autorice”.
En ese mismo sentido, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la
Edificación, recoge en su artículo tercero, como requisito básico de la edificación, el

717
GARCÍA RUBIO, F. “El control de la publicidad exterior…”, 1046.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

mantenimiento y conservación, así como los usos de los edificios para garantizar la
seguridad y su funcionalidad.
En general, y siguiendo con lo apuntado por GARCÍA RUBIO718, podemos resumir que
dicho deber de conservación coincide con tres intereses públicos que legitiman su
imposición, a saber: la seguridad, la salubridad y el ornato público. Completamente
coincidentes con los parámetros que expusimos en el Capítulo 4, al hablar de la mejora
de las estrategias de intervención en las ciudades.
Durante dichas inspecciones realizadas por los agentes de policía local, se llevará a cabo
el requerimiento y examen de la documentación relativa al planeamiento y a su
ejecución. Se comprobará que la realización de las actuaciones se ajusta a lo acordado
en licencia y a la normativa aplicable, así como a la obtención de toda la información
que se considere necesaria para el cumplimiento de su cometido. En línea con
HERRERA y MORENO719, estos autores plantearon la situación de una posible
negativa o un retraso injustificado en la aportación de la documentación. En este caso,
nos encontraríamos ante una posible obstaculización de la labor inspectora, que podría
constituir una infracción administrativa a la ley de la CC. AA. respectiva o, en el caso
de las policías locales, al no considerarse técnicos inspectores, a la Ley Orgánica 4/2015,
de Seguridad Ciudadana. Si dicha obstrucción proviene de algún profesional
involucrado en los procesos urbanísticos o de edificación, se podría informar al colegio
profesional respectivo para que considere aplicar medidas disciplinarias. Todo esto, sin
descartar la posibilidad de incurrir en un delito penal.
En este sentido, hay que matizar lo que podríamos considerar un adecuado
procedimiento de actuación ante estas circunstancias. En primer lugar, hay que tener en
cuenta que una negativa a la inspección o las reticencias en cuanto al aporte de
documentación son circunstancias que, en esencia, pueden llevar a inferir que se esté
cometiendo algún tipo de ilícito. Sin embargo, es aconsejable que se observen unas
pautas mínimas en la actuación policial con el fin de garantizar la seguridad jurídica de
los intervinientes y los derechos de los administrados.
El primer punto a tener en cuenta en estas situaciones es determinar cómo la legislación
aplicable considera a la policía en estas situaciones, es decir, dónde podemos establecer
el límite en cuanto a la función atribuida y las competencias de dichos cuerpos. Como
se ha mencionado anteriormente, los técnicos son los competentes para iniciar un
expediente administrativo sancionador, ya que son el órgano competente según la

718
GARCÍA RUBIO, F. “El control de la publicidad exterior…”, 1048.
719
HERRERA BOLAÑOS, R. y MORENO RODRÍGUEZ, D. El derecho urbanístico aplicado a los
cuerpos de policía local… 24.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

LRJSP. Sin embargo, según la interpretación literal de las leyes del suelo, también son
competentes para realizar inspecciones 720. Por lo tanto, al acudir al régimen sancionador
de la propia del suelo de la Comunidad de Madrid, que en su artículo 204.3 d) califica
como infracción grave "la negativa u obstrucción de la labor inspectora”, nos surge la
duda de si cabría iniciar expediente sancionador por una denuncia interpuesta por
agentes de policía ante la negativa u obstrucción directamente a los propios agentes de
policía.
Para explorar más a fondo esta cuestión, conviene examinar lo que establece el
reglamento municipal. Como ejemplo, vamos a utilizar la Ordenanza 6/2022, de 26 de
abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de
Madrid, que en su artículo 76 g), recoge como infracción muy grave "la negativa u
obstrucción a la labor inspectora y de verificación y control posterior que lleven a cabo
los servicios técnicos municipales”. Al igual que en la ley, la ordenanza no hace mención
expresa a la Policía Municipal. Por lo tanto, podemos inferir, especialmente al comparar
con otras áreas normativas de la Comunidad de Madrid donde ocurre lo contrario721,
que, si bien las policías locales están capacitadas para realizar inspecciones urbanísticas
según lo explicado anteriormente, no se considera que formen parte de los servicios
técnicos. Por lo tanto, para sancionar la obstrucción, deberán haber sido comisionados
previamente por los técnicos o denunciar el hecho para abrir un nuevo expediente
sancionador. Esta situación plantea el riesgo de que el presunto infractor pueda
beneficiarse de la obstrucción para ganar tiempo antes de la inspección de los técnicos.
Por tanto, a nuestro juicio, el procedimiento adecuado sería que, en el momento de
detectar la existencia de un posible ilícito, se pusiera en conocimiento este extremo
mediante denuncia a los servicios técnicos competentes. Esta denuncia debería ir
acompañada de un informe detallado y fotografías que respalden la existencia de la
infracción. Si hay indicios de un posible delito penal, se abrirá un atestado para su
investigación, adjuntando la información proporcionada por los servicios técnicos
urbanísticos y se informará a la Fiscalía Especializada. Si nos encontramos con que el
lugar de la infracción es un domicilio, o en otros lugares que requieren autorización de
su titular para la entrada, se aplicará lo establecido en la Ley de Procedimiento
Administrativo Común (LPAC) para estos casos722.

720
Concretamente en la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, el Capítulo I
del Título V, "Disciplina urbanística”, en su artículo 191, establece cómo deben ser los servicios de
inspección.
721
Por ejemplo, en la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, en
su artículo 30, denominado "Inspecciones”, recoge claramente que se podrán realizar por policías.
722
Vid. Posibles actuaciones ante la negativa a autorizar la entrada para inspeccionar la ejecución de

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Dicha actuación estaría perfectamente amparada por las funciones de policía

administrativa que ejercen las policías locales y por los objetivos establecidos para la
inspección en las diferentes leyes del suelo (ver supra). Tal como explicó RODRÍGUEZ
BARDAL723, las labores de inspección administrativa pueden definirse como "la
actividad de la Administración en la que se examina la conducta realizada por los
administrados para comprobar el cumplimiento de los deberes, prohibiciones y
limitaciones a que están sometidos y, en su caso, preparar la reacción administrativa
frente a las transgresiones que se detecten”, Por lo tanto, son el punto de arranque de la
actividad propia de policía. Es decir, son el "medio por el que se ponen de manifiesto
situaciones antijurídicas para que se activen los oportunos procedimientos de control”.
En el caso que estamos tratando, estaríamos hablando de una especie de inspección
preliminar, al margen del procedimiento regular, para investigar unos hechos, que
posteriormente requerirán tramitarse si se confirman las infracciones observadas. Estos
actos preparatorios se encuadran dentro de las facultades de autoorganización de los
ayuntamientos para ejercer sus competencias de inspección, utilizando funcionarios de
carrera que tienen reconocida la cualidad de agentes de la autoridad.
Una vez detectada y denunciada la supuesta infracción, pueden iniciarse dos
procedimientos. El primero sería el procedimiento administrativo sancionador, que se
inicia con la presentación de la denuncia724. Paralelamente al procedimiento
sancionador, puede abrirse un procedimiento para la restitución de la legalidad
urbanística. En este último caso, se debe notificar, por lo general al propietario
registrado en el Catastro, la orden de suspensión y el requerimiento para que presente
un proyecto de legalización en un plazo determinado. Una vez presentado, la
administración decide si es viable legalizarlo y toma las medidas correspondientes.
Todo esto, sin perjuicio de que se tenga conocimiento del responsable de la infracción,
sea este una persona jurídica o física, como establece el artículo 28 de la LRJSP, y lo

obras. En: El consultor de los Ayuntamientos y de los juzgados: Revista Técnica Especializada en
Administración Local y Justicia Municipal, N.º 2, (2015): 145-146. Para un análisis más profundo, puede
consultarse también el artículo de RODRÍGUEZ BARDAL, M. “La problemática de la inspección
administrativa en las entidades locales”, Revista digital CEMCI. N.º 46, abril a junio de 2020, quien
resumió que tanto la normativa como la jurisprudencia vienen a exigir un cuidado superior en los casos
en que se deba proteger igualmente la propiedad privada.
723
RODRÍGUEZ BARDAL, M. “La problemática de la inspección administrativa en las entidades
locales…”, 2.
724
En principio, este procedimiento marcaría el fin de la actuación policial, puesto que es el órgano
competente para imponer sanciones el que debe llevar a cabo las actuaciones hasta la resolución definitiva
que ponga fin a la vía administrativa, ya sea con o sin sanción. No obstante, podría requerir la colaboración
de la policía local por parte del instructor en ciertos momentos del expediente, como durante el periodo
de prueba, o si se dicta alguna medida cautelar que requiera su intervención.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

estipulado concretamente en la normativa sectorial que atribuye responsabilidad al

promotor, al constructor de las obras y al equipo técnico 725, sin descartar la
responsabilidad de aquellos que hayan informado favorablemente o votado a favor de
la concesión de una licencia que resulte manifiestamente ilícita.
Podemos clasificar las infracciones en dos grandes categorías: aquellas que, siendo
legales, se realizan sin la correspondiente licencia o permiso; y aquellas que, contando
o no con licencia, no cumplen con la ordenación urbanística. Especialmente en estas
últimas, la Administración no podrá ordenar su demolición o retirada si han transcurrido
cuatro años desde la finalización de los trabajos, lo cual plantea un problema real, como
se expuso en el Capítulo 4. En este caso, quedan sujetas al régimen de fuera de
ordenación y cualquier otra acción requerirá la aprobación previa de un proyecto de
legalización. Además, el período de caducidad de las irregularidades urbanísticas varía
entre cuatro y quince años según la normativa de las CC. AA.
En cualquier caso, y siguiendo lo estipulado en la LPAC y las leyes del suelo, se debe
levantar un acta de la inspección, que, al ser realizada por policías (y no por inspectores
urbanísticos), gozará de presunción de veracidad salvo prueba en contrario. Esta acta
servirá como base para un informe técnico posterior elaborado por los servicios de
urbanismo y para la apertura del correspondiente expediente sancionador. Entendemos
que la razón por la cual las leyes y ordenanzas requieren la participación de inspectores
(técnicos) es debido a los conocimientos técnicos y legales necesarios para determinar
el cumplimiento o incumplimiento de la legalidad urbanística. No tendría sentido
inundar a los técnicos con actas de inspección que no puedan respaldarse con una base
jurídica sólida. Por lo tanto, reiteramos la importancia de la formación especializada
para las policías locales en este ámbito, que está estrechamente relacionado con la
protección del patrimonio.
Teniendo esto en cuenta estos aspectos, consideramos que la forma de trabajo más
idónea es establecer unos procedimientos y líneas de trabajo que pueden plasmarse en
los planes de Inspección y Disciplina Urbanística. Estos planes pueden detallar varios
puntos y redundar en la mejora de la disciplina. Por ejemplo, el Plan de Inspección y
Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid para el periodo 2021-2024 establece,
entre sus estrategias, la formación para el fomento de la disciplina urbanística726.
Asimismo, el Plan General de Inspección Territorial y Urbanística para el cuatrienio

725
Vid. Artículo 205 Ley 9/2001, de 17 de julio.
726
https://www.comunidad.madrid/transparencia/informacion-institucional/planes-programas/plan-
inspeccion-y-disciplina-urbanistica-comunidad-madrid

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

2023-2026 de Andalucía727 establece la cooperación y colaboración entre

administraciones que, de manera tangencial, ostentan competencias sobre este tipo de
infracciones. En ese sentido, se reconoce que la eficacia de la actuación inspectora se
debe en gran medida a la colaboración de los cuerpos policiales, recalcando "Esta línea
de colaboración debe reforzarse y coordinarse si fuera necesario en instrumentos de
colaboración, convenios o protocolos de actuación, que permitan actuaciones más
ágiles y efectivas, sobre todo en cuanto a la ejecución de medidas cautelares y de
órdenes de demolición y a su seguimiento, teniendo presencia constante en el territorio
para comprobar que se cumplen de forma efectiva”.
Coincidimos en que lo más acertado sería que los propios municipios elaboren estos
planes, aprovechando sus facultades de autoorganización y sus competencias en
inspección. De esta manera, se podrían establecer criterios que faciliten tanto la labor
inspectora como las garantías de las intervenciones. Un ejemplo interesante es el Plan
Municipal de Inspección Urbanística del municipio de Huétor Tájar, en la provincia de
Granada, elaborado por la Diputación, donde se define el papel de las policías locales
en las inspecciones728.
Como se mencionó anteriormente, es crucial controlar que los trabajos que se realicen
de acuerdo con los proyectos, así como verificar la adecuada formación requerida para
los profesionales que intervienen en los trabajos. La realización de este tipo de
comprobaciones encajaría fácilmente en la rutina de los trabajos de inspección de una
policía local, puesto que actualmente ya se llevan a cabo verificaciones relacionadas con
los permisos urbanísticos para la realización de obras y con las medidas de protección
de los trabajadores. Por tanto, sería cuestión de ampliar la formación que reciben los
policías para que puedan realizar tareas de inspección más amplias.
En términos más genéricos, esta labor inspectora con fines preventivos y de
conservación del patrimonio puede hacerse extensible a los preceptos de las diferentes
leyes y, consecuentemente, a la aplicación de su código sancionador. A modo de
ejemplo, tenemos el mandato recogido en el artículo 36 de la LPHE:

"1. Los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español deberán ser conservados,
mantenidos y custodiados por sus propietarios o, en su caso, por los titulares de
derechos reales o por los poseedores de tales bienes.

727
https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1236679
728
Dicho documento puede consultarse en: https://huetortajar.org/wp-
content/uploads/2023/03/PMIU_HUETOR-TAJAR.pdf

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

2. La utilización de los bienes declarados de interés cultural, así como de los bienes
muebles incluidos en el Inventario General, quedará subordinada a que no se pongan
en peligro los valores que aconsejen su conservación. Cualquier cambio de uso deberá
ser autorizado por los Organismos competentes para la ejecución de esta Ley.

3. Cuando los propietarios o los titulares de derechos reales sobre bienes declarados
de interés cultural o bienes incluidos en el Inventario General no ejecuten las
actuaciones exigidas en el cumplimiento de la obligación prevista en el apartado 1.º de
este artículo, la Administración competente, previo requerimiento a los interesados,
podrá ordenar su ejecución subsidiaria. Asimismo, podrá conceder una ayuda con
carácter de anticipo reintegrable que, en caso de bienes inmuebles, será inscrita en el
Registro de la Propiedad. La Administración competente también podrá realizar de
modo directo las obras necesarias, si así lo requiere la más eficaz conservación de los
bienes. Excepcionalmente la Administración competente podrá ordenar el depósito de
los bienes muebles en centros de carácter público en tanto no desaparezcan las causas
que originaron dicha necesidad.

4. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente artículo será causa

de interés social para la expropiación forzosa de los bienes declarados de interés
cultural por la Administración competente”.

Esta obligación genérica, que también se recalca en el artículo 76.1. a) de la misma ley
al declarar su incumplimiento como infracción administrativa "por parte de los
propietarios o de los titulares de derechos reales o poseedores de los bienes”, se
encuentra igualmente reiterada en las diferentes legislaciones autonómicas729. No es
difícil imaginar la dificultad que entraña para una administración cultural el control de
este tipo de aspectos, especialmente si se considera su punibilidad como una infracción
de peligro, como algunos autores defienden730. A la hora de aplicar el procedimiento
sancionador correspondiente, surgirían sin duda numerosos problemas, derivados
principalmente de la falta de medios de prueba para respaldar los comportamientos
recriminados y de posibles recursos contencioso-administrativos basados en la
dificultad probatoria de este tipo de infracciones731. Esto, a su vez, redundaría en una
mayor carga de trabajo a la administración y no se conseguiría el fin buscado por la
norma.

729
Para un análisis más detenido de las diferencias, puede consultarse la obra de Ana YÁÑEZ,
Patrimonio arqueológico y derecho sancionador…
730
Vid. YÁÑEZ, A., Patrimonio arqueológico y derecho sancionador…
731
Vid. LÓPEZ GONZÁLEZ, D. “La protección del patrimonio arqueológico y paleontológico en la
Comunidad de Madrid…”.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Por tanto, independientemente de si entendemos, con base en la literalidad de la norma,

que nos encontramos ante una infracción de peligro, la dificultad de realizar un
seguimiento adecuado de estos hechos por parte de las administraciones culturales
significa que solo se denuncian estos casos cuando se convierten en daños o pérdidas de
elementos en los bienes patrimoniales. En este sentido, la labor de policía administrativa
desarrollada por las policías locales puede suplir este vacío en cuanto a la vigilancia y
control. No obstante, esta labor debería complementarse con una adecuada planificación
y formación para que los informes y denuncias emitidos sirvan como base probatoria
sólida para lograr el objetivo de la norma, sin sobrecargar innecesariamente a los
técnicos de las diferentes consejerías.

Es importante hacer referencia, en este punto, a la obligación estipulada en el

mencionado artículo de la LPHE y en las disposiciones correspondientes de las
diferentes legislaciones autonómicas, en relación con la posible responsabilidad legal
asociada a garantizar medidas de seguridad adecuadas. Si lo relacionamos con lo
expuesto a lo largo de la tesis, esta obligación normativa puede extenderse a otros
aspectos directamente relacionados, como los planes de seguridad o de salvaguarda
discutidos en el Capítulo 5. En este mismo sentido, la Sala de lo Contencioso
Administrativo del TSJ de Andalucía expresó en su Sentencia de 20 de diciembre de
2002 que la obligación de conservación implica mantener el bien en condiciones de
limpieza y seguridad para evitar que dicho peligro se materialice. Sin duda, este será un
ámbito en el que deberemos profundizar en un futuro próximo.

6.3 Relaciones con la ciudadanía

Resulta imprescindible dedicar un capítulo a lo que posiblemente constituye la mejor
seña de identidad de las policías locales. Esta no es otra que su relación con el entorno
en el que operan, dado que tradicionalmente han sido los cuerpos policiales más
cercanos al día a día de la vida de los ciudadanos. En este contexto, cobra una relevancia
aún mayor su función como garantes de los derechos de los ciudadanos en todas sus
dimensiones, puesto que las policías locales representan el primer canal de
comunicación entre los ciudadanos y la Administración. Considerando lo expresado en
capítulos anteriores acerca del patrimonio cultural como un derecho de las personas, es
crucial abordar estos aspectos en un trabajo sobre esta materia. Esto no solo implica
vincular a las policías locales, sino que también demanda la participación activa de la
sociedad en la gestión y protección no solo del patrimonio histórico, sino también de la
ciudad en la que residen.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Desde ese punto de vista, PÉREZ MANRIQUE732 señalaron que "quienes residen en
los núcleos urbanos deben involucrarse mucho más de lo que han hecho hasta ahora
en la definición de la imagen de ciudad que quieren para sí y que desean que se proyecte
al exterior. La sociedad es, por tanto, la receptora del paisaje urbano y quien le otorga
el valor en torno al cual se organiza su protección y gestión, por lo que debe
incorporarse de forma activa al proceso”. Por lo tanto, al no contar con el destinatario
final de las actuaciones urbanas, difícilmente puede cerrarse el ciclo para garantizar su
eficacia.

De igual manera ocurre en el ámbito de la seguridad, como explicó RUANO DE LA

FUENTE733, al comentar que las relaciones de cooperación a largo plazo, entre los
actores involucrados, son clave para el éxito de las políticas de seguridad. Es evidente
que un sistema normativo consensuado, del cual la ciudadanía se sienta parte, va a tener
un largo camino ganado en cuanto a su aplicabilidad. Conocer y entender el porqué de
algunas acciones o normas es fundamental para que se asuma su cumplimiento como
parte de las responsabilidades que conlleva la vida en sociedad. En este mismo sentido,
y haciendo especial mención a la importancia de la gestión municipal, ya apuntada
previamente en el Capítulo 4, ACOSTA GALLO734 apuntó lo siguiente:

"La protección del orden público en el ámbito local cumple un papel insustituible en la
vida de la ciudad y de sus habitantes. (…) orden público que no se sostienen únicamente
en la prevención y represión del delito, sino en el cumplimiento, en general, de las
normas jurídicas. (..) normas de tráfico, limpieza, equipamientos públicos, inspección
(..) y otras por el estilo son actividades que contribuyen a la percepción de la seguridad
ciudadana. El ciudadano no calma su sed de seguridad con la ausencia del delito;
también demanda calles iluminadas, viales libres de obstáculos, calzadas bien
pavimentadas, medidas antincendios, protección civil (..) Y estas son las cosas que
dependen de la Administración Local, la más cercana y sensible a las necesidades
cotidianas de los ciudadanos”.

Estas afirmaciones son evidentes, y en ese mismo sentido han opinado otros muchos
autores, también desde el ámbito jurídico, por ejemplo, Ana YÁÑEZ735, quien indicó
que "es evidente que mal funcionaría un sistema jurídico en el que las conculcaciones
normativas no tuvieran consecuencias sancionadoras. Pero peor futuro le espera al

732
PÉREZ MANRIQUE, M. “La contaminación visual…”, 78 y 80.
733
RUANO DE LA FUENTE, J. M. “La política local de seguridad en las grandes ciudades…”, 141.
734
ACOSTA GALLO, P. “Seguridad pública en el ámbito local…”, 316.
735
YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador... 31.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

sistema que confíe todas sus fuerzas para la eliminación de los ilícitos administrativos
al régimen sancionador”.

Por lo tanto, consideramos que este capítulo no solo es una extensión de las funciones
propias de las policías locales, sino que también es una parte fundamental y
complementaria al resto de funciones que se han ido planteando a lo largo de esta tesis.
Podemos tomar como ejemplo lo mencionado por Ana Yáñez respecto a los accidentes
de tráfico. Las acciones que las policías locales llevan a cabo de manera generalizada
en materia de seguridad vial son resultado de un cambio de mentalidad frente a un
problema grave, con consecuencias significativas para la sociedad en su conjunto. Este
cambio de mentalidad surgió al reconocer que la mera aprobación de un cuadro de
infracciones y sanciones no era suficiente para reducir el número de accidentes. Para
lograr mejores resultados, fue necesario considerar, además de las medidas preventivas,
otros factores y tipos de acciones (como la información ciudadana, la educación en el
respeto de los intereses generales, la implementación de mecanismos que fomenten el
cumplimiento, entre otros), todo ello en consonancia con enfoques adecuados por parte
de las políticas públicas.

Esto último tiene vital importancia, puesto que, como comentamos anteriormente, si la
función policial no viene acompañada de unos planes estratégicos por parte de la
corporación, sus acciones no van a tener la repercusión deseada y, por supuesto, no van
a durar en el tiempo. Por otro lado, dichos planes tienen que hacerse públicos no solo
para cumplir con los estándares mínimos de trasparencia, sino también para hacer
partícipes a los ciudadanos de ellos. Bajo dicha perspectiva, TORRENTE sostuvo que
"difundir los planes, y la evaluación de los mismos, es un ejercicio de democracia y de
transparencia”. Sin embargo, muchos líderes políticos aún perciben esto como un
riesgo, dado que creen que los compromete y los hace más vulnerables frente a las
críticas de la oposición o del público en general. Otros piensan que no vale la pena
porque supone un proceso complejo y costoso de participación que requiere una
preparación técnica no siempre disponible736. En nuestra opinión, la escasa participación
ciudadana se debe en realidad a una falta de costumbre tanto por parte de los
representantes políticos como de los ciudadanos para ejercerla. Es decir, a no asumir un
papel más activo en las decisiones públicas y en su ejercicio, a pesar de que estas ideas
y teorías no son nuevas.

736
TORRENTE, D. “Diseñando la seguridad pública…”, 364.

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 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

A finales de la década de los noventa, PÉREZ ANDRÉS737, siguiendo a Alfonso PÉREZ

MORENO, anticipaba que nos adentrábamos en la era de la participación, refiriéndose
concretamente a la participación en la toma de decisiones que afectan a cada uno de los
ciudadanos, que es de lo que estamos hablando exactamente.

En este sentido, debemos hablar de la gobernanza738 de los sistemas, puesto que, en el

caso que nos ocupa, tanto de la protección del patrimonio histórico como de la
seguridad, se utilizan conceptos que pueden aplicarse de manera directa. En coherencia
con esto, DELGADO MORÁN739 comentó "el papel de la gobernanza de la seguridad
y la creación de políticas públicas de seguridad debe estar en constante revisión”. La
ciudadanía debe ser partícipe de esta revisión, en tanto que receptora de las medidas y
objetivo por antonomasia, por tanto, de las evaluaciones. De este modo, estimamos que
las iniciativas servirán a sus fines de un modo acorde a la importancia que tiene para la
ciudadanía.

No se puede plantear una contribución que asegure una mínima garantía de eficacia y
duración, tanto en la gestión del patrimonio como de la seguridad pública, sin tener en
cuenta la colaboración con la comunidad en sus planteamientos y desarrollarse en
conjunto con el conocimiento y la experiencia de la ciudadanía. Por otro lado, como
explicó AMOEDO-SOUTO740, al abordar un problema que, aunque diferente, también
afecta al Derecho Administrativo y puede extrapolarse a las hipótesis aquí planteadas,
no podemos culpar únicamente a la inacción de las administraciones públicas o a la falta
de una sólida regulación jurídica por la búsqueda de una protección más eficiente. Los
cambios deben venir acompañados de nuevas prácticas cotidianas de todos los actores
sociales.
El autor destacó un matiz importante, que no es difícil de apreciar al seguir las noticias
de actualidad, que es "la inflamación de las clásicas libertades individuales (…)” en
detrimento de otros derechos como el del medio ambiente o la protección del patrimonio
histórico, que devienen como "un derecho prestacional (…) más allá de una lógica

737
PÉREZ ANDRÉS, A. A. “La ordenación del Territorio…”, 23.
738
JAIME-JIMÉNEZ, et al., en “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 2, citó la definición
de gobernanza dada por Van Kersbergen y Van Warden, la cual transcribimos aquí: "La gobernanza
pública comprende la interacción entre actores distintos implicados en un tema político y la toma
decisiones que realizan para crear, aplicar o reproducir normas e instituciones sociales”.
739
DELGADO MORÁN, J. “En Políticas públicas de seguridad en España…”, 206.
740
AMOEDO-SOUTO, C. A. “COVID, medio ambiente y patrimonio natural: la quiebra del Derecho
Administrativo”. En El patrimonio natural en la era del cambio climático: Actas del XVI Congreso de la
Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, dirigido por L. Tolivar Alas; A. José
Huergo Lora; T. Cano Campos, 69. Oviedo 3-5 de febrero de 2022.

~ 369 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

individualista”. En este sentido, debemos añadir que la colaboración entre el tejido

social y los representantes de la Administración se convierte en algo crucial para evitar
este tipo de ideas que, estamos convencidos, a la larga no benefician a nadie.
Si agregamos a la cuestión las instituciones policiales, que pueden tomar el papel de eje
vertebrador y facilitador de este tipo de políticas, ellas mismas no pueden ser ajenas a
lo que estamos comentando. Como nos recordaron JAIME-JIMÉNEZ at al.741, las
policías se transforman a la par que los cambios económicos, sociales y políticos que
suceden en su entorno, como no puede ser de otra manera.
Estos mismos autores742 comentaron, dentro de las conclusiones derivadas de entrevistar
a mandos de diferentes cuerpos policiales, que todos coinciden en que ha habido un
cambio significativo en el número y diversidad de las demandas de la ciudadanía. Los
autores añadieron que esto se debe a un aumento de la concienciación de los ciudadanos
sobre sus derechos y, por tanto, esperan recibir por parte de la policía una respuesta que
sea no solo especializada, sino también próxima e interactiva. Esta reflexión, que se
hace de manera genérica en cuanto al cambio de la relación de las policías con los
ciudadanos, debe entenderse que se encuentra no solo en el centro de la necesidad de
asunción de nuevas funciones, sino que estas, a pesar de las posibles tensiones internas
que pudieran generar, deben diseñarse orientadas a ser capaces de dar una respuesta más
personalizada al ciudadano. Por consiguiente, los cuerpos policiales están obligados no
solo a ampliar la interacción con este, sino también sus capacidades de acceso a nuevas
fuentes de información y las relaciones con otros canales institucionales.

De manera similar, actualmente existe un consenso bastante extendido entre los diversos
profesionales de la gestión cultural, que establece que la educación y la difusión son
elementos indispensables y son el mecanismo de protección más efectivo. Así lo han
visto también los comités redactores de los diferentes documentos internacionales (Cfr.
2.2), puesto que, en prácticamente todos, se hace de una manera u otra alusión a la
necesidad de extender la conciencia sobre el valor del patrimonio y la participación de
la propia ciudadanía, tanto en su conservación como en su difusión743.

741
JAIME-JIMÉNEZ, O. et. al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 1.
742
Vid. JAIME-JIMÉNEZ, O. et. al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 8.
743
Además, en las reuniones técnicas de los organismos dedicados a la materia es muy común que hablen
en términos similares. Por ejemplo, como conclusión del 14° Congreso Mundial de la OCPM, se
establecieron una serie de recomendaciones para las ciudades del patrimonio mundial: (I) Reconocer que
la gente local tiene el derecho de participar en la identificación, la conservación y la gestión; (II) Adoptar
una política para la participación de la comunidad, que sea relevante para el contexto cultural local; (III)
Consultar con la gente local sobre las decisiones que pueden afectarle; (IV) Alentar la participación de
las comunidades en iniciativas y proyectos; (V) Promover programas de divulgación que presenten y
desarrollen los valores del patrimonio con la gente local y para las comunidades en general. En general,

~ 370 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Queremos hacer hincapié en que todos estos aspectos se deben englobar ordenadamente
en unas políticas urbanas coherentes, tanto con el contexto como con los objetivos que
se busquen alcanzar. Tal como se ha ido exponiendo a lo largo de la tesis, las diferentes
parcelas se deben entender como parte de un todo, cuya dirección corresponde a la
Administración. En ese sentido, cualquier proceso de cambio o de renovación urbana
va a expresar "a la vez la dinámica de la ciudad, la dinámica de los grupos sociales, y
la dinámica del Estado”744 (entendido este último como la Administración). Estos
planteamientos alcanzan su máxima expresión en los centros urbanos, donde la
coordinación de las diferentes actividades dentro de un complejo entramado social
requiere no solo de planificación, sino también de la existencia de un mínimo consenso
de las partes involucradas.

Una propuesta en este sentido podría ser que las intervenciones que fueran a realizarse
en los espacios públicos, especialmente aquellas en las que se encuentren elementos
patrimoniales, se hicieran guiadas por un previo análisis de ciencias sociales que tuviera
como objeto conocer las necesidades reales del medio en el que se va a actuar, así como
la perspectiva de las personas que en él viven. Este tipo de propuestas ya están implícitas
en muchos de los textos internacionales, como la Convención de Faro o la propia
Recomendación sobre la Protección, en el Ámbito Nacional, del Patrimonio Cultural y
Natural de 1972 de Unesco. Incluso podemos remontarnos al propio texto constitucional
y relacionarlo con las funciones sociales que se encomiendan a los bienes culturales. Sin
embargo, no es tan común ver su aplicación. De acuerdo con FARIÑA TOJO745, las
normas que regulan los planes de urbanismo no son ajenas a estos preceptos, dado que
las leyes contemplan mecanismos de participación, aunque como reconoce el propio
autor, estos no llegan a tener una gran importancia en la gestión real. Si acaso, se le
puede reconocer esa importancia a los trámites de información pública por los que tienen
que pasar el planeamiento en su aprobación inicial, pero no nos referimos aquí a ese tipo
de participación.
Al final, quienes mejor conocen los problemas y pueden debatir sobre sus soluciones
son las personas que viven en las zonas afectadas. Esta cercanía implica, a su vez,
responsabilidad y participación en la toma de decisiones y en la gestión diaria, así como
el conocimiento de la problemática particular de sus propios espacios urbanos. De esta
manera, se pueden aportar soluciones que se apliquen efectivamente en la vida

viene a decir que es necesario que los programas se desarrollen en función de las necesidades locales.
Recomendación de Gyeongju, adoptada por la Asamblea General de la Organization of World Heritage
Cities (OWHC) durante su 14° Congreso Mundial (2017).
744
CASTELLS, M. “La intervención administrativa en los centros urbanos…”, 227.
745
FARIÑA TOJO, J. “La protección del patrimonio urbano…”, 175 y ss.

~ 371 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

cotidiana. Además, la futura ejecución de estas medidas tendrá un impacto directo tanto
en la percepción como en la significación social del patrimonio, por lo que debería ser
un factor fundamental en la gestión de políticas públicas en la materia. Por otro lado, es
evidente que tanto la falta de aprecio como las visiones distorsionadas por parte de los
ciudadanos en referencia al patrimonio, especialmente el arqueológico (que ha sido
objeto de campañas de difamación para defender intereses desarrollistas de colectivos
concretos), influirán en la implantación de una política orientada a su protección. Por
ello, estas políticas no serán efectivas si se llevan a cabo sin tener en cuenta las opiniones
y necesidades de la sociedad746.
En el mismo sentido que venimos apuntando, GARCÍA RUBIO747 añadió que los planes
intersectoriales municipales de protección del patrimonio, que abarcan desde las
medidas de movilidad o urbanísticas hasta medidas relacionadas con el turismo o el
comercio, deben integrar la participación no solo de la ciudadanía, sino también de
empresas y entidades sin ánimo de lucro, para asegurar el logro de sus objetivos. Esta
participación implica compartir información en ambos sentidos, lo que significa ser
partícipes de las normativas y de las limitaciones necesarias para el correcto disfrute y
conservación de los bienes patrimoniales. La implementación de este tipo de iniciativas
podría abrir nuevas posibilidades para la integración de los bienes históricos en las
ciudades, facilitando la aplicación de cambios hacia nuevos usos o posibilidades para
los residentes.
Asentar programas en este sentido ayudaría a paliar un problema muy común en el
ámbito administrativo sancionador de los municipios. Este problema no es otro que la
imposibilidad de abrir expedientes sancionadores por todas las infracciones que se
cometen, debido a diversas razones, siendo la falta de medios personales en los
ayuntamientos la principal. Esto conlleva, entre otros problemas, que pasen los años sin
notificar a los interesados un incumplimiento, lo cual es muy común en lo referente a
instalaciones en fachadas o balcones de edificios protegidos. Llegados a este punto, la
administración se encuentra con el dilema de no poder sancionar algo que ha permitido
durante un largo periodo de tiempo, y en la mayoría de los casos, tampoco puede obligar
a quitarlo (Cfr. 4).
No podemos obviar el papel nada desdeñable que pueden tener las policías locales en
materia de acción educativa, principalmente encaminada a la sensibilización. Son
muchos los programas que se vienen realizando en este ámbito desde hace años, en otras

746
YÁÑEZ, A. Patrimonio Arqueológico y Derecho Sancionador... 54.
747
GARCÍA RUBIO, F. “El papel de los ayuntamientos en la conservación del patrimonio cultural…”,.
117.

~ 372 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

materias como la ciberseguridad o la seguridad vial, y que han demostrado tener un

impacto muy destacado. En ese mismo sentido es hacia donde apuntó REYES
MATEO748, desde la perspectiva de muchos años lidiando con la materia, al comentar
que la concienciación es fundamental para garantizar la protección del patrimonio
histórico. No en vano, FERNÁNDEZ CACHO749 afirmó que la mejor forma de crear la
conciencia social de que el patrimonio histórico es un recurso de la ciudadanía es
trasmitiendo el compromiso en su conservación. Además, debemos añadir que, tal y
como explicaron JAIME-JIMÉNEZ et al.750, el motor de los cambios suele tener una
gran base social, mucho más que institucional.
Por otro lado, según SAN JUAN y VOZMEDIANO751, un aspecto central en el ámbito
de la seguridad urbana es la capacidad de establecer relaciones entre la sociedad y las
entidades que ofrecen servicios de seguridad. Los autores destacaron que estas
relaciones deben orientarse no solo hacia la recepción de información o denuncias, sino
también hacia la aplicación de políticas preventivas reales. Ha habido diversas
iniciativas por parte de los cuerpos policiales para acercarse a ciertos actores influyentes
en la sociedad, pero es importante reconocer la complejidad que conllevan, y contar con
expertos en la gestión de este tipo de iniciativas, dado que su implementación es
complicada752.
Debemos destacar que este tipo de estrategias han sido aplicadas por las policías locales
desde hace mucho tiempo. Se conocen como estrategias de Policía de Proximidad,
derivadas del conocido modelo de Policía de Barrio, y que han tenido una amplia
difusión por España, dentro de las políticas de seguridad pública. Como comentamos
anteriormente, han sido principalmente las policías locales las que las han desarrollado.
Estos modelos, tal y como comentó CAMPOS DOMÉNECH753, se basan precisamente
en la asociación entre la policía y la comunidad, y se gestionan mediante el contacto
directo del policía con el ciudadano, así como con otras áreas de la administración local.
Esto ayuda a resolver problemas de diversa índole, con el objetivo de mejorar la
seguridad.
Estos problemas suelen estar relacionados con aspectos en los que hay competencias
coincidentes entre diferentes departamentos, lo que dificulta la resolución para los
ciudadanos. Esta situación puede provocar que la solución se demore durante años,

748
Vid. REYES MATEO A.”El expolio arqueológico en España…”.
749
FERNÁNDEZ CACHO, S. Patrimonio arqueológico y planificación territorial… 16.
750
JAIME-JIMÉNEZ, O. et al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, p. 1.
751
SAN JUAN GUILLEN, C. y VOZMEDIANO SANZ, L. Guía de prevención del delito… 141.
752
JAIME-JIMÉNEZ, O. et al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 16.
753
CAMPOS DOMÉNECH, A. “La policía local como policía integral básica …”, 30.

~ 373 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

causando perjuicios e indefensión a los ciudadanos, así como soluciones de compromiso

poco adecuadas para la gestión de los bienes y espacios históricos de las ciudades. Para
abordar adecuadamente estas problemáticas, es necesario gestionar y analizar
correctamente la información recibida, derivándola al organismo competente
correspondiente. Sin embargo, es común que estas situaciones queden estancadas
debido a su dificultad de resolución, y que no lleguen a conocimiento de otras áreas
involucradas. En este punto, una especialización adecuada de las policías locales en este
campo ayudaría a contextualizar adecuadamente las problemáticas que surjan y
encauzarlas en las áreas adecuadas dentro del ayuntamiento o la comunidad autónoma.
Esto permitiría, al menos, dar a conocer la problemática de manera adecuada y dotar a
las actuaciones de un carácter más dinámico y fluido.
La participación, como señalaron GUILLÉN et al., no puede imponerse, sino que debe
construirse a través de cauces y espacios que la fomenten. Dentro de estos espacios, los
ciudadanos pueden identificar los objetivos con un verdadero interés colectivo y
establecer prioridades para su consecución. Si se estructuran adecuadamente, como
comentaron los autores, se convierten en un eje vertebrador para cualquier herramienta
de diagnóstico e intervención. En este sentido, es importante aprovechar los amplios
canales y nuevas posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información para llevar
a cabo estas acciones de comunicación.
En general, se viene aceptando que abrir las políticas públicas a la participación mejora
el diagnóstico de los problemas, favorece la corresponsabilidad, facilita la
implementación y evaluación, y mejora la transparencia y legitimidad. Esto es algo más
tangible en las ciudades con una importante cantidad de patrimonio histórico o natural,
dado que es donde tradicionalmente viene a chocar el desarrollo con la conservación,
obligando no solo a que las administraciones sean más imaginativas, sino también a que
haya más tradición de asociacionismo entre los vecinos. Sin embargo, todas estas
iniciativas también complican la gestión754, por lo que no siempre son bien acogidas.
Nos gustaría reflexionar sobre un tema relacionado con lo expuesto en los capítulos
anteriores y que es fundamental en la gestión de un municipio. Normalmente,
identificamos el patrimonio inmueble como el más inmutable, pero creemos que un
análisis más profundo nos dará una imagen distinta. Estos bienes han perdurado en el
tiempo, manteniendo la imagen tradicional de las ciudades, al mismo tiempo que se han
adaptado a los nuevos usos y necesidades. Por consiguiente, se requiere una gestión
adecuada que sea responsable con el valor de estos elementos y en la que participen
vecinos y actores económicos relacionados. De esta manera, se pueden realizar acciones

754
TORRENTE, D. “Diseñando la seguridad pública…”, 368.

~ 374 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

de concienciación sobre el valor no solo de los inmuebles, sino también del paisaje
histórico urbano, algo más complejo de percibir pero que estas iniciativas ayudan a
proteger.
La importancia de estos factores y su influencia es innegable. JAIME-JIMÉNEZ et al.755
lo explicaron como uno de los poderes que están produciendo un cambio del sistema.
Por un lado, se contempla el tradicional reparto vertical del poder y la toma de
decisiones, pero añaden un cada vez más importante reparto horizontal, donde se
desdibujan las fronteras tradicionales entre lo público y lo privado, involucrando la
sociedad civil. Este cambio no se limita a nivel local, dado que, como expusieron
MESKELL y LIUZZA756, en los últimos cincuenta años ha habido un crecimiento de
organizaciones de la sociedad civil a nivel internacional que han llegado a cambiar la
forma de trabajar de las instituciones internacionales.
6.3.1 Conclusiones
Es variada la gama de iniciativas donde la formación de los agentes sociales se ha
mostrado como indispensable a la hora de proteger los bienes culturales o naturales,
denunciar los ataques a los mismos y fomentar la generación de nuevas políticas
públicas a favor de su defensa. En este sentido, las experiencias de colaboración entre
las FCS y las instituciones han demostrado ser de gran utilidad y de mucho impacto 757
en la materia de protección del patrimonio histórico. Sin embargo, y a pesar de que hay
otros ámbitos policiales donde está más normalizada la colaboración con la sociedad
civil, en el ámbito de la protección del patrimonio histórico creemos que queda trabajo
por hacer.
Otro ejemplo es la policía de Sussex, quien además de tener una unidad especializada
en los crímenes contra su patrimonio histórico758, tiene un servicio de voluntariado para
la ciudadanía bastante amplio759.
A modo de ejemplo de estas iniciativas, nos gustaría poner como ejemplo el trabajo que
se desarrolla en Inglaterra, donde es común que los cuerpos policiales tengan programas
para colaborar con los vecinos. Por ejemplo, la Policía de Mercia Oeste760 cuenta con

755
JAIME-JIMÉNEZ, et al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 3.
756
Vid. MESKELL, L. y LIUZZA, C. “The world is not enough: new diplomacy and dilemmas for the
World Heritage Convention at 50”, International Journal of Cultural Property, (2022): 1–17.
757
Vid. ESCRIBANO VELASCO, C. y DEL VAL RECIO, J. “Patrimonio arqueológico y expolio en
Castilla y León…”.
758
https://mainlymuseums.com/post/548/sussex-police-heritage-crimes-unit/
759
https://www.sussex.police.uk/police-forces/sussex-police/areas/careers/jobs/volunteers/
760
Puede consultarse en: https://www.westmercia.police.uk/news/west-

~ 375 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

un programa de voluntarios que vigilan el patrimonio histórico de la región. Lo hacen

en colaboración directa con los policías y reciben formación y asesoramiento para que,
a su vez, aconsejen a los propietarios en medidas preventivas para evitar delitos. Una de
las acciones que más nos ha llamado la atención es que reparten entre los voluntarios un
kit que denominan Agua Inteligente, el cual les permite marcar objetivos valiosos y
poder identificarlos en caso de robo.
Por otro lado, como hemos planteado a lo largo de la tesis, creemos que la mejora de los
sistemas preventivos y de protección no pasa por el desarrollo de nuevas leyes.
Claramente, ya hay suficientes, y lo necesario es encontrar la forma correcta para su
aplicación. Para dicho propósito, es importante e incluso necesario incrementar el papel
que la sociedad juega en su ejecución. Igualmente, consideramos importante tener en
cuenta el postulado planteado por JAIME-JIMÉNEZ et al.761, con el que estamos
completamente de acuerdo, y que establece que la policía "actúa como un laboratorio
donde se ensayan respuestas a una gran variedad de problemas, que van más allá de la
lucha contra la delincuencia”. Además, cuanto mayores son los controles, la
transparencia y la confrontación de informaciones, más aumentará el interés y la
aprobación social hacia las instituciones y sus actividades, puesto que es el mejor
método de reducir las posibilidades de abuso, impunidad y lesión de los derechos
fundamentales762.
Por tanto, y como comentamos en el Capítulo 2, creemos necesario un cambio en el
modo en que las instituciones públicas enfrentan la gobernabilidad en las entidades
locales. Es importante tener en cuenta que, como afirmaron JAIME-JIMÉNEZ et al.763,
en los últimos años la gobernanza pública ha registrado transformaciones profundas,
pero hay todavía un importante trabajo por hacer. Por lo tanto, es evidente que, de una
manera u otra, todo lo anterior va a afectar a la gestión de las policías locales.
Siguiendo a los mismos autores, podemos plantear la idea de cómo la gobernanza
pública actual ha desdibujado las fronteras tradicionales entre lo público, lo privado y
la sociedad civil. En este sentido, es relevante destacar el papel cada vez más importante
que las empresas de seguridad privada están adquiriendo en la seguridad integral de las
instituciones, como se discutió en el Capítulo 5. Del mismo modo, las entidades que
representan a la sociedad civil, especialmente con la generalización del uso de las redes

mercia/news/2024/february/could-you-be-a-heritage-and-culture-volunteer/
761
JAIME-JIMÉNEZ, et al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 3.
762
GONZÁLEZ CUSSAC, J. “La expansión de la categoría de seguridad nacional…”, 167.
763
Vid. JAIME-JIMÉNEZ, O., et al. “La nueva gobernanza de la seguridad en España…”, 3.

~ 376 ~
 GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

sociales, están adquiriendo un papel cada vez más relevante en la vida cotidiana de
nuestras ciudades, llegando a influir notablemente en la toma de decisiones.
Cada vez, la sociedad es más consciente de que el patrimonio histórico es, como lo
definieron FERNÁNDEZ SALINAS y SILVA PÉREZ764, "un bien fundamental para
el reforzamiento presente de identidades y autoestimas locales y, además, como recurso
específico y no deslocalizable, ya que está anclado en el territorio”. Por tanto, y
siguiendo lo expuesto en este y en capítulos anteriores de esta tesis, podemos sintetizar
concepto de seguridad urbana según lo expuesto por GUILLÉN et al.765, en los
siguientes puntos: (I) urbanismo inclusivo; (II) actividad policial orientada a la
prevención del delito; (III) cohesión y participación social. Con estas tres partes,
esperamos haber aportado una nueva perspectiva de lo que una correcta planificación y
gestión sobre la protección del patrimonio histórico de las ciudades puede aportar a la
convivencia y a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

764
FERNÁNDEZ SALINAS, V. y SILVA PÉREZ, R. “Deconstruyendo los paisajes culturales de la Lista del
Patrimonio Mundial de la Unesco”, Cuadernos Geográficos, 55 (1), (2016): 180.
765
GUILLÉN, et al. Guía de prevención del delito…27.

~ 377 ~
GESTIÓN POLICIAL EN LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

~ 378 ~
 CONCLUSIONES

7 Conclusiones:

Como se ha comentado a lo largo de la tesis, a través de la investigación realizada se ha

tratado de dar respuesta a la pregunta de cuáles serían las mejoras posibles en el sistema
de protección del patrimonio histórico español, si se atribuyera un papel más destacado
a las policías locales en la materia. En este sentido, y para que el análisis alcanzara la
profundidad necesaria, se ha ampliado el enfoque al ámbito de las ciudades: no puede
comprenderse verdaderamente el alcance de los cuerpos de policía local, sin entenderlos
de manera conjunta con la administración de la que dependen. Por otro lado, como
servicio público de primera necesidad, que cuenta además con una gran amplitud de
funcionalidades, solo en conjunto con unas adecuadas políticas municipales va a poder
desarrollarse al completo.

Para lograr este fin, hemos partido de un análisis desde diferentes perspectivas, teniendo
como eje conductor las diferentes ramas del Derecho que convergen en la materia. Es
decir, tanto de la protección del patrimonio histórico, como del urbanismo, del medio
ambiente o de la seguridad pública. Por lo que, en base a ese orden, y siguiendo los
capítulos de la tesis, podemos concluir lo siguiente:

1. Dado el importante papel que los organismos internacionales ejercen en la

protección del patrimonio histórico, ha sido aconsejable el análisis de las diferentes
convenciones y otros documentos emanados por estos, buscando responder a la pregunta
de hasta qué punto se reflejan en ellos las entidades locales y cómo podrían influir en
un aumento de competencias en la protección del patrimonio histórico por las policías
locales. Hay que destacar que, ya desde las primeras recomendaciones de la Unesco, en
los años 50, se hacía referencia a elementos que, en futuros cuerpos normativos
conformarán la gestión municipal del patrimonio. Y, especialmente en lo relacionado
con la regulación del régimen jurídico del subsuelo arqueológico. Por otro lado, es
indudable la influencia de los instrumentos internacionales en la configuración actual
del régimen de protección del patrimonio histórico, especialmente en los centros
históricos. En este sentido la conclusión es clara, ya que, en prácticamente todos los
instrumentos normativos, sea directa o indirectamente, se tienen en cuenta factores que
dependen de los municipios. Por lo que, a priori, cabría deducir un importante papel que
tienen en esta materia.
 CONCLUSIONES

Sin embargo, todos los documentos, vinculantes o no, están dirigidos, y por
tanto, pensados y redactados, para los estados. Lo cual es completamente lógico, en
primer lugar, porque estamos hablando de normas muy genéricas. Pero, cuando con el
paso del tiempo se han ido implementando mecanismos como los previstos en la
Convención de Patrimonio Mundial, los ayuntamientos no han recibido normalmente
una representación o capacidad de toma de decisiones, acordes con su verdadero papel.

Esto ha conducido a que, a lo largo de los años, se hayan constituido diferentes

organizaciones internacionales que han venido a paliar este problema y que ayudan a
los municipios a trabajar de manera colaborativa, a nivel internacional, en la solución
de los problemas que se encuentran. Estas circunstancias han redundado en un aumento
de la importancia de las entidades locales como actores internacionales, especialmente
dentro de Europa.

2. En línea con lo anterior, se ha podido plantear de qué manera las policías locales
van adquiriendo un destacado rol en el ámbito internacional. Algo que redunda
enormemente en la eficacia de los sistemas preventivos contra la criminalidad y en la
persecución de los delitos e infracciones. Como se ha visto a través de los ejemplos
planteados, se puede concluir que esta tendencia va a ir en aumento, con importantes
avances y beneficios en el campo de la protección del patrimonio histórico.

Así, a través de la investigación, se ha podido analizar cómo, en referencia a la

protección del patrimonio mueble, ya desde las primeras Recomendaciones
internacionales no aparecían mecanismos claros de control del mercado del arte y de las
antigüedades dentro de los estados. Focalizando los esfuerzos en el tráfico internacional
y en las fronteras. Por tanto, se ha seguido un planteamiento orientado a estudiar de qué
manera las policías locales pueden encontrar una funcionalidad que ayude a controlar el
tráfico ilegal de bienes históricos y culturales.

Se podría concluir que, en cierto sentido, la propuesta que resumiremos a

continuación es la más atrevida, ya que hasta donde se ha podido investigar, no ha sido
planteada ni siquiera de manera parcial anteriormente. Esto es así porque entra de lleno
en un ámbito competencial de naturaleza eminentemente transnacional, y por tanto fuera
de la esfera de las policías locales. Sin embargo, un campo tan amplio, al que hemos
tratado de dar forma en los capítulos de esta tesis, requiere de estrategias de control que
se centren en aspectos específicos de la problemática. En este sentido, la posición de las
policías locales como institución orientada al control de las actividades administrativas,
puede jugar un importante papel en el control del mercado interno. Para ello, la fórmula

~ 380 ~
 CONCLUSIONES

propuesta se basa en el sistema de los Libros de Policía. Pero, tal y como se ha expuesto,
el sistema actual necesita de una adaptación profunda, y no solamente en España. Por
otro lado, es necesario recalcar que dicha adaptación no es solo necesaria para que se
pueda implementar de una manera efectiva por las policías locales, sino que es básica
para que el sistema en su conjunto funcione.

Dado el actual contexto, y la realidad criminológica del fenómeno del tráfico

ilícito de bienes culturales, cualquier mejora carecería de sentido si no se articula desde
su propia base con una perspectiva, al menos, europea. Por tanto, debería implementarse
un sistema digital de Libros de Policía a nivel europeo. Con esa iniciativa se
conseguirían diversas ventajas: (I) un control del mercado interno; (II) recopilación de
datos reales del mismo; (III) represión de delitos asociados como el blanqueo de
capitales o la financiación del terrorismo; (IV) incremento considerable de los activos
policiales al poder incluir a las policías locales; (V) mayores garantías para el mercado
en sí.

Obviamente la idea se sustenta, al menos en España, en la capacidad de

colaboración y cooperación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Sería, dentro de
un esquema orientado al uso eficiente de recursos, un reparto del trabajo en el que la
inspección y control correspondería a las policías locales, para que, en un sistema de
intercambio de información recíproca, se facilite a los cuerpos estatales la investigación
de dichos ilícitos.

3. En lo referente a la línea de investigación que se ha seguido sobre las bases

normativas que sustentan la protección del patrimonio histórico por las policías locales
en España, se pueden concluir diversos puntos relativos a la situación actual:

a. En primer lugar y en referencia a las normas que desarrollan el sistema

policial español, se puede concluir que en ninguna de ellas se hace referencia expresa a
que la protección del patrimonio histórico competa a un cuerpo policial específico. Si
bien es cierto que, por aproximación, las competencias reconocidas a las policías locales
en cuanto a policía administrativa y el control urbanístico podrían considerarse como
habilitantes para la protección del patrimonio histórico en los municipios. Algo que
encuentra sustentación y encaje en las competencias recibidas por los municipios
relacionadas con la protección del patrimonio histórico, tanto por la normativa cultural,
como por las leyes urbanísticas y la Ley de Bases de Régimen Local.

~ 381 ~
 CONCLUSIONES

b. Tenemos que acercarnos a la normativa sectorial de protección del

patrimonio histórico para encontrar referencias a los cuerpos policiales. Así, mediante
sendos Reales Decretos de desarrollo de la Ley de Patrimonio Histórico Español, se
crean las unidades especializadas en protección del patrimonio histórico en los cuerpos
de Policía Nacional y de Guardia Civil. Unidades que, en consonancia con su carácter
estatal, van a focalizarse, principalmente, en la lucha contra el expolio y el tráfico ilícito
de bienes culturales.

c. En lo que respecta a las normas autonómicas de protección del

patrimonio histórico, el estudio comparativo realizado durante la investigación no ha
permitido alcanzar la conclusión de que exista un criterio en la atribución de dichas
funciones: se hace referencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado, Policía Local o Policías Autonómicas en contadas ocasiones y
para funciones que podría decirse naturales a los cuerpos policiales.

4. Desde el punto de vista jurídico y en lo que se refiere a la protección del

patrimonio histórico por las ciudades, una conclusión general incide en que ha habido
una instrumentalización que, operada durante varias décadas, ha terminado desvirtuando
el sistema. Esto tiene como principal consecuencia que el sistema de protección del
patrimonio histórico basado en las normativas urbanísticas, aunque tutelado por las
leyes culturales, no sea visto por una amplia parte de los profesionales como un sistema
de protección en sí.

Lejos de lo anterior, en la investigación realizada se han detectado diversas

características que convierten dicho sistema en un sistema apropiado de protección:
adecuadamente planteado, permite la preservación del patrimonio histórico evitando la
inmovilidad del mismo. Facilita, además, su conjunción con una gran variedad de
disciplinas que redundarían en un mejor medio ambiente urbano y en una adecuada
protección de los paisajes, entre otras mejoras.

A lo largo de la investigación se ha podido constatar que el problema de conciliar

el desarrollo urbanístico con la protección del patrimonio histórico viene siendo una
constante desde los años 60. Lo que hace pensar en cuál es el error. Como se ha
defendido, en teoría, un sistema basado en que los municipios protejan el patrimonio
histórico a través de las normas urbanísticas debería funcionar e, incluso, aportar
ventajas impensables en el marco de la normativa cultural. Por tanto, no es descabellado

~ 382 ~
 CONCLUSIONES

pensar que el problema se encuentre, como hemos apuntado en diversas ocasiones a lo

largo de la tesis, en la aplicación del propio sistema.

Por otro lado, se ha podido comprobar que los estudios que han abordado esta
problemática suelen llevarse a cabo desde la perspectiva de alguna de las disciplinas
involucradas en la materia. Por ello, se ha considerado adecuado recalcar la necesidad
de investigaciones sobre el papel que las políticas públicas urbanas deben tener como
agente aglutinador del sistema.

En este sentido, se puede considerar que la pregunta planteada sobre si tiene

cabida un aumento de competencias de las policías locales en la materia, tiene respuesta
afirmativa. Esto es así porque una de las principales razones de la desvirtuación del
sistema ha sido la falta de inspecciones y de control. Situación remediable mediante la
especialización de dichos cuerpos policiales, en una materia que, como ha quedado
demostrado, es propia de su ámbito competencial. Ello tendría como consecuencia más
inmediata y visible al menos un mayor control en lo referente a las actividades diarias
de una administración local; piénsese en el control de licencias o autorizaciones de todo
tipo. Por recuperar algunos ejemplos tratados a lo largo de la tesis, se pueden mencionar
las instalaciones sobre fachadas o cubiertas, la publicidad, las actividades turísticas o
económicas, obras, tráfico, etc.

5. No puede plantearse un trabajo de estas características sin estudiar su adecuación

al actual modelo policial español y las diferentes normas que lo regulan. Desde esta
perspectiva, la principal conclusión tras su análisis es que el mismo sistema en general
ha quedado obsoleto, debido a los amplios cambios sociales y delictivos que han
acaecido desde que fuera planteado a mediados de los años ochenta.

Dentro del modelo policial, se ha prestado especial atención a la importancia del

papel de las policías locales, concluyendo que, en lo que respecta a la protección del
patrimonio histórico, dicha competencia a pesar de ser propia de las mismas, no viene
recogida en la normativa sectorial. Algo que ha condicionado negativamente su
adecuado desarrollo en la práctica. Por otro lado, en la actualidad los cuerpos de policía
local trabajan en diversas áreas sin el conveniente respaldo y consiguiente seguridad
jurídica, dado que, como se ha expuesto, la realidad es distinta de lo que reflejan las
normas que la regulan. Por lo que todos los desarrollos que puedan plantearse para
mejorar la protección del patrimonio histórico por las policías locales quedan, en cierto
modo, pendientes de un hilo, debido a esta circunstancia.

~ 383 ~
 CONCLUSIONES

6. Se ha podido estudiar cómo las posibilidades de trabajo de las policías locales

en la protección del patrimonio histórico son más amplias de lo que pudiera parecer en
un principio: una adecuada estrategia, planteada de modo que ayude a que converjan las
diversas áreas competenciales de un ayuntamiento, puede convertirse en un instrumento
que trascienda la propia protección del patrimonio histórico. Ello permitiría, como se ha
argumentado, trabajar elementos clave para los ayuntamientos como son la seguridad
de los espacios públicos, el desarrollo económico de los mismos o la convivencia.

Quizá, lo comentado hasta el momento pueda llevar a la errónea idea de que lo

que subyace a lo largo de la tesis es la necesidad de creación de nuevas normas o nuevos
cuadros sancionadores. Muy al contrario, ya que lo que se pretende es una mejora de las
posibilidades que la estructura administrativa actual tiene. Y ayudar a la resolución de
una manera práctica, de algunos aspectos complejos de los que se suscitan en el día a
día de los ayuntamientos españoles.

Por otro lado, se ha querido destacar la importancia que para las comunidades
locales tienen lo que comúnmente son catalogados como pequeños ilícitos. Estos tienen
un efecto llamada, ejerciendo así un efecto corrosivo en la maquinaria social. Aquí
podemos encontrar comportamientos antisociales que van desde aparcar mal el coche,
los grafitis o los ruidos en las zonas de ocio por la noche, entre otras decenas de casos
que socavan la convivencia vecinal y pueden tener impactos para la salud de las personas
y a la larga pueden llegar a deteriorar el entorno hasta el punto del descenso del valor
de las viviendas entre otras consecuencias, ya que de su conjunto depende la percepción
de seguridad de los ciudadanos.

7. Con la importancia suficiente como para requerir de un capítulo aparte, se ha

querido mostrar una radiografía de la normativa actual sobre protección del patrimonio
histórico durante catástrofes y emergencias y, especialmente, de su aplicación. Desde
este punto de vista, se ha podido concluir que, si bien han sido significativos los avances,
especialmente a raíz de las grandes pérdidas que ha habido en los últimos años, es mucho
el trabajo que queda por hacer, sobre todo en los municipios, en cuanto al desarrollo de
los documentos operativos de trabajo. Por otro lado, hemos querido significar un
elemento al que, aun siendo intrínseco en la normativa de protección civil, no se le da
la importancia que, entendemos, debe tener. Nos referimos al papel de las propias
entidades, que al final son las garantes de sostener el sistema a través de la
autoprotección, y al papel de las empresas privadas de seguridad. Una aplicación más
práctica del sistema en su conjunto pasa por acrecentar y definir estos dos ámbitos.

~ 384 ~
 CONCLUSIONES

8. Finalmente, y teniendo en cuenta el papel tradicional de las policías locales y de

los propios ayuntamientos, como administraciones más cercanas al ciudadano, un
trabajo de estas características quedaría inconcluso sin un apartado dedicado a las
relaciones con la ciudadanía. En este sentido hemos partido del ámbito internacional,
tomando en consideración el que quizá sea el principal principio emanado desde la
Convención de Faro, que no es otro sino el acercamiento del patrimonio histórico a los
ciudadanos. Principio en el que, además, las recomendaciones de Unesco insisten
regularmente. Se puede concluir que, a pesar de la amplia difusión que ha tenido la
mencionada convención, no se puede decir que haya sido extensamente implementada.
A una conclusión similar se llega, tras observar la participación ciudadana, en general.
A pesar de que son varios los autores e instituciones que, como hemos tenido ocasión
de mencionar, apuestan por una mayor participación de los ciudadanos, no solo en las
gestiones, sino también en la fiscalización de las administraciones, no se puede concluir
que este tipo de iniciativas haya encontrado un sistema adecuado para llegar a un
entendimiento y adecuado funcionamiento. Sin embargo, se puede concluir que una
mayor aproximación a mecanismos participativos por parte de los ayuntamientos, tanto
en el ámbito del patrimonio histórico como de la seguridad, redundaría, al menos, en
una mayor efectividad de las medidas y una mayor permanencia.

Para terminar, y a modo de síntesis, se puede concluir de una forma más general, que,
básicamente, la idea que subyace tras el desarrollo de la presente tesis es que existen
numerosos aspectos en los que puede mejorar la protección del patrimonio histórico y,
paralelamente, la calidad de vida en las ciudades, mediante la actualización y mejora del
trabajo de las policías locales. No menos importante es que la implementación de dichos
cambios no supondría grandes cambios normativos. Por el contrario, los cambios que
pudieran considerarse como significativos, por ejemplo, el de la Ley de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, redundarían en infinidad de mejoras paralelas que, sin género de
duda, harán que el esfuerzo merezca la pena.

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CONCLUSIONES

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Comunitaria
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Directiva 2001/97/CE de 4 de diciembre, por la que se modifica la Directiva 91/308/CE

Directiva 2005/60/CE, de 26 de octubre, relativa a la prevención de la utilización del

sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

Directiva 2014/60/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014,

relativa a la restitución de bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del
territorio de un Estado miembro, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n
° 1024/2012.

Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo, relativa a la prevención de la utilización del

sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

Directiva (UE) 2018/843, de 30 de mayo, relativa a la prevención de la utilización del

sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

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exportación de bienes culturales.

Reglamento (UE) 2018/1672 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre

de 2018 relativo a los controles de la entrada o salida de efectivo de la Unión y por
el que se deroga el Reglamento (CE) n. o 1889/2005.

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2019, relativo a la introducción y la importación de bienes culturales.

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por el que se modifica el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea.

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Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los mecanismos
que deben establecer los Estados miembros a efectos de la prevención de la
utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del
terrorismo y por la que se deroga la Directiva (UE) 2015/849.

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prevención

de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la
financiación del terrorismo. COM/2021/420.

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la
Autoridad de Lucha contra el Blanqueo de Capitales y la Financiación del
Terrorismo y se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010, (UE) n.º
1094/2010 y (UE) n.º 1095/2010.

Estatal

Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana.

(Derogada)

Ley Orgánica 12/1995, de 12 de diciembre, de Represión del Contrabando.

Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español.

Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

Ley 17/1997 de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.

Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Ley 7/2000, de 19 de junio, de Rehabilitación de Espacios Urbanos Degradados y de

Inmuebles que deban ser objeto de Preservación.

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Ley 10/2010, de 28 de abril, de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la

Financiación del Terrorismo.

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Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de

Enjuiciamiento Criminal.

Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto

Ambiental, que fue derogado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de
enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto
Ambiental de proyectos; derogado a su vez por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre,
de evaluación ambiental.

Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes

de las Entidades Locales.

Real Decreto 111/1986 de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de

Patrimonio Histórico Español.

Real Decreto 197/1988, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley

de objetos fabricados con metales preciosos, en desarrollo de la Ley 17/1985, de 1
de julio, sobre objetos fabricados con metales preciosos.

Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de

Protección Civil, (Derogado).

Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre, que aprueba el reglamento del Impuesto

sobre el valor añadido.

Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, Reglamento de Seguridad Privada.

Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de

Autoprotección, (Derogado).

Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de suelo.

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10/2010, de 28 de abril, de Prevención del Blanqueo de Capitales y de la
Financiación del Terrorismo.

Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril, de transposición de directivas de la Unión

Europea en las materias de competencia, prevención del blanqueo de capitales,
entidades de crédito, telecomunicaciones, medidas tributarias, prevención y
reparación de daños medioambientales, desplazamiento de trabajadores en la
prestación de servicios transnacionales y defensa de los consumidores.

Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de

Protección Civil.

Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido

de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las

Corporaciones locales.

Orden de 2 de noviembre de 1989 por la que se regulan las modalidades de elaboración

de libros-registro y otros documentos de control, obligatorios para determinados
establecimientos.

Resolución de 16 de diciembre de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica el

Acuerdo del Consejo de ministros de 15 de diciembre de 2020, por el que se aprueba
el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil.

Autonómica

Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía.

Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen especial de Madrid.

Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía.

Ley 6/2022, de 7 de abril, de modificación de la Ley 9/1993, del patrimonio cultural

catalán, para la preservación de los establecimientos emblemáticos.

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Emergencias de la Comunidad de Madrid.

Ley 8/2023, de 30 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad de Madrid.

Acuerdo de 30 de abril de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el

Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid.

Acuerdo de 19 de enero de 2023 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por

el que se aprueba el Plan Territorial de Emergencia Municipal del Ayuntamiento
de Madrid.

Orden de 8 de noviembre de 2016, de la Consejería de Cultura y Turismo de Castilla y

León, por la que se crean las Unidades de Gestión del Riesgos y Emergencias en el
Patrimonio Cultural de Castilla y León UGRECYL.

Orden de 31 de agosto de 2023, por la que se aprueba el Plan General de Inspección

Territorial y Urbanística para el cuatrienio 2023-2026 (BOJA de 6 de septiembre
de 2023).

Orden 656/2021, de 30 de marzo, por la que se aprueba el Plan de inspección y

Disciplina Urbanística de la Comunidad de Madrid para el periodo 2021-2024.
Decreto 35/1992, de 10 de febrero, que desarrolla la Ley 17/1990, de 2 de noviembre,
de Museos de Cataluña

Decreto 4/2019, de 28 de febrero, por el que se aprueba el Plan Territorial de Protección

Civil de Castilla y León.

Decreto 69/2024, de 4 de marzo, por el que se establece el contenido y efectos de la

declaración de emergencia de interés general de Andalucía y se aprueba el Plan
Territorial de Emergencias de Protección Civil de Andalucía.

Francia

Ley del 30 de noviembre de 1971 sobre la prevención y supresión de la ocultación y la

venta o intercambio de objetos muebles.

Ley n° 87-962, de 30 de noviembre de 1987, sobre las obligaciones de venta o

intercambio de determinados bienes muebles y sobre la sanción de la ocultación

Decreto nº 2009-16 de 7 de enero de 2009, relativo a las ventas de desembalaje y la

aplicación del artículo L310-2 del Código de comercio

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la realización de la seguridad interior.

Decreto Nº 2013/287, de 4 de abril de 2013, relativo al registro llevado por personas

cuya actividad profesional implique la venta o el intercambio de determinados
bienes muebles.

Rumania

Ley nº 182 de 25 de octubre del 2000, sobre la Protección del Patrimonio Cultural
Mueble.

Decisión del Gobierno nº 1420/2003, por la que se aprueban las normas sobre el
Comercio de Bienes Culturales Muebles.

Ley nº 227/2015 del Código Fiscal.

Italia

Texto Único de la Ley de Seguridad Pública, aprobada por el Real Decreto nº 773 de 18
de junio de 1931.

Bulgaria

Ley de Patrimonio Cultural, aprobada el 19 de abril de 2009.

Suiza

Ley 1999:271 sobre el comercio de bienes de segunda mano.

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Portugal

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Decreto-Ley nº 137/2019, de 13 de septiembre, de Nueva Estructura Organizativa de la

Policía Judicial.

Letonia

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Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid. BOCM núm. 225, de 21 de
septiembre de 2021.
Ordenanza reguladora de la denominación y rotulación de vías, espacios urbanos, así
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fincas y edificios. BOCM nº 74, de 28 de marzo de 2017.
Ordenanza de instalación de ascensores en fachada de edificios construidos de uso
residencial. BOCM núm. 164, de 12 de julio de 2014.
Ordenanza de Protección de la Salubridad Pública en la Ciudad de Madrid. BOCM
núm. 144, de 19 de junio de 2014.
Ordenanza de Conservación, Rehabilitación y Estado Ruinoso de las Edificaciones.
BOCM num. 306, de 26 de diciembre de 2011.
Ordenanza de Protección contra la Contaminación Acústica y Térmica.BOCM núm.
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Ordenanza municipal prevención de incendios en el casco histórico de Cuenca. BOPC

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https://www.sup.es/sites/default/files//pdf/modelo_policial_siglo_xxi_0.pdf

CGLU. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. La cultura en los objetivos de

desarrollo sostenible: Guía práctica para la acción local.
2018. https://www.uclg.org/sites/default/files/cultura_ods.pdf

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos

Humanos en la Ciudad, 2011. https://uclg-cisdp.org/es/noticias/carta-europea-
salvaguarda-los-derechos-humanos-ciudad

COMISIÓN DE PREVENCIÓN DEL BLANQUEO DE CAPITALES E

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modifica-el-real-decreto-legislativo-72015-de-30-de-octubre-por-el-que-se
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999577733ujudTif33_8_XGZkAWz2zkrayZ4hgKrIHz9-
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destapa-caso-20120922.html

CEDEIRA, B. “Los artistas de la Policía están en Valencia: ya han sacado del mercado
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