UNIVERSITE MOHAMMED (V), RABAT

Faculté des Sciences Juridiques, Économiques et Sociales- Agdal

Département de Droit Public

Master : Finances Publiques & Fiscalité

RAPPORT DE RECHERCHE

Matière : Législation Financière

Année Universitaire : 2020/2021

Encadré par :
Professeur SBIHI Mohammed

SOUS THEME :

La performance budgétaire

Etabli par :
Fylah Zakaria et Issa Teher Borgou

Année Universitaire : 2020-2021

 Plan

Introduction ................................................................................................................................ 3

I. La budgétisation basée sur la performance ......................................................................... 6

1. Performance : éléments définitionnels ............................................................................ 6

2. La démarche de performance .......................................................................................... 9

II. La performance budgétaire au service de la gestion publique ...................................... 17

1. Suivi de la performance dans le cycle budgétaire ......................................................... 17

2. Contrôle et amélioration de la performance .................................................................. 24

3. Limites et défis du système de performance ................................................................. 26

Conclusion ................................................................................................................................ 29

Références bibliographiques .................................................................................................... 30

 Introduction

Dès l’aube de l’indépendance, le Maroc a été engagé dans un processus de réformes régissant
le cadre juridique de budget de l’Etat, et cela a été marqué par la promulgation de la constitution
de 1962 qui a permis à avoir une série de réformes radicales et structurelles en matière
budgétaire, notamment à travers la loi organique de 1963 qui a instauré les principes de la
comptabilité publique et des marchés publics1.

Au cours des années 1980, un nombre important des pays de l’OCDE ont commencé un
processus de révision de son système budgétaire et plus précisément sur le plan de gestion de
la performance dans le secteur public, cela s’inscrivait dans un objectif de :

- Maîtrise de dépenses et de déficits publics

- Amélioration de l’efficacité des politiques publiques
- Renforcement de la transparence de l’action publique2

A cet effet, et depuis l’année 2002, le Maroc a mis en place, également un projet de réforme
ambitieux en vue d’avoir atteindre l’objectif d’efficacité de finances publiques, ces réformes
ont mis le point sur :

- La disposition d’une administration moderne qui contribue au renforcement de la

compétitivité de l’économie national, et qui promeut l’investissement par le biais d’une
stratégie sectorielle
- L’amélioration de la qualité de prestations des services de l’administration par une
approche de gestion basée sur la décentralisation et les nouveaux outils de performance

1
Evolution du système financier public marocain vers le Management de la Performance, Revue du Contrôle de
la Comptabilité et de l’Audit, 2019
2
H. Guillaume, G. Dureau et F. Silvent, Gestion publique : l’État et la performance, Presses de Sciences Po et
Dalloz, 2002
 - Simplifier les procédures administratives, alléger le contrôle, et développer
l’administration électronique en vue d’améliorer les services publics et la transparence
dans les relations entre l’administration et les usagers
- La simplification des procédures administratives à travers le développement de
l’administration électronique pour plus de fiabilité et de transparence (FERDOUSSI,
2020)

A ce point-là, la refonte des textes et les révisions constitutionnelles, plus particulièrement en

finances publiques n’ont pas cessé et ont été renforcées par la constitution de juillet 2011 qui
institué un socle des principes liés à la bonne gouvernance et la reddition des comptes qui vont
un fondement pour la loi organique relative à la loi de finances qui a admis l’adoption d’une
gestion budgétaire axée sur les résultats tout en reposant sur trois piliers dont le premier est
celui du « Renforcement de la performance de la gestion publique ».

Le renforcement de la performance de la gestion publique a été concrétisé par l’instauration de

la programmation budgétaire triennale fait l’objet d’un cadre de suivi de la performance en
permettant d’inscrire la gestion budgétaire dans une perspective triennale, en plus, par
l’élaboration des programmes budgétaires visant l’amélioration de la gouvernance des
politiques publiques et le renforcement de la responsabilisation des gestionnaires.3

Confronté à un ensemble de défis et une gestion publique plus au moins complexe, le

développement du système financier marocain devient de plus en plus un impératif en vue
d’améliorer la performance publique au Maroc. En fait, Le présent travail « la performance
budgétaire » s'inscrit dans cette dynamique, et essaie de répondre à une problématique centrale
celle de : « Dans quelle mesure la budgétisation basée sur la performance peut contribuer
à une efficacité du système budgétaire ? ».

Pour cela, nous avons planifié de faire tout d’abord toute une partie qui concerne la
budgétisation basée sur la performation qui contient un aspect définitionnel et autre lié à la

3
lof.finances.gov.ma/fr/piliers-de-la-lof/performance
démarche de performance, pour y arriver en deuxième partie à l’axe de la performance
budgétaire au service de la gestion publique.
I. La budgétisation basée sur la performance

A ce stade, il est question de bien analyser le terme performance dans ses différentes facettes
ainsi que de mettre le point sur la démarche de performance dans le système budgétaire.

1. Performance : éléments définitionnels

La gestion par la performance constitue une discipline qui a été développé à travers les
différentes pratiques ainsi que les besoins des organisations établis de plus en plus dans le
champ de modernisation des méthodes de gestion. De ce fait, le Maroc a mis en place plusieurs
réformes permettant le passage du système bureaucratique des dispositions réglementaires de
l’administration publique vers un système de gestion par la performance.4

La gestion par la performance dans la sphère publique consiste en une démarche globale qui
englobe la prise en compte des objectifs à réaliser en conformité avec des programmes
prédéfinis. H. Guillaume, G. Durand et F. Silvent, la définissent comme étant : « un système de
pilotage et de contrôle de l’action publique, qui, en principe, comprend les fonctions suivantes :

- La définition de normes de performance traduisant un engagement sur le degré de

réalisation de ces objectifs et sur les moyens qui y seront consacrés
- L’octroi de souplesse de gestion aux responsables en contrepartie de leurs engagements
sur les résultats (contrats de performance)
- L’explicitation des objectifs des politiques publiques et l’identification des structures
administratives responsables de leur mise en œuvre
- La mesure des résultats obtenus et leur reporting
- Les modalités d’audit et d’évaluation
- L’intégration des données de performance dans les décisions d’affectation des
ressources, l’élaboration de budgets de résultats

4
Thèse « La démarche de la performance dans la gestion des finances publiques : une budgétisation centrée sur
les résultats », Soukayna FERDOUSSI
 - Le contrôle a posteriori des structures administratives »5

La notion de performance correspond à l’atteinte d’objectifs ou de résultats attendus, et plus

largement à la création de valeur. Si dans le monde de l’entreprise, la création de valeur est
généralement associée à l’accroissement du profit, elle doit être entendue dans le secteur public
comme une optimisation des services rendus aux citoyens. (GALDEMAR, GILLES, &
SIMON, 2012)

Ceci dit, qu’une approche basée sur la performance nécessite une optimisation des services et
une rationalisation des ressources afin que les actions soient efficaces et le programme instauré
peut atteindre les objectifs escomptés tout en tenant compte les outils de réalisation de cette
performance ainsi que les indicateurs permettant de mesurer celle-ci.

Selon C. Pollitt6, la gestion performante en général, vise à réaliser des objectifs, et se fonde sur
des outils indispensables, ces objectifs sont :

- Affecter les ressources en respectant les priorités du gouvernement ;

- L’instauration d’un équilibre budgétaire global et le préserver ;
- La promotion de l’utilisation efficace des ressources budgétaires affectées à l’exécution
des programmes et services.

Quant aux outils, ils se limitent dans :

- La définition des types d’autorité requis pour l’exécution de ces actions

- La fixation des objectifs pour l’action des administrations et allouer des ressources
nécessaires

5
Henri GUILLAUME, Guillaume Durand et F. Silvent: Gestion publique : l’État et la performance, Paris,
Presses de Sciences Po et Dalloz, 2002, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le
12 novembre 2014
6
CHRISTOPHER POLLITT, « Intégrer Gestion des performances et Gestion financière », article dans la revue
de l'OCDE sur la gestion budgétaire, 2001
 - La détermination de quelles informations il faut disposer pour savoir si les actions sont
concrètement exécutées

A cet effet, L’amélioration de la performance publique était au centre de la démarche de

modernisation du système budgétaire et des administrations publiques adoptée par le Maroc,
tout en impliquant le Ministère de Finances qui assure un rôle important à assurer un
accompagnement et un suivi de cette nouvelle approche managériale pour que la transition soit
bien faite en matière de performance, celle-ci se définit dans le guide de performance élaboré
par la direction du budget du MEF comme étant « la capacité à atteindre les objectifs définis au
préalable par les organismes concernés, elle a pour vocation l’amélioration de l’efficacité de
la dépense publique qui doit être orientée vers une approche d’atteinte des résultats précis dans
le cadre de moyens prédéterminés.

A ce niveau, cette pratique de budgétisation basée sur la performance varie d’un pays à un autre,
selon un degré d’implication qui prend en compte les mécanismes adoptés par celui-ci ainsi que
les mesures prises par son administration centrale, ceci, figure dans le graphique qui suit :

Figure 1 Les données proviennent de l’Enquête 2016 de l’OCDE sur la budgétisation axée sur la performance

Celui-ci regroupe 10 variables qui se base sur les procédures de suivi et de communication des
résultats, sur la disponibilité et la nature des informations produites en matière de performance,
et sur la question de savoir si (et comment) les informations relatives à la performance sont
utilisées. Il ne mesure pas la qualité globale des systèmes de budgétisation axée sur la
performance7

2. La démarche de performance

La démarche de performance renvoie, au début, à un dispositif permettant le pilotage des

administrations en vue de réaliser un certain nombre des résultats définis qui ont pour objectif
le renforcement de la transparence en tant qu’un mécanisme clé de la performance, aussi
l’amélioration de l’efficacité et de l’efficience de la gestion publique et des deniers publics, elle
a vocation également d’accroitre la responsabilisation des gestionnaires quant à leurs de rendre
compte de leurs performances et de leurs résultats.

Cette démarche de performance vise, par le bais de la rationalisation des dépenses publiques,
l’atteinte de certains objectifs établis par l’administration publiques tout en faisant appel aux
principes susmentionnés (efficacité, pertinence...), étant donné que la gestion publique ne se
limite pas dans le contrôle des intrants mais aussi, s’intéresse aux résultats et aux objectifs.

Cette démarche peut se décliner comme suit :

7
Panorama des administrations publiques 2017, OCDE
Figure 2 Démarche de performance8

Actuellement, le Maroc se positionne encore dans la phase initiale de l’instauration du système

de gestion et de budgétisation axée sur la performance, après trois phases de préfiguration qui
ont rassemblé 16 départements ministériels en 2014, 2015 et 2016, le gouvernement marocain
a pris la décision de lancer la quatrième vague incluant l’ensemble des départements
ministériels et les institutions pour l’année 2019. Ainsi, un long défi se présente devant les
administrations publiques pour la réussite de l’instauration de la dimension « performance »
dans la culture publique.9

Le renforcement de la démarche de performance de la gestion publique passe, par la mise en

place de la programmation budgétaire triennale ainsi que l’élaboration des programmes
budgétaires et l’instauration de la gestion budgétaire axée sur les résultats :

La programmation budgétaire triennale

L’élaboration de la nouvelle approche basée sur la gestion par programmes passe avant tout par
une instauration de l’approche normative qui est importante dans la mesure où, c’est celle qui

8
Direction du budget, Réforme budgétaire : renforcement de de la performance de la dépense publique, 2006
9
Evolution du système financier public marocain vers le Management de la Performance, Mohammed Achraf
Nafzaoui, Soukayna FERDOUSSI, 2019
permet de régir les dépenses. Cette nouvelle approche se base sur des mécanismes dont
l’introduction d’un système de programmation triennale glissante actualisée annuellement est
inévitable avec la prise en compte des principes d’objectifs et de résultats.

Cette programmation a été prévue par l’article 5 de la loi organique de la loi de finances qui
précise que la loi de finances doit être établie en conformité avec une programmation budgétaire
triennale actualisée annuellement en vue de l'adapter et l’ajuster à l'évolution de la conjoncture
économique, financière et sociale du pays. Dès lors, la présentation de ces programmes avec
les projets de budgets aux commissions parlementaires, est nécessaire.

Conformément à la LOLF, et dans un cadre prévisionnel, la programmation triennale vise à

définir en première année, les données budgétaires du projet de loi de finances, et de présenter
d’autres données pour les deux années qui en suivent. De surcroît, l’analyse des écarts reste un
instrument important qui permet d’avoir une évaluation de l’ensemble des résultats du
programme budgétaire.

Cette PBT a pour objectifs de :

- Accroître l'efficacité de l'allocation des ressources budgétaires en renforçant le lien entre

les stratégies sectorielles et le budget annuel
- Soutenir la pérennité des politiques publiques en s'assurant de la compatibilité de leur
impact budgétaire futur avec les possibilités financières de l’Etat et le cadre macro-
économique
- Améliorer les conditions de préparation de la loi de finances en l’inscrivant dans un
horizon de trois ans glissant tout en tenant compte des impératifs de maitrise des
équilibres fondamentaux
- Octroyer une meilleure visibilité aux gestionnaires pour gérer leurs programmes en
fournissant un outil à moyen terme pour le suivi de la performance des politiques
publiques.10

10
lof.finances.gov.ma/piliers-de-la-lof/performance/programmation-budgetaire-triennale
La programmation budgétaire triennale concerne également les budgets des ministères y
compris des établissements et entreprises publics soumis à leur tutelle et bénéficiant de
ressources affectées ou de subventions de l'Etat. Pour ce faire, au niveau des projets de
performance, les prévisions triennales des dépenses issues de la programmation budgétaire
triennale figurent au niveau des projets de performance dans le but d’assurer leur cohérence
avec les objectifs de performance et limiter ainsi la multiplication des documents budgétaires.11

Figure 3 Elaboration de la programmation triennale (Finances, 2019)

A ce niveau, il est à noter que la mise en place de la programmation budgétaire triennale

contribue au soutien de l’accroissement de l’efficacité et de la pérennité des politiques
publiques. Celle-ci a été mise en place en vue de permettre un suivi régulier de la performance
globale des politiques publiques marocaines ainsi que d’offrir et d’avoir une meilleure visibilité
des gestionnaires en matière budgétaire.12

La structuration du budget en programmes

11
lof.finances.gov.ma/piliers-de-la-lof/performance/programmation-budgetaire-triennale
Quant à la gestion des programmes, il est à cite l’article 39 de la LOLF qui est venu définir le
programme par un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d'un même département
ministériel et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt général
ainsi que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l'objet
d'une évaluation visant l’instauration des conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité des
réalisations. Ce même article précise que les crédits des programmes sont répartis dans des
chapitres relatifs au budget, aux Comptes d’Affectation Spéciale (CAS) ainsi qu’aux Services
de l'État Gérés de Manière Autonome (SEGMA). De plus, ces programmes font l’objet des
rapports de performance permettant l’évaluation de la gouvernance des politiques publiques.

De ce fait, le choix des indicateurs les plus appropriés s’avère être une étape importante dans
la programmation budgétaire dans la mesure où celui-ci permet d’évaluer les résultats obtenus.
13
En outre, de nouvelles commissions de programmation et de performance ont été instituées
dans le but d’assurer l’examen des propositions de programmation budgétaire, constituées des
représentants du MEF et ceux des organismes concernés.

Le programme doit tenir compte les trois dimensions suivantes :

- Une dimension budgétaire : Chaque programme correspond à des enveloppes de

crédits consacrées à une politique publique définie.
- Une dimension managériale : La réforme budgétaire a aussi pour conséquence une
nouvelle organisation du pilotage d’une politique publique. Ainsi, chaque responsable
de programme, en concertation avec structures opérationnelles, définit les procédures et
le mode d’organisation à mettre en place pour l’atteinte des objectifs associés son
programme.

13
Evolution du système financier public marocain vers le Management de la Performance, Mohammed Achraf
Nafzaoui, Soukayna FERDOUSSI, 2019
 - Une dimension relative à la performance de l’action publique : Les programmes
sont le cadre de la présentation et de la conduite de la nouvelle démarche de
performance.14

« Concernant les programmes de politiques publiques, la réflexion stratégique doit se baser sur
une confrontation entre les finalités, les contraintes et les ressources, sur une analyse des
résultats antérieurs et sur une concertation entre les différents acteurs intervenant dans le
pilotage du programme. Pour les programmes de fonctions support, ils desservent de manière
indivise plusieurs programmes de politiques publiques et sont mobilisés pour réaliser des
prestations au bénéfice des programmes de politiques publiques. Dès lors, leur stratégie doit
être élaborée en prenant en considération notamment l’optimisation des moyens des fonctions
support, la mutualisation des prestations au profit des structures des ministères. Elle doit être
alors basée notamment sur des objectifs de qualité de service et d’efficience »15

D’un point de vue comparative, les programmes en France, le programme, c’est l’unité de
l’autorisation parlementaire, qui constitue une enveloppe globale et limitative de crédits. Il
relève d’un seul ministère et regroupe un ensemble cohérent d’actions. Il est confié à un
responsable, le responsable de programme désigné par le ministre concerné. Dans le projet de
loi de finances pour 2018 en France, il y en avait 124 programmes pour le budget général.16

Une gestion budgétaire axée sur les résultats

Selon l’Organisation de Coopération et de Développement Économique, une gestion budgétaire

axée sur les résultats, constitue « un mode de gestion centré sur les résultats à obtenir, une
stratégie générale de gestion visant à modifier la façon dont fonctionnent les institutions, en
mettant l’accent sur les moyens d’améliorer leur efficacité c’est-à-dire d’obtenir des résultats »

14
(Finances, 2019)
15
Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des Finances, « Guide de la performance », 2016
16
Performance-publique.budget.gouv.fr/budget-comptes-etat/volet-performance-budget-etat/essentiel/grands-
principes/missions-programmes-actions-trois-niveaux-structurent-budget-general
Au début, cette gestion budgétaire était basée seulement sur les moyens. De ce fait, l’État n’a
eu aucune visibilité sur l’efficacité et l’efficience de l’action publique. Pour cela, le
gouvernement marocain a instauré cadre nouveau de gestion basée l’articulation entre les
résultats, l’efficience des dépenses et de la qualité des services publics. Celui-ci a permis
d’avoir une mutation globale par le biais de la consécration d’une gestion budgétaire axée sur
les résultats comme étant une stratégie de gestion qui permet de veiller à ce que les procédures,
produits et services contribuent à la réalisation de résultats clairement définis.(PNUD, 2002)

En vue d’assurer une réussite de que la budgétisation axée sur les résultats, les organes publics
sont censés de définir de manière méticuleuse, dans le cadre le cadre du projet de performance,
la stratégie suivie, les programmes et les projets, les objectifs escomptés y compris les
indicateurs permettant de mesurer la performance. Et ce, à travers une veille de l’Etat, à ce que
ces organismes publics possèdent des outils, des qualifications et des instruments nécessaires
permettant de s’inscrire dans une logique de budgétisation performante.

A cet effet, la gestion budgétaire axée sur les résultats se fonde sur une fonte de la nomenclature
budgétaire qui doit la structurer autour des programmes sont indispensables pour la démarche
de performance. Pour cela, cette démarche octroie plus de liberté dans la gestion des crédits
tout en gardant une responsabilisation des gestionnaires.

Dans le cadre de la programmation budgétaire, la loi organique de finances a prévu une nouvelle
nomenclature des dépenses, qui mis le point sur les éléments en dessous :

Titre – Chapitre – Programme – Région - Projet/Action

Cette même LOF, a souligné que la performance publique consiste en l’atteinte des objectifs
définis au préalable, en termes d’efficacité socio-économique, d’efficience et de qualité de
service. A ce point, il est question de présenter ce tableau comparatif des caractéristiques des
cadre de budgétisation axée sur la performance :
Figure 4 Les données proviennent de l’Enquête 2016 de l’OCDE sur la budgétisation axée sur la performance17

17
Panorama des administrations publiques 2017, OCDE
II. La performance budgétaire au service de la gestion publique

Depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, la gestion de l’État
est passée d’une logique de moyens à une logique de résultats. Le budget est organisé́ sur la
base des actions de politiques publiques et orienté selon une logique de résultats.18

Selon cette logique, dans ce chapitre nous consacrons premièrement par le suivi de la
performance dans le cycle budgétaire, deuxièmes par le contrôle et amélioration de la
performance et troisièment par les limites du système de performance.19

1. Suivi de la performance dans le cycle budgétaire

Le suivi de la performance est un moyen global de renseignement, de collecte, d’analyse et de

restitution des indicateurs de performance visant à apprécier la mise en œuvre des objectifs de
performance.

Suivi et évaluation de la performance

Le système de suivi de la performance offre un immense avantage pour les différentes parties
prenantes dans la négociation budgétaire. Pour les ministères présentant leurs requêtes,
l’existence de stratégies appuyées par des indicateurs et des résultats de performance permet
d’étayer et de justifier les demandes. Pour les décideurs budgétaires, il est avantageux de mieux
comprendre ce que fait l’entité considérée et quel est sa performance. Il est donc indispensable
que les projets performance, qui sont des annexes aux documents budgétaire proprement dits,
soient partie intégrante de la discussion budgétaire, dans les propositions initiales des
ministères, dans les conférences de performance qui se tiennent en amont de la procédure
budgétaire puis éventuellement dans les conférences de budgétisation puis au final dans la
présentation au parlement.

18
Direction du budget- guide la performance
19
CF
Ainsi une triple exigence s’impose au système de suivi de la performance : simplicité,
neutralité, et sincérité. Cela signifie que les informations et les indicateurs de performance qu’il
contient doivent retracer simplement et fidèlement la réalité afin de ne pas appeler des
contestations.20

Aussi, il est important de préciser, qu’entre les services décentrés régionaux, les administration
centrale et le parlement, le suivi de la performance se réalise se réalise principalement par les
moyen des instrument d’écris ci-dessus : les comptes rendus annuels des administrations
déconcentrés régionales, les Rapports annuels de performance des ministères, les contrats
objectifs/moyen des directions régionales, les projets annuels de performance et enfin le
document de présentation synthétique des indicateurs chiffrés inclus dans la loi de finances. Le
calendrier de préparation de ces instruments doit s’insérer dans le cycle de préparation de la loi
de finance et s’articuler avec les autres instruments de cadrage stratégique en particulier le
CDMT (Cadre de dépense à moyen terme).

Un tableau synthétise le suivi de la performance dans le processus de préparation budgétaire et

son articulation avec la préparation de CDMT.

Comme phases principales dans ce travail relatif à la performance, on retiendra en particulier :

1- La mesure de la performance passé avec les comptes rendus des services

déconcentrés,
2- L’élaboration du rapport annuel de performance, par consolidation a la charge de
l’administration centrale du ministère,
3- La discussion du rapport annuel de performance, entre le ministère technique et le
ministère des finances,
4- La préparation du cadrage stratégique de l’administration centrale et l’envoi d’une
lettre de cadrage,
5- La réflexion stratégique de service déconcentrés,

20
Guide de la performance Marocaine page 47-48
 6- L’élaboration des COM,
7- La synthèse et la discussion des COM,
8- L’élaboration du PAP, en administration centrale,
9- La discussion du PAP, entre le ministère technique et le ministère des finances,

10-La confection des PAP définitifs et du document indicateurs chiffrés, joints au projet
de loi de finances, a la charge de la direction du budget.

Les phases 1, 2, et 3 s’enchainent logiquement dans cet ordre l’une derrière l’autre. Il en va de
même des phases de 4 à 10. Toutefois, une certaine simultanéité s’observera. Cette deuxième
partie relative aux éléments prospectifs pourra avantageusement débuter ses préparatifs avant
le bouclage définitif des RAP. De même pour le PAP, dont les réflexions préliminaires
n’attendront pas les COM définitifs.21

En ce qui concerne l’évaluation de la performance, quel que soit le type d’évaluation envisagé,
il s’agit toujours d’un travail d’une certaine ampleur. Il est alors recommandé :

- De bien délimiter le champ de l’évaluation ainsi que ses objectifs,

- De mener les travaux de manière officielle,
- D’y associer les services concernés.

L’évaluation de programme répond le plus souvent à une interrogation de fond suscitée par le
suivi de performance. Elle constitue une évaluation d’impact en termes de politiques publiques
inscrites au niveau de programme et se distingue de l’audit des programmes. Par exemple,
lorsqu’on s’interroge sur le sens des effets d’un programme (une aide publique donnée permet-

21
Programme de réforme de l’administration publique : guide méthodologique du suivi de la performance, page :
58-59
elle de sortir d’une situation momentanément difficile ou bien crée-t-elle une dépendance
durable à son égard ?)

Pour comprendre les relations entre les produits d’une administration et leurs conséquences sur
la population cible, l’évaluation est amenée à considérer les comportements de cette
population : par exemple, comment expliquer les attitudes envers le port de la ceinture de la
sécurité ? comment est-il mémorisé ? provoque-t-il un rejet une adhésion ?

Ainsi, pour effectuer une évaluation, les techniques suivantes sont recommandées :

- Observation d’un même groupe avant et après la mise en œuvre du programme ;

- Recherche et observation de lieux, de services, de groupes pour lesquels l’exécution du

programme s’est déroulée de manière contrastée, par exemple avec un décalage dans le
temps, ou bien avec une composante présente d’un côté et absente de l’autre ; l’observation
des différences permet de caractériser l’influence des paramètres concernés ;

- Enquête auprès d’un échantillon de personnes ayant vécu la mise en œuvre du programme
(rétrospectif) ;

- Entretiens individuels ou collectifs ;

Portant sur des enchainements de cause à effet longs à se dérouler, ces considérations
nécessitent du recul et, surtout, une grande objectivité́ .

L’évaluation consiste en une analyse et une interprétation des résultats d’un ou de plusieurs
programmes. Cette évaluation est entreprise et réalisée totalement ou partiellement à l’extérieur
des services concernés par le sujet, soit par la Mission spécialisée et dédiée à ces évaluations
ex post, soit par les évaluations du Parlement. Ou bien encore, elle peut être le fait propre des
services du ministère, mais il s’agit dans ce cas d’une autoévaluation interne. Cette pratique
apporte un feed-back interne précieux. L’autoévaluation de service est un complément naturel
de l’instauration du suivi de la performance.
Toutes ces actions (audit, contrôle de gestion, évaluation) ne pourront pas être lancées
simultanément. Un plan d’action est à mettre en place au préalable dans chaque ministère,
tenant compte de son expérience, pour établir les priorités d’action, de réforme et d’innovation
et garantir une articulation entre elles et en liaison avec le suivi de la performance.22

L’évaluation ex-post des programmes est nécessaire pour mesurer l’atteinte des résultats, leur
impact et leur efficience sur le moyen terme, en lien avec l’horizon temporel de la stratégie du
ministère concerné. Dans un certain nombre de secteurs, il est nécessaire d’avoir suffisamment
de recul afin de pouvoir mesurer l’impact sur les bénéficiaires des politiques et services publics
du ministère et des efforts de performance fixés. L’évaluation peut couvrir un ou plusieurs
programmes de ce ministère concourant à la réalisation de la même politique publique. Elle ne
couvre pas nécessairement tous les programmes et se focalise essentiellement sur les
programmes produisant des services aux citoyens ou aux entreprises. Ces évaluations
complètent les audits de performance mentionnés ci-dessus, qui se concentrent sur les objectifs
et indicateurs du projet de performance et aux résultats atteints, mais ne couvrent pas l’impact
de ces programmes.

Encadré : exemple d’évaluation d’un programme

L’évaluation du programme de l’enseignement obligatoire va permettre de mesurer les

compétences acquises par les élèves bénéficiant de ces services alors que l’audit de
performance va plutôt se concentrer sur l’efficacité́ , le cout et la qualité́ de l’enseignement
fournis par les écoles financées par le budget. Ces évaluations permettent ainsi d’identifier
également les facteurs exogènes à la fourniture du service public, de tirer des enseignements
utiles sur le design et la mise en œuvre du programme et de proposer des mesures correctives
pour renforcer l’impact. Cela nécessite un accès̀ à des données et à de l’expertise
complémentaire aux évaluations, tels que des enquêtes

22
Guide de formance Marocaine, page 54-55
D’usagers, des tests qualitatifs et la participation d’experts externes (thématiques et de
l’évaluation).

Cette démarche d’évaluation des programmes peut être organisée à deux niveaux :

- Un premier niveau d’évaluation interne, au niveau de l’Administration ;

- Un second niveau d’évaluation externe, au niveau politique.

▪ Pour ce qui concerne l’évaluation interne

Ce niveau d’évaluation interne peut être conduit par différentes structures relevant de
l’Administration, donc sous l’autorité́ du Gouvernement :

- Par l’Inspection générale des Finances (IGF) avec l’Inspection Générale du Ministère
concerné ;
- Par une Mission ou Cellule d’évaluation des programmes et des politiques publiques
placée auprès du Ministre de l’Économie et des Finances, en étroite collaboration avec le
ministère concerné ;
- Par un cabinet d’évaluation commandité par le ministère concerné sur la base de termes de
références agrées avec la mission ou cellule d’évaluation du Ministère de l’Economie et
des Finances.

Ces structures pourront se voir confier, à la demande du Gouvernement, des missions

d’évaluation des programmes. Elles pourront conduire ces missions conjointement ou
séparément mais devront adopter si possible une méthodologie d’évaluation homogène et
publique et coordonner leur programme d’évaluation. Le mode opératoire sera à̀ préciser par la
suite.
 ▪ Pour l’évaluation externe

Il s’agit dans ce cas d’évaluations commanditées par le Parlement. Ces missions pourront être
réalisées soit par les structures parlementaires, soit par des cabinets extérieurs spécialises ou
alors être confiées à la cour des comptes.

Les rapports provisoires de ces évaluations seront transmis pour observations aux ministères
concernés, avant transmission du rapport définitif au Chef du Gouvernement. Ces missions
d’évaluation des politiques publiques, qu’elles soient conduites en interne ou en externe,
pourront bien évidemment s’appuyer sur les rapports d’audit de programmes existants ou
pourront conduire également à déclencher des audits de programmes non annonces dans le
cadre de la politique publique évaluée. 23

Importance du système de suivi dans le cycle budgétaire

Le suivi de la performance est le fruit d’un travail collectif, qui doit être approprié par tous les
acteurs. Il existe des contributions multiples à la construction et au fonctionnement du dispositif
: celles des agents d’exécution, des chefs de service à tous les niveaux, des directeurs centraux
ou de services déconcentrés, des unités statistiques, des inspections générales, des services
d’étude, d’analyse et de stratégie, des services budgétaires et financiers, des Ministres, du
Parlement. Autant que la pertinence méthodologique, c’est la pratique du dialogue et le
croisement des points de vue qui progressivement affineront la capacité du suivi à retracer le
plus correctement possible la réalité́ des missions remplies.

Le suivi de la performance doit servir à̀ enrichir le dialogue entre les différents acteurs : une
instance centrale – le Parlement, une administration centrale, par exemple – et un organisme
recevant des pouvoirs et des moyens - respectivement, un ministère, une direction régionale.
Encore faut-il que ce dialogue ait lieu, que la négociation se déroule. Chaque partie doit se
sentir liée, à travers un engagement réciproque, l’une à conférer des moyens et une certaine

23
Guide de performance Marocaine, page : 57-58-59
autonomie à la seconde, la seconde à réaliser les objectifs convenus en commun. Les rapports
de suivi de la performance ne sont pas unilatéraux, ce n’est pas une contrainte supplémentaire
que l’un fait peser sur l’autre, sans contrepartie. C’est un échange équilibré auquel chacun
contribue. En particulier, lorsque le Compte Rendu régional ou le RAP font apparaitre des
écarts entre prévisions et réalisations, chaque partie prenante doit faire connaitre ses
conclusions et sa position pour la suite. De même, le COM et le PAP avancent des objectifs de
service public et décrit des modalités d’action pour l’année à venir qui sont retenus, ensemble,
par les parties concernées. 24

2. Contrôle et amélioration de la performance

L’amélioration de la performance des services publics constitue le but ultime du dispositif de

suivi. Ce but est également poursuivi par d’autres démarches avec lesquelles le suivi s’associera
ou s’articulera. Sans chercher l’exhaustivité́ , la partie qui suit en présente quelques-unes.

Audit de performance

D’une manière générale, l’audit de performance relève d’un audit de programmes conduit sur
la base des normes généralement admises et des meilleures pratiques internationales. Ces
références permettent de mettre en œuvre une démarche rigoureuse pour aboutir à̀ des constats
probants et proposer des recommandations à même de redresser les gestions entachées de
dysfonctionnements.

L’élaboration par l’Inspection générale des Finances (IGF) du manuel d’audit s’insère dans le
cadre de la mise en œuvre de la reforme budgétaire axée sur les résultats qui, d’une manière
générale, l’audit de performance relève d’un audit de programmes conduit sur la base des
normes généralement admises et des meilleures pratiques internationales. Ces références
permettent de mettre en œuvre une démarche rigoureuse pour aboutir à̀ des constats probants et

24
Programme de réforme de l’administration publique : guide méthodologique du suivi de la performance, page :
69
proposer des recommandations à même de redresser les gestions entachées de
dysfonctionnements.

L’élaboration par l’Inspection générale des Finances (IGF) du manuel d’audit s’insère dans le
cadre de la mise en œuvre de la reforme budgétaire axée sur les résultats qui tend au
renforcement des responsabilités des gestionnaires en contrepartie de l’engagement à réaliser
des objectifs traces, quantifies sur la base d’indicateurs. Ces derniers ont pour objet d’établir
des liens entre les programmes et les moyens budgétaires.

Le manuel d’audit de performance traite des principes conducteurs, des modalités et des travaux
nécessaires à la réalisation des missions d’audit de performance.

Le manuel d’audit de performance a pour objectifs de : 1) garantir la qualité́ des missions

d’audit de performance, 2) mettre en place des méthodes de travail communes et adaptées à
cette mission et 3) assurer une communication appropriée des résultats des missions aux
gestionnaires.

Contrôle de gestion

Alors que le suivi s’effectue selon un rythme annuel, le contrôle de gestion (ou pilotage
opérationnel) adopte généralement une fréquence infra-annuelle. Il contribue à̀ l’amélioration
des performances, grâce à la diffusion, au sein de toutes les entités administratives concernées,
de la culture de la performance.

Il se concrétise à travers des échanges par différents types de tableaux de bord et de comptes
rendus à̀ tous les niveaux de responsabilités, à partir des unités de terrain ou spécialisées,
jusqu’à̀ celles de commandement.

L’outil principal du contrôle de gestion est le tableau de bord. Il en existe différents types,
comme par exemple le tableau de bord partagé, qui est collectif, ce qui le rapproche du contrat
de performance et le tableau de bord équilibré ou prospectif (Balance Scorecard), qui met
l’accent sur l’importance d’équilibrer les objectifs à court et à̀ long terme, la stabilité́ et le
changement aussi bien que les processus internes et les relations avec les parties prenantes
externes25.

3. Limites et défis du système de performance

L’élargissement des perspectives de la mesure de la performance à d’autres dimensions que la

seule rentabilité́ permet l’émergence d’un regard générique sur le concept de performance
organisationnelle. En effet, selon Giraud et al. (2002), cette question se posait déjà̀ aux experts
du management pour lesquelles la performance ne pouvait se réduire à des critères de
rentabilité.

Dans la littérature, la typologie de la performance la plus récurrente distingue :

- La performance économique qui est à̀ la vision traditionnelle de la performance et

correspond à l’objectif de maximisation de la rentabilité́ économique et financière.

- La performance technique qui correspond au souci d’une utilisation efficient des

ressources.

- La performance commerciale, répondant aux objectifs de création de la valeur pour le

client2 et l’accroissement de parts de marché.

- La performance sociale répondant au souci de satisfaction des salariés.

On est ainsi passé d’une représentation de la performance longtemps réduite à la seule

rentabilité financière et économique pour l’actionnaire, à des approches plus globales incluant
d’autres destinataires de la création de valeur générée par une entreprise et d’autres buts que la
seule rentabilité financière : c’est l’approche dite des parties prenantes3 ou stakeholders
(Atkinson et al., 1997). Selon Morin et al. (1996), les indicateurs concernant la productivité, la
rentabilité, la qualité, satisfaisant les intérêts des actionnaires et ceux de la clientèle sont au
centre des préoccupations des gestionnaires. Ces résultats étant critiques pour la stabilité́ et la

25
Guide de performance Marocaine, page : 52-53
croissance de l’entreprise dans son environnement. Les indicateurs sociaux ayant trait au
rendement et à la fidélité́ des employés constituent également des préoccupations importantes
pour les gestionnaires. En d’autres termes, la performance d’une entreprise semble être avant
tout une affaire de maximisation des résultats et minimisation des couts.

La prise en compte des différents critères de la performance s’avère donc nécessaire si on

souhaite la mesurer. Plusieurs chercheurs expliquent que les dispositifs de contrôle de gestion
traditionnel peuvent causer une myopie financière (par des reports d’investissements
stratégiques par exemple), des « slackas budgétaires » (des marges de manœuvres) injustifiés
ou aussi des manipulations de l’information comptable (Merchant, 1990). L’utilisation
d’indicateurs comme le ROI (Return On Investment) pour contrôler les centres de profit
encouragerait ces dysfonctionnements (David, 2006). C’est dans ce cadre que le budget a été́
critiqué, il est considèré comme un outil inadapté́ à l’environnement actuel et il est incapable
d’intégrer les divers facteurs clés de succès.26

Quant aux défis, il est question de distinguer entre :

Défis économiques

- Prise en considération des effets accrus de la mondialisation et l’ouverture économique

du pays.
- L’instauration d’un système de modernisation par les administrations publiques
- Mise à niveau des instruments administratifs en matière de performance
- Préparer un terrain favorable qui mise sur la modernisation des méthodes d’analyse et
d’évaluation de la performance
- Amélioration et préparation des organismes qui ont un très haut niveau de compétitivité.

Défis sociaux

26
Mohammed BOUAMAMA, Thèse pour l’obtention du grade de docteur, Université de Bordeaux, page : 39-40
 - Défi de réconciliation du citoyen avec l’administration (Du stade d’un simple administré
vers un stade d’un citoyen ayant des droits de participation)
- Défi de responsabilisation des hauts fonctionnaires en matière de budgétisation axée sur
la performance
- Modernisation et amélioration de la fonction publique tout en prenant compte la
dimension des fonctionnaires et leurs apports dans la gestion performante.

Défis technologiques

- En époque de l’intelligence artificielle et en système d’information, le défi réside dans

la vraie transition vers une économie de l’information en tant qu’un mécanisme qui peut
orienter vers plus de transparence et de performance
- Mise à niveau de système administratifs, notamment en matière des moyens
technologiques
- Défi lié aux compétences pouvant gérer les systèmes technologiques tout en
accompagnant la nouvelle gestion de performance
 Conclusion

Voici dans ces grandes lignes le contenu de notre travail. La performance budgétaire a été à la
toile de fond de notre démarche. Elle a été mise en question dans tous leurs aspects théoriques.
La performance budgétaire a été étudiée dans ses différentes démarches, dans son fondement
légal, ses traits constitutifs, ses caractéristiques et son évolution. Le travail qui précède avait
pour visée de présenter l’état problématique de la performance budgétaire.

La notion de la performance budgétaire a été considérée dans un cadre global, sous un double
aspect : notamment la budgétisation basée sur la performance (première partie) et la
performance budgétaire aux services de la gestion publique (deuxième partie).

Dans la première partie nous allons traiter les éléments constitutionnels de la performance
budgétaire et les démarches de la performance budgétaire puis dans la seconde partie la
performance budgétaire au service de la gestion publique, tout en touchant le suivi de la
performance dans le cycle budgétaire et la performance dans la programmation budgétaire.

L’étude a montré qu’il est important de revenir sur la nature et l’ampleur du mouvement en
cours visant à instaurer le suivi de la performance des services publics en liaison avec le système
budgétaire.

D’abord sous des formes diverses et avec des libellés variables mais à partir des fondements
remarquablement identiques, ce mouvement s’observe aujourd’hui dans des nombreux pays :

Depuis une vingtaine d’années, l’augmentation de la contrainte budgétaire a conduit plus de

deux tiers de pays membres de l’Occident à mesurer la performance de l’action de publique et
à introduire dans leurs documents budgétaires des objectifs et indicateurs des résultats
cherchant à évaluer l’efficacité des actions financières et de leurs services publics.27

27
Les notes bleues de Barcy, France, Mars 2006)
 Références bibliographiques

FERDOUSSI, S. (2020). La démarche de la performance dans la gestion des finances

publiques : une budgétisation centrée sur les résultatsa démarche de la performance
dans la gestion des finances publiques : une budgétisation centrée sur les résultats.

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GALDEMAR, V., GILLES, L., & SIMON, M.-O. (2012). Performance, efficacité,efficience
:les critères d’évaluation des politiques sociales sont-ils pertinents ? CRÉDOC.

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EL ARAFI, Hassane. Gestion des finances de l’Etat. Budget ; Comptabilité ; Trésor. Editions
REJJES, 2006. Collection finances publiques Marocaines

FADIL, Zouhair et AMEDJAR Abderrahim. L’implémentation de la budgétisation axée sur le

résultat au Maroc. Revue du Contrôle de la Comptabilité et de l’Audit Numéro 10 : Septembre
2019

BOUVIER, Michel. La réforme des finances publiques au Maroc : Performance,

responsabilisation, transparence. Revue française des finances publiques, 2008.

Mohammed BOUAMAMA, Thèse pour l’obtention du grade de docteur, Université de

Bordeaux, page : 39-40

Programme de réforme de l’administration publique : guide méthodologique du suivi de la

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Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des Finances, « Guide de la performance »,

2016
Performance-publique.budget.gouv.fr/budget-comptes-etat/volet-performance-budget-
etat/essentiel/grands-principes/missions-programmes-actions-trois-niveaux-
structurent-budget-general

Evolution du système financier public marocain vers le Management de la Performance,

Mohammed Achraf Nafzaoui, Soukayna FERDOUSSI, 2019