Francisco de Sousa

António Francisco de Sousa António Francisco

Manual de

António
de Sousa
Direito António Francisco de Sousa é Professor da Fa-

Administrativo
culdade de Direito da Universidade do Porto
(Portugal) e Professor Convidado da Univer-

Manual de
Angolano
sidade Kimpa Vita, Uíge, Angola. É Licenciado
pela Faculdade de Direito da Universidade

Direito
de Lisboa (1981), Mestre pelas Faculdades de

Direito Administrativo Angolano

Direito de Freiburg (Alemanha) e de Coimbra
e Doutor pelas Faculdades de Direito e de

Administrativo
Este livro contém uma abordagem do Direito Administrativo An- Letras da Universidade do Porto. Há mais de
golano especialmente destinada aos estudantes de Direito Admi- trinta anos que se dedica à investigação e à
nistrativo, mas também a todos aqueles que, por dever de ofício, docência nas áreas do direito administrativo

necessitam de conhecer esta vasta e complexa área do direito. em geral, do direito administrativo autárqui-

Angolano
co, do direito policial, do direito do urbanismo
O autor procurou, na base de uma adequada estruturação das e do ambiente. É autor de largas dezenas de

Manual de
matérias, apresentar o Direito Administrativo Angolano de forma publicações (manuais, monografias e artigos).

quanto possível simples, clara e precisa, a fim de facilitar a sua com-

preensão e assimilação.

A efectivação do Estado de direito exige a concretização da Consti-

tuição e esta faz-se essencialmente pela via do Direito Administrati-
vo. Daqui resulta a extrema relevância deste ramo do conhecimen-
to jurídico no moderno Estado de direito.

ISBN 978-972-788-920-4

www.vidaeconomica.pt
ISBN: 978-972-788-920-4

Visite-nos em
livraria.vidaeconomica.pt 9 789727 889204
 NOTA PRÉVIA

1. Esta edição do Manual de Direito Administrativo Angolano é dirigida

e dedicada à Universidade Kimpa Vita, do Uíge, aos seus dirigentes,
docentes e discentes. Com esta edição pretende-se estruturar e apre-
sentar, de forma quanto possível simples e clara, o essencial do Direito
Administrativo Angolano. Desta forma, pretende-se conquistar os jovens
para este importante ramo do direito, mas também contribuir para a
sua abordagem crítica, oferendo aos profissionais do direito e aos téc-
nicos da Administração Pública uma perspectiva quanto possível ob-
jectiva do Direito Administrativo Angolano, como Estado democráti-
co de direito. Todos seremos poucos para o muito que há a fazer na
investigação, no ensino e na concretização do Direito Administrativo
em Angola.
2. A vastidão e a complexidade do Direito Administrativo dos nos-
sos dias conferem aos estudos de carácter geral e abrangente que sobre
ele são realizados um cunho sempre inacabado. Esta característica re-
flecte a grande vitalidade desta importante área jurídica, que tem sem-
pre algo de novo para mostrar, que inova, se renova e expande a cada
momento. O estudo do Direito Administrativo constitui, pois, um de-
safio permanente, pleno de interesse teórico e prático, com relevância
directa nos direitos e liberdades dos cidadãos e na segurança e bem-
-estar colectivos.

5
 3. Dada a sua juventude, o Direito Administrativo continua a apre-
sentar vastas áreas de incerteza, propícias à especulação teórica, que
desafiam a reflexão e que frequentemente propiciam abordagens e in-
terpretações aparentemente subjectivas. No entanto, a subjectividade
do Direito Administrativo está limitada por normas e princípios ob-
jectivos. Sobretudo nos domínios mais controversos, onde a tenta-
ção de fuga para a subjectividade é maior, é necessário não perder
de vista os critérios e princípios jurídicos. Todavia, frequentemente
continua a ser necessário atender às “visões dominantes” da doutrina
e da jurisprudência. A leitura deste manual não dispensa o confron-
to e o complemento com as perspectivas e orientações da jurispru-
dência e da doutrina em geral. Para além da bibliografia geral indica-
da no início da obra, indica-se no fim de cada capítulo a bibliografia
mais importante sobre a matéria específica em questão. O estudioso
do Direito Administrativo deve procurar obter uma visão abrangen-
te, e não meramente unilateral e redutora, do Direito Administrativo.
Aliás, as posições adoptadas pelos autores nunca são exclusivamente
suas: em maior ou menor medida, são o resultado de reflexões pes-
soais alicerçadas nas reflexões de outros autores, de sentenças judiciais
ou mesmo de soluções da lei, incluindo de sistemas jurídicos compa-
rados. Nos nossos dias é cada vez mais arriscado, e incorreto, assu-
mir ou atribuir a paternidade de muitos reconhecimentos do Direito
Administrativo. Há contributos determinantes de autores conhecidos,
mas em geral a “paternidade” dos principais institutos e teorias do
Direito Administrativo dilui-se no tempo e no espaço, tornando-se
esta diluição cada vez mais clara à medida que a investigação se vai
alargando e aprofundando. Também no Direito Administrativo o pro-
gresso vai-se fazendo lentamente, acrescentando alguma coisa ao que
nos foi legado por outros, há décadas ou mesmo séculos. Mas é claro
que um Manual de Direito Administrativo não pode reconduzir-se a
uma manta de retalhos, a uma reunião mais ou menos bem conseguida

6
das posições de outros autores. Nesta perspectiva, o presente Manual
de Direito Administrativo Angolano pretende ser apenas um contributo
para a exposição e a reflexão das questões fundamentais do Direito
Administrativo Angolano e para as soluções adequadas, tendo em vis-
ta o aperfeiçoamento contínuo desta importante disciplina jurídica. O
nosso esforço concentrou-se especialmente numa exposição crítica das
matérias tratadas e numa sistematização adequada, com recurso a uma
linguagem quanto possível simples, clara, concisa e precisa.
Por fim, mas não menos importante, o autor alerta para o interesse
meramente informativo – como sempre acontece com o direito com-
parado – das referências que faz à Administração Pública portuguesa,
máxime no que respeita às autarquias locais. Pretende-se apenas pro-
porcionar informação que pode eventualmente ser útil para o debate
que ocorre no processo de criação de autarquias locais em Angola.
Conhecer outros sistemas para além do nosso é sempre uma mais-valia
para a reflexão científica.
A terminar, o autor conta com a compreensão do leitor quanto a
eventuais lacunas e imperfeições que terão subsistido no presente tex-
to, as quais se ficaram a dever apenas ao desejo de disponibilizar aos
alunos já para o ano lectivo de 2014 material de estudo e reflexão. Em
futuras edições não se desperdiçará a oportunidade para aperfeiçoar a
obra agora iniciada.

Janeiro de 2014
António Francisco de Sousa

7
 ÍNDICE
PARTE 1 – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E O DIREITO ADMINISTRATIVO
1. A Administração Pública................................................................ 31
1.1. Em geral......................................................................................... 31
1.2. Tentativas de definição de Administração Pública............. 33
1.2.1. Critério orgânico ou subjectivo................................... 33
1.2.2. Administração como actividade tipicamente
administrativa – critério material ou funcional......... 35
1. 3. A função administrativa no contexto das funções
estaduais.................................................................................... 35
1. 4. O objecto da Administração Pública.................................. 37
1.5. Funções e fins da Administração Pública moderna........... 37
1.6. A Administração Pública e os efeitos jurídicos
da sua acção para o cidadão................................................... 41
1.7. Administração estadual em sentido amplo e em sentido
restrito....................................................................................... 42
1.8. Direito comparado: sistemas de Administração Pública
em geral..................................................................................... 42
2. Evolução histórica da Administração Pública
e do direito administrativo............................................................. 44
2.1. Fases da história da Administração Pública........................ 44
2.1.1. A Administração no Estado absoluto
os séculos XVII e XVIII.............................................. 44

9
 direito administrativo angolano

2.1.2. A Administração no Estado liberal de direito

do séc. XIX.................................................................... 45
2.1.3. A Administração no Estado social de direito
do séc. XX...................................................................... 46
2.2. Evolução do direito administrativo...................................... 49
2.3. Evolução da jurisdição administrativa.................................. 53
3. A Administração Pública e a Constituição................................... 55
3.1. Ligação da Administração Pública à Constituição............. 55
3.2. A Administração Pública à luz da Constituição Angolana 57
3.3. A Administração Pública e os direitos fundamentais........ 58
3.4. Administração Pública, Estado democrático, Estado
republicano, Estado de direito e Estado social................... 59
3.4.1. Administração Pública e Estado democrático.......... 59
3.4.2. Administração Pública e Estado republicano........... 61
3.4.3. Administração Pública e Estado de direito .............. 63
3.4.4. Administração Pública e Estado social...................... 64
3.4.4.1. Para o conceito de Estado social ............................ 64
3.4.4.2. Estado social de direito material e de justiça efectiva 65
3.4.4.3. Estado social e cidadão............................................. 66
3.4.4.4. Estado social, ambiente e qualidade de vida.......... 67
3.4.4.5. Estado social e princípio da subsidiariedade......... 68
3.4.4.6. Estado social e prestação de serviços..................... 68
3.5. Constituição e eficiência......................................................... 69
4. O direito da Administração Pública.............................................. 70
4.1. O direito administrativo......................................................... 70
4.2. Subdivisões do direito administrativo.................................. 71
4.2.1. Direito administrativo em geral e direito
administrativo em especial........................................... 71
4.2.2. Direito administrativo interno e direito
administrativo externo.................................................. 72
4.3. Actuação da Administração segundo o direito privado.... 73
5. Fontes de direito administrativo.................................................... 75
5.1. Conceito de fonte de direito administrativo............................. 75

10
 índice

5.2. Classificação das fontes de direito administrativo.............. 75

5.3. Princípios jurídicos fundamentais e princípios gerais
de direito administrativo......................................................... 76
5.4. Fontes escritas de direito administrativo............................. 77
5.4.1. A Constituição............................................................... 77
5.4.2. A lei formal.................................................................... 79
5.5.2.1. Em geral...................................................................... 79
5.4.3. O regulamento............................................................... 80
5.4.4. Tipologia e hierarquia dos actos normativos............ 81
5.5. O costume como fonte de direito administrativo.............. 84
5.5.1. A questão da legitimidade do costume
como fonte de direito administrativo......................... 84
5.5.2. Conceito e pressupostos do costume........................ 85
5.5.2.1. Como surge o costume............................................. 85
5.6. Jurisprudência.......................................................................... 85
5.7. Doutrina.................................................................................... 86
5.8. O direito comparado.............................................................. 86

PARTE 2 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA ANGOLANA
6. Princípios de organização administrativa..................................... 91
6.1. Princípio da descentralização................................................ 92
6.2. Princípio da desconcentração................................................ 92
6.3. Princípio da simplificação...................................................... 92
6.4. Princípio da aproximação dos serviços às populações...... 93
7. Centralização e descentralização administrativa.......................... 94
7.1. Princípios gerais....................................................................... 94
7.2. Centralização e descentralização........................................... 95
8. Concentração e desconcentração administrativa........................ 96
8.1. Caracterização da concentração e da desconcentração .... 96
de poderes........................................................................................ 96
8.2. Delegação de poderes............................................................. 98
8.2.1. Conceito de delegação de poderes............................. 98

11
 direito administrativo angolano

8.2.2. Natureza jurídica da delegação de poderes............... 98

8.2.3. Elementos da delegação de poderes.......................... 98
8.2.4. Requisitos do acto (expresso) de delegação.............. 100
8.2.5. Poderes do delegante.................................................... 100
8.2.6. Subdelegação de poderes............................................. 101
8.2.7. Regime dos actos praticados ao abrigo
da delegação de poderes............................................... 101
8.2.8. Extinção da delegação de poderes............................. 102
8.2.9. Delegação de assinatura............................................... 102
9. Integração e devolução de poderes............................................... 103
10. Poderes de orientação e de controlo administrativo................ 105
10.1. Tutela....................................................................................... 105
10.1.1. Controlo tutelar........................................................... 105
10.1.2. Tutela do Estado na Administração central indirecta 109
10.2. Superintendência................................................................... 109
10.3. Hierarquia............................................................................... 111
10.3.1. Hierarquia administrativa em geral........................... 111
10.3.2. Controlo hierárquico.................................................. 112
11. Entes, órgãos, competências e serviços administrativos......... 114
11.1. Entes públicos....................................................................... 114
11.1.1. Conceito de ente público........................................... 114
11.1.2. Tipologia dos entes públicos..................................... 114
11.1.3. Regime jurídico dos entes públicos.......................... 115
11.2. Órgãos e competências........................................................ 116
11.2.1. Órgãos.......................................................................... 116
11.2.1.1. Dos órgãos em geral............................................... 116
11.2.1.2. O caso específico dos órgãos colegiais................. 119
11.2.1.2.1. O presidente e o secretário................................. 120
11.2.1.2.2. Requisitos das deliberações................................. 121
11.2.1.2.3. Publicidade das reuniões..................................... 122
11.2.1.2.4. Acta da reunião..................................................... 122
11.2.1.2.5. Responsabilidade pelas deliberações tomadas. 123
11.2.2. Competência................................................................ 123

12
 índice

11.2.2.1. Da competência em geral....................................... 123

11.2.2.2. Espécies de competência........................................ 125
11.2.2.3. Substituição de titulares de cargos........................ 127
11.2.2.4. Conflitos de jurisdição, de atribuição
e de competência........................................................... 128
11.2.2.4.1. Conflitos de competência.................................... 128
11.2.2.4.2. Conflitos de atribuições....................................... 128
11.2.2.4.3. Conflitos de jurisdição......................................... 129
11.2.2.4.4. Garantias de imparcialidade: impedimento,
incompatibilidade, suspeição e escusa........................ 129
11.2.2.4.5. Âmbito de aplicação das garantias
de imparcialidade........................................................... 131
11.2.2.4.6. Arguição e declaração do impedimento............ 133
11.3. Serviços administrativos....................................................... 134
11.3.1. Dos serviços administrativos em geral.................... 134
11.3.2. Tipologia dos serviços administrativos................... 134
12. Organização da Administração central em Angola.................. 136
12.1. Administração central directa do Estado.......................... 136
12.1.1. O Estado...................................................................... 136
12.1.1.1. Conceito de Estado................................................. 136
12.1.1.2. O Estado como pessoa colectiva pública............ 137
12.1.1.3. Atribuições do Estado............................................ 138
12.1.1.4. Órgãos do Estado.................................................... 139
12.1.1.4.1. O Executivo: estrutura e função........................ 139
12.1.1.4.2. Competência administrativa do Conselho
de Ministros.................................................................... 143
12.2. Administração central indirecta do Estado....................... 144
12.2.1. Conceito e espécies..................................................... 144
12.2.2. Entes que integram a Administração estadual
indirecta.......................................................................... 145
12.2.2.1. Caracterização geral................................................. 145
12.2.2.2. Institutos públicos................................................... 146
12.2.2.2.1. Conceito................................................................. 146

13
 direito administrativo angolano

12.2.2.2.2. Espécies de institutos públicos........................... 146

12.2.2.2.2.1. Serviços personalizados do Estado................ 147
12.2.2.2.2.2. As fundações públicas...................................... 147
12.2.2.2.2.3. Estabelecimentos públicos............................... 148
12.2.2.3. Associações públicas............................................... 149
12.2.2.3.1. Conceito................................................................. 149
12.2.2.3.2. Tipos de associações públicas............................. 150
12.2.2.3.3. Fins das associações............................................. 150
12.2.2.4. Situações específicas do direito administrativo
português com interesse para a reflexão sobre a
organização administrativa........................................... 151
12.2.2.4.1. As instituições particulares de interesse público
em geral........................................................................... 151
12.2.2.4.2. Sociedades de interesse colectivo....................... 152
12.2.2.4.3. Pessoas colectivas de utilidade pública
administrativa................................................................. 153
12.2.2.4.4. Pessoas colectivas de mera utilidade pública.... 153
12.2.2.4.5. Instituições particulares de solidariedade social 154
12.3. Administração local do Estado........................................... 155
12.3.1. Princípios gerais.......................................................... 155
12.3.2. Funções dos órgãos da Administração local
do Estado....................................................................... 159
12.3.3. Organização da Administração Local do Estado . 159
12.3.3.1. A província............................................................... 160
12.3.3.1.1. Da província em geral.......................................... 160
12.3.3.1.2. Órgãos da Província............................................. 161
12.3.3.2. A Administração Municipal................................... 163
12.3.3.2.1. Em geral................................................................. 163
12.3.3.2.2. Competências da Administração Municipal..... 166
12.3.3.2.3. Funcionamento da Administração Municipal.. 168
12.3.3.2.4. Estrutura orgânica do município....................... 170
12.3.3.3. A Administração Comunal..................................... 170
12.3.4. Finanças Locais do Estado........................................ 172

14
 índice

12.4. O debate em torno do poder local em Angola................ 173

12.4.1. O poder tradicional em geral.................................... 173
12.4.2. Custos e benefícios da instituição
de um poder local.......................................................... 174
12.4.3. Caracterização da autarquia local.............................. 179
12.4.4. Autonomia administrativa e financeira
das autarquias locais...................................................... 180
12.4.5. O número adequado de autarquias.......................... 180
12.4.6. As autarquias locais na Lei Constitucional
de Angola....................................................................... 181
12.4.7. Atribuições das autarquias locais.............................. 182
12.5. Administração local autárquica no direito comparado:
o caso português...................................................................... 185
12.5.1. Em geral....................................................................... 185
12.5.2. Autonomias e domínios de actividade..................... 185
12.5.3 Atribuições: classificação e liberdade
na sua prossecução........................................................ 186
12.5.3.1. Em geral.................................................................... 186
12.5.3.2. Atribuições próprias................................................ 186
12.5.3.3. Atribuições do Estado prosseguidas através
das autarquias................................................................. 186
12.5.4. As autarquias em especial.......................................... 187
12.5.4.1. O município.............................................................. 187
12.5.4.2. Os municípios em Portugal.................................... 187
12.5.4.3. Associações de municípios..................................... 188
12.5.4.4. A freguesia em Portugal......................................... 189
12.5.4.5. A tutela do Estado sobre as autarquias................ 190
12.5.4.6. Grandes cidades e áreas metropolitanas.............. 191

PARTE 3 – PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

DE DIREITO ADMINISTRATIVO
13. Conceito e função dos princípios fundamentais de direito
administrativo.................................................................................. 199

15
 direito administrativo angolano

14. Princípios fundamentais de direito administrativo................... 199

14.1. Princípio da legalidade.......................................................... 199
14.1.1. Preferência de lei......................................................... 202
14.1.2. Reserva de lei............................................................... 202
14.1.2.1. Para o conceito de reserva de lei........................... 202
14.1.2.2. Reserva de lei, direitos fundamentais e poder
de organização da Administração............................... 204
14.1.2.3. Reserva de lei e Administração de prestação....... 205
14.2. Princípio da proporcionalidade........................................... 210
14.2.1. Conceito e significado................................................ 210
14.2.2. Previsão legal............................................................... 211
14.2.3. Determinação do fim................................................. 212
14.2.4. Adequação................................................................... 212
14.2.5. Exigibilidade ou indispensabilidade da medida...... 213
14.2.6. O apresentar-se adequado e indispensável.............. 214
14.2.7. Proporcionalidade em sentido restrito.................... 215
14.3. Princípio da prossecução do interesse público................. 216
14.4. Princípio da igualdade.......................................................... 219
14.5. Princípio da imparcialidade.................................................. 222
14.6. Princípio da justiça................................................................ 224
14.6.1. Caracterização geral.................................................... 224
14.7. Princípio da boa-fé................................................................ 224
14.8. Princípio da colaboração dos órgãos da Administração
entre si e com os particulares................................................. 225
14.9. Princípio da participação...................................................... 227
14.10. Princípio da decisão............................................................ 228
14.10.1. Conceito e caracterização........................................ 228
14.11. Princípio da gratuitidade do procedimento.................... 229
14.12. Princípio do acesso à justiça.............................................. 229
14.12.1. Conceito e caracterização........................................ 229
14.12.2. Exigências fundamentais do princípio
do processo equitativo.................................................. 230
14.13. Princípio da simplificação administrativa........................ 232

16
 índice

14.14. Princípio da eficiência da actuação administrativa......... 233

14.15. Princípio da não simplificação das operações
administrativas à custa da segurança jurídica
e da diminuição das garantias dos cidadãos......................... 233
14.16. Princípios da Administração aberta, da transparência
e da autodeterminação informacional.................................. 234
14.17. Princípio da ética administrativa....................................... 235

PARTE 4 – DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS

INDETERMINADOS
15. Conceito, caracterização e “tipos” de discricionariedade
administrativa.................................................................................. 239
15.1. Conceito de discricionariedade administrativa................. 239
15.2. Caracterização geral da discricionariedade administrativa
pela doutrina............................................................................. 241
15.2.1. A doutrina da discricionariedade como “espaço
de liberdade”.................................................................. 241
15.2.2. A tese da discricionariedade na concretização
da previsão da norma................................................... 242
15.2.3. Discricionariedade como delegação do legislador
para a realização da justiça no caso concreto............ 243
15.2.4. Discricionariedade como espaço
para a prossecução da função...................................... 244
15.2.5. Discricionariedade como liberdade de conformação 245
15.2.6. Negação da vontade subjectiva no exercício
da discricionariedade..................................................... 245
15.3. Atribuição legal da discricionariedade................................ 247
15.4. Exercício da discricionariedade........................................... 248
15.4.1. Exercício sem erro da discricionariedade................ 248
15.4.2. Exercício geral da discricionariedade ...................... 248
15.5. “Tipos” de discricionariedade............................................. 249
15.5.1. “Tipos” tradicionais: discricionariedade quanto
ao “se” e discricionariedade quanto ao “como”....... 249

17
 direito administrativo angolano

15.5.2. “Discricionariedade de conformação”.................... 251

15.5.2.1. “Discricionariedade de estratégia”........................ 252
15.5.2.2. Discricionariedade de “dispensa”......................... 252
15.5.2.3. Prerrogativa legal de apreciação............................ 253
15.5.2.4. “Discricionariedade de planificação”.................... 254
15.5.2.5. “Discricionariedade de gestão”............................. 255
15.6. Estado de direito e discricionariedade .............................. 255
15.7. Limites ao exercício do poder discricionário.................... 256
15.7.1. Em geral....................................................................... 256
15.7.2. Violação dos limites externos do poder
discricionário.................................................................. 259
15.7.3. Discricionariedade e princípio da proporcionalidade. 260
15.8. Desvio de poder.................................................................... 261
15.8.1. Regime geral................................................................ 261
15.9. Omissão do poder discricionário........................................ 262
15.10. Redução da discricionariedade a zero.............................. 262
16. Conceitos indeterminados e “margem de apreciação”............ 263
16.1. Conceitos indeterminados................................................... 263
16.2. A doutrina da “margem de apreciação”............................ 267
16.3. Tendência actual da doutrina da discricionariedade
e dos conceitos indeterminados............................................ 268

PARTE 5 – O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

17. A codificação do procedimento administrativo........................ 273
17.1. Codificação do procedimento administrativo
no direito comparado.............................................................. 274
18. Significado e âmbito de aplicação da LPA................................. 277
18.1. Em geral................................................................................. 277
18.2. Significado do procedimento administrativo.................... 278
18.3. Âmbito de aplicação da Lei do Procedimento
Administrativo.......................................................................... 280
19. Princípios do procedimento administrativo.............................. 281
20. Conceito e tipos de procedimento administrativo.................... 283

18
 índice

20.1. Conceito de procedimento administrativo........................ 283

21. Fases do procedimento administrativo....................................... 285
21.1. Em geral................................................................................. 285
21.2. Iniciativa.................................................................................. 285
21.3. Instrução................................................................................. 286
21.4. Fase da decisão...................................................................... 287
21.5. Fase integrativa da eficácia................................................... 288
22. As partes envolvidas no procedimento administrativo............ 289
22.1. Considerações gerais............................................................. 289
22.2. Regime da Lei do Procedimento Administrativo............. 289
23. Direitos das partes envolvidas no procedimento..................... 291
23.1. Direito a ser ouvido.............................................................. 291
23.2. Direito à consulta do processo........................................... 292
23.3. Direito ao sigilo..................................................................... 293
23.4. Direito a informar e a ser informado................................. 293
23.5. Direito a estar representado................................................ 293
24. Deveres da parte envolvida no procedimento.......................... 294
25. Protecção jurisdicional.................................................................. 294

PARTE 6 – ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

26. Actos jurídicos................................................................................ 299
26.1. Acções e operações materiais.............................................. 299
26.2. Actos jurídicos da Administração e acto administrativo. 300
27. Legitimidade e relevância dos actos administrativos................ 302
27.1. Legitimidade dos actos administrativos............................. 302
27.2. Características jurídicas do acto administrativo................ 305
27.3. Eficácia jurídica apesar de vício.......................................... 305
27.4. Validade e eficácia do acto................................................... 305
27.5. Privilégio de execução prévia.............................................. 306
27.6. Função do acto administrativo............................................ 306
27.7. Acto administrativo face à sentença judicial..................... 307
28. Conceito e caracterização do acto administrativo.................... 309
28.1. Elementos do acto administrativo...................................... 309

19
 direito administrativo angolano

28.2. A regulação............................................................................. 310

28.3. Poderes de autoridade.......................................................... 311
28.4. Carácter individual e concreto............................................. 312
28.4.1. Elementos determinantes.......................................... 312
28.4.2. A autoridade................................................................ 313
28.4.3. Efeitos directos para o exterior................................ 314
28.5. Outros aspectos de identificação do acto administrativo 318
28.5.1. Relação intersubjectiva, objecto e conteúdo do acto 318
28.5.2. Forma e formalidades do acto administrativo........ 319
28.5.3. Causa, motivo e fim do acto..................................... 319
28.5.4. Pressupostos e requisitos do acto administrativo.. 320
28.5.5. Menções obrigatórias do acto administrativo......... 321
28.6. Definitividade do acto administrativo................................ 323
28.7. Executoriedade do acto administrativo............................. 326
29. Classificação dos actos administrativos...................................... 326
29.1. Actos administrativos em geral........................................... 326
29.1.1 Acto administrativo favorável e desfavorável.......... 326
29.1.2. Acto administrativo impositivo, constitutivo
e de verificação.............................................................. 328
29.1.3. Acto administrativo provisório, momentâneo
e duradouro.................................................................... 329
29.1.4. Acto administrativo positivo e negativo.................. 330
29.1.5. Acto expresso e acto tácito....................................... 330
29.1.6. Acto administrativo definitivo e não definitivo...... 331
29.1.7. Acto administrativo executório e não executório.. 332
29.1.8. Acto exequível e não exequível................................. 332
29.1.9. Acto administrativo necessitado de consentimento
do particular................................................................... 333
29.1.10. Acto administrativo pessoal e real.......................... 333
29.1.11. Acto administrativo independente e dependente 333
29.1.12. Decisões e deliberações........................................... 334
29.1.13. Acto administrativo simples e complexo.............. 334
29.1.14. Acto composto e acto continuado......................... 335

20
 índice

29.1.15. Acto colegial e acto contextual............................... 336

29.1.16. Acto administrativo de etapa única e de várias
etapas............................................................................... 337
29.1.17. Acto administrativo singular, colectivo, plural
e geral.............................................................................. 337
29.1.18. Acto de controlo preventivo e repressivo............. 338
29.2. Autorização de controlo e autorização de excepção........ 344
29.2.1. Autorização de controlo ou autorização permissiva.. 345
29.2.2. Autorização de dispensa ou de excepção................ 345
29.3. Acto administrativo real....................................................... 346
29.4. Actos administrativos integrativos: aprovação,
homologação, confirmação, ratificação-confirmação e visto 347
29.5. Promessa, promessa-acto, informação, pré-decisão,
autorização parcial e acto administrativo provisório.......... 350
29.5.1. Promessa da Administração e promessa-acto........ 350
29.5.2. Simples informação.................................................... 352
29.5.3. Pré-decisão e informação prévia.............................. 352
29.5.4. Autorização parcial..................................................... 353
29.5.5. Acto administrativo provisório................................. 353
29.6. Actos administrativos instrumentais.................................. 354
29.6.1. Conceito de acto instrumental.................................. 354
29.6.2. Classificação dos actos instrumentais...................... 354
29.6.2.1. Actos instrumentais de conteúdo deliberativo.... 355
29.6.2.2. Actos instrumentais de conteúdo declarativo..... 356
30. Publicação e notificação do acto administrativo....................... 361
30.1. Significado geral.................................................................... 361
30.2. Pressupostos da publicidade................................................ 362
31. Legalidade, eficácia e impugnabilidade do acto administrativo... 363
31.1. Pressupostos jurídicos do acto administrativo................. 364
31.2. Legalidade do acto administrativo...................................... 365
31.2.1. Legalidade orgânica - a questão da competência... 365
31.2.1.1. Sujeitos do acto........................................................ 365
31.2.1.2. Usurpação de poder................................................ 366

21
 direito administrativo angolano

31.2.1.3. Competência............................................................. 367

31.2.2. Legalidade em sentido formal................................... 368
31.2.2.1. Exigências de procedimento.................................. 368
31.2.2.2. Forma e formalidades do acto............................... 368
31.2.2.2.1. Em geral................................................................. 368
31.2.2.2.2. Formalidades: dever de fundamentação............ 369
31.2.2.2.3. Formalidades: requisitos da fundamentação.... 370
31.2.2.2.4. Formalidades: relevância da fundamentação.... 371
31.2.2.2.5. Forma..................................................................... 371
31.2.3. Legalidade em sentido material: conteúdo, objecto
e fim do acto.................................................................. 372
31.2.3.1. Violação de lei.......................................................... 373
31.2.3.2. Conteúdo e objecto................................................. 374
31.2.3.2.1. Concordância com as normas e com
os princípios jurídicos aplicáveis................................. 375
31.2.3.2.2. Base de legitimação.............................................. 375
31.2.3.2.3. Princípio da proporcionalidade.......................... 375
31.2.3.2.4. Princípio da determinação do acto administrativo 378
31.2.3.2.5. Outros pressupostos de legalidade material..... 378
31.2.3.3. Fim: desvio de poder............................................... 379
31.2.4. Nulidade e anulabilidade dos actos administrativos.. 380
31.2.4.1. Caracterização da nulidade..................................... 380
31.2.4.2. Caracterização da anulabilidade............................. 381
31.2.4.3. Âmbito de aplicação da nulidade e da anulabilidade 382
31.2.4.4. Pressupostos da nulidade do acto administrativo 382
31.2.4.5. Consequências jurídicas da nulidade..................... 387
31.2.5. Nulidade e inexistência jurídica do acto.................. 388
31.2.6. Cumulação de vícios e de formas de invalidade..... 389
31.2.7. Ratificação, reforma e conversão do acto
administrativo................................................................ 390
31.2.8. Simples irregularidade e rectificação do acto
administrativo................................................................ 393
31.3. Eficácia jurídica..................................................................... 395

22
 índice

31.3.1. Princípio da imediatividade dos efeitos jurídicos... 395

31.3.2. Eficácia retroactiva do acto administrativo............. 396
31.3.3. Eficácia diferida........................................................... 397
31.3.4. Suspensão da eficácia................................................. 398
31.3.5. Termo ou cessação da eficácia.................................. 398
32. Consolidação, revogação e suspensão do acto administrativo 399
32.1. Consolidação do acto administrativo................................. 399
32.1.1. Em geral....................................................................... 399
32.1.2. Paralelismo do acto administrativo
com a sentença judicial................................................. 400
32.1.3. Consolidação formal do acto administrativo.......... 401
32.1.4. Consolidação material................................................ 402
32.1.5. Efeito da consolidação e efeito da declaração........ 402
32.2. Revogação.............................................................................. 403
32.2.1. Noção de revogação................................................... 403
32.2.2. Fundamento legal da revogação............................... 403
32.2.3. Figuras afins da revogação........................................ 403
32.2.4. Competência para revogar actos administrativos.. 405
32.2.5. Forma e formalidades da revogação........................ 406
32.2.6. Espécies de revogação............................................... 407
32.2.6.1. Revogação espontânea e revogação provocada.. 407
32.2.6.2. Revogação propriamente dita e revogação
anulatória........................................................................ 407
32.2.6.3. Revogação com efeitos ex nunc e revogação
com efeitos ex tunc......................................................... 407
32.2.7. Revogabilidade dos actos administrativos............... 408
32.2.7.1. Actos irrevogáveis.................................................... 408
32.2.7.2. Revogabilidade de actos válidos............................ 409
32.2.7.3. Revogabilidade de actos inválidos......................... 409
32.2.8. Efeitos jurídicos da revogação.................................. 410
32.2.9. Efeitos repristinatórios da revogação...................... 411
32.2.10. Obrigatoriedade de revogação de actos ilegais.... 412
32.2.11. Fim da revogação...................................................... 412

23
 direito administrativo angolano

32.2.12. Revogação parcial..................................................... 413

32.2.13. Revogação e seus efeitos para o particular........... 413
32.2.14. Natureza jurídica da revogação.............................. 414
32.3. Suspensão dos efeitos do acto administrativo.................. 415
32.3.1. Caracterização geral.................................................... 415
32.3.2. Competência para suspender os efeitos do acto
administrativo................................................................ 415
33. Cláusulas acessórias ao acto administrativo............................... 416
33.1. Significado geral.................................................................... 416
33.2. Os tipos de cláusulas acessórias e suas especificidades... 417
33.2.1. Termo e condição....................................................... 417
33.2.2. O modo........................................................................ 419
34. Acto material.................................................................................. 421
34.1. Conceito de acto material.................................................... 421
34.2. Fundamento jurídico do acto material............................... 422
35. Informatização da Administração............................................... 422
35.1. Decisões tomadas mecanicamente..................................... 422
35.2. Decisões tomadas mecanicamente..................................... 423
35.2.1. Caracterização jurídica............................................... 423
35.2.2. Regimes especiais........................................................ 424
35.2.3. Decisão automática ilegal.......................................... 425

PARTE 7 – GARANTIAS ADMINISTRATIVAS

DO PARTICULAR
36. Garantias de petição...................................................................... 429
37. Garantias de impugnação............................................................. 430
37.1. Impugnação administrativa.................................................. 430
37.1.1. Reclamação.................................................................. 431
37.1.2. Recurso hierárquico.................................................... 432
37.1.3. Recurso tutelar............................................................. 432
37.2. Impugnação contenciosa..................................................... 433
37.2.1. Noções fundamentais................................................. 433
37.2.2. Princípios fundamentais............................................ 436

24
 índice

37.2.2.1. Princípio da protecção jurisdicional efectiva....... 436

37.2.2.2. Princípio da igualdade das partes.......................... 436
37.2.2.3. Princípio do acesso à justiça.................................. 437
37.2.2.4. Princípios da cooperação e da boa-fé processual. 437
37.3. Arbitragem............................................................................. 437

PARTE 8 – OUTRAS FORMAS DE ACTUAÇÃO

DA ADMINISTRAÇÃO: REGULAMENTO, CONTRATO
E PLANO
38. O regulamento administrativo..................................................... 441
38.1. Estrutura e noção de norma jurídica................................. 441
38.2. Conceito e regime dos regulamentos administrativos..... 445
38.2.1. Em geral....................................................................... 445
38.2.2. Classificação dos regulamentos................................ 445
38.2.3. Forma dos regulamentos do Governo.................... 447
38.2.4. Os regulamentos provinciais e locais....................... 448
38.2.5. Os regulamentos sectoriais........................................ 448
38.2.6. As circulares administrativas..................................... 449
38.2.7. Declaração de inconstitucionalidade
de regulamento e aplicação de regulamento
anteriormente vigente................................................... 449
39. Contrato administrativo................................................................ 452
39.1. Contrato de direito público e contrato administrativo.... 452
39.2. Relevância e problemática do contrato administrativo... 453

PARTE 9 – EXECUÇÃO ADMINISTRATIVA

40. Execução administrativa............................................................... 457
40.1. Conceito, significado e pressupostos gerais...................... 457
40.1.1. Conceito e relevância da execução........................... 457
40.1.2. Princípios da execução administrativa coactiva...... 459
40.2. Fins e formas de execução coactiva................................... 461
40.2.1. Execução para pagamento de quantia certa........... 462
40.2.2. Execução para entrega de coisa certa...................... 462

25
 direito administrativo angolano

40.2.3. Execução para prestação de facto............................ 462

40.3. Meios de execução coactiva................................................. 463
40.3.1. Acção ou execução substitutiva................................ 463
40.3.2. Multa coerciva............................................................. 463
40.3.3. Coacção directa........................................................... 464
40.4. Procedimento de coacção.................................................... 465
40.4.1. Ameaça e determinação do meio de coacção......... 465
40.4.2. Aplicação dos meios de coacção.............................. 465
40.5. Protecção jurídica contra a coacção................................... 465
40.6. Execução imediata................................................................ 466

PARTE 10 – RESPONSABILIDADE CIVIL

DA ADMINISTRAÇÃO
41. Responsabilidade civil da Administração................................... 469
41.1 Evolução histórica da responsabilidade civil
da Administração..................................................................... 469
41.2. Conceito de responsabilidade civil da Administração..... 471
41.3. Responsabilidade da Administração Pública
face à Lei Constitucional de Angola..................................... 472

26
 PARTE I
A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E O DIREITO
ADMINISTRATIVO
 1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1. Em geral
a) Base constitucional. A Constituição declara, no seu art.º 2.º,
n.º 1, que “A República de Angola é um Estado democrático de di-
reito”, que tem por fundamento a “soberania popular, o primado da
Constituição e da lei, a separação de poderes e interdependência de
funções, a unidade nacional, o pluralismo de expressão e de organi-
zação política e a democracia representativa e participativa”. Por sua
vez, o art.º 3.º, n.º 1, da CRA declara que “a soberania, una e indivi-
sível, pertence ao povo” e o art.º 105.º, n.º 1, distingue, como órgãos
de soberania, o Presidente da República, a Assembleia Nacional e os
Tribunais. O art.º 105.º, n.º 3, do mesmo diploma, determina que “Os
órgãos de soberania devem respeitar a separação e interdependência de
funções estabelecidas na Constituição”. Nestes preceitos constitucio-
nais a Administração Pública é integrada na figura do “Presidente da
República”, por ser o Chefe do Governo.
b) Administração Pública de Estado de direito. Os preceitos da
Constituição referidos anteriormente deixam claro que a Administração
Pública angolana é uma Administração de Estado de direito demo-
crático. Este reconhecimento constitui uma marca profunda, om-
nipresente e indelével de toda a Administração Pública angolana.
Trata-se, pois, de uma característica que não pode ser esquecida ou

31
 direito administrativo angolano

menosprezada antes de mais pela própria Administração Pública

e pelos tribunais, mas também pelos cidadãos. Em geral, uma
Administração de Estado de direito é uma Administração subor-
dinada ao direito, sem “santuários” fora do direito ou aos quais o
direito não chegue.
c) Conceito de Administração Pública. O conhecimento da
Administração Pública, na sua organização e funcionamento, é impor-
tante para o Direito Administrativo, porque faz parte do seu objec-
to. Mas não é fácil conhecer com precisão a Administração Pública.
Desde logo, o termo “administração” não é unívoco; ele tem diversas
acepções e é aplicado para caracterizar realidades distintas: adminis-
tração de empresa; administração de património; administração esta-
dual, regional e local; administração da saúde, administração do lar, etc..
Contudo, no âmbito do Direito Administrativo tratamos, em geral, da
Administração estadual em sentido amplo, isto é, da Administração
Pública, por oposição à administração de assuntos privados (por exem-
plo, administração de empresas privadas, administração do lar, etc.). Do
ponto de vista da técnica de administração, certos princípios estruturais
e orgânicos são comuns a todos os tipos de “administração”. No en-
tanto, a Administração Pública forma, nas perspectivas orgânica,
funcional e jurídica, uma unidade própria, que não se confunde
com as demais administrações.
d) Objecto do Direito Administrativo. O elemento aglutinador
do Direito Administrativo é constituído pela Administração Pública.
Mas em que consiste verdadeiramente a Administração Pública? Para
responder a esta pergunta, a doutrina tem seguido duas vias: a primeira
procura a sua definição tão precisa quanto possível (definição inten-
sional); a segunda, diferentemente, procura descrevê-la, em vez de a
definir (definição extensional). Esta última assenta na ideia de que o
“universo” da Administração Pública e da sua actuação é tão amplo e
diversificado que não se deixa definir, mas apenas descrever. Os

32
 parte i - a administração pública e o direito administrativo

adeptos desta última via são acusados de se resignarem perante as di-

ficuldades de buscar uma definição tão precisa quanto possível. Mas a
esta delação respondem que se limitam a aceitar a realidade tal qual ela
se apresenta.

1.2. Tentativas de definição de Administração

Pública
As tentativas de definição de Administração Pública seguem um de
dois1 critérios fundamentais2:
a) critério orgânico ou subjectivo, segundo o qual a Administração
Pública é constituída pelo conjunto dos entes e órgãos que for-
malmente a integram;
b) critério material ou funcional, segundo o qual a Administração
Pública é constituída pelos entes e órgãos que exercem actividade
material ou funcionalmente administrativa.

1.2.1. Critério orgânico ou subjectivo

A concepção orgânica de Administração Pública foi sobretudo
defendida no séc. XIX. Os adeptos desta concepção sublinharam a
necessidade de confiar o exercício das funções jurídicas do Estado a
sistemas de órgãos distintos. A função administrativa foi confiada
a órgãos especializados, diferentes e independentes dos órgãos que

1. Também Freitas do Amaral distingue apenas a Administração Pública em sentido orgânico

da Administração Pública em sentido material ou funcional (Curso…, vol. I, 2.ª ed., 9.ª reim-
pressão, pág. 32 e segs.).
2. Sobre as diferentes acepções do conceito Administração Pública, cf. EHRHARDT
SOARES, “Actividade Administrativa”, in: Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. I;
M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª ed., pág. 2 e segs.; AFONSO
QUEIRÓ, “Administração Pública e Autoridades Administrativas”, in: Dicionário Jurídico da
Administração Pública, vol. I.

33
 direito administrativo angolano

exercem a função legislativa e a função jurisdicional3. Apesar de

este entendimento pertencer essencialmente ao passado, nos nossos
dias continua a haver autores que reconhecem relevância determinante
ao aspecto orgânico da Administração Pública.
Em termos gerais, em sentido orgânico, Administração Pública é
o conjunto dos entes, órgãos, serviços e agentes do Estado que
asseguram as necessidades colectivas.
Por conseguinte, em sentido formal, Administração Pública cor-
responde à globalidade da acção exercida pelos entes que integram a
Administração, independentemente de sabermos se essa acção é mate-
rialmente administrativa. A acção administrativa é, nesta concepção, a
acção dos entes, órgãos, serviços e agentes que formalmente fazem
parte da Administração Pública. Porém, este entendimento mera-
mente formal ou subjectivo não pode ser seguida, à luz dos conhecimen-
tos actuais. Desde logo, o conceito orgânico de Administração Pública
não é suficientemente claro. Por outro lado, os órgãos da Administração
Pública exercem muitas actividades que não são típicas da Administração
Pública. E também há Administração Pública no âmbito dos órgãos le-
gislativos e judiciais, pois também os deputados (especialmente o presi-
dente da Assembleia Nacional ) e os tribunais (especialmente os juízes
que exercem funções de presidente do tribunal) exercem certos poderes
administrativos4. De igual modo, entes privados, singulares ou colectivos,
podem, nos limites da lei, prosseguir funções administrativas. Assim, o
critério orgânico ou subjectivo deve ser recusado como critério (sufi-
ciente) de definição da Administração Pública.

3. Cf. M. CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª ed., 1973, pág. 13.
4. Por exemplo, o pagamento do ordenado aos deputados; a execução do orçamento da
Assembleia Nacional pelo seu presidente; a expulsão de pessoas que se encontram nas galerias
e que perturbam os trabalhos da Assembleia Nacional.

34
 parte i - a administração pública e o direito administrativo

1.2.2. Administração como actividade tipicamente

administrativa – critério material ou funcional
A actividade tipicamente administrativa, ou actividade que por
natureza é administrativa, corresponde à Administração em senti-
do material. Trata-se da actividade pública que tem por objecto
a prossecução das funções administrativas (também dito critério
funcional). No entanto, não obstante a opção por uma definição de
actividade tipicamente (ou por natureza) administrativa apresentar al-
gumas vantagens, também encerra muitos inconvenientes5.

1. 3. A função administrativa no contexto das

funções estaduais
Em termos gerais, são os seguintes os tipos ou formas de actividade
do Estado, mais frequentemente chamadas funções do Estado:
- função política ou função governativa;
- função legislativa;
- função jurisdicional;
- função administrativa.
Durante o séc. XIX, no chamado “Estado de direito de seguran-
ça”, a função administrativa consistiu fundamentalmente na garantia
da ordem, segurança, tranquilidade e salubridade públicas. Só
secundariamente o Estado se ocupou da prestação de serviços públi-
cos aos cidadãos. A Administração Pública era essencialmente uma
Administração de “polícia” e de “finanças”, ainda que associada à
prestação de alguns serviços ao público. Era realmente fraca a satisfa-
ção de necessidades colectivas de carácter social, cultural e económico.

5. Sobre a concepção material de ‘Administração Pública’, cf. Soares, Rogério E., “Actividade
administrativa”, in: DJAP, pág. 111.

35
 direito administrativo angolano

A partir da viragem para o século XX, e sobretudo a partir dos

anos trinta desse século, a Administração Pública passou a ser essen-
cialmente uma Administração social. Para esta evolução chamou
a atenção FORSTHOFF, que, para a qualificar, empregou, pela pri-
meira vez, a expressão “assistência existencial” (“Daseinsvorsorge”)6.
Esta Administração social caracterizou-se por, ao mesmo tempo que
conservou a “administração policial e financeira”, ter reforçado
consideravelmente a acção no domínio da protecção dos mais
débeis, ter aumentado substancialmente as prestações sociais,
ter desenvolvido a economia, ter criado infraestruturas, ter cria-
do uma verdadeira administração de produção e distribuição,
contribuindo deste modo para atenuar os desequilíbrios e ali-
viar as tensões sociais. Neste sentido, um dos administrativistas
mais ilustres do segundo quartel do séc. XX, WALTER JELLINEK,
caracterizou a função administrativa deste período como a activida-
de pela qual o Estado afirma o seu poder, mantém e garante a
segurança externa e interna, desenvolve o progresso e satisfaz
as necessidades fisiológicas, económicas, morais e intelectuais
da população.
A função administrativa compreende, pois, uma liberdade de con-
formação, sempre limitada por lei, embora de maneira menos intensa.
Na verdade, toda a Administração Pública é penetrada pelo direito,
o que significa que toda a Administração Pública é juridicamente
limitada, não apenas nos meios e nas formas, mas também nos
fins.

6. In: Die Verwaltung als Leistungsträger, Stuttgart 1932. Cf. também, do mesmo autor,
Die Daseinsvorsorge und die Kommunen, Stuttgart 1958; Fritz Ossenbühl: Daseinsvorsorge und
Verwaltungsprivatrecht, in: DÖV, Caderno 15/16, 1971, págs. 513 e segs. Sobre a Daseinsvorsorge,
mais recentemente, cf. Linder, Christian, Daseinsvorsorge in der Verfassungsordnung der Europäischen
Union, Frankfurt a.M. 2004.

36
 parte i - a administração pública e o direito administrativo

Finalmente, a partir da viragem para o séc. XX, começou a ganhar

progressivamente força a distinção material entre função adminis-
trativa e função jurisdicional (teoria gradualista), não se limitando
apenas a ser uma distinção orgânica.

1. 4. O objecto da Administração Pública

O vasto âmbito de acção da Administração Pública resulta, de for-
ma manifesta, dos múltiplos domínios sociais sobre que incide a sua ac-
tividade: “Administração local autárquica”, “Administração da função
pública”, “Administração das edificações”, “Administração da ordem e
segurança públicas”, “Administração do urbanismo e da planificação”,
“Administração do ambiente”, “Administração do património cultural,
artístico e histórico”, “Administração da saúde”, “Administração esco-
lar”, “Administração dos media”, “Administração económica e industrial”,
“Administração social”, “Administração financeira”, “Administração da
defesa nacional”, “Administração das florestas”, etc.. Trata-se de áreas es-
peciais de acção da Administração onde se aplicam normas e princípios
jurídicos especiais, que dão origem a “direitos administrativos especiais”
(como o “direito do ambiente”, o “direito local autárquico”, o “direito da
função pública”, o “direito escolar”, etc.).

1.5. Funções e fins da Administração Pública moderna

Com base nas funções e nos fins, a Administração Pública pode
ser classificada em: Administração de ordem e segurança públicas,
Administração de prestação e Administração de direcção (ou de
orientação). Vejamos, pois, as características mais salientes destas dife-
rentes Administrações:
a) A Administração da ordem e segurança públicas é aquela que
se ocupa da prevenção dos perigos para a comunidade em ge-

37
 direito administrativo angolano

ral e, em certos casos, para o cidadão em concreto (a chamada

“polícia”7).
A Administração da ordem e segurança públicas subdivide-se
em Administração de ordenação (ou polícia administrativa) e
Administração de segurança pública (ou Administração de po-
lícia em sentido restrito, no sentido de Administração de forças de
segurança).
Da Administração de ordenação (ou Administração de polícia
administrativa ou ainda Administração de boa ordem) faz parte,
nomeadamente, a regulação e orientação do trânsito rodoviário, o con-
trolo das actividades empresariais e industriais, o controlo da poluição,
o controlo das construções, o controlo ambiental, etc. Esta actividade
desenvolvida pelos órgãos da Administração consiste especialmente em
operações de controlo do respeito pela lei por parte dos privados (indi-
viduais ou colectivos). A Administração de ordenação manifesta-se,
pois, essencialmente como fiscalização de obras, fiscalização da qua-
lidade dos alimentos e dos medicamentos, fiscalização das condições
de salubridade nos estabelecimentos abertos ao público, fiscalização
das condições de trabalho, etc. No fundo, trata-se de uma actividade
destinada a manter um estado de (boa) ordem capaz de garantir uma
convivência social em paz e harmonia.
Da Administração de segurança pública fazem parte as “for-
ças de ordem e segurança públicas” (especialmente a Polícia Nacional

7. O termo polícia vem do grego Πολιτεία, onde significava, entre outras coisas, boa ordem na
cidade. Com este significado passou para o latim politia. Foi com este significado amplo que o
termo polícia foi empregado no “Estado de polícia” (sécs. XVII e XVIII), onde, para além de
“boa ordem na cidade”, foi alargado à ideia de Administração interna. No fim do período do
absolutismo iluminado, o termo polícia começou a ser empregado também para os corpos de
polícia, que então foram surgindo um pouco por toda a Europa. Com a Revolução liberal, sub-
sistiu um conceito institucional de polícia (forças de segurança), a par de uma polícia adminis-
trativa orientada para a actividade administrativa de prevenção do perigo para a ordem e segu-
rança públicas. A polícia administrativa é, cada vez mais, uma área específica da Administração.
Assim, cada vez mais temos uma Administração da saúde, em vez de uma polícia da saúde.

38
 parte i - a administração pública e o direito administrativo

de Angola – PNA). A Administração de segurança pública tem duas

funções principais: prevenção do perigo para a ordem e a segurança
públicas (função preventiva) e combate ao crime e à criminalidade
(função repressiva)8. As forças de segurança são o “braço coactivo
do Estado” e caracterizam-se por estarem permanentemente em fun-
ções (24 sobre 24 horas), sempre preparadas para intervir e aplicar os
meios de coacção, incluindo a força física. As forças de segurança in-
tervêm tanto na prossecução das funções que lhes foram directamente
confiadas (funções próprias) como na qualidade de órgão auxiliar da
Administração Pública em geral (funções auxiliares, geralmente em
situação de urgência).
b) Diferentemente da Administração de ordem e segurança públi-
cas, a Administração de prestação orienta-se no sentido da
garantia da melhoria das condições de vida dos cidadãos, atra-
vés da prestação de serviços ao público, como por exemplo
transportes públicos, universidades públicas, jardins-de-infância
públicos, escolas públicas, hospitais públicos. Muitas vezes, estes
serviços são prestados pelo Estado através de empresas públicas,
semipúblicas ou mesmo organizadas segundo o direito privado
(direito privado da administração – em Portugal, é o que se
verifica, por exemplo, com o Hospital da Arrábida - Gaia, S.A. ou
o Hospital Amadora Sintra - Sociedade Gestora, S.A.).
c) A Administração de direcção (ou de orientação) dirige-se ao
fomento de sectores globais da vida social, incluindo actividades
de entidades privadas desenvolvidas neste domínio. Os instru-
mentos fundamentais utilizados para este efeito são o plano e
as subvenções (subsídios e outras formas de apoio financeiro).

8. Sobre o direito policial e a actuação das forças de ordem e segurança pública, cf. António
Francisco de Sousa, A Polícia no Estado de Direito, Ed. Saraiva, S. Paulo Brasil, 2009; idem,
Reuniões e Manifestações no Estado de Direito, Ed. Saraiva, S. Paulo, Brasil, 2.ª ed., 2011.

39
 direito administrativo angolano

Assim, planifica-se (o território, etc.), apoiam-se sectores débeis

da economia ou sectores estratégicos para o desenvolvimento
(energias renováveis, etc.), fomenta-se a cultura, a indústria, o
comércio, a investigação, etc., nas suas diversas vertentes, pela
atribuição de apoios financeiros, pela isenção ou redução de ta-
xas e impostos, etc.
Entre a Administração de direcção, a Administração de ordem e
segurança públicas e a Administração de prestação não existem fron-
teiras rígidas. Antes, todas elas se sobrepõem parcialmente. Por exem-
plo, uma medida de protecção do ambiente tanto serve à prevenção do
perigo (para a saúde – Administração de ordenação), como à melhoria
das condições de vida (Administração de prestação) podendo também
surgir em execução de um plano, caso em que integra a Administração
de direcção. Do mesmo modo, a atribuição de um subsídio a um fil-
me tanto se insere no âmbito da Administração de direcção (fomento
da actividade cinematográfica) como no âmbito da Administração de
prestação (pois representa uma prestação para o seu beneficiário).
Mas, para além das “Administrações” referidas, existem outras,
como a Administração fiscal9 ou a Administração de aprovisiona-
mento (fornecimento ou abastecimento).
A Administração fiscal ocupa, nos nossos dias (no fundo, sempre
ocupou, desde que foi criada), uma posição de grande destaque, por
ser através dela que o Estado obtém a generalidade das receitas de que
necessita para prosseguir as suas funções, incluindo o fim da justiça re-
distributiva. Em geral, a Administração fiscal visa a obtenção dos meios
financeiros necessários à cobertura das despesas públicas. Os impostos
e outras contribuições, como taxas e tarifas, são criados por lei.

9. As origens da Administração fiscal remontam à Antiguidade. Porém, a cobrança de impostos

e taxas passou a desempenhar um papel determinante na vida do Estado a partir do séc. XVIII,
quando os Estados europeus começaram a manter exércitos permanentes, cada vez maiores, a
par de satisfazerem um maior número de necessidades sociais (iluminismo).

40
 parte i - a administração pública e o direito administrativo

A Administração de aprovisionamento ocupa-se da satisfação

das necessidades dos serviços administrativos, cuidando do abas-
tecimento da Administração Pública em meios materiais necessários à
boa prossecução das funções administrativas, tais como meios infor-
máticos, material de escritório em geral, veículos, fardas (para militares
e outros), etc.

1.6. A Administração Pública e os efeitos jurídicos

da sua acção para o cidadão
Do ponto de vista dos efeitos jurídicos para o cidadão, a
Administração pode ser distinguida em Administração de ingerên-
cia (também chamada Administração de intervenção, de afecta-
ção, de restrição ou de ablação) e Administração de prestação. A
Administração de ingerência penetra na esfera jurídica do cidadão,
limitando a sua “liberdade e propriedade”, isto é, impondo ónus (obri-
gações de agir, tolerar ou omitir) ou encargos para o cidadão. Pelo
contrário, a Administração de prestação proporciona aos cidadãos
serviços, prestações, vantagens ou benefícios, como por exemplo a atri-
buição de subsídios, a emissão de autorizações, etc. A postura das duas
“Administrações” é bem distinta: no primeiro caso, a Administração
interfere autoritariamente e, se necessário, impõe coactivamente a
sua decisão; no segundo caso, a Administração presta serviços, auxi-
lia e apoia o cidadão.
Exemplos de Administração de ingerência: medidas de limita-
ção da circulação rodoviária, proibição de exploração empresarial, ex-
propriação ou criação de impostos.
Exemplos de Administração de prestação: prestações de assis-
tência social, atribuição de subsídios, acção de instituições públicas de
prestação de serviços e de apoio ao cidadão, etc.

41
 direito administrativo angolano

1.7. Administração estadual em sentido amplo e em

sentido restrito
A Administração estadual pode ser entendida numa acepção ampla
ou numa acepção restrita. Na acepção ampla, a Administração esta-
dual é sinónimo de Administração Pública, abarcando a Administração
estadual em sentido restrito e a Administração provincial e local. A
Administração estadual em sentido restrito é a Administração do
Estado, distinguindo-se a Administração estadual directa ou ime-
diata da Administração estadual indirecta ou mediata. A primeira
verifica-se sempre que o Estado actua através dos seus próprios servi-
ços e corpo de funcionários. A segunda tem lugar sempre que o Estado
não executa directamente as suas funções administrativas, mas deixa-
-as a cargo de entes juridicamente autónomos, que ele próprio cria.
Neste caso de Administração estadual indirecta, o Estado actua, pois,
por interposta pessoa. Com a Administração estadual propriamente
dita (ou em sentido restrito) não se confunde a Administração provin-
cial e local (ou autárquica). Também estas podem ser, à semelhança da
Administração estadual, directas ou indirectas.

1.8. Direito comparado: sistemas de Administração

Pública em geral
No sistema anglo-saxónico (especialmente, inglês e norte-america-
no), a função administrativa realiza-se tradicionalmente, em larga me-
dida, segundo os procedimentos do common law. Tanto a Administração
como os cidadãos estão sujeitos ao mesmo direito, ou seja, ao com-
mon law, aos mesmos princípios jurídicos e à mesma “justiça mate-
rial” (“statues” e “orders in Council”). Neste sistema não se faz verdadei-
ramente uma distinção entre direito público e direito privado; antes,
existe apenas um único tipo de normas, um “common law”. Este sistema

42
 parte i - a administração pública e o direito administrativo

administrativo é caracterizado ainda por uma forte descentralização,

o que implica grande autonomia dos entes locais e, consequentemen-
te, um Governo central mais fraco. O Estado reduz a sua acção e os
seus serviços ao mínimo (Estado minimalista ou Estado mínimo).
Trata-se de um sistema que tem as suas raízes profundamente mergu-
lhadas na história, onde as comunidades locais gozavam de grandes
e efectivos poderes próprios. Havia príncipes, mas as relações entre
estes e os vassalos (feudatários ou súbditos) eram idênticas às relações
entre os vassalos entre si, estando sujeitos ao mesmo tipo de protecção
jurisdicional. O Príncipe era apenas um primus inter pares (“um igual aos
outros”). Este sistema não possuía um grande corpo de funcionários
devidamente hierarquizados, pertencente a um Governo central forte,
como era típico do sistema da Europa Continental.

Quadro Comparativo dos Sistemas Administrativos

SISTEMA ANGO-SAXÓNICO SISTEMA EUROPEU CONTINENTAL
ou OU
SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO
JUDICIÁRIA EXECUTIVA
Separação dos poderes Separação de poderes (radicada na Revolução
Francesa)
Estado de Direito Estado de Direito
(assente na tradição do Bill of Rights)
Descentralização Centralização (com tendência
para a descentralização)
Administração Pública subordinada ao controlo Administração Pública subordinada ao controlo
dos tribunais comuns dos tribunais administrativos
Administração Pública subordinada ao direito Subordinação da administração ao direito
comum administrativo
Execução judicial das decisões administrativas Privilégio de execução prévia
Garantias dos administrados contra Garantias dos administrados contra os actos ilícitos
as ilegalidades da administração pública da administração pública

Angola situa-se claramente no sistema europeu continental ou siste-

ma de Administração executiva.

43
 direito administrativo angolano

2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E DO DIREITO ADMINISTRATIVO
2.1. Fases da história da Administração Pública
A evolução histórica do direito administrativo que mais nos interessa
é a que mantém uma ligação directa com a Administração dos nossos
dias, ou seja, a Administração pós-revolução liberal. Porém, na nossa
análise recuaremos ao modelo de Administração que vigorava nos sécs.
XVII e XVIII, que culminou na Revolução Francesa, a fim de melhor
compreendermos as motivações e objectivos da passagem do Velho
Regime para o Estado liberal de direito, no que à Administração
Pública diz respeito. Restringiremos a nossa análise aos seus aspectos
mais típicos e gerais.

2.1.1. A Administração no Estado absoluto

dos séculos XVII e XVIII
No regime absoluto, o monarca encarnava o poder do Estado, que
exercia com a ajuda do seu aparelho de funcionários. O monarca não
estava sujeito a limitações de natureza jurídica, abstraindo de algumas
vinculações jurídicas excepcionais e geralmente de pouca relevância.
Naquele período, o fundamento jurídico do poder dos governan-
tes residia no ius eminens. O direito dos senhores das terras era o iura
quaesita, isto é, um direito que assentava em títulos jurídicos especiais,
particularmente de príncipe, de marquês e de duque. Com o decurso
dos tempos, o ius eminens, originariamente tomado como direito de ex-
cepção, foi sendo cada vez mais alargado, acabando por formar a base
de um amplo poder de autoridade dos grandes detentores de terras.
Simultaneamente, a administração estadual do monarca alargou o âm-
bito e a intensidade da sua acção. O monarca intervinha regulando e

44
 Francisco de Sousa
António Francisco de Sousa António Francisco
Manual de

António
de Sousa
Direito António Francisco de Sousa é Professor da Fa-

Administrativo
culdade de Direito da Universidade do Porto
(Portugal) e Professor Convidado da Univer-

Manual de
Angolano
sidade Kimpa Vita, Uíge, Angola. É Licenciado
pela Faculdade de Direito da Universidade

Direito
de Lisboa (1981), Mestre pelas Faculdades de

Direito Administrativo Angolano

Direito de Freiburg (Alemanha) e de Coimbra
e Doutor pelas Faculdades de Direito e de

Administrativo
Este livro contém uma abordagem do Direito Administrativo An- Letras da Universidade do Porto. Há mais de
golano especialmente destinada aos estudantes de Direito Admi- trinta anos que se dedica à investigação e à
nistrativo, mas também a todos aqueles que, por dever de ofício, docência nas áreas do direito administrativo

necessitam de conhecer esta vasta e complexa área do direito. em geral, do direito administrativo autárqui-

Angolano
co, do direito policial, do direito do urbanismo
O autor procurou, na base de uma adequada estruturação das e do ambiente. É autor de largas dezenas de

Manual de
matérias, apresentar o Direito Administrativo Angolano de forma publicações (manuais, monografias e artigos).

quanto possível simples, clara e precisa, a fim de facilitar a sua com-

preensão e assimilação.

A efectivação do Estado de direito exige a concretização da Consti-

tuição e esta faz-se essencialmente pela via do Direito Administrati-
vo. Daqui resulta a extrema relevância deste ramo do conhecimen-
to jurídico no moderno Estado de direito.

ISBN 978-972-788-920-4

www.vidaeconomica.pt
ISBN: 978-972-788-920-4

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