Selecao Objetos Acoes Controle

ORIENTAÇÕES
PARA SELEÇÃO DE
OBJETOS E AÇÕES
DE CONTROLE
Brasília, 2016
Responsabilidade Editorial
República Federativa do Brasil Secretaria-Geral de Controle Externo

Secretaria de Macroavaliação Governamental
Tribunal de Contas da União Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex)
Adaptação Final
Ministros
Secretaria-Geral da Presidência
Ubiratan Aguiar, Presidente Instituto Serzedello Corrêa
Benjamin Zymler, Vice-Presidente Centro de Documentação
Ministros
Marcos Vinicios Vilaça Editora do TCU
Valmir Campelo
Aroldo Cedraz de Oliveira, Presidente
Walton Alencar Rodrigues Capa
Raimundo Carreiro, Vice-Presidente
ORIENTAÇÕES
Augusto Nardes Pablo Frioli
Walton Aroldo
Alencar Rodrigues
Cedraz
Raimundo Carreiro
Benjamin Zymler
José Jorge Endereço para Contato
Augusto Nardes
Auditores TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
José Múcio Monteiro
PARA SELEÇÃO DE
Secretaria de Macroavaliação Governamental
Ana
Augusto Arraes
Sherman Cavalcanti SAFS Quadra 4 Lote 1
Marcos Bemquerer Costa
Bruno Dantas Edifício Anexo II Sala 456
André Luís de Carvalho 70.042-900 Brasília - DF
Vital de
Weder doOliveira
Rêgo Fones (61) 3316 7766/7285/5030
OBJETOS E AÇÕES
Fax (61) 3316 7536
Ministério Público
Ouvidoria do Tribunal de Contas da União
LucasMinistros-substitutos
Rocha Furtado, Procurador-Geral Fone 0800 644 1500
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Augusto Sherman Cavalcanti
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marcos
EduardoBemquerer
de Vries Marsico,Costa
DE CONTROLE
Marinus Procurador Impresso pela Sesap/Segedam
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
André Luís de Carvalho
Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Weder
Sérgio Ricardo deCaribé,
Costa Oliveira
Procurador
Ministério Público junto ao TCU

Paulo Soares Bugarin, Procurador-geral
Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocurador-geral
Marinus Eduardo De Vries Marsico, Procurador Brasília, 2016
Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador
Rodrigo Medeiros de Lima, Procurador
Orientações para seleções de objetos e ações de controle
Brasil. Tribunal de Contas da União.

Orientações para Seleção de Objetos e Ações de Controle/ Tribunal de Contas da
União. Brasília: TCU, Segecex, Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Ex-
terno (Semec), 2016.
p. 36
Tribunal de Contas da União
1. Planejamento, Orientações para Seleção de Objetos e Ações de Controle. 2.

Internet: http://www.tcu.gov.br Auditoria, manual. I. Título
SAFS Quadra 4 Lote 01
CEP: 70042-900 – Brasília-DF
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Rubens Rosa
3
APRESENTAÇÃO
As Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) estabele- No mesmo sentido, um diagnóstico realizado com o emprego de outro instrumento
cem que os temas de auditoria devem ser escolhidos a partir do processo de planificação elaborado pela Intosai, a ISSAI Compliance Assessment Tool (iCAT), em 2015, também apontou
estratégica da entidade fiscalizadora superior (EFS), por meio de análise dos temas potenciais a carência de um processo sistemático geral de análise de riscos ou de avaliação de proble-
e de pesquisas para identificar riscos e problemas (ISSAI 300/36). mas que alcançasse todas as unidades técnicas.
Nesse sentido, o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (TCU) estabelece Diante dessas constatações, a Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo (Adge-
no art. 188-A que o Plano de Controle Externo é o instrumento de planejamento das ações de cex), por meio da Ordem de Serviço nº 1, de 25 de maio de 2015, instituiu grupo de trabalho
controle do Tribunal. Complementarmente, a Resolução-TCU nº 269, de 25 de março de 2015, com o objetivo de desenvolver e testar métodos de seleção de objetos de controle e definição
estabelece que as linhas de ação que compõem o Plano de Controle Externo devem estar ali- de ações de controle com base em risco, com o fim de subsidiar o planejamento das unidades
nhadas com os objetivos definidos no planejamento estratégico do Tribunal. Adicionalmente, o técnicas.
art. 19 da mesma resolução estabelece que as propostas de fiscalização devem ser elaboradas O resultado desse trabalho é apresentado neste documento técnico, que visa a orientar
com base em critérios de risco, materialidade, relevância e oportunidade. as unidades técnicas da Segecex a selecionar objetos e ações de controle e a propor ações
A Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) e as secretarias de controle externo de controle e linhas de ação com base em risco, relevância, materialidade e oportunidade. O
do Tribunal têm desenvolvido diversas iniciativas com o objetivo de dar mais consistência ao método desenvolvido preconiza ampla participação, tanto de dirigentes quanto dos auditores
processo de escolha das ações de controle, considerando critérios de materialidade, rele- de controle externo e prevê, ainda, a possibilidade de participação de especialistas externos.
vância, risco e oportunidade. Contudo, ainda não havia sido instituído, para uso do conjunto
das unidades técnicas, um processo coordenado geral de seleção de objetos e ações de
controle a partir da análise de riscos ou da avaliação de problemas.
Assim, não obstante as iniciativas já empreendidas, ainda se fazia necessário incorpo- RAINÉRIO RODRIGUES LEITE
rar análises que levassem em conta fatores de risco, materialidade, relevância e oportunidade Secretário-Geral de Controle Externo
de modo sistematizado no processo de seleção e delineamento das ações de controle externo
a serem realizadas pelo Tribunal.
Essa necessidade já havia sido apontada por autoavaliação que o TCU realizou em
2014, com base em ferramenta criada pela Intosai, denominada Supreme Audit Institutions
Performance Measurement Framework (SAI-PMF). Essa avaliação corroborou com a neces-
sidade já identificada e demonstrou que havia oportunidades de melhoria no planejamento do
Tribunal no sentido de incorporar critérios de risco na seleção de suas ações de controle.
4
LISTA DE SIGLAS
Adgecex – Secretaria-Geral Adjunta de Controle Externo PDTI – Plano Diretor de Tecnologia da Informação
Bacen – Banco Central do Brasil PET – Plano Estratégico do TCU
CGU – Controladoria-Geral da União PIB – Produto Interno Bruto
COSO – Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission Pisa – Programa Internacional de Avaliação de Alunos
Didem – Diretoria de Aperfeiçoamento de Métodos de Auditoria PNSB – Pesquisa Nacional de Saneamento Básico
Dinpla – Diretoria de Planejamento das Ações de Controle PPA – Plano Plurianual
EFS – Entidades Fiscalizadoras Superiores SAI-PMF – Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework
FOC – Fiscalização de Orientação Centralizada Secex – Secretaria de Controle Externo
Gescontas – Sistema de Gestão de Prestação de Contas Siafi – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Sefip – Secretaria de Fiscalização de Pessoal
iCAT – ISSAI Compliance Assessment Tool Sigplan – Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento
IGG-TCU – Índice geral de governança do Tribunal de Contas da União UPC – Unidade prestadora de contas
iGOV – Índice de Governança e Gestão
Inep – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
Intosai – International Organization of Supreme Audit Institutions
ISO – International Organization for Standardization
ISSAI – International Standards of Supreme Audit Institutions
LOA – Lei Orçamentária Anual
LOAS – Leis Orçamentárias Anuais
ODS – Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
PDDC – Plano Diretor de Desenvolvimento de Competências
5
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
LISTA DE FIGURAS LISTA DE TABELAS

Figura 1 - Ciclo de auditoria............................................................................................... 13 Tabela 1 – Escala para avaliação do impacto social......................................................... 24
Figura 2 - Etapas que compõem o método de seleção de Tabela 2 – Escala para avaliação do impacto econômico................................................. 24
objetos e ações de controle................................................................................................ 17 Tabela 3 – Escala para avaliação da probabilidade de ocorrência................................... 24
Figura 3 – Exemplos de diferentes perspectivas de atuação........................................... 19 Tabela 4 – Escala para avaliação da tendência................................................................. 24
Figura 4 - Representação da lógica sobre como os objetos de Tabela 5 – Escala para avaliação da probabilidade do risco............................................. 26
controle se relacionam com a situação-problema........................................................... 26
Tabela 6 – Escala para avaliação do impacto do risco...................................................... 26
Figura 5 – Mapa de “calor de riscos”................................................................................. 26
Tabela 7 – Riscos que afetam a contribuição dos objetos de controle
Figura 6 – Visão geral do método de seleção de objetos e ações de controle................. 31 para a resolução da situação-problema............................................................................ 32
Tabela 8 – Priorização de unidades segundo índice de governança
LISTA DE QUADROS de pessoal e despesa de pessoal...................................................................................... 34
Quadro 1 - Conceitos fundamentais sobre seleção de objetos e ações de controle ...... 15

Quadro 2 – Exemplo de linha de ação setorial.................................................................. 28
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Interação entre materialidade dos programas
temáticos (PLOA 2016) e risco para clientela da SecexPrevidência................................. 21
Gráfico 2 – Diagrama de dispersão das variáveis "índice de governança de
pessoal" e "despesa de pessoal" para unidades jurisdicionadas ao TCU ...................... 33
6
Sumário
INTRODUÇÃO........................................................................... 9 3.3. Seleção de objetos de controle....................................................................... 25
3.3.1. Passo 1: Identificação de objetos de controle ................................................25

OBJETIVO............................................................................... 11
3.3.2. Passo 2: Avaliação e priorização dos objetos de controle..............................25
SELEÇÃO DE OBJETOS E AÇÕES DE CONTROLE.................... 13
3.4. Seleção de linhas de ação e ações de controle............................................... 27
O MÉTODO DE SELEÇÃO DE OBJETOS E 3.4.1. Passo 1: Definição de possíveis formas de atuação.......................................27
AÇÕES DE CONTROLE............................................................ 17
3.4.2. Passo 2: Proposição de linhas de ação...........................................................28
3.1. Conhecimento do universo de controle.......................................................... 18
3.4.3. Passo 3: Proposição de ações de controle e de apoio....................................29
3.1.1. Passo 1: Organização do universo de controle...............................................18
APÊNDICES............................................................................ 30
3.1.2. Passo 2: Prospecção de dados sobre o universo de controle .......................19
Apêndice A – Etapas e passos do método de seleção.................................................. 31
3.1.3. Passo 3: Análise de dados do universo de controle.......................................21
Apêndice B – Formulário para registro dos riscos
3.2. Seleção de situações-problema...................................................................... 22 dos objetos de controle................................................................................................. 32
3.2.1. Passo 1: Identificação de situações-problema...............................................22 Anexo A - Exame do universo de controle pela Sefip................................................... 33
3.2.2. Passo 2: Caracterização de situações-problema...........................................22 GLOSSÁRIO E REFERÊNCIAS ................................................35

3.2.3. Passo 3: Análise de situações-problema.......................................................23 Glossário........................................................................................................................ 36
3.2.4. Passo 4: Avaliação e priorização de situações-problema..............................23 Referências.................................................................................................................... 37
7
introdução
8
INTRODUÇÃO
1. A seleção de objetos e ações de controle é elemento-chave para a efetividade do con- do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Portaria TCU 130/2015, define como uma das
trole externo. Entre as diversas possibilidades de escolha de que dispõem a Segecex e suas iniciativas estratégicas “aperfeiçoar e utilizar metodologia de análise de risco para subsidiar a
unidades técnicas para compor o Plano de Controle Externo e o Plano Operacional da atividade seleção de objetos de controle”.
de controle externo, algumas possuem maior potencial para contribuir para a melhoria da 5. Em consonância com essas diretrizes, este documento se constitui de ferramenta de
gestão pública e beneficiar a sociedade. Em razão disso, faz-se necessária a estruturação de apoio para que a Segecex, por meio de suas unidades técnicas, possa selecionar objetos de
um método de seleção que possa identificar essas ações de controle. controle e propor linhas de ação e ações de controle, em sintonia com os objetivos definidos
2. Para ser bem-sucedido, o processo de seleção de objetos e ações de controle deve ser no planejamento estratégico do Tribunal.
pautado por critérios de risco, materialidade, relevância e oportunidade, conforme está previs- 6. Nas seções subsequentes são descritos: o objetivo deste documento; os conceitos
to no art. 19 da Resolução TCU 269/2015, que trata do Sistema de Planejamento e Gestão da fundamentais relacionados ao processo de seleção de objetos e ações de controle; e o
Estratégia do Tribunal de Contas da União. método de seleção, que lista as etapas e os passos que o compõem e descreve a forma de
3. Além disso, a seleção de áreas nas quais o controle atuará deve considerar o processo sua operacionalização.
de planejamento estratégico, pois o “processo de seleção é orientado por escolhas fundamen-
tais, que definem a alocação de recursos e diretrizes de atuação” da EFS (TRIBUNAL DE CON-
TAS DA UNIÃO, 2010, p. 15). Isso se encontra disciplinado na Resolução TCU 269/2015, §1º do
art. 6º, que estabelece que o Plano de Controle Externo deve conter linhas de ação consoantes
com o Plano Estratégico, que orientem as atividades de controle externo do Tribunal.
4. O Plano Estratégico do TCU 2015-2021 estabelece como um de seus objetivos “in-
tensificar a atuação com base em análise de risco”. No mesmo sentido, o Plano de Diretrizes
9
1OBJETIVO
10
1 OBJETIVO
7. O propósito deste documento é estabelecer orientações a serem adotadas pelas uni-
dades da Segecex com a finalidade de selecionar objetos de controle, bem como de identificar
e propor ações de controle e linhas de ação com base em critérios de risco, materialidade,
relevância e oportunidade, segundo o art. 19 da Resolução TCU 269/2015. O método viabiliza a
organização e qualificação de informações para elaboração dos planos de Controle Externo e
Operacional da Segecex.
11
2
SELEÇÃO DE OBJETOS
E AÇÕES DE CONTROLE
12
2 SELEÇÃO DE OBJETOS E
AÇÕES DE CONTROLE
8. Um dos maiores desafios para o planejamento das ações das EFS refere-se a alocar
recursos limitados dentre tantas possibilidades de atuação do controle externo, de maneira
10. Segundo as Normas de Auditoria do TCU, item 65, o planejamento geral das audito-
rias deve documentar e justificar as seleções realizadas e estar embasado em modelos que
mais efetiva e que resulte em maiores benefícios para a sociedade. A magnitude do universo envolvam métodos de seleção e hierarquização fundamentados em critérios de relevância,
de objetos a controlar impõe o uso de critérios para a escolha racional do que deve ser con- materialidade, risco e oportunidade (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2011a). A aplicação
trolado. de tais critérios aos objetos presentes no universo de controle deve conduzir, via de regra, à
9. Essa escolha é a primeira etapa do ciclo de auditoria (figura 1). Selecionar bem signi- priorização de objetos que envolvam maior quantidade de recursos financeiros, atendam a
fica escolher aqueles objetos da administração pública que, submetidos a ações de controle objetivos mais relevantes para a sociedade e estejam sujeitos a riscos mais elevados, e cujo
apropriadamente desenhadas, podem oferecer maior benefício para a coletividade, em com- controle seja considerado oportuno em face da viabilidade e dos benefícios de realizar a ação
paração com escolhas alternativas. de controle em determinado momento.
11. Um dos critérios que merece destaque no processo de seleção é o risco. Como, por
Figura 1 - Ciclo de Auditoria definição, risco é evento que influencia a realização de objetivos, objetos expostos a riscos
elevados implicam maior possibilidade de que o alcance dos objetivos seja prejudicado, frus-
trando expectativas da sociedade.
12. A utilização do critério da relevância implica direcionar a seleção para tópicos atuais,
de grande importância nacional e de interesse da sociedade. Portanto, a consideração do
critério da relevância assegura que a seleção das ações de controle externo leve em conta o
Divulgação Monitoramento benefício que possa gerar à sociedade.
13. O critério da materialidade, por sua vez, determina que o processo de seleção leve em
Apreciação Seleção conta os valores associados ao objeto de controle, de forma que a ação de controle possa propor-
cionar benefícios significativos em termos financeiros (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010).
14. A oportunidade é outro critério que deve ser considerado com a finalidade de verificar se
determinada ação de controle está sendo proposta no momento adequado. Ao se avaliar a opor-
tunidade de uma ação de controle, é importante examinar se há disponibilidade de dados e de
Comentário sistemas de informação que possam viabilizá-la, além da disponibilidade de recursos humanos e
Planejamento
do gestor se os auditores possuem ou não as habilidades adequadas.
Relatório Execução
Fonte: TCU, 2010 (adaptado do National Audit Office, 1996).
13
1 - A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) ela-

bora as Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAIs), si-
gla do inglês: International Standards of Supreme Audit Institutions. Neste documento
técnico, referências às ISSAIs serão realizadas, deste ponto em diante, sem menção à
Intosai, por convenção da própria organização, que orienta que se deve fazer referência
às normas apenas como ISSAI, seguida do número da norma e do número do parágra-
fo, separado por barra.
15. Adicionalmente, é importante que o processo de seleção considere a capacidade que a 19. A experiência e o conhecimento dos auditores envolvidos no processo é outro fator
fiscalização proposta tem de agregar valor à sociedade, na forma de novos conhecimentos e pers- determinante para o sucesso da seleção de objetos. Como preconiza a ISSAI 300/36, os audi-
pectivas sobre o objeto de controle que poderão se tornar disponíveis, especialmente quando há tores devem, quando apropriado, contribuir com esse processo em suas respectivas áreas de
escassez de informações sobre um determinado tema (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010). especialização, compartilhando conhecimentos adquiridos em auditorias anteriores e apli-
16. A ISSAI 300 (Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, cando julgamento profissional em complementação a técnicas formais de análise de riscos e
2015) , em seu item 36, estipula que “os auditores devem selecionar temas de auditoria usan-
1 avaliação de problemas – técnicas formais que, como análise de riscos, podem contribuir para
do o processo de planejamento estratégico da EFS”. Nesse sentido, a seleção de objetos de o processo de seleção de ações de controle, embora devam ser complementadas pelo julga-
controle deve levar em conta a perspectiva do órgão de controle sobre os temas considerados mento profissional dos auditores, de forma a evitar avaliações parciais.
prioritários (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010). 20. Estudo comparado de práticas das entidades de fiscalização superior de países como
17. A ISSAI 300/36 também estabelece que a seleção de objetos deve buscar maximizar o Finlândia, França, Holanda, Suécia e Reino Unido mostrou que o surgimento das propostas de
impacto das ações de controle, considerando a capacidade operacional existente, o que inclui fiscalização e a formulação dos planos de fiscalizações decorrem, ao mesmo tempo, de um
examinar os recursos humanos e as competências profissionais disponíveis. Nesse mesmo processo de “baixo para cima” e de “cima para baixo”. Em todas as EFS analisadas, muitas
sentido, o Princípio 3 da ISSAI 40 estabelece que as EFS devem estabelecer procedimentos ideias importantes continuam a surgir dos próprios auditores ao mesmo tempo em que as
para assegurar que realizará os trabalhos a seu cargo somente quando possuir tempo, re- EFS vêm procurando fortalecer o grau de coerência ou de pensamento estratégico geral para
cursos e as habilidades requeridas; quando puder cumprir as exigências éticas relevantes; e direcionar a escolha dos tópicos (POLLITT et al., 2008).
quando puder tratar os riscos da forma que puderem surgir. 21. Assim, o método de seleção de objetos e ações de controle apresentado está em
18. Além disso, selecionar bem requer dispor de informações suficientes sobre o uni- sintonia com as boas práticas internacionais e com as normas do Tribunal, bem como procura
verso e os objetos de controle, de modo a tornar viável a aplicação dos critérios definidos para conciliar as diretrizes estratégicas do topo, os métodos formais de avaliação e a experiência e
a seleção. Quanto mais abrangentes, completas e fidedignas forem as informações sobre o visão dos auditores.
universo de controle e os objetos que nele atuam, sobre os recursos orçamentários e finan-
ceiros aplicados, sobre o desempenho desses objetos e sobre suas vulnerabilidades e falhas,
maiores serão as chances de selecionar adequadamente os objetos a controlar.
14
Quadro 1 - Conceitos fundamentais sobre seleção

de objetos e ações de controle
Objetos de controle são elementos da administração pública federal ou a ela relacio-
3
nados que podem ser individualizados e controlados por meio da atividade de controle
externo de competência do Tribunal (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2014).
Universo de controle refere-se ao conjunto de objetos de controle sob a responsabi-

lidade do Tribunal (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2014).
Relevância indica se o objeto de controle envolve questões de interesse da sociedade,

que estão em debate público e são valorizadas (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010,
com adaptações).
Materialidade indica o volume de recursos que o objeto de controle envolve (TRIBU-

NAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010).
Risco é a possibilidade de algo acontecer e ter um impacto nos objetivos de

organizações, programas ou atividades governamentais, sendo medido em termos de
consequências e probabilidades (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2012).
Oportunidade indica se é pertinente realizar a ação de controle em determinado mo-

mento, considerando a existência de dados e informações confiáveis, a disponibilidade
de auditores com conhecimentos e habilidades específicas e a inexistência de impedi-
mento para a sua execução.
Fonte: TCU
15
3
O MÉTODO DE SELEÇÃO DE
OBJETOS E AÇÕES DE CONTROLE
16
3 O MÉTODO DE SELEÇÃO DE
OBJETOS E AÇÕES DE CONTROLE
22. A seleção de objetos e ações de controle no TCU é parte integrante do processo de
planejamento institucional e deve ser realizada mediante a execução de quatro etapas se-
24. O método de seleção também foi concebido para que sua utilização possa ser reali-
zada de maneira flexível, de forma que:
quenciais e complementares: conhecimento do universo de controle; seleção de situações- a) seja útil às diferentes unidades técnicas, independentemente da forma como organi-
-problema; seleção de objetos de controle; e proposição de linhas de ação e de ações de con- zam e segmentam o universo de controle sob sua responsabilidade;
trole. O Apêndice A (página 31) apresenta as diversas etapas do método, acompanhadas dos
passos que as compõem. b) possa ser customizado para aproveitar o grau de estruturação dos dados utilizados
pela unidade técnica (unidades com acesso a bancos de dados quantitativos poderão
Figura 2 - Etapas que compõem o método de utilizá-los para dotar o processo de maior objetividade); e
seleção de objetos e ações de controle c) possa ser aperfeiçoado em decorrência de mudanças na disponibilidade de dados ou
de novas soluções tecnológicas.
25. Para assegurar a qualidade do processo de seleção de objetos e ações de controle,
Conhecimento do universo de controle as unidades técnicas deverão:
a) obter dados abrangentes e de qualidade sobre o universo de controle sob sua jurisdição;
b) convidar especialistas para auxiliar na análise dos temas relacionados;
Seleção de c) articular-se com a Adgecex no sentido de obter orientações e apoio ao longo do processo;
Seleção de Seleção de
linhas de ação d) fazer uso apropriado do sistema de apoio à seleção (Conhecer);
situações- objetos de
e de ações de
problema controle e) procurar envolver toda a equipe de auditores no processo de discussão e análise;
controle
f) programar recursos e tempo suficientes para a realização das atividades;
Fonte: TCU
g) documentar de maneira adequada todas as etapas do processo, de forma que fique
demonstrado o embasamento das decisões adotadas e que as informações coletadas
23. O método foi estruturado de forma a se alinhar às boas práticas internacionais, às sejam preservadas, possibilitando sua eventual utilização em processos de fiscalização
normas internos, às orientações estratégicas em vigor e ao ciclo de planejamento interno do ou para o planejamento de trabalhos em exercícios futuros.
Tribunal. Ademais, foi organizado com o intuito de direcionar as ações de controle externo para
temas relacionados às principais situações-problema que afetam a administração pública e a
sociedade brasileira.
17
Passo 1: Passo 2: Passo 3:

26. As diversas etapas que compõem o método requerem a efetiva participação das uni- Organização do Prospecção de dados Análise de dados do
dades da Segecex, envolvendo, especialmente, as coordenações-gerais, a Adgecex e as uni- universo de controle sobre o universo de controle universo de controle
dades técnicas, bem como de seus auditores, que contribuem com seus conhecimentos sobre
controle externo e sobre a administração pública dentro de suas áreas de especialização.
27. Nas próximas seções, são descritas as etapas e os passos que deverão ser seguidos
para a seleção de objetos e ações de controle.
3.1. CONHECIMENTO DO UNIVERSO DE CONTROLE

28. Tendo em vista a necessidade de conhecer o universo de controle para conseguir
selecionar objetos e possíveis ações com maior precisão, aplicando critérios de risco, rele- 3.1.1. Passo 1: Organização do universo de controle
vância, materialidade e oportunidade, faz-se necessário promover a cobertura sistemática 33. O conhecimento do universo de controle deve ser obtido e organizado pelas unidades
do conjunto de áreas de interesse da sociedade e de ações governamentais que podem ser técnicas de acordo com a sua forma de atuação, considerando a sua área de competência.
fiscalizadas pelas unidades técnicas, de forma a evitar que questões relevantes possam Assim, por exemplo, a Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde) poderá optar
ser desconsideradas. por organizar seu universo considerando a função de governo saúde e suas subfunções, ou
29. Conhecer o universo de controle consiste em obter e organizar dados e informações programas e seus objetivos, segundo a lógica presente no Plano Plurianual (PPA). Uma Secex
sobre órgãos, entidades, funções governamentais e temas sob a jurisdição da unidade técnica. estadual, por sua vez, poderá preferir organizar seu universo de controle por uma perspectiva
São de particular relevância indicadores sociais, econômicos e ambientais, bem como indica- diferente: por órgão e entidade, por exemplo.
dores de desempenho. 34. A ideia é que cada unidade técnica segmente seu universo de controle pelo critério
30. As informações devem ser organizadas e estruturadas segundo a perspectiva que que faça mais sentido, considerando a sua natureza. Assim, enquanto algumas realizarão a
faça mais sentido para cada unidade técnica, segundo sua lógica de atuação e de modo a pro- análise das diferentes unidades jurisdicionadas, outras poderão achar preferível hierarquizar
piciar boa visualização da parte do universo de controle sob sua responsabilidade. o conjunto de programas de governo sob a responsabilidade de suas jurisdicionadas, ou, ain-
31. O conhecimento do universo de controle é atividade contínua e necessária e, ao mes- da, segundo um conjunto de atividades de natureza transversal2.
mo tempo, etapa preparatória para que o processo de seleção possa ocorrer. As informações
reunidas devem propiciar aos profissionais envolvidos uma boa visão sobre que partes do uni-
2 - Durante a realização de teste piloto, em 2016, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Se-
verso de controle devem ser exploradas nas fases subsequentes. Para isso, devem trazer in-
fip), por exemplo, adotou “Pessoal” (Governança e gestão de pessoas) como único tema de sua
formações relevantes sobre condições sociais, econômicas e ambientais, assim como sobre área de competência e o segmentou nas seguintes atividades: concessão de direitos e van-
aspectos estruturais e de funcionamento da administração pública. tagens; estruturação de carreiras; gestão da liderança; gestão do desempenho; governança;
32. O desenvolvimento desta etapa pelas unidades técnicas requer a participação de integridade e comprometimento; planejamento da força de trabalho; recrutamento e seleção;
treinamento e desenvolvimento.
seus servidores no levantamento de dados e na realização de workshops para a discussão das
informações coletadas. A etapa é realizada por meio dos passos descritos a seguir.
18
Figura 3 – Exemplos de diferentes jurisdicionadas para prestação de contas; índices construídos pelo TCU sobre governança e
gestão; índices de cumprimento de determinações e implementação de recomendações do
perspectivas de atuação Tribunal; indicadores sociais, econômicos e ambientais; indicadores e metas do PPA; e indica-
dores utilizados para medição do alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
39. A análise dos dados sobre os recursos alocados para programas, atividades ou órgãos
são importantes, na medida em que representam a materialidade envolvida, ou os recursos
públicos que a sociedade está investindo naquele ente ou naquela iniciativa governamental.
Esses valores podem ser obtidos por meio de consulta às Leis Orçamentárias Anuais (LOAs).
Programas
40. Os dados mensurados nos indicadores de desempenho proporcionam informações
Atividades
sobre os resultados dos entes ou das iniciativas governamentais, sobre o alcance de seus
objetivos, bem como sobre deficiências e tendências futuras (AUSTRALIAN NATIONAL AUDIT
OFFICE, 2013). As principais dimensões de desempenho de programas governamentais me-
didas por indicadores são a economicidade, eficácia, eficiência e efetividade (TRIBUNAL DE
Órgãos/Entidades CONTAS DA UNIÃO, 2011b)3.
Fonte: elaboração própria.

41. Além de indicadores para essas quatro di-
mensões de desempenho, o Ministério do Planejamen- 3 - O glossário conceitua as dime-
to apresenta dois outros tipos de indicadores (BRASIL, sões de desempenho e apresenta
35. Como a quantidade de objetos de controle é expressiva, e lidar com muita informação 2009): execução, que correspondem ao índice de reali- exemplos de indicadores correspon-
nessta etapa inicial do processo de seleção pode ser contraproducente, o levantamento de in- zação de processos, projetos e planos conforme o es- dentes.
formações deve se restringir a segmentos do universo de controle de nível bastante agregado, tabelecido, (por exemplo o número de matriculados em
tais como órgãos e entidades da administração pública e seus macroprocessos; programas de pós-graduação stricto sensu e o volume da produção de minério de ferro) e indicadores de exce-
governo ou seus objetivos; e atividades de natureza transversal, como obras públicas, gestão lência, que se referem à conformidade com critérios e padrões de qualidade para a realização de
de pessoas e governança de tecnologia da informação (TI). processos, atividades e projetos, como o número de empresas certificadas na ISO 14001, sobre
36. O objetivo deste passo é definir uma perspectiva para olhar o universo de controle sistemas de gestão ambiental.
de cada unidade (por órgãos ou entidades; por programas ou por atividades) e organizar os 42. Indicadores produzidos pelo TCU acerca da clientela também podem ser usados no
segmentos do universo de controle sob a jurisdição da unidade técnica segundo essa ótica. conhecimento do universo de controle, como é o caso dos índices de relevância, materialidade
3.1.2. Passo 2: Prospecção de dados sobre o universo de controle e risco produzidos no processo de seleção de unidades jurisdicionadas que deverão prestar
37. Como forma de evitar a necessidade de coleta de dados pormenorizados do conjunto de contas ao TCU. Esses dados podem ser obtidos via consulta ao Sistema de Gestão de Presta-
elementos que compõem o universo de controle de cada unidade técnica, preconiza-se a coleta de ção de Contas (GesContas)4.
dados básicos sobre segmentos de seu universo de controle, de forma que a unidade técnica possa
definir quais deverão merecer maior atenção no período de planejamento das ações de controle.
4 - A utilização desse tipo de indicador pode não ser possível, dependendo da pers-
38. Para desenvolver essa atividade, recomenda-se que as unidades técnicas coletem, pectiva de análise adotada pela unidade técnica, pois depende da possibilidade de
entre outros de que disponham, dados sobre: recursos alocados; indicadores de desempenho; estabelecimento de correspondência entre os elementos que compõem o universo
índices de relevância, materialidade e risco produzidos no processo de seleção de unidades de controle analisados e as unidades prestadoras de contas (UPC) envolvidas.
19
43. Outros parâmetros que podem ser úteis para esta etapa de prospecção de dados são os pre será possível obtê-los. Deve-se procurar informar as séries históricas dos indicadores,
índices de governança e gestão (iGov) apurados pelo Tribunal em levantamentos sobre determina- ou, ao menos, os valores iniciais e finais de determinado período, bem como o valor de metas
das áreas de atuação pública, como a governança e gestão de pessoas; a governança em tecnolo- eventualmente fixadas. É possível utilizar, ainda, indicadores internacionais para estabelecer
gia de informações; a governança e gestão em saúde; e de governança em geral5. bases de comparação com indicadores de situação nacionais.
44. Indicadores sociais, econômicos e ambien- 49. Indicadores econômicos, sociais e ambientais podem ser obtidos por meio de con-
tais sinalizam aspectos de interesse da sociedade e, sulta ao portal do Banco Central do Brasil (Bacen), do Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
5 - Índice geral de governança muitas vezes, sintetizam o impacto de políticas pú- tística (IBGE), do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep),
do Tribunal de Contas da União blicas implementadas por meio da ação de órgãos, do Ministério da Educação, do Ministério da Saúde, entre outros. Podem ser obtidos dados, por
(IGG-TCU). entidades e programas de governo, coincidindo com exemplo, da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB), do Programa Internacional de
indicadores de efetividade desses objetos de controle. Avaliação de Alunos (Pisa), do documento Indicadores de Qualidade na Educação e do Painel
45. Indicadores sociais são os que “apontam o nível de bem-estar geral e de qualidade de Indicadores do SUS.
de vida da população, principalmente em relação a saúde, educação, trabalho, renda, segu- 50. O PPA também apresenta um conjunto de indicadores e metas sobre as políticas
rança, habitação e transporte” (BRASIL, 2010, p.28). São exemplos de indicadores sociais: ex- públicas, presentes em seu Anexo A. Os valores alcançados para esses indicadores e metas
pectativa de vida ao nascer, número de homicídios por cem mil habitantes e taxa de habitantes podem ser obtidos por meio de consulta ao Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento
vivendo em extrema pobreza. (Siop). Além disso, cada estado da Federação possui PPA próprio, que fornece vários indica-
46. Indicadores econômicos sinalizam aspectos relevantes da economia do País e ser- dores locais.
vem tanto ao setor governamental, que os utilizam na gestão de políticas fiscais, monetárias, 51. Os indicadores para os ODS têm origem na nova agenda adotada pelos Estados-
cambiais, de comércio exterior e de desenvolvimento, quanto ao setor privado, que orientam membros da Organização das Nações Unidas para o desenvolvimento sustentável, intitulada
decisões de investimento, contratações e de planejamento estratégico valendo-se desses in- “Transformar o nosso Mundo: Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”. Os objetivos
dicadores (BRASIL, 2010). São exemplos de indicadores econômicos: variação do PIB, inflação, baseiam-se nos três elementos interligados de desenvolvimento sustentável: crescimento eco-
custos na construção, utilização da capacidade instalada, indicadores de inadimplência, carga nômico, inclusão social e proteção ambiental. A agenda possui 17 ODS e 169 metas, que, embo-
tributária, balança comercial, taxa de juros, níveis de emprego e renda, produtividade do tra- ra possuam natureza global e aplicibilidade universal — e, portanto, monitoradas por meio e um
balhador, poupança interna, dívida pública e índice do ambiente de negócios. conjunto de indicadores globais — consideram as diferentes realidades nacionais, capacidades e
47. Indicadores ambientais, por sua vez, apontam para aspectos ambientais de interes- níveis de desenvolvimento, também respeitando as políticas e prioridades nacionais.
se da sociedade. Entre os 34 indicadores ambientais constantes do Painel Nacional de Indi- 52. O agrupamento do conjunto de dados e informações relevantes para o conhecimento
cadores Ambientais produzido pelo Ministério do Meio Ambiente estão: coleta per capita de do universo de controle favorece a identificação de áreas com problemas ou oportunidades
resíduos sólidos domiciliares; população urbana com acesso a serviços de coleta de esgotos para atuação do controle externo.
sanitários; índice de qualidade das águas dos rios; desmatamento anual por bioma; e partici- 53. O Sistema Conhecer, acessível via intranet, que apoia a operacionalização do método
pação da energia produzida a partir de fontes renováveis (BRASIL, 2014). de seleção de objetos e ações de controle, possibilita a organização dos dados e informações
48. As unidades técnicas devem se esforçar para obter indicadores que demonstrem, ob- levantados pelos auditores sobre o universo de controle e disponibiliza alguns indicadores bá-
jetivamente, a existência de um problema, risco ou vulnerabilidade. Não obstante, nem sem- sicos para consulta por parte da unidade técnica, como os relacionados aos ODS.
20
54. As informações sobre o universo de controle inseridas no Sistema Conhecer passam Gráfico 1 – Interação entre materialidade dos programas
a constituir “itens de conhecimento”. A entrada dos dados prevê que, para cada “item de temáticos (Projeto de Lei Orçamentária Anual 2016) e risco
conhecimento”, sejam especificados os seguintes dados: função; tema transversal; subfunção; para as unidades jurisdicionadas da SecexPrevidência
programa; ação; órgão ou entidade; unidade orçamentária; unidade gestora; abrangência Risco
geográfica (região, estado, município), entre outros. Possibilita-se, assim, que as informações 3,5
sejam, posteriormente, recuperadas mediante realização de consultas estruturadas.
3
3.1.3. Passo 3: Análise de dados do universo de controle
2,5
55. Com base nos dados e nas informações coletadas no passo anterior, a unidade técni-
2
ca deve realizar análises do seu universo de controle. Essa análise deve ser direcionada para
a compreensão da natureza dos indicadores coletados, do significado dos valores mensurados 1,5
e do que representam na realidade. 1
56. Preconiza-se que essa análise seja realizada por auditores individualmente ou em 0,5
pequenos grupos. Entretanto, os resultados e as conclusões deverão ser compartilhados entre
0
todos os participantes envolvidos na aplicação do método. 0 1 10 100 1.000 10.000 100.000 1.000.000
57. Durante o processo de análise, os auditores deverão identificar situações atípicas, Despesa (milhões)
valores discrepantes, assim como indícios de problemas, irregularidades e lacunas de de-
Fonte: Dados coletados durante teste piloto do método de seleção realizado em 2016.
sempenho, os quais poderão subsidiar o desenvolvimento da etapa seguinte, de identificação
Notas: I - Risco refere-se ao indicador de risco para fim de seleção de unidade jurisdicionada
e seleção de situações-problema. para prestação de contas. II - Cada ponto do gráfico representa um objetivo de um programa temático.
58. Outra prática que auxilia na compreensão dos dados e informações coletados é a 60. Qualquer que seja a perspectiva que se decida utilizar para enxergar o universo de
análise concomitante e combinada de mais de um indicador. O Anexo A demonstra experiência controle, deve-se sempre estar atento às limitações inerentes aos dados e às informações uti-
realizada pela Sefip, que representou graficamente valores consignados no orçamento para lizados. Índices de governança, por exemplo, podem apresentar imprecisões significativas por
órgãos jurisdicionados, de maneira combinada com os índices de governança de pessoal apu- serem frutos de informações declaradas pelas próprias organizações pesquisadas. Por isso,
rados pelo TCU. não devem ser utilizados como única fonte para tomada de decisão.
59. É possível realizar análise do universo relacionando os recursos orçamentários alo- 61. A Segecex e as coordenações-gerais poderão indicar temas prioritários para orientar
cados aos objetivos dos programas temáticos para o próximo exercício, conforme consta do o planejamento do controle externo. Podem ser temas ligados a funções de governo, recortes
Projeto de Lei Orçamentária, com o índice de risco do órgão ou entidade responsável pelo territoriais, assuntos transversais (aquisições, pessoal, TI, obras etc.) ou outros. Durante a
objetivo, apurado no âmbito do processo de seleção de unidades prestadoras de contas. A aná- análise de dados e informações, os auditores devem verificar que objetos de controle guardam
lise da interação dessas duas variáveis fornece bom panorama da posição relativa dos objeti- relação com esses temas e que, por isso, devem receber maior atenção por parte das unida-
vos dos programas, considerando os critérios de risco e materialidade. O gráfico 1 apresenta des técnicas durante todo o processo de seleção6.
exemplo desse tipo de interação realizado pela Secretaria de Controle Externo da Previdência,
do Trabalho e da Assistência Social (Secex-Previdência). 6 - Para o período de abril de 2016 a março de 2017, foram indicados como temas priori-
tários: gestão de infraestrutura; centro de governo; objetivos de desenvolvimento susten-
tável; políticas públicas descentralizadas; e ética, transparência e combate à corrupção.
21
62. Mesmo tratamento deverá ser dispensado às linhas de ação constantes do Plano de Passo 1: Passo 2: Passo 3: Passo 4:
Controle Externo que estiver vigorando durante o período considerado para o planejamento Identificação de Caracterização de Análise de Avaliação e priorização
das ações de controle. situações-problema situações-problema situações-problema de situação-problema
2.
3.2. SELEÇÃO DE SITUAÇÕES-PROBLEMA
63. A análise do universo de controle com base em indicadores permite tanto identificar
problemas existentes na administração pública e na sociedade, como distinguir os assuntos 1.
que merecem maior atenção do controle externo. Nesta etapa do método, passa-se à seleção, 3.
descrição e avaliação de situações-problema associadas à análise do universo de controle
realizada na etapa anterior. 3.2.1. Passo 1: Identificação de situações-problema
64. Situação-problema é um conjunto de condições ou circunstâncias que produzem ou 69. As informações colhidas na etapa anterior devem ser avaliadas com o propósito de
podem vir a produzir consequências de natureza econômica, social e ambiental que afetam a identificar situações-problema que têm um impacto considerável na governança e gestão pú-
sociedade estando no âmbito da atuação governamental. blicas e para a população.
65. Uma situação-problema pode estar localizada na sociedade, como violência urbana, 70. O processo de identificação de situações-problema deve ser conduzido, preferencial-
desmatamento, baixa competitividade da indústria ou na própria estrutura do Estado (serviços mente, com a participação do maior número possível de auditores com conhecimento nos temas.
de saúde de baixa qualidade, superfaturamento em obras públicas, fraudes em compras go- 71. Nesta fase, ao buscar situações-problema na parte do universo de controle sob
vernamentais, seleção ineficaz de novos servidores, falta de capacidade para mensurar os Ob- sua responsabilidade, as unidades técnicas poderão se deparar com situações-problema
jetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) aprovados pela Organização das Nações Unidas. que envolvem temas afetos a outras unidades do Tribunal. Nesse caso, deverão examinar a
66. As situações-problema podem se caracterizar, também, pela presença de riscos re- conveniência de se articularem com essas unidades para desenvolver em conjunto as demais
levantes que afetam objetivos da administração pública, com reflexos significativos para a co- etapas do processo de seleção das ações de controle relacionadas a essas situações-problema.
letividade. Nesse sentido, podem ser considerados, também, riscos de problemas que ainda 72. De modo a minimizar os riscos de autorreferenciamento no processo de seleção de
não se materializaram, mas que representam uma oportunidade fundamental para a atua- objetos e ações de controle, recomenda-se que as unidades, já nesta etapa do processo, bus-
ção governamental. Assim, poder-se-ia apontar como situação-problema a realização de um quem a parceria da sociedade, de especialistas externos e da rede de controle.
grande evento, como as Olimpíadas, por exemplo, que, dada a sua importância, envolve riscos
significativos para a sociedade e requer toda a atenção dos governos envolvidos. 73. Tão logo identificadas, as situações-problema deverão ser mais bem caracterizadas.
67. Selecionar situações-problema permite restringir a avaliação de riscos dos objetos de 3.2.2. Passo 2: Caracterização de situações-problema
controle, na etapa seguinte, apenas aos objetos e riscos correspondentes que, de alguma forma, 74. A caracterização de situações-problema envolve a obtenção de dados complementa-
podem ou devem intervir na situação-problema, racionalizando o esforço das unidades técnicas. res, especificamente, sobre cada situação identificada. A atividade pode ser conduzida indivi-
68. Esta etapa é realizada por meio dos passos descritos a seguir e deverá ser desenvol- dualmente ou em equipe. Deve-se buscar informações sobre os problemas e seus reflexos de
vida com o apoio do Sistema Conhecer, que permite registrar, inserir comentários, consolidar, ordem social, econômica, ambiental e institucional7.
avaliar e priorizar situações-problema.
7 - Por institucional entende-se o que é relativo a organizações públicas.
22
75. São fontes de informação que auxiliam a caracterização: trabalhos realizados pelo 82. Os participantes deverão ser convidados a discorrer sobre a situação-problema, em
TCU, como produções de conhecimento, levantamentos, auditorias e instruções em processo especial, quanto ao nível de gravidade, aos riscos envolvidos, aos impactos econômicos, so-
de controle externo; trabalhos realizados por outros órgãos de controle; estudos elaborados ciais e ambientais que possam estar ocorrendo e quanto às tendências de evolução.
por especialistas ou instituições relacionadas ao assunto; contextualização dos programas 83. Nesta etapa, após as discussões e análises realizadas, situações-problema simi-
temáticos do PPA; análise de indicadores, inclusive os relativos aos ODS, etc. lares ou complementares podem ser agrupadas de modo a favorecer a visão sistêmica do
76. A redação da situação-problema deve ser clara, convincente e respaldada em atribu- universo de controle.
tos que demonstrem se tratar de um problema em relação ao qual a atuação do Tribunal é im- 3.2.4. Passo 4: Avaliação e priorização de situações-problema
portante. São exemplos de atributos úteis para caracterizar a situação-problema: indicadores
sociais, econômicos, ambientais e de desempenho que demonstrem a gravidade da situação 84. Avaliar situações-problema consiste em definir quais deverão ser priorizadas para
em questão; a situação em si, suas causas e seus efeitos; e possíveis dificuldades em seu en- a realização de trabalhos durante o período no qual se realiza o planejamento de atividades.
frentamento pela administração pública federal. Essas informações deverão ser registradas 85. Para realizar a avaliação, devem ser convidados auditores que possuam experiência
no Sistema Conhecer. no tema das situações-problema identificadas, mesmo que não façam parte da unidade técni-
77. Após a descrição das situações-problema, é importante que haja revisão para verifica- ca responsável pelo tema relacionado às situações-problema analisadas.
ção de consistência e possíveis redundâncias. Nessa análise, deve-se verificar se elas estão bem 86. As situações-problema não se restringem a problemas já instalados, mas devem ser
caracterizadas e se são relevantes, bem como se possuem os atributos necessários. Por meio considerados, também, riscos de problemas que possam vir a ocorrer. Para avaliar a verdadei-
dessa análise, é possível avaliar se é preciso sanar lacunas de informação, caracterizar melhor ra dimensão desses problemas reais ou potenciais, é fundamental mensurar suas consequên-
a situação-problema ou, mesmo, propor o seu descarte. cias ou impactos de natureza econômica e social. Adicionalmente, é importante dimensionar
3.2.3. Passo 3: Análise de situações-problema a probabilidade de ocorrência dos eventos e sua tendência futura.
78. Assegurada a consistência da caracterização das situações-problema, recomenda- 87. No método proposto, essa avaliação deve ser realizada a partir da atribuição de pon-
-se que sejam discutidas e avaliadas, o que pode ser feito por meio de painéis de referência, ou tos, segundo uma escala estabelecida para o impacto social, o impacto econômico, a proba-
de outros instrumentos de discussão e avaliação. Essas discussões devem contar com audito- bilidade de ocorrência e sua tendência para os cinco anos seguintes. A unidade técnica é livre
res com experiência nos temas analisados, da própria secretaria ou de outras. A realização de para agregar outros mecanismos de pontuação que, eventualmente, façam sentido, conside-
mais de um painel se justifica quando há situações-problema que envolvem temas distintos. rando a especificidade dos assuntos que lhe são afetos.
Nesses casos, pode-se optar por realizá-los concomitantemente, desde que se tenha o cuida- 88. O Sistema Conhecer está preparado para apoiar as unidades técnicas no processo
do de reservar espaços separados para cada discussão. de avaliação. Apresenta aos participantes a descrição das situações-problema selecionadas,
79. Especialistas externos também podem ser convidados a participar desse processo, informações reunidas nas etapas e passos anteriores, bem como as escalas de avaliação.
em que se busca ampliar a diversidade de pontos de vista qualificados sobre as situações ava- 89. Para efeito desse método, define-se impacto social como consequências sociais ge-
liadas. Deve-se evitar convidar especialistas que estejam em uma posição que possa suscitar radas pela situação-problema em termos de dificuldades de acesso de grupo ou segmento
conflito de interesses, de maneira a não enviesar as análises desenvolvidas. da população a direitos sociais assegurados pela Constituição Federal. São direitos sociais
80. É recomendável que a unidade técnica disponibilize aos participantes as descri- educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência
ções das situações-problema previamente, de forma a otimizar o tempo a ser despendido social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados, na forma da
nas discussões. Constituição Federal (art. 6º). A tabela 1 a seguir, evidencia a escala utilizada para medir o
impacto social.
81. Devem ser designados auditores para tomarem nota das observações realizadas
pelos participantes durante esse processo.
23
Tabela 1 – Escala para avaliação do impacto social 92. Define-se tendência como a possibilidade mais provável de evolução da situação-
-problema nos próximos cinco anos, considerando os fatores conjunturais que a determinam,
1 2 3 4 5 bem como a influência da ação do governo e de agentes privados. Nessa avaliação, não se deve
considerar a possibilidade de ações por parte do controle externo.
A situação- A situação- A situação-problema A situação- A situação-
problema não gera problema gera ou gera ou pode problema gera ou problema gera ou
nem pode gerar pode gerar poucas gerar moderadas pode gerar muitas pode gerar extremas Tabela 4 – Escala para avaliação da tendência
consequências consequências consequências consequências consequências
sociais indesejáveis. sociais indesejáveis. sociais indesejáveis. sociais indesejáveis. sociais indesejáveis.
50% 80% 100% 125% 200%
A situação-
Fonte: TCU A situação-problema A situação-problema A situação-problema A situação-problema
problema deve se
deve melhorar deve melhorar deve piorar deve piorar
90. Impacto econômico é definido como consequência econômica gerada pela situação- manter como está
consideravelmente. moderadamente. moderadamente. consideravelmente
ou mudar pouco.
-problema em termos de deterioração da economia em nível local, regional ou nacional. São
exemplos de indicadores econômicos: crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), inflação, Fonte: TCU
investimentos na economia, custos de produção, risco-país, taxa de juros, arrecadação tribu-
tária, níveis de emprego e renda, produtividade do trabalhador, poupança interna, dívida públi-
ca, endividamento das famílias e das empresas, e ambiente de negócios. 93. A avaliação de cada situação-problema resulta em um índice de gravidade, calculado
da seguinte forma:
Tabela 2 – Escala para avaliação do impacto econômico
Índice de gravidade = (Impacto Social + Impacto Econômico) * Probabilidade * Tendência
1 2 3 4 5
A situação- 94. As variáveis "impacto social" e "impacto econômico" recebem pontuação de 1 a 5. A
A situação- A situação-problema A situação-problema
problema não afeta A situação-problema variável "probabilidade" assume os percentuais indicados na escala (de 0 a 100%). A variável
problema afeta ou afeta ou pode afetar afeta ou pode afetar
nem pode afetar afeta ou pode afetar
significativamente
pode afetar pouco moderadamente
muito os indicadores
extremamente "tendência" poderá assumir os percentuais indicados na respectiva escala (de 50% a 200%). As-
os indicadores os indicadores os indicadores
os indicadores
econômicos. econômicos.
econômicos.
econômicos.
sim, se uma situação-problema apresenta a tendência de melhorar, a soma dos impactos social
econômicos. e econômico é reduzida multiplicando-se pelos fatores de 50% ou de 80%. Caso contrário, se
Fonte: TCU a tendência é de piorar, a soma dos impactos é ampliada multiplicando-se por 125% ou 200%.
95. É importante salientar que, ao se avaliar o impacto econômico e social das situações
91. Probabilidade é definida como a chance de que o problema, efetivamente, ocorra. -problema, também se estará contemplando o critério de seleção da relevância.
Assim, em situações-problema já materializadas, essa variável será valorada com 100%.
96. A aplicação dessas escalas deve ser realizada com base no conhecimento existente na
Tabela 3 – Escala para avaliação da probabilidade de ocorrência unidade técnica e nas informações reunidas durante o desenvolvimento do processo de seleção.
Como resultado, as situações-problema poderão ser ordenadas a fim de orientar a tomada de
0% 25% 50% 75% 100% decisão quanto às que serão selecionadas para atuação do TCU no próximo período para o qual
As chances de As chances de As chances de
As chances de que a
se realiza o planejamento e quais deverão ser descartadas ou deixadas para o futuro.
que a situação- que a situação- que a situação- A situação-problema
situação-problema 97. Cabe destacar, ainda, que os cálculos dos índices de gravidade foram concebidos
problema ocorra problema ocorra problema ocorra já é uma realidade.
ocorra são grandes.
são inexistentes. são pequenas. são moderadas. para facilitar o processo de avaliação. Entretanto, não devem ser vistos como substitutos da
Fonte: TCU
avaliação cuidadosa, com o devido zelo e amparo do juízo profissional da unidade técnica. Para
24
complementar a aplicação das escalas, a unidade técnica poderá optar por realizar técnicas 3.3.1. Passo 1: Identificação de objetos de controle
formais de análise de problemas, como a Análise Ishikawa ou a Árvore de Problemas (TRIBU- 103. A identificação de objetos de controle deve ser feita tomando-se uma situação-pro-
NAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2013) . blema por vez. Primeiramente, deve-se procurar identificar todos os possíveis objetos de con-
98. Caso a unidade técnica decida priorizar um subconjunto de situações-problema que trole que têm relação com a resolução da situação-problema (órgãos, entidades, programas,
não inclua alguma das mais bem classificadas automaticamente na avaliação segundo as es- ações de governo e outros).
calas de ponderação definidas, deverá realizar o registro das devidas justificativas. 104. Em seguida, deve-se explicitar os objetivos de cada um desses objetos de controle
99. A lista final com as situações-problema deverá ser aprovada pelo dirigente da unida- que, se atendidos, contribuam para a resolução da situação-problema. Conhecer tais objetivos
de técnica, bem como do coordenador-geral da área. Essas situações-problema selecionadas é fundamental para que se possa identificar os riscos que possam afetar seu alcance e, por
serão insumos da próxima etapa. consequência, a resolução da situação-problema.
105. A identificação de objetos de controle deve ser focalizada com o máximo de precisão
3.3. SELEÇÃO DE OBJETOS DE CONTROLE possível. Por exemplo, caso se identifique dentro do escopo de um programa de governo que
100. As competências do TCU, estabelecidas pela Constituição Federal de 1988, estão uma das iniciativas que o integram está voltada a contribuir para a solução de uma situação-
vinculadas ao exercício do controle externo. Portanto, não cabe ao TCU atuar diretamente -problema local, essa iniciativa deve ser considerada como objeto de controle e não as demais.
para solucionar as situações-problema identificadas na administração pública ou no seio da Outro exemplo: se um macroprocesso de um órgão é o elemento que, se aperfeiçoado, pode
sociedade. O controle externo se materializa por meio da fiscalização do universo de órgãos, aumentar as possibilidades de sanar a situação-problema, então esse macroprocesso deve
entidades, programas e atividades que estão dentro da jurisdição do Tribunal. ser considerado, em vez do órgão com um todo.
101. Esta etapa busca realizar a conexão entre as situações-problema priorizadas e os 106. Devem ser identificados apenas os objetos de controle que tenham papel relativa-
objetos que podem ser controlados pelo TCU. mente importante para a resolução da situação-problema. Objetos com pequena influência
devem ser descartados, sem a necessidade da avaliação de risco descrita no passo seguinte.
102. Além disso, a seleção de objetos de controle procura criar condições para que o
TCU possa centrar sua atuação nos objetos que apresentem maior risco para a solução de 107. O produto deste passo é uma lista consolidada de situações-problema prioritárias e
cada situação-problema. Nesse sentido, esta etapa consiste em identificar, analisar, avaliar e de objetos de controle associados a cada uma delas.
priorizar objetos de controle que têm relação com as situações-problema priorizadas. 3.3.2. Passo 2: Avaliação e priorização dos objetos de controle
108. A avaliação dos objetos de controle busca distinguir os objetos que estão associa-
Passo 1: Passo 2: dos a maiores riscos, quando se considera a necessidade de resolução das situações-pro-
Identificação de Avaliação e priorização
objetos de controle dos objetos de controle blema priorizadas. O caminho para isso consiste em tomar cada objeto identificado no passo
anterior, explicitar a contribuição esperada dele para a solução da situação-problema (que
2. pode ser formulada como um objetivo) e identificar e avaliar os riscos que possam ameaçar
essa contribuição.
1.
3.
25
Figura 4 - Representação da lógica sobre como os objetos Tabela 6 – Escala para avaliação do impacto do risco
de controle se relacionam com a situação-problema 1 2 3 4 5
O impacto do risco
Objeto de O impacto do risco O impacto do O impacto do risco O impacto do
sobre o objetivo é
controle sobre o objetivo risco sobre o sobre o objetivo risco sobre o
muito alto, tendendo
é insignificante. objetivo é baixo. é moderado. objetivo é alto.
a inviabilizá-lo.
Fonte: TCU
Objeto de
RISCOS
Situção-
controle Objetivos
problema
111. O nível do risco é obtido pela multiplicação das pontuações de probabilidade e im-
pacto. A apresentação dos riscos avaliados em um mapa como o mostrado a seguir (figura 5) é
Objeto de útil para a visualização dos objetos de controle associados a riscos mais significativos.
controle
Figura 5 – Mapa de “calor de riscos”
Fonte: TCU.
Quase
certo
109. A avaliação de objetos de controle pode ser feita por meio de reuniões de equipe
Muito
de auditores com experiência nos temas das situações-problema examinadas. A equipe deve
Probabilidade
Provável
organizar as informações da avaliação de forma a facilitar a visualização dos riscos que afetam
Provável
a contribuição de cada objeto para a resolução da situação-problema, tal como mostrado no
formulário constante do Apêndice B (página 34). Como o que se objetiva é buscar formas de Pouco
Provável
atuação que contribuam para solucionar as situações-problema, a análise dos riscos associa-
dos aos objetos de controle deve se limitar àqueles que estão relacionados aos objetivos ou Raro
aos fins diretamente relacionados às situações-problema.
Insignificante
Moderado
110. A avaliação de cada risco é feita com base no julgamento profissional da equipe,
Crítico
Baixo
Alto
utilizando as escalas qualitativas de probabilidade e impacto apresentadas nas tabelas 5 e 6.
Tabela 5 – Escala para avaliação da probabilidade do risco Impacto

Fonte: TCU
1 2 3 4 5
É quase certo É pouco provável É provável que É muito provável É quase certo
112. A equipe será capaz de identificar os riscos mais significativos e de avaliá-los na
que o risco não que o risco o risco ocorra que o risco que o risco
ocorra no período ocorra no período no período ocorra no período ocorra no período medida em que seus membros tiverem experiência com os objetos de controle avaliados e
considerado. considerado. considerado. considerado. considerado. dispuserem de dados e informações suficientes. Lacunas de conhecimento da equipe que
Fonte: TCU
poderiam prejudicar a qualidade da avaliação podem ser supridas por meio de consultas a
especialistas externos.
26
113. A atribuição de probabilidade e impacto pela equipe deve ser feita buscando o con- 118. Nesse caso, risco será entendido como a probabilidade de que a entidade não seja
senso após a apresentação de dados e argumentos dos participantes. Caso não seja possível capaz de entregar bens e serviços na quantidade, com a qualidade, com o custo ou no prazo
chegar a um acordo, pode-se optar pela votação. Se não houver uma posição majoritária, de- esperados, sendo incapaz de evitar, minimizar ou solucionar a situação-problema, bem como
ve-se optar, por prudência, pelo valor mais alto. o impacto que tal incapacidade gera sobre a ocorrência ou o agravamento dessa situação.
114. Concluída a avaliação dos riscos associados a objetos de controle relacionados 119. As unidades técnicas devem consolidar proposta de priorização de objetos de con-
a cada situação-problema prioritária, a equipe deverá selecionar os objetos expostos aos trole por situação-problema, informando as avaliações realizadas e as justificativas para as
riscos mais expressivos. escolhas feitas. As situações-problema e objetos priorizados passam à etapa seguinte.
115. Caso não seja possível avaliar os riscos relacionados a algum objeto de controle
por falta de informações suficientes e houver a percepção de que esse objeto tem papel im-
portante para a resolução da situação-problema, ele também deverá ser selecionado. Nessas 3.4. SELEÇÃO DE LINHAS DE AÇÃO E AÇÕES DE CONTROLE
circunstâncias, poderá ser necessário definir, na próxima etapa, a realização de produção de 120. Finalmente, as unidades técnicas deverão propor, para cada ciclo de planejamento,
conhecimento ou de levantamento, de forma a aumentar a comprensão do objeto. linhas de ação condizentes com os objetivos estratégicos do Plano Estratégico do Tribunal e
116. Caso uma unidade técnica tenha acesso a bancos de dados quantitativos específi- ações de controle aderentes às linhas de ação do Plano de Controle Externo. O intuito é encon-
cos sobre órgãos, entidades, programas ou atividades que integram seu universo de controle trar linhas de ação e ações de controle com maior potencial de gerar benefícios à sociedade
ou conte com parâmetros objetivos para avaliação dos riscos associados às situações identifi- diante dos recursos humanos, financeiros e tecnológicos existentes.
cadas, poderá complementar a análise descrita ou substituí-la8. 121. Nesta etapa do método, as unidades técnicas deverão explorar de forma ampla as
possibilidades de atuação do Tribunal sobre os objetos de controle selecionados, considerando
os objetivos estratégicos definidos e as possíveis contribuições para a resolução das situa-
8 - A Secretaria de Infraestrutura Rodoviária (SeinfraRodovias) desenvolveu solução infor- ções-problemas identificadas.
matizada para seleção de contratos de obras a partir de fatores de risco, por meio do uso de
dados estruturados e do software QlikView Essa ferramenta exibe informações de maneira
bastante flexível: basta clicar nos gráficos e filtros para realizar as seleções desejadas. Passo 1: Passo 2: Passo 3:
Definição de possíveis Proposição de Proposição de ações
Possibilita, também identificar os contratos administrativos de obras rodoviárias, em que
formas de atuação linhas de ação de controle e de apoio
há maior probabilidade de haver irregularidades a partir de um painel de análise de fatores
de riscos. Desenvolvido pela própria secretaria, com o apoio da Secretaria de Soluções de
TI (STI) e de um consultor da empresa responsável pelo software utilizado. 1. 1. 1.
2. 2.
3. 2.
3.
3.
117. No mesmo sentido, as unidades técnicas poderão optar por avaliar os riscos asso-
ciados a cada objeto de controle utilizando as informações existentes no Sistema GesContas,
que define a periodicidade com que determinada unidade prestadora de contas (UPC) terá
suas contas julgadas pelo Tribunal. A opção por utilizar esses dados dependerá da congruên- 3.4.1. Passo 1: Definição de possíveis formas de atuação
cia e correspondência entre os possíveis objetos de controle associados às situações-proble-
ma selecionadas e o conjunto de UPCs que integram a clientela da unidade, assim como do 122. Ao selecionar objetos de controle, as unidades deverão levar em consideração a
tempo decorrido desde a última alimentação do Sistema GesContas, planejada para ocorrer a forma que utilizarão para melhor atuar sobre eles, podendo ser por meio de produção de
cada quatro anos. conhecimento ou ações de controle, como auditoria, instrução de contas para julgamento ou
27
outras. É imprescindível procurar sempre contribuir com respostas às situações-problemas gico, as unidades técnicas deverão avaliar se consideram pertinente propor linhas de ação que
que deram origem aos objetos de controle selecionados. possam orientar ou apoiar suas ações durante a vigência do Plano de Controle Externo. Nessa
123. Ações de apoio às ações de controle também devem ser especificadas, tais como as avaliação, as unidades devem procurar definir uma forma de atuação que possa contribuir de
de desenvolvimento de competências, melhoria de processos de trabalho ou de soluções de maneira efetiva com a solução dos problemas identificados.
tecnologia da informação. 128. As linhas de ação podem ser finalísticas, quando consolidam estratégias relaciona-
124. Nesse processo, delineiam-se possíveis linhas de ação a serem submetidas à con- das a ações de controle; ou de apoio, quando envolverem ações de suporte à consecução das
sideração das coordenações-gerais e à Segecex para que possam integrar o Plano de Controle ações finalísticas. As linhas de ação finalísticas dividem-se em: transversais, comuns a todas
Externo, que é definido a cada dois anos, com previsão de revisão anual. as áreas temáticas9; e setoriais, por área temática.
125. Recomenda-se que as discussões sobre a definição da estratégia de atuação consi- 129. A definição de uma linha de ação finalística setorial deve conter a indicação de sua
derem as seguintes questões: abrangência (nacional, regional ou local) e de seus focos de atuação.
a) O TCU já atuou sobre o objeto de controle?

b) Há deliberações anteriores sobre o assunto? Quadro 2 – Exemplo de linha de ação setorial
c) O TCU está monitorando as deliberações anteriores?
d) A secretaria conhece o objeto de controle com a completude necessária? Linha de ação: Avaliar a efetividade e a sustenta-
bilidade do financiamento de políticas públicas e 9 - Alguns exemplos
e) Há informação suficiente disponível sobre o objeto de controle? das entidades financiadoras do desenvolvimento de linhas de ação
f) A secretaria possui competência para atuar sobre o objeto de controle ou regional e nacional. transversais: “Identi-
Focos de atuação: ficar áreas de maior
sobre a situação-problema?
• Estratégia de médio e longo prazo da dívida públi- risco sujeitas à atua-
g) A situação-problema é nacional, regional ou local? ca federal; ção do TCU”; “Atuar
• Aumento recente da dívida pública interna; tempestivamente no
h) A situação-problema requer atuação conjunta com a Rede de Controle?
• Custo elevado da dívida pública federal; julgamento de pro-
i) Há necessidade de suporte? Qual? • Operações com títulos públicos realizadas via cessos, evitando o
instituições estatais (ex. BNDES); aumento do estoque
• Renúncia de receitas; processual”; “Realizar
3.4.2. Passo 2: Proposição de linhas de ação •Transparência, regularidade e eficiência do auditorias coorde-
aporte, da gestão e da aplicação de recursos de nadas com tribunais
126. O Plano de Controle Externo faz a ligação entre o Plano Estratégico e o Plano Ope- de contas de estados
fundos (Fundo Soberano, FCO, FNE, FNO, FCDF,
racional da Segecex e contém as linhas de ação que devem orientar as atividades de controle FGTS etc). e municípios”(TRI-
externo por um período de dois anos, a estimativa de recursos a serem alocados para seu cum- Abrangência: Nacional BUNAL DE CONTAS
primento e a demonstração de sua compatibilidade com o Plano Estratégico. Para cada objetivo DA UNIÃO, 2015).
estratégico, há um conjunto de linhas de ação e uma estimativa de alocação de recursos que se Fonte: Plano de Controle Externo do Tribunal de Contas
da União. Vigência: abril de 2015 a ma’rço de 2017.
constituem em parâmetros de planejamento a serem considerados pela Segecex e por suas uni-
dades na condução de suas respectivas ações ao longo da vigência do Plano de Controle Externo.
127. Considerando a gravidade das situações-problema priorizadas, os objetos de con-
trole associados, a definição das possíveis formas de atuação e os objetivos do Plano Estraté-
28
130. A proposição de linhas de ação deve ser realizada, preferencialmente, de forma c) se há disponibilidade e se poderão ser obtidos dados, informações e acesso a siste-
coletiva, envolvendo auditores com experiência nos temas tratados. As unidades técnicas de- mas necessários à ação de controle;
vem trabalhar suas propostas em conjunto com sua coordenação-geral, que as encaminha à d) se haverá, durante o período programado, auditores disponíveis e com as competên-
Adgecex para análise e utilização na composição da minuta do Plano de Controle Externo a ser cias necessárias para realizar a ação de controle;
examinado e validado pela Segecex e encaminhado à Presidência.
e) se a relação custo-benefício da ação de controle é favorável.
131. Durante esse processo, a minuta do Plano de Controle Externo deve ser levada ao
conhecimento dos relatores das listas de unidades jurisdicionadas e das contas do governo 136. Somente devem ser propostos trabalhos para os quais a unidade técnica considere
para opinarem, antes de serem consultados quanto à aprovação em Plenário, em sessão re- que há competências, habilidades, tempo e recursos necessários à sua execução; e que seja
servada, nos termos do parágrafo único do art. 188-A do Regimento Interno do TCU. capaz de dar o devido tratamento aos riscos à qualidade que possam surgir (ISSAI 40/3).
3.4.3. Passo 3: Proposição de ações de controle e de apoio 137. Ao fim da avaliação da oportunidade de cada ação, a unidade técnica deverá, com
base em julgamento profissional, definir o conjunto de ações de controle que considera im-
132. Definidos os objetos de controle prioritários e as linhas de ação, as unidades portante implementar no período para o qual está planejando. Nessa análise, deverá levar em
técnicas deverão definir as ações de controle do Plano Operacional da Segecex, bem como conta as linhas de ações que estiverem vigentes no Plano de Controle Externo ou propostas
eventuais ações de apoio que planejam realizar. Ações de controle podem ser realizadas por no passo anterior.
meio de instrumentos previstos no Regimento Interno do Tribunal, levantamentos, auditorias,
inspeções, acompanhamentos e monitoramentos. Além disso, as unidades técnicas podem 138. Definida a lista inicial de ações a serem propostas, as unidades técnicas especializa-
decidir atuar por meio da implementação de ações que envolvam a tomada e a prestação de das e de referência em determinado tema deverão priorizar as proposições de âmbito nacional
contas das unidades jurisdicionadas, a tomada de contas especial e a apreciação das contas e regional, que possam contar com a participação de outras unidades, como as fiscalizações
do presidente da República. de orientação centralizada (FOCs). Essas propostas devem ser submetidas à apreciação das
coordenações-gerais. Tão logo validadas, devem ser divulgadas às demais unidades técnicas,
133. Preconiza-se que a unidade técnica, com a participação de auditores conhecedores de forma que tenham a oportunidade de definir sua participação, reservando, assim, parte de
dos temas envolvidos e considerando as linhas de ação constantes do Plano de Controle Ex- sua força de trabalho para essas atividades.
terno, listem possíveis ações de controle e de apoio envolvendo os objetos prioritários relativos
às situações-problema selecionadas. 139. Após confirmarem participação nas ações de âmbito nacional e regional, as unida-
des técnicas deverão apresentar as propostas de ação de controle de âmbito local, conside-
134. No caso de situações-problema e objetos de controle que envolvam temas também rando a estratégia de atuação definida e a capacidade operacional disponível.
afetos a outras unidades técnicas, estas devem ser convidadas a participar deste passo. Com
isso, torna-se possível a atuação coordenada das unidades, bem como a definição de ações 140. As unidades técnicas devem identificar ações de apoio necessárias à execução das
de controle em parceria ou a proposição de fiscalizações de orientação centralizada (FOCs). ações de controle. As ações de apoio podem envolver necessidades de capacitação, desenvol-
vimento de sistema, parcerias externas, desenvolvimento de metodologia, elaboração de nor-
135. As ações de controle listadas devem ser avaliadas, em especial, quanto ao cum- ma, entre outras. Dependendo de sua natureza, essas ações deverão ser incluídas nos planos
primento do critério de oportunidade. Na avaliação da oportunidade, devem ser considera- operacionais das unidades ou merecer a elaboração de propostas para serem incluídas no
dos os seguintes aspectos: Plano de Diretrizes, no Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI) e no Plano Diretor de
a) se a ação de controle poderá trazer benefícios significativos à administração pública Desenvolvimento de Competências (PDDC).
e à sociedade; 141. Por fim, cada unidade técnica elaborará sua proposta de Plano Operacional a ser
b) se ação de controle agregará novos conhecimentos e perspectivas para o controle avaliada pelas coordenações-gerais e submetida à Segecex para avaliação e aprovação.
externo, como nos casos em que o objeto de controle ainda não tenha sido suficiente-
mente coberto por outras ações de controle;
29
4
Apêndices e anexos
30
APÊNDICE A – ETAPAS E PASSOS

DO MÉTODO DE SELEÇÃO
Figura 6 – Visão geral do método de seleção de
objetos e ações de controle
Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4

Conhecimento do Seleção de situações- Seleção de objetos Seleçao de linhas de
universo de controle problema de controle ação e ações de controle
• Organização do universo • Identificação de situações • Identificação de objetos de • Definição de possíveis

de controle problema controle formas de atuação
• Prospecção de dados sobre • Caracterização de situações • Avaliação e priorização dos • Proposição de linhas
o universo de controle problema objetos de controle de ação
• Análise dos dados do • Análise das situações- • Proposição de ações de

universo do controle problema controle e de apoio
• Avaliação e priorização de
situações-problema
Fonte: TCU
31
APÊNDICE B – FORMULÁRIO
PARA REGISTRO DOS RISCOS
DOS OBJETOS DE CONTROLE
Tabela 7 – Riscos que afetam a contribuição dos objetos de
controle para a resolução da situação-problema
Objeto de
Objetivo Risco Probabilidade Impacto Nível do risco
controle
Elementos da
Eventos em
administração
O objetivo potencial, que,
pública, que
do objeto se ocorrerem,
podem ser Consequências
de controle afetarão Chances de que Multiplicação da
individualizados negativas para
relacionado negativamente o risco venha a probabilidade
e controlados o alcance dos
à resolução o alcance ocorrer: 1 a 5. pelo impacto.
por ações de objetivos: 1 a 5.
da situação- dos objetivos
controle externo
problema. dos objetos
de competência
de controle.
do TCU.
Baixe o arquivo da ta-

bela em Excel para
você utilizar.

*Imagem ilustrativa
Fonte: TCU
32
10 - Adaptado de Relatório de Produção de Conhecimento - Planejamen-

to com base em Risco. Secretaria de Fiscalização de Pessoal, 2015–2016
ANEXO A - EXAME DO UNIVERSO Gráfico 2 – Diagrama de dispersão das variáveis "índice de governança de
pessoal" e "despesa de pessoal" para unidades jurisdicionadas ao TCU
DE CONTROLE PELA SEFIP10

100.000.000.000
iGovPessoas x Despesa de Pessoal 2012
Escopo
No planejamento para o período 2015-2016, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) 1.000.000.000

buscou identificar riscos significativos envolvidos no seu universo de controle e selecionar ações
de controle relacionadas a esses riscos. Dada a dificuldade de examinar todo o universo, a
10.000.000
unidade decidiu selecionar os objetos que apresentam maior relevância ou materialidade.
Para tanto, definiu unidades jurisdicionada (UJ) como unidade de análise, porque “le-
vantamento realizado em 2013 (TC 022.577/2012-2) permitiu à Sefip uma visão bem abran- 100.000
gente do nível de capacidade de governança e gestão de pessoas de boa parte das UJs que 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
compõem o seu universo de controle” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2015, p.2), tendo Fonte: TCU
sido criado índice dessa capacidade por UJ (iGovPessoas).
A tabela a seguir apresenta a despesa com pessoal e o iGovPessoas de 18 UJs delimi-
A unidade técnica priorizou “as UJs que despendem quantias vultosas em pessoal e tadas no gráfico acima, ordenadas por prioridade, levando-se em consideração o resultado
não dispõem de capacidade adequada de governança/gestão de pessoas, pois nesses casos o da soma da despesa relativa (Despesa-r) com o iGov relativo (iGov-r). Despesa-r represen-
risco de mau uso do dinheiro público é provavelmente maior” (Ibid., p.2). O critério de definição ta a materialidade e é calculada pela seguinte fórmula: despesa do órgão ou entidade / R$
de escopo foram as UJs cujo iGovPessoas ficou abaixo de 50% e que gastam mais de 1 bilhão 9.881.624.344,01 (maior despesa de pessoal da amostra). iGov-r representa o risco e é calcu-
de reais com pessoal por ano (gráfico 2). lado pela seguinte fórmula: (100% - iGov) / (100% - 16,90%). Quando a soma da Despesa-r com
o iGov-r de mais de uma UJ forem iguais, prioriza-se a de menor iGov.
33
Tabela 8 – Priorização de unidades segundo índice de

governança de pessoal e despesa de pessoal
Unidade Despesa-r Unidade Despesa-r

Despesa iGov Despesa-r iGov-r + Prioridade Despesa iGov Despesa-r iGov-r + Prioridade
Jurisdicionada iGov-r Jurisdicionada iGov-r
Instituto Nacional Câmara dos

9.881.624.344,01 37,70% 1,0 0,7 1,7 1 3.384.435.334,53 41,60% 0,3 0,7 1,0 10
do Seguro Social Deputados
Ministério dos Senado Federal 2.869.916.648,20 44,60% 0,3 0,7 1,0 11

2.940.860.695,75 18,90% 0,3 1,0 1,3 2
Transportes
Fundação Instituto
Secretaria da Receita Brasileiro de 1.384.072.229,04 33,10% 0,1 0,8 0,9 12
5.577.287.073,59 42,20% 0,6 0,7 1,3 3
Federal do Brasil Geografia e Estatística
Tribunal Regional do Tribunal Regional do

1.454.281.130,52 16,90% 0,1 1,0 1,1 4 1.051.716.163,77 34,30% 0,1 0,8 0,9 13
Trabalho da 2ª Região Trabalho da 3ª Região
Fundação Nacional Tribunal de Contas

2.164.029.751,06 29,10% 0,2 0,9 1,1 5 1.166.519.518,76 40,50% 0,1 0,7 0,8 14
de Saúde da União
Ministério do Tribunal Regional do

2.445.552.376,58 30,80% 0,2 0,8 1,1 6 1.280.208.371,60 42,50% 0,1 0,7 0,8 15
Trabalho e Emprego Trabalho da 1ª Região
Departamento de Ministério Público

3.630.702.671,84 40,30% 0,4 0,7 1,1 7 1.703.521.980,16 44,10% 0,2 0,7 0,8 16
Polícia Federal Federal
Tribunal de Justiça Ministério das

do Distrito Federal 1.400.110.142,50 29,60% 0,1 0,8 1,0 8 1.023.545.544,03 44,70% 0,1 0,7 0,8 17
Comunicações
e dos Territórios
Advocacia-Geral
Ministério das 2.131.553.426,20 48,90% 0,2 0,6 0,8 18
1.187.336.724,27 29,80% 0,1 0,8 1,0 9 da União
Relações Exteriores
Fonte: Siafi

34
5 Glosário e
referências
35
GLOSSÁRIO
Economicidade pode ser conceituada como a “minimização dos custos dos recursos
utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade”
(TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010, p.7). Indica a capacidade de a organização pública
gerir adequadamente seus recursos financeiros. Por exemplo: custo de recadastramento bio-
métrico de eleitores.
Efetividade representa a “relação entre os resultados de uma intervenção ou programa,
em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados) e os objetivos pretendidos
(impactos esperados)” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010, p.7). Por exemplo: índice de
mortalidade infantil; taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais.
Eficácia é o “grau de alcance das metas programadas (bens e serviços) em um determi-
nado período de tempo, independentemente dos custos implicados” (TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO, 2010, p.7). Por exemplo: percentual de atrasos em voos superiores a 30 minutos;
extensão da malha rodoviária pavimentada; cobertura vacinal contra a gripe.
Eficiência é a “relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em determinado período de tempo,
mantidos os padrões de qualidade” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2010, p.7). Por exem-
plo: número de estudantes graduados a cada R$ 1 milhão investido.
Risco é a possibilidade de que um evento ocorra e prejudique a realização de determina-
dos objetivos. Para identificar eventos, deve-se considerar uma variedade de fatores internos
e externos que podem dar origem a riscos e oportunidades, no contexto de toda a organização
(COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007). O
risco é medido em termos de impacto e probabilidade.
36
REFERÊNCIAS
AUSTRALIAN NATIONAL AUDIT OFFICE. The Australian Government Performance Measurement TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Manual de Auditoria Operacional. Brasília, DF: TCU, 2010.
and Reporting Framework: Pilot Project to Audit Key Performance Indicators. Canberra, 2013. Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29 fev. 2016.
BRASIL. Ministério do Planejamento. Produto 4: guia referencial para medição de desempe- _____. Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União: revisão junho de 2011. Brasília,-
nho e manual para construção de indicadores. Brasília, DF: 2009. Disponível em: < http://www. DF: TCU, 2011a. Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 29 fev. 2016.
gespublica.gov.br/sites/default/files/documentos/guia_indicadores_jun2010.pdf>. Acesso em:
18 set. 2016. _____.Técnica de indicadores de desempenho para auditorias. Brasília, DF: TCU, 2011b. Dis-
ponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 17 mar. 2016.
_____. Ministério do Planejamento. Indicadores de programas: guia metodológico. Brasília,
DF: 2010. Disponível em: < http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/ Arquivos/ _____.Glossário de Termos do Controle Externo. Brasília, DF: TCU, 2012. Disponível em:
spi/publicacoes/100324_indicadores_programas-guia_metodologico.pdf>. Acesso em: 29 <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 3 mar. 2016.
fev. 2016.
_____. Técnicas de análise de problemas para auditorias. Brasília, DF TCU, 2013.
COMMITTE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION /COSO, (Org.).
Gerenciamento de riscos corporativos: estrutura integrada: sumário executivo e estrutura. Jer- _____. Plano de Controle Externo do Tribunal de Contas da União: vigência abril de 2015 a
sey City: PriceWatherhouse Cooper; COSO; Audibra, 2007. Disponível em: <http://www.coso.org/ março de 2017. Brasília, DF: TCU, 2015.
documents/COSO_ERM_ExecutiveSummary_Portuguese.pdf>. Acesso em maio 2012.
_____. Portaria TCU nº 85, de 14 de abril de 2014. Dispõe sobre o processo de elaboração,
INTERNAL AUDIT COMMUNITY OF PRACTICE. Risk Assessment in Audit Planning: a guide for acompanhamento, aferição de resultados e revisão dos planos institucionais do Tribunal de
auditors on how best to assess risks when planning audit work. [S. l.]:[s.n. ], 2014. Contas da União. Brasília, DF: TCU, 2014. Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em:
26 jan. 2016.
INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS. Controle de qualidade
para EFS (ISSAI 40). Tradução por Tribunal de Contas da União: Brasília, DF: TCU, 2014. _____. Secretaria de Fiscalização de Pessoal. Planejamento com base em risco 2015-2016.
Relatório de produção de conhecimento. Brasília, DF: TCU, 2015.
_____. Princípios fundamentais de auditoria do setor público (ISSAI 300). Tradução por Tribu-
nal de Contas da União. Brasília, DF: TCU, 2015.
POLLITT, C. et al. Desempenho ou legalidade?: auditoria operacional e de gestão pública em cin-

co países. Tradução Pedro Buck. Belo Horizonte: Fórum, 2008. 362 p. ISBN 978-85-7700-170-5.
37
Responsabilidade do conteúdo
Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex)
Secretária-Geral Adjunta de Controle Externo (Adgecex)
Secretária de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec)
Projeto gráfico, diagramação e capa

Secretaria-Geral da Presidência (Segepres)
Secretaria de Comunicação (Secom)
Núcleo de Criação e Editoração (NCE)
Tribunal de Contas da União

SAFS Quadra 4 Lote 1
Segecex, Edifício Anexo I, sala 431
70.042-900, Brasília, DF, Brasil
(+55 61) 3316 7674
segecex@tcu.gov.br
Ouvidoria do TCU
tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam

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ORIENTAÇÕES

República Federativa do Brasil Secretaria-Geral de Controle Externo

Ministério Público junto ao TCU

Brasil. Tribunal de Contas da União.

Tribunal de Contas da União

1. Planejamento, Orientações para Seleção de Objetos e Ações de Controle. 2.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Rubens Rosa

LISTA DE FIGURAS LISTA DE TABELAS

Quadro 1 - Conceitos fundamentais sobre seleção de objetos e ações de controle ...... 15

INTRODUÇÃO........................................................................... 9 3.3. Seleção de objetos de controle....................................................................... 25

3.3.1. Passo 1: Identificação de objetos de controle ................................................25

3.2.2. Passo 2: Caracterização de situações-problema...........................................22 GLOSSÁRIO E REFERÊNCIAS ................................................35

Fonte: TCU, 2010 (adaptado do National Audit Office, 1996).

1 - A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai) ela-

Quadro 1 - Conceitos fundamentais sobre seleção

Objetos de controle são elementos da administração pública federal ou a ela relacio-

Universo de controle refere-se ao conjunto de objetos de controle sob a responsabi-

Relevância indica se o objeto de controle envolve questões de interesse da sociedade,

Materialidade indica o volume de recursos que o objeto de controle envolve (TRIBU-

Risco é a possibilidade de algo acontecer e ter um impacto nos objetivos de

Oportunidade indica se é pertinente realizar a ação de controle em determinado mo-

Passo 1: Passo 2: Passo 3:

3.1. CONHECIMENTO DO UNIVERSO DE CONTROLE

Fonte: elaboração própria.

aos fins diretamente relacionados às situações-problema.

Tabela 5 – Escala para avaliação da probabilidade do risco Impacto

a) O TCU já atuou sobre o objeto de controle?

APÊNDICE A – ETAPAS E PASSOS

Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4

• Organização do universo • Identificação de situações • Identificação de objetos de • Definição de possíveis

• Análise dos dados do • Análise das situações- • Proposição de ações de

Baixe o arquivo da ta-

10 - Adaptado de Relatório de Produção de Conhecimento - Planejamen-

DE CONTROLE PELA SEFIP10

No planejamento para o período 2015-2016, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) 1.000.000.000

Tabela 8 – Priorização de unidades segundo índice de

Unidade Despesa-r Unidade Despesa-r

Instituto Nacional Câmara dos

Ministério dos Senado Federal 2.869.916.648,20 44,60% 0,3 0,7 1,0 11

Tribunal Regional do Tribunal Regional do

Fundação Nacional Tribunal de Contas

Ministério do Tribunal Regional do

Departamento de Ministério Público

Tribunal de Justiça Ministério das

POLLITT, C. et al. Desempenho ou legalidade?: auditoria operacional e de gestão pública em cin-

Projeto gráfico, diagramação e capa

Tribunal de Contas da União

Impresso pela Sesap/Segedam

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