Capítulo 23

Los procesos de integración

económica regional
Autores: María Elena Caballero y
Carmen Martínez Capdevila

23.1.1. La integración argentino-brasileña. 23.1.2. Estados partes -

Estados asociados. 23.1.3. Objetivos y mecanismos del MERCOSUR.
23.1.4. Estructura institucional del MERCOSUR. 23.1.5. Sistema de
Solución de Controversias del MERCOSUR. Lecturas adicionales.
23.2.1.1. Caracterización jurídica: ¿qué es la UE? 23.2.1.2. Orígenes del
proceso de integración europea. 23.2.1.3. Tendencias del proceso de
integración europea. 23.2.2. El derecho de la Unión Europea. 23.2.2.1.
Fuentes del derecho de la UE. 23.2.2.2. Control de legalidad del derecho
de la UE. 23.2.2.3. Aplicación (judicial) del derecho de la UE en los
Estados miembros. 23.2.2.4. Control del cumplimiento del derecho de la
UE por los Estados miembros.

Si bien existen numerosos y variados procesos de integración eco-

nómica (Mercosur, UE, NAFTA, ASEAN, etc.), muchos de ellos de na-
turaleza regional o subregional, por el objetivo y la naturaleza de esta
obra se ha decidido, a título de ejemplo, considerar sólo dos de ellos:
el Mercosur y la UE.

23.1. El MERCOSUR
Por María Elena Caballero

23.1.1. La integración argentino-brasileña

A partir de la vigencia de regímenes democráticos en Argentina y
Brasil comenzó una nueva etapa en las relaciones entre ambos países,
que tuvo como hito fundamental la firma de la Declaración de Iguazú,
el 30 de noviembre de 1985, que marco el comienzo de un Proceso de
Cooperación e Integración Económica basado en la firma de Protocolos,
a través de los cuales Argentina y Brasil acordaron reducciones arance-
larias bilaterales por sectores. Fue así que entre 1985 y 1990 se firmaron,
entre los dos países, 24 Protocolos, no todos de naturaleza comercial.
622 María Elena Caballero

El 29 de noviembre de 1988, ambos países firmaron el Tratado

de Integración, Cooperación y Desarrollo, en el que se definió la
voluntad de crear un “espacio económico común”.
Por su parte, los Presidentes Carlos Menem (Argentina) y Fer-
nando Collor de Melo (Brasil) suscribieron, el día 6 de julio de
1990, el “Acta de Buenos Aires”, en la que definieron el objetivo
de “establecer un Mercado Común” entre la República Argentina
y la República Federativa de Brasil, que debería encontrarse de-
finitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994.
Así MERCOSUR fue creado como un proceso de integración regio-
nal, el 26 de marzo de 1991, a través del Tratado de Asunción (TA) entre
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El MERCOSUR es un acuerdo
subregional de integración de carácter intergubernamental, cuyo
objetivo es la constitución de un Mercado Común y que en la actua-
lidad ha alcanzado el grado de una unión aduanera imperfecta. En
el marco del eje argentino-brasileño, el MERCOSUR nació como una
respuesta a la creciente globalización de la economía internacional y
se insertó en la tendencia de apertura comercial que tiene lugar en
todo el hemisferio americano.
El TA significó la reafirmación de los compromisos del Acta de
Integración Argentino-Brasileña de 1985; la cual expresó en sus
considerandos que “la ampliación de las actuales dimensiones
de los mercados nacionales, constituye la condición fundamen-
tal para acelerar los procesos de desarrollo económico con jus-
ticia social”, que se habían planteado previamente en el Acuerdo
firmado entre Alfonsín (Argentina) y Sarney (Brasil).

23.1.2. Estados partes – Estados asociados

Son Estados partes del acuerdo regional los países firmantes del TA.
Otros países latinoamericanos son Estados asociados al MERCOSUR:
Chile (1996), Bolivia (1997), Colombia (1994), Perú (2003) y Ecuador
(2004). Venezuela se encuentra actualmente en una situación particular.
Este país firmó el 4 de julio de 2006 el Protocolo de Adhesión
de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR, instru-
mento que una vez ratificado por los Estados partes le permitirá
adquirir la condición de Estado parte. Sin embargo, el presente
instrumento de adhesión aún no ha entrado en vigor, debido a
que hasta la fecha no fue aprobado por el Parlamento de Para-
guay, por lo que su vinculación al bloque regional sigue siendo
el de Estado asociado.
Para revestir esa condición, los Estados asociados debieron adherir-
se al Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático y a la Decla-
 Los procesos de integración económica regional 623

ración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR.

Estos Estados participan en calidad de invitados en las reuniones de
los órganos del MERCOSUR y en todas las reuniones del Foro de Con-
sulta y de Concertación Política (FCCP). Al mismo tiempo, ser Estado
asociado significa el primer paso de una asociación más profunda.

23.1.3. Objetivos y mecanismos del MERCOSUR

a) Objetivos
El Cap. 1 del TA estableció como objetivo la creación de un Mer-
cado Común. La propia norma se encargó de definir su alcance al ex-
presar lo siguiente:
Este Mercado Común implica:
• La libre circulación de bienes, servicios y factores producti-
vos entre los países a través, entre otros, de la eliminación de
los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la
circulación de mercaderías y de cualquier medida equivalen-
te.
• El establecimiento de un arancel externo común y la adop-
ción de una política comercial común en relación a terceros
Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-
comerciales, regionales e internacionales.
• La coordinación de políticas macro-económicas y sectoriales
entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, in-
dustrial, fiscal, monetario, cambiario y de capitales, de servi-
cios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que
se acuerden, a fin de asegurar las condiciones adecuadas de
competencia entre los Estados Partes.
• El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus le-
gislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortale-
cimiento del proceso de integración.

b) Mecanismos para poner en funcionamiento el Mercado Común

Desde un primer momento, se estableció que el mecanismo movi-
lizador del proceso de integración del MERCOSUR debía ser el Meca-
nismo de Liberación Comercial.

óó Programa de Liberación Comercial

El objetivo del mismo es establecer dentro del MERCOSUR la libre

circulación de los bienes producidos en los países integrantes del
624 María Elena Caballero

acuerdo, mediante la eliminación de todos los gravámenes aran-

celarios y las restricciones no arancelarias que afectan el comercio
regional.
Por gravámenes y/o aranceles se entiende, por ejemplo, los
impuestos que se cobran en aduana por la importación de un
producto y por restricciones no arancelarias; las medidas fito-
sanitarias o la fijación de cupos para la importación de un pro-
ducto.
Los cuatro Estados señalaron que el proceso de desgravación de
los aranceles debía llevarse a cabo:
❒❒ en forma lineal: para todo el universo de los productos origi-
narios;
❒❒ en forma automática: los productos debían desgravarse —con-
forme el porcentaje fijado para cada producto en el cronogra-
ma de desgravaciones— cada seis meses, por el solo transcurso
del tiempo; sin necesidad de reunirse nuevamente los gobier-
nos para fijar el porcentaje de desgravación;
❒❒ en forma progresiva: cada seis meses las desgravaciones de los
productos debían ir en aumento, llegar en forma progresiva al
31 de diciembre de 1994 con una desgravación del 100%, lo que
equivalía a que el producto en cuestión tendría un arancel de
importación de 0.
El programa de desgravaciones fue consensuado entre los cua-
tro Estados Partes en ocasión de la firma del TA, acordando para
cada uno de sus productos originarios el porcentaje de desgra-
vaciones que estaban en condiciones de soportar esos produc-
tos al ingresar al Programa de Liberal Comercial. La desgrava-
ción que comenzó con el 47% al 30 de junio de 1991, implicó
una rebaja del 7% cada seis meses. El último tramo del proceso,
comprendido entre el 1º de julio de 1994 y el 31 de diciembre
del mismo año, llegó en consecuencia al 89%, alcanzándose el
100% de desgravación a partir del 1º de enero de 1995.

óó Listas de excepciones

Debido a que no todos los productos originarios de los Estados

partes estaban en condiciones de ingresar inmediatamente al Progra-
ma de Liberación Comercial, es decir no estaban en condiciones de
competir en el mercado ampliado, por tratarse de productos sensi-
bles, los Estados Partes acordaron que cada país debía, unilateralmen-
te, elaborar sus listas de excepciones.
 Los procesos de integración económica regional 625

En el caso de Argentina, dichas listas incluyeron 394 produc-

tos, en Brasil 324, en Paraguay 439 y en Uruguay 960, para las
cuales se previeron también reducciones arancelarias progresi-
vas hasta llegar a un arancel 0.
Las listas de excepciones de productos transitoriamente no bene-
ficiadas por las desgravaciones antes mencionadas, se fueron redu-
ciendo en forma automática y progresiva, constituyendo un escaso
remanente para cada país. El cumplimiento estricto de este programa
implicaba que al cierre del “período transitorio” (31 de diciembre de
1994), el tratamiento arancelario intra MERCOSUR sería de 0% para
la totalidad de los productos del arancel. Es decir, que a partir del 1
de enero de 1995, se aplica dentro del MERCOSUR (salvo los produc-
tos que se encuentran dentro del “régimen de adecuación”, industria
automotriz y sector azucarero) arancel 0 (cero) para el comercio de
productos originarios de los Estados Partes.
No obstante, en agosto de 1994 los Estados Partes convinieron
la necesidad de establecer un Régimen transitorio de aplicación
intra MERCOSUR, para un determinado grupo de productos
que requerían un tratamiento especial, con el objeto de facilitar
los procesos de reconversión y cambio estructural de sectores
productivos, tendientes a adecuarlos a la mayor competencia
intraregional. Surge así, por Decisión Nº 5/94 del Consejo Mer-
cado Común (CMC), el denominado Régimen de Adecuación al
Programa de Liberación Comercial.

óó Régimen de Adecuación al Programa de Liberación Comercial

Este régimen consistía en prolongar en el tiempo dicho mecanis-

mo, y en definitiva, facultaba a los Estados Partes a presentar una lista
reducida de productos que requerían un tratamiento especial. En todo
caso, los productos excluidos representaban sólo una pequeña parte
del comercio total.
De acuerdo a estimaciones del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), estos productos representaron un 2,2% y un
13,3% del comercio total en los casos de Basil y Uruguay, respec-
tivamente; concretándose en pocos sectores, en textiles y cau-
cho en Brasil, en hierro y acero en Argentina, y en textiles, papel
y productos alimenticios en los casos de Paraguay y Uruguay.
Este mecanismo de adecuación comenzó a aplicarse para Argenti-
na y Brasil a partir del 1º de enero de 1995, y para Paraguay y Uruguay el
1º de enero de 1996. Los tramos de este proceso responden al siguiente
esquema de preferencias (rebajas arancelarias): primer año de aplica-
ción, preferencia inicial; segundo año el 25%; tercer año el 50%; cuarto
626 María Elena Caballero

año el 75%, y a partir del quinto año, el 100%. Estos productos gozarían
de un plazo final de desgravación lineal y automático, estableciéndose
como fecha para alcanzarlo el 1º de enero de 1999, para Argentina y
Brasil, y un año más tarde para Uruguay y Paraguay, es decir el 1º de
enero del año 2000. Por lo tanto, se puede afirmar que para esa fecha,
se había logrado con éxito la liberalización en el comercio intra MER-
COSUR en su totalidad, quedando solamente exceptuado el azúcar.
Es importante señalar que, para alcanzar la constitución de un
mercado común, no basta conformar una Zona de Libre Comercio;
es imprescindible, además, establecer un Arancel Externo Común
(AEC), para las importaciones procedentes de terceros Estados ajenos
al proceso de integración, tales como las importaciones procedentes
de Alemania, China, Italia, Japón, etc.
Los Estados persiguiendo esta finalidad fueron conscientes de que
era necesario introducir cambios y/o profundizaciones para poder
seguir avanzando, no sólo perfeccionando la estructura institucional
prevista en el TA, para el período transitorio con la aprobación del Pro-
tocolo de Ouro Preto —que fija la estructura institucional definitiva
del MERCOSUR— sino también poniendo en funcionamiento otros
mecanismos que no fueron previstos en el Tratado fundacional.
Es decir, el avance mismo del proceso de integración llevó a
los Estados Partes a la necesidad de reformular sus estrategias y
de analizar los cambios que debían realizarse, para poder seguir
avanzando hacia la conformación de un mercado común. Es
por ello que los Estados partes acordaron crear las condiciones
para una unión aduanera, que consiste en fijar entre los Estados
partes, un idéntico arancel para las importaciones procedentes
de terceros países ajenos al proceso de integración regional, no
pudiendo ninguna de sus partes modificarlos unilateralmente.

óó El Arancel Externo Común

El AEC fue aprobado por Decisión Nº 22/94 del CMC, siendo deter-
minado para 8.5000 productos o posiciones del Nomenclador Común
del MERCOSUR, que implicaban un AEC promedio del 11,3%; esta-
bleciéndose 11 niveles diferentes entre el 0% y 20% y manteniéndose
sólo aproximadamente un 15% de las importaciones regidas por los
aranceles nacionales de cada país miembro.
Cabe señalar, además, que el sistema adoptado para alcanzar
la Unión Aduanera, se compone de Listas de Excepciones nacio-
nales al AEC y de un Mecanismo de Convergencia hasta el AEC,
sobre los bienes de capital, informática y telecomunicaciones.
 Los procesos de integración económica regional 627

óó Situación en la que se encuentra actualmente el MERCOSUR

A partir de 2010, el MERCOSUR constituye, entre sus Estados Par-

tes, una Unión Aduanera, pero imperfecta. En efecto, se conformó
entre sus países miembros una Zona de Libre Comercio y se adop-
taron los mecanismos necesarios para alcanzar el AEC. No obstante,
quedaron aún por resolver la eliminación del cobro del doble AEC y la
situación de la renta aduanera.
Los Estados partes, decididos a continuar y a pesar de varias reu-
niones con resultados negativos, en la XXX reunión ordinaria del
CMC, celebrada en la Provincia de San Juan, Argentina, en el año 2010,
lograron aprobar distintas Decisiones que marcaron, por parte de las
delegaciones de los Estados partes, la firme voluntad de orientar las
futuras acciones hacia el perfeccionamiento de la unión aduanera. Al
respecto, la Decisión Nº 10/10 del CMC fijó el cronograma y el proce-
dimiento para la eliminación del doble cobro del AEC y la distribución
de la renta aduanera, mientras que la Decisión CMC Nº 27/10 aprobó
el Código Aduanero del MERCOSUR (CAM).

23.1.4. Estructura institucional del MERCOSUR

La consecución de los objetivos de MERCOSUR requiere de un

marco institucional. Para el período transitorio, el mismo TA pre-
vió una estructura institucional basada fundamentalmente en dos
órganos: el Consejo Mercado Común (CMC) como órgano político y
encargado de la conducción del proceso de integración y el Grupo
Mercado Común (GMC) como órgano ejecutivo. Sin embargo, el art. 18
del TA había establecido expresamente que con anterioridad al 31 de
diciembre de 1994, los Estados Partes convocaran a una reunión ex-
traordinaria, con el objetivo de determinar la estructura institucional
definitiva de los órganos de administración del Mercado Común, así
como las atribuciones específicas de cada uno de ellos y un sistema de
adopción de decisiones.
Los Estados Partes, decididos a reafirmar los avances alcanzados
en la puesta en funcionamiento de una unión aduanera como etapa
previa a la construcción de un mercado común, firmaron el Protocolo
Adicional al TA sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR (Pro-
tocolo de Ouro Preto o POP), que entró en vigor en 1995.
La estructura señalada en el POP es una estructura conformada
por órganos intergubernamentales, que no disponen de poder autó-
nomo, de un poder distinto de los Estados partes, de tal manera que no
posee un órgano que pueda ser puesto exclusivamente al servicio de
los objetivos comunes. Como señala Torres, el POP
628 María Elena Caballero

“diseñó una estructura muy simple, con tres órganos que tie-
nen capacidad decisoria y carácter intergubernamental. Ellos
son el Consejo Mercado Común, el Grupo Mercado Común y
la Comisión de Comercio. A ellos se agregan tres órganos más
que carecen de capacidad decisoria: la Comisión Parlamentaria
Conjunta, el Foro Consultivo Económico y Social y la Secretaría
Administrativa. Con el Consejo Mercado Común, el Grupo Mer-
cado Común y la Comisión de Comercio nos encontramos con
tres órganos típicamente intergubernamentales.
Su composición refleja ése carácter: sus integrantes son acre-
ditados por los gobiernos, son funcionarios de los mismos y, por
ende actúan y votan conforme a las instrucciones de sus gobier-
nos. Como corolario de esto, el sistema de votación requiere el
consenso en todos los casos. Por lo tanto siendo su naturaleza
intergubernamental ninguno de ellos representa el interés co-
mún del MERCOSUR en su conjunto. Los tres representan a los
gobiernos de los Estados partes; sus representantes operan en
función de instrucciones políticas recibidas”.
Este instrumento (art. 1º) determinó las instituciones definitivas
del MERCOSUR, que contará con los siguientes órganos:
❒❒ El Consejo del Mercado Común (CMC).
❒❒ El Grupo Mercado Común (GMC).
❒❒ La Comisión de Comercio del Mercosur (CCM). Órgano que
fue reemplazado por el Parlamento del Mercosur.
❒❒ La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC).
❒❒ El Foro Consultivo Económico-Social (FCES).
❒❒ La Secretaria Administrativa del Mercosur (SAM).

a) Órganos con capacidad decisoria

El art. 2º del Protocolo define como órganos con capacidad deci-

soria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo del Mercado Co-
mún, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del Mer-
cosur.
* El Consejo Mercado Común: es el órgano superior del MERCO-
SUR al cual incumbe la conducción política del proceso de integra-
ción y la toma de Decisiones para asegurar el cumplimiento de los
objetivos establecidos por el TA, y para alcanzar la constitución final
del mercado común. Está integrado por los Ministros de Relaciones
Exteriores y por los Ministros de Economía, o sus equivalentes de los
 Los procesos de integración económica regional 629

Estados Partes. Se expresa mediante Decisiones que son obligatorias

para los Estados Partes.
* El Grupo Mercado Común: es el órgano ejecutivo del MERCO-
SUR. El GMC está integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
miembros alternos por país, entre los que deben constar obligatoria-
mente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de
Economía o equivalentes y del Banco Central. Sus funciones son, en-
tre otras, las enumeradas en el art. 14 del Protocolo: velar por el cum-
plimiento del TA, proponer proyectos de Decisión al CMC, tomar las
medidas necesarias para el cumplimiento de las decisiones, crear o
suprimir órganos como los subgrupos de trabajo y supervisar las acti-
vidades de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
El Grupo Mercado Común se pronuncia mediante Resoluciones,
que son obligatorias para los Estados Partes.
* La Comisión de Comercio: es el órgano encargado de asistir al
Grupo Mercado Común. Aplica instrumentos de política comercial
común, efectúa el seguimiento y revisa los temas y materias relacio-
nados con políticas comerciales comunes. La CCM está integrada por
cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada Estado Parte y es
coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Sus funcio-
nes están enumeradas en el art. 19 del Protocolo y se vinculan a los
instrumentos de política comercial intra- MERCOSUR y con terceros
países, administración y aplicación del Arancel Externo Común. La
Comisión de Comercio se pronuncia mediante Directivas y Propues-
tas. Las Directivas son obligatorias para los Estados Partes.

b) Órganos sin capacidad decisoria

* El Parlamento del Mercosur (Parlasur), como lo expresa el art. 1
del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, aprobado por
Decisión Nº 23/05 del CMC, es el órgano que sustituye a la Comisión
Parlamentaria Conjunta. El Parlasur nace como un órgano con carac-
terísticas de pluralidad, independencia y autonomía y es el órgano por
excelencia de representación de los intereses de los ciudadanos del
MERCOSUR; de representación de la pluralidad ideológica y política
de los pueblos de la región. Si bien no tiene facultades decisorias, ha
sido concebido para desempeñar un fuerte papel político. Está inte-
grado por representantes (llamados Parlamentarios) electos por sufra-
gio universal, directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna
de cada Estado parte y que pasó a formar parte de la estructura insti-
tucional del MERCOSUR en el año 2006. En una primera etapa, sus
miembros fueron elegidos por los parlamentos nacionales de entre
sus miembros, y en su etapa definitiva son elegidos por voto direc-
630 María Elena Caballero

to (a partir de 2011) y simultáneo (desde 2015) de los ciudadanos, si-

guiendo el criterio de representatividad ciudadana.
Es decir que la integración del Parlasur está contemplada en tres
etapas, coincidentes con los mandatos de los parlamentarios:
* Hasta el 31 de diciembre de 2010 (primer mandato): el Parlamen-
to estuvo integrado por 18 parlamentarios por cada Estado parte, ele-
gidos por los parlamentos nacionales de entre sus miembros. El total
de miembros titulares es de 90 miembros y todos los Estados tienen
la misma representación. En esta etapa, antes del 31 de diciembre de
2010, el CMC debe sancionar una Decisión definiendo los criterios
de representatividad ciudadana con que se integrará el Parlamento.
* Desde el 1 de enero de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2014 (se-
gundo mandato): los parlamentarios deben ser elegidos por los ciu-
dadanos el año anterior por voto directo, universal y secreto. Durante
este período, el Parlamento debe elaborar un mecanismo electoral
para realizar las elecciones de parlamentarios del Mercosur, simultá-
neamente en todos los países, que se denomina Día del MERCOSUR
Ciudadano. El mecanismo debe ser enviado al CMC para su aproba-
ción. Durante 2014, deberán realizarse las primeras elecciones simul-
táneas de parlamentarios del Mercosur.
* Desde el 1 de enero de 2015 en adelante (tercer mandato y más)
todos los parlamentarios habrán sido elegidos por votación simultá-
nea.
Los propósitos, entre otros, sobre los cuales se asienta el Parlasur
son los siguientes: el respecto de los derechos humanos en todas sus
expresiones; el repudio de toda forma de discriminación, especial-
mente las relativas a género, color, etnia, religión, nacionales, edad y
condición socioeconómica; la representación con los demás órganos
del MERCOSUR y ámbitos regionales de representación ciudadana; la
transparencia de la información y de las decisiones para crear con-
fianza y facilitar la participación de los ciudadanos; la promoción del
desarrollo sustentable en el MERCOSUR y el trato especial y diferen-
ciado para los países de economías menores y las regiones menos de-
sarrolladas.
La conformación del Parlamento significa un aporte a la calidad y
equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común
en el que se reflejan el pluralismo y las diversidades de la región. Esto
contribuye a fortalecer la democracia, la participación, la representati-
vidad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del pro-
ceso de integración y de sus normas.
 Los procesos de integración económica regional 631

Este órgano funcionará con una sola cámara y deberá realizar al

menos una sesión ordinaria mensual. El CMC y los propios parlamen-
tarios pueden convocarlo a sesiones extraordinarias. Con respecto a la
toma de decisiones, existen cuatro tipos distintos de mayorías, pen-
sadas para temas de distintas complejidad o que afecten diferentes
intereses: simple, más de la mitad de los parlamentarios presentes;
absoluta, más de la mitad del total de parlamentarios; especial, dos
tercios del total de parlamentarios que además debe incluir votos de
parlamentarios de todos los países; y calificada: en cada bloque de
países se debe alcanzar más de la mitad de todos los parlamentarios
de ese país.
El Parlasur es el primer organismo del bloque en el que se toman
decisiones sin necesidad de que sean unánimes. El Parlamento, que
funciona en plenario y comisiones, elabora Dictámenes, Proyectos de
normas, Anteproyectos de normas, Declaraciones, Recomendaciones,
Informes y Disposiciones.
Es importante aclarar que hasta el presente, el CMC no aprobó
la Decisión definiendo los criterios de “representatividad ciuda-
dana” con que se integrará el Parlamento. Por lo tanto, conforme
a lo expuesto, la elección de los parlamentarios del MERCOSUR
que debía realizarse en el año 2010, en cada Estado miembro
y siguiendo las pautas de representación ciudadana hasta el
presente no ha sido concretada; con excepción del Paraguay en
donde, simultáneamente a las elecciones Presidenciales, en el
año 2010 se eligieron los 18 parlamentarios para el Parlasur, a
través de sufragio universal, secreto y directo. Debe tenerse en
cuenta la dificultad que implica la aprobación de esta Decisión,
que debe tomarse por unanimidad entre los cinco países miem-
bros y supone una compleja negociación política, en la que ha-
brá que armonizar los intereses de los países con escasa pobla-
ción, como Uruguay (3,4 millones) y Paraguay (6,3 millones), y
los países de mayor población, fundamentalmente Brasil (188,3
millones), aunque también Argentina (39,7 millones) y Vene-
zuela (25,9 millones). Básicamente, los primeros podrían verse
sumamente perjudicados si la representación fuera directamen-
te proporcional y sin salvaguardas de ningún tipo. Por otra parte,
el Protocolo establece que el sistema “procurará asegurar una
adecuada representación por género, etnias y regiones”.
A pesar de la innegable importancia que este nuevo órgano le otor-
ga al proceso de integración, contribuyendo en su profundización y
fortalecimiento, el MERCOSUR aún posee una estructura institucio-
nal intergubernamental, no sólo porque resta esperar un largo tiem-
po para que la voluntad del pueblo pueda expresarse directamente,
632 María Elena Caballero

sino también porque no se observa la decisión de los gobiernos de

modificar su carácter intergubernamental.
* El Foro Consultivo Económico-Social (FCES): el art. 28 del POP
expresa que el FCES es el órgano de representación de los sectores
económicos y sociales, y estará representado por igual número de re-
presentantes por cada Estado Parte. El FCES se manifiesta mediante
recomendaciones al GMC.
* La Secretaría del Mercosur: es un órgano de apoyo operativo
que presta apoyo a los demás órganos del Mercosur y tiene sede en
Montevideo. La Secretaría es el archivo oficial; publica y difunde las
normas adoptadas, coordina traducciones, edita el Boletín Oficial del
Mercosur, entre otras funciones operativas. Está a cargo de un Director
con mandato por dos años, designado en forma rotativa por el Consejo
Mercado Común.
* El Tribunal Permanente de revisión (TPR): creado cuando se
perfecciona el sistema de solución de controversias del MERCOSUR,
a través de la aprobación del Protocolo de Olivos (PO). Es un órgano
encargado de conocer y resolver los recursos de revisión contra los
laudos de los Tribunales Arbitrales ad hoc, de disponibilidad per-
manente, con sede en Asunción, Paraguay y compuesto por cinco (5)
árbitros.
Cuando la controversia involucre a dos Estados partes, el Tri-
bunal estará integrado por tres (3) árbitros. Dos (2) serán nacio-
nales de cada Estado parte en la controversia y el tercero, que
ejercerá la Presidencia, se designará por sorteo, realizado por el
Director de la Secretaría Administrativa, entre los árbitros res-
tantes que no sean nacionales de los Estados partes en la Con-
troversia. Por otro lado, cuando la controversia involucre a más
de dos Estados partes, el Tribunal Permanente de revisión estará
integrado por cinco (5) árbitros.
También conforman la estructura institucional numerosos órga-
nos, también de carácter intergubernamental, llamados órganos au-
xiliares y /o secundarios, ya que los mismos son creados, coordina-
dos y dependientes de los órganos principales del MERCOSUR.
Tales como la Comisión de Representantes del MERCOSUR
(CRPM), la Comisión de Coordinación de los Ministerios de
Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCASM), el Foro de Consulta
y Concertación Política del MERCOSUR (FCCP), órganos auxi-
liares del Consejo Mercado Común; los Subgrupos de Trabajo,
las Reuniones Especializadas, Grupos Ad Hoc, órganos auxilia-
res del Grupo Mercado Común y los Comité Técnicos, órganos
auxiliares de la Comisión de Comercio.
 Los procesos de integración económica regional 633

23.1.5. Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR

a) Protocolo de Olivos

Actualmente, el Sistema de Solución de Controversias del MERCO-

SUR se encuentra regulado en el PO, firmado el 18 de febrero de 2002
—vigente entre los Estados partes desde el 2004— y por las disposi-
ciones del Reglamento del PO, aprobado por Nº 37/03 del CMC, que
reglamenta en forma detallada los procedimientos establecidos en el
Protocolo. Antes de dicho instrumento, se aplicaba el Anexo III del TA
y, hasta la entrada en vigor del PO, el Protocolo de Brasilia. En el mar-
co de este último y de su Reglamento (aprobado por Decisión CMC
Nº 17/98), se dictaron diez laudos arbitrales.
Por otro lado, existen etapas anteriores y paralelas al sistema: los
procedimientos de Consultas (Directiva CCM Nº 17/99) y de Recla-
maciones (Anexo del POP y Decisión CMC Nº 18/02). Tales mecanis-
mos son gestionados por la Comisión de Comercio del MERCOSUR
(CCM) y el GMC.
De las disposiciones del Protocolo de Olivos sobre el sistema de so-
lución de controversias del MERCOSUR, se infieren dos procedimien-
tos:
a) Controversias entre Estados Partes: sobre la interpretación,
aplicación o incumplimiento del TA, del Protocolo de Ouro Preto, de
los protocolos y acuerdos celebrados en el marco del TA, de las Deci-
siones del CMC, de las Resoluciones del GMC y de las Directivas de la
CCM. Es decir, que los Estados partes pueden recurrir a las disposi-
ciones del mencionado instrumento ante el incumplimiento tanto del
derecho originario como derivado del MERCOSUR.
b) Reclamaciones de los Particulares: ya sean personas físicas o
jurídicas, a través de sus reclamaciones con motivo de la sanción o
aplicación de medidas legales o administrativas restrictivas, discrimi-
natorias o de competencia desleal violatorias de normas del MERCO-
SUR. No obstante, es importante señalar que las mencionadas recla-
maciones sólo pueden ser canalizadas a través de la Sección Nacio-
nal del GMC del Estado parte donde el particular tenga su residencia
habitual o la sede de sus negocios, siendo éste el órgano que podrá
negociar con la Sección Nacional del Estado parte al que se le atribuye
la violación o podrá elevar la reclamación ante el GMC.
De lo expresado, se desprende que la legitimación activa y pasiva
en el sistema de solución de controversias, adoptado en el proceso de
integración, es siempre de los Estados. Conviene aclarar que sólo se
admite la iniciativa de los particulares.
634 María Elena Caballero

El procedimiento consta de las siguientes etapas:

* Negociaciones directas: el funcionamiento se inicia en una pri-
mera etapa con las negociaciones directas —etapa obligatoria— du-
rante un período de 15 días. Si las mismas fracasan, y media común
acuerdo entre las partes, podrá someterse la cuestión a consideración
del GMC, el cual formulará recomendaciones, asesorado por exper-
tos, si se estimare necesario. Asimismo, se puede optar por iniciar el
procedimiento ante la CCM. Esta elección no elimina la posibilidad
de reclamo posterior ante el GMC. Las recomendaciones que realicen
estos órganos no son obligatorias.
* Instancia arbitral, que consta a su vez de dos etapas: La prime-
ra instancia se realiza ante un Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAHM) y la
segunda instancia se realiza ante el Tribunal Permanente de revisión
(TPR). Las partes pueden también obviar la primera instancia y recu-
rrir directamente al TPR (per saltum), puesto que admite la posibilidad
de acceso directo al TPR, una vez agotadas las negociaciones directas.
En este caso el TPR actúa examinando la totalidad del problema, in-
cluyendo los hechos, las pruebas y los argumentos jurídicos.
*Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAHM): Si la controversia aún no hu-
biera encontrado solución, se inicia la instancia arbitral, a través de la
conformación de un TAHM, compuesto por tres árbitros, a partir de
las listas de árbitros depositadas por cada Estado parte en la Secretaria
del MERCOSUR. Es decir, que para formar el TAHM, cada parte elige
un árbitro de una lista permanente compuesta de 12 juristas de cada
uno de los países miembros. El tercer árbitro, que se desempeñará
también como Presidente del Tribunal, no debe tener la nacionalidad
de ninguno de los Estados partes en la controversia. Si no puede ser
elegido por común acuerdo de las partes, el mismo se establece por
sorteo entre aquellos que integran una lista de árbitros no naciona-
les para la elección del tercer árbitro —cuatros árbitros por cada Esta-
do Parte— preestablecida por el PO para la solución de controversias
(art. 11, inc. 2º).
El procedimiento ante el TAHM se inicia con la presentación, por
escrito, del reclamo y la respuesta, seguidos del examen de las prue-
bas, los alegatos orales y por último el dictado del laudo en un plazo
no mayor de sesenta (60) días, prorrogables por treinta (30) días más.
El laudo es obligatorio para las partes, pero puede ser recurrido por
cualquiera de ellas al TPR, aunque sólo sobre cuestiones jurídicas, no
pudiendo volverse a examinar los hechos ni aportar nuevas pruebas.
Si no son recurridos, los laudos del TAHM, una vez que hayan queda-
do firmes, son definitivos, obligatorios y tendrán el carácter de cosa
juzgada en relación con los Estados partes en la controversia. Además,
el Tribunal Ad Hoc tiene facultades para dictar medidas provisionales
 Los procesos de integración económica regional 635

si hay presunciones fundadas de que el mantenimiento de la situación

pueda ocasionar daños graves e irreparables, pronunciarse sobre los
recursos de aclaratoria, resolver divergencias sobre el cumplimiento
del laudo y pronunciarse sobre las medidas compensatorias adopta-
das por el Estado Parte en la controversia beneficiado por el laudo.
* Tribunal Permanente de revisión (TPR): Ahora bien, cualquie-
ra de los Estados partes de la controversia podrá presentar un recur-
so de revisión, contra el laudo emitido por el TAHM, en un plazo no
superior de quince (15) días a partir de la notificación del mismo.
Este órgano tiene competencia para conocer y resolver los recursos
de revisión contra los laudos de los Tribunales Arbitrales Ad Hoc, para
analizar las cuestiones jurídicas tratadas en las controversias y las in-
terpretaciones jurídicas desarrolladas en el laudo del TAHM. Cabe
aclarar que los laudos de los TAHM dictados en base a los principios
ex aequo et bono no serán susceptibles del recurso de revisión. El TPR
se pronunciará sobre el recurso en un plazo máximo de treintas días
(30), contados a partir de la presentación de la contestación del recur-
so de revisión el cual, por decisión del Tribunal, podrá ser prorrogado
por quince (15) días más. En su pronunciamiento, el TPR podrá con-
firmar, modificar o revocar los fundamentos jurídicos y las decisiones
del TAHM. El laudo del TPR será definitivo, obligatorio e inapelable
para los Estados partes en la controversia, una vez que hayan quedado
firmes y tendrán con relación a ellos, fuerza de cosa juzgada, prevale-
ciendo sobre el lado del Tribunal Arbitral Ad Hoc.
El TPR —al igual que el TAHM— tiene competencia para resol-
ver divergencias sobre el cumplimiento del laudo y pronunciarse so-
bre las medidas compensatorias adoptadas por el Estado Parte en la
controversia beneficiado por el laudo, pronunciarse sobre el recurso
de aclaratoria y atender casos excepcionales es de urgencia, como se
desprende del art. 24 del PO y siempre que tales situaciones excepcio-
nales cumplan con los requisitos señalados en la Decisión Nº  23/04
del CMC. Pero a diferencia del TAHM, el TPR puede emitir opinio-
nes consultivas a solicitud, ya sea del Parlasur, de los Estados partes
actuando conjuntamente, de cualquiera de sus órganos decisiones, o
bien a pedido de los Tribunales Superiores de los Estados partes con
jurisdicción nacional, siempre que se vinculen con causas que estén
bajo trámite en el Poder Judicial del Estado parte solicitante. Las opi-
niones consultivas no son obligatorias ni vinculantes.

óó El laudo XI del TAHM y el laudo I del TPR

Por último, es importante comentar brevemente los laudos XI del

TAHM y I del TPR, que fueron adoptados en el marco de las disposicio-
nes contenidas en el PO.
636 María Elena Caballero

El TPR dictó su primer laudo en el recurso de revisión, presenta-

do por la República Oriental del Uruguay contra el laudo arbitral del
TAHM, de fecha 25 de octubre de 2005, en la controversia sobre la Pro-
hibición de importación de neumáticos remoldeados procedentes del
Uruguay (2005). El TAHM se constituyó para solucionar la controver-
sia entre Uruguay y Argentina sobre la Prohibición de importaciones
de neumáticos remoldeados, de acuerdo con el PO. Las partes inten-
taron poner fin a sus diferencias a través de las negociaciones directas,
pero al no alcanzar una solución que conformara a ambas partes, se
hizo necesario convocar a un arbitraje. El conflicto se generó a raíz
de la aprobación de la ley argentina 25.626 (2002), que pusiera freno
al ingreso de neumáticos remoldeados. La mencionada normativa se
fundamentaba en la necesidad de proteger el medio ambiente, justifi-
cando la misma en el art. 50 del Tratado de Montevideo de 1980. A tra-
vés de esta norma se establecen excepciones a la libre circulación de
bienes en los supuestos expresamente previstos en sus incisos, tales
como la protección de la vida y de la salud humana, los animales y los
vegetales. Motivo por el cual Argentina sostenía que la ley en cuestión
no es restrictiva y que se encuentra perfectamente justificada.
En consecuencia, Argentina, en apoyo de sus argumentos, sos-
tenía que la ley 25.626 es compatible con las normas del MER-
COSUR y el libre comercio y que es legítimo utilizar una excep-
ción aceptada en todo proceso de integración, priorizando la
aplicación de la norma específica del Tratado de Montevideo en
concordancia con los principios del derecho ambiental. Se trata
de proteger un interés no económico y superior: la salud huma-
na, animal y vegetal. Es decir que Argentina prioriza la defensa
del medio ambiente, en tanto constituye una excepción al prin-
cipio de libre comercio.
Uruguay, por el contrario, entendía que la norma en discusión es-
tablece una restricción arancelaria injustificada, dejando de lado la
cuestión ambiental, para enfatizar el respecto al principio de previsi-
bilidad comercial y el de confianza mutua. Entre sus argumentacio-
nes, Uruguay sostiene que Argentina violaba los arts. 1º y 5º del TA, su
Anexo I, y las Decisiones Nros. 22/00 y 57/00 CMC, al inhibir sin justi-
ficación la libre circulación de bienes, el libre acceso a los mercados, y
que la misma era contraria a los principios de derecho internacional.
En consecuencia, Uruguay considera que al limitar el libre co-
mercio, debe prohibirse la aplicación de la ley 25.626 y solicita la
derogación de dicha normativa por su incompatibilidad con la
regulación jurídica del MERCOSUR. A su juicio, Argentina debía
abstenerse de adoptar en el futuro, otras medidas con efectos
restrictivos y/o discriminatorios.
 Los procesos de integración económica regional 637

A modo de resumen, los argumentos empleados por la parte de-

mandante (Uruguay) son: proporcionalidad, razonabilidad y previ-
sibilidad comercial. Por otro lado, los argumentos empleados por la
parte demandada (Argentina) son medidas destinadas a la protección
del medio ambiente, que no inciden en el comercio y que son propor-
cionales con el fin perseguido.
El TAHM, constituido en esa ocasión para resolver la controversia
planteada con respecto a la prevalencia de la excepción alegada por
Argentina acerca de si reúne las condiciones jurídicas para prevalecer
sobre el principio de libre comercio, ponderó la aplicación de ambos
principios planteándose la primacía de uno sobre el otro. Se cuestionó
si la excepción presentada por Argentina reunía las condiciones jurí-
dicas para prevalecer sobre el principio de libre comercio. Del análisis
efectuado, el Tribunal Arbitral rescató la importancia de observar el
objetivo del desarrollo económico sin dañar el medio ambiente, y a tal
efecto manifiesta que
“la cooperación regional debe desempeñar un papel funda-
mental en el desarrollo de la capacidad de cada país incluido
en la región para administrar sus problemas ambientales. La
cooperación y el apoyo recíproco entre políticas económicas y
ambientales es esencial para el desarrollo seguro y sustentable
de la región”.
Al referirse al principio de prevención, el Tribunal concluye lo si-
guiente:
“consiste en la autorización para la toma de medidas destina-
das a evitar y prevenir riesgos potenciales”.
En base a sus argumentaciones, el TAHM dicta su laudo:
“La ley argentina es compatible con lo dispuesto en el TA y su
Anexo I, con las normas derivadas del mismo, así como con las
disposiciones del derecho internacional aplicables a la materia”.
Contra este laudo (25/10/05), Uruguay interpone el pertinente re-
curso de revisión ante el Tribunal Permanente de Revisión. Reunido el
TPR, comienza el análisis y el desarrollo de sus manifestaciones sos-
teniendo en primer lugar, la inexistencia de conflictos de principios,
desconociendo entidad de tal “al principio protectorio ambiental” re-
ferido por el TAHM. A su juicio, no debe considerarse un principio,
sino que se trata de una excepción al principio de libre circulación.
Luego, sostiene que el principio de libre comercio, entendido a la ma-
nera de rector del proceso, aparece como el principal postulado a de-
fender a lo largo del desarrollo del laudo dictado por el propio TPR.
En efecto, el órgano jurisdiccional considera que es un principio que
638 María Elena Caballero

no debe ser considerado controvertido y debe partirse de esa premi-

sa. Asimismo, descarta someter la cuestión en debate a normativa del
derecho internacional; entiende que sólo resulta de aplicación la re-
gulación jurídica del Mercosur, señalando que sólo se debe acudir a
los principios del derecho internacional en forma subsidiaria. Por úl-
timo, el TPR, a pesar de haber descartado los argumentos empleados
por ambas partes —los criterios de justificación y proporcionalidad—,
sostuvo que la proporcionalidad no ocupa un lugar menor y en este
sentido invocó lo sostenido por el TJCE en el caso Cassis de Dijon sobre
la libre circulación de las mercancías:
“Los requisitos a ser considerados expresión general del prin-
cipio de la proporcionalidad son: la necesidad, y los medios me-
nos restrictivos posibles al comercio”.
En base a todo lo expuesto, el TPR dictó su primer laudo por mayo-
ría (N°1/2005) el 20 de diciembre de 2005, en los siguientes términos:
“Que la ley 25.262 dictada por la Argentina no es proporcional
frente al producto —neumático remoldeado— y que tampoco
es proporcional, ya que la ley en cuestión no previene el daño y
la misma es incompatible con el TA, por lo que la República Ar-
gentina deberá derogarla en el plazo de ciento veinte (120) días
corridos”.

Lecturas adicionales

Arredondo, Ricardo, “Algunas precisiones sobre los ‘acuerdos de al-

cance parcial’ vis-à-vis la incorporación de normativa MERCOSUR
y los efectos de la protocolización en ALADI”, Revista de Derecho
Internacional y del MERCOSUR, Año 7, N° 2, Ed. La Ley, Buenos
Aires, mayo de 2003.
Bertoni, Liliana, Laudos arbitrales en el Mercosur, Ciudad Argentina,
Buenos Aires, 2006.
Dreyzin de Flor, Adriana, “Normativa sobre el Medio Ambiente en
el Derecho del Mercosur y su aplicación en los laudos Arbitrales”
en XVIII Anuario AADI, Córdoba, 2009.
Negro, Sandra, Manual de Derecho de la Integración, B de F, Buenos
Aires, 2010.
Soto, Alfredo M. y González, Flavio Floreal, Manual de Derecho
de la Integración, La Ley, Buenos Aires, 2012.