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LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA, EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO Y LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO

Lucinda VILLARREAL CORRALES*

SUMARIO: I. El Estado de derecho. II. El control jurídico de

la administración. III. El principio de legalidad. IV. La Ley
Federal de Procedimiento Administrativo. V. Principios rec-
tores del procedimiento administrativo. VI. Elementos y re-
quisitos del recurso administrativo de revisión. VII. La justi-
cia administrativa y la responsabilidad del Estado. VIII. La
administración y las decisiones de justicia. IX. Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado. X. Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
XI. Bibliografía.

I. EL ESTADO DE DERECHO

La convivencia social exige que la ley se aplique a todos por igual y que
la justicia sea la vía para la solución de los conflictos.
El Estado de derecho, la legalidad, los derechos del ciudadano y la se-
guridad jurídica acotan la actuación de la administración pública a cargo
del Poder Ejecutivo y son los ejes rectores del derecho administrativo.
En el Estado de derecho, el Estado se somete al derecho que él mismo
genera, y los poderes públicos sólo pueden actuar conforme a las atribu-
ciones del orden jurídico y los procedimientos por él establecidos. La su-
misión del Estado al derecho constituye el principio de legalidad.
Todo funcionario público sabe que no existen excepciones para la le-
galidad de sus actos, que la voluntad general, representada por el manda-
to de la ley, no se puede dejar de acatar ni por ignorancia, empecina-

* Doctora en derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM.

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572 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

miento o mala fe. Los cargos públicos exigen la solemnidad de la protesta,

en la que los servidores públicos se comprometen a guardar y hacer guar-
dar la Constitución Política y las leyes que de ella emanen y desempeñar
leal y patrióticamente su cargo; so pena de que si no lo hicieran la nación
se los demande.
El Estado de derecho implica la existencia de un orden jurídico estruc-
turado, al que se encuentran sometidas las actuaciones del Estado; el reco-
nocimiento de los derechos públicos subjetivos o garantías individuales
de los gobernados; el establecimiento de medios idóneos para la defensa de
esos derechos y un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado.

II. EL CONTROL JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN

La administración precisa un control jurídico de sus actuaciones; aun-
que en primera instancia la administración juzgue sus propias causas, tam-
bién es juzgada por tribunales administrativos autónomos. El Estado de
derecho implica la existencia de órganos de control. La justicia adminis-
trativa pretende hacer efectiva la sujeción de la administración al principio
de legalidad. En el Estado de derecho la administración pública está some-
tida a la justicia administrativa, que vela por el cumplimiento de la legali-
dad y su valor esencial es la seguridad jurídica de los ciudadanos.
La actividad de la administración pública está restringida por procedi-
mientos formales y trámites precisos que garantizan su legalidad, impar-
cialidad e igualdad en el trato para los administrados; por el control juris-
diccional de los tribunales contenciosos-administrativos; el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; el control presupuestal de su
actividad lo ejerce el Poder Legislativo al aprobar el presupuesto a que su-
jeta sus egresos y el control contable y financiero a través de la revisión de
la cuenta pública que practica la entidad de fiscalización de la Federación
de la Cámara de Diputados; además del autocontrol de la propia adminis-
tración a través de la Secretaría de la Función Pública.

La seguridad jurídica

El objeto esencial de las leyes de procedimiento administrativo es el

control de los actos reglados e inclusive los discrecionales, a fin de evitar
la multiplicidad de actuaciones, garantizar el interés publico y evitar la
incertidumbre de los administrados.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 573

III. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El Estado realiza sus fines a través de los servidores públicos. Los em-
pleados públicos tienen una limitada capacidad de actuación. Su actuación
se ciñe estrictamente a lo que lo faculta la ley. Este principio ha sido reco-
nocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su tesis jurispru-
dencial 166: “Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite”.
La autoridad está sometida a la ley y no debe desvirtuar su sentido.
La administración de un Estado de derecho debe actuar conforme al
principio de legalidad, y para controlar este sometimiento de la adminis-
tración al derecho se han creado órganos e instituciones donde los admi-
nistrados se encuentran en un plano equivalente con la administración.
La justicia administrativa ha nacido para velar por los intereses indivi-
duales frente a la administración. La desviación de poder y el exceso de
poder en las actuaciones administrativas se someten al control de la justi-
cia administrativa. La actuación ilegal de la administración no sólo lesio-
na a los administrados, también entorpece la actuación de la administra-
ción y mina la confianza de los administrados.
La administración se debe someter a la ley y a la justicia. El control
jurisdiccional exige que los tribunales sean independientes de los órga-
nos de la administración y de los tribunales judiciales. Son organismos
jurisdiccionales los encargados del control jurídico de los actos de la ad-
ministración activa. Estos tribunales administrativos pueden llegar a ser
más severos con la administración de lo que sería un juez ordinario. La
carencia de tribunales administrativos autónomos haría imposible el con-
trol de la actividad administrativa, que quedaría sujeta a la discrecionali-
dad del poder administrativo.
Los órganos jurisdiccionales controlan la legalidad de la administra-
ción por el conocimiento que hacen de los recursos que ante ellos se pre-
sentan. Recurso es toda defensa de una situación jurídica; todo instru-
mento destinado a asegurar la vigencia del derecho. El recurso por
excelencia que hace efectivo el Estado de derecho es el recurso de anula-
ción. La anulación es el principal recurso para mantener la legalidad, ya
que desaparece el acto administrativo de la vida jurídica.
La justicia administrativa es el procedimiento que se sigue ante un tri-
bunal u organismo jurisdiccional dentro del Poder Ejecutivo o del con-
tencioso administrativo para resolver las controversias entre los particu-
lares y la administración pública.
574 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

La justicia administrativa, para algunos juristas, implica los principios y

procedimientos que establecen recursos con que cuentan los particulares
para defender sus derechos; para otros es más amplia, comprende los órga-
nos y entidades para la defensa de los derechos de los administrados frente
a la actividad administrativa; los instrumentos jurídicos que establecen los
diversos ordenamientos, como la Ley Federal de Procedimiento Adminis-
trativo; los recursos que establecen las diversas leyes administrativas; la
Secretaría de la Función Pública;1 la Entidad de Fiscalización Superior de
la Federación,2 y cualquier otra institución de control jurídico sobre las au-
toridades administrativas.

Principios de la justicia administrativa

La justicia administrativa se rige por los siguientes principios generales:

— Impartida por un tribunal competente.
— Igualdad procesal de las partes.
— Un procedimiento establecido en la ley.
— La economía procesal.
— Resolución conforme al principio de legalidad.

IV. LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

La ley establece como elementos y requisitos del acto administrativo

los siguientes: a) ser expedido por un órgano competente; b) a través de
un servidor público facultado para ello; c) tener objeto materia del mis-
mo; d) cumplir con la finalidad del interés público; e) constar por escrito
y con firma autógrafa; f) fundado y motivado; g) conforme al procedi-
miento establecido en la ley; h) ser expedido sin que medie error sobre
objeto, causa y motivo, o fin del acto; i) sin dolo o violencia; j) nombre
del órgano del que emana; la omisión o irregularidad en estos elemen-

1 Esta Secretaría organiza, coordina el sistema de control y evaluación gubernamen-

tal; expide las normas que regulan los instrumentos y procedimientos de este control y
vigila el cumplimiento de las mismas. Diario Oficial de la Federación, 10 abril de 2003.
2 Esta entidad fiscaliza en forma posterior los ingresos y egresos y cumplimiento de
los objetivos contenidos en los programas federales. Diario Oficial de la Federación, 30
de julio de 1999.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 575

tos produce la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada

por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo
que sea el titular en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo,
si el acto administrativo contiene error; k) respecto al expediente, docu-
mentos o nombre de personas; l) al lugar y fecha de emisión; m) la oficina
en que se encuentra para ser consultado; n) los recursos que procedan;
ñ) si la decisión no versa sobre los puntos propuestos por las partes:
Se considerará anulable, pero válido, ya que gozará de presunción de legiti-
midad y ejecutividad y será subsanable por los órganos administrativos me-
diante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento
jurídico para la plena validez y eficacia del acto. El acto subsanado será
obligatorio para los servidores públicos y los administrados, producirá efec-
tos retroactivos y se considerará como si siempre hubiera sido válido.3

V. PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) prevé que el

procedimiento de la justicia administrativa se desarrolle conforme a los
principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y bue-
na fe.4 Los trámites deben ser prontos, expeditos, sencillos,5 claros, de
trámites ágiles, y los términos deben ser cortos evitando toda clase de di-
laciones.6
La autoridad administrativa debe fundar y motivar todos sus actos y
debe respetar el derecho de audiencia y defensa que consagra el artículo
16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos7 y la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre,8 que proclama que

3 Artículos 3o., 6o. y 7o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA).

4 Artículo 13 de la LFPA.
5 Artículos 15 y 15-A de la LFPA.
6 El artículo 17 de la LFPA establece que el plazo para que la dependencia u orga-
nismo descentralizado resuelvan lo que corresponda no podrá exceder de tres meses, sal-
vo que otra disposición legal o administrativa de carácter general establezca otro plazo.
Transcurrido el plazo sin resolución éstas se considerarán en sentido negativo, a menos
que otra disposición prevea lo contrario.
7 “Artículo16, primer párrafo. Nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento...”.
8 Resolución 217 (III) de la Asamblea General de la ONU, 10 de diciembre de 1948.
576 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales na-
cionales competentes9 y en condiciones de igualdad a ser oída pública-
mente por un tribunal imparcial para la determinación de sus derechos y
obligaciones.10
Estos principios se encuentran en el artículo 14 del Pacto Internacio-
nal de los Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Nacio-
nes Unidas11 y en el artículo 6o. de la Convención Americana sobre De-
rechos Humanos.12
La presunción de legalidad de los actos administrativos no es obstácu-
lo para que el particular impugne los actos que considere violatorios a
sus garantías individuales o al procedimiento establecido.

El recurso de revisión13

La LFPA establece que los interesados afectados por actos y resolu-

ciones de autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan el expediente, pueden inter-
poner el recurso de revisión; el plazo es de quince días a partir de que
hubiere surtido efecto la notificación;14 la autoridad puede resolver: de-
secharlo por improcedente o sobreseerlo; confirmar el acto impugnado;
declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad o revocarlo total o par-
cial; modificar u ordenar la modificación del acto impugnado; u ordenar
uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso sea total o parcialmente
resuelto en favor del recurrente.15

VI. ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

DE REVISIÓN

El escrito de interposición del recurso de revisión deberá expresar: el

órgano administrativo a quien se dirige; el nombre del recurrente, y del ter-
9 Artículo 8o.
10 Artículo 10.
11 Resolución 2200 (XXI) de la Asamblea General de la ONU, 16 de diciembre de
1966.
12 Firmada en San José el 22 de noviembre de 1969.
13 Artículos 83 de la LFPA.
14 Artículo 85 de la LFPA.
15 Artículo 91 de la LFPA.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 577

cero perjudicado, si lo hubiere; lugar de notificación; el acto que se recurre

y fecha que se le notificó; los agravios; copia de la resolución que se im-
pugna y de la notificación correspondiente, y las pruebas que ofrezca.16
La ley de la materia puede establecer que los recursos administrativos
deben agotarse previamente a la interposición de procedimiento ante el
Tribunal Contencioso Administrativo, puesto que de no hacerlo constitui-
ría ese hecho una causal de sobreseimiento. Las pruebas deben tener rela-
ción inmediata y directa con la resolución o acto que se impugna, se deben
acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su
personalidad cuando se actúe en nombre de otro o de personas morales.
La eficacia de las pruebas las valora el juzgador, se clasifican en prue-
ba plena, la que demuestra inobjetablemente la existencia o inexistencia
de los hechos litigiosos; pruebas semiplenas, donde una sola prueba ne-
cesita de otras, para que valoradas conjuntamente produzcan plenos efec-
tos; la presuncional que induce probabilidades sobre la verdad o falsedad
en la litis contestatio17 es una conjetura.

VII. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y LA RESPONSABILIDAD

DEL ESTADO

Hemos ya establecido en párrafos anteriores que la justicia adminis-

trativa es esencial para la existencia del Estado de derecho y para la pro-
tección jurídica del administrado. La justicia administrativa conlleva la
responsabilidad económica del Estado y ésta en México se consagra en
el artículo 113 constitucional, segundo párrafo, que establece:
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su activi-
dad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particula-
res, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemni-
zación conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes.

La responsabilidad patrimonial del Estado consagrada ahora en el ar-

tículo 113 representa una garantía de integridad patrimonial en favor de
los particulares contra la actividad lesiva consecuencia del funciona-
miento regular o irregular del Estado. El Estado tiene el deber de indem-
nizar al particular que haya sufrido una lesión en su patrimonio.
16 Artículo 86 de la LFPA.
17 Contestación de demanda.
578 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

El establecimiento expreso de esta nueva garantía pretende proteger y

salvaguardar la integridad patrimonial de los individuos, y establece la
obligación correlativa del Estado a la reparación de las lesiones antijurídi-
cas que provoque su actividad irregular en el patrimonio de los individuos.
Esta garantía busca terminar con las actividades lesivas del Estado que
causan daños a los particulares; consolidar un Estado responsable que asu-
ma en forma directa las consecuencias de su actuar y que brinde confianza
a sus gobernados.
La institución de la responsabilidad patrimonial del Estado no sólo
tiene como finalidad la reparación del daño, que fortalece la confianza en
el derecho y la respetabilidad del Estado, sino el mejoramiento de la cali-
dad de la actuación administrativa.
La responsabilidad del Estado se rige por los principios generales del
derecho y del derecho administrativo. La responsabilidad directa y obje-
tiva no precisa que se demuestre la culpa del servidor público, sino se
pruebe el daño ocasionado y el nexo causal con la actividad del Estado.
La responsabilidad directa y objetiva del Estado se regula tanto en la
legislación federal como en la legislación de las entidades federativas. La
responsabilidad patrimonial del Estado se limita a los efectos lesivos de
la actividad administrativa irregular.
La institución de la responsabilidad del Estado por los daños que, con
motivo de su actividad administrativa irregular, cause a los bienes o de-
rechos de los particulares, contribuye de manera fundamental a la justicia
y a la equidad en las relaciones entre el Estado y los particulares, fortale-
ce el Estado de derecho y la seguridad jurídica.
La administración pública se rige por los principios generales del de-
recho: las libertades públicas y los derechos individuales, la igualdad, los
derechos de defensa, el carácter contradictorio de todo procedimiento ju-
risdiccional, el control de la legalidad de las decisiones jurisprudencia-
les, la irretroactividad de los actos administrativos, la imparcialidad de la
administración, el respeto a los derechos adquiridos.18
La administración está sometida a los principios generales del dere-
cho, incluso aquellas esferas en que goza de un poder autónomo.19

18 Vedel, Georges, Derecho administrativo, 6a. ed., Madrid, Aguilar, 1980, pp. 230
y 231.
19 Ibidem, pp. 234-236.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 579

VIII. LA ADMINISTRACIÓN Y LAS DECISIONES DE JUSTICIA

Ante una decisión de justicia ¿cuál es la fuerza de esa decisión? ¿Có-
mo está vinculada la administración a la cosa juzgada?
Una decisión de justicia ha adquirido carácter definitivo cuando no es
susceptible de recurso, porque los recursos han sido agotados o porque
éstos no se utilizaron dentro del término establecido.
La autoridad de la cosa juzgada tiene dos sentidos: el formal y el ma-
terial. El formal es la fuerza de la verdad legal que se atribuye a la deci-
sión de justicia. Lo juzgado definitivamente no puede volver a cuestio-
narse, ni directa ni indirectamente, ni por la vía de acción ni por la vía de
excepción. Lo material atañe a la ejecución de las sentencias: éstas deben
ser ejecutadas espontáneamente o mediante coacción, la fuerza pública
debe ponerse a disposición de aquellos que han sido beneficiados por
una decisión judicial.
La administración está sometida a la autoridad de la cosa juzgada, tan-
to desde el punto de vista formal como desde el material. Este principio
es atemperado por el interés común, cuando éste se compromete en pro-
vecho de un particular o cuando se provocarían desordenes tales que su
ejecución se presenta inviable. El beneficiado de la cosa juzgada no debe
soportar esta pérdida en aras del interés público, debe ser indemnizado
por la administración de las consecuencias de la inejecución de la sen-
tencia. El particular dañado por un acto administrativo, aunque éste sea
legal, debe pedir reparación a la administración cuando se le ha impuesto
un sacrificio grave en interés de la colectividad.20

IX. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO21

La ley reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 constitucio-

nal fija las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indem-
nización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en
sus bienes y derechos por la actividad administrativa irregular22 del Esta-

20 Ibidem, pp. 239-243.

21 Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2004.
22 Vedel amplía el derecho a la reparación al establecer que si el particular es dañado
por las acciones de la administración debe ser indemnizado, sean éstas legales o irregu-
lares.
580 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

do. La responsabilidad extracontractual del Estado es objetiva y directa,

la indemnización se ajustará a lo establecido en la ley.23
La ley define la actividad administrativa irregular como aquella que
causa daños a los bienes y derechos de los particulares, que no tienen
obligación jurídica de tolerar, por no existir fundamento legal o causa ju-
rídica de justificación que legitime el daño recibido.24
Son sujetos de esta ley los entes públicos federales, Poderes Judicial,
Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales au-
tónomos, dependencias, entidades de la administración pública federal, la
Procuraduría General de la República, los tribunales federales administra-
tivos y cualquier ente de carácter federal.25
Las disposiciones respecto a las indemnizaciones establecidas en esta
ley se aplicarán para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Intera-
mericana de Derechos Humanos, aceptadas por el Estado mexicano, con
relación al pago de indemnizaciones.26 A la Secretaría de Relaciones Exte-
riores le corresponde comunicar, tanto a la Comisión como a la Corte, la
aceptación y cumplimiento de las recomendaciones y fallos jurisdicciona-
les del ente público declarado responsable.27
No procederá la indemnización en los casos fortuitos y de fuerza ma-
yor, ni por los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la activi-
dad irregular del Estado; así como aquellos no previsibles o evitables
debido al estado de los conocimientos y la técnica existentes en el mo-
mento de los hechos, y cuando el solicitante de la indemnización sea el
causante del daño.28

23 Artículo 1o. de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).

24 Idem.
25 Artículo 2o. de la LFRPE.
26 La Convención Americana sobre Derechos Humanas (véase p. 7) establece dos or-
ganismos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. La Comisión promueve la observancia y defensa de los derechos
humanos, actúa mediante denuncia o queja por violación al Pacto; su competencia debe
ser admitida expresamente por los Estados; alienta la solución amistosa de los conflictos.
La Corte conoce una vez agotados los procedimientos previstos en las legislaciones in-
ternas de los Estados previa instancia de los Estados Partes o de la Comisión, y en los ca-
sos relativos a la interpretación del Pacto tiene funciones decisorias y consultivas.
27 Segundo párrafo, artículo 2o. de la LFRPE.
28 Artículo 3o. de la LFRPE.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 581

Los daños y perjuicios materiales de la lesión patrimonial reclamada,

incluidos los personales y morales, deben ser reales, evaluables en dine-
ro, relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudie-
ran afectar al común de la población.29
Los entes públicos federales cubrirán las indemnizaciones con cargo a
sus respectivos presupuestos, conforme a la disponibilidad presupuestaria
del ejercicio fiscal correspondiente, sin afectar sus programas. En la fija-
ción de las partidas presupuestales deberán preverse las indemnizaciones
que no se hubieren cumplimentado en el ejercicio inmediato anterior.30
La realización de las actividades administrativas de los servidores
públicos estará vigilada internamente; los entes públicos denunciarán
ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente
participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños para la acre-
ditación indebida de responsabilidad patrimonial del Estado, o para la
obtención indebida de indemnizaciones.
Los entes públicos federales incluirán en sus anteproyectos de presu-
puesto los recursos para cubrir los compromisos derivados de la respon-
sabilidad patrimonial conforme al orden establecido en el registro de in-
demnizaciones.31
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gas-
to Público Federal, autorizará el traspaso de los montos presupuestales
aprobados por las diferentes dependencias o entidades de la administra-
ción pública federal para responsabilidad patrimonial, cuando sea perti-
nente y se justifique.32
Las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas que exce-
dan el máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado serán
cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal.33

1. Las indemnizaciones34

La indemnización deberá pagarse en moneda nacional, podrá conve-

nirse en especie, la cuantificación se calculará de acuerdo con la fecha de
29 Artículo 4o. de la LFRPE.
30 Artículo 5o. de la LFRPE.
31 Artículo 6o. de la LFRPE.
32 Artículo 7o. de la LFRPE.
33 Artículo 8o. de la LFRPE.
34 Artículos 11 al 16 de la LFRPE.
582 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

lesión; la cantidad se actualizará al tiempo del cumplimiento, en caso de

retraso del cumplimiento del pago; la actualización procederá conforme a
lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación; los entes públicos po-
drán cubrirla mediante parcialidades en ejercicios fiscales subsecuen-
tes.35 Las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del
daño, personal y moral.
El monto de la indemnización por daños y perjuicios materiales se cal-
culará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley de Expropiación,
el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales
y demás disposiciones aplicables,36 considerando valores comerciales o
de mercado.
La indemnización en caso de daño personal tomará en cuenta los dic-
támenes médicos conforme lo dispuesto por riesgos de la Ley Federal del
Trabajo; el reclamante tendrá derecho a que se le cubran los gastos médi-
cos conforme lo antes citado. La indemnización por daño moral que el
Estado ejerza no excederá a veinte mil veces el salario mínimo general
diario vigente en el Distrito Federal por reclamante afectado; en caso de
muerte, el cálculo de indemnización se regirá por lo dispuesto en el Có-
digo Civil Federal en su artículo 1915.
El límite establecido a la indemnización tiene como objetivo evitar
abusos por parte de los administrados que repercutirían gravemente en
las finanzas públicas.

2. El procedimiento de responsabilidad patrimonial37

Los procedimientos en contra de la actuación administrativa irregular

de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte
interesada; se presentarán ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedi-
miento Administrativo, señalarán a los servidores públicos de conducta
irregular; el procedimiento de responsabilidad patrimonial exige que no
haya ningún procedimiento de impugnación pendiente, en cuyo caso el
primero se suspenderá hasta que los segundos causen estado.
35 Artículo 11 de la LFRPE.
36 Existen otras leyes que proveen supuestos de responsabilidad objetiva o por riesgo
creado, como la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, la Ley Aduanera,
con relación al extravío de bienes depositados en recintos fiscales, la Ley de Aviación
Civil, entre otras.
37 Artículos 17 al 26 de la LFRPE.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 583

El procedimiento deberá ajustarse, además de a esta ley, a lo dispuesto

por el Código Fiscal de la Federación en la vía jurisdiccional. La nulidad o
anulabilidad de los actos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccio-
nal contencioso-administrativa, no presupone derecho a la indemnización.
El daño causado al patrimonio de los particulares deberá acreditarse
tomado en cuenta los siguientes criterios: si las causas productoras del
daño son identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimo-
nial y la acción administrativa deberá probarse fehacientemente; la cau-
salidad única o concurrencia de hechos o condiciones causales, así como
la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada,
deberá probarse por la identificación precisa de los hechos que produjeron
el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstan-
cias originales o sobrevenidas que atenúen o agraven la lesión patrimonial
reclamada.
El procedimiento se somete a una normatividad expresa y no se deja
al arbitrio de quien resuelve. Se pretende disminuir el empleo de la dis-
crecionalidad que afecta la confianza en la actuación de las autoridades
administrativas.
La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante; al Esta-
do corresponde probar la participación de terceros o del propio recla-
mante; que los daños no son consecuencia de la actividad irregular del
Estado; que éstos derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o ine-
vitable según los conocimientos de la ciencia o técnica existentes al mo-
mento de su acaecimiento, o la existencia de la fuerza mayor que lo exo-
nera de responsabilidad patrimonial.
Las resoluciones a las reclamaciones que dicte el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa deberán contener: la relación de causali-
dad entre la actividad administrativa y la lesión producida, y la valoración
del daño o perjuicio causado, el monto en dinero o en especie de la indem-
nización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. En los
casos de concurrencia, en la resolución se deberán razonar los criterios de
imputación y la graduación correspondiente para cada caso particular.
El derecho de reclamar indemnización prescribe en un año, el término
empieza a correr a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera produ-
cido la lesión patrimonial, o a partir del momento en que hubieren cesado
sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo; cuando existan daños
de carácter físico o psíquico, el plazo de prescripción será de dos años y se
584 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

interrumpirá al iniciarse el procedimiento jurisdiccional donde se impug-

ne el acto administrativo.
Los reclamantes podrán celebrar convenio con los entes públicos fe-
derales para dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el
pago de una indemnización que las partes acuerden, para su validez se
requiere la aprobación de la contraloría interna o el órgano de vigilancia
correspondiente.

3. La concurrencia38

En caso de concurrencia, el pago de la indemnización deberá distri-

buirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimo-
nial reclamada, de acuerdo con su participación; para la distribución, las
autoridades administrativas deberán atribuir a cada ente público federal
los hechos o actos dañosos que provengan de su organización y operación;
éstos responderán únicamente de los actos dañosos de los servidores pú-
blicos que les estén adscritos. Los entes públicos federales responsables de
la prestación de un servicio público, cuya actividad haya producido los da-
ños, responderán de los mismos por prestación directa o con colaboración
interorgánica.
Los entes públicos federales que hubieren proyectado obras que hayan
sido ejecutadas por otras, responderán de los daños causados cuando las
segundas no hayan tenido el derecho de modificar el proyecto por cuya
causa se generó la lesión patrimonial reclamada; los entes públicos fede-
rales ejecutores responderán de los hechos cuando éstos no hubieran te-
nido como origen deficiencias en el proyecto elaborado.
Cuando en los actos dañosos concurra la autoridad federal y la local,
la primera responderá al pago de la indemnización en forma proporcio-
nal a su participación, y la entidad federativa en los términos de su pro-
pia legislación. El gobierno federal, a través de la Secretaría de la Fun-
ción Pública, podrá celebrar convenios de coordinación con las entidades
federativas respecto a la materia de la ley en comento.
Si el reclamante participa en las causas de la lesión, la proporción de
su participación en el daño se deducirá del monto de la indemnización to-
tal; si entre los causantes de la lesión no se identifica la exacta participa-
ción de cada uno de ellos, se establecerá entre éstos una responsabilidad
solidaria, y el pago de la indemnización se distribuirá en partes iguales.
38 Artículos 27, 28, 29 y 30 de la LFRPE.
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 585

Si las reclamaciones derivan de actos producidos a consecuencia de una

concesión de servicio público federal, y las lesiones patrimoniales hubie-
ren tenido como causa una determinación del concesionante que sea de
ineludible cumplimiento por el concesionario, el Estado responderá direc-
tamente. Los concesionarios tendrán la obligación de contratar seguros u
otorgar garantías en favor del concesionante, para el caso que la lesión re-
clamada haya sido causada por la actividad del concesionario y no reper-
cuta en el concesionante.

4. El derecho del Estado de repetir contra los servidores públicos39

El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la in-

demnización cubierta a los particulares cuando, previa substanciación
del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se de-
termine su responsabilidad y la falta administrativa sea de carácter grave.
El monto que se exija al servidor público formará parte de la sanción
económica que se le aplique.
De esta manera, no sólo será el Estado quien soporte la carga de las
indemnizaciones, sino que también los servidores públicos que hubieren
actuado de mala fe, ilicitud, dolo o negligencia, afrontarán las consecuen-
cias de sus actos.
La gravedad de la infracción se calificará de acuerdo con los criterios
que establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, y se tomarán en cuenta las pautas promedio de la ac-
tividad administrativa, la perturbación de la misma, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional y su relación con el resulta-
do dañoso.
El Estado podrá instruir el mismo procedimiento a los servidores pú-
blicos cuando le hayan ocasionado daños o perjuicios en sus bienes y de-
rechos derivados de faltas graves, sin perjuicio de lo aplicable por otras
leyes de la materia.
Los servidores públicos podrán impugnar las resoluciones administra-
tivas que les imponga la obligación de resarcir daños y perjuicios que el
Estado haya pagado a través del recurso de revocación o ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en los términos de la Ley Fe-
deral de Responsabilidades Administrativas.
39 Artículos 31 al 35 de la LFRPE.
586 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

La presentación de reclamaciones por responsabilidad patrimonial

del Estado interrumpirá los plazos de prescripción que la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos deter-
mina para iniciar el procedimiento disciplinario, los cuales se reanuda-
rán cuando quede firme la resolución que al efecto dicte el primero de
los procedimientos mencionados.
Las cantidades que se obtengan con motivo de las sanciones económi-
cas que las autoridades competentes impongan a los servidores públicos,
se adicionarán al monto de los recursos previstos para cubrir las obliga-
ciones indemnizatorias derivadas de la responsabilidad patrimonial de
los entes públicos federales.

X. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

Esta ley reglamenta el título cuarto de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; son sujetos de esta ley los servidores públicos
federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108 constitucio-
nal, y todas aquellas personas que manejen y apliquen recursos públicos
federales.
Procede la imposición de sanciones económicas cuando el incumpli-
miento de las obligaciones,40 previstas en el artículo 8o. de esta ley, pro-
duzcan beneficios o causen daños, las cuales podrán ser hasta de tres tan-
tos de los beneficios o daños causados.41

40 Cumplir el servicio encomendado, formular y ejecutar planes, programas, presu-

puestos de su competencia, utilizar los recursos asignados, rendir cuentas, custodiar y
cuidar documentación, observar buena conducta, comunicar al titular de la dependencia
las dudas fundadas, abstenerse de ejercer funciones de un empleo, abstenerse de disponer
de un subordinado, abstenerse de contratar un inhabilitado, abstenerse de tramitar asun-
tos de interés personal, abstenerse de recibir dádivas, abstenerse de recibir beneficios
adicionales, abstenerse de contratar personas por interés personal, presentar las declara-
ciones patrimoniales, atender con diligencia las resoluciones, supervisar los servidores
públicos sujetos a su dirección, denunciar omisiones de otro servidor público, proporcio-
nar la información oportunamente, abstenerse de celebrar contratos con inhabilitados,
abstenerse de inhibir la presentación de denuncias, abstenerse de inducir a otro empleado
a realizar actos que le reporten beneficios, abstenerse de adquirir bienes para sí a cargo
del erario, abstenerse de actos que impliquen incumplimientos legales, etcétera.
41 Artículo 15 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servi-
dores Públicos (LFRASP).
 JUSTICIA, PROCEDIMIENTO Y RESPONSABILIDAD DEL ESTADO 587

Los servidores públicos que resulten responsables en los términos de

las resoluciones administrativas podrán interponer el recurso de revoca-
ción o impugnarlas directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fis-
cal y Administrativa.42
Las sanciones económicas que se impongan constituirán créditos fis-
cales en favor del Erario Federal, y se harán efectivas mediante el proce-
dimiento administrativo de ejecución.43
El Sistema de Responsabilidad Patrimonial del Estado tardó muchos
años en llegar a nuestra legislación, aunque parcial, limitado solamente
al actuar administrativo, pretende restablecer la igualdad que se quebran-
ta al dañarse el patrimonio del particular por la actividad del Estado.
El Sistema fortalece la seguridad jurídica que se encuentra en estrecha
relación con un Estado responsable; a mayor responsabilidad del Estado,
mayor seguridad jurídica. En páginas anteriores establecimos que la se-
guridad jurídica es el objetivo primordial del Estado de derecho.
En la medida que el Estado asuma la responsabilidad de sus actos, en
esa medida se acrecentará la confianza de los administrados. La justicia
y equidad exigen que el Estado indemnice a los particulares por los da-
ños causados por los actos administrativos, y conforme a la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado esta indemnización procederá
por los actos administrativos irregulares.
Esperamos que a corto plazo la responsabilidad patrimonial del Esta-
do, que hasta ahora se limita al actuar administrativo irregular, se extien-
da a todas sus actuaciones.

XI. BIBLIOGRAFÍA

FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Panorama del derecho mexicano. Derecho ad-

ministrativo, México, McGraw-Hill, 1998.
FIX-ZAMUDIO, Héctor, Introducción a la justicia administrativa en el or-
denamiento mexicano, México, Colegio Nacional, 1983.
RODRÍGUEZ ELIZONDO, José A., Protección jurisdiccional de los admi-
nistrados (El exceso de poder), Santiago, Editorial Jurídica de Chile,
1961.

42 Artículo 25 de la LFRASP.
43 Artículo 30 de la LFRASP.
588 LUCINDA VILLARREAL CORRALES

SERRA ROJAS, Andrés, Derecho administrativo, 12a. ed., México, Porrúa,

1983, t. I.
VÁZQUEZ ALFARO, José Luis, Evolución y perspectiva de los órganos de
jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano, México,
UNAM, 1991.
VEDEL, Georges, Derecho administrativo, 6a. ed., Madrid, Aguilar, 1980.