Huamani Mujica Suyana Influencia

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO
La influencia de las redes transnacionales de sociedad civil en la

implementación de la política de formalización de territorios indígenas
en la Amazonía peruana. El caso de la cooperación noruega
Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Gobierno
Mención en Políticas Públicas y Gestión Pública
AUTOR
Suyana Huamani Mujica
ASESOR
Mg. Sofía Isabel Vizcarra Castillo
LIMA – PERÚ
2017
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 8
1. LAS REDES TRANSNACIONALES DE ADVOCACY Y SU INFLUENCIA EN
LAS DECISIONES PÚBLICAS ..............................................................................14
1.1 Las redes transnacionales de advocacy ...................................................... 16
1.2 Estrategias de influencia de las redes transnacionales ............................... 22
1.3 Etapas de influencia..................................................................................... 27
1.4 Respuesta del Estado a la influencia .......................................................... 30
2. SITUACIÓN DE LA FORMALIZACIÓN DE TERRITORIOS INDÍGENAS EN LA
AGENDA DEL GOBIERNO PERUANO Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
...............................................................................................................................35
2.1 Territorios indígenas y agendas públicas nacionales................................... 35
A. Territorios indígenas, comunidades nativas y titulación ............................. 35
B. Situación de la titulación de comunidades nativas al 2015. ....................... 43
2.2 Territorios indígenas en las agendas internacionales .................................. 54
A. Foros internacionales de reconocimiento de derechos indígenas.............. 54
B. Las discusiones de los territorios indígenas para reducir la deforestación. 57
3. REDES TRANSNACIONALES DE ADVOCACY Y ACTORES ESTATALES ....65
3.1 Actores nacionales....................................................................................... 66
A. El movimiento indígena nacional ............................................................... 66
B. Las redes de ONG sobre los bosques. ..................................................... 68
C. Actores estales nacionales. ....................................................................... 72
3.2 Actores Internacionales ............................................................................... 76
A. Las redes de ONG internacionales ............................................................ 76
B. Las agencias de cooperación internacional. El rol del Gobierno Noruego 80
C. Organismos internacionales: ..................................................................... 83
4. LA TITULACIÓN DE COMUNIDADES NATIVAS COMO ESTRATEGIA PARA
REDUCIR LA DEFORESTACIÓN..........................................................................88
3
4.1 Titulación clave para reducir la deforestación: Construyendo una narrativa

nacional ............................................................................................................. 88
4.2 Apalancamiento de aliados y recursos de cooperación internacional para la
titulación ............................................................................................................. 95
A. Programa de Reducción de Emisiones (RPP) ........................................... 98
B. Programa de Inversión Forestal (FIP) ........................................................ 99
C. Mecanismo Dedicado Específico para pueblos indígenas (MDE) Saweto 101
D. Declaración Conjunta de Intención entre Perú, Noruega y Alemania ...... 102
4.3 La apertura del gobierno para la titulación ................................................. 108
CONCLUSIONES ................................................................................................111
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................117
4
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a todas esas personas que hicieron posible la construcción de esta tesis.
A Derecho Ambiente y Recursos Naturales, DAR, por darme la oportunidad, no solo
de involucrarme con los actores estudiados en esta tesis y compartir sus reflexiones,
sino también de trabajar con un excelente equipo de personas con gran
compromiso, profesionalismo e ímpetu para generar políticas mejores y más justas.
A las organizaciones indígenas por la confianza y la oportunidad de aprender y
compartir sus luchas.
Quisiera agradecer también a mi asesora, Sofía Vizcarra, por el apoyo, la paciencia
y la exigencia constante durante la elaboración de este trabajo de investigación.
También agradezco a mi familia por todo su cariño y apoyo incondicional. En
especial, a Mari y Jota, mis padres, por respaldar cada aventura que emprendo; y a
Luz y Marinia, mis cómplices, por su disposición, la compañía y el aliento para
culminar esta tesis.
Finalmente a mis amigos que siempre han estado presente y cuyas voces han sido
motivadoras.
5
RESUMEN:
Una de las principales demandas de los pueblos indígenas es el reconocimiento y
seguridad jurídica de sus territorios. En Perú se realiza a través del otorgamiento de
títulos a comunidades nativas, política que se viene dando desde la década de los
setenta, pero que a la fecha no ha culminado, existiendo todavía una demanda
considerable de comunidades nativas por titular. La presente investigación estudia
cómo las organizaciones indígenas amazónicas peruanas han logrado influenciar
en las políticas nacionales de reducción de deforestación para implementar el
proceso de titulación de comunidades nativas. Para ello se estudia a las redes
transnacionales de advocacy formadas para este fin, quienes siguiendo el patrón
boomerang , emplean la presión a organismos internacionales y otros Estados como
Noruega, los cuales a su vez generan influencia, para lograr cambios en las políticas
domésticas. Así, los pueblos indígenas amazónicos se posicionaron en las
discusiones internacionales sobre la reducción de la deforestación y el cambio
climático, generando redes transnacionales que les permiten tener influencia a nivel
nacional e internacional, y fueron exitosos en conseguir recursos financieros de la
cooperación internacional climática para culminar los procesos de titulación de las
comunidades nativas en el país.

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LISTA DE ACRÓNIMOS
Aidesep: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana

BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BMUB: Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza,
Construcción y Seguridad Nuclear
Cenagro: Censo Nacional Agropecuario.
CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático.
Coica: Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca
Amazónica
Conap: Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú
COP: Conferencia de las Partes
FCPF: Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques
FIP: Programa de Inversión Forestal
GEI: Gases efecto invernadero
GIZ: Cooperación Alemana para el Desarrollo
MDE: Mecanismo Dedicado Específico para pueblos indígenas y
comunidades locales
Minagri: Ministerio de Agricultura y Riego
Minam: Ministerio del Ambiente
PETT: Proyecto Especial Titulación de Tierras
PNCB: Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación
del Cambio Climático
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PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PTRT3: Proyecto de Catastro Titulación y Registro de Tierras Rurales en el
Perú tercera fase.
REDD / REDD+: Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación de
Bosques.
RIA: REDD Indígena amazónico
RPP: Plan nacional de preparación de REDD+

Serfor: Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
Sernanp: Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
8
INTRODUCCIÓN
Los actores no estales emplean diversas estrategias y prácticas para canalizar sus
demandas. En el caso de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y
movimientos sociales, a diferencia de otros actores como empresas, su disposición
de y el acceso a los tomadores de decisiones es limitada por lo que deben de valerse
de otras estrategias además del lobby y de las vías formales para lograr influenciar.
Ese es el caso de las organizaciones indígenas, quienes al ser un grupo minoritario
disponen de poco acceso por las vías formales democráticas para lograr que sus
demandas ingresen en la agenda de gobierno, más aún cuando se trata de temas
sensibles como la demanda de formalización de los territorios que han ocupado
históricamente y que son ricos en recursos naturales. Es así que frecuentemente
acuden a instancias y actores internacionales en busca de apoyo para lograr
influencia en sus gobiernos.
En Perú la formalización de los territorios indígenas se realiza a través del
otorgamiento de títulos a comunidades nativas, política que se viene dando desde
la década de los setenta; no obstante, a la fecha este proceso de titulación aún no

9
ha culminado, existiendo una demanda considerable de comunidades nativas por
titular. Durante la última década han sido pocas las comunidades que han logrado
un título y varios los intentos por reducir las garantías jurídicas de sus territorios.
Mientras tanto, en el plano internacional, desde la década pasada la discusión de
los territorios indígenas ha tomado especial relevancia en el marco de la reducción
de la deforestación para enfrentar al cambio climático, donde la tenencia de
territorios indígenas empieza a considerarse como una estrategia positiva para
estos fines. Perú, al ser un país con abundante cobertura forestal, ha participado de
estas discusiones y logrado obtener financiamiento internacional para realizar
acciones de reducción de deforestación entras las que se encuentra la titulación de
las comunidades nativas. Este proceso de inclusión de la titulación en las
estrategias de deforestación en Perú no ha sido automático, sino más bien responde
a la presión de las organizaciones indígenas en conjunto con una diversidad de
organizaciones nacionales e internacionales que posibilitan la influencia en ambos
niveles, formando así una red transnacional de advocacy. Estas redes, que cada
vez se tornan más importantes en los cambios de políticas y en el establecimiento
de la agenda, han sido poco estudiadas en la ciencia política nacional, quienes
suelen enfocarse en los actores nacionales y sus estrategias de influencia pero a
escala nacional.
Buscando llenar este vacío, el objetivo de la presente tesis es comprender cómo se
ha estructurado la influencia de las redes transnacionales de advocacy
ambientalista en la implementación de la política de formalización de territorios

10
indígenas en la Amazonía peruana, a través del análisis de los procesos de diseño
de proyectos e iniciativas financiadas por la cooperación internacional que tienen
por fin reducir la deforestación para contribuir al cambio climático entre los años
2013 y 2016.
Además para comprender mejor el fenómeno de estudio se han planteado las
siguientes preguntas que ayudan a detallar el proceso de influencia:
• Describir la situación de las políticas de formalización de territorios de
comunidades nativas en Perú y su relación en el marco de las discusiones
internacionales sobre reducción de la deforestación y cambio climático.
• Describir el funcionamiento y práctica de las redes transnacionales de
advocacy y de los actores estatales en la influencia sobre la
implementación de la política de titulación de comunidades nativas en
Perú.
• Establecer los factores que configuraron la implementación de acciones
de titulación de comunidades nativas en la Amazonía peruana.
A fin de responder a estos objetivos, el estudio realiza un análisis descriptivo de los
principales hechos que fueron configurando el proceso de influencia de las redes de
advocacy al observar el proceso de diseño de los proyectos e iniciativas de
cooperación internacional sobre bosques y cambio climático que el gobierno
peruano ha suscrito entre los años 2013 y 2016, que incluyen entre sus
componentes, financiamiento para la titulación de comunidades nativas, centrando

11
su atención en la cooperación Noruega al ser el donante que más contribuye en
estos temas a nivel nacional e internacional.
Para ello se ha consultado tanto fuentes primarias como secundarias de
información. En cuanto a las primarias se han realizado entrevistas
semiestructuradas a actores estatales, de la cooperación internacional,
organizaciones indígenas y de la sociedad civil nacional e internacional involucradas
en el proceso de diseño de las iniciativas y proyectos, especialmente asociados a
la suscripción del acuerdo entre el gobierno peruano y la cooperación noruega sobre
reducción de deforestación. Asimismo, se ha realizado observación participante en
espacios de discusión de dichos proyectos. En cuanto a las secundarias, se
consultaron normas, perfiles de proyectos y materiales que dan cuenta del proceso
de diseño de los proyectos y la participación de las redes de advocacy.
En el primer capítulo de este estudio se explora los elementos teóricos que ayudan
a comprender el funcionamiento de las redes transnacionales de advocacy, sus
características y las formas de influencia propias que realiza en la arena
internacional y nacional. Para ello se toman conceptos de la teoría de los
movimientos sociales, así como de las políticas públicas, lo relativo al
establecimiento de la agenda y el cambio en las políticas públicas.
El segundo capítulo analiza la situación de los territorios indígenas en Perú y su
abordaje en la agenda internacional. Partiendo por describir el nivel de
reconocimiento de derechos territoriales que ha alcanzado los pueblos indígenas en

12
la normativa nacional, sus características e implicancias respecto a la seguridad de
la tenencia, haciendo un breve repaso de los cambios que ha tenido desde su
reconocimiento en la década de los setenta. También se analiza la implementación
de la titulación de comunidades, describiendo los principales problemas en términos
de información, institucionalidad y procedimientos que implica el proceso de
titulación. Ello a fin de identificar los niveles de demandas que tienen los pueblos
indígenas peruanos en materia de territorio y describir la apertura del Estado para
recibir esas dichas demandas.
Asimismo, el capítulo realiza un recuento breve de los principales foros
internacionales donde se aborda la problemática de los pueblos indígenas respecto
al territorio y sus derechos, así como la apertura de nuevos espacios internacionales
como la Convención Marco de las Unidas para el Cambio Climático donde se genera
el Mecanismo para la reducción de las emisiones de la deforestación que se torna
en ventana de oportunidad para la generación de discusión de los derechos
territoriales de los pueblos indígenas y el funcionamiento de las redes de advocacy.
En el tercer capítulo se analizan los actores que participan en el proceso de
influencia para la implementación de la titulación de las comunidades nativas. Para
ello, se clasifica a los actores en nacionales e internacionales en función de dónde
predomina su ámbito de acción, a su vez dividiéndoles entre: ONG, movimientos,
cooperación internacional, organismos internacionales y actores estatales (donde
recae la influencia).
13
Finalmente, en el cuarto capítulo estudiamos las estrategias y condiciones que
hacen posibles la influencia de las redes de advocacy sobre los Estados, analizando
la construcción de las narrativas o argumentaciones que se emplean para el
posicionamiento de la agenda, las estrategias para el apalancamiento de aliados
internacionales que ayuden a ejercer presión a través de la obtención de recursos
financieros para la titulación; y los niveles de apertura que tiene la entidades
gubernamentales sujetos de presión.

14
1. LAS REDES TRANSNACIONALES DE ADVOCACY Y SU INFLUENCIA EN
LAS DECISIONES PÚBLICAS
¿Cómo un actor no estatal puede lograr influenciar en las decisiones públicas? Sin
duda existen varios mecanismos que a su vez dependen del tipo de actor, de su
disposición de recursos y del contexto político. Normativamente, en una democracia
se espera que las demandas de la sociedad puedan ser canalizadas a través de
partidos políticos que se encarguen de introducirlas en la agenda pública y
convertirlas en políticas públicas. Sin embargo, esto no siempre ocurre así y menos
aun cuando se trata de una “democracia sin partidos” (Tanaka 2005; Melendez
2012; Dargent y Muñoz 2012) como es el caso peruano.
Las formas de influencia que se realizan por fuera de las vías institucionales que
ofrece un régimen democrático, son diversas: partidos políticos, incluyen una gama
de prácticas como es el lobby y la captura del Estado, ambos generalmente
asociados a los grupos económicos de poder; los movimientos sociales, que
estructuran demandas en base a la acción colectiva contenciosa; la presión directa

15
de los emprendedores de políticas que incluyen a organizaciones no
gubernamentales (ONG), activistas, think tanks, entre otros que ponen a disposición
sus recursos para lograr cambios en las políticas públicas. Todo ello en un contexto
de globalización, donde las políticas internacionales se vuelven cada vez más
importantes en el gobierno nacional y donde los actores no estatales tienen mayor
facilidad para acceder a recursos que brinda la arena internacional.
Desde diferentes perspectivas teóricas se ha estudiado la influencia de estos grupos
en las decisiones públicas. En la presente investigación nos centraremos en la
influencia que realizan los actores de la sociedad civil organizada. Varios de estos
estudios se han concentrado en la capacidad organizativa y de acción colectiva de
estas organizaciones que desarrollan una política contenciosa, de enfrentamiento y
conflicto (Paz 2015); también los estudios se han centrado en sus efectos en
términos de la conformación de un movimiento nacional (Bebbington, Scurrah y
Bielich 2011), o en términos de la reconfiguración del escenario político nacional y
subnacional (Melendez 2012). Estos procesos se han estudiado principalmente
desde los movimientos sociales. Sin embargo, en menor medida se ha prestado
atención a la influencia que tienen en términos de inclusión de nuevas políticas
públicas y el cambio de las mismas.
Desde las políticas públicas, la influencia se estudia en la definición de las agendas
gubernamentales y en el cambio en las políticas públicas, donde los actores no
estatales pueden tener un rol relevante. Estos estudios se centran en comprender
cómo el gobierno decide intervenir o no sobre un determinado asunto, poniendo

16
particular énfasis en el proceso decisional que ocurre para atender un problema
público y dar una alternativa de solución (Aguilar 1993; Kingdon 2006; Alza 2014).
Ambas perspectivas teóricas buscan estudiar la relación Estado-sociedad, una con
una mirada más centrada en los actores sociales, sus redes, narrativas y prácticas,
y otra en la respuesta del Estado y su burocracia a través de generación de
respuestas. Y Recogiendo elementos teóricos que proporcionan la sociología y la
ciencia política, desde la primera, con el estudio de los movimientos sociales y
desde la segunda con el estudio de las políticas públicas; se recopilan conceptos
que permiten analizar el funcionamiento de las redes transnacionales de actores no
estales y su influencia en las políticas públicas nacionales. Pues como señala
López, “el análisis de las políticas puede ayudar a comprender mejor las
posibilidades de acción de los movimientos para el logro de sus metas, mientras
que el análisis de estos últimos puede contribuir a una comprensión mayor del
proceso de formulación de las políticas” (2012: 163).
1.1 Las redes transnacionales de advocacy
En un mundo cada vez más conectado, donde las fronteras son superadas por las
redes de comunicación, donde la disposición de información se ha vuelto sincrónico
gracias al internet y las nuevas tecnologías, los activistas y organizaciones de

17
sociedad civil tienen un mayor margen de acción para conectar sus preocupaciones
locales con los procesos internacionales y viceversa. Su capacidad de acción en la
arena doméstica puede adquirir mayor dimensión valiéndose de los recursos que
ofrecen las redes internacionales, o puede enfocarse a atender los “problemas
globales” aterrizándolas a un plano nacional de contención.
Los activistas se han valido de las redes transnacionales para lograr influenciar en
la política nacional e internacional, convirtiéndose en un actor cada vez más
relevante en los organismos internacionales donde suelen participar. En el plano
nacional, actúan como actores que buscan internacionalizar las demandas para
poder obtener una respuesta del gobierno nacional. En todos esos casos, los
activistas articulan acciones con las redes transnacionales que se encargan
principalmente de movilizar información.
Existen tres tipos de procesos transnacionales que involucra el activismo de
acuerdo a della Porta y Tarrow (2005). Primero, la difusión, que es la forma más
clásica de acción transnacional; no necesariamente involucra el establecimiento de
redes conectadas a través de las fronteras, sino solo que los activistas en un país o
región establezcan una forma organizacional y desde allí desarrollan marcos de
acción colectiva que luego se difunden y replican en otros países o localidades;
como son las recientes protestas de Occupy Wall Street en Estados unidos y de los
Indignados en España. Una segunda forma es la internalización, cuando la
contención que tiene sus orígenes en el exterior, sea en un organismos
internacional, se traslada a desarrollarse en un territorio nacional; por ejemplo

18
algunas decisiones que provengan de organismos internacionales como las
instituciones financieras internacionales, terminan generando movimientos en
países específicos. Y, tercero, la externalización, que implica que los movimientos
y activistas nacionales, por lo general débiles, escalen su acción colectiva hacia el
nivel internacional a fin de ganar apoyo e influenciar en sus gobiernos nacionales.
Precisamente será en el tercer tipo de proceso en el que nos enfocaremos, donde
las acciones nacionales escalan a nivel internacional para lograr presión sobre un
gobierno. Las principales estudiosas de este fenómeno han sido Keck y Sikkink
(1998), quienes han teorizado sobre las estrategias de las que se valen las redes
transnacionales en esta forma de acción colectiva, así como su influencia. Si bien
las autoras están pensando en la política internacional, sus propuestas teóricas
resultan útiles para comprender la dinámica de influencia en la política nacional
debido a que las redes transnacionales al tener su origen en el ámbito nacional,
además de buscar ejercer presión sobre organismos internacionales u otros
gobiernos, su objetivo final es lograr un efecto en las decisiones del gobierno
nacional.
¿A qué nos referimos con redes transnacionales de advocacy? Para Keck y Sikkink,
“las redes son formas de organizaciones caracterizadas por patrones de
comunicación e intercambio voluntarios, recíprocos y horizontales” (1998: 8)1. Las
autoras señalan que el concepto “red” se aplica mejor porque “resalta la relación
1
Las citas textuales de las autoras Keck y Sikkink son traducción propia.
19
abierta y fluida entre actores comprometidos y conocidos que trabajan en un área
temática especializada” (1998: 8). Este tipo de redes a diferencia de otras
transnacionales, tiene una característica central que son los principios e ideas
comunes que definen a la organización: “Están organizadas para promover causas,
ideas de principios y normas; y usualmente involucran individuos promoviendo
cambios de políticas que no pueden vincularse fácilmente a una comprensión
racionalista acerca de sus ‘intereses’” (Keck y Sikkink 1998: 8-9), incluyendo
principalmente a activistas, movimientos sociales, ONG, actores que buscan
promover un cambio en torno a un ideario.
Otros académicos han denominado a esta forma de acción colectiva transnacional
como coaliciones transnacionales (Tarrow 2005) o movimientos transnacionales
(Claeys y delgado 2015); sin embargo, consideramos que el concepto de redes
permite un mejor entendimiento del fenómeno de la externalización de la acción
colectiva y la influencia sobre los gobiernos. “Las coaliciones son un arreglo
orientado a medios que permitan distinguir entidades organizacionales de recursos
comunes a fin de producir un cambio”, señala Tarrow (2005: 164), sin embargo, esta
definición implicaría que entre los miembros de la red existiese un acuerdo común
que precede las acciones y a la generación de estrategias para lograr influencia. Lo
cual no siempre sucede así, porque más de las veces se trata de un acuerdo
implícito que está delimitado por el marco de valores e ideas. Además el acuerdo
supone que existe una cooperación explícita para lograr un determinado fin. Por el
contrario, como observan Keck y Sikkink, las redes suelen caracterizarse por una
20
constante relación de cooperación y tensión entre sus miembros, que redefine sus
agendas propias y reconstruye frecuentemente el marco común de acción que
brinda identidad a la red (Spalding 2013: 6). La red brinda un marco de acción más
amplio, mientras la coalición se orienta a fines específicos donde se produce una
convergencia y cooperación explícitas. Entonces, en determinados momentos las
redes podrían llegar a ser coaliciones, dependiendo del nivel de cooperación que
desarrollen entre los miembros.
Asimismo, estas redes no siempre son movimientos, pueden incluir a movimientos
locales o nacionales; pero para llegar a ser un movimiento transnacional
propiamente requerirían tener como recurso principal la “acción colectiva
contenciosa” (Tarrow 1994), es decir, “interacciones sostenidas entre los
desafiantes y las autoridades sobre temas de políticas y/o cultura” (Meyer y
Corrigall-Brown 2004: 6, citado en Tarrow 2005: 165). Los movimientos implican la
generación de una movilización o protesta sostenida que además involucraría el
desarrollo de identidades fuertes entre los miembros de la red o coalición y que
estas se mantengan en el tiempo. Pero centrarnos solo en movimientos perdería de
vista a los otros actores que forman parte de la red para lograr influencia, como las
ONG, fundaciones e incluso actores estatales y de los organismos internacionales
que brindan apoyo en la consecución de influencia (Keck y Sikkink 1998).
De acuerdo a estas autoras, las redes de advocacy presentan cuatro características:
a) La centralidad en valores o ideas de principios; b) la creencia de que los
individuos pueden hacer la diferencia; c) el uso creativo de información y d) el

21
empleo de campañas sofisticadas por parte de actores no gubernamentales (Keck
y Sikkink 1998: 2).
De aquí desprendemos dos elementos importantes. Por un lado, la centralidad de
los valores o principios en la motivación de las redes transnacionales de advocacy
que los diferencia de otras como las redes de empresas o corporaciones que están
marcadas por el interés y sus objetivos son “instrumentales”; también de las redes
de científicos, cuya motivación es generar conocimientos técnicos y discusiones
epistemológicas. Y por el otro lado, el empleo de la información como elemento
clave de su estrategia de influencia, a los que denominan “la política informativa” o
el empleo estratégico de la información.
Entonces nos encontramos frente a actores que cumplirían lo que Kingdon llamaría
“emprendedores de políticas”, agentes que “están dispuesto a invertir sus recursos
(tiempo, energía, reputación, dinero) para promover una posición a cambio de una
ganancia futura anticipada en forma de beneficios materiales, propositivos o
solidarios” (2014: 179); para lo cual están enfocados a generar preocupación pública
por un problema, plantear una solución e identificar la ventana de oportunidad para
generar el cambio. En el caso del estudio a los activistas, cuya motivación son los
principios y valores, las ganancias son solidarias. Las prácticas y estrategias de
acción de las que se valen se desarrollan tanto en la esfera nacional como
internacional pues su objetivo es el cambio, sea de la política nacional o
internacional, así como de las narrativas y los discursos vigentes sobre un tema
22
particular. No necesariamente expresan un interés, en el sentido económico de
lograr un beneficio colectivo o personal.
1.2 Estrategias de influencia de las redes transnacionales
Como se mencionó las redes buscan influenciar en las políticas y las discusiones
de la agenda nacional e internacional. Al tratarse de casos de externalización de la
acción colectiva, el objetivo último es la política nacional. Entonces las redes buscan
influenciar, generar atención sobre un tema particular, generar políticas, cambiar
comportamientos tanto de la sociedad como del Estado. Keck y Sikkin (1998)
plantean tres condiciones por las que surgen estas redes:
[C]uando 1) los canales entre los grupos nacionales y sus gobiernos están
bloqueados u obstaculizados, o cuando dichos canales son inefectivos para resolver
un conflicto, estableciendo una suerte de patrón de influencia “boomerang”,
característico de estas redes; 2) los activistas o “emprendedores de políticas”
consideran que la red impulsará sus misiones y campañas, por lo que las promueven
activamente 3) las conferencias y otras formas de contacto internacional crean
arenas para formar redes y fortalecerlas. (Keck y Sikkin 1998: 12)
Efectivamente, un recurso común del que se valen los actores de la sociedad civil
cuando los canales de participación están limitados, es recurrir a la arena
internacional y generar presión sobre sus gobiernos. Como bien señala Spalding
(2011) este modelo del boomerang pareciera una estrategia más frecuente en
23
regímenes no democráticos, y en menor medida en regímenes democráticos porque
supone que existe una mayor apertura para la participación de la sociedad civil, sin
embargo, resulta una práctica necesaria principalmente para grupos minoritarios
que tienen poca capacidad de participación en la agenda pública nacional y que en
varios casos implica demandas de reconocimiento, y aseguramiento, de derechos.
Por ello esta estrategia ha sido empleada frecuentemente por las redes
ambientalistas, de derechos humanos, indígenas, mujeres y grupos LGTB (della
Porta y Tarrow 2005; Tarrow 2005; Keck y Sikkin 1998) o en las negociaciones de
acuerdos bilaterales (Von Bulow 2010). En todos estos casos las redes han
fomentado contacto internacional y han desarrollado acciones en diversos foros
internacionales, identificando a los más receptivos y con mayores recursos políticos
para generar influencia.
Las estrategias que se usarán dentro del modelo boomerang para lograr influencia
dependerán en buena medida del contexto nacional, del nivel de apertura que se
tenga sobre un asunto. Tarrow (2005) profundiza en este aspecto tres puntos a
considerar para el funcionamiento del boomerang. Primero, en el contexto
doméstico, es necesario precisar si se trata propiamente de un bloqueo donde
ocurre incluso represión o más bien se trata de una falta de respuesta a las
demandas domésticas. No es lo mismo externalizar reclamos para detener
vulneraciones que atentan contra la integridad física de las personas, que reclamar
por el reconocimiento de un derecho en la legislación nacional. Segundo, la
oportunidad para lograr apoyo internacional pasa por enmarcar (frame) el reclamo
24
en la arena internacional de tal forma que pueda captar mayor atención, lo cual
implica una contextualización de las narrativas. Y, tercero, referido propiamente a
las formas de acción colectiva transnacional, que pueden ser la política de la
información, el acceso institucional o generar una acción directa para ganar
atención. Aunque Tarrow (2005) señala que el uso de alguna de ellas será
determinado por el contexto nacional, estas formas de acción no son excluyentes.
En la práctica las redes transnacionales pueden usar más de una de estas formas
a la vez en busca de ser más efectivos.
¿De qué tácticas se valen las organizaciones transnacionales? Para lograr
influencia principalmente se valen de la gestión estratégicamente política que
realizan de la información y su capacidad para lograr e incrementar apoyo de
actores más poderosos en una forma de “bola de nieve”. Keck y Sikkin (1998: 16)
identifican “i) la generación y uso político de la información, ii) la difusión de
información a través de narrativas de la causa que puedan generar solidaridad en
el público y los actores a los que está orientado, iii) el apalancamiento de apoyo de
aliados más poderosos a fin de que ayuden en la incidencia, y iv) la presión a través
de la rendición de cuentas para hacer cumplir una política a los actores que se han
adherido a ella”2.
2
Además de estas tácticas, Tarrow (2005) identifica al “acceso directo” que es el uso de mecanismo
institucionalizados en organismos internacionales para poder presentar reclamos a estas entidades,
como los tribunales de justicia o los organismos regionales de integración, instituciones financieras
internacionales entre otros. También a la “acción directa” que es la aplicación de la acción colectiva
contenciosa en espacios internacionales.
25
Tanto en la primera y segunda táctica, se desarrolla el proceso de “enmarcamiento”
(framing) (Tarrow 1994) mediante la cual se construyen narrativas que serán los
elementos centrales de la estrategia de influencia, tanto para ganar apalancamiento,
como para poder mantener los vínculos al interior de la red. No solo se basa en la
construcción de historias que puedan generar empatía en un público lejano, también
deben proporcionar conocimiento técnico que pueda hacer factible la receptividad
de los hacedores de políticas. Como señala Majone (1997), la argumentación es
clave para poder configurar un problema público y su respuesta en las políticas
públicas3. En ese sentido, incluso las redes funcionan como fuentes de información
técnica y son actores relevantes en el debate dentro de las comunidades de política
(policy community) o “redes de asunto4”. En un contexto donde las políticas
requieren de información técnica que justifique una “decisión correcta” (Aguilar
1993), acompañar la información con estadísticas y evidencia es importante para
las redes. Finalmente, la información tiene un rol relevante para el funcionamiento
mismo al interior de la red, porque su circulación e intercambio ayuda a generar
confianza entre los miembros y crea los vínculos de cooperación para que cada
miembro pueda disponer de ella en sus estrategias de cabildeo. Las redes necesitan
3
En este punto existe una coincidencia entre la teoría de los movimientos sociales y la teoría de las
políticas públicas, pues en ambos el rol del discursos es clave para configurar por un lado la identidad
y el marco de acción del movimiento social (o la red transnacional), y por el otro, para que un tema
ingrese en la agenda pública y para la argumentación de la toma de decisiones sobre una política.
Es la definición del “framing” o enmarcamiento donde se configura un problema público (López 2012),
detrás de ese framing están los actores sociales.
4
De acuerdo a Eclo (1993), las redes de asunto están conformadas por expertos quienes comparte
conocimientos sobre un determinado tema. Estos expertos no son solo son profesionales o
estudiosos del tema, también incluye personas que tienen un conocimientos del tema en base a su
experiencia y son reconocidos como tales.
26
asegurar el intercambio fluido de información, principalmente entre los miembros
internacionales y nacionales. Cuanto mayor sea este tráfico, más densa se vuelve
una red (Keck y Sikkink 1998).
El apalancamiento de apoyo para una determinada causa se construye en base a
la influencia de actores claves y la identificación de foros o arenas políticas que
tengan receptividad sobre el tema. Por lo general mucho de los espacios de las
Naciones Unidas facilitan esta participación, no tanto así los organismos referidos
al comercio internacional. Los activistas deben buscar el foro donde puedan ser
conectadas sus demandas. En el caso de los pueblos indígenas, con una larga
experiencia, vienen participando en diversos foros para el reconocimiento de sus
derechos como son la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Asamblea
General de las Naciones Unidas y últimamente en la Convención Marco de las
Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), al interior de los cuales
buscan obtener aliados que ayuden a que lo ganado en el plano internacional pueda
contribuir al ejercicio de sus derechos en el plano nacional. Esta participación en
espacios internacionales no excluye la realización de movilizaciones o protestas
masiva, aunque como señalan Keck y Sikkink (1998), estos son más la excepción y
se realizan en momentos estratégicos. También pueden contribuir a la generación
de un movimiento que escale la movilización al plano nacional, como ha evidenciado
Spalding (2013) estudiando los movimientos anti mineros en El Salvador.
El apalancamiento de apoyo de actores claves implica ir ganando más adeptos a la
causa, para ello las redes se sustentan en la reputación (sea como proveedores de
27
información) y en la legitimidad, que a su vez se sustenta en la credibilidad de los
miembros y en el caso de las organizaciones con bases y brókeres, actores que
son el vínculo entre dos o más actores sociales (Tarrow 2005), al ser reconocidos
como tales por sus representados y teniendo capacidad de movilizar a sus bases.
El apoyo que se apalanca puede implicar la obtención de recursos para las acciones
de incidencia, además de apoyo moral de instituciones y organizaciones más
poderosas y con capacidad de acción en otros escenarios que pueden ayudar en la
difusión de un tema o de introducirlos en otros foros relevantes. Este apoyo es
importante para aplicar la técnica de rendición de cuentas, una vez que un Estado
asume incluso solo en el discurso la causa que la red empuja, se puede presionar
para que avance en los siguientes pasos, sea de reconocerlo como parte de su
agenda gubernamental, o de incorporarlo en sus políticas nacionales.
1.3 Etapas de influencia
Para determinar si una red transnacional o un actor han tenido influencia o no, es
necesario determinar qué se entiende por lograr influencia, en términos de qué se
evalúa esta influencia y sobré quiénes se logra influencia. La influencia implica un
cambio de conducta en un determinado actor o un colectivo. Como nuestro interés
está centrado en las políticas públicas, diremos que implica un cambio en los
28
hacedores de políticas, en el proceso decisional sobre un determinado asunto, es
decir, cuando la decisión que se toma es a fin a lo que las redes demandan. A
diferencia de otros resultados de presión, como los políticos, culturales o
institucionales, los resultados sobre políticas son más fáciles de observar. Como se
mencionó antes, un rasgo distintivo de las redes transnacionales de advocacy es su
motivación por valores e ideas comunes y su actuación sobre “actores objetivo” para
lograr hacer presión en un determinado Estado, siguiendo el patrón del boomerang.
En ese sentido, el tipo de presión que se espera en un Estado está referido
principalmente en la generación o cambio de políticas en el ámbito nacional. El tipo
de respuesta que se puede esperar del Estado comprende la aprobación de una
norma, la implementación de un programa, la creación una entidad pública y el
financiamiento de determinadas acciones.
Como la táctica es lograr apalancamiento de actores, la influencia puede ser múltiple
y gradual. Su evaluación final se realizará en términos del logro del objetivo último
perseguido: si la narrativa de cambio logra ser incorporada en las decisiones
públicas nacionales, los organismos internacionales y en los demás actores
objetivo. Para redes, esto incluso puede suponer un problema, porque si bien hay
valores comunes que unen a la red, los miembros pueden perseguir objetivos
diferentes dentro de ese marco común. Por ejemplo, en el caso de la preocupación
por la conservación de los bosques, al interior algunos miembros estarán en la
búsqueda de que organismos internacionales que adopten políticas de
conservación de los bosques reconozcan los derechos de la población que depende

29
de los bosques, otros buscarán frenar el avance de actividades que deforestan los
bosques por empresas transnacionales, otros que un país pueda crear parques
naturales protegidos para la conservación de los bosques, entre otros. La variedad
de objetivos definirá el grado de éxito de la influencia.
Como el objetivo último es el cambio en los Estados, siguiendo a Seck y Sikkink
(1998), identificamos cinco etapas progresivas de influencia para lograrlo:
 “Ganar atención sobre un asunto e influenciar en el establecimiento de la
agenda;
 influenciar en las posiciones discursivas de los Estados y de organismos
internacionales;
 influencia en los procedimientos institucionales;
 influencia sobre el cambio de políticas de ‘actores objetivos’ (Estados,
organismos internacionales y actores privados como empresas)
 e influenciar en el comportamiento de los Estados”. (Seck y Sikkink 1998:
25)
Para generar el cambio en el comportamiento de los Estados es necesario que las
anteriores etapas se hayan realizado. Dependiendo el tipo de los miembros de la
red, su accionar tendrá mayor relevancia en alguna de las etapas; teniendo las ONG
un rol relevante a lo largo de las etapas por su capacidad de articular y movilizar
información.
30
1.4 Respuesta del Estado a la influencia
Hasta aquí se ha discutido sobre las principales estrategias que emplean las redes
de advocacy para lograr influencia, pero esto solo nos describe una parte de la
historia en el proceso de la influencia. También es relevante comprender la parte
que juega el Estado, porque no solo se trata de una presión que se recibe de forma
pasiva, sino que existe un intercambio dinámico entre las redes de advocacy y el
Estado. Como señala Aguilar, “el factor con mayor peso causal en la configuración
de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen
en el proceso y, las relaciones políticas y administrativas que han tejido entre ellos
y con el gobierno” (1993: 44). Los teóricos de los movimientos sociales le han
prestado escaza atención a este aspecto, por momentos haciendo parecer que la
influencia ocurre de modo automático desde afuera.
Siguiendo a Keck y Sikkink (1998) y Tarrow (2005), para comprender la influencia
las redes transnacionales de advocacy, nos invitan a situarnos nuevamente en la
dinámica de la política nacional acerca del tema o asunto sobre el que se busca un
cambio. La influencia aún en temas que no tienen suficiente apertura por parte de
los gobiernos es posible en la medida en que pueden existir, usualmente, otros
espacios dentro del Estado que pueden darle apertura. Y es que el Estado no es un
ente unitario y compacto, sino más bien heterogéneo, compuesto por diferentes
31
partes, cada una con sus propias características, culturas organizacionales y
prioridades.
Como señala Heclo (1993), en los últimos años el número de temas y actividades
que el gobierno atiende viene en aumento, con ello se incrementa también el nivel
de especialidad y estratificación de las burocracias; e incluso generando algunas
políticas contradictorias entre sí. Por lo que no se trata de un grupo poderoso común
que pueda bloquear el ingreso de un asunto en todo el Estado, como plantean las
teorías de captura del Estado (Durand 2006), sino de una multiplicidad de grupos
poderosos sobre determinados temas o asuntos.
“Evidentemente, el debate sobre el poder es todavía importante. Pero resulta

imposible identificar claramente quiénes son los actores dominantes en medio de la
gran cantidad de políticas aparecidas en los últimos veinte años. ¿Quién controla
las acciones que integran nuestra política nacional en asuntos como el aborto, la
distribución del ingreso, la protección al consumidor, o la energía? Al dirigir la
búsqueda hacia los pocos poderosos se pierden de vista los muchos cuyas redes
de influencia provocan y guían el ejercicio del poder. Estas telarañas, o lo que yo
llamaré "redes de asuntos" o "redes de cuestiones" (issue networks), son
particularmente relevantes para entender el intrincado y confuso tejido de las
políticas sociales que se han emprendido en años recientes”. (Heclo 1993: 263)
Las redes de advocacy son conscientes de esta multiplicidad del Estado por eso
buscan, con ayuda de la presión internacional, aquellas aperturas que puedan ser
más susceptibles de presión. El nivel de apertura sobre un tema debe ser
diferenciado entre un bloqueo propiamente dicho y un desinterés. Muchas veces
incluso pueden estar vinculados a las preferencias y axiologías de las oficinas
gubernamentales sobre un tema. Por ejemplo, las visiones de políticas que se
tengan sobre la Amazonía variarán de sector en sector. Para un ministerio de

32
agricultura, su prioridad será usar el suelo amazónico con actividades
agropecuarias, para energía y minas, donde sea posible usarla para la extracción
de recursos mineros, para el ministerio del ambiente, la prioridad será la
conservación, para forestal, la prioridad será la extracción de madera, etcétera. Lo
que nos muestra es que incluso entre las dependencias gubernamentales existe
competencia. Es evidente que los sectores económicos que más renta generan
tendrán prioridad en un Estado.
Dentro de cada uno de estos temas, como señala Heclo, se forman “redes de
asunto”, o “comunidades de políticas”. La redes de asunto “están integradas por
todos estos expertos y profesionales en específicos asuntos (fiscales, agrícolas,
comerciales, ecológicos, educativos, de energía y de salud pública...) que actúan
tanto en la sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos,
tecnologías y habilidades, se comunican sistemáticamente y se entienden
rápidamente” (Aguilar 1993: 47). La participación de los activistas en estas redes de
asuntos es importante pues permite que las demandas puedan enmarcarse dentro
de las discusiones. Principalmente las ONG son las que participan en estas redes,
sea en el nivel nacional o internacional, facilitando el intercambio de información de
otros actores más sociales como los movimientos.
Otro aspecto relevante para comprender la influencia es la característica del tema
dentro del Estado. Siguiendo el modelo del boomerang, frente a las demandas que
no tienen suficiente apertura en el ámbito nacional, los actores de la sociedad civil
acuden a la esfera internacional para presionar al gobierno nacional; ese nivel de

33
apertura es que requiere ser precisado. Como señala Tarrow (2005) no es lo mismo
que un tema esté bloqueado a que se trate de una falta de capacidad de respuesta
por parte del gobierno, por lo que es necesario analizar las características de los
temas y la dimensión de la limitada apertura.
Por características de los temas se entiende los “rasgos sobresalientes y de
relevancia dentro de las agendas nacionales o institucionales existentes que
pueden decirnos algo sobre dónde las redes pueden insertar nuevas ideas y
discursos en los debates de política” (Keck y Sikkink 1998: 26). El gobierno no
realiza políticas sobre un determinado asunto por diversos motivos, sea porque
dicho asunto no es reconocido como un problema público, o aun cuando siendo
reconocido no es prioridad dentro del gobierno. Esta falta de prioridad puede
responder a que exista un bloqueo por parte del propio gobierno que responde a la
presión de otro grupo de interés, o al conjunto de creencias, valores e ideología que
contraviene determinado tema, o a que las entidades a cargo de proveer presente
limitadas capacidades operativas. Por ejemplo, en este último caso, los incentivos
materiales serían un buen dinamizador de la influencia.
Siguiendo el ciclo de políticas públicas, nos encontraríamos en el límite entre la
agendación y el diseño. Límite que en términos prácticos, es difícil establecer dónde
empieza uno y dónde acaba el otro, pero que requiere el acompañamiento de las
redes de advocacy, no solo para que el tema entre en la agenda de gobierno, sino
también para asegurar que el gobierno genere resultados a través de sus políticas.
En nuestro caso de estudio se observará como relevante que a pesar de la

34
existencia del reconocimiento legal de los derechos al territorio de los pueblos
indígenas, para poder concretizar este derecho, se requiere que los movimientos y
activistas vuelvan a generar la discusión del tema en la agenda gubernamental para
presionar y obtener recursos que puedan hacerlos factible.

35
2. SITUACIÓN DE LA FORMALIZACIÓN DE TERRITORIOS INDÍGENAS EN LA
AGENDA DEL GOBIERNO PERUANO Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
2.1 Territorios indígenas y agendas públicas nacionales
A. Territorios indígenas, comunidades nativas y titulación
Los pueblos indígenas tienen una relación no solo económica y política con los
territorios que han ocupado históricamente, sino también cultural y espiritual.
Trascendiendo el derecho consuetudinario, una lucha frecuente de los pueblos
indígenas a nivel global es que sus territorios tengan un reconocimiento formal que
pueda dotarle de seguridad frente a actores externos que los presionan, y cuyo uso
en base a su libre determinación, sea respetado y salvaguardado por el Estado. El
territorio tienen un rol mucho mayor que solo el de propiedad, pues brinda y
reproduce la identidad colectiva de un pueblo indígena, y donde se plasma la libre
determinación. Así, la demanda por el reconocimiento de sus territorios ha sido una
agenda inherente a los pueblos indígenas a nivel nacional e internacional, que logró
ser reconocido como un derecho en el ámbito internacional a través del Convenio
169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en el año 1989 y en la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas en el 2007,
pero que todavía presenta desafíos en los diversos países con poblaciones
indígenas (RRI 2012).

36
Perú fue uno de los primeros países en reconocer formalmente los territorios
indígenas en la década de los setenta a través de la categoría “titulación de
comunidades nativas”. Como señala Shirif y García (2007), si bien en esa época
representaba un gran avance porque por fin se lograba insertar en la legislación
nacional el reconocimiento explícito de la propiedad comunal/colectiva de los
pueblos indígenas, el debate y las implicancias jurídicas que involucraban la relación
pueblos indígenas-territorio recién se dio una década más tarde; teniendo como
consecuencia la existencia de brechas entre la legislación nacional y su adecuación
a los derechos de los pueblos indígenas reconocidos internacionalmente que tiene
relevancia para el movimiento indígena hoy.
En Perú, a lo largo del siglo XX, se observa un desinterés del Estado por atender a
las poblaciones indígenas. Durante la primera mitad del siglo predominaba una
visión de la Amazonía como fuente inagotable de recursos por explotar y a donde
habría que llevar la “civilización” (Morel 2014, 24, Chirif y García Hierro 2007, 104).
En las primeras décadas, las violaciones a la población indígena eran sistemáticas
durante “boom del caucho”, donde el Estado asignaba extensiones de territorios e
incluso a la población como mano de obra para la extracción del caucho.
Posteriormente en la segunda mitad del siglo se buscó colonizar la Amazonia, con
lo cual la prioridad era otorgar territorios a los foráneos. Mientras se daba un
proceso de migración interna de la costa y sierra hacia la selva, el Estado lo
fomentaba, promoviendo el acceso a la Amazonía mediante la construcción de
infraestructura vial, como fue la carretera marginal de la selva impulsada en el

37
gobierno de Belaunde Terri, e incluso con la movilización de las fuerzas armadas.
De acuerdo a Morel (2014) había una visión de expandir la presencia estatal en la
Amazonía.
En este proceso las demandas de algunos pueblos indígenas también escalaron,
logrando que en el año 1957 se promulguen normas que otorgaban el territorio en
calidad de posesión, como “reservas”, pero no implicaba propiamente un
reconocimiento jurídico de la propiedad colectiva (Chirif y García Hierro 2007, 103).
Esto no ocurrió sino hasta 1974, en el gobierno de las Fuerzas Armadas de Juan
Velasco, cuando se emite la Ley 20653, Ley de Comunidades Nativas y de
Desarrollo Agrario, que brinda un reconocimiento jurídico de propiedad colectiva de
los territorios que los pueblos indígenas ocupaban. Se logró que los territorios
indígenas tengan carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables,
características que actualmente recoge la legislación internacional, que sin
embargo, fueron perdiéndose en los años siguientes.
Si bien la ley emplea la categoría “comunidad nativa”, esto se debe a que se
extrapoló el tipo de organización colectiva que existía en la sierra hacia la selva,
diferenciándolo al primero como “comunidades campesinas” y al segundo como
“comunidades nativas”. De acuerdo a Chirif y García (2007: 105), a pesar de este
logro sustantivo, esta forma de titulación a través de comunidades, tuvo
consecuencias en la fragmentación de los territorios indígenas afectando su
integridad al darse la posibilidad de adjudicar a foráneos la tierra que está entre dos
comunidades tituladas, como se observa hasta el día de hoy.

38
Cuatro años más tarde de emitida esta norma, se produce un cambio importante.
En 1978 se emite el Decreto Ley 22175, Ley de Comunidades Nativas y de
Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, en el gobierno de
Morales Bermúdez, que establece que no se pueden dar títulos de propiedad a
aquellas comunidades que ocupen tierras que tengan mayor aptitud forestal5, sino
solo se les otorgará una autorización de “cesión en uso” a la comunidad,
manteniéndose estos territorios como propiedad del Estado. Para varios
especialistas esta modificación implicó un retroceso sustancial en el reconocimiento
de los derechos del territorio, que no se ajusta a la normativa internacional.
Posteriormente, en la década de los noventa el reconocimiento jurídico de los
territorios indígenas siguió teniendo importantes retrocesos. En la Constitución de
1993, si bien reconoce la existencia legal y la personería jurídica de las
comunidades nativas, en cuanto a la propiedad de sus territorios, solo se reconoce
el carácter de imprescriptibilidad más no el carácter inembargable e inalienable de
las comunidades nativas (Chirif y García Hierro 2007: 152). Asimismo, la
promulgación de la Ley Nº 26505, Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de
las Actividades Económicas del Territorio Nacional y de las Comunidades
Campesinas y Nativas”, buscaba liberalizar el mercado de tierras, dando prioridad
a la titulación individual en detrimento de la titulación colectiva, al dar la posibilidad
de cambiar la naturaleza jurídica de comunidad a una asociación empresarial. Es
5
La aptitud del suelo se determina en base al estudio técnico en laboratorio que se realiza de una
muestra de tierra del área sobre el cual se solicita la asignación de derechos. Las aptitudes pueden
ser forestales o agrarias. Los títulos sólo se pueden otorgar a las tierras con aptitud agrarias.
39
desde este periodo también, que la titulación de comunidades decayó
sustancialmente, como se verá más adelante.
En la década de los 2000, durante el gobierno de transición de Paniagua y el
gobierno de Toledo se intentaron dar cambios en materia de institucionalidad con la
finalidad de atender los pueblos indígenas. En el 2001 se instaló una mesa
multisectorial con la participación de diversos Ministerios para discutir políticas de
pueblos indígenas, entre ellos la titulación de comunidades, no obstante, sus
conclusiones no tuvieron suficiente apoyo político y, por lo tanto, su implementación
no resultó en la mejora concreta de las políticas de titulación (Chirif y García Hierro
2007, Congreso de la República 2010). Y a pesar de que se crearon entidades
públicas como CONAPA y luego el INDEPA, el avance en la implementación de
políticas para pueblos indígenas fue muy lento, más aun en lo que respecta a la
titulación que constituía uno de los temas más sensibles (Alza y Zambrano 2014:
63).
Este tema no volvió a tener mayor relevancia en la agenda de gobierno, sino hasta
los hechos lamentables de Bagua, cuando las organizaciones indígenas
cuestionaron la emisión de los Decretos Legislativos que el gobierno de Alan García
había aprobado, pues el Decreto vulneraban los territorios indígenas al facilitar la
parcelación, disminuir el carácter de imprescriptible y facilitar el cambio de tierras
de aptitud forestal a agrícola para proyectos de interés nacional en la propiedad
comunal (Smith 2009). Con el escalamiento del conflicto que arribó en el
enfrentamiento entre policías y pueblos indígenas, el gobierno de García tuvo que

40
derogar estas normas. Tras el “Baguazo” se creó la “Comisión multipartidaria
encargada de estudiar y recomendar la solución a la problemática indígena”, la cual
debería dar propuestas de políticas. Como resultados de esta comisión, se logró la
discusión de la Ley de Consulta Previa y de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre,
que se aprobarían en el 2011. Aunque no se lograron avances en cuanto a mejoras
en la titulación y el contenido de normas que protegen el territorio indígena.
Como se observa, el proceso por obtener protección jurídica de los territorios
indígenas ha sido complejo y más bien una lucha constante por no perder los
derechos obtenidos desde la década de los setenta que en términos de la legislación
internacional sobre pueblos indígenas y territorio, incluso es insuficiente. Pero ¿Qué
establece la legislación en esta materia? Como se mencionó, son dos las
resoluciones relevantes que reconocen los derechos de los pueblos indígenas a
nivel internacional y que Perú ha suscrito. Por un lado, el Convenio 169 de la OIT
(ratificado por Perú en 1993), la cual establece en su artículo 13 que el gobierno
debe respetar la relación de los pueblos con sus tierras o territorios que ocupan o
utilizan de alguna u otra manera, y en particular respetar los aspectos colectivos de
esa relación. Esta distinción de tierra y territorio tiene implicancias importantes.
Es decir, se usa territorio cuando se quiere dar un tratamiento integral que

involucre relaciones sociales complejas (económicas, políticas, culturales,
etc.) al espacio que se ocupa o utiliza, en tanto que se usará tierra cuando la
connotación se restringe a situaciones con relaciones simples (relaciones
entre elemento - sujeto, o sujeto - sujeto), como uso agrario, actividades
tradicionales o de subsistencia, derechos de posesión y propiedad,
transmisión de derechos y reivindicaciones. No se establecen definiciones,
pero nos ayuda a conocer que el término territorio alude a un tratamiento
integral de sus componentes y las relaciones complejas que se generen por
41
su interacción, mientras que tierra tiene un contenido restringido a

situaciones específicas y con relaciones simples. (Snoeck y Ramos 2012, 67)
Así, el Convenio 169 de la OIT reconoce el derecho de los pueblos indígenas a
acceder a sus tierras, territorios y recursos que poseen por lo usos ancestrales que
son anteriores a la existencia del Estado. En esa misma línea, la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de Pueblos Indígenas, aprobado en el 2007,
establece también el derecho, posesión, uso y control de las tierras, territorios y
recursos (artículo 26), prohíbe el desplazamiento forzoso de sus territorios
tradicionales y establece que los pueblos indígenas deben dar consentimiento
previo, libre e informado antes de la aprobación de un proyecto que afecte sus
territorios o recursos (Artículo 32) (Larson y Springer 2016).
Esta relación pueblo – territorio es fundamental en la medida que se considera
esencial para el desarrollo de los pueblos y su libre determinación, lo cual supone
además el uso de los recursos que se encuentran en sus tierras. Esto último, el uso
de los recursos, genera debates y discusiones dentro de los Estados por las
implicancias políticas, económicas y sociales.
En el caso de Perú, el reconocimiento se da con la titulación de las comunidades
nativas, el cual asegura solo el acceso a las tierras pero no a todos los recursos
porque estos últimos, de acuerdo a la Constitución, son de propiedad del Estado y

42
es quien dispone su uso6. La situación se agrava más, jurídicamente hablando,
cuando se trata de comunidades que no tienen título y solo autorizaciones de cesión
en uso, pues es “débil frente a los títulos de propiedad que posesionarios rurales
pueden obtener. Muchas veces no es oponible, ni es inscrito en registros públicos
para ser publicitado, sino que cuando se elabora y firma se queda en los archivos
de las Direcciones Regionales Agrarias” (Snoeck y Ramos 2012: 90).
Todavía en las discusiones sobre los derechos indígenas, está pendiente la
armonización entre la normativa internacional y la nacional, lo cual, evidentemente,
va a devenir en conflictos entre el Estado, los pueblos indígenas y otros actores
relevantes que lindan y compiten por las tierras y recursos que poseen de facto los
pueblos indígenas.
Frente a estos otros actores, sean empresas, migrantes, pequeños productores u
otros, que compiten por el acceso a las tierras, la demanda de los pueblos indígenas
es la exigencia de mecanismos que aseguren el ejercicio de sus derechos sobre
sus territorios. Esto nos lleva a una discusión sobre la seguridad de los derechos de
tenencia de la tierra, que va más allá del solo otorgar el reconocimiento jurídico, y
por el contrario implica definir “quién puede utilizar qué recursos, de qué forma,
durante cuánto tiempo y en qué condiciones, así como quién está en capacidad de
transferir derechos a otras personas y de qué forma” (Larson 2013: 8). Todas estas
6
Asimismo en el artículo 8º de la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de
los Recursos Naturales, se establece que “El Estado vela para que el otorgamiento del derecho de
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se realice en armonía con el interés de la
Nación, el bien común y dentro de los límites y principios establecidos en la presente ley, en las leyes
especiales y en las normas reglamentarias sobre la materia”.
43
tareas recaen en el Estado y se configura en su marco legislativo al reconocer
derechos y revestirlo de garantías jurídicas procedimentales.
Reconocer los territorios indígenas, implica formalizar su tenencia. Aun cuando se
trata de un derecho ganado y reconocido en el orden jurídico, su aplicación no está
garantizada. Esto se constituye otra de las demandas de los pueblos indígenas;
quienes buscan que se complete el reconocimiento y la formalización de los
territorios de los pueblos indígenas bajo la normativa actual, es decir, consumar el
proceso de titulación de comunidades nativas.
B. Situación de la titulación de comunidades nativas al 2015.
Anteriormente se describió el contenido y las discusiones de los derechos de los
pueblos indígenas respecto a su territorio, en este apartado se detallará la situación
de como la política pública ha venido siendo implementada.
Información incompleta de las comunidades nativas
El proceso de titulación de comunidades se inició en la década de los setenta, luego
de publicada la Ley de comunidades nativas de la selva. Pero a pesar de haber
pasado cuatro décadas desde la promulgación de la mencionada Ley, en el año
2014 todavía no se había culminado el proceso de titulación de comunidades
nativas, existiendo una demanda relevante de comunidades que buscan ser

44
tituladas. El Estado tiene información insuficiente para determinar cuáles son. Más
complicado aún, el Estado no cuenta con una fuente de información centralizada y
coherente sobre el número de comunidades nativas existentes, sean tituladas,
reconocidas o por titular, lo cual en términos de brindar adecuadamente servicios
público diferenciados para esta población resulta problemático, sin contar lo que
podría significar el caldo de cultivo en la generación de conflictos en la ocupación
de territorios.
El proceso de titulación ha estado a cargo de diversas instituciones a lo largo de los
años, razón por el cual el catastro y registro de comunidades tituladas se encuentran
dispersas. Frente a ello, el Instituto de Bien Común7, organización no
gubernamental, ha recopilado y unificado información de las comunidades nativas
de forma sistemática, convirtiéndose en una de las fuentes de información más
completas sobre comunidades nativas. En base a esta información, se observa que
en los últimos quince años la entrega de títulos a comunidades nativas se ha
reducido significativamente. Incluso se observan años en los que no se ha
entregado ni un solo título, situación que coincide principalmente con el periodo de
gobierno de Alan García.
7
Desde 1998 a través del Sistema de Información sobre Comunidades Nativas (SICNA), se viene
recopilando información de las comunidades, tanto social como georeferencial, elaborando
frecuentemente directorios. Usando fuentes de información oficiales como son Cofopri, las
Direcciones regionales, el MINAGRI, entre otras; también realizan verificación en campo.
45
Ilustración 1: Número de comunidades nativas tituladas por año 1975-2015
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Elaboración propia. Fuente: (Instituto de Bien Común 2017)
De acuerdo al Ministerio de Cultura existen 2,547 comunidades nativas, entre
tituladas y por titular; de acuerdo al Censo Nacional Agrario (2012) se trataba de
1387; para los gobiernos regionales se tratan de 1604 (Defensoría del Pueblo 2014)
y para IBC (2016) de 2009. El número de comunidades por titular varía entre cada
uno de esas fuentes. Esta insuficiente e imprecisa información genera problemas y
complica el proceso. Cuando se diseñó el proyecto de titulación de predios rurales
(PTRT3), en su estudio de demanda de las comunidades nativas pendientes de
titulación, se empleó información del Cenagro y Cofopri (2009), las cuales arrojaban
aproximadamente 180 comunidades nativas por titular (BID 2012). Ello devino en
un posterior reclamo de la Aidesep que sostenía que el número de comunidades a
titular era mayor, lo que los llevó a poner una queja al Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y en consecuencia se detuvo la ejecución del proyecto. Luego de

46
varias negociaciones entre el Estado, BID y Aidesep se llegó a que se titularían 403
comunidades nativas.
Tabla 1: Número de comunidades nativas de acuerdo a fuente de información
Comunidades Comunidades
Fuente y año nativas nativas por Total
tituladas Titular
CENAGRO/PTRT3 (2012) S/D S/D 1,387
IBC (2016) 1,365 644 2,009
Direcciones Regionales
1,140 464 1,604
Agrarias (2013)
COFOPRI (2009) 1,265 183 1,448
Ministerio de Cultura
S/D S/D 2,547
(2016)
Elaboración propia. Fuente (Defensoría del Pueblo 2014, Instituto de Bien Común
2017, Congreso de la República 2010, Ministerio de Cultura 2016)
Entre las razones entonces de la poca claridad en la información de las
comunidades nativas, se observa también la poca claridad en las instituciones a

47
cargo de la titulación, además de la maraña legal y los complejos procedimientos
para la titulación.
Institucionalidad cambiante
Realizaremos un recuento de las instituciones a cargo de la titulación. Cuando se
inició la titulación, esta tarea se encontraba a cargo del Ministerio de Agricultura. De
acuerdo a Ortega (2014) hasta el año 1992 todos los procedimientos estaban en
una misma instancia dentro de este ministerio. Posteriormente, se crea el Proyecto
Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT) que estuvo dentro del
Ministerio de Agricultura. Se trataba de un proyecto financiado por el BID que tenía
por fin, como indica su nombre, titular y dar registro aquellos predios que habían
sido asignados por la reforma agraria. El proyecto tuvo vigencia hasta el año 2001,
luego vino la fase 2 que siguió con el proceso de titulación en áreas rurales; estuvo
vigente hasta el año 2007. En ambos casos, se encargaron principalmente de titular
predios individuales localizados en la costa y sierra, especialmente en la segunda
fase, pues el objetivo era promover un mercado de tierras que permitiese acceso de
créditos y en teoría dinamice el comercio agrario.
En el año 2007 se dio un cambio importante. El PETT dejó de funcionar y se
transfirieron las funciones de titulación rural que incluían las comunidades nativas,
a COFOPRI del Ministerio de Vivienda. COFOPRI se encargaba anteriormente solo
de la titulación en áreas urbanas. Al año siguiente, en el 2008 los cambios

48
continuaron. Con el ánimo de acelerar el proceso de descentralización, se
transfirieron las funciones de titulación a los Gobierno Regionales, pero no se
determinó con claridad cuál institución tenía la rectoría en materia de titulación y
que a su vez brindara los lineamientos y otras orientaciones afines a la política.
Cada gobierno regional definía de forma independiente los lineamientos para el
proceso de titulación. Como fue usual en la transferencia de funciones, la función
de titulación tampoco estuvo acompañado de recursos financieros para su
implementación y ejecución (Ortega 2014: 65). Este periodo de confusión
institucional coincide con la nula entrega de títulos a comunidades nativas durante
el gobierno de García hasta parte del gobierno de Humala.
Este limbo sobre la rectoría duró hasta el año 2013, donde nuevamente es el
Ministerio de Agricultura quien asume esta función, pero la responsabilidad de titular
seguía, y sigue, a cargo de los gobiernos regionales. Se esperó un año más para
que se defina qué entidad dentro del Ministerio de Agricultura se alojaría el órgano
rector, quedándose finalmente en la Dirección de Saneamiento de la Propiedad
Agraria y Catastro Rural. En paralelo a este proceso se negoció el préstamo que
sería invertido en la tercera fase del PETT, denominado proyecto PTRT3, el cual
fue aprobado en el año 2014.
El proceso de transferencia a varias entidades para la titulación, devino en que no
se cuente con un catastro rural único, o que esté incompleto. De acuerdo a la
Defensoría del Pueblo (2014), la transferencia de información del PETT se efectuó,
pero la trasferencia de información catastral de COFOPRI a MINAGRI no se

49
implementó, a pesar de la designación de MINAGRI como ente rector, se mantuvo
en COFOPRI la fuente catastral. Este tipo de problemas fueron frecuentes en la
coordinación institucional relativa a la titulación rural, acentuándose en el caso de la
titulación de comunidades nativas.
Sobre el proceso de titulación de comunidades nativas.
Los procedimientos para la titulación están regidos por una gran cantidad de normas
que además de regular lo referente a las comunidades nativas, regula el acceso a
la propiedad rural en general y también el acceso a los recursos que existen en los
territorios que buscan ser titulados, principalmente los recursos forestales. Además,
el proceso de titulación está precedido por el proceso de reconocimiento de una
comunidad nativa. Entonces, si una población indígena quiere titularse, primero
debe ser reconocido como una comunidad nativa, que le otorga personería jurídica,
luego recién solicitar la demarcación y título de su territorio. Por ello, existen
comunidades que están reconocidas como nativas, pero que no cuentan con título,
o aquellas que carecen de ambos.
El reconocimiento de la comunidad también está a cargo del gobierno regional,
específicamente de las Direcciones Regionales Agrarias8. El procedimiento
8
Para algunos especialista esta función debería pasar al Ministerio de Cultura, al ser la entidad
rectora en temas indígenas, sin embargo, es asumido por las direcciones agrarias, que en muchos
casos no cuentan con personal capacitado para definir quién es y quién no una comunidad nativa.
Estatus importante para el acceso a los derechos diferenciados que tienen los pueblos indígenas.
50
básicamente comprende la solicitud de la comunidad que busca ser reconocida, la
preparación del trabajo de campo por parte del gobierno regional para realizar una
visita de campo, censar y elaborar un estudio socioeconómico. En base a estos
informes se emite una resolución que los reconoce como tales y que debe ser
inscrita en registro públicos. Dependiendo de cada gobierno regional incluso pueden
pedir requisitos como número de familias y en muchos casos no terminan el proceso
de inscripción (Defensoría del Pueblo 2014). En apariencia el procedimiento es
sencillo, sin embargo, muchas veces no se cumple por falta de recursos y personal
adecuado en el gobierno regional.
De acuerdo a la Defensoría del Pueblo (2014) el proceso de titulación comprende:
 La solicitud de la comunidad reconocida.
 Visita de inspección del gobierno regional a la comunidad y reunión con
colindantes.
 Demarcación territorial en campo y georeferenciación que incluye:
establecimiento de linderos, levantamiento de muestras de tierra para la
clasificación de tierras e información toponímica.
 Asamblea comunal para definición y conformidad de los linderos.
 En base a los dos ítems anteriores se elabora el informe de campo que se
enviará a dos entidades para ser evaluadas: Al SERNANP que determinará
si existe superposición con áreas naturales protegidas y a la Dirección de

51
Asuntos Ambientales de Agrarios (en Lima) que determinará la aptitud de la
clasificación de tierras.
 De tener la conformidad a las normas, se genera una Resolución Directoral
de titulación.
 Se inscribe en Registros Públicos.
 Y se obtiene el título, como se mencionó antes, si la clasificación de tierras
resulta de aptitud agrícola. Si el suelo es de aptitud forestal, se entrega el
contrato de cesión de uso.
En este proceso, uno de los procedimientos más complejos es la evaluación para la
clasificación de tierras, por una parte por lo oneroso y complejo que es y también
por lo decisivo que resulta la asignación de los derechos sobre el territorio, es decir,
si se brinda título de propiedad o contrato de cesión en uso. El proceso de titulación
genera expectativas en las comunidades que esperan adquirir un título, pero la
mayoría de las veces lo que consiguen es un contrato de cesión de uso. De acuerdo
a Smith (2009) de las aproximadamente diez millones de hectáreas que ocupan las
comunidades tituladas, solo se tienen títulos de propiedad sobre el 40%, la otra
parte está en contratos de cesión en uso.
Otro punto complicado en este proceso de titulación es la superposición con otros
derechos ya otorgados como concesiones forestales. Ante la dificultad de resolver
conflictos ante estas superposiciones, en ocasiones la solución por parte de las

52
entidades del Estado es ignorar las solicitudes de las comunidades (Smith 2009:
52).
Varios de estos procedimientos tienen que gestionarse en oficinas en Lima, además
varios de ellos implican actividades costosas (georeferenciar, transporte, evaluación
de la clasificación de tierra, intérpretes, resolución de conflictos), resultando muy
complicado para las comunidades nativas poder costear estos gastos onerosos. Los
gobiernos regionales tampoco tienen los recursos ni el personal suficiente, a pesar
que en ocasiones pueden tener intenciones de titular. Por lo que desde el inicio del
proceso de titulación de las comunidades nativas se ha requerido el apoyo
financiero de terceros y así poder concretarse.
Una serie de ONG y personajes solidarios contribuyeron a impulsar acciones

de titulación y a buscar financiamiento e infraestructura con ese fin (entre las
principales, CIPA en el Napo, Pichis, Ene, Tambo, Urubamba y Madre de
Dios; y CEDIA en el Urubamba, Apurímac, Madre de Dios, Nanay y
Chambira). Pero el rol más importante en los procesos de cooperación con
el Estado para titular tierras indígenas fue asumido por las propias
organizaciones indígenas. En 1980 el Consejo Aguaruna y Huambisa
(Amazonas) impulsó un intenso programa de titulaciones complementarias a
las obtenidas con el Gobierno militar, y la ANAP (río Pichis) coordinó, en
1994, un programa coadministrado con el Ministerio de Agricultura y el TCA.
(Chirif y García Hierro 2007: 110)
Esta tendencia se observa hasta el día de hoy. Durante la vigencia del PETT el
Estado brindó financiamiento relevante para la titulación de comunidades nativas.
Incluso, los gastos adicionales para los estudios necesarios fueron cubiertos por las
ONG que apoyan el proceso de titulación, entre las que destacan CEDIA e IBC.
Además se contó con el apoyo importante del Aidesep, desde su creación en 1986,
53
quienes brindaban apoyo técnico y legal a las comunidades, a la vez que impulsaba
la creación de reservas territoriales para los pueblos indígenas y defendía, y
defiende, los derechos que actualmente tienen los pueblos indígenas en el país. De
hecho, el proceso mismo de titulación ayudó al crecimiento de organizaciones
indígenas que fueron formando parte de las federaciones y organizaciones
regionales de Aidesep (Surrallés 2011).
En los últimos años se observa poca asignación de recursos por parte del Estado.
Las veces que se han emitido títulos responde a un proceso de exigencia de la
propia comunidad con el apoyo de un tercero. En una exploración del presupuesto
público para los años 2015 y 2016, Huamani y Valle Riestra (2017), identificaron
solo tres intervenciones de titulación de comunidades: un proyecto de titulación de
las comunidades de las cuencas Pastaza, Tigre Corrientes y Marañón, que fueron
exigidos por las comunidades tras una serie de protestas por el Lote 182; acciones
de titulación en el marco del Programa de Desarrollo Alternativo, Integral y
Sostenible para la reducción del cultivo de hoja de coca; y acciones en el marco del
proyecto de titulación PTRT3.
A pesar de esta poca asignación de recursos, para el año 2015 se identificaron
diverso proyectos de la cooperación internacional que tenían entre sus actividades
la titulación de comunidades nativas. Lo resaltante de estos proyectos, es que no
tenían explícitamente por fin la titulación, sino la reducción de la deforestación en el
país o acciones de conservación de bosques y cambio climático (Che Piu, y otros
2016). Como se verá más adelante, justamente la disposición de estos recursos

54
para la titulación proviene del impulso que organizaciones indígenas, como Aidesep,
en conjunto con organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales
para poner de relevancia el tema de la tenencia de tierras en las estrategias de
deforestación y conseguir apoyo financiero de la cooperación para titular
comunidades a fin de conservar bosques.
2.2 Territorios indígenas en las agendas internacionales
A. Foros internacionales de reconocimiento de derechos indígenas
Las redes de organización de sociedad civil tienen una larga tradición participando
en los organismos internacionales para el reconocimiento de los derechos de los
pueblos indígena. Junto a las organizaciones de derechos humanos se han
impulsado importantes iniciativas que han logrado influenciar en los organismos
internacionales y en los Estados. Los máximos logros de estas redes, son la
aprobación del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en 1989
y hace una década la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indígenas. Asimismo, en el sistema de las Naciones Unidas han
conseguido la creación de órganos que responden directamente a los asuntos
indígenas como es el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas que brinda
recomendaciones al Consejo Económico y Social en diferentes temas, como

55
economía, desarrollo social, salud, educación, ambiente entre otros que se
desarrollan en los organismos y fondos de las Naciones Unidas; como también
dentro del Consejo de Derechos Humanos existe un mecanismo experto sobre los
derechos de los pueblos indígenas y un relator especial (Naciones Unidas 2013).
Estos son identificados como espacios para realizar incidencia en favor de los
derechos de los pueblos indígenas, incluyendo los relativos a los derechos
territoriales.
En los diferentes organismos de las Naciones Unidas también se han logrado
establecer mecanismos que puedan asegurar la participación de organizaciones de
la sociedad y organizaciones indígenas. Su funcionamiento varía de acuerdo a los
procedimientos que establezca cada uno de ellos, como es el caso de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Marco Climático (uno de los objetos del
estudio) que permite la participación en la sesiones anuales y las intercesiones en
calidad de observadores.
Los organismos de protección de derechos humanos también son un espacio
relevante. En la región, es la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
que forma parte de la Organización de los Estados Americanos (OEA), quienes han
recibido diferentes reclamos de los pueblos indígenas en relación a la vulneración
de sus derechos. De hecho la CIDH se ha pronunciado y ha emitido sentencia en
favor del reconocimiento al uso de los recursos por parte de los pueblos indígenas
que se encuentren dentro de sus territorios (Snoeck y Ramos 2012: 96).

56
También las instituciones financieras internacionales como son el Banco Mundial o
el Fondo Monterio Internacional han tenido participación relevante, tanto en la
creación de salvaguardas ambientales y sociales que protejan también a las
poblaciones indígenas en la implementación de proyectos de desarrollo, como
también en la implementación de mecanismos que aseguren la denuncia oportuna
en caso estas salvaguardas no estén siendo respetadas, como es la Oficina de
Ombudsman y Asesor para cuestiones ambientales y sociales del Banco Mundial y
la Corporación Financiera Internacional; así como el Mecanismo Independiente de
Consulta Investigación del Banco Intermamericano de Desarrollo; además de
empujar una agenda para el financiamiento de acciones que sean afines a las
discusiones de desarrollo internacional y que incluyan a los pueblos indígenas.
La apertura de estos espacios para la discusión de los territorios indígenas es
diversa. En buena medida responde de acuerdo a la naturaleza de cada espacio y
a la participación de organizaciones y activistas que puedan introducir los temas.
Así, en el caso de la ONU, después de la declaración sobre el tema, el trabajo que
ha venido desarrollando es impulsar a que los países puedan armonizar sus
legislaciones nacionales. En cuanto a las Cortes, el proceso es más bien en función
de una denuncia o queja que sigue un procedimiento judicial. Pero también, la
relevancia de un espacio u otro está marcado por las coyunturas internacionales.
Así la discusión de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, como actualización de
los Objetivos del Milenio, marcaron la apertura para diversos temas entre los que
tuvo especial relevancia el de cambio climático. De acuerdo al tema de discusión

57
que se pueda generar en cada uno de estos organismos, las redes de sociedad civil
identificarán cuál se enmarca mejor con sus demandas. Como señalan Keck y
Sikkink (1998), se trata de una búsqueda constante de venue, de espacios, de cuan
receptivos son. Es así que se observa que los espacios de discusión sobre temas
de medio ambiente y conservación tienen especial relevancia para enmarcar los
derechos de los pueblos indígenas. A continuación revisaremos cómo se desarrolló
ese proceso.
B. Las discusiones de los territorios indígenas para reducir la deforestación
La relación entre manejo de los bosques tropicales y la tenencia de tierra de pueblos
indígenas ha sido explorada desde la década de los ochenta, cuando emergieron
estudios acerca de la protección del ambiente. Durante este periodo también
emergieron diversas organizaciones ambientalistas, como correlato de la
Conferencia en Estocolmo en 1972, donde se introducen las cuestiones
ambientales en la agenda internacional. Posteriormente en 1992, en la Cumbre de
Río de Janeiro o también denominada “Cumbre de la Tierra” se aprueba una serie
de declaraciones que marcaban la acción internacional sobre el desarrollo
sostenible, y la necesidad de cuidar el ambiente para las generaciones futuras. En
esta cumbre se crean Convenciones más especializadas como la de Conservación

58
de la Biodiversidad y la de Cambio Climático, generando un espacio para que
emerjan discusiones más especializadas en estos temas.
Si bien durante este proceso se impulsaron campañas para la protección de la
Amazonía, estas no prosperaron, pero dejaron como legado la construcción de
redes de especialistas, investigadores y hacedores de políticas que mantuvieron la
discusión en los años venideros desde nuevos ángulos (Keck y Sikkink 1998: 140).
Durante la década de los noventa a nivel internacional primó un enfoque hacia la
conservación del bosque y la biodiversidad bajo una suerte de “conservación
fortaleza” que excluía a los participantes que ocupaban las áreas de conservación9
(Brockington 2002, Citado en Cossio y otros 2014). Estas relaciones mejoraron con
los años conforme también el debate internacional, al incluir a los pueblos indígenas
y poblaciones como actores que contribuyen a la protección de los boques.
A pesar de la existencia de otros foros internacionales sobre los bosques como la
Organización Internacional de la Madera Internacional o el Foro de las Naciones
Unidas para los bosques, es en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático (CMNUCC) donde se genera especial atención por la
conservación de los bosques. Es a partir del año 2005 donde se dan las primeras
propuestas de generar un mecanismo que busque reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero proveniente de la deforestación y degradación de los
9
Por ejemplo en países como Perú ocurrían relaciones tensas entre conservacionistas y pueblos
indígenas, marcada por la competencia entre el acceso al territorio, creaciones de área naturales
protegidas y titulación de comunidades (Chirif y García Hierro 2007: 199).
59
bosques, el cual con el tiempo se denominó REDD (o REDD+)10. La particularidad
de este mecanismo fue su implicancia económica: pues se esperaba generar una
compensación económica por las emisiones evitadas al conservar los bosques que
se traducía en un pago por resultados. Este planteamiento generó especial atención
en las redes ambientalistas, no solo de ONG, sino principalmente de organismos
internacionales y Estados. Al presentarse como un enfoque innovador, barato y de
fácil alcance generó muchas expectativas en los países desarrollados, incluso
movilizando recursos de la cooperación internacional, se elaboraron varias
propuestas de políticas de cómo funcionaría este mecanismo y el desarrollo de
proyectos en campo por privados, por su parte los países en desarrollo con bosques
veían como una posibilidad de acceder a financiamiento (Angelsen y McNeill 2013).
Así REDD se incluyó como parte de las discusiones de la agenda climática en la
CMNUCC, donde será su eje principal, y recibió financiamiento de la cooperación
internacional que crearon fondos internacionales para su desarrollo como el Fondo
Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés) en el
2007, el Programa de Inversión Forestal en el 2009, entre otros. Incluso en el plano
nacional y local tomó relevancia, generando expectativas, especialmente después
que en el 2007 se aprobara en la CMNUCC el Plan de acción de Bali que encargaba,
10
Este mecanismo tuvo un desarrollo progresivo en las negociaciones internacionales. La inclusión
del “+” significó la aceptación de estrategias adicionales para reducir la deforestación. Para la
presente investigación se empleará indistintamente REDD y REDD+.
60
entre otros temas, la generación del marco para el funcionamiento de REDD+, tarea
que concluyó recién en el año 2015.
Las expectativas que se generaron fueron diferentes de acuerdo al tipo de actores.
Las redes indígenas y sus aliados también prestaron especial importancia a este
nuevo mecanismo, inicialmente mirado con desconfianza. Como señala Hiraldo y
Tanner (2011, citado en Angelsen y McNeill 2013: 42-43) la gran gama de actores
generaron posiciones sobre cómo REDD debía operar en función de “ideologías”,
existiendo partidarios de mercado, los que hacían más énfasis en la gobernabilidad
y el funcionamiento de las instituciones, los que enfatizaban el valor de los bosques,
y los que propugnaban una “política verde social” basada en derechos. Y es en este
último grupo donde se insertaron las redes indígenas y sus aliados en redes
ambientalistas.
Justamente este debate en torno a REDD generaron discusiones dentro de las
redes indígenas y la construcción misma de nuevas redes que enmarcaron las
estrategias de reducción de deforestación y los derechos de pueblos indígenas. Ello
en un contexto en el que también se acaba de aprobar la Declaración de las
Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, dio mayor oportunidad para la
participación de las organizaciones indígenas y el desarrollo de sus propias
propuestas. Dos elementos de cuestionamiento emergieron principalmente de parte
de los pueblos indígenas: los asuntos de tenencia de la tierra y la generación de
mercados de carbono (Claeys y Delgado 2015).

61
Como la CMNUCC brinda participación a diferentes tipos de actores además de los
representates de los Estados, como las ONG, empresas, pueblos indígenas,
centros de investigación, redes de jóvenes entre otros, asi mismo, se generó un
espacio oportuno para realizar acciones de incidencia sobre los Estados, así como
fortalecer la comunicación y el intercambio de información dentro de las redes. Es
en el año 2008 donde surgieron redes como el Accra Caucus, que eran reuniones
donde organizaciones indígenas, ONG internacionales y nacionales e incluso
orgnizaciones de investigación participaban para generar propuestas en la
construcción del marco de REDD11. En paralelo se emprendió la campaña “No
Rights, no REDD” (Sin derechos no hay REDD), poniendo relevancia de los
derechos de los pueblos indígenas.
Para el año 2009 se esperaba que en Conpenhague a CMNUCC se generara un
nuevo acuerdo global para la reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero y así frenar el cambio climático. No obstante, este intento fracasó
debido a las diferencias geopolíticas de los países y en su lugar se aprobaron
medidas, consideradas para algunos “paliativas”, como los primeros lineamientos
metodológicos de REDD que ya demarcaban algunas acciones para los gobiernos
y la mobilización de financiamiento en la cooperación internacional para acciones
de cambio climático. Financiamiento que si bien no llegó a la meta de USD 30 mil
millones (CMNUCC 2013), si implicó que el cambio climático gane prioridad en el
11
Entrevista con representante de RFN y DAR.
62
financiamiento de cooperaciones internacionales, aspecto que será relevante para
la promoción de políticas en países en desarrollo.
Con REDD como prioridad en las discusiones climáticas para el año 2010 se
aprueba el acuerdo de Cancún que establece los elementos que contiene REDD,
entre los cuales se ecuentran el establecimiento de un nivel de referencia de
deforestacion o emisiones, el plan de acción nacional REDD, el sistema de
monitoreo de la cobertura forestal y las salvaguardas necesarias para su
funcionamiento. Una de las salvaguardas señala expresamente que las acciones de
REDD deben respetar los derechos de los pueblos indígenas y las poblaciones
locales teniendo en cuenta la Declaración de la ONU sobre los derechos de los
pueblos indígenas. Asimismo, un punto importante para la aplicación de REDD
como política nacional, era que se discutieran los asuntos de tenencia de la tierra
que afectaban a los bosques (CMNUCC 2016). Gracias a la acción de las redes de
sociedad civil, se logró el ingreso de estos dos elementos en las decisiones de la
CMNUCC, lo que para varios de los entrevistados, constituye un hito relevante, pues
dichas decisiones constituyen una ventana de oportunidad para que los pueblos
indígenas puedan generar atención e insertar el tema del territorio en la
implementación de las políticas nacionales. El nivel de abordaje variará de acuerdo
a la situación de apertura sobre los territorios indígenas y al nivel de fortaleza de las
organziaciones nacionales.
Esta presión que se realizó ante los tomadores de decisiones de la CMNUCC para
incluir el tema de la tenencia de la tierra no solo apeló al respeto de los derechos

63
humano, sino también empleó evidencia que mostraba su relevancia en las causas
subyacentes de la deforestación pues la ausencia de un derecho sobre una
deteminada área cubierta de bosques fomenta actividades como extracción ilegal
de madera o el cambio de cobertura para desarrollar agricultura (Larson, Brockhaus
y Sunderlin 2013). Además, porque traia a discusión el tema de la propiedad del
carbono ¿A quién le corresponde el carbono capturado por los bosques? Este
cuestionamiento no es abordado dentro de la CMNUCC, sino que deja que cada
país lo defina en el establecimiento de sus políticas12.
Estas discusiones sobre la propiedad del carbono sigue siendo la razón de
desconfianza entre las organizaciones indígenas y las redes ambientales sobre
REDD y mecanismos similares que surjan. Otra motivo de desconfianza, es que la
implementación de REDD es compleja, generando resistencia y hasta conflictos.
Incluso se han presentado casos de vulneración de derechos de pueblos indígenas
en proyectos REDD en varios países (Larson, Brockhaus y Sunderlin 2013).
Sumado a ello, existe confusión sobre lo que es REDD y lo que implica en el nivel
de proyectos y políticas (AjuPradnjaResosudarmo, y otros 2013), que se acentúa
por el uso de un lenguaje especializado y hasta por barreras de idioma, pues todas
las discusiones son en inglés.
Las discusiones sobre los bosques si bien por ahora ya no son la prioridad en las
negociaciones climáticas en CMNUCC, en la medida que el marco de REDD ya ha
12
En el caso de Perú estas discusiones resultarán más complejas debido a que los recursos
forestales son propiedad del Estado.
64
sido diseñado, aun mantienen relevancia, pues este sector representa
aproximandamente el 25% de la emisiones globales. Por ello el Acuerdo de París,
establecido en 2015, reconoce a las acciones de reducción de deforestación como
una acción estratégica para luchar contra el cambio climático. Asimismo, la nuevas
metas de desarrollo sostenible aprobadas en 2015 reconocen a la acción climática
como una prioridad, por lo que parece que el tema se mantendrá vigente en la
agenda de cooperación internacional en los próximos años. Es por ello que las redes
indígenas y ambientales están emprendiendo campañas para posicionar a los
pueblos indígenas, ya no solo como sujetos de protección de derechos, sino
también como actores que pueden contribuir al manejo sostenible de los bosques.
Debido a que el 24% de la reserva de carbono se encuentra en territorios indígenas
a nivel global (WRI 2016), sostienen que es necesario, como paso previo, brindar
seguridad a la tenencia de los territorios indígenas. Así las demandas respecto a los
territorios indígenas han tenido una acogida positiva en las discusiones de
conservación de bosques, siendo su foro más relevante la CMNUCC.

65
3. REDES TRANSNACIONALES DE ADVOCACY Y ACTORES ESTATALES
Hasta ahora hemos estudiado la situación de los territorios indígenas en la agenda
nacional y los espacios de apertura en la agenda internacional, los cuales nos dan
un contexto de cómo deben operar las redes transnacionales de advocacy para
lograr influencia, así como el alcance de esta influencia. Entonces, ¿Cómo están
conformadas las redes de advocacy en este proceso? Las redes transnacionales de
advocacy están conformados por diversos actores que incluyen ONG nacionales e
internacionales, movimientos locales, centros de investigación y activistas, pero no
solo se limitan a ellos, también están los actores estatales y de organismos
internacionales que son relevantes. Es difícil determinar dónde termina e inicia una
red (Seck y Sikkink 1998) por la diversidad de actores que forman parte, la
diversidad de objetivos que estos persiguen y el rol itinerante que pueden tener. Sin
embargo, estos se pueden identificar en función a su participación en un
determinado proceso y los temas que se abordan dentro de dicho proceso. En el
estudio de la influencia en las políticas de formalización de territorios indígenas, que
es nuestro caso, como el contexto en el que se desarrolla, son las políticas que
promueven la reducción de la deforestación su objetivo, analizaremos los actores
involucrados en los procesos REDD y en la promoción de la titulación de
comunidades nativas, que logran enmarcarse en la propuesta del REDD indígena

66
Amazónico (RIA), donde además las organizaciones indígenas tienen
protagonismo. A continuación diferenciaremos los actores entre nacionales e
internacionales de acuerdo a su origen, lo cual no significa que el ámbito de acción
se circunscriba a una esfera u otra, sino más bien se trata de una acción dinámica
que fluye entre ambas esferas.
3.1 Actores nacionales
A. El movimiento indígena nacional
En Perú no existe un único movimiento indígena, sino varios movimientos indígenas
que por su configuración histórica responden a diferentes identidades. Como
señalan Chirif y García Hierro (2007), cuando el gobierno de Velasco emitió la Ley
de comunidades nativas y campesinas, generó una diferencia entre las poblaciones
indígenas de la sierra y la selva. Con el tiempo cada una de ellas desarrolló sus
propias estructuras de organización e identidad. Como nuestro estudio trata sobre
comunidades nativas, nos centramos en las organizaciones indígenas de la selva o
Amazonía, debido a que en el debate internacional sobre la deforestación la
prioridad también está en los bosques tropicales como la Amazonía peruana.

67
Las organizaciones más relevantes son la Asociación Interétnica de Desarrollo de
la Selva Peruana (Aidesep) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del
Perú (CONAP). Siendo la primera la que agrupa la mayor cantidad de comunidades
nativas. La Aidesep se creó en 1979, ante la necesidad de contar con una
organización nacional indígena que exigiera la titulación de comunidades indígenas
y áreas protegidas con la promulgación de la Ley de comunidades nativas y
campesinas. Esta organización se estructura en el proceso de titulación,
construyendo sus bases sobre las comunidades tituladas funcionando de lo más
local hacia lo más nacional a través de federaciones. En un primer momento y con
el tiempo se fue convirtiendo en una federación de federaciones (Surallés 2011: 3-
4). Para el 2011 llegó a “representa cerca de 1400 comunidades indígenas en la
Amazonía peruana” (Espinoza y Feather 2011: 9). Por su parte, la CONAP, tiene
una organización similar pero de menor alcance, se constituye en la década de los
ochenta con una visión diferente, apuntando “más hacia la integración social y
económica de los indígenas en las estructuras nacionales impulsadas por el Estado”
(Chirif y García Hierro 2007: 304). Ello supuso en el tiempo muchas divergencias
entre ambas organizaciones generando incluso relaciones de tensión y
desprestigio.
Entre ambas organizaciones, es la Aidesep quien tiene mayor visibilidad, la principal
causa se debe al rol activo que desempeñó durante el contexto del Baguazo,
exigiendo la derogación de los decretos legislativos promulgados durante el
segundo gobierno de Alan García que apuntaban a la desprotección legal de

68
territorios indígenas, facilitando su privatización y “el desmantelamiento de los
derechos de propiedad colectiva” (Espinoza y Feather 2012: 15-16). Luego de estos
sucesos, la Aidesep fue el principal interlocutor de los indígenas amazónicos ante
las instituciones del Estado, en torno a la Ley Forestal y la aprobación de una Ley
de Consulta Previa para los pueblos indígenas en cumplimiento de la normativa
internacional (Espinoza y Feather 2012: 17), procesos donde también intervino la
CONAP.
En cuanto a la participación de las organizaciones en las discusiones de REDD y
las políticas de deforestación, fue la Aidesep quien tuvo la iniciativa y un mayor
involucramiento, llegando a desarrollar propuestas como el REDD Indígena
Amazónico y a generar espacios de diálogo exclusivo para organizaciones
indígenas como la mesa REDD indígena, al cual la CONAP posteriormente se
sumará generándose una suerte de coalición, no exenta de tensiones. Como
señalaron los entrevistados, para asegurar influencia y conseguir financiamiento
para la titulación debieron superar sus diferencias y trabajar en conjunto, pero el
protagonismo siempre lo mantuvo la Aidesep, quien es percibido como un actor más
representativo y por tanto reciba mayor apoyo de los aliados. Menton y otros (2014)
lo identifican como el actor que más cuestionamientos ha realizado en las
discusiones nacionales de REDD.
B. Las redes de ONG sobre los bosques.

69
Las ONG han sido consideradas como nudos centrales en las redes de advocacy
por su capacidad de movilizar información (Seck y Sikking 1998) y de conectar a
diferentes actores. En el tema forestal en Perú, especialmente vinculado a la
conservación, si bien el terreno está liderado por las ONG internacionales que tienen
sus filiales o sedes en el país (Che Piu y García 2011:31), existen grupos
importantes de organizaciones nacionales, las cuales persiguen fines diferentes.
Un espacio de convergencia importante ha sido las discusiones sobre REDD. Las
organizaciones nacionales no han sido ajenas a las discusiones globales que se
realizaban en torno a este tema. Es así que en los meses siguientes a la aprobación
del Plan de acción de Bali en la CMNUCC, crean el Grupo REDD en febrero de
2008. Este espacio tenía como fin principal el intercambio de información sobre
REDD, además de lograr serlo en la práctica (Menton y otros 2014), con el tiempo
se convirtió incluso en un mecanismo facilitador de diálogo entre el gobierno,
organizaciones de sociedad civil y organizaciones indígenas (Che Piu y Menton
2013). Este grupo llegó a contar con más de 60 organizaciones entre nacionales e
internacionales, incluso expandiendo su funcionamiento a algunos departamentos
amazónicos. El grupo se forma en una relación de confianza que ya existía por el
trabajo previo que realizaba cada una de las organizaciones afines al tema forestal.
De acuerdo a los entrevistados, fueron otros espacios de discusión los que ya les
habían dado la oportunidad de diálogo y trabajo conjunto, como fue el de la
discusión de la Ley Forestal tras los sucesos de Bagua, espacio que además afianzó
la relación con las organizaciones indígenas.

70
Aunque la mayoría de las organizaciones que forman parte de este grupo tenían
como fin principal recibir información y mantenerse al tanto de las negociaciones
internacionales que avanzaban muy rápido año tras año, hubo algunas que
participaron más activamente facilitando la participación y las demandas de los
pueblos indígenas. En los primeros años de funcionamiento la Aidesep formaba
parte del Grupo, posteriormente formó su propio grupo solo con participación de
organizaciones indígenas amazónicas.
Entre las organizaciones nacionales que desarrollaban proyectos de conservación
se encuentran: Conservación de la Cuenca Amazónica (ACCA), la Asociación para
la Investigación y el Desarrollo Integral (AIDER), Amazónicos por la Amazonía
(AMPA), el Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales
(CIMA) y otros; entre las organizaciones cuya misión es incidir en políticas
ambientales y forestales se encuentran: Derecho Ambiente y Recursos Naturales
(DAR), Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Pro naturaleza, entre
otros; respecto a las organizaciones que buscaban promover derechos indígenas
vinculadas al territorio se encuentran el Instituto de Bien Común (IBC), el Centro
para el Desarrollo del Indígena Amazónico (CEDIA) y Chirapaq.
La participación de las organizaciones internacionales con sede en el país también
responde a una diversidad de fines. Entre las más resaltantes encontramos al Fondo
Mundial para la Naturaleza (WWF por sus siglas en inglés), Conservación
Internacional (CI), The Nature Conservancy (TNC por sus siglas en inglés) y otras
que emprenden proyectos de conservación en campo; igualmente se encuentran

71
las organizaciones que buscan influir en el proceso de políticas de reducción de
deforestación como la Agencia de Investigación Ambiental (EIA) y otras. También
se encuentran las organizaciones que tienen por fin la investigación como CIFOR,
ICRAF y otras (Che Piu y Menton 2013: 49).
Esta clasificación puede ser un tanto arbitraria porque las organizaciones persiguen
múltiples fines, algunas a la vez que desarrollaban proyectos en campo de
conservación y de las denominadas iniciativas tempranas REDD, también
realizaban acciones de incidencia como es el caso de WWF, que incluso se convirtió
luego en un implementador de los proyectos de financiamiento internacional para la
titulación de comunidades nativas, como veremos más adelante. Lo resaltante de
esta red es que a la vez que permitía el intercambio de información sobre REDD y
las políticas forestales a las organizaciones, facilitó una posición tácita de respaldo
a las propuestas de las organizaciones indígenas, incluso cuando los fines que
buscaban eran diferentes. Por ejemplo, las organizaciones que desarrollan
proyectos de conservación en el campo no necesariamente tienen como fin la
promoción de derechos indígenas, pero el debate e intercambio de información con
las otras organizaciones facilitó que se generar el apoyo a las propuestas, así como
incorporar dentro de sus propios proyectos acciones que respeten los derechos de
los pueblos indígenas.
Es así que la red de organizaciones que participaba en torno a REDD, siguiendo la
tendencia internacional, también apoyara las demandas de organizaciones
indígenas sobre la participación libre e informada y la demanda de titulación. Estos

72
hechos pueden verse reflejados en el proceso desarrollado para el diseño del Plan
de Inversión Forestal, que sería financiado por los Fondos de Inversión por el Clima,
así como en el Programa de Preparación de Reducción de Emisiones del FCPF del
Banco Mundial. En ambos casos el Grupo REDD funcionó como un broker entre
sociedad civil, gobierno y los bancos de desarrollo (BID y Banco Mundial) que
operativizaron estos fondos, pues este proceso demandó mayor participación de
las organizaciones de la sociedad civil, facilitó el diálogo entre las organizaciones
indígenas y el gobierno y brindó recomendaciones para mejorar las estrategias de
reducción de deforestación respaldando las demandas indígenas (Che Piu y Menton
2013: 49).
Asimismo, en las discusiones sobre REDD entre las ONG y organizaciones
indígenas emergió la propuesta de REDD Indígena Amazónico que articuló el
funcionamiento de REDD con las demandas indígenas que incluía el respeto de
derechos y la inclusión de los pueblos indígenas como actores implementadores del
esquema REDD. La participación de organizaciones como WWF, DAR, EIA y otras,
esta iniciativa fue importante en términos de generar insumos para la propuesta,
facilitar información, difusión y brindar financiamiento.
C. Actores estales nacionales.
Como se mencionó antes las entidades públicas involucradas en brindar el servicio
público para la titulación de comunidades indígenas, son principalmente los

73
gobiernos regionales y el Ministerio de Agricultura. No obstante, ninguna de estas
entidades formó parte de las discusiones de REDD y de las políticas de
deforestación, sino hasta cuando los recursos de la cooperación internacional
llegaron para implementar la titulación. En este proceso previo, la entidad del Estado
que participó fue el Ministerio del Ambiente (MINAM), primero a través de la
Dirección General de Cambio Climático, Recursos Hídricos y Desertificación hasta
el año 2013, y luego a través del Programa Nacional de Conservación de Bosques
para la mitigación del Cambio Climático.
La participación del MINAM se dio en su calidad de punto focal ante la CMNUCC.
Tarea que implicó representar al Estado peruano en las negociaciones climáticas
en la CMUNCC y también en liderar la implementación de los compromisos que
resultan de la Convención sobre las acciones de reducción de deforestación (REDD)
y la conservación de 54 millones de hectáreas de bosques tropicales13. Gracias al
apoyo de la cooperación internacional, el MINAM pudo desarrollar capacidades que
le permitieran la aplicación de REDD. Asimismo desde el año 2009 lideró los
procesos relativos al diseño de proyectos en el marco de las iniciativas de
financiamiento del FCPF y del Programa de Inversión Forestal (FIP por sus siglas
en inglés) que son gestionados por el BID y el Banco Mundial14. Posteriormente,
13
En el marco del Acuerdo de Copenhague en el año 2009, Perú presentó este compromiso que
motivó la creación del Programa Nacional de Conservación de Bosques cuya estrategia de acción
es pagar a comunidades nativas por hectáreas conservadas de bosques.
14
Como se verá más adelante, ambos fondos FCPF y FIP, fueron creados en base a contribuciones
financieras de países desarrollados (Estados Unidos, Noruega, Alemania, Gran Bretaña, Japón entre
otros) para implementar REDD y mejorar la gestión forestal en el marco del cambio climático, siendo
el Grupo del Banco Mundial el administrador de dichos fondos.
74
ante la existencia de financiamiento internacional disponible para los bosques y
cambio climático, emprendió la búsqueda de acceso a estos recursos siendo
exitoso, aunque no necesariamente en la implementación de dichos fondos (Che
Piu, Huamani, y otros 2016). De acuerdo a estos autores, para finales del 2015 el
gobierno peruano había logrado comprometer de la cooperación internacional
alrededor de USD 600 millones para acciones de bosques y cambio climático en el
país, de los cuales el 67% estaba bajo la dirección del Ministerio del Ambiente,
específicamente del Programa Nacional de Conservación de Bosques.
Los recursos de la cooperación vinieron con la finalidad de cumplir diferentes
acciones que no necesariamente estaban bajo las competencias del MINAM15, sino
de otros sectores, entre ellas el tema de titulación. Como se detalla en el siguiente
capítulo, el acceso a dichos recursos en muchos casos estuvo condicionado a un
diálogo previo con actores de la sociedad civil y con mayor relevancia al diálogo con
las organizaciones indígenas quienes lo reclamaron. Es por ello que una vez que
se consigue este financiamiento para la implementación, tanto el MINAM como las
organizaciones indígenas tienen una relación de cooperación a fin de lograr las
metas establecidas.
15
Estas otras acciones comprendían la gestión forestal que recae en otras entidades como el
Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), que es el ente rector en materia forestal,
el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre, los gobiernos
regionales entre otros. Estos actores gubernamentales no logran insertarse en la red de asunto de
REDD, como es el caso del SERFOR quien entra en funcionamiento en el 2013 cuando ya gran
parte del proceso de REDD había avanzado.
75
Por otro lado, durante el periodo que el MINAM impulsaba REDD, la rectoría en
materia de titulación rural, que incluye a las comunidades nativas, no estaba del
todo claro. En el año 2007, es COFOPRI del Ministerio del Ambiente quien absorbe
al PETT, un año después se transfiere la función de titulación a los gobiernos
regionales y en 2013 la rectoría vuelve al Ministerio de Agricultura. De acuerdo a los
entrevistados, con el impulso del BID se retoma la discusión de la tercera fase del
PETT que había estado postergado desde el 2007, denominada “Proyecto de
catastro, titulación y registro de tierras rurales en el Perú” (PTRT3). Este proyecto,
que implicaba un préstamo de USD 40 millones, tuvo como fin entregar títulos a
predios individuales, comunidades campesinas y nativas en áreas de la sierra y de
la selva y fue aprobado en el año 2014.
Si bien durante el proceso de negociación del proyecto el MINAM no tuvo
participación alguna, luego de aprobado el proyecto buscó coordinar con el
MINAGRI la ejecución del proyecto. Entonces la relación de coordinación con el
MINAGRI para el tema de titulación surge a iniciativa del MINAM.
La relación del MINAGRI con las organizaciones indígenas tuvo momentos de
tensión a causa del proyecto PTRT3. La Aidesep no estaba de acuerdo con la meta
de titulación de comunidades nativas que el proyecto establecía por considerarlo
bajo, tampoco estuvo de acuerdo con que el cronograma de titulación inicie con el
otorgamiento de títulos a predios individuales, postergando así la titulación a las
comunidades por un riesgo de superposición de derechos. El MINAGRI tenía
resistencias a estas demandas, por lo que se dieron muchas reuniones de diálogo

76
sin mayores resultados, generando que la Aidesep interponga una queja ante el
Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación del BID sobre posibles
vulneraciones de salvaguardas en el proyecto (MICI 2015).
Se observa por un lado que el MINAM participa activamente de las redes de asunto
sobre REDD y logra tener liderazgo por su acceso a los recursos de la cooperación
internacional, esto a su vez significó que desarrollara una relación más colaborativa
con las organizaciones indígenas y salir a buscar coordinaciones con otras
entidades públicas como el MINAGRI y así cumplir con las metas de titulación; de
otro lado, en el caso de MINAGRI no se identifica una red de asunto en materia de
titulación rural que incluya actores de sociedad civil, ello en parte debido a los
problemas de institucionalidad y con cierta resistencia a la participación de otros
actores.
3.2 Actores Internacionales
A. Las redes de ONG internacionales
La participación de las ONG internacionales es relevante porque ayuda a conectar
las organizaciones nacionales en los espacios internacionales, ejercen incidencia
sobre sus respectivos gobiernos y los organismos internacionales donde actúan,
además varios de ellos facilitan recursos financieros y técnicos. Son muchas las
ONG que participan en el proceso internacional para el enmarcamiento de la

77
narrativa de territorios indígenas y protección de los bosques. A continuación
mencionaremos las que son más relevantes para el caso peruano.
Existe un conjunto de ONG internacionales que tienen como sus valores centrales
la protección de los territorios indígenas para la conservación de los bosques, entre
los que se encuentran Rainforest Foundation de Noruega (RFN), Rainforest
Foundation de Estados Unidos y Forest People Program (FPP). Estas tres trabajan
directamente con organizaciones indígenas nacionales y locales, contribuyendo a
la existencia misma de los movimientos indígenas, así como al desarrollo de
proyectos en campo. A diferencia de otras ONG internacionales que tienen cedes
en los países donde intervienen, ellas apuestan por desarrollar capacidades de las
propias organizaciones nacionales.
Cabe destacar el caso de la RFN, que tiene especial relevancia en la medida que
junto a otras organizaciones noruegas ha sido exitosa en lograr influencia en su
gobierno, convirtiéndolo en uno de los principales países que aboga por la causa de
la conservación de bosques con protección de los derechos indígenas con la
creación de la Iniciativa Internacional de los Bosques y el Clima (NICFI por sus
siglas en inglés) (Rainforest Foundation Norway 2017). Asimismo, porque es un
facilitador o broker entre el gobierno noruego y las organizaciones nacionales.
Otro grupo relevante de ONG internacionales son las de defensa de derechos
humanos. Encontramos a Global Witness enfocada en la defensa de derechos
humanos vinculados a temas ambientales, su principal estrategia es el desarrollo

78
de campañas globales que buscan visibilizar en la opinión pública estos temas.
También está la organización como el Bank Information Center, localizada en
Washington DC, que promueve derechos humanos en las Instituciones Financieras
Internacionales, principalmente del Grupo del Banco Mundial. Esta ONG se ve como
un facilitador en estos espacios tanto de los movimientos locales y nacionales de
países en desarrollo. Tiene la experiencia del funcionamiento de estos organismos
internacionales y redes de contactos, facilita el intercambio de información, genera
reuniones informales con las organizaciones nacionales, ayuda a usar los
mecanismos de queja y a lidiar con los procedimientos burocráticos propias de estos
organismos financieros. El rol de apoyo a las organizaciones nacionales con
respecto a los fondos climáticos que son administrados por el Banco Mundial fue
importante.
Las ONG ambientalistas también tienen un rol importante. Varias de estas funcionan
a través de redes propias con sedes en los países donde intervienen como es el
caso de WWF o Environmental Investigation Agency (EIA). En el caso de WWF es
una de las organizaciones más grandes del planeta y moviliza recursos financieros
considerables provenientes de fuentes públicas y financieras para diversos tópicos
del ambiente, uno de los cuales es el tema bosques. Su ámbito de acción es
multinivel, desde organismos internacionales, campañas globales, hasta desarrollo
de proyectos en campo. Como se mencionó en el caso de Perú, su participación es
relevante en las discusiones de REDD y también en la administración de recursos
para la titulación de comunidades nativas. Otra organización ambientalista relevante

79
ha sido el Environmental Defense Fund, especialmente en su rol de
acompañamiento a los fondos climáticos para REDD+.
Una coalición internacional que a agrupa a las ONG, organizaciones indígenas y
centros de investigación es la Rights and Resources Iniciative (RRI), cuyo objetivo
es generar información para los tomadores de decisiones sobre la situación de los
asuntos de tenencia de tierra y recursos forestales en países en desarrollo, así
contribuye también en generar información para que organizaciones nacionales e
internacionales puedan generar su propias narrativas de cambio.
Como se observa las organizaciones proveen y reciben diversos tipos de insumos,
respondiendo también a diversos espacios de incidencia o enfocándose en actores
objetivos específicos. Todos ellos sin ponerse de acuerdo aun expresamente, han
generado que en el ámbito internacional sea bien recibido la propuesta de enfocarse
en asuntos de tenencia de pueblos indígenas y las estrategias de reducción de
deforestación. La campaña más reciente fue “If not, then who” (si no nosotros,
entonces quién) en referencia a los pueblos indígenas como protectores de
bosques16. A la vez, esta atención internacional es aprovechada por las
organizaciones nacionales, quienes facilitadas por las organizaciones
internacionales, elevan sus demandas nacionales a actores internacionales
estratégicos.
16
Ver Web de la campaña en: http://ifnotusthenwho.me/es/
80
B. Las agencias de cooperación internacional. El rol del Gobierno Noruego
La cooperación internacional es uno de los emprendedores de políticas relevantes
en los países en desarrollo, cuya capacidad de influencia principalmente radica en
la movilización de recursos financieros y en menor media en la transferencia de
capacidades. Como señala Alcalde (2012), “cada proyecto de desarrollo tiene una
dimensión política”, y esto es conocido por las agencias de cooperación que
participan en las redes de transnacionales. Pues así como reciben influencias de
actores no estatales, a su vez ellos en determinados momentos buscan influenciar
en otros Estados para lo cual acuden a las ONG con el fin de visibilizar una
determinada causa.
El cambio climático se ha convertido en un tema relevante en la agenda
internacional dentro de los problemas ambientales, gracias al impulso de diversas
redes de advocacy climáticas que posicionaron el tema en la opinión pública global
y a la vez desarrollaron influencia en Estados relevantes (Dupuits 2016). Es así que
incluso el tema ha llegado a formar parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
hacia el 2030, el cual brinda la pauta en la cooperación internacional. Son varios los
temas que se tratan dentro del cambio climático, siendo uno de ellos lo relativo al
tema de los bosques y el uso de la tierra que representa cerca del 25% de las
emisiones globales.
Los países que tienen una agenda de trabajo relativo a los bosques y cambio
climático son Noruega, Alemania y Gran Bretaña. Los tres en conjunto han
81
presentado declaraciones en favor de impulsar REDD y acciones para los bosques,
comprometiendo importantes recursos financieros (BMUB 2015) para el
financiamiento de actores públicos y privados que van desde Estados, ONG
nacionales e internacionales, organizaciones indígenas y campesinas, centros de
investigación y al sector privado. Los tres junto a Estados Unidos y Japón son
quienes más aportan a la cooperación internacional para este tema.
En el caso de Alemania, a través de su Fondo de Iniciativa Internacional para el
Clima (IKI por sus siglas en alemán) financia también acciones vinculadas a REDD.
Por ejemplo ha financiado la aplicación del piloto del REDD Indígena Amazónico
donde participan la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca
Amazónica y WWF. También cuenta con un programa propio abocado a REDD
impulsada de forma bilateral, denominado REDD Early Movements (REM). En
cuanto a su participación en Perú, se realiza principalmente a través de la Agencia
de Cooperación GIZ que entre sus líneas de acción tiene la protección de los
bosques y recientemente ha desarrollados un programa que ayuda técnicamente a
la titulación de comunidades nativas. Así mismo, participa de la Declaración
Conjunta de Intención sobre REDD con Perú y Noruega.
Japón financia proyectos específicos para mejorar los sistemas de monitoreo de los
bosques sin involucrarse en temas de tenencia de la tierra. Y Estados Unidos ha
centrado su cooperación del sector forestal principalmente a la implementación del
capítulo forestal del Tratado de Libre Comercio (Che Piu, y otros 2016). Gran
Bretaña no ha financiado proyectos en Perú.

82
Por su parte Noruega es un actor relevante a nivel nacional y a nivel internacional.
A través de la Iniciativa Internacional de los Bosques y el Clima (NICFI), desde el
2007 su parlamento tiene el compromiso político de contribuir con 3 mil millones de
coronas noruegas anuales (aproximadamente USD 350 millones) (NORAD 2014).
Por lo pronto, este compromiso está vigente hasta el año 2030. Entre los objetivos
de NICFI se encuentra el incluir en el Acuerdo Internacional Climático acciones para
reducir la deforestación, objetivo que se logró en el año 2015 con el Acuerdo de
París. Según las entrevistas realizadas, actualmente la NICFI están abocados a la
implementación de acciones tempranas para lograr reducciones de emisiones
deforestación y promover acciones de conservación sobre los bosques. Si bien
explícitamente no se señala la protección de los derechos indígena, sí están
presentes entre las principales acciones de su portafolio de proyectos con la
sociedad civil y salvaguardadas en sus intervenciones bilaterales (NORAD 2014).
Las estrategias de intervención de NICFI se desarrollan en cuatro ejes: Acciones
enfocadas en las negociaciones sobre REDD en la CMNUCC, financiamiento a
entidades multilaterales como el FCPF, FIP, Programa ONU REDD entre otros,
desarrollo de acuerdos bilaterales con países con mayor cobertura forestal tropical
(como Perú) y financiamiento a organizaciones de la sociedad civil para generar
conocimiento, incidencia y facilitar la implementación (NORAD 2014).
Todas estas estrategias de intervención incluyen a Perú. En el caso de los fondos
multilaterales, Perú participa de tres. En el FIP están comprometidos USD 50
millones, en el FCPF USD 3.4 Millones y en ONU- REDD alrededor de USD 3

83
millones. El acuerdo bilateral que implica el compromiso de Noruega de entregar
USD 300 millones, está sujeto al cumplimiento de metas por parte de Perú (también
participa Alemania pero no tiene un monto comprometido). En cuanto al
financiamiento de la sociedad civil, de acuerdo a las entrevistas, para el periodo
2016-2020 se están financiando a diecinueve organizaciones entre ONG nacionales
e internacionales que incluye a la Aidesep.
Entonces nos encontramos frente a actores Estatales internacionales que han
incluido el tema de la deforestación como agendas propias, por lo que son
considerados como aliados en el desarrollo de políticas de deforestación en países
con bosques tropicales. Asimismo, y por influencia de las ONG de sus países han
logrado reconocer como importante el tema de los derechos indígenas y la tenencia.
Su principal recurso para impulsar estas acciones es a través del financiamiento.
C. Organismos internacionales:
Los organismos internacionales son la arena de participación de las redes
transnacionales que a la vez son espacios donde se busca lograr influencia, estos
espacios permiten la interacción física de estas redes y es necesario para acciones
de lobby por ejemplo y para apalancar aliados para la causa.
El tema de los derechos territoriales de los pueblos indígenas se ha tratado en otros
espacios de la ONU y en los sistemas de derechos humanos. Siguiendo la
estrategia de venue shopping (Keck y Sikkin 1998) las organizaciones indígenas

84
con apoyo de las redes transnacionales, han encontrado un ámbito de participación
en las discusiones sobre reducción de deforestación, enmarcando exitosamente los
derechos territoriales. ¿Cuáles son estos organismos internacionales? Ya hemos
mencionado a varios de ellos al describir a los actores, pero profundizaremos más
en su funcionamiento para conocer mejor cómo estos se convierten en ventanas de
oportunidades para las redes transnacionales de advocacy.
Las discusiones de bosques y cambio climático han surgido en la CMNUCC, que
hasta la fecha desarrollaron 22 conferencias de las partes (COP). El resultado más
concreto ha sido el marco para el funcionamiento de REDD, que fue reconocido por
el Acuerdo de París. El funcionamiento de las COP y sus reuniones intersesionales
posibilitan la participación de Estados como también de actores no estatales y que
tienen la calidad de observadores. Las organizaciones ambientalistas son en su
mayoría los observadores (41%), los cuales provienen principalmente de países
desarrollados. Existe una categoría diferenciada para organizaciones indígenas, los
cuales representan el 2.6% de los observadores.
La participación en las COP posibilita el encuentro entre los miembros de las redes,
el intercambio de información y de experiencias. Se forman grupos de trabajo en
torno a temas específicos de incidencia en las negociaciones. En el caso de REDD
se identificaron grupos dentro de la CMNUCC como “Accra Caucus sobre bosques

85
y cambio climático”17, el “Grupo de Trabajo sobre Salvaguardas REDD”18 y más
recientemente la “Alianza por los derechos de la tierra y el clima”19. Si bien estas
redes contribuyen a brindar información sobre las negociaciones, que son
complejas, no necesariamente es el ámbito prioritario de participación de las
organizaciones nacionales porque muchas veces la participación en estos espacios
internacionales está dirigida principalmente a buscar comunicación y realizar lobby
con sus respectivos gobiernos y agencias de cooperación.
Como señaló un líder indígena entrevistado, “las COP son una vitrina” que permite
a las organizaciones indígenas mostrar sus demandas y sus propuestas para buscar
apoyo de más aliados. La multiplicidad de eventos y conferencias que se da en
paralelo a las negociaciones climáticas posibilita el intercambio de información entre
distintos tipos de acores, la difusión de nuevos planteamientos e ideas y la
oportunidad para incrementar aliados. En la COP 20, realizada en Lima, se creó el
Pabellón Indígena con apoyo del gobierno Noruego y del Programas de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este espacio dio mayor oportunidad para la
difusión de la agenda climática de los pueblos indígenas que además de derechos
en REDD, trató sobre la adaptación a los efectos del cambio climático.
17
Estos grupos no tiene un registro de funcionamiento, normalmente aprovechan las sesiones
de la CMNUCC para reunirse y sus comunicaciones se realizan por correo electrónico. Sobre
el Grupo Caucus, existe un estudio que da cuenta de su funcionamiento y puede encontrarse en:
https://media.wix.com/ugd/84ffb0_78df231927594bdf8b2ee57fc75f800d.pdf
18
Aquí una notica que refiere al Grupo: http://www.redd-monitor.org/2015/06/30/redd-safeguards-
response-or-lack-of-one-from-the-redd-safeguards-working-group/
19
Este grupo presentó una declaración a la CMNUCC sobre el Acuerdo de París. Ver:
https://unfccc.int/files/parties_observers/civil_society/submissions/application/pdf/714.pdf
86
Otro espacio relevante en este proceso se ha dado en el Banco Mundial, quien es
el administrador de fondos relativos a REDD con el Fondo Cooperativo para el
Carbono de los Bosques (FCPF), cuyo objetivo es aplicar el esquema de pago por
resultados (de deforestación evitada) bajo reglas propias; el otro es el Programa de
Inversión forestal (FIP) que se centra en fortalecer la gestión forestal y temas de
REDD. En ambos fondos participa Perú. Este último fondo, dio un paso más en la
inclusión de la agenda indígena, al crear una iniciativa especial orientada a financiar
intervenciones de los pueblos indígenas vinculadas a los bosques, al cual se
denominó Mecanismo Dedicado Especial para Pueblos Indígena del FIP (MDE), y
se constituyó en la primera iniciativa del Banco Mundial en financiar directamente
un proyecto diseñado por los propios pueblos indígenas.
A diferencia de la CMNUCC donde existe la apertura para la participación a todas
las organizaciones acreditadas como observadoras, en el caso de los FIP y FCPF
la participación se da a través de representantes que son elegidos por las
organizaciones de sociedad civil; debido a que los fondos tienen como estructura
de gobierno un comité principal que toma decisiones de forma colegiadas, donde
participan representantes de los donantes mayoritariamente y representantes de los
países beneficiarios. Como observadores además participan representantes de
otros organismos internacionales relevantes como la CMNUCC, así como un
representante de las ONG y uno de pueblos indígenas de cada región geográfica
(África, Latinoamérica, Asia y “del norte”).

87
El rol de estos observadores es proveer información sobre el funcionamiento de los
Fondo así como facilitar la participación de las organizaciones nacionales en caso
exista alguna irregularidad en el diseño e implementación de los proyectos que
financia los Fondos. Los observadores cambian en promedio cada dos años. Entre
las organizaciones que han realizado este rol se encuentran BIC, EDF y WWF para
el caso de los observadores del Norte; por Latinoamérica se encuentran la
organización peruana DAR y la Mexicana Red MOCAF; y por pueblos indígenas
COICA está la organización paragua de los países amazónicos. Estos actores
jugaron un rol importante cuando la Aidesep presentó reclamos sobre el proceso
del diseño de los proyectos para ambos fondos (Che Piu y Merton 2013), ayudando
a brindar información sobre las implicancias de estos fondos, facilitar la movilidad
para las discusiones y generar contacto con los países donantes. Como se verá en
el siguiente capítulo las acciones en estos fondos fueron los primeros hitos para
impulsar que los proyectos de deforestación y cambio climático incluyan acciones
de titulación de comunidades nativas en Perú.

88
4. LA TITULACIÓN DE COMUNIDADES NATIVAS COMO ESTRATEGIA PARA
REDUCIR LA DEFORESTACIÓN
La red transnacional liderada por las organizaciones indígenas para conseguir
influencia sobre el Estado peruano, además de movilizar información sobre los
procesos nacionales e internacionales ha configurado campañas y narrativas
propias de acuerdo a la coyuntura. En el presente capítulo se describirán las
estrategias emprendidas por las redes para lograr influencia, que a su vez implican
el proceso de construcción del framing o las narrativas que configuran a la titulación
de comunidades nativas como eje central en las discusiones de REDD, el proceso
de apalancamiento de aliados en diferentes organismos internacionales que permite
movilizar recursos como incentivo de cambio al gobierno peruano y se discutirá el
nivel de apertura del gobierno para ser influenciado respecto a las demandas
indígenas.
4.1 Titulación clave para reducir la deforestación: Construyendo una narrativa
nacional
89
El surgimiento de las discusiones a nivel internacional sobre el mecanismo que
pague por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes de la
deforestación y degradación de bosques como es REDD generó muchas
expectativas y diferentes tipos de intervenciones. Por una parte en la CMNUCC,
desde el 2007 al 2015 se discutió sobre el marco de aplicación para los Estados,
que movilizaba recursos fuera de la CMNUCC en los bancos multilaterales con la
finalidad de impulsar un mercado de carbono como el FCPF con los Estados, y por
otra parte dejaba a que los privados puedan empezar a realizar proyectos en campo
de forma voluntaria y sin mayores regulaciones mientras se diseñaba el esquema
de REDD por los países. En este contexto Perú se vuelve un país atractivo para
impulsar REDD debido a que es el sexto país a nivel global con mayor cobertura
forestal tropical comprendiendo una extensión de 69 millones de hectáreas (MINAM
2016).
Si bien para el año 2010 y con la inclusión de las Salvaguardas en el marco de
REDD que respetaban los derechos de los pueblos indígenas, se constituye como
un hito importante la generación de apertura para el enmarcamiento de los derechos
de tenencia de tierra en las intervenciones REDD; en el plano nacional y local, la
ejecución de las iniciativas nacionales y los proyectos REDD de privados generaban
desconfianzas a las poblaciones indígenas por varios motivos.
A partir del 2008, surgieron actores privados internacionales que buscaban realizar
proyectos REDD de diversas formas para la conservación de áreas naturales que

90
se realizaba en coordinación con las ONG conservacionistas, las cuales eran
cuestionadas por las organizaciones indígenas por su potencial riesgo al no
contemplar claramente con procedimientos de consulta previa e informada (ni una
organización que las salvaguardara), cómo participarían en los pagos que se
realizaba para la conservación. También existieron varios casos en los que había
potencial vulneración a los pueblos por parte de los llamados “piratas del carbono”,
como es el caso emblemático de la empresa Sustainable Carbon Resources Limited
(SCRL), que intentó en un acuerdo claramente inequitativo, hacer que la Matsés
Loreto le cedieran la totalidad de los derechos sobre el carbono con cláusulas de
absoluta confidencialidad (Espinoza y Feather 2011:43-45).
La ejecución de los proyectos financiados por los fondos como FCPF y FIP para el
diseño de las estrategias nacionales también había sido fuente de tensión con las
organizaciones indígenas, quienes reclamaban la participación y consulta previa,
reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas acorde a la legislación
internacional y financiamiento para acciones en pro de los pueblos indígenas como
es la titulación de comunidades (Espinoza y Feather 2011; Che Piu y Merton 2013).
Estas situaciones se presentaban cuando las discusiones de REDD entre el
movimiento indígena en el plano internacional eran muy divergentes porque había
cuestionamientos de que REDD representaba una “falsa solución” a los problemas
climáticos, un riesgo para los pueblos indígenas y sus territorios por la generación
de un mercado de carbono sobre los usos de la tierra (Claeys y Delgado 2015: 8-

91
9), y recién se estaba explorando que el pago por resultado20 pueda darse en
términos de otros beneficios diferentes al carbono; motivando a que las
organizaciones indígenas amazónicas peruanas adopten una posición respecto a
REDD. En el texto “La realidad de REDD+ en Perú: entre el dicho y el hecho.
Análisis y alternativas de los Pueblos Indígenas Amazónicos” publicado por la
AIDESEP y Forest People Program sintetizan su posición reconociendo que REDD
es una amenaza pero también una oportunidad21. En ese contexto se empieza a
crear una propia agenda sobre REDD, cuestionando ciertos puntos referidos a la
generación del mercado de carbono, incluyendo el reconocimiento de territorios
como requisitos para la ejecución de REDD, demandando la consulta previa libre e
informada, la actualización de la legislación nacional sobre pueblos indígenas con
la internacional; incluso ingresando en debates con mayor profundidad sobre las
causas de la deforestación y alternativas de los pueblos indígenas para los
problemas globales (Valqui, Feather y Espinoza 2014).
Con el tiempo esta idea fue escalando hacia una propuesta más concreta,
produciéndose así “REDD Indígena Amazónico”, no solo vigente para Perú, sino
para toda la Amazonía22. Esta propuesta se construye con la Coordinadora de
20
Las compensaciones económicas que se obtendrían de la reducción de la deforestación.
21
De acuerdo a algunos de los entrevistados, en buena medida también respondía a la presión de
las propias comunidades base, quienes exigían alternativas para rechazar REDD en el campo, ya
que al menos ofrecía cierto tipo de pago económico, en comparación a no recibir nada.
22
Como muestran Claeys y Delgado (2015) no todas los movimientos indígenas y sociales en otros
países han logrado generar una agenda particular como las organizaciones indígenas peruanas. Con
el tiempo redes como la Vía Campesina (donde participan organizaciones indígenas andinas
peruanas, por ejemplo) mantuvieron una narrativa de confrontación a REDD, construyendo marcos
más globales orientados a cuestionar el sistema económico como el “Buen vivir”. Para algunos de
los entrevistados esto con el tiempo puede tener consecuencias en el movimiento indígena nacional.
92
Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (Coica), llegando a obtener
financiamiento de la cooperación Alemana para la implementación de pilotos en
Perú y Colombia. ¿Qué plantea RIA? Su propuesta está compuesto por tres ejes.
Las tres partes de la estrategia de REDD+ indígena:

 Mejora de las funciones del ecosistema mediante una gestión integral de los
territorios indígenas
1. Seguridad legal
2. Planes de vida plena
3. Gobernanza territorial indígena
 Reducción de la Huella Ecológica Global

1. La reducción efectiva de GEI de todas las fuentes de parte de todos los
países
2. Revisión de los Mecanismos de Compensación
 Reducción y control de los motores de la deforestación y la degradación de
los bosques en la Amazonia.
1. Sea moratorias, revisión de contratos existentes con industrias
extractivas (minería e hidrocarburos), mega proyectos (plantas
hidroeléctricas y carreteras), industrias agrícolas (biocombustibles,
plantaciones, productos transgénicos) y ganadería
2. Implementación de la Consulta Previa Libre e Informada cuando se
realizan políticas, se desarrollan estrategias y proyectos.
(Delgado 2014, 32)
El manejo del territorio se vuelve un elemento sustancial para las estrategias REDD.
Esta propuesta no solo se basó en las reivindicaciones, sino también en la
presentación de evidencia que probaba resultados en términos. En estas
discusiones sobre políticas con la cooperación internacional, la demanda por
estudios científicos y evidencia empírica se hacía relevante también. Como señala
Heclo (1993) y Majone (1997) en la argumentación hoy en día no es posible
prescindir de evidencia empírica. Las redes transnacionales acompañaron este
proceso a través de la difusión de estudios como los de Nelson y Chomitz (2011)

93
que mostraban cómo los territorios indígenas en Latinoamérica eran más exitosos
en reducir la deforestación que sus vecinos, o los centrados en Brasil que mostraba
resultados positivos en términos de reducción de deforestación, donde la estrategia
implementada a través de territorios indígenas eran efectivas (Nolte y otros 2013).
La Aidesep en colaboración con las redes expuso sus propuetas en las COP de la
CMNUCC y de los Fondos climáticos, así como en eventos nacionales con la
participación de los Ministerios del Ambiente principalmente. Las bases regionales
y locales también manejaban esta narrativa sobre RIA y cuando se realizó la COP
20 en Lima, fueran los líderes de las bases regionales quienes presentaron estas
propuestas.
De los puntos planteados en RIA, el de territorio fue el más prioritario. En el caso de
Perú, este se concretaba con la demanda de titulación de comunidades nativas;
empleando como fuente de información el directorio georeferenciado de
comunidades del Instituto de Bien Común, el mensaje que se construyó fue la
demanda de 20 millones de hectáreas para los pueblos indígenas (Valqui, Feather
y Espinoza 2014) que fue un tema central de cara a las COP20 y 21 en Lima y París.
Los otros asuntos de mejorar los derechos territoriales de acuerdo a la legislación
internacional para el acceso a recursos y territorios quedaron en un segundo plano.
De acuerdo a los entrevistados, esta configuración se dio porque REDD no suponía
un desafío a las normas nacionales sobre reconocimiento de los derechos

94
territoriales y que de empujarse este tipo de modificaciones, implicaba extender la
influencia hacia el Congreso sin un resultado claro.
Ello en un contexto en el que el gobierno aprobaba la Ley 30230, “Ley que establece
medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción
y dinamización de la inversión en el país” en julio de 2014, la cual daba la posibilidad
de expropiación de predios para la realización de proyectos considerados de interés
nacional. Como la norma no realizaba ningún tipo de excepciones, se consideró que
existía un potencial riesgo para las comunidades nativas al reducir la seguridad
jurídica de su propiedad (Huaco 2015). El escaso debate de esta ley y la rapidez
con que se aprobó, mostraban la poca apertura del Congreso para tratar las
cuestiones de territorios indígenas.
De otro lado, en setiembre de 2014 ocurre un hecho trágico en Ucayali. El líder
indígena Edwin Chota es asesinado por madereros ilegales, mientras exigía la
titulación de su comunidad Tamaya-Saweto. Una lucha que había durado más de
doce años sin tener éxito y que mostraba el penoso proceso de titulación que
pasaban las comunidades nativas en Perú (Aidesep y Rainforest Foundation US
2015). Este hecho inmediatamente se convierte en un caso icónico, llamando la
atención internacional sobre la situación de los territorios indígenas, sumado a la
proximidad de la realización de la COP 20 en Lima en diciembre de 2014. Así se
configura la narrativa o el framing de la titulación de comunidades nativas en las
estrategias de reducción de emisiones. A continuación revisaremos cómo esta

95
narrativa se traduce en acciones dentro de las iniciativas nacionales orientadas a
REDD y en la política nacional contra la deforestación. Para ello el apalancamiento
de aliados es clave en la consecución de recursos financieros de la cooperación
internacional.
Este suceso coincidió con la aprobación final del proyecto Mecanismo Específico
Dedicado para pueblos indígenas financiado por el Programa de Inversión Forestal
(FIP), a través del Banco Mundial, que tiene por fin titular a comunidades nativas y
desarrollar proyectos de manejo forestal comunitario. Por ello se le denominó:
“Proyecto MDE Saweto-Memoria Viva”.
4.2 Apalancamiento de aliados y recursos de cooperación internacional para
la titulación
El accionar de las redes transnacionales se da en diversos ámbitos a nivel
internacional en la CMNUCC que posibilita el intercambio de información sobre
REDD, así como el contacto entre las ONG, organizaciones indígenas, cooperación
internacional y los gobiernos; también en el Banco Mundial donde se discuten las
principales iniciativas que financian REDD a los países y en el ámbito nacional
donde se presentan las narrativas y se busca interlocución con el gobierno. En cada
uno de estos espacios lo que se busca es apalancar aliados, hasta llegar aquellos
que puedan hacer influencia en el gobierno.

96
En algún momento ciertos actores pueden ser sujeto de presión, para luego ser
aliados. Como veremos, el Ministerio del Ambiente que en un principio era sujeto de
presión por parte de las organizaiones indígenas y las ONG, después termina
siendo un aliado y ayuda a hacer presión al Ministerio de Agricultura para desarrollar
actividades de titulación. Los recursos de los aliados son diversos, para el caso de
estudios el recurso que se obtiene fueron los financieros. Como se observa en el
cuadro siguiente, hacia el año 2016 las redes de organizaciones indígenas y ONG
ambientalistas logran conseguir cerca de USD 20 millones para financiar la
titulación de comunidades nativas. Después de que en los últimos quince años se
dio una caída en la emisión de títulos (Instituto de Bien Común 2017), se espera
titular a más de 500 comunidades nativas hacia el 2020 y lograr la meta prevista en
el Acuerdo de Noruega de cinco millones de hectáreas de comundiades nativas
tituladas. ¿Qué proceso sucedió para lograr este objetivo? A continuación
detallaremos el proceso de presión en función de hitos donde se logró comprometer
recursos financieros para la titulación de comunidades nativas.
Tabla 2: Proyectos de cooperación internacional que financian titulación de
comunidades nativas
TOTAL NÚMERO DE NÚMERO

PARA
ENTIDAD A PROYE COMUNIDAD DE
PROYECTO TITULACI
CARGO CTO ES A HA.(aprox
ON (USD)
(US$) TITULAR .)
97
Preparación para
la Reducción de 3.8 0.2

BID Por definir Por definir
Emisiones RPP- millones millones
FCPF
Plan de Inversión BID/Banco 50 8.2

Por definir Por definir
Forestal (FIP) Mundial millones millones
130
Mecanismo
Banco comunidades
Dedicado 5.5 2.6
Mundial/W por titular 780 mil
Específico - millones millones
WF 310
SAWETO
reconocidas
80 5.9 403 4.3

PTRT3 BID
millones millones. comunidades millones.
Primer
6.1 2.0 68
desembolso DCI PNUD 300 mil
millones millones comunidades
Perú- Noruega
Apoyo
NORAD/W 5.5 1.1 35
implementación 150 mil
WF millones millones comunidades
DCI
Elaboración propia. Fuente (BID 2014, Banco Mundial 2015, PNCB 2016, Gobierno
de Perú 2013, Gobierno de Perú 2014)
98
A. Programa de Reducción de Emisiones (RPP)
El Programa de Reducción de Emisiones (RPP) del Fondo Cooperativo para el
Carbono de los Bosques (FCPF) fue la primera iniciativa nacional REDD que se
discutió en Perú en el año 2008, cuando en el contexto internacional también recién
emergía su debate. El objetivo de esta iniciativa era desarrollar un esquema
nacional para la aplicación de REDD que incluía el desarrollo de un plan REDD
donde se indicaran las causas de la deforestación y acciones para revertirlas, se
estableciera un nivel de referencia que mida la deforestación, se estableciera los
sistemas de monitoreo de la cobertura forestal, y se evalúe ambiental y socialmente
los impactos de las actividades propuestas para reducir la deforestación, para lo
cual el fondo otorgaba USD 3.8 millones.
Este proceso estuvo liderado por el Ministerio del Ambiente, por la Dirección de
Cambio Climático, de parte del FCPF a través del BID. Las reuniones del Fondo
ocurrían en Washington DC donde se toman las decisiones, mientras que el proceso
de construcción del diseño del proyecto se daba en Perú. En el año 2010 cuando el
gobierno peruano presenta su borrador de propuesta de RPP, la Aidesep envía una
carta al Fondo manifestando su discordancia por el incumplimiento de la
participación de los pueblos indígenas en el diseño del RPP y por no abordar
aspectos de tenencia de tierra de los pueblos indígenas (FCPF S/f), tema sensible
pues se daba en la coyuntura del “Baguazo”.

99
En esa misma línea las ONG internacionales realizan cuestionamientos al Fondo
como forma de apoyo a las organizaciones indígenas. Esto, sumado al cambio de
gobierno, derivó en que se amplíe el plazo para que se actualice el documento, pero
esta vez con la participación de los pueblos indígenas con una duración hasta
febrero de 2014, donde consigue su aprobación y Aidesep logra incluir, como una
de sus demandas, USD 200 mil para titulación de comunidades en Loreto (FCPF
S/f). Este proceso fue posible gracias a que las redes de organizaciones
internacionales facilitaron la participación de los líderes indígenas en las reuniones
del fondo; y a nivel nacional, a que se realizaba el intercambio de información sobre
el avance del proceso a través del Grupo REDD, que facilitaba también como
espacio de dialogo entre las organizaciones y el gobierno. Proceso que observa en
el intercambio de cartas entre Aidesep y el Banco Mundial (FCPF S/f), así como en
los borradores de diseño de los proyectos hasta la aprobación del proyecto final.
B. Programa de Inversión Forestal (FIP)
En paralelo al RPP se desarrollaban las discusiones sobre FIP. Este fondo también
es administrado por el Banco Mundial y tenía una estructura de decisión similar. La
diferencia es que este fondo no solo se circunscribe a REDD. En el 2010 Perú es
seleccionado por el fondo, con el objetivo de realizar un plan forestal que contenga
un portafolio de proyectos que busquen contribuir a la gestión forestal del país, los
cuales serían financiados por el fondo. En este proceso también la Aidesep y luego
100
CONAP, cuestionaron la limitada participación de las organizaciones indígenas.
Frente a estas demandas se crea un Comité Nacional FIP que reconocía como
participante además de las entidades estatales como el MINAM (que lideraba el
proceso), el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Economía y Finanzas y la
asociación de Gobiernos Regionales, a la Aidesep y la CONAP para hacer
seguimiento al diseño del plan. El grupo REDD durante ese proceso facilitó el
proceso y apoyó a los cuestionamientos de los pueblos indígenas.
La Aidesep se mantuvo en una posición de confrontación buscando asegurar una
mayor participación y transparencia en el proceso de diseño, pues percibía que el
proceso tenía defectos. Por ello envío comunicaciones al Sub Comité del Fondo en
Washington DC alertando de esta situación. Como resultado el FIP amplío el plazo
de entrega del Plan de Inversión Forestal a condición que se hiciera un proceso
participativo más amplio (Che Piu y Merton 2013: 47). En estas comunicaciones
apoyaron los observadores indígenas, quienes cedían su posición de voz en las
reuniones del Sub comité del Fondo, así como organizaciones como Bank
Information Center con su experiencia en el trabajo sobre el Banco Mundial.
El proceso de participación se amplió incluso a las organizaciones regionales de
Loreto, San Martín y Ucayali tuvieron oportunidad de participar en el diseño de los
proyectos. Finalmente, luego de varios talleres nacionales, misiones del BID,
participación en reuniones del Fondo, en octubre del 2013 se aprueba el Plan de
inversión Forestal por un monto de USD 50 millones. Hasta ese entonces uno de
101
los más grandes destinados al tema forestal. El logro fue que cerca de USD 14
millones se destinarían para los pueblos indígenas, USD 8.2 millones para titulación
y el resto para actividades de manejo forestal comunitario (Gobierno de Perú 2013).
Esta fue considerada una de las principales victorias en la implementación de RIA
por parte de las organizaciones indígenas.
C. Mecanismo Dedicado Específico para pueblos indígenas (MDE) Saweto
La apertura por los temas indígenas dentro del Fondo FIP fue buena. Además de
que en sus mecanismos de gobernanza aseguraran la participación de
observadores indígenas, contempló la creación de un mecanismo que financiara
iniciativas de los pueblos indígenas relativos al uso de los bosques a la cual
denominaron (MDE). Es preciso señalar que incluso la creación de este mecanismo
respondió a la presión y colaboración de las redes transnacionales de advocacy por
los derechos de los pueblos indígenas y los bosques que participaban del fondo, así
como a la disposición de varios países donantes del fondo como Noruega,
Alemania, Gran Bretaña entre otros.
Este mecanismo se aplicó para los países piloto como Perú. Lo novedoso era que
se dejaba a que los propios indígenas se encargaran del diseño de los proyectos
sin intermediarios, solo facilitados por administradores de proyectos del Banco
Mundial. En Perú el inicio del diseño se dio en el 2011, bajo el liderazgo en la

102
AIDESEP y la CONAP que formaron un comité nacional, a pesar de las diferencias
que tuvieron antes, formaron un trabajo colaborativo en este proyecto (Che Piu y
Merton 2013). Como requisito del Banco Mundial, debían seleccionar una entidad
fiduciaria para la administración de los recursos, es así que seleccionan a WWF
Perú. El proyecto fue aprobado en diciembre de 2014 por un monto de USD 5.5
millones, de los cuales la mitad está orientada para la titulación de las comunidades
nativas. Este ha sido un proyecto con una ágil ejecución, pues a setiembre del 2015
ya estaba entrando en funcionamiento.
D. Declaración Conjunta de Intención entre Perú, Noruega y Alemania
Posteriormente, en el año 2013 el gobierno peruano inicia negociaciones con el
gobierno Noruego para la creación de un fondo nacional sobre REDD. Noruega
había logrado importantes alianzas bilaterales con otros países para la reducción
de la deforestación, como con Brasil al que hizo una donación de mil millones de
dólares. El objetivo de estos acuerdos consiste en que el país receptor reduzca la
deforestación y a cambio Noruega otorga compensaciones económicas como
incentivo.
En el caso de Perú, el acuerdo incluyó otros temas además de la creación del fondo
para el pago por resultado, como son el conjunto de metas que involucraban
cambios de políticas en Perú para reducir la deforestación. El acuerdo estaba
dividido en tres partes: la primera orientada a formar el esquema del fondo (como
103
definir el organismo fiduciario, las salvaguardas, un nivel de referencia y un sistema
que permita el monitoreo de la deforestación), la segunda involucraba cambios en
políticas públicas peruanas que contribuirían a reducir la deforestación (entre ellas
se consideraba la titulación de cinco millones de hectáreas de comunidades nativas,
la reducción de autorizaciones de actividades agropecuarias en tierras con bosques,
la creación de nuevas áreas naturales protegidas, reservas comunales y otras, la
implementación del Plan de Inversión Forestal, entre otras) y la tercera era
propiamente el desarrollo de actividades en campo para la reducción de
deforestación y el pago por esas acciones. En total el financiamiento de Noruega
asciende a USD300 millones, de los cuales USD 50 Millones son para las dos
primeras partes de preparación, y el resto para la tercera (PNCB 2016). El esquema
del financiamiento está pensado en pago por resultados, es decir, que conforme
cumpla con las metas de las primeras etapas y muestre reducciones de
deforestación en campo irá recibiendo los pagos.
En las negociaciones participaron de parte de Noruega la Iniciativa Noruega
Internacional de Clima y Bosques (NICFI) y de Perú el MINAM, a través del
Programa Nacional de Conservación de Bosques (PNCB). De acuerdo a los
entrevistados, a diferencia de las negociaciones con otros países, esta fue uno de
las más rápidas, pues en un año se logró obtenerlo. El contexto de la realización de
la COP 20 en Lima y que el gobierno peruano sea su presidente, dio la oportunidad
política para que pueda firmarse el acuerdo en setiembre del 2014 en el marco de
la Asamblea de las Naciones Unidas cuyo tema era el cambio climático.

104
Según los entrevistados, no fue complejo la inclusión de la meta de titulación de
comunidades nativas, pero sí definir la cantidad de hectáreas. Como se vio antes,
Noruega es favorable al reconocimiento de los derechos territoriales como
estrategia para reducir la deforestación, por lo que hubo disposición de ellos; por
su parte Perú con los antecedentes del FIP y FCPF así como el intercambio de ideas
que se tenía sobre la titulación y RIA, tampoco se resistió. La controversia entonces
fue definir el número de hectáreas, Perú había propuesto titular tres millones de
hectáreas tomando en cuenta los proyectos que estaban disponibles y se orientaban
a la titulación como el PTRT3, el FIP y el MDE, pero luego las organizaciones
indígenas ingresaron a la negociación, facilitados por sus aliados noruegos23,
exigiendo que se incremente el número de hectáreas. Después de un proceso de
negociación arribaron a que sean cinco millones de hectáreas, al reconocimiento de
RIA y a vincularlo con la legislación internacional sobre derechos indígenas.
Para los oficiales de gobierno, si la meta de titulación era más alta ponía en riesgo
el cumplimiento del acuerdo porque se trataba de un esquema de pago por
resultado. Aún con esas diferencias las organizaciones indígenas, ONG
internacionales y nacionales apoyaron la DCI (AIDESEP 2014, EIA 2014, DAR
2014) sin observarse discrepancias de alguna organización. De hecho, después la
DCI se convierte en un referente en la cual se enmarcan las demandas de titulación
23
De acuerdo a los entrevistados.
105
y protección de los bosques. En la sustentación de la queja que interpone la Aidesep
al BID por el proyecto del PTRT3 se hace referencia a la DCI (MICI 2015).
Para generar espacios de participación y realizar acciones de advocacy en este
proceso, el intercambio de la información fue fundamental entre las organizaciones
de las redes transnacionales. Por una parte las organizaciones brindan insumos
para que las organizaciones nacionales puedan sumarse al proceso de negociación,
y por la otra, las organizaciones nacionales elevan sus preocupaciones, demandas
y sugerencias a las organizaciones internacionales a fin de generar un marco
común. Como el contenido de la DCI es favorable a la titulación, la red se expande
y tanto el Gobierno Noruego como el MINAM se tornan aliados importantes en este
tema específico, pues en otro pueden continuar las divergencias. Es lo que se
observa en la implementación de la DCI.
Un año después de la firma del acuerdo, Noruega decide brindar un apoyo
financiero que ayude a la consecución de algunas de la metas. Dentro de las cuales
se prioriza la titulación y el apoyo a la implementación del proyecto MDE que
también incluye acciones de reconocimiento y titulación de comunidades nativas.
En esta decisión hubo apertura de parte del MINAM y NICFI. Este financiamiento
se aprueba en diciembre de 2015 por un monto total de USD 5.5 millones, siendo
WWF Perú la entidad administradora de los recursos y el MINAM quien lidera la
implementación. Situación similar se observa cuando se aprueba el primer
desembolso de la DCI en el 2016 por USD 6.1 millones que destina un tercio al tema
106
de titulación (PNCB 2016). En el proceso de diseño de estos proyectos y la
priorización de actividades, ya se había generado un espacio de diálogo entre
organizaciones indígenas y el MINAM que se mantuvo vigente en los posteriores
proyectos de otros donantes.
La implementación de estos proyectos ha tenido desafíos. Tal como se explicó en
la primer parte, las entidades a cargo de realizar la titulación son los gobiernos
regionales y el ente rector el Ministerio de Agricultura a través de la Dirección de
Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural, como se ha visto en todo el
proceso, ninguna de ellas ha tenido participación sino hasta la llegada de los fondos
de Noruega. Con un plazo corto (menos de dos años), y una meta alta que cumplir
(35 minutas), el MINAM junto a WWF, la Aidesep, las organizaciones regionales
indígenas y otras ONG, centraron su atención en el MINAGRI a fin de que pueda
reducir los engorrosos trámites para la titulación. Tarea que no fue sencilla. Por su
parte, como señalan los entrevistados, los gobiernos regionales sí tuvieron más
apertura al significar para ellos acceso a recursos de los que antes adolecían.
Con el MINAGRI las tensiones fueron mayores, las que se reforzaban con la queja
(todavía vigente) al proyecto PTRT3. A pesar que emitió algunos lineamientos para
reducir procesos y facilitar la titulación24, estos fueron insuficientes pues el proceso
seguía siendo largo, engorroso y costoso. Por momentos también el MINAGRI
24
Resolución Ministerial N° 355-2015-MINAGRI
107
emitía normas que en vez de ayudar, entorpecía el proceso25. En general el
MINAGRI es percibido como poco colaborativo. El financiamiento externo no
termina siendo un incentivo suficiente para generar cambios, ni el ingreso en su red
los asuntos de estos nuevos actores del sector forestal e indígena.
De otro lado, el avance de la implementación visibilizó otros problemas en la
tenencia de tierras indígenas, sobre su naturaleza jurídica. La expectativa de las
comunidades es obtener un título de propiedad, no obstante si la clasificación de
tierras indica que no tiene aptitud agrícola, entonces no pueden obtenerlo, sino un
contrato de cesión en uso. De acuerdo a los líderes indígenas, la mayoría de las
comunidades de este primer proceso de formalización con fondos internacionales
solo están obteniendo contratos de sesión de uso. La estrategia de incidencia sobre
este tema todavía está pendiente porque requeriría un cambio legislativo para
hacerse posible, ámbito que como se ha visto no ha estado presente en los proceso
de influencia.
No se podría comprender el grado de apertura que se tiene en la DCI con Noruega
para lograr influencia, sino se repasaba los hitos anteriores a nivel internacional y
nacional que los hicieron posibles. Proceso donde la red transnacional jugó un rol
de influencia importante al tener la posibilidad de posicionar el enmarcamiento del
rol de los territorios indígenas en la reducción de la deforestación, conectar los
25
Como la Resolución Ministerial N°435-2016-MINAGRI que incrementa los requisitos para el
equipo técnico a cargo del reconocimiento de comunidades, que no están disponibles en las
regiones.
108
diferentes espacios de decisión (gobierno peruano, CMNUCC; fondos
internacionales y gobierno noruego), difundir información y mantener la atención
sobre el tema en el ámbito internacional y nacional, e ir apalancando aliados más
poderosos como son las agencias de cooperación.
4.3 La apertura del gobierno para la titulación
Hasta aquí hemos mostrado que las estrategias que han llevado a cabo las redes
transnacionales sobre los derechos territoriales indígenas y deforestación cumplen
el patrón boomerang, en la medida que las organizaciones nacionales,
principalmente indígenas, aprovechando la apertura de las discusiones sobre
reducción de deforestación y cambio climático hacia los temas indígenas, han
acudido a actores internacionales, principalmente de la cooperación internacional,
para influenciar a que el gobierno peruano otorgue títulos a comunidades nativas.
Dicha influencia principalmente ha venido en forma de recursos financieros.
Las organizaciones indígenas y las redes ambientales vinculados a los bosques
tienen mucha experiencia de ejercer presión bajo este modelo, pero existen
coyunturas que configuran el éxito de ciertas demandas para que ingresen a la
agenda gubernamental. La construcción de REDD y el intercambio de información,
la generación de una narrativa que motiva el cambio, así como el apalancamiento
de apoyo de actores más poderosos, como es la cooperación internacional, son

109
elementos importantes como hemos podido observar. Cómo señalan Keck y Sikkin
(1998) existen diferentes niveles de influencia y su evaluación dependerá de las
capacidades de las redes transnacionales y de los temas de asunto (y su apertura).
En general el tema de la tenencia de tierra es una fuente de conflictos por la
competencia que genera entre diversos actores con distintos intereses. La agenda
de territorio de los pueblos indígenas en el país presenta una variedad de demandas
que van desde armonizar los derechos de territorio actuales con la legislación
internacional permitiendo el acceso y uso a los pueblos indígenas a los recursos de
su territorio (situación que no es así); buscando ampliar la formalización de los
territorios indígenas bajo la titulación de comunidades nativas, solucionando
problemas de superposición de derechos sobre sus territorios; y evitando la pérdida
de los derechos territoriales ya ganados.
El enmarcamiento o framing de la tenencia de territorios indígenas en las
discusiones de REDD ha motivado que el tema vuelva en la agenda pública a nivel
global con un correlato nacional. En Perú como se ha visto, estas discusiones no
han salido más allá de las redes ambientalistas forestales, por lo que generar
atención sobre un cambio en el reconocimiento de los derechos resultaba poco
probable. Pero, más que motivar las discusiones, REDD y el financiamiento, a
impulso de las redes transnacionales, aparece como una opción para revertir la
limitada capacidad técnica y procedimental para titular comunidades nativas. Como
se ha visto en la situación de las políticas de comunidades nativas, en general la

110
institucionalidad de la titulación de tierras rurales es inestable y débil, en ese
contexto, la titulación a las comunidades nativas no ha sido la prioridad, pues la
entrega de títulos cayó sistemáticamente en los últimos quince años.
Entonces, retomando el cuestionamiento de Tarrow (2005) para el logro de
influencia de las redes trasnacionales sobre si el contexto se trata de un bloqueo o
se trata de poca capacidad de respuesta del gobierno. Para el caso de las
demandas de los territorios indígenas existirían las dos situaciones. La primera
podría estar relacionada al cambio en el contenido de los derechos de los pueblos
indígenas sobre territorio, vinculado a cambios legales nacionales que incluyen
estrategias sobre el poder legislativo o las instancias judiciales; y la segunda a
implementar ya los derechos ganados respecto al territorio, es decir, a ampliar la
formalización de las comunidades nativas. Es sobre este segundo caso que las
redes transnacionales analizadas han logrado influencia, en la medida que la falta
de capacidades para titular puede revertirse con una inyección de recursos
financieros y con la presión de múltiples actores nacionales e internacionales que
ha sido el resultado del apalancamiento de aliados de las redes transnacionales.
Aunque como se ha observado genera resistencias de parte de las entidades a
cargo de titular como es el MINAGRI, si REDD sigue manteniendo su relevancia a
nivel internacional puede seguir siendo un venue para las reformas en la tenencia
de tierras de los pueblos indígenas, en la medida si se consigue cubrir la demanda
de formalización en totalidad pueda dar pie a otras discusiones de la tenencia.

111
CONCLUSIONES
 Uno de los principales puntos de la agenda de los movimientos indígenas, está
vinculado a la búsqueda del reconocimiento y seguridad de los territorios que
han ocupado históricamente. En Perú estos derechos fueron reconocidos en la
década de los setenta bajo la categoría de titulación de comunidades nativas;
sin embargo, el alcance del contenido de estos derechos, tal como la legislación
internacional vigente lo reconoce, se ha debilitado con el paso de los años,
resultando ser uno de los más débiles de la región. La legislación peruana, si
bien reconoce la propiedad colectiva a las tierras que ocupan, no reconoce a
los pueblos indígenas el uso de los recursos que existen en ellas.
 En cuanto a la implementación de la titulación de las comunidades nativas, la
situación es similar. El proceso de emisión de títulos presenta una tendencia a
la baja desde fines de la década de los noventa, a pesar de que aún existe una
alta demanda de comunidades por titular. En la mayoría de casos, la titulación
se dio por iniciativa de las propias comunidades con el apoyo de aliados como
las ONG, cooperaciones internacionales o través de acciones contenciosas,

112
quienes financian los altos costos del proceso de titulación. Además de los antes
descrito, el proceso de titulación presenta desafíos, como fortalecer la rectoría
y su institucionalidad, ampliar y socializar la información sobre el catastro de las
comunidades, ampliar la casi nula existencia de recursos financieros públicos,
mejorar los procedimientos para la titulación, que son engorrosos, largos y
costosos.
 Entonces la agenda indígena peruana comprende una serie de demandas que
incluyen la armonización de la legislación nacional con la legislación
internacional sobre pueblos indígenas y territorio, los aspectos a resaltar, por
ser de vital importancia para esta población, son la protección de los derechos
ganados sobre sus territorios, la ampliación de la formalización de los territorios
indígenas que aún no cuentan con título, facilitar la solución a los problemas de
superposición de derechos y la aplicación de mecanismos que en la práctica
garanticen el ejercicio de los derechos de la propiedad colectiva. La motivación
de estar en una suerte de búsqueda y participación constante de espacios ya
sean nacionales o internacionales, es canalizar y encontrar respuestas
favorables a algunas de estas demandas. Para este fin trabaja con diferentes
ONG, nacionales e internacionales formando redes transnacionales que
facilitan dicha participación.
 A nivel internacional las discusiones sobre el cambio climático y bosques han
generado apertura para incluir el tema de la tenencia de territorios de los
pueblos indígenas. Este proceso se ha dado en el marco de la generación del

113
mecanismo de reducción de emisiones provenientes de la deforestación y
degradación de los bosques (REDD+), el cual tiene por fin generar pagos por
acciones que reduzcan la deforestación. La novedad de este mecanismo
generó una movilización de recursos de la cooperación internacional. Cómo
Perú es uno de los países con mayor extensión de bosques tropicales tiene
atención de diversos actores internacionales públicos y privados que buscan
emprender acciones REDD. Debido a la participación de las redes
transnacionales que promueven los derechos indígenas, se ha logrado incluir
en REDD un marco de salvaguardas en línea con la legislación internacional
sobre pueblos indígenas, que incluye la participación de los pueblos indígenas
en la aplicación de las políticas nacionales REDD.
 Esta coyuntura internacional ha dado lugar a que las organizaciones indígenas
y organizaciones nacionales apliquen la forma de presión llamada boomerang,
planteada por Keck y Sikkin (1998). Está presión consiste en que las
organizaciones nacionales acuden al plano internacional, valiéndose de redes
transnacionales, para poder presionar a sus gobiernos nacionales sobre un
tema en conflicto o una demanda. Para ello generan redes de interacción,
despliegan estrategias como la generación de una narrativa común o
enmarcamiento, y buscan apalancamiento de actores con mayor poder que
pueden ayudar a hacer presión sobre su política doméstica.
 Los actores que forman parte de las redes transnacionales son principalmente
los movimientos indígenas amazónicos, organizaciones nacionales ambientales

114
e incluso por momentos actores del gobierno, como el Ministerio del Ambiente.
En el plano internacional las organizaciones son principalmente ambientalistas
y de derechos humanos, pero también llegan a ser aliados diferentes agencias
de cooperación gracias a la influencia que han realizado previamente las
organizaciones internacionales a sus respectivos Estados y a la posibilidad de
participación de las organizaciones locales y nacionales en foros y espacios
internacionales como la Conferencia de las Partes de la CMNUCC o las
reuniones de los fondos internacionales que financian REDD en los bancos de
desarrollo, que por su característica de apertura le permite realizar acciones de
incidencia directa con la cooperación, sin necesariamente acudir a la acción
colectiva contenciosa.
 No se trata de una sola red donde todos se conocen y toman decisiones
conjunta, se trata más bien de microrredes que interactúan sobre un tema
común, la cuales a su vez forman parte de una red más amplia a la que
podríamos enmarcar como de promoción de derechos indígenas en REDD.
También las redes presentan brokers importantes que permiten conectar dichas
microrredes. Tal es el caso del Grupo REDD Perú, una iniciativa de
organizaciones de la sociedad civil que además de ser un punto importante de
provisión de información entre sus miembros, funcionó como un espacio de
interrelación para las negociaciones entre el gobierno peruano y las
organizaciones indígenas. Lo mismo sucede con la participación en los fondos
que financia REDD, donde existen ONG internacionales que facilitan el contacto
115
entre funcionarios de los bancos multilaterales y donantes con las
organizaciones nacionales. También existen otras organizaciones que facilitan
información e influencias cuando se trata de acuerdos bilaterales, como el que
se tiene con Noruega sobre REDD.
 Para poder llamar la atención de los Estados y posibles financistas, los
movimientos indígenas desarrollaron una narrativa propia liderada por la
Aidesep, la cual, si bien cuestiona elementos de REDD como la generación de
un mercado para la transacción de los bonos de carbono, plantea también la
importancia de reconocer y otorgar seguridad jurídica a los territorios indígenas
para ser exitosos en la lucha contra la deforestación, argumentando que son los
pueblos indígenas quienes tienen menos tasas de deforestación frente a la
realización de cualquier otra actividad sobre los bosques. Esta narrativa que se
comparte en los espacios internacionales, en Perú tuvo una particularidad, la de
demandar la titulación de más comunidades nativas. El mensaje entonces, es
titular para cuidar los bosques.
 La red transnacional ha buscado apalancar aliados, principalmente de la
cooperación internacional quienes son favorables a la causa indígena, como
son los casos de los gobiernos de Noruega y Alemania. La estrategia
desplegada fue realizar seguimiento a las diversas iniciativas nacionales REDD
financiadas por la cooperación internacional y ganar apoyo de los donantes de
estas iniciativas para poder participar en el diseño de las mismas e incluir sus
propuestas dentro del financiamiento que otorgan al gobierno peruano. Así a

116
través de cuatro iniciativas se logró obtener aproximadamente USD 20 millones,
e incluir en el acuerdo bilateral entre Perú y Noruega sobre REDD la meta de
titular cinco millones de hectáreas de comunidades nativas en los próximos
años.
117
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

La influencia de las redes transnacionales de sociedad civil en la

Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Gobierno

Mención en Políticas Públicas y Gestión Pública

Suyana Huamani Mujica

Mg. Sofía Isabel Vizcarra Castillo

4.1 Titulación clave para reducir la deforestación: Construyendo una narrativa

A Derecho Ambiente y Recursos Naturales, DAR, por darme la oportunidad, no solo

sino también de trabajar con un excelente equipo de personas con gran

compromiso, profesionalismo e ímpetu para generar políticas mejores y más justas.

A las organizaciones indígenas por la confianza y la oportunidad de aprender y

compartir sus luchas.

Quisiera agradecer también a mi asesora, Sofía Vizcarra, por el apoyo, la paciencia

y la exigencia constante durante la elaboración de este trabajo de investigación.

También agradezco a mi familia por todo su cariño y apoyo incondicional. En

Luz y Marinia, mis cómplices, por su disposición, la compañía y el aliento para

culminar esta tesis.

seguridad jurídica de sus territorios. En Perú se realiza a través del otorgamiento de

setenta, pero que a la fecha no ha culminado, existiendo todavía una demanda

considerable de comunidades nativas por titular. La presente investigación estudia

cómo las organizaciones indígenas amazónicas peruanas han logrado influenciar

en las políticas nacionales de reducción de deforestación para implementar el

proceso de titulación de comunidades nativas. Para ello se estudia a las redes

transnacionales de advocacy formadas para este fin, quienes siguiendo el patrón

boomerang , emplean la presión a organismos internacionales y otros Estados como

domésticas. Así, los pueblos indígenas amazónicos se posicionaron en las

discusiones internacionales sobre la reducción de la deforestación y el cambio

nacional e internacional, y fueron exitosos en conseguir recursos financieros de la

cooperación internacional climática para culminar los procesos de titulación de las

comunidades nativas en el país.

Aidesep: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RPP: Plan nacional de preparación de REDD+

demandas. En el caso de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y

movimientos sociales, a diferencia de otros actores como empresas, su disposición

de y el acceso a los tomadores de decisiones es limitada por lo que deben de valerse

Ese es el caso de las organizaciones indígenas, quienes al ser un grupo minoritario

demandas ingresen en la agenda de gobierno, más aún cuando se trata de temas

sensibles como la demanda de formalización de los territorios que han ocupado

históricamente y que son ricos en recursos naturales. Es así que frecuentemente

acuden a instancias y actores internacionales en busca de apoyo para lograr

influencia en sus gobiernos.

En Perú la formalización de los territorios indígenas se realiza a través del

otorgamiento de títulos a comunidades nativas, política que se viene dando desde

la década de los setenta; no obstante, a la fecha este proceso de titulación aún no

ha culminado, existiendo una demanda considerable de comunidades nativas por

Mientras tanto, en el plano internacional, desde la década pasada la discusión de

los territorios indígenas ha tomado especial relevancia en el marco de la reducción

de la deforestación para enfrentar al cambio climático, donde la tenencia de

territorios indígenas empieza a considerarse como una estrategia positiva para

estas discusiones y logrado obtener financiamiento internacional para realizar

acciones de reducción de deforestación entras las que se encuentra la titulación de

las comunidades nativas. Este proceso de inclusión de la titulación en las

estrategias de deforestación en Perú no ha sido automático, sino más bien responde

a la presión de las organizaciones indígenas en conjunto con una diversidad de

organizaciones nacionales e internacionales que posibilitan la influencia en ambos

vez se tornan más importantes en los cambios de políticas y en el establecimiento

de la agenda, han sido poco estudiadas en la ciencia política nacional, quienes

suelen enfocarse en los actores nacionales y sus estrategias de influencia pero a

Buscando llenar este vacío, el objetivo de la presente tesis es comprender cómo se