Acentamiento

Libros de la CEPAL
El espacio regional
Hacia la consolidación de
los asentamientos humanos
en América Latina y el Caribe
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hábitat)
Santiago de Chile, mayo de 2001

Libros de la CEPAL
60
Este documento fue elaborado por la Secretaría de la CEPAL con el apoyo financiero
del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) para
ser presentado a la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe preparatoria
del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un
examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de Hábitat
realizada en Santiago de Chile del 25 al 27 de octubre de 2000 y circuló con la
signatura LC/G.2116(CONF.88/3). La coordinación estuvo a cargo de Alicia Bárcena,
Directora de la División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de la CEPAL.
La redacción del documento estuvo a cargo de Daniela Simioni y Joan Mac Donald,
con la colaboración de los siguientes funcionarios, expertos y consultores: Guillermo
Acuña, Camilo Arriagada, Irma Arriagada, Nora Clichevsky, Martine Dirven, Ernesto
Espíndola, Ricardo Jordan, Marinella Mazzei, Chantal Nicod, Pedro Pírez, Verónica
Rengifo, Nieves Rico, Jorge Rodríguez, Raquel Szalachman, Ian Thomson y Miguel
Villa, así como la División de Estadísticas y Proyecciones Económicas y la Sede
Subregional de la CEPAL para el Caribe.
Publicación de las Naciones Unidas

LC/G.2116/Rev.1-P
ISBN: 92-1-321828-1
Copyright © Naciones Unidas, mayo de 2001. Todos los derechos reservados
N° de venta: S.01.II.G.68
Diseño de portada: Vesna Sekulovic

Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de
la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta
obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las
Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL 5
Índice
Página
Prólogo .................................................................................................... 9
Resumen .................................................................................................... 13
Abstract .................................................................................................... 15
I. Introducción ..................................................................................... 17
II. Configuración reciente del espacio regional ................................ 21

1. La urbanización se completa.................................................. 22
2. Ciudades y territorios metropolitanos.................................. 28
3. Diversificación de las ciudades intermedias........................ 30
4. Nuevos espacios de asentamiento en el continente ............ 32
5. La migración entre centros urbanos...................................... 35
6. Migración rural: nuevos problemas ...................................... 36
7. Migración internacional.......................................................... 39
III. Espacios para la integración social................................................ 41

1. Avances en el combate a la pobreza urbana ........................ 41
2. La difícil tarea de mejorar la equidad en el territorio ......... 44
3. Ciudades segmentadas ........................................................... 45
4. El acceso al suelo y la propiedad ........................................... 45
5. Un cuadro habitacional sin grandes cambios ...................... 54
6. Nuevos enfoques en las políticas de vivienda social .......... 56
7. Ajustes pendientes................................................................... 60
6 EL ESPACIO REGIONAL
Página
IV. Espacios para el progreso económico ........................................... 63

1. Crecimiento, apertura, productividad y territorio .............. 63
2. Revalorización de los asentamientos como espacios
para el progreso ....................................................................... 66
3. Espacios para el trabajo........................................................... 67
V. Espacios para una mejor calidad de vida ..................................... 73

1. Asentamientos más saludables .............................................. 74
2. La privatización de los servicios............................................ 78
3. Contaminación atmosférica.................................................... 79
4. Buscando vías para enfrentar la congestión en las
ciudades .................................................................................... 84
5. Prevenir los desastres y reconstruir de manera
sostenible................................................................................... 87
6. Instrumentando la sostenibilidad en el nivel local.............. 91
VI. Espacios para la creación de ciudadanía ...................................... 95

1. En busca de caminos para aminorar la
violencia urbana....................................................................... 97
2. Espacios públicos para una vida ciudadana
en democracia .......................................................................... 99
VII. Aumentando la eficacia y eficiencia de las políticas

del hábitat ......................................................................................... 105
1. Escasa consolidación de la institucionalidad sectorial........ 108
2. Descentralización y fortalecimiento de las
autoridades locales .................................................................. 108
VIII. Conclusiones y recomendaciones para consolidar los

consensos urbanos ........................................................................... 117
Bibliografía ................................................................................................ 123
Anexo estadístico...................................................................................... 135
Anexo - Declaración de Santiago de Chile sobre asentamientos

humanos.................................................................................... 155
CEPAL 7
Página
Índice de cuadros, gráficos, recuadros y mapas
Cuadros
1. América Latina y el Caribe: porcentaje urbano de la población
según país y transición urbana, 1970-2020 ................................... 27
2. Importancia relativa de la migración del campo a la ciudad:
tendencias según sexo en países seleccionados de la región ..... 37
3. América Latina: hogares según tipo de tenencia de la vivienda..... 48
4. Situación actual y líneas de acción para la campaña sobre la
seguridad de la tenencia ................................................................. 52
5. Relación porcentual entre el ingreso global por mujer y el
ingreso global por hombre ............................................................. 71
6. América Latina: hogares urbanos no provistos de
servicios básicos ............................................................................... 74
7. Brasil, ciudades seleccionadas: aumentos de costos de
transporte colectivo por congestión .............................................. 85
8. Grado de vulnerabilidad de algunos países caribeños............... 88
9. América Latina y el Caribe: desastres entre 1997 y 2000............ 89
10. América Latina (13 países): tasas de homicidio por cada
100 000 habitantes, 1980, 1990 y 1995............................................ 98
11. Tasa de víctimas de delitos con relación al tamaño de la ciudad ... 99
12. Medidas aplicadas en 1998 por las autoridades locales de
algunas ciudades latinoamericanas para enfrentar el tema
de la seguridad ciudadana ............................................................. 100
13. América Latina (19 países disponibles): instituciones políticas
responsables del sector ................................................................... 110
Gráficos
1. América Latina: evolución de la población urbana, de la
población rural y del grado de urbanización, 1970-2020 ........... 23
2. América Latina: evolución de la tasa de crecimiento de la
población urbana y rural, 1970-2020 ............................................. 24
3. América Latina, países seleccionados: evolución del peso de
la ciudad principal en el conjunto urbano, 1980-2000 ................ 32
4. Brasil: tasas de migración neta rural-urbana, según edad y
sexo, 1990-1995................................................................................. 39
5. América Latina: hogares según tipo de tenencia de la vivienda.
Países seleccionados según etapa de la transición demográfica....... 47
6. América Latina: hogares urbanos no provistos de agua potable.
7. América Latina: hogares urbanos no provistos de alcantarillado.
Página
Recuadros
1. Cambios en la estructura de edades y los hogares, y sus
implicancias para la vida urbana................................................... 28
2. Las cuencas del Orinoco y del Amazonas. Retomando los
planes de ocupación territorial ...................................................... 33
3. América Latina: población juvenil y migración........................... 38
4. Migración internacional en Centroamérica.................................. 40
5. Evolución de la pobreza y necesidades básicas insatisfechas
en los años noventa ......................................................................... 43
6. Medidas y acciones para una mayor equidad de género en el
acceso a la vivienda ......................................................................... 51
7. Políticas de vivienda de interés social: los casos de Chile,
Colombia y Costa Rica .................................................................... 61
8. Promoción de la cooperación y asociación internacional
en el marco del Mercosur ............................................................... 68
9. Emprendimientos exitosos liderados por mujeres...................... 72
10. Una experiencia de colaboración comunitaria............................. 76
11. Gestión mixta con control estatal y gestión estatal descentralizada.
Los casos de Santiago de Chile y Tijuana..................................... 80
12. Gestión privada con participación social. La ampliación de
la red en las zonas pobres del área metropolitana de
Buenos Aires................................................................................................ 81
13. Coordinación para reducir la vulnerabilidad en Centroamérica.... 92
14. La experiencia de dos ciudades con Programa Local 21 ............ 93
15. Recuperación del centro de Kingston, Jamaica............................ 103
16. Debate sobre el financiamiento urbano ........................................ 107
17. El proceso de descentralización en México.................................. 112
18. Algunas iniciativas de cooperación regional ............................... 114
Mapas
1. Nivel de urbanización en 1990....................................................... 25
2. Nivel de urbanización en 2000....................................................... 26
3. América Latina y el Caribe: ciudades de más de un millón
de habitantes, año 2000 ................................................................... 29
CEPAL 9
Prólogo
Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los

Asentamientos Humanos (Hábitat II) que tuvo lugar en Estambul, en 1996,
se ha ido consolidando una agenda mundial y regional al respecto que se
estructura en torno del propósito de superar el enfoque que asocia la
urbanización, especialmente en el caso de los países en desarrollo, a la
pobreza, el hacinamiento, la violencia y la degradación ambiental y
cultural, para descubrir en las ciudades un potencial sinérgico
indispensable para el progreso socioeconómico de los países.
Para América Latina y el Caribe, esta nueva óptica implicó buscar un
funcionamiento eficiente y un orden sustentable que permitiera mejorar la
inserción de la región en la economía mundial, sin por ello desconocer la
existencia en sus ciudades de una concentración de pobreza y
marginalidad, así como de agudos problemas ambientales y de
funcionamiento urbano. Surgió así un Plan de Acción Regional para
América Latina y el Caribe, que constituye una agenda para concertar
acciones conjuntas y la colaboración entre países. Sus principales ejes
temáticos son: el logro de la equidad social y el combate contra la pobreza,
el aumento de la productividad en los asentamientos humanos, el fomento
de la gobernabilidad y la participación, y la búsqueda de mayor eficiencia
en las políticas públicas.
En los últimos 10 años, la evolución de los asentamientos humanos en
la región se ha caracterizado por una ocupación creciente de territorios que
históricamente habían tenido escasa población; una urbanización acelerada
de la población, la economía y la sociedad; una masiva migración desde las

zonas rurales a las urbanas hasta alcanzar una cierta estabilización, para
dar luego lugar a movimientos migratorios de creciente importancia entre
ciudades y de carácter internacional. Esto ha gestado nuevos desafíos en
términos de integración social y calidad de vida para avanzar en el combate
contra la pobreza urbana, la segmentación y segregación socioespaciales, el
acceso al suelo y la propiedad, la creación de nuevos espacios para el
trabajo y la sostenibilidad ambiental urbana.
En muchos países de la región se han registrado importantes
crecimientos económicos, centrados en particular en las áreas urbanas, que
han ofrecido a sus habitantes mayores oportunidades. Las políticas
económicas se han beneficiado de una visión regional que ha permitido
visualizar los cambios necesarios para producir instrumentos con una
perspectiva más amplia que la de cada realidad nacional. En cambio, las
instituciones públicas encargadas de las políticas territoriales y de los
asentamientos humanos muestran una capacidad aún incipiente para adoptar
una visión regional y subregional.
En este documento se revisan los principales rasgos de los
asentamientos humanos con una aproximación analítica multidimensional,
lo que permite poner de manifiesto el enorme potencial que encierra la
adopción de una perspectiva regional para apoyar un efectivo y equilibrado
desarrollo de América Latina y el Caribe. Los temas prioritarios se
organizan en torno de los procesos de urbanización y de los espacios de
integración social, el progreso económico, la sostenibilidad ambiental y la
creación de ciudadanía, todo esto en el marco del aumento de la eficacia y
eficiencia de las políticas sobre el hábitat.
En la región, el desarrollo territorial no puede entenderse desde el
punto de vista de una simple agregación de políticas nacionales y locales,
sino que necesita más bien de concertaciones innovadoras entre países, que
permitan aprovechar la sinergia potencial del “espacio regional” de un
continente altamente urbanizado, para así convertir su rica diversidad en
un recurso que impulse el progreso de sus territorios, ciudades y habitantes.
Dentro de poco tiempo, durante el período extraordinario de sesiones
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, previsto para junio de 2001,
se realizarán un primer examen y evaluación generales de la aplicación del
Programa de Hábitat. Como actividad preparatoria de ese proceso, en octubre
de 2000 se celebró una Conferencia Regional de América Latina y el Caribe
sobre el tema, organizada por la CEPAL en su sede de Santiago de Chile, en
conjunto con el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hábitat) y su Oficina Regional para América Latina y el Caribe.
CEPAL 11
En dicha conferencia regional los gobiernos aprobaron este

documento, así como la Declaración de Santiago que se presenta como
anexo. En ambos documentos se plantean algunas pautas que habría que
seguir en los próximos años para fortalecer una visión regional que articule
ciudades y territorios a partir de un manejo coherente del espacio regional,
con un enfoque intersectorial en el que participen los sectores tanto público
como privado, entendiendo este último de manera amplia, de modo de
incluir las organizaciones sociales y de ciudadanos, además del
empresariado.
Este esfuerzo conjunto de la CEPAL y Hábitat es un primer paso para
garantizar una complementación más efectiva entre las agencias y
organismos del sistema de las Naciones Unidas a partir de la visión de un
desarrollo más equilibrado, que permita a la región encarar el proceso de
globalización con mayor eficacia, desde una posición basada en un enfoque
espacial y territorial que integre los espacios tanto urbanos como rurales.
Anna Kajumulo Tibaijuka José Antonio Ocampo

Directora Ejecutiva Secretario Ejecutivo
CNUAH/Hábitat CEPAL
CEPAL 13
Resumen
La finalidad de este documento fue servir de insumo para los trabajos

de la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe preparatoria del
período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un
examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de
Hábitat, celebrada en Santiago de Chile, del 25 al 27 de octubre de 2000.
En el documento se revisan distintos aspectos del cuadro territorial,
urbano y habitacional de América Latina y el Caribe, con el objeto de
determinar los principales desafíos que enfrenta la región para avanzar
hacia la consolidación del espacio regional como ámbito de encuentro y
complementación de intereses y esfuerzos nacionales y locales en materia
de asentamientos humanos. Se analizan los diversos procesos sociales,
económicos, ambientales, políticos e institucionales que se dan en los países
y se identifican los retos que en cada caso implica el desarrollo de las
potencialidades existentes.
En primer lugar, se considera la evolución reciente de la urbanización
en América Latina y el Caribe, proceso que ha sido y sigue siendo un
poderoso modelador del espacio regional. A continuación se examina la
forma en que se expresan los procesos sociales en el territorio, así como las
tareas pendientes para que éste se convierta en un efectivo espacio de
integración social. Se determina luego la importancia que hoy adquieren las
fuerzas económicas en la configuración del espacio regional y se identifican
los desafíos que plantea el logro de una conducción más equilibrada de
estos procesos en el futuro cercano. Por otra parte, una mirada desde la
perspectiva ambiental detecta aquellos aspectos que deben encararse con

urgencia para mejorar la calidad de vida de la población, sobre todo en las
ciudades. A su vez, se subraya que la necesidad de apoyar la creación de
ciudadanía en un continente que afianza su vocación democrática impone
otras tareas que el espacio regional debe acoger.
Para lograr y mantener un efectivo y equilibrado desarrollo de
América Latina y el Caribe, las políticas sobre el hábitat deberán conciliar e
integrar los múltiples desafíos que emergen al revisar el espacio regional
desde cada uno de los puntos de vista aquí considerados, y articular
acciones conjuntas que optimicen los esfuerzos por construirlo. Por lo tanto,
el documento concluye con una propuesta de medidas que apuntan a
consolidar el espacio regional y que los países podrían adoptar en forma
conjunta.
CEPAL 15
Abstract
This study was prepared as a contribution to the work of the Latin

American and Caribbean Regional Preparatory Conference for the special
session of the General Assembly for an overall review and appraisal of the
implementation of the Habitat Agenda, which was held in Santiago, Chile,
from 25 to 27 October 2000.
It reviews different land, urban and housing issues in Latin America
and the Caribbean with a view to identifying the main challenges facing the
region and in order to move towards spatial consolidation of the region as
an area for interaction and complementarity of national and local interests
and initiatives in the area of human settlements. The different social,
economic, environmental, political and institutional processes taking place
in the countries of the region are examined and the challenges posed by the
development of existing potentials are identified.
Firstly, attention is focused on recent patterns of urbanization in
Latin America and the Caribbean, a trend which has been, and continues to
be, a powerful force in shaping the region’s spatial configuration. The
authors then consider how social processes have been expressed in the
region and what remains to be done for it to become an effective stage for
social integration. They examine the importance that economic forces now
have in shaping the region and the challenges that must be met in order to
manage these forces in a more balanced way in the near future. They also
look at the subject from an environmental perspective, drawing attention to
issues that need to be addressed urgently to improve the quality of life for
people, particularly in cities. Reference is also made to the need to build a

culture of citizenship in a continent that is seeking to put democracy on a
firm footing and to the additional tasks that this will call for at the regional
level.
If true, balanced development is to be achieved and maintained in
Latin America and the Caribbean, then human settlement policies must
reconcile and take into account the numerous challenges emerging from
each of the viewpoints considered here and formulate joint initiatives to
optimize the efforts being made to construct the region. The study thus
concludes with a series of proposals for joint measures that countries could
adopt with a view to consolidating the region.
CEPAL 17
I. Introducción
Del 3 al 14 de junio de 1996 se celebró en Estambul, Turquía, la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos
(Hábitat II). A partir de ella, en América Latina y el Caribe se generó una
reflexión profusa y estimulante sobre los enormes desafíos que se
enfrentarán en este milenio en el campo del desarrollo territorial, urbano y
habitacional.
A mediados de la década de 1990, muchos esfuerzos realizados en los
diferentes países de la región para actualizar sus políticas en el campo del
hábitat formaron parte de las tareas preparatorias de Hábitat II. Siguiendo
las pautas de los organizadores del evento mundial, se establecieron los
respectivos comités nacionales preparatorios para recoger las visiones y
propuestas de diversos actores y sectores (público, privado, académico,
sociedad civil y grupos de base) en planes de acción nacionales que luego
fueron presentados en Hábitat II. La activa participación que se produjo en
los comités nacionales preparatorios, al igual que los contenidos de los
planes que de ellos emergieron, permitían anticipar, a fines de la primera
mitad de la década pasada, que el cuadro urbano y habitacional de esta
región sería abordado en adelante por políticas del hábitat más
integradoras y participativas que aquellas prevalecientes hasta entonces.
A estas actividades preparatorias en el interior de los países se
agregó un proceso de concertación en el nivel de esta región, que culminó
en la Reunión Regional Preparatoria de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), realizada en 1995 en
Santiago de Chile. En este evento se elaboró y acordó el Plan de Acción

Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos
(Hábitat II) que finalmente se llevó a Estambul. El 16 de diciembre de 1996,
la Asamblea General reconoció la importancia de las actividades regionales
y subregionales, así como de los planes y declaraciones regionales
adoptados durante el proceso preparatorio.
El Plan de Acción Regional realizó al menos tres aportes importantes
a las políticas urbanas y territoriales de América Latina y el Caribe. En
primer lugar, sentó las bases para una comprensión multidimensional de
los procesos de asentamiento, hecho que permitiría más adelante aumentar
la contribución de estas políticas al desarrollo sostenible de los
1
asentamientos humanos. Además, identificó áreas temáticas relevantes en
que se deberían concentrar los esfuerzos por mejorar el cuadro urbano y
habitacional de América Latina y el Caribe; y por último, suscitó una gama
de acuerdos de políticas que aún siguen vigentes en la región.
Pero la contribución más importante parece ser la viabilidad que este
Plan de Acción otorgó a la voluntad de los países de la región a fin de
construir una visión del espacio regional y una senda común para desplegar
las potencialidades territoriales y urbanas. En el Plan se propuso una serie
de metas para enfrentar en forma coordinada los antiguos problemas y los
nuevos desafíos que encierra la gestión urbana y territorial en la región, que
se complementarían con los esfuerzos que cada país requiere realizar de
acuerdo con su particular situación en materia de políticas de hábitat.
La resolución 53/180 de la Asamblea General de las Naciones Unidas
invitó a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) a
realizar una conferencia regional de alto nivel para evaluar los progresos
logrados en la región en materia de asentamientos humanos. En esta
reunión serán debatidas propuestas y recomendaciones de América Latina
y el Caribe para ser presentadas en el período extraordinario de sesiones de
la Asamblea General que se celebrará en el 2001. En esta ocasión se
realizará un examen y evaluación generales de la aplicación de los
resultados de Hábitat II.
Como balance previo, se puede anticipar que la región
latinoamericana y caribeña se encuentra todavía en una etapa preliminar de
construcción de una visión integradora regional, que tan notablemente se
había decidido en 1995 con el Plan de Acción Regional. Ello pudo deberse a
varias razones.
1
Su estructura temática y contenidos se basaron en la aproximación que propuso la CEPAL
a comienzos de la década de 1990 para conceptualizar la sostenibilidad del desarrollo en
esta región, integrando de manera equilibrada las perspectivas social, económica y
ambiental a la planificación y gestión del hábitat.
CEPAL 19
Por una parte, en el campo de los asentamientos humanos no se ha

establecido aún de manera nítida el nivel regional como espacio intermedio
y articulador entre el ámbito mundial y aquel correspondiente a cada uno
de los países. Tanto el Programa de Hábitat acordado en el encuentro
mundial como las iniciativas impulsadas para concretarlo se orientaron a
los países individualmente, sin que apareciera una intención explícita de
crear estos niveles intermedios de encuentro y análisis, como sería el ámbito
regional. De hecho, en los países de la región se percibe que el Plan de
Acción Regional que ellos presentaron a Hábitat II no tuvo en ese foro la
resonancia que esperaban; tampoco se logró incluirlo explícitamente en la
agenda mundial como una instancia de acuerdo en un nivel intermedio, o
establecerlo como ejemplo de concertación para ser adoptado por las demás
regiones del mundo.
Por otra parte, debido a los importantes niveles de urbanización que
alcanzan hoy los países, se tiende a comprender y manejar todos o la mayor
parte de los asuntos del hábitat como “temas de ciudades”. Esta visión, que
podría de alguna manera justificarse en un continente tan urbanizado como
éste, no deja de ser parcial en su enfoque, ya que excluye temas básicos que
se presentan a lo largo de este documento. Al estar centrada de manera casi
excluyente en los “nodos” del sistema de asentamiento, puede llevar a una
subvaloración del territorio como contenedor de éstos y sus interrelaciones.
Según veremos más adelante, esta comprensión del hábitat exclusivamente
desde la perspectiva de las ciudades va acompañada en la región de
enfoques asociados a los procesos de descentralización, que privilegian
cada vez más los niveles locales en el análisis y el manejo del hábitat. Ello
no sólo dificulta una conducción coherente de los problemas territoriales y
urbanos a nivel nacional, sino que además debilita la consolidación de un
espacio regional cuyo desarrollo es tarea conjunta de todos los países.
La Secretaría de la CEPAL revisa en el presente documento
preparado para la reunión diversos aspectos del cuadro territorial, urbano y
habitacional de América Latina y el Caribe, con el objeto de determinar los
principales desafíos que enfrenta la región para avanzar en la consolidación
del espacio regional como ámbito de encuentro y complementación de
intereses y esfuerzos nacionales y locales en materia de asentamientos
humanos. A partir de una interpretación del espacio regional como
resultante de la interacción sobre el territorio de diversos procesos sociales,
económicos, ambientales, políticos e institucionales que suceden en los
países, se identifican sus características desde cada una de estas
perspectivas, así como los desafíos que implica desarrollar sus
potencialidades en cada caso.
En primer lugar, se revisa el desarrollo reciente de la urbanización en
el continente, que ha sido y sigue siendo un poderoso modelador del
espacio regional. A continuación, se examina cómo los procesos sociales se

expresan en el territorio y se revisan las tareas pendientes para que éste se
convierta en un efectivo espacio de integración social. Se determinan luego
la importancia que hoy adquieren las fuerzas económicas en la
conformación del espacio regional y los desafíos de una conducción más
equilibrada de estos procesos en el futuro cercano. Por su parte, una mirada
desde la perspectiva ambiental señala aquellos aspectos que, sobre todo en
las ciudades, deben encararse con urgencia para mejorar la calidad de vida
de la población. A su vez, la necesidad de apoyar la creación de ciudadanía
en un continente que afianza su vocación democrática fija otras tareas que
debe acoger el espacio regional.
La aproximación multidimensional que propone el documento para
tratar el espacio regional permite visualizar la enorme potencialidad que
este ámbito presenta a fin de apoyar un efectivo y equilibrado desarrollo de
América Latina y el Caribe. Para que esta potencialidad se despliegue, las
políticas del hábitat deberán conciliar e integrar los múltiples desafíos que
emergen de cada uno de los puntos de vista con que aquí se revisa el
espacio regional y articular acciones conjuntas que optimicen los esfuerzos
por construirlo. El documento concluye, por lo tanto, proponiendo medidas
que los países podrían adoptar conjuntamente en torno al objetivo de
consolidar el espacio regional.
CEPAL 21
II. Configuración reciente del

espacio regional
Entre los principales hechos que distinguieron la evolución del

sistema de asentamientos humanos en la región durante los últimos
decenios cabe destacar:
a) la progresiva y agresiva, en algunos casos, ocupación de los
territorios que históricamente han tenido una escasa población
en el corazón de la región, en particular las cuencas del
Amazonas y del Orinoco;
b) una urbanización acelerada de la población, la economía y la
sociedad;
c) una masiva mudanza de personas de las zonas rurales a las
urbanas y una creciente importancia de la migración entre
ciudades;
d) la constitución de sistemas urbanos que se distinguen por una
elevada proporción de ciudades grandes (más de un millón de
habitantes) y megaciudades, y por una alta concentración de la
población en la ciudad de mayor tamaño (o en las dos más
grandes), si bien desde la década de 1970 se advierte un mayor
dinamismo de las ciudades grandes e intermedias distintas de
la principal.
Como las tendencias enunciadas son de largo plazo, no resulta
extraño que en el corto período transcurrido desde la celebración de
Hábitat II, en Estambul, no se hayan producido giros dramáticos; más bien,

se ha asistido a una continuidad de las mismas tendencias, tal vez
con algunos matices que pueden considerarse signos incipientes de cambio.
A continuación, se revisan estas tendencias desde el punto de vista de su
trayectoria en el decenio de 1990, poniendo énfasis en lo ocurrido en el
transcurso de los cinco años posteriores a la celebración de Hábitat II.
1. La urbanización se completa
La urbanización, un proceso de gran trascendencia y con enormes
implicaciones económicas y sociales, tiene, y probablemente seguirá
teniendo en esta región, una trayectoria relativamente autónoma de otros
procesos económicos y sociales significativos —como el crecimiento del
producto, las tendencias de la pobreza o la distribución del ingreso— y
exigirá un incremento sostenido de las demandas de vivienda y servicios
urbanos en las próximas décadas. Tal proceso empezó tempranamente en la
región y siguió desarrollándose con vigor, aunque con menos ímpetu que
en el pasado. Con una población urbana y rural de 380 y 127 millones,
2
respectivamente, en el año 2000, el nivel de urbanización pasó de un 71%
en 1990 a un 75% en el 2000 (véase el gráfico 1). En virtud de lo anterior, la
región se mantuvo como la más urbanizada del mundo en desarrollo
(Naciones Unidas, 2000a; Rodríguez y Villa, 1998). Paralelamente, en el
decenio de 1990 se consolidó la tendencia a la desaceleración del ritmo de
crecimiento de la población urbana en los países de la región, al bajar el
crecimiento vegetativo de la población —producto de la transición
demográfica— y reducirse la migración desde el campo. Por su parte, las
estimaciones vigentes muestran la persistencia de un crecimiento
demográfico positivo pero muy bajo en el campo (véase el gráfico 2).
2
La cifra corresponde a los 20 países que típicamente se incluyen en América Latina
(CEPAL-CELADE, 1999b); si se considera el conjunto de naciones de la región, que
incluye los Estados del Caribe, la población urbana se eleva a 390 millones (Naciones
Unidas, 2000a).
CEPAL 23
Gráfico 1
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA, DE LA POBLACIÓN
RURAL Y DEL GRADO DE URBANIZACIÓN, 1970-2020
60 0000 90
80
50 0000
70
40 0000 60
Población (en miles)
Porcentaje urbano
50
30 0000
40
20 0000 30
20
10 0000
10
0 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Población urbana Población rural Porcentaje urbano
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

América Latina: proyecciones de población urbana y rural: 1970-2025, Boletín demográfico, año 32, N° 63
(LC/G.2052; LC/DEM/G.183), Santiago de Chile, enero de 1999.
Las cifras regionales esconden una gran heterogeneidad entre países,

tanto en los grados de urbanización alcanzados como en la velocidad actual
del proceso. Según el grado de urbanización, en 1995 es posible clasificar a
los países de la región en cuatro categorías diferenciadas (véase el
cuadro 1). Así, los países clasificados en transición urbana moderada o
incipiente (70% o menos de grado de urbanización en 1995) son los que
experimentaron durante la década de 1990 una tasa de urbanización más
acelerada —la mayor parte de estos países tuvo durante esa década una
tasa de crecimiento de la población urbana superior al 3% medio anual,
doblando virtualmente la media de los países de transición urbana
avanzada— y se estima que en las décadas venideras mantendrán tal
condición (véase el cuadro A-1 del anexo). En concomitancia con su
dinamismo urbano, estos países registran las mayores tasas de crecimiento
de su población rural (véase el cuadro A-2 del anexo), por lo que las
presiones derivadas de la expansión demográfica se sentirán en ambos
ámbitos.
Gráfico 2
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA TASA DE CRECIMIENTO DE LA
POBLACIÓN UBANA Y RURAL, 1970-2020
4.5
4.5
4.0
4.0
3.5
3.5
3.0 3.0
2.5 2.5
2.0 2.0
1.5 1.5
1.0 1.0
0.5 0.5
0.0 0.0
1970-1975
1975-1980
1980-1985
1985-1990
1990-1995
1995-2000
2000-2005
2005-2010
2010-2015
2015-2020
Tasa de crecimiento de la población urbana Tasa de crecimiento de la población rural

Por otra parte, el nivel de urbanización de los países como tales

encubre enormes diferencias al interior de sus provincias o departamentos.
Por ejemplo, Panamá contaba a comienzos de la década con un 53.8% de
población urbana; sin embargo, en las provincias de Panamá y Colón la
proporción era del 76.0%, es decir, más alta que aquella que presentaban
países como Brasil, Cuba o México en ese momento (Gobierno de la
República de Panamá, 2000). Por el contrario, Argentina presentaba a
comienzos de los años noventa un alto nivel de urbanización, con sólo un
13% de población rural; pero en las provincias de Tucumán y Mendoza esta
proporción llegaba al 29% y 20%, respectivamente, y en la mayoría de los
departamentos de esta última un 50% de la población vivía en el campo
(Palero y Pizarro, 2000; Dantur y Correa, 2000). Ello establece para tales
espacios subnacionales similitudes con la realidad de los países más rurales,
como Bolivia, Nicaragua, Paraguay y otros. Las posibilidades de transferir
experiencias en materia de gestión del hábitat entre estos territorios
subnacionales exceden con mucho aquella proveniente de comparar los
países entre sí.
CEPAL 25
Mapa 1
NIVEL DE URBANIZACIÓN EN 1990

proyecciones de población vigentes. Para el Caribe, Naciones Unidas, Crecimiento, estructura y
distribución de la población (ST/ESA/SER.A/181), Nueva York, 2000. Publicación de las Naciones
Unidas, Nº de venta: S.99.XIII.15.
Nota: Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por
las Naciones Unidas.
Mapa 2
NIVEL DE URBANIZACIÓN EN 2000

proyecciones de población vigentes. Para el Caribe, Naciones Unidas, Crecimiento, estructura y
distribución de la población (ST/ESA/SER.A/181), Nueva York, 2000. Publicación de las Naciones
Unidas, Nº de venta: S.99.XIII.15.
CEPAL
Cuadro 1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJE URBANO DE LA POBLACIÓN SEGÚN PAÍS Y TRANSICIÓN URBANA, 1970-2020
Países según transición urbana Años
Transición urbana avanzada a 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Argentina 78.4 80.7 83.0 84.9 86.9 88.3 89.6 90.6 91.4 92.0 92.5
Bahamas 71.8 73.4 75.1 79.7 83.6 86.5 88.5 90.0 90.9 91.5 92.0
Chile 73.0 76.0 79.0 81.1 82.8 84.4 85.7 86.9 87.9 88.8 89.6
Uruguay 82.0 82.9 86.1 89.2 90.5 91.7 92.6 93.1 93.7 93.9 94.0
Venezuela 71.8 75.4 78.9 81.6 83.9 85.8 87.4 88.8 89.9 90.8 91.5
En plena transición urbana b 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Brasil 55.6 61.4 67.3 71.0 74.7 77.5 79.9 81.7 83.1 84.2 85.0
Colombia 57.7 61.8 64.4 67.0 69.4 71.7 74.5 76.6 78.4 80.0 81.4
Cuba 60.1 64.1 68.0 71.6 74.8 77.6 79.9 81.9 83.4 84.7 85.7
México 58.9 62.3 65.5 68.6 71.4 73.4 75.4 77.2 78.8 80.2 81.3
Perú 58.1 61.9 64.2 66.3 68.7 71.2 72.3 73.5 74.6 75.5 76.3
Trinidad y Tabago 63.0 63.0 63.1 66.2 69.1 71.7 74.1 76.1 77.8 79.3 80.7
Transición urbana moderada c 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Barbados 37.1 38.6 40.2 42.5 44.8 47.3 50.0 52.8 55.6 58.4 61.1
Bolivia 36.2 40.5 45.4 50.5 55.6 60.4 64.6 68.2 71.0 73.1 74.8
Costa Rica 38.8 4.1.3 43.1 44.8 46.7 48.5 50.4 52.3 54.2 56.1 57.9
Ecuador 39.5 41.8 47.1 51.3 55.4 59.2 62.7 65.8 68.5 70.7 72.5
El Salvador 39.0 41.5 44.1 47.0 49.8 52.5 55.2 57.8 60.3 62.6 64.7
Jamaica 41.5 44.1 46.8 49.2 51.5 53.7 56.1 58.5 61.0 63.5 65.9
Nicaragua 46.8 48.8 50.1 51.4 52.5 53.9 55.3 56.7 58.1 59.4 60.6
Panamá 47.6 48.7 49.7 51.7 53.8 55.7 57.6 59.5 61.2 62.9 64.5
Paraguay 37.1 39.0 41.6 44.9 48.6 52.4 56.1 59.6 62.9 65.7 68.2
Rep. Dominicana 39.7 44.7 49.9 52.3 53.7 57.1 60.2 62.9 65.3 67.4 69.1
Transición urbana rezagada d 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Guatemala 36.2 36.7 37.2 37.5 38.0 38.6 39.4 39.9 40.5 41.2 41.8
Haití 19.7 22.2 24.5 27.2 30.5 34.3 38.1 41.8 45.3 48.4 51.3
Honduras 29.0 32.0 35.0 37.7 40.8 44.4 48.2 52.1 55.9 59.5 62.7
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), proyecciones de población vigentes. Para el Caribe, Naciones
Unidas, Crecimiento, estructura y distribución de la población. Informe conciso (ST/ESA/SER.A/181), Nueva York, 2000. Publicación de las Naciones Unidas, N° de
venta: S.99.XIII.15.
a
80% o más de población urbana en 2000.
b
Más de 70% y menos de 80% de población urbana en 2000.
c
De 50% a 70% de población urbana en 2000.
d
Menos de 50% de población urbana en 2000.
27
Recuadro 1
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DE EDADES Y LOS HOGARES,
Y SUS IMPLICANCIAS PARA LA VIDA URBANA
Entre los principales cambios sociodemográficos que ocurrieron en la

región en estos últimos años está el pronunciado descenso de la fecundidad. El
promedio de hijos por mujer se redujo de aproximadamente 6 en los años
cincuenta a 2.7 en la actualidad. Esta cifra muestra oscilaciones importantes: en
el período 1995-2000, en algunos países la tasa global de fecundidad es aún
cercana a 5, en tanto que en otros no alcanza a 2. A mediados del siglo XXI la
región tendrá una tasa global de fecundidad promedio de 2.1 hijos por mujer,
condición mínima para un reemplazo de la población en el largo plazo.
Se produjo igualmente una disminución importante de la mortalidad, y
la esperanza de vida al nacer será de aproximadamente 79 u 80 años hacia
mediados de este siglo. Estas tendencias, y en particular la disminución de la
fecundidad y la herencia dejada por la alta tasa de crecimiento de la población
en el pasado, han contribuido a remodelar la estructura por edades de la
población, propiciando una tendencia al envejecimiento, ya que el segmento de
más de 62 años aumenta a un ritmo mayor que otros grupos de edades. Sin
embargo, esta situación varía de un país a otro: en el período 1990-2000 aún hay
países en los que todavía la esperanza de vida es inferior a 60 años, en tanto que
en otros ya está muy próxima a los 65 años o más.
Además, crece de manera significativa la proporción de población en
edad de trabajar. El potencial laboral de América Latina ya es alto en este
momento, y en los próximos 25 años va a alcanzar quizás los niveles más
elevados de la historia.
Los hogares son cada vez más pequeños y diversos: aumentan los
hogares unipersonales y monoparentales, las familias con uno o dos padres e
hijos adultos, y aquellas encabezadas por mujeres, como se señala en el cuadro
A-3 del anexo.
Fuente: CEPAL, “Informe del Seminario Regional sobre Estrategias e Instrumentos de

Gestión urbana para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe”
(Santiago de Chile, 6 y 7 de diciembre de 1999), División de Medio Ambiente y
Asentamientos Humanos, 2000.
2. Ciudades y territorios metropolitanos

Como se señala en el cuadro A-5 del anexo, el crecimiento de las 49
ciudades con más de un millón de habitantes en el 2000 (véase el mapa 3),
se desaceleró considerablemente en la década de 1980 por el colapso de la
industria sustitutiva, la merma del empleo público, la falta de inversión y el
virtual abandono de la planificación urbana, reemplazada por los
mecanismos de mercado en la gestión del desarrollo urbano (Rodríguez y
CEPAL 29
Mapa 3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CIUDADES DE MÁS DE
UN MILLÓN DE HABITANTES, AÑO 2000
Fuente: CEPAL sobre la base de Naciones Unidas, World Urbanization Prospects: The 1999 Revision
(ST/ESA/P/WP.161), Nueva York, 2000.
3
Villa, 1998), que agudizaron sus históricos problemas de infraestructura,
gobernabilidad y calidad de vida, poniendo en jaque sus ventajas en
materia de oportunidades y erosionando su atractivo para los migrantes. En
la década siguiente mantuvieron e incluso elevaron ligeramente su peso
relativo dentro del ámbito urbano, llegando a alojar al 43% de esta
población al retomar una posición privilegiada para captar la localización
de las inversiones nacionales y foráneas (sobre todo aquellas intensivas en
mano de obra) y articular a los actores productivos nacionales con los
mercados externos (véase el cuadro A-5 del anexo).
Algunas de las metrópolis de mayor tamaño (5 millones o más de
habitantes en el 2000) se consideran hoy “ciudades globales” por su
dimensión demográfica e importancia económica. Estos centros mostraron
índices de crecimiento de población más bajos en el contexto urbano, lo que
se explica por una transición demográfica avanzada y migración neta baja e
incluso negativa en algunos conglomerados. Además, se acentuó la
tendencia de estas grandes ciudades a vertebrar un territorio cada vez más
extendido, integrando social y económicamente a otros núcleos urbanos
4
contiguos (Aguilar, 2000; Rodríguez y Villa, 1998). Las complejidades de la
gestión de estas áreas integradas se acrecentaron en un marco de carencias
de instrumentos adecuados de planificación y gestión metropolitanos que
coordinaran la actuación de los respectivos gobiernos locales. Es éste un
ejemplo paradigmático de las demandas que surgen hoy en el panorama
regional con relación a procesos de integración territorial que equilibren
aquellos otros de descentralización y autonomía local.
3. Diversificación de las ciudades intermedias
Las ciudades intermedias —en términos generales, aquellas que

tienen entre 50 000 y 1 millón de habitantes— mantuvieron un dinamismo
demográfico sobresaliente, aunque su velocidad de crecimiento fue menor
que en décadas anteriores (Rodríguez y Villa, 1998). En la mayor parte de
3
Las tasas anuales de crecimiento demográfico de estas ciudades cayeron estrepitosamente,
de 3.6% en el decenio de 1970 a 2.3% en la década de 1980.
4
La configuración y consolidación de áreas metropolitanas ampliadas no sólo significó
incorporar nuevos territorios a la mancha urbana y ampliar la vialidad para permitir los
movimientos. También se observa el desplazamiento de la industria desde la ciudad
central a su periferia y la generación de subcentros con dinámica social y laboral
relativamente autónomas. En todo caso, las áreas metropolitanas ampliadas están lejos de
registrar el dinamismo demográfico que caracterizó a las metrópolis (las ciudades
“madres”) hasta el decenio de 1970. Incluso más, algunas metrópolis aún no recuperan su
poder de atracción, tal como lo revelan las cifras de la Zona Metropolitana de la Ciudad
de México (ZMCM), que en el quinquenio 1992-1997 perdió unos 150 000 efectivos en su
intercambio con las otras cuatro macrorregiones del país (CONAPO, 1999).
CEPAL 31
los países de la región, aumentaron sostenidamente su participación dentro

del conjunto urbano, y en muchos casos presentan un gran potencial para
un desarrollo urbano sostenible si se las compara con las grandes ciudades.
Sin embargo, en el decenio de 1990 varias de estas ciudades reprodujeron
algunos de los problemas de los centros de mayor tamaño, hecho que
señaló que su condición de ciudad intermedia no aseguraba, por sí sola, un
futuro promisorio. La viabilidad de estos centros parece depender sobre
5
todo de sus fundamentos económicos de sustentación, incluyendo su grado
de integración al escenario global, el tipo de articulación con el sistema
urbano nacional y regional y el aprovechamiento que se haga de ventajas
comparativas en materia de producción, oferta de servicios, disponibilidad
de infraestructura, generación de conocimiento e información, condiciones
de vida y otros. Al igual que para las grandes ciudades, se abre acá el
desafío de políticas integradoras capaces de articular a las ciudades
intermedias con otros centros y territorios en un marco que rebase
ampliamente los límites locales.
Los comportamientos arriba descritos señalan que en las últimas dos
décadas la mayor parte de los sistemas de ciudades nacionales han
experimentado una sostenida diversificación, que contrasta con la tendencia
a la concentración en la ciudad principal prevaleciente en la mayoría de los
países latinoamericanos hasta 1970. En varios países de la región, esta
6
evolución se refleja en la reducción del índice de primacía y del porcentaje
de la población urbana residente en la ciudad principal (véase el gráfico 3),
mientras que en otros —en general con bajo porcentaje de población
urbana— todavía hay tendencia concentradora. Si bien la región, en
comparación con otras, presenta alta concentración de población en la
ciudad principal, la evolución de los sistemas urbanos hacia patrones más
diversificados coloca nuevamente al territorio como elemento articulador y
complementario al desarrollo urbano en América Latina y el Caribe
(CEPAL/ILPES, 2000; Naciones Unidas, 2000b).
5
A estos factores debe añadirse la calidad de la gestión y la capacidad para lograr acuerdos,
metas y compromisos estratégicos entre los actores más relevantes de la ciudad.
6
Cociente entre la población de la ciudad principal y la suma de la población de las tres
ciudades que le siguen en tamaño demográfico. En algunos países, la evolución de este
índice no refleja bien tendencias desconcentradoras que sí se han producido, porque las
tres ciudades (o al menos una de ellas) que siguen a la principal han experimentado un
virtual estancamiento demográfico desde la década de 1980; en estos casos el peso de la
ciudad principal dentro del conjunto urbano proporciona una mejor imagen del proceso
de desconcentración.
Gráfico 3
AMÉRICA LATINA, PAÍSES SELECCIONADOS: EVOLUCIÓN DEL PESO DE LA
CIUDAD PRINCIPAL EN EL CONJUNTO URBANO. 1980-2000
75 75
Argentina
70 70
65 65
60 60 Uruguay
55 55
Porcentaje
50 50
Venezuela
45 45
40 40
35 35 México
30 30
25 25
Paraguay
20 20
15 15
10 10 Costa Rica
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Años

4. Nuevos espacios de asentamiento en el continente
La ocupación de los espacios interiores y menos densamente

poblados de América Latina y el Caribe ha seguido su curso en los últimos
años, incentivada por el atractivo que sus recursos renovables y no
renovables ejercen sobre individuos y empresas. Al reducirse o desaparecer
los programas oficiales de colonización existentes en décadas pasadas, estos
desplazamientos de personas han carecido con frecuencia de mecanismos
de control, y han provocado severos daños en los ecosistemas y a las
tradiciones culturales de poblaciones originarias que no logran competir
exitosamente con estos nuevos ocupantes (Necochea, 2000).
Los mapas 1 y 2 del anexo permiten apreciar el proceso reciente de
ocupación territorial en América del Sur, al señalar la aparición de
localidades de 20 000 habitantes o más en zonas de las cuencas del Orinoco
7
y del Amazonas, virtualmente despobladas en 1950 (véase el recuadro 2).
7
Por cierto, si la comparación se hiciera con localidades de menor tamaño se apreciaría un
avance todavía más intenso de la frontera demográfica.
CEPAL 33
Recuadro 2
LAS CUENCAS DEL ORINOCO Y DEL AMAZONAS.
RETOMANDO LOS PLANES DE OCUPACIÓN TERRITORIAL
En América del Sur, los gobiernos llevaron a cabo planes de colonización de las
cuencas del Orinoco y del Amazonas hasta el decenio de 1980. Aunque en los años
noventa, por diferentes razones tales programas no han tenido el mismo ímpetu, los flujos
de personas y de capital han persistido. Venezuela retoma en la primera mitad de los años
noventa, en el Noveno Plan de la Nación, muchos planteamientos del ambicioso y
agresivo plan para colonizar y desarrollar la región Guayana lanzado en la década de
1970, conocido como la conquista del Sur o CODESUR. El Proyecto de Desarrollo
Sustentable del Sur (PRODESSUR) plantea: a) la creación de una red de asentamientos en
el interior despoblado de los estados de Bolívar y Amazonas, especialmente a lo largo de
la frontera con Brasil, Colombia y Guyana, donde se localizan variadas comunidades
indígenas; b) un 15% de aumento de la población mediante el fomento de la migración a
las áreas rurales de los estados ubicados al sur del Orinoco; c) el desarrollo acelerado de
las actividades económicas primarias (minería, petróleo, agricultura y silvicultura), y d) la
construcción de infraestructura de acceso productiva.
En Brasil se han diseñado y aplicado numerosos planes de asentamiento. Uno de
ellos, propuesto en 1985 y denominado Calha Norte, tenía como objetivos afianzar
soberanía y proteger las fronteras brasileñas tanto del narcotráfico como de los
movimientos guerrilleros que operaban en países limítrofes, en particular en el estado de
Romaira, donde habitan los yanomami. El plan proponía, entre otras cosas, crear
asentamientos militares a lo largo de la frontera, ampliar carreteras y promover
actividades económicas, especialmente minería en gran escala. En la práctica, estos planes
de ocupación han permitido el acceso a la explotación de valiosas fuentes de recursos.
Asimismo, lograron orientar los flujos migratorios en caminos que persistieron, a grandes
rasgos, cuando en el decenio de 1990 las iniciativas de colonización contaron con poco
apoyo y recursos. Las últimas cifras disponibles muestran que los estados amazónicos
registraron entre 1990 y 1995 una migración neta positiva (con la excepción de Pará). Esto
último contribuyó a que tales estados fueran las zonas de mayor crecimiento demográfico
del país en el decenio de 1990.
Pese a que los anteriores cambios pueden considerarse logros de las iniciativas de
ocupación de los espacios virtualmente desocupados del corazón de América del Sur, los
planes de colonización masiva de aquellos son objeto de numerosas críticas en la
actualidad, pues el balance neto de su aporte económico y social es inferior al esperado
por las autoridades nacionales y los costos ambientales que han provocado son muy
superiores a los estimados inicialmente.
Fuente: M. Miranda y otros, “No todo lo que brilla es oro: hacia un nuevo equilibrio entre conservación
y desarrollo de las últimas fronteras forestales de Venezuela”, Washington, D.C., Instituto
de los Recursos Mundiales, 1998; Rosana Baeninger, “Redistribución espacial de la
población: características y tendencias del caso brasileño”, Notas de población, año 25, N° 65
(LC/DEM/G.177), Santiago de Chile, junio de 1997; Beatriz David y otros, Transformaciones
recientes en el sector agropecuario brasileño: lo que muestran los censos, serie Libros de la CEPAL,
N° 53 (LC/G.2064-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), 1999. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.99.II.G.48; CEPAL,
División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),
Base de datos sobre distribución espacial de la población y urbanización de América Latina
y el Caribe; Parlamento Amazónico, “Los mitos de la Amazonia”
(http://www.webmediaven.com/parlamaz/amazonia.html), 2000.
La ocupación de nuevos espacios no reconoce fronteras. La creciente

importancia del intercambio de bienes y servicios entre países de la región
—en el marco de la globalización y la consolidación de acuerdos
comerciales subregionales como el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLC) o el mercado Común del Sur (Mercosur)— contribuyó a
que varias zonas limítrofes ofrecieran ventajas de localización económica y
generaran oportunidades de trabajo. Algunas de esas zonas adoptaron el
carácter de espacios francamente binacionales, en los que la
complementación económica trae aparejada una intensa movilidad de la
fuerza de trabajo entre los países involucrados. El vigoroso crecimiento
8
demográfico de una vasta zona del este paraguayo ilustra el poderoso
efecto de atracción de las externalidades de frontera, en este caso con Brasil,
y de la explotación de recursos naturales y energéticos, y señala cómo
acciones gubernamentales bien concebidas (subsidios, inversión pública,
apoyo a los migrantes, ventajas arancelarias y otros) pueden favorecer una
mejor distribución de la población en el territorio.
En el caso de México, la entidad federativa de Baja California se
destaca dentro de las que conforman la larga frontera entre México y los
Estados Unidos, por contar con un subsistema de ciudades adyacente al
9
borde internacional estructuralmente ligado a la economía del país vecino.
El dinamismo económico y la generación de empleos promovidos por esta
10
vinculación y por estímulos públicos fueron factores de atracción para
migrantes de otras entidades federativas de México (CONAPO, 1997). Con
la entidad federativa de Quintana Roo ha sucedido algo similar a lo
ocurrido en Baja California, en este caso debido básicamente a la
explotación de sus potencialidades turísticas (CONAPO, 1997).
8
El Departamento de Alto Paraná duplicó con creces su peso dentro de la población
nacional entre 1950 y mediados de los años noventa.
9
Esta articulación es, en varios casos, hasta física; tal es el ejemplo del conglomerado
Tijuana-San Diego (Vanneph y Revel-Mouroz, 1994).
10
Entre los estímulos destaca el régimen fiscal conocido como Industria Maquiladora de
Exportación (Alegría y otros, 1997; CEPAL, 1996b; Gutiérrez y Vásquez, 1995).
CEPAL 35
5. La migración entre centros urbanos
El tradicional predominio de la migración campo-ciudad, que

caracterizó por décadas a los desplazamientos de población en América
Latina y el Caribe, ha sido reemplazado en el último tiempo por un patrón
más diversificado, que incluye la corriente migratoria entre zonas urbanas,
la migración intrametropolitana, nuevas expresiones de la migración rural y
la migración internacional.
La migración interurbana es hoy la forma de desplazamiento
predominante. Tal como lo muestra el caso de México, casi la mitad de los
desplazamientos entre distintos estados se originaron y tuvieron por
11
destino a otras ciudades (véase el cuadro A-6 del anexo); en Brasil, esta
12
situación también se verificó con claridad en la década de 1980. Dado que
la migración entre espacios urbanos llegará a ser aún más importante en las
próximas décadas, las políticas urbanas y territoriales están reconociendo
que la migración desde el campo ya no es la principal responsable de los
13
“problemas urbanos”.
A su vez, la movilidad intrametropolitana consolidó su visibilidad
14
durante el decenio de 1990, acentuando la diferenciación espacial,
demográfica y socioeconómica en las grandes ciudades en la medida en que
los grupos acomodados se concentraron en ciertos sectores con elevados
niveles de equipamiento y servicios urbanos, mientras los más pobres
tendieron a localizarse en los barrios de menor calidad ambiental.
11
Estos datos se basan en un criterio exigente, pues se refieren a localidades de 20 000
habitantes o más y excluyen traslados típicamente urbano-urbano entre el Distrito Federal
y los municipios conurbados del Estado de México que forman parte de la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM). Por tanto, las cifras del cuadro
sobrestiman la importancia de la migración rural urbana y subestiman aquella entre
localidades urbanas.
12
En Brasil, el 61% de los 26.9 millones de migrantes entre municipios en el período 1981-
1991 correspondieron a traslados entre ciudades (Baeninger, 1997).
13
El estudio de las migraciones entre centros urbanos debería incorporarse en la agenda
regional de investigación, puesto que hay pocos estudios nacionales recientes sobre el
tema (Tuirán, 2000; Martínez, 1999) que hayan abordado los intercambios migratorios
entre localidades urbanas.
14
Por ejemplo, en el período 1990-1995 los traslados entre el Distrito Federal y el Estado de
México (en su gran mayoría, desplazamientos intrametropolitanos, pues en el Estado de
México se localizan los municipios conurbados de la Zona Metropolitana de la Ciudad de
México) representaron un 22% del total de la situación de México (CONAPO, 1998).
6. Migración rural: nuevos problemas
La migración rural ha asumido nuevos rasgos en el período reciente.

Pese al sesgo agrícola y primario de las exportaciones regionales, el
atractivo de las zonas urbanas sigue en pie, y la capacidad de retención
demográfica de los campos latinoamericanos continúa siendo baja. Ello se
debe en gran parte a los rezagos generalizados que registran las condiciones
de vida en las zonas rurales de la región (CEPAL, 2000b y 2000c; CEPAL,
1999a y 1999b) y a las dificultades que entrañan las pautas de asentamiento
disperso para el ofrecimiento de servicios sociales y el acceso a las
15
oportunidades del mundo moderno. Como se señala en el cuadro 2, por
ejemplo para Brasil y México, el aporte que hoy hace la migración rural al
crecimiento de las ciudades pierde importancia en relación con la ganancia
demográfica “endógena”. Sin embargo, en el mundo rural la migración
hacia las ciudades sigue siendo el factor básico de disminución de la
16
población local, lo que se advierte en las cifras de crecimiento negativo de
la población rural en varios países de la región (véase el recuadro 3). Dado
que entre estos migrantes tienen una presencia especial los adultos jóvenes
de mayor escolaridad y en edad de trabajar, la estructura demográfica rural
en varios países de la región está más envejecida de lo que cabría esperar
17
por su patrón de transición demográfica, acarreando una desventaja
adicional para el desarrollo de estos territorios. Se observa además un sesgo
femenino en la migración desde el campo en esta región (Naciones Unidas,
2000b), atributo estrechamente relacionado con las oportunidades de
trabajo percibidas, entre las que sobresale el empleo doméstico.
15
Los atractivos laborales de los espacios rurales han tendido a generar, tal vez más que
migración, corrientes de movilidad estacional o cotidiana; el hecho de que un 20% de la
población económicamente activa (PEA) agrícola en 1995 (8 millones de personas
estimativamente) residieran en zonas urbanas (Dirven, 1997) abona esta hipótesis.
16
En Cuba, investigaciones recientes han mostrado que las desfavorables condiciones de
vida en las zonas rurales motivan a muchos trabajadores agrícolas estatales a trasladarse
hacia lugares que ofrecen servicios e infraestructuras, sin modificar su ocupación.
17
A modo de ejemplo, si las proporciones de población de 65 años y más en áreas urbanas
y rurales de América Latina son muy similares en la actualidad (del orden de 5%), en las
zonas rurales la población de 15 a 64 años registra 8.5 puntos porcentuales menos que las
urbanas (CEPAL-CELADE, 1999b).
CEPAL 37
Cuadro 2
IMPORTANCIA RELATIVA DE LA MIGRACIÓN DEL CAMPO A LA CIUDAD:
TENDENCIAS SEGÚN SEXO EN PAÍSES SELECCIONADOS DE LA REGIÓN
Países y períodos de Porcentaje del crecimiento de la población urbana

referencia explicado por migración o reclasificación según sexoa
Mujeres Hombres
Brasil, 1980-1990 42.7 41.2
Brasil, 1990-1995 34.5 33.1
Chile, 1982-1992 10.7 7.6
Guatemala, 1984-1994 44.3 43.0
México, 1980-1990 33.9 33.9
México, 1990-1995 24.4 24.0
Nicaragua, 1985-1995 31.4 28.0
Uruguay 1986-1996 32.1 36.4
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos censales oficiales.

a
Los resultados corresponden al crecimiento, migración y reclasificación de la población de 10 años
de edad y más al último censo de referencia. Fueron hechos aplicando la metodología de relaciones
de supervivencia intercensales.
Las situaciones de violencia civil generalizada, tales como las que

sufre la población rural y de localidades menores de las áreas de guerrilla
en Colombia, o la que afectó en el pasado a Guatemala, también generan en
algunos países un desplazamiento de grandes masas de población rural o
semirrural, agravando la pobreza y exclusión social que ya padecían
muchos de los habitantes afectados. En Colombia, cifras no oficiales señalan
que alrededor de un millón de desplazados han sufrido y sufren un
deterioro muy significativo de su calidad de vida, al dejar atrás sus medios
de sobrevivencia, patrimonio y redes sociales en manos de diversas
facciones de la violencia.
Recuadro 3
AMÉRICA LATINA: POBLACIÓN JUVENIL Y MIGRACIÓN
En la región como un todo, unos 15.5 millones de jóvenes rurales (de 15 a 29 años de
edad) vienen a “engrosar” la población juvenil urbana, aumentándola un 16.5% en los
últimos 15 años y disminuyendo la población juvenil rural casi un tercio en el mismo
período (véase el cuadro 6). Estos jóvenes migrantes están por lo general mejor
preparados que sus pares que se quedan a vivir en el área rural, aunque les falta
preparación para una inserción urbana exitosa. A causa de la migración, la dificultad de
formar parejasa y la disminución de la natalidad,b el número de nacimientos en el medio
rural está disminuyendo en la región desde hace varias décadas, como lo señalan tanto el
cuadro siguiente como el cuadro A-4 del anexo. Obviamente, lo que es cierto para la
región en su conjunto no lo es para varios países en particular, como Costa Rica, Haití y
Nicaragua, y en especial Guatemala y Paraguay, donde la transición demográfica aún es
incipiente.
Las opiniones recogidas en Chile, pero que son válidas para jóvenes rurales de otros
países, indican que ellos aprecian el campo por su mayor tranquilidad y seguridad, pero
también lo consideran aburrido, con falta de oportunidades e imposible de cambiar. En
cambio, la ciudad es vista como “donde las cosas pasan”, donde “todo está a la mano”,
aunque también la asocian con la inseguridad, la delincuencia y la drogadicción. Esta
percepción se reproduce al comparar el campo con la ciudad intermedia, a ésta con la
capital regional y, nuevamente, a la anterior con la capital nacional. La mayoría de los
jóvenes rurales esperan que el cambio venga (“les sea traído”) desde afuera, ya que ellos
no se sienten protagonistas de un posible cambio (De la Maza y Vicherat, 1999).
Población rural
Grupo etario 1985 2000 2015
0 a 14 años 53 991 606 47 444 897 40 576 184
15 a 29 años 32 367 343 32 574 098 30 317 944
Población urbana -39.7% -36.1%
0 a 14 años 94 498 537 113 051 382 122 264 802
15 a 29 años 78 484 724 +16.5% 110 067 008 +11.1% 125 625 565
Población total
0 a 14 años 148 490 143 -3.9% 160 496 279 162 840 986
15 a 29 años 110 852 067 142 641 106
-2.8% 155 943 509

a
Para América Latina en promedio, hay 12.7% más hombres jóvenes que mujeres del mismo grupo
etario que moran en el área rural (fluctuando entre 32.2% en Venezuela y casi ninguna diferencia
en México) con la dificultad para armar parejas en las circunstancias de fuerte desequilibrio.
b
Aunque el número de hijos por familia sigue siendo mayor en el medio rural que en el urbano y el
número de hijos no deseados también es mayor que en el medio urbano.
CEPAL 39
Gráfico 4
BRASIL: TASAS DE MIGRACIÓN NETA RURAL-URBANA,
SEGÚN EDAD Y SEXO, 1990-1995
1 .8
1 .6
1 .4
1 .2
tasas (%)
1 .0
M u je r e s
0 .8
H o m b re s
0 .6
0 .4
0 .2
0 .0
9
9
5-
-1
-1
-2
-2
-3
-3
-4
-4
-5
-5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
edades
Fuente: CEPAL, cálculos propios sobre la base de procedimientos de estimación indirecta (relaciones de
supervivencia intercensales).
7. Migración internacional
Otro componente de la dinámica demográfica regional que ha
sufrido cambios es la migración internacional. Esta región comienza a
perder el carácter de receptora de estos flujos para convertirse en una
región de migración hacia fuera de ella, fundamentalmente hacia los
Estados Unidos, y en mucho menor medida a Canadá, Europa y Oceanía.
Esta migración ha adquirido gran importancia sobre todo en América
Central, tanto por sus efectos erosionadores sobre las comunidades urbanas
y rurales (Lungo, 1998) como por la configuración de circuitos migratorios
internacionales que tienen eslabones internos (véase el recuadro 4). En el
Caribe anglófono y francófono, la migración internacional es con frecuencia
el componente más relevante de la dinámica poblacional, la estructura
social y demográfica y la distribución espacial de la población. Estudios
recientes han mostrado que casi todos los caribeños cuentan con familiares,
amigos o conocidos que emigraron fuera de la región (preferentemente a los
Estados Unidos o a las metrópolis coloniales), lo que facilita el
establecimiento de redes de apoyo y eleva las intenciones migratorias
(Thomas-Hope, 1999). Otro patrón migratorio internacional, antiguo en la
región, da origen a corrientes dentro de ella misma, teniendo como países
de destino a Argentina, Venezuela y Costa Rica fundamentalmente, desde
otros países vecinos o cercanos.
Recuadro 4
MIGRACIÓN INTERNACIONAL EN CENTROAMÉRICA
Hasta mediados de la década de 1970, la migración de centroamericanos
virtualmente se limitaba a desplazamientos internos o a traslados intrarregionales, debido
a requerimientos laborales localizados y a transformaciones estructurales, como la
mecanización de la agricultura y el surgimiento de una incipiente industria en zonas
urbanas. La mayor parte de la migración internacional ocurría en zonas fronterizas y era
temporal, pues se asociaba con las oscilaciones de los requerimientos laborales de las
plantaciones agroexportadoras. Por lo mismo, la mayoría de los migrantes eran
campesinos con escasa capacitación.
Posteriormente, la emigración de centroamericanos ha experimentado un profundo cambio
en términos de números, rutas, orígenes, destinos, motivos, objetivos y duración. El patrón
migratorio se hizo más complejo: se consolidaron los desplazamientos hacia fuera de la región
(sobre todo hacia los Estados Unidos), la migración definitiva, los refugiados por razones de
violencia, la migración de mujeres y de familias completas. Por cierto, los desplazamientos
pendulares en mercados laborales fronterizos se han mantenido, pero dejaron de ser la expresión
más relevante de los desplazamientos internacionales.
No ha sucedido un retorno masivo de migrantes una vez terminados los conflictos
sociopolíticos internos. Los refugiados en países fronterizos han tendido a regresar, pero
no lo han hecho aquellos que se trasladaron hacia fuera de la región, en particular a los
Estados Unidos, Canadá, Australia y Suecia. Esta renuencia al retorno se explica por la
persistencia de la brecha social y económica entre los países centroamericanos de origen y
los desarrollados de destino, puesto que con el advenimiento de la paz y de la democracia
no se han resuelto los agudos problemas socioeconómicos que aquejan a estos países.
La explosión y diversificación de la emigración de centroamericanos ha afectado
de manera importante el patrón de asentamiento de la población de estos países y
provocado una verdadera revolución de expectativas y reconfiguración de los procesos
migratorios, que ahora incluyen trayectos directos hacia los Estados Unidos y otros por
etapas que se desarrollan pasando por México. Las redes que se han ido tejiendo entre
quienes salieron y quienes se quedaron han aumentado las propensiones migratorias.
Buena parte de estas redes unen zonas urbanas y, por lo mismo, hay indicios de que la
emigración hacia los Estados Unidos estaría afectando significativamente el cambio
demográfico y sociocultural del conjunto de ciudades centroamericanas.
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía
(CELADE), América Latina: proyecciones de población urbana y rural: 1970-2025, Boletín
demográfico, año 32, N° 63 (LC/G.2052; LC/DEM/G.183), Santiago de Chile, enero de 1999;
M. Castillo y S. Palma, “Central American international emigration: trends and impacts”,
Emigration Dynamics in Developing Countries, Volumen III, Mexico, Central America and the
Caribbean, Reginald Appleyard (comp.), Aldershot, Hampshire, Reino Unido, Ashgate, 1999,
pp. 285 a 334.
Las mujeres constituyeron en 1990 el 48% de los migrantes al nivel

internacional en la región (Daeren, 2000). Ellas se insertan en condiciones
más precarias, como trabajadoras domésticas o en el sector de servicios, con
menor acceso a la seguridad y la salud ocupacional. Muchas de estas
emigraciones son transfronterizas (peruanas en Chile, paraguayas en
Argentina, entre otras), aunque ha aumentado de manera sostenida la
cantidad de mujeres que migran a trabajar en el servicio doméstico fuera de
la región (los Estados Unidos, Europa). Datos recientes señalan que también
emigran las mujeres altamente calificadas para trabajar en empleos de
buena calidad y bien remunerados en el país receptor.
CEPAL 41
III. Espacios para la integración social
En un marco de avances y desafíos pendientes en materia de combate

a la pobreza e inequidad, los aportes de las políticas del hábitat en el
establecimiento de una sociedad más justa e integrada en América Latina y
el Caribe han incluido desde acciones típicamente distributivas a otras más
complejas. Los esfuerzos más evidentes y generalizados se refieren a
repartir de manera más equitativa los bienes y servicios urbanos y
habitacionales, para lo que se han incorporado criterios de focalización y
progresividad en las políticas, aunque persisten problemas que dificultan el
aumento de la producción de estos bienes y servicios de manera
proporcional a las necesidades acumuladas y la evolución de la demanda.
Como veremos a continuación, las tareas pendientes en materia de
cobertura y accesibilidad siguen siendo un desafío central para las políticas
del hábitat.
1. Avances en el combate a la pobreza urbana
De acuerdo con la medición de la línea de pobreza (CEPAL, 1999b y

2000b), a fines de los años noventa 6 de cada 10 pobres latinoamericanos
habitan en zonas urbanas, situación que convierte a América Latina en la
región en desarrollo que mejor ejemplifica el proceso mundial de
“urbanización de la pobreza” y que comenzó a manifestarse en los años
ochenta (en contraste con Asia y África, donde la mayoría de las
poblaciones pobres aún se encuentran en el medio rural). A su vez, durante
la última década del siglo XX, el cambio positivo en la incidencia de la

pobreza en general se ha debido principalmente a su evolución en las zonas
18
urbanas. En los últimos años de la década, nuevamente se elevó el nivel de
pobreza a raíz de la crisis reciente; aunque no se dispone de cifras
definitivas, se constata que finalmente el decenio culminó con niveles
relativos de pobreza más altos que aquellos de los años ochenta. Incluso los
países más exitosos en materia de reducción de la pobreza no han logrado
rebajar sustancialmente la indigencia, especialmente en las zonas rurales.
Si bien la pobreza en las localidades urbanas es heterogénea según
los países, en general está más extendida entre los que habitan ciudades
secundarias que entre los residentes de centros metropolitanos. A su vez,
los altos niveles de pobreza rural y su lenta reducción conllevan el riesgo de
un nuevo empobrecimiento urbano a causa de la migración, en aquellos
países de menor urbanización cuya población rural mantiene un peso
demográfico importante (Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Paraguay). Esto también es válido para los espacios
subnacionales que presentan una mayor ruralidad, donde podría aumentar
la migración de población pobre a las ciudades medianas.
En el Caribe, la evolución de algunas economías se ha traducido en
un incremento de los niveles de pobreza en ciertos países. Estos niveles
varían considerablemente entre ellos: en Haití, el 65% de la población total
está debajo de la línea de pobreza, mientras este porcentaje desciende a 8%
y 5%, respectivamente, en Barbados y Bahamas (véase el cuadro A-7 del
anexo). La mayoría de los países han puesto en práctica planes para la
erradicación de la pobreza, incluyendo programas de creación de empleo y
capacitación.
En general, los avances observados en América Latina en materia de
pobreza pueden asociarse a un aumento sostenido de recursos públicos
destinados al gasto social, de un 10.1% del producto interno bruto (PIB) en
1990-1991 al 12.5% en 1996-1997, y a mejoras en la focalización, eficacia y
eficiencia de los programas sociales. En el campo del hábitat, el aporte ha
consistido sobre todo en apoyar el acceso a activos patrimoniales —por
ejemplo, de una vivienda— de las familias urbanas, factor que junto con el
aumento de los ingresos y del empleo contribuiría a interrumpir la
autorreproducción de la pobreza (CEPAL, 1999b y 2000a). A su vez, en la
aguda pobreza rural existente en la región incide de manera importante la
carencia de servicios básicos y la desigualdad en la distribución de la tierra.
18
Durante la década de 1980, al empobrecimiento de los países contribuyó sobre todo el
empeoramiento de las condiciones sociales en las ciudades. En el período 1990-1997, la
pobreza urbana —medida a través del porcentaje de hogares pobres— ha disminuido de
un 35% a un 30%, mientras que el descenso en el medio rural ha sido de un 58% a un 54%.
CEPAL 43
Recuadro 5
EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y NECESIDADES BÁSICAS
INSATISFECHAS EN LOS AÑOS NOVENTA
Al analizar la trayectoria reciente de la pobreza en América Latina

mediante dos parámetros —la insuficiencia de ingresos (como lo capta el
método de la línea de pobreza) y la evolución de las necesidades básicas
insatisfechas (NBI)— es posible establecer algunas consideraciones específicas
para tres expresiones de asentamiento humano: metrópolis, ciudades
secundarias y poblamiento rural.
Desde la perspectiva de las mediciones de pobreza por el método de las
necesidades básicas insatisfechas (NBI), las encuestas de hogares señalan una
tendencia estable o inercial a la baja durante las últimas dos décadas. Esta
tendencia puede asociarse al efecto positivo de la urbanización sobre los
indicadores de bienestar no monetarios.
En las zonas urbanas se ha experimentado un reemplazo bastante
avanzado de pobreza estructural (que combina carencias materiales con bajos
ingresos) por otra forma de pobreza más nítidamente expresada en ingresos
laborales insuficientes. Esta situación se puede comprobar a través de los
distintos indicadores no monetarios de desarrollo humano del PNUD.
Los datos disponibles de encuestas de hogares de seis países de distintas
características desde un punto de vista demográfico y económico muestran
asimismo que, entre 1990 y 1997, las brechas de cobertura de servicios básicos
según grupos sociales (agua y saneamiento) disminuyeron en las áreas urbanas.
En el caso de las zonas rurales, los datos disponibles para países como Chile,
Honduras, México y Venezuela muestran que el acceso de los hogares pobres a
agua potable y saneamiento aumentó durante la primera mitad del decenio de
1990, aunque con variaciones más discretas que las registradas en el medio
urbano, salvo en el caso de Honduras, donde el incremento manifestado por la
cobertura de agua potable en zonas rurales fue significativo. Por ello, los
diferenciales de las NBI según zona de residencia se mantienen en niveles muy
altos.
Aunque la pobreza urbana aparece en las mediciones por NBI con
niveles materiales de vida superiores a aquellos propios de la pobreza rural, este
hecho debe analizarse con alguna precaución ya que algunas carencias siguen
manifestando niveles altos y persistentes. Las mayores limitaciones de acceso al
suelo en el medio urbano favorecen el hacinamiento en la vivienda. Este
indicador pocas veces evaluado en los procesamientos de censos de los años
noventa se sitúa en cuatro países como la carencia más significativa entre las
poblaciones urbanas, con niveles bastante superiores a las deficiencias de
materialidad, abastecimiento de agua y saneamiento domiciliario.
Fuente: Camilo Arriagada, "Pobreza urbana: nuevos escenarios y desafíos de políticas",

Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL, 2000) (por aparecer en un próximo número de la serie Medio ambiente
y desarrollo).
Las políticas de asentamientos humanos han abordado, por su parte, el

aislamiento de la población rural, a través de proyectos como los villorrios
rurales, que hacen posible extender algunos servicios a esta población.
2. La difícil tarea de mejorar la equidad en el territorio
Si bien el crecimiento económico y el aumento del gasto social en

todos los países permitieron avanzar en la reducción de la pobreza, los
índices nacionales de desigualdad se mantuvieron en niveles altos o
directamente se deterioraron. Durante los años noventa el incremento del
gasto social sólo fue acompañado de ganancias de equidad en el caso de
países más igualitarios dentro del contexto regional (Bolivia, México y
Uruguay), pero no logró impedir la acentuación de la inequidad en países
19
con mayores grados de concentración de la riqueza.
Los análisis realizados por la CEPAL muestran que, al igual que para
la pobreza, en la inequidad inciden factores patrimoniales. Especialmente
en las ciudades se constatan avances significativos en varios países en
materia de acceso a la vivienda y los servicios urbanos, que podrían haber
mitigado en algún grado la evolución negativa de este aspecto. Entre las
acciones que aparecen con una muy alta productividad en cuanto a lograr
mejoras en los niveles de vida y calidad de medio ambiente entre los
sectores más pobres, se encuentran las campañas derivadas de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos
(Hábitat II) de Estambul. En particular, la campaña por el logro de la
seguridad en la propiedad del suelo se halla estrechamente vinculada a las
reivindicaciones de los grupos de apoyo al derecho de la vivienda para
todos, a la activación de los derechos de la mujer sobre la propiedad y los
bienes, y a la alta prioridad que ocupa la infancia como objeto de
focalización de la atención de los gobiernos (CNUAH, 2000). Con todo, las
agudas diferencias de calidad de vida y oportunidades de progreso para los
habitantes de los diversos territorios y ciudades que conforman el espacio
regional plantean a las políticas del hábitat un desafío central para los
próximos años.
19
Uruguay es quizás el único que exhibe una disminución de los niveles de pobreza,
acompañada de una distribución del ingreso relativamente equitativa, pero aun en este
país la distribución no ha alcanzado todavía los niveles históricamente favorables que
tuvo hasta hace tres décadas. Cuba ha mantenido la distribución del ingreso más
equitativa de la región, aunque tuvo caídas importantes en los niveles de consumo por
habitante, sin perder, por otra parte, la homogeneidad de sus indicadores vitales. En
términos generales, el Caribe inglés muestra menores niveles de desigualdad que América
Latina.
CEPAL 45
3. Ciudades segmentadas
Al interior de las ciudades la segmentación socioespacial también se

ha acentuado, en la medida en que los requerimientos de exclusividad
residencial de los grupos de altos ingresos han conducido a la expulsión de
grupos pobres desde zonas urbanas privilegiadas, o la acción del Estado en
materia de vivienda ha favorecido la radicación de los estratos bajos en
zonas de la periferia de las ciudades, aprovechando el menor costo del
suelo.
La segregación constituye hoy una característica altamente negativa
de las ciudades de la región. En la mayoría de los centros, los grupos de
altos ingresos se aíslan defensivamente en barrios autosuficientes dotados
de costosas viviendas, servicios y lugares de trabajo, de modo que no les
resulta necesario ocupar el resto de la ciudad o interactuar con otros
sectores sociales. A su vez, los hogares pobres siguen ocupando zonas
alejadas o áreas de riesgo con alojamientos precarios y serias carencias de
equipamientos. Allí, las desmedradas condiciones materiales de vida se
agravan debido a las insuficiencias de los servicios sociales ofrecidos por
municipios desfinanciados y a la magra inversión privada en estos rubros.
Ante este cuadro, se han debilitado los tradicionales mecanismos de
integración que poseían las ciudades latinoamericanas, como lo fueron la
enseñanza pública, los sistemas de salud pública o, incluso, los lugares
centrales de recreación y cultura.
Las normativas y acciones establecidas por los países para atenuar la
segregación urbana han sido insuficientes ante los poderosos efectos de las
fuerzas excluyentes del mercado inmobiliario. Por otra parte, algunas
políticas de vivienda han tratado de limitar la extensión de los conjuntos
sociales para evitar la acumulación de grandes cantidades de población
pobre en ciertas áreas; sin embargo, estas medidas no se han podido
concretar de manera amplia debido a las escasas posibilidades de influir en
20
el mercado de suelos urbanos.
4. El acceso al suelo y la propiedad
Si bien se está desacelerando el aumento poblacional en nuestras

ciudades, se mantiene una fuerte presión sobre el suelo, dada la expansión
de la demanda de viviendas, servicios, equipamientos, espacios para la
recreación, terrenos industriales, redes viales y otros. En Rio de Janeiro, por
20
En Santiago de Chile, la normativa contempla “zonas de desarrollo urbano
condicionado”, para las cuales se exige al inversor privado reservar un 5% del área por
desarrollar para destinarla a viviendas sociales (Duveauchelle y otros, 2000).
ejemplo, la presión sobre el suelo urbano y los servicios no ha disminuido

sustantivamente en años recientes, a pesar de mostrar la ciudad un
crecimiento demográfico extremadamente bajo, tal como señalan las cifras
de la prefectura respectiva. Este fenómeno se evidencia en todas las
ciudades importantes de la región, que ven expandirse rápidamente sus
límites urbanos a expensas del suelo rural.
La restricción de suelo urbano para la extensión de los asentamientos
humanos puede constituirse en un problema importante, particularmente
en las islas caribeñas, debido a la reducida extensión territorial de las más
pequeñas y a las limitaciones topográficas. La disponibilidad de suelo se
reduce además por otros factores, como la ausencia o debilidad de
mecanismos que aseguren una distribución racional entre usos distintos y
competitivos, la escasez de suelo equipado y localizado en áreas no
vulnerables (particularmente para familias de ingreso bajo y medio), los
patrones de propiedad del suelo y su ocupación, en especial cuando existen
propietarios extranjeros o latifundios, o sistemas poco efectivos de
21
titulación de propiedad.
Las modalidades de acceso al suelo afectan de manera diferente a los
sectores acomodados y a aquellos de menos recursos. Mientras los primeros
encuentran en el mercado una oferta de suelos adecuados, legales y
seguros, o pueden presionar por que el límite urbano incluya nuevas áreas
de extensión para su uso, las familias de ingreso bajo y muy bajo deben
desarrollar estrategias de supervivencia ocupando terrenos de alto riesgo
por tener pendientes excesivas, estar próximos a ríos, con el consecuente
riesgo de inundación, o en áreas expuestas a peligros naturales o creados
por la propia ciudad. Para los pobres, la inseguridad de la tenencia y la
informalidad se han constituido en una limitación importante en el acceso a
la vivienda y su integración a la vida ciudadana.
En general, la propiedad de la vivienda es la forma predominante de
ocupación en países de distintas características de urbanización y transición
demográfica, como lo señalan los ejemplos consignados en el gráfico
siguiente.
21
En algunas islas, como San Vicente, la limitada disponibilidad de áreas para residencia se
refleja en los altos costos del suelo y de las viviendas, que marginan a las familias de
menos recursos, por ejemplo, cuando retornan migrantes con mayor capacidad de pago.
En un esfuerzo por ampliar la oferta de suelo para vivienda, controlar los precios del suelo
y disponer de terrenos con precios adecuados para viviendas sociales, el Gobierno de
Barbados ha aplicado desde 1996 un programa de bancos de tierras para disponer de
suelos de aptitud residencial a precios menores que los de mercado; en Saint Kitts, el
Estado ha subsidiado completamente el costo del suelo en el caso de las viviendas básicas
(Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000b).
CEPAL 47
Gráfico 5
a
AMÉRICA LATINA: HOGARES SEGÚN TIPO DE TENENCIA DE LA VIVIENDA.
PAÍSES SELECCIONADOS SEGÚN ETAPA DE LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA
(En porcentajes)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
B olivia b/ (E ta pa I) Hondura s (E ta pa II) B rasil (E tap a III) C hile (E tapa IV )
P ro p ia A rrenda da Otras
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
a
El último año disponible es 1997 en el caso de Bolivia, 1998 en el de Honduras, 1997
en el de Brasil y 1998 en el de Chile.
b
En 1998 los datos corresponden a 8 ciudades principales.
En el cuadro 3 se indica la situación reciente de la tenencia en varios

países de América Latina y se advierte que para todos ellos la propiedad de
la vivienda es bastante alta; no obstante, es necesario recordar que los
promedios nacionales no dan cuenta muchas veces de la situación en
espacios subnacionales. Tal es el caso de la provincia argentina de
Mendoza, en la que las situaciones irregulares de tenencia alcanzan
porcentajes bastante más altos que en el país en general (Palero y Pizarro,
2000). Además, el cuadro permite detectar proporciones importantes de
hogares que arriendan su vivienda, por ejemplo en Colombia y República
Dominicana, o tenencias diferentes de la propiedad y el arriendo en Bolivia,
Honduras y Uruguay.
Cuadro 3
AMÉRICA LATINA: HOGARES SEGÚN TIPO DE TENENCIA
DE LA VIVIENDA
(En porcentajes)
a
Países Años Tipo de tenencia de la vivienda
Propia Arrendada Otras
b
Argentina 1998 75.2 15.7 9.1
Bolivia 1997 60.1 17.8 22.1
Brasil 1997 74.1 16.3 9.6
Chile 1998 69.9 18.7 11.4
Colombia 1997 60.6 34.8 4.6
El Salvador 1998 66.6 21.7 11.7
Honduras 1998 56.5 25.1 18.4
México 1998 69.9 18.1 11.9
c
Paraguay 1997 70.5 18.5 11.0
Rep. Dominicana 1997 58.0 34.8 7.3
Uruguay 1998 69.3 18.0 12.6
Venezuela 1998 82.1 10.5 7.4
a
Último año disponible. b Corresponde al Gran Buenos Aires. c Corresponde al área
metropolitana de Asunción.
Algunos estudios señalan que la informalidad habitacional ha ido en

aumento en algunas ciudades sudamericanas en las últimas décadas (véase
el cuadro A-8 del anexo). En Lima y Caracas ha crecido un 15% y 20%,
aproximadamente, en los años cincuenta y principios de los sesenta, al 35%
y 50%, en los años setenta y principios de los noventa, respectivamente. Las
estimaciones dan cuenta de que en Lima más del 40% o 50% de la población
vive ahora en hábitat informal. En Rio de Janeiro y Belo Horizonte la
población "favelada" es del 20%; en São Paulo, del 22%; en Salvador y
Fortaleza, de alrededor del 21%; y en Recife, del 46%. En Quito,
aproximadamente el 50% de los asentamientos son ilegales; en 1992, había
22
214 barrios populares con una superficie de 4 035 hectáreas, generados a
partir de invasiones y loteamientos ilegales, o a través de cooperativas de
23
vivienda o de cooperativas agrícolas, ilegalmente transformadas en
22
La proporción de los barrios que surgieron ilegalmente con relación a la superficie de
Quito es importante, en especial las urbanizaciones ilegales existentes en 1985, antes de la
puesta en vigencia de la ordenanza de legalización. El número y tamaño de este tipo de
barrios fueron aumentando rápidamente: mientras en 1981 existían 87 asentamientos de
hecho, instalados en 2 498 ha, en 1985 eran 134 (4 575 ha) y en 1991, 202 (3 979 ha).
23
Constituidas de manera jurídicamente legal.
CEPAL 49
urbanas (Clichevsky, 2000). Por último, en Venezuela, el 48% de la

superficie construida de la ciudad de Maracaibo corresponde a inmuebles
asentados ilegalmente (Petzold, 2000). En este país la invasión de tierras es
aún un mecanismo muy dinámico de “producción” de tierra urbana, en la
que influye la actitud permisiva de los organismos estatales de vivienda,
que incluso otorgan créditos a pobladores que no poseen título.
En Centroamérica, la informalidad tiene su propia expresión. En San
José de Costa Rica y San Salvador, en los años ochenta predominaban los
inquilinatos centrales. A raíz del terremoto de 1986 y como consecuencia
del conflicto bélico, en San Salvador se activó enormemente el mercado
ilegal de tierras y las viviendas en mesones bajaron del 31.7% en 1971 al
8.6% a fines de los años ochenta. La debilidad para reconstruir el tejido
urbano central significó el traslado de habitantes de mesones a loteos
irregulares.
La propiedad de vivienda en el Caribe es generalmente alta,
representando entre el 60% y el 80%. Sin embargo, este porcentaje baja
considerablemente cuando se trata de propiedad de suelo, que es
mayormente público en algunas islas de la corona británica, en cuyo caso no
hay una real inseguridad de tenencia. Sin embargo, en las viviendas
ubicadas en las grandes plantaciones existe un alto nivel de inseguridad de
arriendo (Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000b).
La activa movilización popular existente en décadas pasadas para
reivindicar el derecho al suelo urbano disminuyó de manera drástica
durante la década de 1990, a medida que se desaceleró el crecimiento
24
urbano y se fueron agotando los terrenos posibles de invadir. Por otra
parte, los avances en materia de democratización política permitieron
canalizar ciertos conflictos urbanos por vías no confrontacionales y
profundizar una mayor colaboración entre los pobladores y las
25
autoridades. Las reivindicaciones se orientaron más a la obtención de
servicios urbanos (agua, vías de transporte, infraestructura educativa y de
salud, eliminación de desechos) y a demandas de mayor participación en la
toma de decisiones a nivel municipal.
24
Por ejemplo, en 1976 las barriadas de Lima tenían en promedio 3 214 habitantes; en 1997
esta cifra disminuyó a 1 324, dando cuenta de un patrón más disperso de apropiación
informal del suelo.
25
Una de las políticas adoptadas por el Gobierno mexicano ha sido la de dotar de seguridad
en la tenencia a los asentamientos irregulares a través de programas masivos de
escrituración, lo que ha reducido más de 1 000% los costos de escrituración. En los últimos
años, se ha buscado incorporar suelo urbano de origen ejidal y comunal, con el fin de
desalentar los asentamientos irregulares y en riesgo, reubicar los existentes en zonas
protegidas y regularizar los ubicados en suelos aptos, evitando así la especulación de
tierra (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2000).
Lo anterior no invalida el hecho de que exista un alto nivel de

inseguridad en la tenencia residencial en la mayoría de las ciudades
latinoamericanas y caribeñas. En algunos casos, opera una consolidación
26
progresiva de los asentamientos informales; en otros, se prefiere dejar las
situaciones de propiedad en una condición ambigua, lo que conlleva
incertidumbre para los asentados e inhibe el progreso habitacional y
urbano. Como lo señala la experiencia en varias ciudades, este equilibrio
inestable puede romperse fácilmente a raíz de desastres naturales,
presiones inmobiliarias o procesos electorales, por lo que se requiere con
urgencia abordar la ocupación irregular en la región, más allá de su baja
conflictividad política actual.
La experiencia de los años noventa señala además una relación
importante entre la dinámica del territorio y la tenencia de la tierra en el
espacio rural. En efecto, la seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra
ha resultado fundamental para estimular las inversiones en el sector
27
agropecuario en países como El Salvador. Además, la extensión de la
propiedad de la tierra a los jó venes podría ampliar sus oportunidades y
desalentar la migración, por lo que deberían ser considerados de manera
preferencial en las acciones dirigidas a mejorar el acceso de los pequeños
productores a la propiedad de la tierra.
El cuadro 4 resume las acciones que aparecen prioritarias dado el
panorama actual de la tenencia de la tierra en América Latina y el Caribe
28
(CNUAH, 2000).
26
En junio de 1999 se instituyó en Trinidad y Tabago una agencia para la regularización de
los asentamientos informales, que ha normalizado la situación de más de 7 000 familias
hasta la fecha. El Gobierno de Saint Kitts está actualmente aplicando un programa de
mejoramiento de barrios en áreas degradadas, como Irish Town, Mc Knight, Newtown y
Market Street (Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000b).
27
La seguridad sobre la tenencia de la tierra garantiza al propietario la recuperación de los
beneficios de sus inversiones, por lo que crea incentivos para invertir en infraestructura
productiva e insumos para la producción. Además, los títulos de propiedad hacen posible
que la tierra sirva de garantía en la obtención de financiamiento —facilitando de esta
forma el acceso a capital de trabajo por parte del propietario— y hacen expeditas las
transferencias de tierra. Sin embargo, la titulación per se no ha resultado suficiente para
dinamizar el sector agropecuario, si no va acompañada de oportunidades de inversión,
acceso a financiamiento e insumos, entre otros factores.
28
En muchos países existe un conjunto de obstáculos para el acceso y el control de las
mujeres sobre la vivienda, aun cuando en algunos de ellos se han implementado
programas o políticas con enfoque de género, como se señala en el recuadro 6.
CEPAL 51
Recuadro 6
MEDIDAS Y ACCIONES PARA UNA MAYOR EQUIDAD DE
GÉNERO EN EL ACCESO A LA VIVIENDA
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), como punto

focal de la región para todas las actividades de seguimiento de los acuerdos regionales y
mundiales relacionados con la equidad de género y de adelanto de las mujeres, ha
elaborado un sistema de indicadores con el objetivo de monitorear la evolución de la
situación habitacional de las mujeres comparada con la de los hombres. Se proponen dos
indicadores:
1. Indicador de acceso igualitario a los programas de vivienda social para familias
con ambos cónyuges y mujeres sin cónyuge.
2. Indicador de brecha de género en relación a la propiedad de la vivienda en
hogares pobres, calculado como la diferencia entre el porcentaje de jefas de
hogar sin cónyuge propietarias de la vivienda que habitan y el porcentaje de
jefes de hogar sin cónyuge propietarios de la vivienda que habitan.
Solamente algunos países han utilizado parcialmente estos indicadores en los informes
nacionales presentados para la revisión de los acuerdos de la Plataforma de Acción de Beijing
y del Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe, 1995-
2001. Ecuador ha medido el acceso a los programas de vivienda social por sexo,
determinando que en un universo de más de 11 000 solicitudes de acceso a vivienda social, se
habían adjudicado 6 300. De éstas, solamente el 30.5% se había entregado a mujeres (sin
especificar la existencia del cónyuge, según las recomendaciones de la CEPAL). Argentina
ha medido el indicador de brecha de género como propietarios de la vivienda que habitan,
obteniendo una brecha total de –1.9, siendo la brecha en el cuartil de ingresos más pobres de
–0.4, mientras que en el cuartil más rico, de –6.5. Eso significa una brecha desfavorable para
todas las mujeres, particularmente en los hogares de mayor ingreso. En ese país existe
además un Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV), dirigido a mujeres jefas de
hogar pobres, sin cónyuge y con hijos, para el acondicionamiento de viviendas. En Colombia
existe el Programa de mejoramiento de vivienda urbana para mujeres pobres jefas de hogar.
En Costa Rica se han entregado entre 1990 y 1997 cerca de 40 000 “bonos de vivienda” para
familias pobres encabezadas por mujeres, propietarias de tierra, para financiar parcialmente
la construcción de viviendas. En México, el Programa especial de crédito y subsidios a la
vivienda está dedicado a mujeres, jefas de hogar, asalariadas o que trabajan por cuenta
propia. En San Vicente existen programas de apoyo económico a mujeres para construcción
de viviendas y en Suriname las mujeres tienen prioridad de acceso a la vivienda social. En
Venezuela, durante los últimos 35 años, un 40% de las viviendas entregadas por la Dirección
de Obras de Saneamiento fueron adjudicadas a mujeres jefas de hogar.
Por su parte, entre 1995 y 1999, se han implantado en México programas de
vivienda que consideran aspectos de equidad de género. Por ejemplo, en 1998 las
modificaciones a las reglas de otorgamiento de crédito del Instituto del Fondo Nacional
para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT) determinaron otorgar puntos
adicionales a las madres solteras jefas de familia, para que pudieran acceder con más
facilidad a los programas de créditos. Durante el período se han otorgado más de 1 millón
de créditos a los solicitantes, y el año 2000 se incrementó casi 8% la oferta institucional en
materia de adquisición de vivienda con respecto a 1996.
Fuente: CEPAL, Unidad Mujer y Desarrollo, sobre la base de los informes nacionales
presentados a la Octava Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el
Caribe, Lima, febrero de 2000.
52
Cuadro 4
SITUACIÓN ACTUAL Y LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LA CAMPAÑA
SOBRE LA SEGURIDAD DE LA TENENCIA
Condiciones regionales Posibles acciones

Promover programas masivos de regularización y mejoramiento de asentamientos precarios
− Algunos países adoptan normas de titulación de predios en − Promover la aplicación más extensiva de las normas que permiten la
asentamientos precarios y espontáneos, pero su aplicación regularización de asentamientos precarios.
depende de la voluntad política de las autoridades − Promover políticas y programas integrales de mejoramiento barrial
nacionales/locales. sustentados principalmente en la movilización de recursos financieros
− Algunos municipios grandes han emprendido programas internos.
de mejoramiento barrial, casi siempre con empréstitos de − Propiciar una mayor participación de organizaciones de precaristas en
bancos internacionales. los programas de reubicación.
− En otras regiones, los gobiernos prefieren reubicar a los
precaristas en nuevos desarrollos.
Fomentar adopción de marcos legislativos apropiados y funcionamiento de instituciones nacionales/locales
− En la mayoría de los países las legislaciones nacionales en − Estudio comparado de legislación en materia de vivienda y tenencia
materia de vivienda contemplan normas de regularización residencial, y compilación de buenas prácticas en materia de normas y
legal y física de asentamientos. El problema está en su procedimientos jurídicos.
aplicación. − Apoyo a la armonización de competencias entre los diferentes niveles
− Cuellos de botella legales e institucionales con de gobierno.
superposición o indefinición de competencias de los − Apoyo a la formación de capacidades humanas e institucionales en
gobiernos locales y nacionales en materia de ordenamiento entidades locales y nacionales.
territorial y regularización.
EL ESPACIO REGIONAL
Garantizar igualdad de género y prevenir discriminación en derecho a la vivienda y seguridad de la tenencia
− En la mayoría de los países hay avances en cuanto a los − Documentación de casos nacionales en donde persista discriminación
marcos legales que reconocen a las mujeres el derecho a la en el acceso a la vivienda y a la seguridad de la tenencia residencial,
propiedad y la herencia pero persisten prácticas y por razones de sexo, edad, nacionalidad, etnia o credo.
mecanismos que limitan su efectiva aplicación. − Promoción de acciones afirmativas que defiendan y garanticen el
− Vulnerabilidad afecta a mujeres, jóvenes más pobres, derecho de los grupos vulnerables.
poblaciones indígenas, afro-americanas y migrantes, − Establecimiento de sistemas de monitoreo y seguimiento de
limitando el acceso a la vivienda y la seguridad en la indicadores que pongan énfasis especial en estos grupos poblacionales.
tenencia.
53
Condiciones regionales Posibles acciones
Prevenir desalojos forzados, establecer normas de desalojos por interés público, riesgos, obras de desarrollo
− Los desalojos forzados ya no son masivos y frecuentes; son − Monitoreo y documentación de casos más relevantes en cada país, con
tal vez expresiones coyunturales asociadas a ciclos especial atención en respuestas de actores gubernamentales y medios
electorales. de comunicación.
− Casos más importantes: invasiones en época electoral, − Desarrollo de procedimientos y mecanismos de mediación cívica y
desastres, conflictos armados, obras de infraestructura, tratamiento adecuado de los desalojos por interés público u obras de
renovación urbana. desarrollo.
Estimular marcos reguladores para el mercado del suelo urbano, mediante sistemas de catastro funcionales y transparentes, y acceso
público a la información
− Mayor interés y nivel de conciencia de las autoridades − Apoyo a la modernización de sistemas de catastro, a través de esfuerzo
municipales por planificación de uso del suelo y conjunto de los municipios y organismos nacionales competentes.
modernización de catastros, junto con desarrollo de − Impulso a sistemas públicos de información y regulaciones urbanas y
tecnologías más compatibles y de menor costo, propician mercado de tierras.
experiencias novedosas.
Complementar medidas de seguridad de tenencia con programas de acceso a servicios básicos y financiamiento
− Pocos países trabajan consistentemente en programas − Apoyo al diseño y ejecución de programas integrales de mejoramiento
integrales de mejoramiento urbano y habitacional. La urbano y habitacional, que contemplen la provisión adecuada de
mayor parte de los recursos y esfuerzos se dedican a servicios, el acceso a financiamiento no oneroso y la utilización de
programas “viviendistas”, centrados en la provisión de lote tecnologías apropiadas.
y techo.
Promover la adopción, a un mediano plazo, de un convenio internacional que consolide, amplíe y estructure una normativa internacional
en materia de derechos a la vivienda
− Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y − Impulso a foros nacionales, subregionales y regionales sobre el derecho
Culturales; institución regional de protección de derechos humano a la vivienda y la necesidad de avanzar en la adopción de una
humanos y trabajo normativo. normativa internacional en este campo.
Fuente: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat), "Hipótesis de trabajo para una estrategia regional de la
campaña por seguridad en la tenencia: analizando la pertinencia y relevancia regional de los ejes conceptuales y operativos de la
Campaña Global por Seguridad en la Tenencia para Vivienda", Rio de Janeiro, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2000.
CEPAL
5. Un cuadro habitacional sin grandes cambios
Pese a los esfuerzos desplegados por los países en materia

habitacional, persisten grandes carencias habitacionales, especialmente
29
entre los sectores más pobres de la población. En documentos anteriores,
la CEPAL ha estimado las necesidades de vivienda en aproximadamente 38
millones de unidades en la región (MacDonald y otros, 1998). Un 45% de las
carencias serían de tipo cuantitativo y el resto, necesidades de
mejoramiento. Sólo será posible actualizar esta estimación en los próximos
años, cuando la información censal se haya renovado con los nuevos censos.
Sin embargo, es posible anticipar que las necesidades anuales de nuevas
viviendas siguieron aumentando pese a la desaceleración del crecimiento
demográfico en la región y, sobre todo, en las ciudades, debido a la
tendencia a formar hogares de menor tamaño. Por otra parte, la mayor
presencia de nuevas formas de asociación residencial, junto al típico patrón
de familia nuclear predominante en décadas anteriores, han diversificado
las demandas incluso en las viviendas para los hogares de menor ingreso.
Finalmente, ya se observa en algunos países un incremento de las
necesidades de reposición, sobre todo del parque social, debido a la falta de
adecuadas especificaciones técnicas y a la carencia histórica de medidas y
programas para su mantenimiento, que aceleran el término de la vida útil
de muchos conjuntos habitacionales construidos a partir del decenio de
30
1950 en la región.
La oferta pública y privada no ha podido ampliarse sustancialmente
durante la década, manteniéndose por debajo, incluso, de las necesidades
31
por concepto de formación de nuevos hogares. El sector productor de
viviendas sociales presenta una debilidad crónica que puede relacionarse
con la baja en el gasto en vivienda a partir de los años ochenta y la
fluctuación de este gasto. En el nuevo contexto económico y fiscal de los
29
Debe mencionarse, sin embargo, que países como Chile han logrado progresos notables en
la década en cuanto a disminuir su déficit habitacional. En ese país, la producción subió
de 79 000 unidades en el año 1990 a 144 000 en 1996. En el sector social, el Ministerio de
Vivienda y Urbanismo de Chile amplió el parque en 912 000 viviendas por medio de
viviendas contratadas y subsidios otorgados, lo que redujo el déficit habitacional a la
mitad del existente a comienzos de los años noventa.
30
Por ejemplo, en Venezuela, los programas habitacionales construidos en los años
cincuenta y sesenta poseen una calidad superior de servicios, equipamientos, materiales
de construcción y otros que los que se construyen hoy. Por ello, a la obsolescencia natural
de los primeros, que ya cumplen 40 o 50 años, se sumará la de los segundos, que
necesariamente tendrán una vida útil menor.
31
Por ejemplo, en Maracaibo, Venezuela, entre 1990 y 1997 se construyeron 18 170
viviendas, mientras las nuevas necesidades eran de 48 207 unidades. Con ello, el déficit
neto se habría incrementado un 63% (Petzold, 2000).
CEPAL 55
años noventa, son pocos los gobiernos de la región cuya realidad

macroeconómica les permite sostener políticas habitacionales basadas en la
producción convencional; pese a ello, esta limitación es reconocida con
renuencia aun a la hora de contrastar las exiguas cifras de producción anual
de viviendas sociales con aquellas de necesidades de alojamiento de los
hogares más pobres. Diversos países mantienen esquemas de política
sectorial de décadas pasadas, por ejemplo sobre la base de fondos
provenientes de aportes salariales o previsionales, o bien utilizan estándares
32
elevados que contrastan con los bajos ingresos de los hogares más pobres.
Otros programas habitacionales han estado básicamente asentados en
recursos provenientes de fuentes externas, sean bancos multinacionales o la
cooperación bilateral. En ocasiones, los entes proveedores de recursos han
condicionado los fondos a la adopción de estándares más realistas —por
ejemplo, programas de lotes con servicios y viviendas progresivas, y
procedimientos favorables para combatir la pobreza—, como sucede con las
exigencias de focalización territorial y articulación con programas de salud,
educación, empleo y otros. La importancia de la cooperación y los créditos
externos en la evolución de las políticas habitacionales de la región es
evidente, si se constata que han apoyado o impulsado en su inicio la
mayoría de las innovaciones programáticas en el sector. Además, el
respaldo en asistencia técnica que acompaña a la cooperación financiera ha
permitido transferir a la región y entre los propios países, renovadas
experiencias para mejorar la eficacia y la eficiencia. Sin embargo, los efectos
en el largo plazo de estos programas no han sido siempre exitosos. Cuando
la cooperación ha sido puntual —por ejemplo, a raíz de emergencias
causadas por desastres naturales en Centroamérica— no se ha logrado
instalar un desarrollo sostenible de las políticas de vivienda social. Por otra
parte, la cooperación ha diseminado —e impuesto en ocasiones— modelos
estereotipados de intervención que pueden haber tenido éxito en unos
países, pero que no necesariamente convienen a otros, al menos sin
adaptaciones cuidadosas. Teniendo en cuenta la disminución observada en
el interés de la cooperación externa por canalizar recursos a esta región,
para favorecer en cambio a los países pobres de Asia y África, los
programas basados en esta fuente de recursos tenderán a reducirse para la
mayoría de los países, exceptuando probablemente los casos de
emergencias. En tal circunstancia, la región debería realizar mayores
32
En el caso de Venezuela, por ejemplo, los elevados estándares de vivienda demandan
cuotas de subsidio que pueden llegar al 60% u 80% de la vivienda, lo que a su vez
restringe la cobertura de los programas hasta alcanzar anualmente sólo a 1 de cada 100
contribuyentes al fondo. El escaso impacto numérico se suma acá a un peligroso efecto
regresivo, puesto que los trabajadores más pobres terminan financiando la vivienda de un
selecto grupo de privilegiados (Necochea, 2000).
esfuerzos de modo de asentar un desarrollo sostenible de sus políticas de

asentamientos.
6. Nuevos enfoques en las políticas de vivienda social
A partir de los cambios estructurales operados en América Latina y el

Caribe en las últimas décadas, han surgido o se han acentuado nuevos
rasgos en las políticas de vivienda que los países de la región habían ido
consolidando durante la segunda mitad del siglo pasado. Por una parte, se
han adoptado estándares más realistas en cuanto a las provisiones iniciales
de vivienda, dentro de programas que consideran una consolidación
integral, progresiva y participativa de los asentamientos. En México, por
ejemplo, se han aplicado diversos lotes con servicios para las familias con
menores ingresos, así como programas de autoconstrucción y empleo
temporal. Esto ha permitido ampliar el acceso a la vivienda mediante
esquemas compartidos entre gobierno y sociedad. Asimismo, en
coordinación con gobiernos estatales y municipales y a través del Programa
de Lotes con Traza Urbana, se ha brindado la posibilidad de que familias de
bajos ingresos accedan a una vivienda en mejores condiciones que las que
podrían encontrar en el mercado (Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos, 2000). También en Argentina, una de las estrategias de las
políticas de vivienda desarrolladas en los últimos años estuvo dirigida a
alcanzar una participación creciente de las organizaciones de la sociedad
civil para el logro del mejoramiento del hábitat y la autosuperación de las
necesidades básicas insatisfechas. Los programas promueven el desarrollo
de poblaciones con alto grado de vulnerabilidad social: aborígenes, criollos,
población rural con carencias en áreas endémicas, hogares pobres de
asentamientos precarios y otros, atendiendo los problemas habitacionales
con aportes de mano de obra, tierra u otros recursos por parte de los
beneficiarios y fomentando la generación de puestos de trabajo (Gobierno
de la República Argentina, 2000).
Otros cambios tienen que ver con los tipos de financiamiento
previstos para permitir el acceso a la vivienda por parte de los hogares de
menores ingresos relativos. Dado que los modelos tradicionales de
financiamiento habitacional basados en tasas de interés nominal fijas, cuotas
fijas y plazos fijos en un contexto de elevadas tasas de inflación
demostraron ineficiencias para acoger a los estratos más pobres, algunas
políticas de vivienda han recurrido a un esquema de financiamiento basado
en tres pilares fundamentales: subsidio estatal, ahorro previo y crédito
hipotecario. Chile, Colombia y Costa Rica son ejemplos interesantes de estas
políticas de vivienda de interés social basadas en subsidios a la demanda y
orientadas al mercado. Estudios comparativos realizados por la CEPAL
CEPAL 57
entregan valiosas conclusiones que permitirían perfeccionar estas reformas

y facilitar su transferencia a otros países (Held, 2000).
La gestión habitacional basada en subsidios directos ha demandado
esfuerzos importantes en dos áreas. En primer lugar, se ha debido cautelar
el logro de una adecuada focalización en el grupo de personas que se desea
beneficiar. Este aspecto ha resultado particularmente complicado de
33
instrumentar. Además, ha sido importante dotar de transparencia y
objetividad a los mecanismos de selección de beneficiarios, para que
quienes postulan a este tipo de subsidio tengan claras sus alternativas de
acceso y se garantice que toda persona que cumpla con los requisitos
preestablecidos obtendrá el beneficio. Por último, se necesita cuidar de que
exista progresividad, con el objeto de favorecer en mayor proporción a los
34
hogares que se encuentran en una situación más necesitada. Un aspecto
digno de destacar ha sido el volumen de recursos disponibles para subsidio,
así como su sostenibilidad en el tiempo con el objeto de permitir una
cobertura adecuada y montos de subsidio compatibles con los ingresos y
35
costos de las viviendas.
Por su parte, el componente de ahorro previo, si bien no está aún
plenamente valorado en las políticas habitacionales de la región, ha
resultado conveniente para evaluar la efectiva disposición de la familia a
solucionar su problema habitacional y trasladar algunos de sus esfuerzos
financieros al proceso de postulación. Ello podría rebajar las cuotas de
morosidad que aún son preocupantes en los diversos países. En Chile,
Colombia y Costa Rica se han establecido exigencias explícitas de ahorro,
como factor de priorización al momento de la selección de beneficiarios,
aunque sólo en el primer país el sistema ha operado en forma continua.
Para que esta exigencia de ahorro no limite el acceso al sistema de las
33
En Costa Rica, por ejemplo, se ha logrado focalizar en los dos primeros estratos salariales,
pero a costa de excluir a los estratos de ingresos siguientes, con los consiguientes
problemas de segmentación del mercado y desatención de los niveles medios. En
Colombia también se observa una buena focalización en los tramos inferiores a dos
salarios básicos, pero no en los tramos superiores. La experiencia chilena, con una gama
diversificada de “ventanillas” de acceso a través de 13 programas subsidiados en distinto
grado, ha permitido al menos en teoría construir un sistema de accesibilidad más
integrado, aunque no exento de graves problemas de focalización para ciertos centros
urbanos en que no hay oferta para determinados estratos de ingreso.
34
Para cumplir con este requisito, en algunos países los subsidios para la vivienda de los
hogares en situación de extrema pobreza pueden llegar a cubrir hasta un 100% del valor
de la solución habitacional. Sin embargo, en la medida en que se asciende en la escala de
ingresos, esta modalidad constituye sólo una parte del financiamiento, que se
complementa con ahorro previo y sistemas de crédito hipotecario.
35
Las experiencias de Chile y Costa Rica señalan que los recursos públicos deberían alcanzar
a alrededor del 1% del PIB.
36
familias de menores recursos se requiere prever montos y plazos realistas
dentro de un sistema financiero sólido que asegure rentabilidad, seguridad
37
y liquidez para estos fondos.
El crédito hipotecario es el tercer componente en las políticas de
vivienda social de la región. Las políticas reformadas, al igual que las
convencionales, otorgan a este componente del financiamiento habitacional
una importancia fundamental. Hoy se prefiere tratarlo en condiciones de
mercado, en operaciones hipotecarias indizadas a la inflación, lo que en
ocasiones conlleva un costo político, sobre todo en las etapas iniciales
cuando los beneficiarios ven crecer mes a mes sus cuotas de devolución.
Los países han encontrado dos dificultades importantes para una
operación de los créditos hipotecarios: la escasez de fondos de mediano y
largo plazo y el insuficiente desarrollo del mercado financiero. Ello ha
requerido una activa intervención por parte del Estado para proteger los
fondos contra la inflación, con el objeto de minimizar la incertidumbre
originada en inflaciones elevadas. Además, se ha debido desarrollar los
mercados financieros con el objeto de ampliar la disponibilidad de fondos
de mediano y largo plazo, expandiendo el mercado de capitales de largo
38
plazo, y crear el mercado secundario de hipotecas. Otros esfuerzos se han
orientado a la apertura del giro de los bancos comerciales a los créditos
hipotecarios, la fijación de normas explícitas en términos de la constitución
de garantías hipotecarias, un esquema de seguros que incluya el seguro de
desgravamen y el tratamiento para operaciones hipotecarias en casos de
insolvencia. También se ha explorado la opción de otorgar subsidios a los
costos de transacción para aquellos casos en que los bancos comerciales no
muestran interés en este tipo de operaciones, debido a que los costos
36
El eventual efecto excluyente que tendría el ahorro para las familias pobres también es
válido para el crédito hipotecario que suele aplicarse en los programas de vivienda social.
Sin embargo, es notable que en muchos países esta limitación para cumplir con las
exigencias de pago del crédito no sea igualmente considerada, otorgándose préstamos de
alto riesgo de pago.
37
Esto implica establecer algún sistema de indización de fondos o permitir la variabilidad de
las tasas nominales de interés, a fin de que reflejen tanto la escasez de fondos como la
inflación esperada. Los países que han adoptado este esquema con éxito (como Chile y
Colombia) han utilizado sistemas en que los activos y pasivos se expresan en una unidad
de cuenta común, cuyo valor se ajusta en función de la inflación.
38
En Chile, la reforma previsional realizada en 1981 dio origen a la creación de una enorme
fuente de recursos líquidos de largo plazo y al desarrollo del negocio de los seguros de
vida. Esto permitió expandir de manera espectacular el mercado de capitales. Las letras
hipotecarias y los mutuos hipotecarios endosables han sido los instrumentos financieros
creados con la reforma del sistema habitacional, necesarios para el financiamiento de esta
actividad. Lo anterior destaca la importancia del desarrollo de estos agentes (fondos de
pensiones y compañías de seguros), lo que no requiere forzosamente de una reforma al
estilo del caso chileno.
CEPAL 59
operacionales son proporcionalmente muy elevados con relación al monto

de los créditos.
Uno de los problemas que con frecuencia han enfrentado los países
que adoptaron este tipo de políticas es la alta morosidad en la devolución
de los créditos. Por esa razón, se ha constatado que resulta importante
establecer estándares realistas que permitan a las familias cubrir
efectivamente el financiamiento no cubierto por el subsidio y ligar la
garantía de propiedad de las viviendas subsidiadas al comportamiento de
pago de los créditos. Para los casos en que la morosidad se produce
forzadamente ante el desempleo originado en situaciones recesivas, o ante
significativas caídas en el ingreso del deudor con relación al monto de su
deuda, se ha propuesto un seguro de pérdida máxima con el objeto de
resguardar a quien otorga el crédito hipotecario.
En los últimos años surgió una nueva herramienta que permite
movilizar recursos financieros hacia el sector vivienda. La securitización,
titulización o bursatilización consiste en el empaquetamiento de créditos o
activos hipotecarios individuales con determinados flujos de pago, que
sirvan de respaldo para la emisión de título-valores estandarizados y
negociables en el mercado secundario, para ser adquiridos por
inversionistas institucionales que requieren de instrumentos de inversión
financiera de largo plazo.
Es posible que algunos desarrollos del mercado financiero para la
vivienda puedan incentivar en los próximos años un tratamiento
supranacional en la región. Por ejemplo, el mercado financiero para la
vivienda en las islas del Caribe presenta un problema común de escasez de
fondos, llegando a acoger en la mayoría de los países sólo entre el 25% y el
30% de la demanda anual. Si bien existen mercados incipientes de
préstamos hipotecarios secundarios, el tamaño limitado de los mercados de
cada país sugiere que este tipo de medidas podrían tener mayor éxito si
39
fueran manejadas a un nivel regional.
39
Con este fin, la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO) está buscando
financiación a través del Banco Central del Caribe Oriental.
7. Ajustes pendientes
Debido al énfasis cada vez más notorio en el financiamiento

observado en la evolución reciente de las políticas habitacionales de la
región, se han postergado otras actualizaciones también importantes para
aumentar la eficiencia y eficacia de esos instrumentos. Es así como los
programas nacionales mantienen una orientación explícita o encubierta
para apoyar de manera casi exclusiva la adquisición de viviendas nuevas,
sin incorporar de manera decidida otras alternativas como el mejoramiento
o la ampliación de viviendas. Este rasgo resulta inadecuado tanto para
países menos urbanizados, en que el déficit cualitativo suele ser
40
mayoritario, como para aquellos en que la dinámica urbana acelera la
movilidad y los cambios en las formas de vida. Las posibilidades de utilizar
subsidios habitacionales para mejoramientos han sido escasas y dificultosas
en la región, hecho que se contradice con la presencia mayoritaria de
problemas cualitativos en el déficit habitacional. En la práctica, las reformas
no han abierto otras posibilidades más acordes con las nuevas demandas de
flexibilidad y rehabilitación del tejido urbano surgidas en la región que la
convencional manera de abordar el déficit cuantitativo mediante la
41
construcción de grandes conjuntos habitacionales.
La experiencia también ha señalado que las políticas de subsidios a la
demanda no pueden desatender aspectos de la oferta si quieren ser exitosas.
Por ejemplo, se requiere cautelar la existencia de una base empresarial y
tecnológica motivada y capacitada para operar en el nivel de viviendas de
42
bajo costo. Otro asunto que ha adquirido especial importancia es la
disponibilidad de tierras a niveles compatibles con los costos máximos de
las viviendas sociales. La carencia de mecanismos adecuados para asegurar
esta disponibilidad ha incidido fuertemente en la elevación de los costos de
las viviendas, con los consiguientes efectos en la cobertura y la focalización
de las políticas. Además, ha contribuido a mantener el patrón de
40
El caso de Bolivia ilustra cómo en los sectores urbanos tiende a predominar el déficit
cuantitativo, mientras que en las áreas rurales es mayor el cualitativo. En este país el
actual gobierno está instalando un programa de subsidio a la demanda con carácter de
programa piloto que debería considerar al déficit cualitativo (Jaldin, 2000).
41
Mayor apertura a apoyar el mejoramiento se observa en las políticas más convencionales,
que operan con créditos. En la provincia de Mendoza, Argentina, se registra una
tendencia a aumentar créditos para ampliaciones y mejoramientos de viviendas. Durante
el año 2000 un 17% de las atenciones corresponderá a mejoramientos, lo que es
significativamente mayor que en otras políticas (Palero y Pizarro, 2000).
42
En este sentido, la existencia de buenas posibilidades de negocio inmobiliario en niveles
de vivienda de mayor costo ha resultado coyunturalmente un problema importante, al
disminuir el interés del sector de oferta por construir viviendas sociales, aun cuando la
demanda existía.
CEPAL 61
localización periférico en los centros urbanos, acentuando la segregación y

encareciendo la operación de los asentamientos populares. Si bien la
intervención de los Estados aún es insuficiente para instrumentar una
política de suelos, Colombia es un ejemplo de cómo se ha avanzado en
traspasar a los dueños de los suelos parte de los costos generados por los
gastos en infraestructura en que incurre el gobierno, a través del cobro de
un porcentaje de la plusvalía de estos terrenos. Además, los nuevos
programas de mejoramiento y densificación de asentamientos que se
instrumentaron en varios países buscan hacer frente a las necesidades
habitacionales sociales sin recurrir a la compra de nuevos terrenos.
Recuadro 7
POLÍTICAS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL: LOS CASOS
DE CHILE, COLOMBIA Y COSTA RICA
En Chile, se puso en marcha a fines de los años setenta una política habitacional basada
en subsidios a la demanda y orientada al mercado. Esta nueva política ha ganado legitimidad
y aceptación entre los postulantes a subsidios habitacionales. Un sistema transparente y
objetivo de acumulación de puntajes pondera el cumplimiento de requisitos de ahorro previo
y las características demográficas y socioeconómicas de las familias. El Ministerio de la
Vivienda y Bienes Nacionales, a través de su Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU),
regula y supervisa los estándares de las viviendas sociales, administra el proceso de subsidios
habitacionales, provee de manera "subsidiaria" viviendas progresivas y básicas a familias y
personas de muy bajos ingresos y ofrece créditos a estas últimas. También ha extendido a las
viviendas sociales las garantías a los créditos hipotecarios, a fin de motivar a la banca privada
para que incursione en este segmento de mercado. Por su parte, las empresas privadas han
construido mayoritariamente las viviendas sociales y contribuido a organizar su demanda.
Los bancos y otras instituciones financieras han gestionado las libretas de ahorro para la
vivienda y los créditos hipotecarios para completar su financiamiento, esto último colocando
letras y mutuos hipotecarios en el mercado de capitales. El sistema de acceso a la vivienda
basado en subsidios a la demanda logró dinamizar la producción y el acceso a viviendas de
interés social, provocando importantes reducciones en los déficit de vivienda. Entre los
factores que han limitado la efectividad de la política están las insuficientes reservas de suelo
para esas viviendas.
En 1991, se crearon en Colombia los dos pilares de una nueva política de vivienda
social: el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) y el sistema
de subsidios a la demanda de vivienda. El INURBE es la entidad pública rectora de la
nueva política de vivienda social que norma el sistema de subsidios habitacionales,
administra aquellos subsidios para los sectores de menor ingreso y presta asistencia
técnica a las entidades locales y organizaciones populares de vivienda. Las cajas de
compensación familiar —entidades privadas— gestionan subsidios para los hogares con
ingresos entre dos y cuatro salarios mínimos. Los fondos provienen de aportes de las
nóminas salariales de los trabajadores. En 1997, se definió además una política de suelo
para viviendas de interés social que distingue a Colombia de las experiencias de Chile y
Costa Rica. La nueva política de vivienda se ha consolidado desde su puesta en marcha,
pero aún no ha jugado un papel importante en la reducción de los déficit habitacionales
debido a la insuficiencia de recursos públicos para subsidios a la vivienda (Held, 2000).
Recuadro 7 (concl.)
En Costa Rica, se creó en 1986 el Sistema Financiero Nacional para la
Vivienda (SFNV) con miras a aprovechar el potencial que brindan las instituciones e
instrumentos financieros para el financiamiento de la vivienda. El Banco Hipotecario
para la Vivienda nació como entidad pública rectora del SFNV, con el fin de: a)
canalizar fondos para el financiamiento de viviendas sociales hacia las “entidades
autorizadas” de primer piso (bancos, cooperativas de ahorro y crédito y sociedades
mutuales de ahorro y préstamo) y b) administrar el Fondo de Subsidios para la
Vivienda (FUSOVI), que cuenta con recursos del presupuesto público para subsidios
habitacionales. El banco asigna esos subsidios a través de las entidades autorizadas.
Los aspectos distintivos del SFNV son los subsidios a la demanda a jefes de familia,
el acceso de estos últimos al crédito hipotecario en condiciones de mercado y la
construcción de viviendas por parte de empresas y entidades del sector privado. La
nueva política de vivienda social ha permitido una ágil acción conjunta de los
sectores público y privado, en una fuerte expansión de la oferta de viviendas sociales
y una importante reducción del déficit habitacional cuantitativo. Ella enfrenta hoy
nuevos desafíos: ajustar su normativa y sus objetivos para fortalecerse en el plano
institucional y financiero, encarar el creciente déficit cualitativo de vivienda y
promover el desarrollo de un mercado secundario de viviendas sociales. Por otra
parte, necesita desarrollar el mercado de capitales y acceder a fondos de largo plazo
para el crédito hipotecario.
Fuente: Günther Held, Políticas de viviendas de interés social orientadas al mercado:
experiencias recientes con subsidios a la demanda en Chile, Costa Rica y
Colombia, serie Financiamiento del desarrollo, Nº 96 (LC/L.1382-P), Santiago
de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), junio
de 2000. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.00.II.G.55.
Finalmente, merece comentarse la emergencia de un nuevo desafío para

las políticas habitacionales. Sobre todo en los países que han tenido una
considerable producción de viviendas sociales en las décadas pasadas,
importantes segmentos del parque habitacional de conjuntos están entrando en
obsolescencia y deterioro, sin que existan programas de mantención o
recuperación de viviendas y espacios comunitarios. A su vez, la dinámica
urbana ha traído cambios notables en las formas de vida y expectativas de los
sectores populares, que ya no se ven acogidas en los diseños, agrupaciones y
localizaciones de esos conjuntos de vivienda social. Fuera de incorporar en gran
medida una mayor flexibilidad en los diseños, las políticas de vivienda
empiezan a reconocer que se requiere asegurar la movilidad habitacional de los
sectores populares. En países como Chile, se permite ahora la aplicación de
subsidios a la compra de viviendas usadas. La generación de un mercado
secundario de viviendas sociales resultará una tarea importante en los próximos
años, para la que aún se carece de instrumentos adecuados.
CEPAL 63
IV. Espacios para el progreso económico
Es indudable que los vigorosos cambios experimentados por las

economías de la región en los años noventa modelaron en diversos aspectos
los cambios más notables que se observan en el territorio regional y los
centros urbanos. Paradójicamente, las políticas sectoriales han sido
singularmente débiles para reconocer y aprovechar estas fuerzas en
beneficio del desarrollo equilibrado de los asentamientos. En la mayoría de
los casos, se han mantenido al margen de los cambios económicos o han
reaccionado tardíamente para atenuar sus efectos negativos; son escasos los
ejemplos en que las políticas territoriales y urbanas se han adelantado a los
procesos económicos para acogerlos u orientarlos con el fin de lograr un
desarrollo equilibrado del espacio regional.
1. Crecimiento, apertura, productividad y territorio
La renovación del crecimiento durante los años noventa fue notoria,

en especial en América Latina, donde el ritmo promedio de expansión del
PIB supera el de la década pasada: 3.2% anual entre 1990 y 2000 en
comparación con 1.0% en la década de 1980. En el Caribe se observa un
aumento similar, pero el ritmo promedio de crecimiento ha seguido siendo
más bajo: 2.0% durante la presente década en comparación con 0.1%
43
durante la pasada (CEPAL, 2000b).
43
No obstante, el crecimiento promedio de la región sigue siendo insuficiente para cerrar la
Desde el punto de vista de la apertura de las economías también se

observan avances importantes. Aunque la participación de América Latina
y el Caribe en el total de exportaciones mundiales sigue siendo de sólo
alrededor del 5%, el crecimiento del volumen de las exportaciones reales
más rápido de la historia regional —8.9% anual de 1990 a 1999— señala que
las economías latinoamericanas y caribeñas se incorporan a la economía
mundial, aun cuando los avances en materia de diversificación de sus
exportaciones han sido desiguales y en general insuficientes. A su vez, un
comercio intrarregional más activo dio lugar a la formación o revitalización
de acuerdos de integración económica y libre comercio, siendo
especialmente importantes los dos acuerdos subregionales, el Mercosur y la
Comunidad Andina, entre 1990 y 1998 (22% y 19% anual, respectivamente),
y con menor dinamismo, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la
Comunidad del Caribe (CARICOM). La evolución positiva de la inversión
extranjera directa también da cuenta de una mayor integración a la
economía mundial, promovida por la desregulación de sectores que hacen
uso intensivo de recursos naturales, la privatización de sectores
tradicionalmente reservados al Estado, el aprovechamiento de acuerdos de
libre comercio o de preferencias comerciales otorgadas por países o
regiones más industrializadas y la reestructuración de los sectores
productivos. En los años noventa las formas de producción se han
transformado con el aumento de la inversión extranjera, la llegada de un
gran número de empresas transnacionales, la privatización y la difícil
sobrevivencia de las empresas medianas y pequeñas. Se puede reconocer la
influencia que en la evolución de los asentamientos ha tenido la
conformación de conglomerados industriales (clusters) en el territorio.
El marco de mayor estabilidad y apertura ha potenciado, sin duda, el
rol económico de muchas ciudades y reconocido la importancia de la
funcionalidad urbana desde la perspectiva de la globalización. El
crecimiento urbano se ha traducido en inversiones inmobiliarias y de
infraestructura de montos importantes, aunque sujetos a los ciclos
económicos en el interior de los países. A su vez, el avance de las
tecnologías de información y el crecimiento de un sector de servicios
heterogéneo y complejo contribuye a una nueva dinámica urbano-
territorial. Sin embargo, y como se indicó anteriormente, las políticas de
ordenamiento territorial y urbano no han aprovechado plenamente la
oportunidad de liderar o acompañar los procesos de crecimiento, apertura y
transformación productiva ocurridos en el espacio regional. Del mismo
modo, ha sido escaso su aporte para atenuar algunas flaquezas del proceso
brecha que separa la región latinoamericana de los países más desarrollados y superar los
graves problemas de pobreza que aquejan a la región, para lo que tendría que situarse
entre un 6% y un 7% anual.
CEPAL 65
económico reciente, como son la lentitud en el mejoramiento de la

productividad o la incapacidad de generar suficiente empleo de buena
44
calidad.
Por otra parte, en los centros urbanos se han profundizado las
diferencias en las condiciones y calidad de vida de la población y han
aumentado disfuncionalidades sociales como la violencia urbana, la
segregación y el deterioro de la convivencia e interacción social.
Para los próximos años, la apertura económica y la globalización
plantean nuevos desafíos en materia de política territorial. El principal reto
será evitar una fragmentación de territorios nacionales y subregionales
entre espacios integrados que progresan rápidamente y otros que
permanecen excluidos de este progreso, aprovechando las nuevas
dinámicas económicas para favorecer un mayor equilibrio territorial. Habrá
que convertir al sistema de ciudades en una estructura más eficiente y
competitiva que atraiga inversiones en el mercado global y
simultáneamente desarrolle un entorno de mayor habitabilidad,
ambientalmente sustentable y socialmente equitativo. Al mismo tiempo, se
requiere fortalecer a las regiones rezagadas mediante mecanismos de apoyo
compensatorio. Algunos países de la región ya muestran avances en cuanto
al fortalecimiento de la gestión territorial. En México, por ejemplo, una
política de fortalecimiento del federalismo da mayores iniciativas a los
gobiernos estatales y locales en materia de desarrollo, ordenamiento
territorial integral y ordenamiento ecológico como un instrumento de
política ambiental. Se ha establecido un mecanismo de coordinación
interinstitucional federal para impulsar el desarrollo sustentable en regiones
prioritarias, definidas como microrregiones rurales, y se busca consolidar
un mecanismo de gestión que permita articular las iniciativas estatales con
una estrategia regional nacional para el desarrollo sustentable (Gobierno de
los Estados Unidos Mexicanos, 2000). Por su parte, Trinidad y Tabago ha
adoptado una estrategia de crecimiento de polos de ciudades, identificando
áreas para un desarrollo diversificado (agricultura, industria, comercio,
residencia, recreación y servicios) que reduzca las diferencias urbano-
rurales (Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000b). En Cuba, se
han actualizado los planes urbanos de las capitales provinciales y ciudades
44
En efecto, el desempleo abierto aumentó cerca de tres puntos porcentuales durante la
década y se elevó súbitamente en algunos países, sobre todo durante las crisis económicas
de 1995 en México y la de los países asiáticos de fines de los años noventa. Los indicadores
de deterioro de la calidad del empleo son aún más generalizados, según se aprecia en el
aumento relativo del empleo en sectores de baja productividad, principalmente del sector
informal. Estas limitaciones se produjeron en un período ventajoso para aumentar el
empleo y la productividad, en que creció de manera rápida la población en edad de
trabajar y se redujeron las tasas de dependencia familiar, y las mujeres pudieron participar
más en el mercado de trabajo.
de interés nacional y se los ha integrado en un Plan General de

Ordenamiento Territorial y Urbano del Municipio, de alcance regional.
Respecto de las ciudades de interés para el ordenamiento territorial
nacional, el Plan les asigna un rol en el territorio, al tiempo que identifica
sus fortalezas y debilidades para enfrentar el desarrollo o posible
crecimiento (Gobierno de la República de Cuba, 2000).
2. Revalorización de los asentamientos como espacios para

el progreso
Luego de que en los decenios de 1970 y 1980 la explosión de

problemas urbanos en la región condujo a avizorar un futuro negativo para
las ciudades, en los años noventa éstas volvieron a ser valorizadas, sin por
ello ignorar sus limitaciones y problemas. Se reconoce hoy el papel vital que
las ciudades ocupan en los procesos productivos, innovadores y
adaptativos dentro del nuevo escenario de competencia y globalización, en
la medida en que mejoren sus condiciones socioeconómicas y ofrezcan un
buen nivel de servicios, comodidades y conexiones. Por ello, se hace más
urgente abordar los enormes rezagos de infraestructura, institucionalidad y
base productiva que registran los centros urbanos, y superar la aguda
desigualdad con que se distribuyen los bienes y servicios entre los
residentes.
En cuanto al territorio, los procesos de inserción de las economías en
un mundo globalizado están produciendo fenómenos interesantes de
redistribución del crecimiento urbano, favoreciendo la expansión y
fragmentación de las ciudades. Es posible asociar las recientes
transformaciones estructurales y morfológicas de las ciudades a
características ya mencionadas del nuevo escenario económico y social que
plantea la globalización. Además, en estos cambios de las ciudades ha
incidido la adopción de nuevas modalidades de gestión urbana, que
implican desregular y privatizar en las áreas de producción y servicios,
disminuir la inversión del Estado y descentralizar o desconcentrar
políticamente las competencias en esta área (De Mattos, 1999). Lo anterior
ha favorecido la extensión de los centros urbanos sobre la base de negocios
inmobiliarios y el acceso generalizado de la población al automóvil,
acentuando la polarización urbana y segregación social y favoreciendo la
aparición de los artefactos de la globalización, como son los núcleos de
actividades empresariales, megaproyectos inmobiliarios, parques
industriales, centros comerciales, grandes hoteles y edificios, y conjuntos
habitacionales protegidos y segregados del resto de la ciudad.
CEPAL 67
En los próximos años, el desafío consistirá en captar mejor los

beneficios para las grandes ciudades que se puedan derivar de la
economía globalizada, y atenuar sus desventajas. Lo mismo es válido
para el segmento de ciudades intermedias como articuladoras con el
mundo rural que, por una parte, deben evitar reproducir los problemas
ya verificados en la ciudades grandes y, por otra, competir con estas
últimas en la tarea de ser los motores y soportes de la actividad
productiva. Las asociaciones regionales y subregionales de ciudades y
territorios seguirán teniendo un papel preponderante en esta articulación
de intereses y oportunidades.
La experiencia reciente señala que los países aún deben lograr un
equilibrio entre el deseo de potenciar sus ciudades como focos de progreso
y aquel de desarrollar los territorios nacionales de manera equilibrada. Por
ejemplo, en Bolivia la descentralización permitió establecer una mejor
complementación de territorios urbanos y rurales en unidades básicas de
planificación en el nivel municipal. Con ello se logró una mejor distribución
de las inversiones en el territorio, que pudo favorecer a la población rural.
Sin embargo, se ha mencionado que al dejar en manos de los gobiernos
municipales el manejo de los respectivos ámbitos territoriales, se vio
limitada de manera importante la posibilidad de potenciar y proyectar en el
nivel nacional una estructura más competitiva de asentamientos humanos
que impulsara los procesos económicos y productivos del país (Jaldin,
2000). A su vez, algunas políticas territoriales que apuntan a la
compensación y el desarrollo equilibrado de las regiones, como sucede hoy
en Venezuela, podrían perder oportunidades en una economía globalizada
al orientar recursos al desarrollo de ciudades y áreas de menor potencial
económico que otras cuyas ventajas comparativas no deberían
desaprovecharse.
3. Espacios para el trabajo
Durante la década continuaron manifestándose los procesos de

urbanización de la fuerza de trabajo y de la población económicamente
activa (PEA), de aumento de la cantidad de personas en edad de trabajar y
de alza de las tasas de actividad económica de la mujer (CELADE/BID,
1996). Si bien la transición demográfica que se desarrolla en la región ya
está significando una desaceleración del crecimiento de la demanda
potencial de trabajo, el aumento en términos absolutos continuará durante
Recuadro 8
PROMOCIÓN DE LA COOPERACIÓN Y ASOCIACIÓN
INTERNACIONAL EN EL MARCO DEL MERCOSUR
El proyecto “Gobiernos locales, políticas para mujeres” se define en el

marco del Mercosur, que agrupa a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
incorporando recientemente a Chile. Esta integración regional tiene fuertes
implicancias sociales y culturales, que se expresan también en la vida de las
mujeres. La Unidad Temática Género y Municipio fue creada en septiembre de
1999, en el marco de la V Cumbre de la Red de Mercociudades en Belo Horizonte,
como un espacio formal que permitirá dar cuenta de los avances logrados a nivel
local en la formulación y aplicación de programas y proyectos municipales para la
igualdad de oportunidades y los derechos de las mujeres.
El proyecto busca contribuir a la profundización de los procesos
democráticos, con el objetivo de desarrollar herramientas e instrumentos que
ayuden a la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas
de los gobiernos municipales para el “empoderamiento” de la sociedad civil,
especialmente de las mujeres. Asimismo, busca fortalecer los liderazgos de las
mujeres y la participación de éstas en la toma de decisiones para una mejor
gobernabilidad en el nivel local.
Entre las actividades desarrolladas, destaca:
- la producción y difusión de herramientas específicas para políticas
municipales dirigidas a mujeres;
- la realización de conferencias y convenios internacionales acordados
por los países miembros de la región, derivados de las distintas
conferencias mundiales de las Naciones Unidas, señalando
específicamente los compromisos acordados en relación a la igualdad
de oportunidades y equidad de género;
- la sistematización de datos estadísticos existentes sobre la situación
de las mujeres en los países del Mercosur, distinguiendo áreas críticas
y visualizando las brechas de género y brechas sociales;
- la realización de una guía de formulación y aplicación de políticas
municipales dirigidas a mujeres, cuyos contenidos se refieren a
principios básicos para la formulación y aplicación de políticas
municipales orientadas a mujeres, e identificación de materiales de
capacitación;
- la elaboración de indicadores urbanos de género, a partir del trabajo
de un grupo de expertas/os;
- la creación de la página web de la Red Mujer y Hábitat, que contiene
las herramientas desarrolladas y otras informaciones útiles para
todas aquéllas interesadas en este espacio de trabajo.
Fuente: Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM),

“Gobiernos locales, políticas para mujeres, Red Mujer y Hábitat, América
Latina”, versión en CD Rom, Córdoba, Argentina, 1990.
CEPAL 69
45
todo el primer cuarto del siglo XXI. Aunque los desequilibrios del
mercado laboral no han originado expansiones significativas de la tasa de
desempleo (exceptuando el período posterior a la crisis asiática), ha
aumentado el número de desempleados a lo largo de la década. La
Organización Internacional del Trabajo (OIT) (OIT, 1999a) estima que en
1998 existían 18 millones de desocupados urbanos, situación que afecta con
especial intensidad a los jóvenes, las mujeres y los miembros de hogares
pobres.
En cuanto a la estructura ocupacional, ha continuado el
desplazamiento de empleos desde el sector de producción de bienes hacia
el área de servicios. Alrededor de 1998, la importancia relativa del sector
terciario había alcanzado al 73% del total del empleo urbano y el empleo
industrial se había reducido porcentualmente respecto del de comienzos de
la década.
Asimismo, ha proseguido la informalización de la estructura
46
ocupacional de la región. El sector informal ha generado 6 de cada 10
nuevos puestos de trabajo de la década, por lo que ya no se le puede
atribuir la connotación transitoria que se le otorgó en los años setenta. A
fines del decenio, 52 de cada 100 trabajadores urbanos de la región se
desempeñan en el sector formal, mientras que 48 lo hacen en el sector
informal. De éstos, 32 trabajan en el sector informal de sobrevivencia (24
son trabajadores por cuenta propia de baja calificación y 8 desempeñan
empleos domésticos); solamente 16 ocupaciones informales corresponden a
microempresas, lo que indica la reducida importancia relativa que aún tiene
el segmento de mejor productividad e ingresos al interior del empleo
informal (OIT, 1999). Sin embargo, entre 1990 y 1998 un tercio del aumento
del empleo informal urbano se explica por las microempresas, y éstas han
ganado importancia como proporción del empleo urbano si se las compara
con la década anterior. Se detecta entonces una tendencia de largo plazo de
47
“modernización de la informalidad” en la región (OIT, 1998 y 1999).
45
Esta presión, enfrentada a la baja capacidad de generación de empleo moderno que
denota el actual patrón de desarrollo económico regional, se refleja en la menor tasa de
aumento del empleo con respecto a la expansión de la fuerza de trabajo urbana
(respectivamente, 2.9% frente a 3.1% de promedio anual de crecimiento durante los años
noventa) (OIT, 1999).
46
Si la informalidad se evalúa en relación a la PEA no agrícola y se considera el empleo en
establecimientos de 5 a 10 ocupados, ésta alcanza a cerca del 60% (OIT, 1999).
47
En Paraguay, por ejemplo, a mediados de los años noventa un 53% de la PEA urbana se
ocupaba en microempresas urbanas. Sólo una de cada cuatro microempresas se dedicaba
a actividades productivas, el resto se desempeñaba en comercio y servicios (Ríos y Peralta,
2000).
Pese al aumento masivo de la incorporación de las mujeres al

mercado de trabajo, las tasas de participación laboral continúan mostrando
un sesgo a favor de los hombres. Prácticamente todos los indicadores
económicos, como empleo, desempleo, ingresos, propiedad y puestos
administrativos presentan una situación de desventaja para las mujeres. Los
ingresos de las mujeres representan el 50% de los ingresos masculinos
(Gálvez, 2000). El cuadro siguiente compara los ingresos del conjunto de
mujeres y hombres en los diferentes países, sobre la base de un indicador
construido por la CEPAL.
Como indica ese cuadro, la capacidad de generar ingresos sigue
siendo extremadamente desigual para hombres y mujeres en la región,
aunque existe una tendencia a la reducción de esta brecha entre 1990 y 1997,
al igual que de aquellas observadas en las tasas de participación en el
trabajo, acceso a beneficios previsionales y participación en los procesos de
48
toma de decisiones.
En el marco de los esfuerzos por incrementar la productividad en la
región, se han identificado varias iniciativas en que la colaboración del
sector vivienda y desarrollo urbano puede resultar muy eficaz. En primer
lugar, existe acuerdo en que las políticas de reducción de las desigualdades
sociales de cobertura y calidad educativa tendrán la mayor repercusión a
largo plazo sobre el circuito existente entre mercado laboral, pobreza y
concentración del ingreso. Los aportes de las políticas habitacionales
asociadas con los programas de inversión en equipamiento e infraestructura
educacional en el territorio ciertamente podrán mejorar la accesibilidad de
la población a la educación. En el corto plazo, la insuficiencia de ingresos
laborales como determinante básico de la pobreza urbana se ha abordado
con esfuerzos crecientes y renovados en materia de diseño de programas
de capacitación laboral, provisión de crédito al sector informal,
programas mixtos de empleo transitorio y capacitación focalizados
en grupos vulnerables (mujeres, jóvenes y jefes de hogar indigentes), en
que la inclusión de componentes de vivienda ha demostrado ser positiva.
48
Cabe mencionar algunas particularidades de su inserción laboral que ponen de
manifiesto la existencia de condiciones desfavorables para el desempeño productivo de la
mujer. En todos los países, independientemente de su grado de desarrollo relativo, las
mujeres se han sumado al empleo a través del sector servicios (especialmente en el
segmento informal), llegándose a una tasa de informalidad del 52% del empleo de la
mujer en 1998, que es 7 puntos porcentuales más alta que la registrada para la PEA
masculina. Las mujeres, con mayor presencia en el sector no estructurado, reportan peor
calidad de este empleo que los hombres. Por último, el incremento del empleo femenino
durante los años noventa ha sido menor que el aumento de la participación de la mujer,
desembocando en casi la duplicación de la desocupación femenina (CEPAL-CELADE,
1999b, OIT, 1999).
CEPAL 71
Cuadro 5
RELACIÓN PORCENTUAL ENTRE EL INGRESO GLOBAL POR MUJER
Y EL INGRESO GLOBAL POR HOMBRE
País Valor del indicador Variación:

Alrededor de 1990 Alrededor de 1997 1997 menos 1990
Nivel nacional
Brasil 36.1 44.6 8.5
Chile 32.6 37.6 5.0
Costa Rica 32.4 38.8 6.4
Honduras 30.5 44.4 13.9
México 27.2 33.3 6.1
Panamá 48.6 46.6 -2.0
Venezuela 31.5 39.3 7.8
Nivel urbano
Argentina 34.9 42.5 7.6
Bolivia 38.7 41.8 3.1
Colombia 40.6 52.1 11.5
Ecuador 35.2 43.6 8.4
Paraguay 36.7 46.7 10.0
Uruguay 37.0 53.5 16.5
Fuente: Thelma Gálvez, “Aspectos económicos de la equidad de género” (DDR/7),

documento de referencia presentado a la Octava Conferencia Regional sobre la
Mujer de América Latina y el Caribe (Lima, Perú, 8 al 10 de febrero de 2000),
Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), 2000.
Asimismo, debería considerarse la localización de la vivienda social

de modo de facilitar a estos grupos vulnerables el acceso a barrios o
localidades que ofrezcan posibilidades de empleo, y el equipamiento
vecinal adecuado para favorecer una mayor inserción laboral femenina: por
ejemplo, guarderías infantiles. También se ha enfatizado el efecto de los
programas de saneamiento y vivienda en las capacidades de generación de
ingresos por los pobres, articulándolos con programas de calificación
laboral y dotación de infraestructura productiva a través de nuevos
49
esquemas de intervención territorial.
49
En Bolivia, el Viceministerio de Microempresa está fortaleciendo programas de empleo y apoyo
a la economía informal. Se cuenta con el Plan Estratégico para el Desarrollo de la Micro y
Pequeña Empresa. Con el fin de contribuir a través del Plan a reducir los niveles de pobreza, se
da especial atención a las oportunidades de empleo para la mujer (Jaldin, 2000).
Recuadro 9
EMPRENDIMIENTOS EXITOSOS LIDERADOS POR MUJERES
La Red de Educación Popular entre Mujeres (REPEM) promovió en 1997

el concurso latinoamericano de emprendimientos productivos liderados por
mujeres con el objetivo de poner de relieve el tema de los emprendimientos de
las mujeres pobres, sus alcances y limitaciones.
Fueron premiadas distintas iniciativas productivas en las áreas rural y
urbana particularmente carenciadas. Las áreas rurales se caracterizan por ser
contextos donde prevalecen los minifundios, con insuficientes niveles de
ingresos provenientes de la producción agrícola, alta migración masculina y
existencia de un sistema de servicios precario. Las áreas urbanas presentan un
alto porcentaje de población migrante; escasas oportunidades de empleo para
las mujeres, en particular para aquellas de mediana edad; presencia de
problemas de violencia doméstica y callejera; y también un sistema de servicios
precario. Se trata de iniciativas de negocios tales como tiendas de distintos
productos, pequeñas producciones artesanales e incluso un servicio de limpieza
de calles. Las mujeres manejan todo el proceso productivo, la comercialización,
la administración y el resultado económico.
Las iniciativas premiadas se localizan en: Poblado del Cabreto,
Municipio de Guerra, República Dominicana; Caserío Monte Carmelo, Estado
de Lara, Venezuela; Cantón Gaulaceo, Provincia de Azuay, Ecuador; Región
Bico de Papagaio, Estado de Tocantins, Brasil; Localidades de Izogog, Cotoca,
Lomerío, Vallegrande, Los Tajibos, Ichilo, Urubichá, Guarayos, Ascención y San
Miguel de Velazco, Departamento de Santa Cruz, Bolivia; Parajes Gardel,
Pedernal y Tapia del Departamento de Canelones, Uruguay; Colonia Emiliano
Zapata, ciudad de Hermosillo, México; Municipio Provincial de Cajamarca,
Perú.
Fuente: Red de Educación Popular entre Mujeres (REPEM), “Así se hace,
emprendimientos exitosos liderados por mujeres y un manual de lobby
propositivo”, Montevideo, diciembre de 1998.
CEPAL 73
V. Espacios para una mejor calidad de vida
La conciencia sobre los aspectos ambientales del desarrollo urbano y

territorial se ha incorporado gradualmente a las políticas públicas de
América Latina y el Caribe, acompañada de la creación de instituciones,
estrategias y programas para la promoción del desarrollo sostenible de los
asentamientos. Con todo, en varios países la sostenibilidad ambiental sigue
relegada a un plano secundario en el momento de la toma de decisiones. De
manera similar a lo comentado para el ámbito económico, las políticas e
instrumentos sectoriales tienden a una regulación ambiental de carácter
reactivo más que a fomentar la excelencia ambiental en los asentamientos.
Algunos ejemplos de políticas proactivas en relación al territorio son, por
ejemplo, aquellas que resguardan algunas reservas naturales o intentan
normar el uso de territorios muy demandados por el negocio inmobiliario y
50
los intereses productivos, como los bordes costeros. Sin embargo, en
general sigue siendo muy reducida la capacidad de las instituciones para
incorporar la dimensión ambiental en las políticas urbanas, por lo que
todavía no hay señales claras de la detención de los procesos de deterioro
ambiental en las ciudades.
50
En Chile, la elaboración de la Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la
República (1994) debería permitir un desarrollo más armónico de su franja costera de 4
200 km, fomentando las inversiones privadas y orientando las intervenciones públicas
hacia usos estimados de preferencia para el desarrollo sostenible (Duveauchelle y otros,
2000).
Entre los principales desafíos que se han identificado en esta década

para mejorar la calidad ambiental de los asentamientos están la ampliación
del acceso al agua potable y el saneamiento a los sectores de menos
recursos, la superación de la contaminación ambiental y la congestión en las
ciudades, y la reducción de la vulnerabilidad de los asentamientos frente a
los desastres naturales.
1. Asentamientos más saludables
Los desafíos pendientes en materia de ampliación de la cobertura de

servicios básicos se señalan en el cuadro siguiente, que da cuenta de las
carencias que aún persisten en algunos países.
Cuadro 6
AMÉRICA LATINA: HOGARES URBANOS NO PROVISTOS
DE SERVICIOS BÁSICOS
(En porcentajes)
a
Países Años No provistos de agua No provistos de
potable alcantarillado
b
Argentina 1998 1.8 42.0
c
Bolivia 1997 12.6 54.3
Brasil 1997 9.0 51.0
Chile 1998 1.2 10.9
Colombia 1997 1.6 7.4
El Salvador 1998 41.3 41.4
Honduras 1998 10.7 39.5
d
México 1998 24.1 18.4
e
Paraguay 1996 28.6 77.0
Uruguay 1998 6.5 38.1
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de

los respectivos países.
a
Último año disponible. b Corresponde al Gran Buenos Aires. c En 1989, corresponde a
ocho ciudades principales. d Se utilizó como fuente la encuesta de ingresos y gastos.
e
Corresponde al área metropolitana de Asunción.
Los países han realizado un esfuerzo considerable por disminuir las

carencias en el acceso al agua potable, como se señala en el cuadro A-9 del
anexo y en el gráfico 6.
CEPAL 75
Gráfico 6
AMÉRICA LATINA: HOGARES URBANOS NO PROVISTOS DE AGUA POTABLE.
PAÍSES SELECCIONADOS SEGÚN ETAPA DE LA
TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA
40
30
Porcentajes
20
10
0
Bolivia a/ (Etapa I) Honduras (Etapa Brasil (Etapa Chile (Etapa IV)
Antes de 1990 Después de 1990
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de

hogares de los respectivos países.
En la región no se puede hablar con propiedad de una escasez a nivel

de nación del recurso agua, con la excepción de algunas islas del Caribe. Sin
embargo, a nivel urbano y particularmente en el caso de las ciudades de
mayor tamaño, existen severas carencias del recurso, siendo frecuentes los
cortes prolongados en su suministro, o su racionamiento. Sobre todo en las
áreas rurales de muchos países, las familias deben obtener este elemento en
pozos, norias u otras fuentes (véase el cuadro A-10 del anexo).
Las mujeres de escasos recursos enfrentan cotidianamente la carencia
o los obstáculos para acceder al agua potable cuando ésta no está disponible
al interior de la vivienda, siendo parte de las tareas hogareñas que recaen
especialmente en mujeres, niñas y niños, y en raras ocasiones en los
hombres. A su vez, ellas participan activamente en todas las iniciativas que
mejoren la calidad de la vida en sus sectores, a través del trabajo gratuito,
solidario y cooperativo para ampliar las coberturas de los servicios básicos.
Puesto que en muchas ocasiones esta participación no logra ir más allá de la
construcción, excluyéndolas de los procesos de decisión, gestión y control
51
del sistema que han ayudado a construir, se están desarrollando en la
región procedimientos para involucrar a las mujeres directamente y con
responsabilidades de decisión en los proyectos de agua, como una manera
52
de asegurar su mantenimiento y sostenibilidad.
Recuadro 10
UNA EXPERIENCIA DE COLABORACIÓN COMUNITARIA
Aguas Argentinas, un consorcio franco-argentino, obtuvo en 1993 un

contrato por 30 años para hacerse cargo de la concesión del servicio de agua
potable para la región metropolitana de Buenos Aires. Aun con un ritmo de
expansión del servicio a 200 000 usuarios al año, algunos sectores de la ciudad
no recibirán el servicio por varios años más, calculándose esta espera hasta en
20 años. Aguas Argentinas ha desarrollado gradualmente un trabajo con
comunidades locales, organizaciones no gubernamentales (ONG) y gobiernos
municipales con el objeto de buscar medios alternativos para efectuar la
conexión a sus redes de distribución antes de lo programado. El costo de la
conexión se calcula en alrededor de 120 dólares y tiene que ser cubierto
mediante una estrategia combinada entre estos actores. En vecindarios de 500 a
2 000 residentes, se ha logrado que grupos comunitarios paguen sus costos de
conexión trabajando en la construcción bajo supervisión de los técnicos de la
sociedad, mientras las municipalidades cubren el costo del trabajo técnico y de
los materiales.
En vecindarios más grandes, de hasta 150 000 residentes, los gobiernos
municipales han acordado contratar trabajadores locales para construir la red de
distribución usando fondos de un programa provincial de obras públicas. Los
trabajadores reciben un salario módico durante la realización de las obras y las
municipalidades pagan la tarifa de conexión al servicio, que los residentes
reembolsan en un plazo de cinco años.
La experiencia demuestra que los costos iniciales para expandir la red en
los sectores de bajos ingresos siempre demandarán una combinación de
financiamientos externos y subsidios cruzados con otros consumidores.
Fuente: Página oficial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

(http://www.iadb.org./exr/IDB/stories/1999/es).
51
En Costa Rica, por ejemplo, las mujeres han participado en la construcción de acueductos
rurales con una proporción importante del trabajo, pero han sido sucesivamente dejadas
fuera de la asociación de administración de dichos acueductos.
52
En Bolivia, el 20% de los comités de administración, mantenimiento y operación de los
sistemas de agua instalados en áreas rurales están a cargo de mujeres, que han mostrado
en estas tareas más eficiencia que los hombres (Rico, 1998).
CEPAL 77
Las carencias en materia de sistemas de eliminación de excretas son

sustancialmente mayores que aquellas de agua potable, como se vio en el
cuadro 6. También en este campo se observan importantes esfuerzos
recientes de los gobiernos, como se señala en el cuadro A-11 del anexo. Sin
embargo, por su costo y las mayores dificultades técnicas existentes, estos
esfuerzos no han logrado revertir la precariedad que presentan los
asentamientos en esta materia. El gráfico 7 señala los escasos avances
logrados en algunos países.
Gráfico 7
AMÉRICA LATINA: HOGARES URBANOS NO PROVISTOS DE
ALCANTARILLADO. PAÍSES SELECCIONADOS SEGÚN ETAPA DE LA
TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA
60
50
40
30
Porcentajes
20
10
0
Bolivia a/ (Etapa I) Honduras (Etapa II) Brasil (Etapa III) Chile (Etapa IV)
Antes de 1990 Después de 1990
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de

hogares de los respectivos países.
El tratamiento de las aguas servidas es aún más deficitario. A medida

que aumenta el consumo de agua y se expande en algún grado la
recolección de aguas servidas, la escasa capacidad instalada para el
tratamiento se ve sobrepasada, contaminándose los ríos, lagos, playas y
áreas costeras y mares en los cuales descargan los efluentes. Los países
caribeños han resultado particularmente vulnerables desde el punto de
vista del tratamiento de aguas servidas, a causa de los impactos en recursos
marinos y costeros, así como de la contaminación de napas freáticas (Sede
Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000). Del mismo modo, hay un
retraso considerable en relación a la disposición final de desechos sólidos,
pese a que éstos han aumentado significativamente a la par del crecimiento

económico. Por ejemplo, en los países del Caribe la producción de residuos
sólidos por parte de la población local ha aumentado drásticamente debido
al gran número de turistas y al impacto de los cruceros. En estos países se
presentan problemas en todas las etapas del flujo de residuos (recolección,
disposición y tratamiento), persistiendo precarias formas de disposición de
53
basuras, como vertederos a cielo abierto y basureros ilegales.
Sólo los municipios más grandes, que son los que tienen los mayores
problemas, están asignando más importancia al diseño y aplicación de
diversas formas de rellenos sanitarios, que eviten la tradicional
contaminación de cursos de agua y mares. Hay progresos en la gestión de
los sistemas, mediante esquemas abiertos a la participación de empresas
privadas o mixtas municipales con capital privado incorporado.
Interesantes parecen ser los esfuerzos por desarrollar pequeñas empresas
autogestionadas de recolección y selección entre los sectores más pobres de
las ciudades, y por reciclar basuras a través de su clasificación en el origen.
2. La privatización de los servicios
Una característica relevante de las nuevas formas de gestión de los

servicios urbanos ha sido la mayor articulación entre los sectores público y
privado. Las diversas fórmulas que se han ensayado implican diferentes
relaciones entre tres tipos de actores principales presentes en todos los
casos: actores estatales, empresas privadas capitalistas y consumidores o
usuarios de los servicios, y un cuarto tipo que se incorpora en los modelos
con participación y que se refiere a actores sociales o populares.
Los procesos de privatización han tenido diversos grados. En un
extremo está el modelo en que empresas privadas capitalistas se hacen
cargo de la prestación, siendo responsables básicamente de la producción,
pero también de fases correspondientes a su provisión. En estos casos el
servicio depende en su totalidad de “procedimientos de mercado”. Este
modelo, adoptado por ejemplo en Buenos Aires a partir de 1993, ha
implicado en general el incremento de la eficiencia en la producción de los
servicios, pero a la vez el aumento de las tarifas, introduciendo actores
económicos de una gran capacidad de acumulación y gran poder relativo,
con una propensión a subordinar todo el servicio a la lógica del mercado. El
aparato estatal participa con la sanción de la regulación, por medio de
53
En algunos países de la OECO se está desarrollando el proyecto, “Solid and ship
generated waste management” para el manejo ambientalmente adecuado e integrado de
los residuos sólidos en las islas caribeñas (Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe,
2000).
CEPAL 79
procedimientos legislativos y del control de la prestación a través de

organismos técnicos especializados. En otros casos se ha puesto en marcha
una gestión mixta con control estatal, en la que el aparato gubernamental
mantiene el control de la provisión —según los casos, está a cargo de más o
menos procesos que la integran— e incluye a empresas privadas en fases
que integran la prestación, sobre todo en su producción. Esta última es una
gestión mixta, porque combina la participación de organismos
gubernamentales y empresas capitalistas o, dicho de otra forma, de
procedimientos gubernamentales y de mercado. El control estatal permitió
mantener una orientación pública del servicio, así como la aplicación de
políticas de financiamiento que subsidien la participación de la población
de menores recursos (véase el recuadro 11).
En muchos casos, la privatización no resolvió la incorporación de la
población de bajos recursos a los servicios, ocasionando considerables
problemas y reticencias políticas. Una experiencia interesante, en el caso de
Buenos Aires, ha sido incluir la participación y aportes de los potenciales
usuarios para ampliar el servicio a las zonas pobres (véase el recuadro 12).
En otros casos, las privatizaciones se iniciaron antes de contar con
mecanismos y marcos normativos claros para estimular las inversiones en
infraestructura urbana y su operación por parte del sector privado, lo que
ha limitado su efectividad. A menudo estos procesos han contado con la
resistencia de grupos políticos y ciudadanos, en parte debido a una
inadecuada información respecto de las implicancias de estos procesos. Por
ejemplo, en Panamá la concesión administrativa del servicio de agua
potable llegó a adquirir tal conflictividad política que hubo que suspenderla
(Gobierno de la República de Panamá, 2000).
3. Contaminación atmosférica
La contaminación atmosférica afecta permanentemente la salud de

más de 80 millones de habitantes de la región y significa unos 65 millones
54
de días de trabajo perdidos.
54
La contaminación atmosférica es la principal causa de unos 2.3 millones de casos anuales
de insuficiencia respiratoria crónica entre los niños, así como de sobre 100 000 casos de
bronquitis crónica entre los adultos. El efecto de la contaminación atmosférica sobre la
salud es aún más evidente en la población vulnerable, constituida principalmente por las
personas mayores y los infantes.
Recuadro 11
GESTIÓN MIXTA CON CONTROL ESTATAL Y GESTIÓN ESTATAL
DESCENTRALIZADA. LOS CASOS DE SANTIAGO DE CHILE
Y TIJUANA
a) Gestión mixta
En Santiago de Chile, la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias

(EMOS) (filial de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO))
atiende al 90% de la población. EMOS es una empresa pública autónoma
organizada como sociedad por acciones. Esa gestión se ha caracterizado por
contratos de servicios con empresas privadas y un régimen de tarifas
acompañado de estrategias de política social (subsidios), que permiten a los
grupos de menores ingresos acceder al servicio. EMOS ha subcontratado con
empresas privadas las actividades en las que, por la escala de operación, puede
beneficiarse con la incorporación de mejoras y desarrollos tecnológicos. Los
subsidios constituyen apoyos directos a los usuarios de menores ingresos y se
financian con recursos del presupuesto nacional, adjudicados sobre la base de
las condiciones socioeconómicas de la población. Existen programas de créditos
y planes especiales de pago para que las familias más pobres puedan cubrir el
costo de las nuevas conexiones.
Los resultados indican que, de las comunas atendidas por EMOS, 15
presentan más de un 90% de viviendas con agua potable, otras 15 tienen entre el
80% y el 90% y solamente 2 disponen de una cobertura inferior al 80%. Estas
últimas son de las más pobres del área metropolitana. La calidad del servicio es
calificada de buena, si bien el estándar no es el mismo para todos los usuarios,
variando según los grupos de ingreso y áreas geográficas de la ciudad. La
empresa ha mantenido una inversión uniforme financiada con recursos internos
y parcialmente con préstamos del Banco Mundial. La tarifa es uniforme, pero
los sectores de menos recursos pueden acceder a un subsidio si su consumo es
inferior a 20 metros cúbicos por mes. Este subsidio paga el 50% del consumo
hasta los 20 metros cúbicos y proviene de la intendencia regional, que lo hace
efectivo por intermedio de la municipalidad respectiva, que lo paga a la
empresa. La población sin agua en sus viviendas la obtiene sin costo de grifos
públicos o de pozos. Donde no existen esas posibilidades, la municipalidad se
encarga de repartir el agua.
b) Gestión estatal descentralizada
En Tijuana, a fines de los años ochenta el servicio de agua y saneamiento

estaba a cargo del gobierno del estado de Baja California, mediante un
organismo descentralizado que operaba en su municipio. Tijuana ha tenido el
mayor crecimiento demográfico de todo México, lo que ha dificultado mantener
la cobertura y calidad de los servicios. Una nueva administración política
orientó la comisión en un sentido gerencial, buscando estructurar esquemas de
gestión eficiente del agua: las tarifas se adecuaron a los objetivos propuestos por
las orientaciones nacionales, reflejando el costo real de la prestación del servicio
CEPAL 81
Recuadro 11 (concl.)
y, estando relacionadas con la capacidad de pago de los diversos tipos de
usuarios, mediante subsidios cruzados; de este modo se estimuló el uso eficiente
del agua. El mejoramiento administrativo se reflejó en el indicador empleado
con respecto a la cantidad de tomas del servicio, en el incremento de conexiones,
en particular de agua, y en la disminución del agua que se pierde.
Fuente: P. Pirez, Los servicios urbanos y equidad en América Latina: un panorama con base en
algunos casos, serie Medio ambiente y desarrollo, Nº 26 (LC/L.1320-P), Santiago
de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2000).
Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.00.II.G.95.
Recuadro 12
GESTIÓN PRIVADA CON PARTICIPACIÓN SOCIAL.
LA AMPLIACIÓN DE LA RED EN LAS ZONAS POBRES DEL ÁREA
METROPOLITANA DE BUENOS AIRES
La incorporación de la población de bajos recursos al servicio de agua y

saneamiento en Buenos Aires se ha visto dificultada con la privatización que, si
bien podía ampliar las redes, no implicaba que efectivamente la población
recibiera los servicios debido a sus elevados costos. La empresa, obligada
contractualmente a ampliar la cobertura, se dio cuenta de que no bastaba con
extender las redes de cañerías, sino que debía incorporar a nuevos usuarios
superando las dificultades económicas.
La empresa se vinculó con una organización gubernamental (ONG) para la
ejecución de un plan de acción que permitiera la provisión de agua potable y
cloacas en barrios carenciados. Un ejemplo del tipo de proyectos llevados a cabo lo
constituye el del barrio San Jorge, en el municipio de San Fernando. La empresa se
avino a cambiar la estructura de gestión tradicional para los sistemas de agua y
cloacas por otra innovadora. En el sistema de agua se negoció un procedimiento
distinto para el cobro y mantenimiento del servicio con una tarifa reducida.
Respecto de las cloacas se desarrolló un sistema sin arrastre de sólidos, más
adecuado a las condiciones del sitio. La construcción de las redes se realizó sobre
la base de diferentes contribuciones: miembros de la Facultad de Arquitectura de
la Universidad de Buenos Aires elaboraron los planos, Aguas Argentinas dio
asistencia técnica, capacitación y materiales, el gobierno local aprobó los planos y
subvencionó parte de los costos, la comunidad, organizada en cooperativa, realizó
los trabajos, una fundación extranjera apoyó financieramente y la ONG sirvió
como coordinador y conductor del proyecto en general.
Fuente: P. Pirez, Los servicios urbanos y equidad en América Latina: un panorama con base en
algunos casos, Medio ambiente y desarrollo, Nº 26 (LC/L.1320-P), Santiago de
Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2000).
Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.00.II.G.95.
Dos son los factores que contribuyen al incremento de la

contaminación atmosférica en grandes conglomerados urbanos: el
alarmante incremento en el número de vehículos motorizados y la
expansión de la actividad industrial. En efecto, Ciudad de México supera
ampliamente los cuatro millones de vehículos y Santiago de Chile expande
su parque automotor al punto de duplicarlo cada cinco años. El uso de
vehículos motorizados constituye el elemento aislado más contaminante en
las ciudades y explica entre un 80% y un 90% del plomo en el ambiente, a
pesar de que desde hace algún tiempo se dispone de gasolina sin plomo en
la mayor parte de los países de la región. Además del aumento del parque
de vehículos privados, un transporte público deficiente, así como la
segregación funcional de las ciudades, contribuyen al incremento de las
emisiones de fuentes móviles y tienen una influencia directa en los niveles
de contaminación atmosférica. El manejo de la contaminación del aire y el
agua en las ciudades de la región es particularmente difícil cuando estas
concentran grandes conglomerados industriales, que con frecuencia han
emigrado de países en que existen mayores restricciones a las emisiones.
Es conveniente distinguir entre las ciudades que disponen de un
sistema de medición de calidad del aire adecuado y las que no lo tienen. En
el primer grupo se inscriben Ciudad de México, Rio de Janeiro, São Paulo,
Santiago de Chile y Buenos Aires, que figuran dentro de las 21 ciudades
más contaminadas del mundo. En el segundo grupo aparecen el resto de las
ciudades de la región, respecto de las cuales no existe información regular,
fiable y clara sobre la calidad del aire. Centros como Lima o Quito también
presentan graves problemas de contaminación atmosférica, pero que no
aparecen en los informes mundiales por falta de información. En los 10
últimos años las ciudades que pertenecen al primer grupo han avanzado de
manera significativa en cuanto a la introducción de nuevas tecnologías, no
solamente para medir la calidad del aire, sino también para ampliar su
capacidad de prevención de episodios críticos, al anticipar el deterioro de la
calidad del aire y así tomar medidas oportunas de emergencia y
prevención.
Otros avances en la gestión de la calidad del aire se observan en la
elaboración de normas adecuadas que orientan las políticas y medidas
tomadas por los gobiernos. Ciudades como Santiago de Chile, São Paulo o
México han establecido normas que se acercan a las planteadas por la
Organización Mundial de la Salud (OMS), excepto en los casos del carbono
y el dióxido de azufre, respecto de las cuales las normas de las metrópolis
latinoamericanas son más permisivas (Iizuka y Nicod, 2000). Por último, se
han adoptado medidas para actuar cuando se superan los umbrales
permitidos. Los países que han avanzado en la lucha contra la
contaminación acompañan los programas de largo plazo —cambios en los
CEPAL 83
procedimientos productivos, mejoramiento del tipo de combustible

utilizado y otros— con estas medidas coyunturales para los episodios de
emergencia: paralización de parte de la actividad industrial, restricción
vehicular, entre otras.
En algunas grandes ciudades de la región, las acciones tomadas para
reducir la contaminación atmosférica han tenido un efecto positivo. Ciudad
de México logró, a través de la aplicación de un conjunto de medidas como
la supresión de la gasolina con plomo o la puesta en marcha del programa
de restricción vehicular “Hoy no circula”, disminuir la cantidad de plomo y
material particulado en la atmósfera. Resultados similares muestra Santiago
de Chile, ciudad en que el número de episodios críticos está disminuyendo
cada año (Lacy y otros, 2000). En São Paulo, la aplicación de medidas como
la eliminación del plomo de la gasolina y el control de las emisiones
industriales contribuyó a bajar los niveles de algunos contaminantes
atmosféricos en los años recientes (Jacobi y Valente De Macedo, 2000). Sin
embargo, en general la calidad del aire de las ciudades de la región todavía
no puede ser considerada satisfactoria. Para poder lograr mejores
resultados, los países deberían elevar en primer lugar la eficiencia de la
institucionalidad pública existente. La multisectorialidad que caracteriza a
la gestión medioambiental en general y a la de la calidad del aire en
particular necesita involucrar a sectores tan diversos como transporte,
industria o salud en un trabajo coordinado, usando con eficiencia los
recursos disponibles para articular políticas públicas sectoriales destinadas
55
a una acción integrada y más eficiente.
Otro desafío importante que enfrentarán las ciudades de la región
para reducir la contaminación será la construcción de un pacto social acerca
de la gestión de la calidad del aire, en que el ciudadano no solamente sea
objeto de las políticas públicas sino que se involucre como sujeto proactivo
de la gestión de la descontaminación y se movilice de manera colectiva a
través de mecanismos de participación ciudadana y movimientos sociales
propositivos. Para lograr esto, los gobiernos municipales y regionales
tendrán que diseñar estrategias de comunicación social que restauren la
confianza del ciudadano en el Estado y generen luego una gestión
compartida para reducir la contaminación.
55
A través de un mecanismo innovador de participación pública binacional de los gobiernos
de México y los Estados Unidos se ha decidido impulsar la creación del comité consultivo
conjunto para la cuenca atmosférica de la zona metropolitana de Ciudad Juárez-El Paso-
Doña Ana. Este programa delinea por primera vez acciones integradas entre los tres
niveles de gobierno, organizaciones sociales y sector académico, enfocadas a la prevención
y solución de los problemas de contaminación atmosférica de esta área transfronteriza
(Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2000).
4. Buscando vías para enfrentar la congestión en las

ciudades
La operación del transporte urbano consume un 3.5% del PIB

latinoamericano (Thomson, 2000a). El costo del tiempo gastado en efectuar
los viajes equivale a un 3% más. Por varias razones, tales como la expansión
de las ciudades y una consecuente extensión del tiempo de los viajes, es
muy probable que estos porcentajes vayan en aumento, como demuestra la
56
creciente congestión del tránsito urbano.
Por otra parte, el transporte público —salvo en casos excepcionales—
sigue siendo el principal medio de traslado de la población urbana. Si en
décadas pasadas el transporte público tuvo problemas asociados a una
explotación estatal ineficiente o a una regulación mal contemplada o
aplicada, ahora el adversario principal de una buena calidad de transporte
público es la masificación del uso del transporte privado y las presiones que
ella genera sobre la red vial. La apertura económica, que trae consigo una
rebaja en los aranceles de importación y, a veces, una flexibilización de las
normas referentes a la importación de vehículos usados (Thomson, 1997a),
ha contribuido a la expansión del parque de automóviles. Sobre todo
la relación particular existente en la región entre el aumento en los ingresos
—en especial de los sectores medios— y el de los propietarios de
automóviles permite sostener que la tendencia a incrementar el parque
automotor privado fue y seguirá siendo explosiva en las ciudades de
desarrollo más dinámico. El caso de São Paulo, donde de 1990 a 1996 la
57
población creció un 3.4% y la flota de vehículos un 36.5%, demuestra el
crecimiento del parque de automóviles en las ciudades de la región,
impulsado sobre todo por los incrementos de ingreso en los sectores medios
(véase el cuadro A-13 del anexo para el caso de Santiago de Chile).
La elevada motorización no causaría necesariamente graves
problemas de congestión si, como hacen sus contrapartes en muchas
ciudades del mundo desarrollado, los latinoamericanos recurrieran al
transporte público para movilizarse a sus lugares de trabajo. Ello sucede en
Curitiba, donde la calidad del transporte colectivo es sobresaliente, y
56
Son escasas las cifras de la tendencia de la congestión a lo largo de los años; entre las
pocas fuentes disponibles, la más fiable sería la Companhia de Engenharia de Tráfego de
la ciudad de São Paulo (CET), una de las instituciones que más esfuerzos ha dedicado a
reducir la congestión: si la congestión aguda afectaba en 1992, en promedio, a unos 28 km
de la red principal de vías paulista en las mañanas, y a 39 km en las tardes, en 1996, las
extensiones correspondientes habían subido a 80 km y 122 km, respectivamente.
57
Estimado a partir de los cuadros 3.1 y 3.2 de la Companhia de Engenharia de Tráfego
(CET), 1998.
CEPAL 85
posiblemente en Lima, donde éste (incluidos los taxis) es abundante,

aunque no necesariamente de buena calidad. Pero normalmente los
propietarios de vehículos, en general de los sectores medios y altos, los usan
de manera exclusiva aunque tengan que transitar por vías muy
congestionadas. Los usuarios de automóviles privados y de transporte
58
público constituyen entonces dos grupos económicamente segmentados, lo
que a su vez atenta contra las posibilidades de introducir alzas de tarifas
para mejorar este último.
Todos los habitantes de las ciudades sufren las consecuencias de la
congestión. Ciertamente, no escapan de ella los sectores más acomodados
mientras viajan en sus automóviles. Pero también tienen que soportarla los
pobres mientras viajan durante horas en el transporte colectivo, siendo que
ellos no causan la congestión. Al tiempo perdido de estas personas suele
asignársele valores reducidos, pese a que deteriora la calidad de vida,
reduce sus posibilidades para progresar y encarece los costos de transporte
(véase el cuadro 7).
Cuadro 7
BRASIL, CIUDADES SELECCIONADAS: AUMENTOS DE COSTOS
DE TRANSPORTE COLECTIVO POR CONGESTIÓN
Ciudad Aumento en costo operacional

de buses por congestión
Belo Horizonte 6.2%
Brasilia 0.9%
Campinas 6.4%
Curitiba 1.6%
João Pessoa 3.7%
Juiz de Fora 2.1%
Porto Alegre 2.6%
Recife 3.5%
Rio de Janeiro 9.6%
São Paulo 15.8%
Fuente: Asociación Nacional de Transportes Públicos (ANTP), “Estudio de
deseconomías del transporte urbano en Brasil: los impactos de la congestión”,
Boletín de los transportes públicos de la América Latina, año 5, Nº 30,
São Paulo, 1999.
58
Una estimación basada en datos generados por el estudio origen-destino del año 1991,
efectuado para la Secretaría Ejecutiva (Comisión de Planificación de Inversiones en
Infraestructura de Transporte (SECTRA)) en Santiago de Chile, determina que el ingreso
familiar de los pasajeros de buses fue de unos 99 321 pesos chilenos y el de los usuarios de
los automóviles unos 308 078 pesos chilenos.
Algunas medidas instrumentadas por los países para aminorar la

congestión se orientan al sector de oferta. En algunas ciudades se ha
recurrido a la ampliación de la oferta vial como modo de aminorar la
congestión. Ante la escasez de recursos de inversión municipales o
gubernamentales para hacerlo, se comienza a entregar en concesión a
privados grandes inversiones viales urbanas que se recuperan mediante el
cobro de un peaje por su uso, tal como se evidencia en Santiago y Buenos
Aires. Fuera de la región, se ha reconocido desde hace décadas que la
construcción de nuevas vías o la ampliación de las existentes no resuelve el
problema (CEPAL, 1999d). Estudios de la CEPAL permiten concluir,
además, que la simple construcción de líneas de metro tampoco reduce
significativamente la congestión en los períodos de punta si no se toman al
mismo tiempo medidas complementarias que actúen sobre la demanda
(Thomson, 1997b). Otras intervenciones, como la computarización de los
semáforos, han dados buenos resultados en el corto plazo, pero en el largo
plazo la mayor fluidez de tránsito que inicialmente generan tiende a
terminar estimulando el aumento de viajes en auto. Los servicios de
transporte colectivo de una categoría ejecutiva surgidos en Rio de Janeiro a
mediados del decenio de 1970, y que ahora existen en un número limitado
de ciudades, como Buenos Aires, podrán hacen contribuciones
significativas a la reducción de la congestión (Thomson, 2000b).
La separación de los flujos de buses del de los demás vehículos ha
logrado aumentar las velocidades de circulación del transporte colectivo en
varias ciudades de la región, muchas de ellas brasileñas. En Curitiba, los
servicios troncales de transporte colectivo corren sobre pistas exclusivas,
separadas físicamente del resto del tránsito. Por otra parte, en Santiago
durante los días de altos índices de contaminación atmosférica, seis
avenidas principales se reservan para el uso exclusivo de buses y taxis con
el fin de otorgar mayor fluidez de recorrido a la locomoción colectiva.
Otro grupo de medidas actúa sobre la demanda. En ciudades como
México, Santafé de Bogotá, Santiago y São Paulo se han implantado
medidas de restricción vehicular mediante el último dígito de la placa
numeral de los autos. Los resultados inmediatos son alentadores; en São
Paulo, por ejemplo, las velocidades en las horas punta subieron un 20%
(CET, 1998). Pero su grado de eficiencia disminuye a lo largo de los años, a
medida que los ciudadanos adquieren más automóviles o descubren
maneras de defraudar el sistema. La tarificación vial ha sido propuesta para
que los automovilistas puedan internalizar los costos de la congestión que
generan, pero presenta una serie de problemas tanto conceptuales como de
su aplicación práctica. También demuestran desventajas comparables las
medidas tendientes a limitar la capacidad de estacionamiento en las zonas
CEPAL 87
de destino de los vehículos que más contribuyen a la congestión (Diez y

Bull, 2000).
Las evaluaciones llevadas a cabo en la CEPAL, en colaboración con la
Secretaría Ejecutiva (Comisión de Planificación de Inversiones en
Infraestructura de Transporte) del Gobierno chileno, permiten inferir que,
para un adecuado control de la congestión, los países deberían incluir de
manera simultánea medidas que actúen sobre la oferta —como pistas
segregadas y buses de una categoría superior— y otras que operen sobre la
demanda —como restricciones sobre la disponibilidad de estacionamientos.
En general, en el área del transporte existe un campo propicio para
desarrollar en los próximos años una sofisticada colaboración entre
ciudades, con el objetivo de resolver problemas de movilización mediante
contactos e intercambio de experiencias que permitan incorporar nuevas
soluciones al bagaje de gestión urbana.
5. Prevenir los desastres y reconstruir de manera sostenible
Los efectos devastadores que tuvieron los recientes desastres

naturales ocurridos en la zona andina (Corriente El Niño), el Caribe
(Huracán Georges), Centroamérica (Huracán Mitch) y Venezuela dan
cuenta de una combinación de factores físicos y de dificultades
socioeconómicas que aumentan la vulnerabilidad ambiental y hacen de la
prevención y mitigación de los desastres naturales uno de los principales
desafíos de las políticas urbanas y territoriales. En la mayoría de los casos,
la población afectada se asienta en zonas de riesgo natural, lechos de ríos,
zonas de pendientes altas, de suelos frágiles o marginales, debido a que no
existe o no se aplica una normativa que regule el uso del suelo según su
adecuación para el asentamiento. Lo anterior se combina con prácticas
inapropiadas de uso y manejo de los recursos naturales que deterioran el
medio físico y biológico, exponiendo los espacios territoriales y sus
habitantes a los efectos directos e indirectos de estos eventos.
La mayoría de los Estados caribeños son especialmente frágiles ante
los desastres naturales, por su mayor vulnerabilidad ecológica, ambiental,
59
social y económica (véase el cuadro 8). La isla de Montserrat, que no ha
sido incluida en el cuadro, ha perdido en los últimos cuatro años casi la
59
Esta situación explica el especial interés expresado por las autoridades sectoriales en los
recientes foros de la Reunión Regional de Ministros y Autoridades Máximas del Sector de
la Vivienda y el Urbanismo de América Latina (MINURVI) en incluir en el Plan de Acción
Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos el tema de la
vulnerabilidad como un área de especial relevancia para las políticas de asentamientos
humanos.
mitad de su territorio nacional, incluyendo la ciudad capital, debido a

actividad volcánica (Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000b).
Cuadro 8
GRADO DE VULNERABILIDAD DE ALGUNOS PAÍSES CARIBEÑOS
País Vulnerabilidad
Antigua y Barbuda alta
Bahamas alta
Belice alta
Dominica alta
Granada alta
Guyana alta
Saint Kitts y Nevis alta
Santa Lucía alta
San Vicente y las Granadinas alta
Suriname alta
Barbados medio alta
Haití medio alta
Jamaica medio alta
República Dominicana medio baja
Trinidad y Tabago medio baja
Fuente: Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, The Vulnerability of the Small Island
Developing States of the Caribbean (LC/CAR/G.588), Puerto España, 13 de marzo
de 2000.
El cuadro 9 entrega un panorama general de la magnitud de algunos

desastres naturales recientes, sobre la base de la población afectada y los daños
totales ocasionados a cada país.
La gravedad de los daños humanos, físicos, materiales y ambientales
causados por los diferentes eventos no siempre ha tenido una relación
directa con su magnitud, sino sobre todo con asuntos como la fragilidad de
la infraestructura urbana y productiva, la calidad del parque habitacional,
la existencia de un ordenamiento territorial y el grado de organización, de
alerta temprana y de desarrollo institucional y político para hacer frente a las
fases de emergencia y reconstrucción. Los países que han podido manejar
de mejor manera las fases de emergencia y reconstrucción reconocen que
los recursos empleados para la prevención y mitigación del impacto de los
desastres naturales en el plano técnico, normativo e institucional
han resultado ser inversiones de gran retorno, más eficientes y efectivas y
CEPAL
Cuadro 9
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DESASTRES ENTRE 1997 Y 2000
Población Daños totales

Fecha Lugar Tipo de evento afectada (millones de dólares de 1998)
Falle- Damnificados Total Directos Indirec-
a a
cidos directos tos
1997-1998 Costa Rica Fenómeno de El Niño
(inundaciones y sequía en
magnitud, localización y
períodos de tiempo 119 279 93 51 42
anormales)
1997-1998 Comunidad Fenómeno de El Niño 600 125 000 7 545 2 784 4 910
Andina Bolivia (sequías e 527 217 320
inundaciones)
Colombia (sequías) 564 57 518
Ecuador (inundaciones y 286 29 023 2 882 863 2 076
cambios en agua del mar:
nivel y temperatura)
Perú (inundaciones y cambios 3 501 1 644 1 925
en agua del mar: nivel y
temperatura)
Venezuela (sequías) 71 3 70
1998 República Huracán Georges (vientos de 235 296 637 2 193 1 337 856
sept. 22-23 Dominicana 98 nudos o 170 km/h)
1998 Centroamérica Huracán Mitch (vientos 9 214 1 191 908 6 009 3 078 2 930
octubre 23 a noviembre 4 sostenidos de hasta 144 nudos
o 285 km/h en momento
mayor intensidad y
precipitaciones superiores a
los 600mm)
Costa Rica 4 16 500 91 54 37
89
El Salvador 240 84 316 388 169 219
90
Población Daños totales
Fecha Lugar Tipo de evento afectada (millones de dólares de 1998)
Falle- Damnificados Total Directos Indirec-
a a
cidos directos tos
Guatemala 268 105 000 748 288 460
Honduras 5 657 617 831 3 794 2 005 1 789
Nicaragua 3 045 368 261 988 562 425
1999 Colombia Terremoto en zona cafetera 1 185 559 401 1 508 1 391 188
b
enero 25 (grado 5.8 escala de Richter,
epicentro cercano a
comunidad de Córdoba,
Depto. del Quindío)
1999 Anguila Huracán Lenny 189.3 134.6 54.7
b
17/18 noviembre (precipitaciones superiores a
los 480 mm)
1999 Venezuela Lluvias intensas, Entre 68 503 3 237 1 961 1 276
b
16 diciembre inundaciones, deslizamientos 3 000 y
y aludes. Estados afectados: 10 000
Vargas, Distrito Federal,
Miranda, Carabobo, Yaracuy,
Falcón, Zulia, Táchira
Fuente: Adaptado de CEPAL, América Latina y el Caribe: el impacto de los desastres naturales en el desarrollo, 1972-1999 (LC/MEX/L.701;
LC/MEX/L.402), México, D.F., Sede Subregional de la CEPAL en México, 1999.
EL ESPACIO REGIONAL
a
Los efectos de un fenómeno natural se clasifican en aquellos que afectan los acervos (daños directos) y los que afectan los flujos de producción
de bienes y servicios (daños indirectos).
b
Dólares de 1999.
CEPAL 91
menos costosas que las medidas de rehabilitación. En algunos países como

los caribeños y centroamericanos, donde estos fenómenos son recurrentes,
se ha estudiado además la posibilidad de promover y subsidiar los seguros
60
habitacionales, sobre todo para las viviendas sociales. Asimismo, a la luz
de la experiencia reciente parece justificarse una planificación para el
desarrollo y un ordenamiento territorial realista, pero al mismo tiempo
riguroso, acompañado de medidas legislativas y presupuestarias. Un
concepto novedoso que se está aplicando en la región en materia de
ordenamiento territorial es el de la planificación biorregional, que permite
generar acciones de protección y reconstitución de los sistemas biofísicos
(cuencas hidrográficas, bordes costeros, zonas montañosas, por ejemplo)
que son compartidos por más de un país, mediante acciones coordinadas
para manejos integrales del medio ambiente y los recursos naturales.
6. Instrumentando la sostenibilidad en el nivel local
En mayor o menor medida, la corrección de los principales

problemas ambientales urbanos de la región requiere no sólo de buenas
políticas e instrumentos eficaces, sino además de la creación de amplios
consensos sociales que permitan involucrar a la sociedad civil. Los
programas locales 21 que se han generado y puesto en marcha en algunas
ciudades demuestran una incipiente, pero potencialmente poderosa vía
para abordar la sostenibilidad ambiental en los asentamientos. De acuerdo
con los lineamientos entregados por el Programa 21 en el nivel mundial, en
estos programas ya no se considera sólo al Estado como actor
tradicionalmente protagonista de la puesta en marcha de los acuerdos
incluidos en esa agenda, sino que también se otorga responsabilidades a las
autoridades locales y actores de la sociedad civil, a través de procesos
amplios de consultas y concertación de decisiones entre sectores y actores
públicos y privados.
Las Naciones Unidas, en conjunto con el Consejo Internacional de
Iniciativas Locales Relativas al Medio Ambiente, llevaron a cabo un estudio
sobre la instrumentación de la agenda ambiental a nivel local en 1 800
61
gobiernos locales de 64 países. Se identificaron 181 casos de puesta en
marcha de estos instrumentos en países en desarrollo y en transición. El
caso más destacable para América Latina corresponde a Bolivia, siendo más
60
En efecto, el parque habitacional social, que representa una importante inversión para un
país y para los individuos, en general no está protegido contra estos riesgos de la misma
forma como lo están las grandes infraestructuras, para las cuales se cuenta con seguros
(Sede Subregional de la CEPAL para el Caribe, 2000b).
61
Los países de América Latina y el Caribe que fueron estudiados son: Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Perú y Santa Lucía.
reciente la existencia de estos programas en Brasil, Colombia y Perú. En

estos países se cuenta tanto con agendas nacionales como locales, mientras
en otros de la región se comprobó que sólo algunas ciudades habían
desarrollado sus programas.
Recuadro 13
COORDINACIÓN PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD
EN CENTROAMÉRICA
Los gobiernos de los países centroamericanos han adoptado un marco

estratégico común para la reducción progresiva de la vulnerabilidad física,
económica, ambiental y social que los expone a altos riesgos ante los desastres
naturales. Este marco forma parte del proceso de transformación, integración y
desarrollo sostenible de la región, en el marco de la Alianza para el Desarrollo
Sostenible (ALIDES). Incluye tanto políticas y medidas para la reducción y
mitigación de daños, como acciones para prevenir, atenuar y manejar las
emergencias.
Los objetivos específicos tienen un alcance regional además de nacional, y
promueven:
- el mejoramiento de la seguridad de los asentamientos humanos;
- la aplicación del ordenamiento territorial como instrumento para la
reducción de la vulnerabilidad;
- la introducción de las variables de prevención y mitigación, así como de
preparación y gestión de riesgo, en todos los programas y proyectos de
desarrollo.
En el nivel regional se establece una coordinación entre las instituciones
involucradas en el tema de la vulnerabilidad ante desastres, la Secretaría
General del Sistema de Integración Centroamericana y los coordinadores de los
planes nacionales en cada país. Todos los sectores sociales y económicos se
incorporan al momento de formular y poner en marcha planes y estrategias de
reducción de vulnerabilidad y de gestión de riesgo para proteger a la población,
la producción, la infraestructura y el medio ambiente.
Fuente: Página oficial del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres
Naturales en América Central (CEPREDENAC) (http://www.cepredenac.org/).
Las asociaciones de municipios, tanto en el nivel nacional como

internacional, han promovido la información y capacitación para que los
gobiernos locales puedan liderar estos procesos. Los principales esfuerzos
incluidos en estas agendas se orientan a organizar la participación
ciudadana y establecer asociaciones integradoras y participativas para
definir prioridades medioambientales y sociales. Entre los principales
problemas que han enfrentado están la falta de recursos, las dificultades
para concertar prioridades y el escaso apoyo de parte de los gobiernos
nacionales. Si bien no han generado cambios espectaculares en relación a la
CEPAL 93
sostenibilidad ambiental, los programas locales 21 han permitido producir

un cambio cualitativo en la gestión ambiental local. En los centros en que se
dispone de estos instrumentos, existe una mayor conciencia acerca de los
problemas medioambientales y se facilitan los procesos participativos para
la definición de planes y políticas de desarrollo local.
La experiencia acumulada en estos años señala que las actuaciones
aisladas de los gobiernos locales no logran alcanzar un efecto adecuado si
no cuentan con el apoyo del gobierno nacional para articular acciones y
normas referidas a ámbitos territoriales más extensos. Se requiere reforzar
la cooperación horizontal entre los sectores público y privado, la sociedad
civil y los organismos de desarrollo, así como aquella de tipo vertical que
incluya desde el gobierno local, regional y nacional hasta los organismos
internacionales, con el fin de lograr el desarrollo sostenible de los
asentamientos.
Recuadro 14
LA EXPERIENCIA DE DOS CIUDADES CON PROGRAMA LOCAL 21
Las ciudades de Santos (Brasil) y Quito (Ecuador) han aplicado programas

para mejorar sus condiciones urbanas. En el caso de Santos, se buscó
incrementar en el nivel municipal el conocimiento de la responsabilidad en la
aplicación del Programa Local 21 y asociar este proceso al de planificación de la
ciudad. Para revertir la degradación medioambiental que afectaba al municipio,
se organizaron seminarios, reuniones y cursos de información para sensibilizar
tanto a los funcionarios locales como a los actores de la sociedad civil acerca de
la necesidad de constituir alianzas e identificar de manera conjunta un
programa de acción. Las principales dificultades se presentaron a causa del
escaso interés inicial de estos actores por participar, así como de las diferencias
en los niveles de capacitación. Sin embargo, con el tiempo se constató un
aumento de la participación de los sectores sociales con menores recursos y
capacidades, y mejoró el conocimiento de los problemas medioambientales así
como de las posibilidades de solucionarlos, lográndose institucionalizar la
participación más allá de los ciclos políticos de gobierno municipal.
En Quito, la Ley Metropolitana de distritos aprobada en noviembre de
1996 permitió involucrar a las comunidades locales para enfrentar los problemas
ambientales en un proceso de consulta y definición participativa. En una de las
comunas del sur del distrito de la ciudad de Quito, se decidió restaurar el
equilibrio ecológico de los barrancos y mejorar la vida de los habitantes de los
barrios aledaños mediante la preparación de un plan de acción con la
participación de líderes comunitarios, organizaciones no gubernamentales, la
sociedad civil, personal municipal y el sector privado. Se identificaron y
priorizaron asuntos con el fin de definir un plan de ordenamiento y gestión y
lograr la participación de la comunidad en el manejo de los barrancos.
Fuente: http://www.iclei.org/la21/cities (Consejo Internacional de Iniciativas Locales
Relativas al Medio Ambiente).
CEPAL 95
VI. Espacios para la creación de ciudadanía
En los años noventa se desarrolló en la región un amplio proceso

político y social de reinstalación de la democracia, que no sólo se expresó en
el campo de los derechos civiles y políticos y la elección de las autoridades,
sino que además incorporó o repuso el interés por reforzar, a través de las
políticas urbanas y de vivienda, una vida cotidiana más solidaria y lograr
una mayor participación de los ciudadanos en la conformación del hábitat
urbano. Se observan avances en materias como estabilidad política,
participación ciudadana, equidad de género y mejoramiento de la justicia;
al mismo tiempo, la evolución no ha sido positiva en materias como la
pobreza, inequidad, segregación y violencia urbana, como se ha
mencionado en secciones anteriores. Las políticas territoriales, urbanas y
habitacionales han asumido de manera progresiva una mayor
responsabilidad en la tarea de consolidar la democracia en los países. Sin
embargo, los logros alcanzados no están exentos de obstáculos y
fragilidades que son comunes a los sistemas democráticos del mundo, así
como a la propia historia política de la región (CEPAL, 2000b).
Parece haber mayor conciencia en cuanto a la necesidad de
desarrollar los asentamientos humanos desde una perspectiva de género, lo
que requiere mirar a la ciudad como un espacio donde se expresan
conjuntos de intereses que reflejan relaciones de poder, no solamente entre
clases, sino también entre hombres y mujeres. Una mirada transversal de
género a los asentamientos humanos permitió incorporar, aunque de
manera incipiente, la definición de indicadores en los diagnósticos, así como
en los diseños de políticas, criterios de diversidad y equidad, para

aumentar la eficacia de estos instrumentos (Rico, 1996; Saborido, 1999).
En otro plano, existe hoy una mayor preocupación por apoyar a
través de las operaciones urbanas y habitacionales un mejor acceso a las
oportunidades de empleo productivo, lograr ciudades y territorios
competitivos y eficientes, y hacer posible un avance de las actividades
productivas informales hacia mayores niveles de productividad. En este
campo, se destaca un interés por la localización de los conjuntos de
vivienda social en relación al empleo y la inclusión de equipamientos
productivos en los asentamientos, que deberían facilitar sobre todo el
acceso al trabajo por parte de las mujeres. El énfasis dado en los países en
los últimos años a la construcción y operación de infraestructuras viales y
comunicacionales no sólo ha apoyado la productividad y competitividad de
las ciudades, sino además ampliado a los sectores más pobres la
accesibilidad a servicios, información y oportunidades que requiere su
incorporación a la dinámica urbana.
En cuanto a la participación directa en las opciones y decisiones
respecto del hábitat residencial, vecinal y urbano, los avances han sido
nítidos en la década de 1990. Como hemos mencionado en las diversas
secciones, las políticas urbanas y de vivienda han incorporado múltiples
espacios para que los ciudadanos puedan decidir y ayudar a concretar
programas, favoreciendo la organización social a través de alternativas de
postulación grupal, como sucede, por ejemplo, en el caso de Chile. Ello ha
permitido generar, preservar y fortalecer redes en el tejido social,
colaborando con la constitución de capital social, como lo señalan ejemplos
62
de Bolivia y Mendoza, Argentina, aun cuando el clima de individualismo
y competencia ha dificultado la difusión de estos programas participativos
y grupales. De cara a la disminución de la solidaridad y la cohesión social
en las ciudades, así como a la confusión existente acerca del límite entre los
asuntos urbanos que corresponde abordar en las esferas de los ciudadanos
y de los consumidores, respectivamente, las políticas urbanas y territoriales
enfrentan el desafío de reinterpretar los valores de la comunidad en un
mundo globalizado y competitivo como el que se establece en la región.
62
Por ejemplo, en Bolivia, al amparo de la nueva Ley de Participación Popular se reconoció a
las organizaciones territoriales de base (comunidades campesinas e indígenas y juntas
vecinales) como actores de su propio desarrollo. La población participa en los planes de
desarrollo de sus municipios y fiscaliza las acciones del gobierno municipal. La histórica
forma de participación comunitaria de la población campesina e indígena en este país le
permitió comprender y adoptar los procesos participativos (Jaldin, 2000). A su vez, en
Mendoza, Argentina, las cooperativas, mutuales, uniones vecinales y otras captan
alrededor del 70% de los recursos disponibles en el Sistema Provincial de la Vivienda para
construir viviendas para sus asociados (Palero y Pizarro, 2000).
CEPAL 97
1. En busca de caminos para aminorar la violencia urbana
Una expresión de la ruptura de las reglas del juego de la convivencia

en los centros urbanos es el aumento de la violencia en la mayoría de las
ciudades latinoamericanas. Los crímenes han adquirido frecuencias y
niveles de impunidad alarmantes para la población, alimentando una
percepción de inseguridad amplificada por los medios de comunicación.
Latinoamérica tiene un índice general de unos 20 homicidios por
cada 100 000 habitantes, con variaciones importantes en el interior del
continente. Mientras países como Argentina, Chile, Costa Rica, Paraguay y
Uruguay presentan índices relativamente bajos (4 homicidios por cada 100
000 habitantes), en algunos países andinos como Ecuador y Perú la
situación ha empeorado, y en Costa Rica, México y Paraguay se observa
una evolución favorable. La situación se presenta particularmente grave en
Colombia y El Salvador, como señala el cuadro 10. Estos países, al igual que
Guatemala (no representado en el cuadro), muestran un dramático
desplazamiento en el tipo de violencia, desde el plano sociopolítico y el
63
narcotráfico hacia la violencia cotidiana y anónima.
La región caribeña muestra también aumentos de crímenes y
violencia, asociados con el uso indebido de sustancias ilícitas. Por ejemplo,
la tasa de homicidios en Trinidad y Tabago ha aumentado más de cinco
veces en un decenio. La región es particularmente atractiva y vulnerable
para este tipo de tráfico, debido a su posición geográfica y al insuficiente
control policial en sus costas (CEPAL, 2000).
La violencia urbana afecta especialmente a los jóvenes varones de
64
condición socioeconómica baja. En contraste, las víctimas de la violencia
doméstica son sobre todo las mujeres y los niños. Datos de las Naciones
Unidas (Naciones Unidas, 1999) estiman que más de la mitad de las mujeres
latinoamericanas han sido objeto de agresiones en sus casas, en algún
momento de sus vidas; estimaciones de otra fuente señalan que cada año 6
millones de niños y adolescentes son agredidos por familiares y 80 000
mueren como resultado de los maltratos recibidos (Ayres, 1998).
63
La información disponible acerca del aumento de los crímenes en los países no da cuenta
de la verdadera dimensión de este fenómeno, por ser incompleta y difícil de procesar
estadísticamente y estar sesgada por una subdeclaración de los delitos.
64
En Rio de Janeiro, por ejemplo, el homicidio explica el 65% de las causas de muerte entre
los adolescentes de 10 a 19 años (Ramos de Souza y otros, 1997).
Cuadro 10
AMÉRICA LATINA (13 PAÍSES): TASAS DE HOMICIDIO
POR CADA 100 000 HABITANTES,
1980, 1990 Y 1995
Países Alrededor de 1980 Alrededor de 1990 Alrededor de 1995
(última cifra
disponible)
Argentina 3.9 4.8 …
Brasil 11.5 19.7 30.1
Chile 2.6 3.0 1.8
Colombia 20.5 89.5 65.0
Costa Rica 5.7 4.1 …
Ecuador 6.4 10.3 …
El Salvador … 138.2 117.0
Honduras … … 40.0
México 18.2 17.8 19.5
Panamá 2.1 10.9 …
Paraguay 5.1 4.0 …
Perú 2.4 11.5 10.3
Trinidad y Tabago 2.1 12.6 …
Uruguay 2.6 4.4 …
Venezuela 11.7 15.2 22.0
Fuente: Adaptado de Irma Arriagada y Lorena Godoy, “Prevenir o reprimir: falso dilema de
la seguridad ciudadana”, Revista de la CEPAL, N° 70 (LC/G.2095-P), Santiago de
Chile, abril de 2000.
Como destacan distintos estudios, el incremento de los crímenes

puede relacionarse con los crecientes niveles de desempleo y desigualdad en
la distribución de los ingresos, así como con patrones de comportamiento
individuales, familiares, sociales y culturales que desatan el aumento de la
violencia (CEPAL, 1999b). Además, de acuerdo con un estudio reciente, la
ocurrencia de delitos estaría asociada al tamaño de las ciudades: mientras
aquellas con menos de 100 000 habitantes tenderían a presentar tasas más
bajas, en las que superan el millón de habitantes los índices serían mucho más
altos (Gaviria y Pagés, 1999) (véase el cuadro 11).
Las iniciativas que se han tomado en los últimos años en la región
para hacer frente a esta situación crítica adoptan perspectivas amplias e
integrales, combinando medidas de control y represión de la delincuencia
con otras preventivas focalizadas en factores de riesgo que involucren a
amplios sectores de planeación social. En el cuadro 12 se resumen algunas
acciones puestas en marcha en diversas ciudades en el campo de la
seguridad ciudadana.
CEPAL 99
Cuadro 11
TASA DE VÍCTIMAS DE DELITOS CON RELACIÓN AL
TAMAÑO DE LA CIUDAD
Pequeña Intermedia Grande

Argentina 19.37 30.75 40.29
Bolivia s/d 33.94 35.48
Brasil 42.2 43.7 40.19
Colombia NA 35.5 44.38
Costa Rica 35.4 45.53 …
Chile 11.59 28.56 33.18
Ecuador 40.05 45.32 62.28
El Salvador 42.83 52.22 …
Guatemala 50.27 51.5 …
Honduras 38.46 53.51 …
México 29 43.64 53.39
Nicaragua 35.46 45.34 …
Panamá 26.07 38.86 …
Paraguay 29.37 36.91 36.57
Perú 25.63 32.81 41.93
Uruguay 20.03 30.13 36.91
Venezuela 38.1 46.97 54.68
Fuente: A. Gaviria y C. Pagés, Patterns of Crime Victimization in Latin America, Washington, D.C.,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), octubre de 1999.
2. Espacios públicos para una vida ciudadana en

democracia
Con la reinstalación de la democracia en el continente, los espacios

públicos retomaron su importancia para fomentar la vida ciudadana y
hacer frente al deterioro de la cohesión social en las ciudades. Algunos
programas se han orientado a la dotación de espacios para el encuentro y
esparcimiento en los centros urbanos y periurbanos. En ciudades como
Panamá se han desarrollado y renovado parques, plazas y espacios
abiertos, como una forma de mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
En Argentina, en varias ciudades —entre ellas Buenos Aires— se realizan
acciones de mejoramiento de los espacios públicos con la colaboración
financiera de organizaciones y empresas privadas. Asimismo, en la ciudad
de Buenos Aires, en el marco del Plan Urbano Ambiental, se ha iniciado
una política tendiente a aumentar la superficie de los espacios verdes
recuperando tierras públicas que habían sido concesionadas para el uso
privado. Complementariamente, en muchas ciudades de la región el peatón
está recibiendo una atención preferencial en las áreas centrales de las
ciudades, donde se ha previsto excluir el uso del automóvil en tramos
importantes de sus calles.
100
Cuadro 12
MEDIDAS APLICADAS EN 1998 POR LAS AUTORIDADES LOCALES DE ALGUNAS CIUDADES
LATINOAMERICANAS PARA ENFRENTAR EL TEMA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
Ciudades Medidas preventivas Medidas de control Medidas combinadas

Buenos Aires Programa de Prevención del Delito y la Consejos barriales identifican y Acciones respecto de educación,
Violencia: creación de consejos barriales; controlan necesidad de seguridad salud, policía, marginalidad,
encuentros educativos; mejoramiento de la del barrio. urbanismo, desocupación, justicia.
relación policía-comunidad.
Ciudad de Programa armas por comida: disminución de Programa de profilaxis social: Coordinación de instituciones para
Panamá armas ilegales. operativos de seguridad en los reducción de la delincuencia juvenil.
distritos.
La Paz Concientización y capacitación de Eliminación de especies Establecimiento de carnet sanitario,
comunidades para evitar y controlar el riesgo introducidas ilegalmente y registro de comercios de
de contraer enfermedades y el consumo de peligrosas para la salud. medicamentos y ropa usada.
alimentos sin garantía de calidad.
Lima Programa de recuperación de menores en Control de enfermedades venéreas, Batidas en las calles en coordinación
abandono; servicios de cuidado de niños. acompañamiento de menores a con distintas instituciones.
servicios de asistencia infantil.
Managua Generación de empleo en barrios pobres;
participación comunitaria en identificación y
solución de problemas; acciones específicas
hacia los jóvenes.
Medellín Campañas para el desarme, el uso de alarmas Operativos continuos en sitios de
EL ESPACIO REGIONAL
comunitarias, la prevención del uso de drogas, mayor conflicto.
la generación de espacios de convivencia;
sistema comunal de vigilancia.
México, D.F. Programa de seguridad ciudadana que Programas específicos para combatir Creación de centros de justicia para
aumenta la presencia de la policía en barrios, asaltos y robos. vigilar el accionar de la policía,
combinada con control ciudadano del accionar programas de eficiencia y limpieza,
de la policía. sustitución del personal de
procuraduría.
CEPAL
Ciudades Medidas preventivas Medidas de control Medidas combinadas
Quito Fortalecimiento de la organización Mejoramiento de la comunicación Proyecto de seguridad en centro
comunitaria. para auxilio y emergencia. histórico; aumento de policía
metropolitana.
Rio de Janeiro Programa Favela-Barrio, fortalecimiento de Prohibición de ventas de
guardia municipal. mercaderías ilegales.
San José de Mayor presencia policial en la ciudad, Operativos permanentes. Organización comunal en
Costa Rica formación de comités de barrios. coordinación con otros cuerpos
policiales.
Santa Cruz Defensa de áreas verdes de uso público. Política de alumbrado público, Convenio con otras instituciones.
coordinación de juntas vecinales,
centros de madres, organizaciones
juveniles y cívicas.
Santafé de Educación, participación y capacitación Control policial y sanciones Todas las políticas tienen componente
Bogotá ciudadana y a policías, trabajo social con económicas. preventivo, disuasivo y represivo.
pandillas, campañas contra violencia familiar y
consumo de drogas, prohibición de porte de
armas.
Santiago de Comités de prevención y protección Sistema de evaluación mensual, Programas “Patrullando su barrio”,
Chile ciudadana, educación vecinal, red de cámaras mapas digitalizados en prefectura. programa contra uso de drogas y de
de video. empleo juvenil.
São Paulo Programas de educación y resistencia a la Ley de control de armas, auditoría Retiro de vendedores ambulantes en
droga, creación de consejos comunitarios de judicial de la policía, mayor las áreas centrales de la ciudad.
seguridad, programa de policía comunitaria. vigilancia en escuelas, combate a la
corrupción policial.
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999, pp. 234 y 235. Publicación de las Naciones
Unidas, N° de venta: S.99.II.G.4.
101
También se están realizando esfuerzos significativos para detener y

reparar el creciente deterioro físico de las antiguas edificaciones del área
céntrica, muchas de ellas de considerable valor patrimonial. Se pretende así
recapturar una demanda potencial en esas zonas urbanas, que se ha
desplazado a barrios a menudo situados en la periferia acomodada y
dotados de mejores condiciones ambientales, mayor flexibilidad en el uso
del espacio y certeza acerca de la futura valorización de las inversiones
inmobiliarias. Algunas iniciativas de recuperación integrada y conservación
patrimonial de áreas centrales han recurrido a recursos financieros e
institucionales del sector público, como el programa de conservación del
centro histórico de la ciudad de Salvador de Bahía, en Brasil. Sin embargo,
en la mayoría de los países resulta muy difícil pensar hoy en una
recuperación de las zonas céntricas basada exclusivamente en el esfuerzo
público, por lo que se han promovido asociaciones entre los sectores
público y privado para revitalizar esas zonas. Un ejemplo es el programa de
rehabilitación del centro histórico de Quito por parte de la municipalidad
con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para el
cual se constituyó en 1996 la Empresa de Desarrollo del Centro Histórico de
Quito, entidad de economía mixta y régimen privado que inició sus
actividades en enero de 1996. El caso de Kingston, Jamaica, es otro ejemplo
de asociación público-privada que se relata en el recuadro 15.
Las experiencias realizadas en estos años señalan que ha sido
fundamental asegurar un consenso político respecto de los objetivos,
ventajas y recursos destinados a programas de recuperación, sosteniéndolos
durante el tiempo necesario para hacerlos fructificar. Ello implica una
genuina participación de los grupos interesados y la sociedad en general en
su formulación y aprobación, de modo de otorgar legitimidad y efectividad
al plan. Otro factor importante ha sido la estabilidad del marco regulatorio
de la inversión privada, para que los inversionistas privados puedan
estimar riesgos y retornos. También han resultado más exitosas las
intervenciones que abordaron la recuperación de áreas centrales de manera
integral, incluyendo el fomento de actividades productivas y medidas
explícitas para evitar la expulsión de los habitantes de menor ingreso y,
eventualmente, la destrucción del patrimonio histórico por la dinámica
inmobiliaria.
CEPAL 103
Recuadro 15
RECUPERACIÓN DEL CENTRO DE KINGSTON, JAMAICA
Hasta 1970, el núcleo esencial de las actividades industriales y comerciales

de Kingston (Jamaica) se encontraba en la zona céntrica, pero a mediados de los
años ochenta un gran número de edificios se hallaban vacíos y muchos de ellos
habían sido objeto de vandalismo. En el centro habitaban más de 6 000 personas
muy pobres, muchas de ellas desempleadas, en viviendas deterioradas y
carentes de las comodidades elementales. La elevada tasa de delincuencia
expulsaba a las empresas y desalentaba la inversión privada. En 1983 se formó
la Kingston Restoration Company, Ltd. (KRC) que, en conjunto con entidades
del gobierno, empresas privadas y organismos donantes internacionales, puso
en marcha una dinámica asociación público-privada para revitalizar el centro.
Se encomendó a la KRC la realización de cuatro actividades:
- Rehabilitación y comercialización de edificios para uso industrial y
comercial, a fin de generar nuevos empleos y mejorar la apariencia
del centro de Kingston.
- Fortalecimiento de la zona como centro económico viable mediante
una planificación estratégica e inversiones básicas que atrajeran otras
inversiones públicas y privadas.
- Ejecución de un programa de desarrollo comunitario para brindar los
servicios necesarios a comunidades residentes de bajos ingresos y
atraer su participación en el proceso de desarrollo.
- Administración de un programa de donaciones para restauración, a
fin de facilitar la expansión de empresas y el mejoramiento de la zona
por parte de pequeños propietarios.
Entre julio de 1986 y junio de 1996, la KRC puso en práctica una serie de
estrategias. Rehabilitó 13 edificios con el fin de alquilarlos para desarrollar
actividades manufactureras y comerciales. También otorgó ayuda monetaria
para la rehabilitación de edificios, con el fin de asegurar la permanencia de
pequeños empresarios y dueños de propiedades pequeñas. Por último, mejoró
los espacios públicos, reemplazó aceras e instaló mobiliario urbano y
forestación. Los comerciantes se encargaron de la renovación de las fachadas.
Hasta mediados de los años noventa se produjo un aumento de la
inversión privada en el centro. No obstante, la delincuencia no ha podido
superarse y los grupos de bajos ingresos que habitan en el centro de Kingston
continúan en una situación de extrema pobreza. Muchos inversionistas
importantes todavía se muestran escépticos frente a las posibilidades que ofrece
el centro de la ciudad, por lo que en 1995 se inició un programa de incentivos
fiscales para renovación y alquiler.
Fuente: E. Rojas y R. Daughter (comps.), La ciudad en el siglo XXI. Simposio de buenas

prácticas en gestión urbana en América Latina y el Caribe, Washington, D.C., Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), 1998.
Algunas iniciativas se han propuesto corregir las carencias de

espacios comunitarios en las periferias informales y precarias a través de
programas de mejoramiento de barrios, que incluyen además la legalización
y titulación de la vivienda informal, dotación de agua potable y
alcantarillado y trazado de vías de acceso que produjeron una alta
rentabilidad social. Ejemplos de estas acciones son el Programa Favela-
Barrio, en Rio de Janeiro, los extensos esfuerzos iniciados en Lima para la
titulación de gran parte de su periferia, programa que también se extiende a
otras ciudades del país, y el programa de titulación y registro de la
propiedad informal que se efectúa en Bogotá. En Chile, el Ministerio de
Vivienda y Bienes Nacionales ha abordado en su Programa de Pavimentos
Participativos el mejoramiento de las condiciones de accesibilidad en los
asentamientos populares a través de la pavimentación de las calzadas de
acceso, con la colaboración de las comunidades involucradas. También
intenta, a través del Programa de Mejoramiento Comunitario, mejorar la
situación deficitaria de los conjuntos de vivienda social construidos en años
anteriores, permitiendo equiparlos con el concurso de la comunidad y el
65
municipio (Duveauchelle y otros, 2000).
65
El Banco Mundial y el Programa de Hábitat iniciarán próximamente en la región un
programa de apoyo a estos procesos de mejoramiento integral de las poblaciones de
origen ilegal, denominado “The Cities Alliance”.
CEPAL 105
VII. Aumentando la eficacia y eficiencia de las

políticas del hábitat
En consonancia con el cambio de orientación de las políticas públicas

en la región desde los años ochenta, las políticas de asentamientos humanos
han experimentado ajustes importantes. Algunos de ellos tienen que ver
con los contenidos de políticas, mientras otros se refieren más bien a la
forma en que se instrumentan. En cuanto a los primeros, se observa que las
intervenciones se han tornado más selectivas, dejando atrás una visión de
universalidad para acentuar la focalización y la progresividad por sobre la
cobertura. Esta tendencia por una parte fortaleció la eficacia social, sobre
todo de las políticas de vivienda, al aminorar el rasgo regresivo que
presentaban en las décadas de 1960 y 1970. Sin embargo, la selectividad ha
significado un debilitamiento en aquellos aspectos que conciernen a la
sociedad urbana en su conjunto, como por ejemplo, la definición de
estructuras urbanas y territoriales para la competitividad, el manejo de
asuntos ambientales o la construcción de infraestructuras y espacios
urbanos.
Por otra parte, parece haber una mayor conciencia de la naturaleza
integral y multidimensional que deberían tener las intervenciones
territoriales, urbanas y habitacionales. Se observa en muchos programas
una complementación más notoria con otros programas sociales, con
políticas de empleo, asuntos ambientales y otros, lo que aumentó los niveles
de eficacia respecto de las intervenciones sectoriales tradicionales.
Desde una perspectiva más bien instrumental, se han acentuado dos

rasgos hacia fines de la década pasada. Uno es que se ha reducido
claramente el papel del Estado en el plano territorial, urbano y habitacional,
66
para entregar mayor participación a los actores privados. En algunos
casos, la incorporación del sector privado significó ampliar de manera
importante el volumen de recursos financieros y operativos de las políticas,
como sucedió con la aplicación de ciertos modelos habitacionales y de
gestión de servicios urbanos en la región. Sin embargo, también hay
ejemplos en que la recomposición de los pesos relativos del sector público y
privado ha producido un debilitamiento de las políticas con preocupantes
efectos sobre la sostenibilidad de los asentamientos. En algunas ocasiones,
la privatización se estimó un objetivo conveniente, pero no se la logró
concretar en los términos adecuados; en otros casos, ha sido esgrimida
como pretexto para reducir los esfuerzos públicos en el área.
Otro aspecto instrumental se refiere al efecto que producen sobre las
políticas del hábitat los procesos de descentralización, al trasladar a los
municipios espacios de decisión provenientes de las instituciones nacionales
tradicionalmente encargadas de las políticas urbanas y habitacionales. En
muchos casos, esto implicó un mayor acercamiento y participación de la
sociedad civil en la gestión urbana y habitacional, con efectos positivos para
el proceso de democratización. Sin embargo, debiera cautelarse que su
evolución futura no ocasione retrasos en el desarrollo de una oferta
cuantitativa y cualitativamente suficiente de bienes y servicios
habitacionales y urbanos, considerando las necesidades existentes.
Asimismo, y dada la aguda segregación espacial de la población, se
requiere de suficientes medidas compensatorias para que los municipios y
localidades de menores recursos puedan proveer estos bienes y servicios.
Por último, es probable que la tendencia descentralizadora exija reforzar los
mecanismos articuladores e integradores en el territorio, de modo de evitar
una peligrosa fragmentación espacial que podría afectar el desarrollo
sostenible de los sistemas de asentamiento en la región.
66
Aun en estos casos, la experiencia indica que el papel que desempeña el sector público no
necesariamente disminuye: más bien se asumen nuevas funciones como la regulación o la
compensación en aquellas áreas de intervención que, siendo necesarias, el sector privado
no cubre.
CEPAL 107
Recuadro 16
DEBATE SOBRE EL FINANCIAMIENTO URBANO
La descentralización ha significado mayores responsabilidades locales,

que han subrayado en la agenda la necesidad de mayores niveles de
recaudación local y el fortalecimiento de la capacidad de inversión en el
desarrollo urbano. El crecimiento de las ciudades ha hecho patente la necesidad
de responder al mismo tiempo a un doble desafío: la búsqueda simultánea de
nuevos factores de competitividad urbana (más infraestructura) y la atención de
las desigualdades sociales acumuladas (más equidad en la provisión a los
recursos humanos de la ciudad). El desarrollo de la ciudad y el consiguiente
proceso de valorización del suelo es una fuente potencial de importantes
recursos para enfrentarlo. La discusión de políticas para el financiamiento
urbano se plantea alrededor de dos líneas complementarias: por una parte, la
creación de incentivos a la inversión privada en desarrollo urbano y, por otra, la
creación de mecanismos de recuperación de plusvalías derivadas de obras o
decisiones públicas. Esto último se refiere al cobro por el Estado de incrementos
del valor de la tierra originados en obras o instrumentos de zonificación, que se
sustentan en el concepto de que la mayor parte del valor de la tierra es resultado
del esfuerzo de la sociedad por mejorar el entorno. A este propósito, se pueden
identificar dos líneas: i) la modernización de los instrumentos tradicionales de
política tributaria inmobiliaria, que per se pueden recuperar una importante
proporción de las plusvalías generadas por la sociedad y mejorar su aporte a la
equidad, y ii) la creación de nuevos instrumentos (por ejemplo, contribuciones
por mejoras y exacciones), que pueden complementar los instrumentos
tradicionales de financiamiento de programas urbanos, generando recursos
extra-presupuestarios. Por lo general, este segundo tipo de instrumentos se
aplica localizadamente, ya sea en zonas determinadas o frente a ciertos eventos
(como pueden ser cambios de normas), mientras que las contribuciones son
permanentes y de cobertura generalizada del territorio.
Se ha destacado que ambos caminos perfilan un espacio de reflexión y
políticas, que no es contrario al funcionamiento de mercado, sino que permite
corregir imperfecciones importantes (externalidades y efectos regresivos), como
también contribuir al fomento de la provisión de bienes con valor social y
económico para el conjunto de la sociedad.
Fuente: Camilo Arriagada y Daniela Simioni, “Acceso al suelo, impuestos locales y

financiamiento del desarrollo urbano: el caso de Santiago de Chile”, Santiago de
Chile, División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), versión preliminar, 2000.
1. Escasa consolidación de la institucionalidad sectorial
Una comparación de la estructura institucional existente en el sector

de asentamientos a mediados y finales del decenio de 1990 parece indicar
que el tema urbano y habitacional tiene escasa consolidación en la agenda
política de la mayoría de los países de la región. El cuadro 13 señala las
instituciones públicas que se han podido identificar en los distintos países
como responsables del sector vivienda y urbanismo en la primera y
segunda mitad de la década pasada. Como puede verse, en muchos de ellos
el organismo sectorial que operaba a fines del período no existía en la
primera parte de los años noventa, dando cuenta de una cierta inestabilidad
institucional que afecta la consolidación de políticas en el largo plazo.
Si bien en la mayoría de los países existen instituciones de rango
ministerial, con frecuencia sus competencias se refieren ya sea al desarrollo
urbano o a la vivienda, lo que impide o dificulta un tratamiento integrado
67
del hábitat en sus diferentes niveles. A su vez, la variedad de funciones
adicionales que desempeñan algunos de estos organismos —construcción,
infraestructura, comunicaciones, medio ambiente y otros— como
consecuencia de la diversidad de raíces históricas y enfoques que
caracteriza al sector de asentamientos humanos puede ser un impedimento
para la consolidación de una institucionalidad regional en este campo.
2. Descentralización y fortalecimiento de las autoridades

locales
Las experiencias desarrolladas hasta ahora en materia de

descentralización muestran avances cualitativos, tanto desde la perspectiva
de la democratización como de la eficacia de la gestión urbana. Se han
abierto espacios para que nuevos actores puedan participar de manera
directa en el diseño y puesta en marcha de las políticas urbanas y de
68
vivienda. Por ejemplo, desde un punto de vista de género es interesante
constatar que las mujeres tienen en general una presencia algo mayor entre
las autoridades locales que en los niveles ejecutivos nacionales, aun cuando
siga siendo muy baja. Como señala el cuadro A-14 del anexo, de 12 países
en que las alcaldesas superan el 5%, 11 pertenecen a países del Caribe y
67
Aun en los casos de organismos que abarcan la vivienda y el desarrollo urbano, se
presentan dificultades para complementar las respectivas unidades temáticas y elaborar
intervenciones integradas.
68
Interesa señalar que en la experiencia cubana se elaboran los Planes Generales de
Ordenamiento Territorial y Urbano en los Municipios, integrando el nivel local al trabajo
de las otras instancias institucionales y ámbitos de planeamiento.
CEPAL 109
Centroamérica y solamente 1 (Chile) a Sudamérica. Guyana, Dominica,

Bahamas, Nicaragua, Trinidad y Tabago tienen los mayores porcentajes:
69
entre 20% y 30%.
En un plano operativo, los avances han sido más desiguales. En
algunos casos se han sobreestimado las capacidades reales de gestión de
estas entidades locales para manejar los complejos y abundantes problemas
que aún se enfrentan en la región en materia de vivienda, equipamientos y
desarrollo urbano, o no se ha procedido a incrementar los niveles de
financiamiento municipal mediante suficientes transferencias desde los
gobiernos centrales o estatales. En otros casos, no parece asignarse
importancia al logro de una mayor continuidad y profesionalización de la
gestión de los municipios, de modo de instalar en el nivel local los acuerdos
sociales básicos para el mediano y largo plazo en materia de asentamientos
humanos. En algunos países el desarrollo sostenible de las ciudades y los
territorios se ha visto afectado por los ciclos políticos y eleccionarios en el
nivel local, al impedir la consolidación de un sector proveedor de los
diversos bienes y servicios urbanos y, por otra parte, de una demanda
organizada y responsable de los mismos.
Los hechos arriba anotados pueden haber contribuido al
debilitamiento del sector en relación a la sólida presencia política que tuvo
en períodos anteriores, cuando el Estado construía las obras públicas y
viviendas, o planificaba el territorio de manera centralizada. A causa de lo
anterior, algunas instituciones del nivel nacional están visualizando con
cautela la reasignación de competencias en el campo del hábitat. Un
traspaso selectivo y gradual, acompañado de los recursos necesarios y la
ampliación de las capacidades de estas entidades, parece ser el camino
aconsejable en atención a la diversidad de tamaños, presupuestos y
capacidades de gestión que presentan los gobiernos locales.
69
Frente a esta situación, algunos países como Brasil y Perú han aprobado leyes de acción
positiva en favor de las mujeres a nivel municipal. También se están reforzando
mecanismos de coordinación y foros internacionales, como es el caso de las iniciativas
adelantadas al interior de la Unión Internacional de Autoridades Locales para fortalecer la
labor de las alcaldesas y superar dificultades e inexperiencias en la nueva asunción de
responsabilidades a este nivel.
110
Cuadro 13
AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES DISPONIBLES): INSTITUCIONES POLÍTICAS
RESPONSABLES DEL SECTOR
Instituciones responsables
País 1994 a 1999 b
Argentina Secretaría de Vivienda y Calidad Ambiental del Ministerio de Salud y Ministerio de Infraestructura y Vivienda
Acción Social
Barbados Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Vivienda Ministerio de Vivienda y Tierras
Bolivia Secretaría de Asuntos Urbanos del Ministerio de Desarrollo Humano Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos
Fondo Nacional de Vivienda Social
Brasil Secretaría de Vivienda del Ministerio de Bienestar Social Secretaría Especial de Desarrollo Urbano (SEDU),
Presidencia de la República
Chile Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)
Colombia Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, Dirección de Vivienda del Ministerio de
dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico Desarrollo Económico
Costa Rica Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Vivienda y Asentamientos
Humanos
Cuba Ministerio de Construcción Instituto Nacional de la Vivienda del Ministerio
Instituto Nacional de la Vivienda de Construcción
Instituto de Planificación Física del Ministerio de
Economía y Planificación
EL ESPACIO REGIONAL
Ecuador Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
(MIDUVI)
El Salvador Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano Ministerio de Obras Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano Ministerio de Obras Públicas, Transporte,
Vivienda y Desarrollo Urbano
Guatemala Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural Ministerio de Infraestructura, Comunicación y
Viceministerio de Vivienda Vivienda
Jamaica Ministerio de Desarrollo y Vivienda Ministerio de Desarrollo y Vivienda
CEPAL
Instituciones responsables
País 1994 a 1999 b
México Subsecretaría de Vivienda y Bienes Inmuebles bajo la supervisión de la Subsecretaría de Vivienda y Bienes Inmuebles
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) bajo la supervisión de la Secretaría de Desarrollo
Social (SEDESOL)
Nicaragua Ministerio de Construcción y Transportes (1988) Instituto de Vivienda Urbana y Rural
Panamá Ministerio de Vivienda (MIVI) (1973) Ministerio de Vivienda
Paraguay Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) (1991) CONAVI
Perú Viceministerio de Vivienda y Construcción Ministerio de Transportes, Dirección General de Vivienda y Construcción
Comunicación, Vivienda y Construcción bajo el Ministerio de Transportes, Comunicación,
Vivienda y Construcción
Uruguay Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
(MVOTMA) (1990) y Medio Ambiente
Venezuela Consejo Nacional de la Vivienda adscrito al Ministerio de Desarrollo Consejo Nacional de la Vivienda
Urbano
a
Unión Interamericana para la Vivienda (UNIAPRAVI), América Latina: organización institucional y reformas en el sector vivienda, Lima, 1994.
b
Información de la página Web, Governments on the WWW (http://www.gkcoft.com/govt/en/america.html).
111
Recuadro 17
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO
Con la definición de su Plan Nacional de Desarrollo (PND), 1995-2000,

México ha avanzado en forma decidida hacia la descentralización. El Programa
para un Nuevo Federalismo (NF), 1995-2000, considera el fortalecimiento de la
unidad nacional sobre la base de relaciones intergubernamentales sustentadas
en los principios de cooperación y coordinación, mediante el fortalecimiento de
las estructuras, funciones y responsabilidades a cargo de las instituciones de
todos los niveles de gobierno. La reforma de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos reconoce al municipio como un nivel de gobierno sin
que exista autoridad intermedia entre éste y el gobierno de la entidad
federativa. De igual forma, se le otorga mayor autonomía en materia de
administración y operación de servicios públicos, se posibilita la coordinación y
asociación con otros municipios y se le faculta para hacerse cargo en forma
directa de los recursos municipales. Asimismo, se otorga poder al municipio
para planificar la ocupación y aprovechamiento de su territorio, elaborar planes
de desarrollo regional, regularizar la tenencia de la tierra urbana, otorgar
licencias y permisos de construcciones, y celebrar convenios de administración y
custodia de zonas federales, entre otros.
Con estas modificaciones, se inicia un amplio proceso de
descentralización basado en el municipio como célula de la organización
política, que permite que éstos puedan acopiar y administrar mayores recursos a
través de nuevas fuentes de ingresos que durante muchos años fueron
manejadas por el gobierno federal.
Además, se firmaron los Convenios de desarrollo social, instrumentos
que permitieron fijar la cooperación en términos económicos y de acciones
conjuntas entre estados y federación en temas tan importantes como
erradicación de la pobreza; ordenamiento territorial y desarrollo regional y
urbano; vivienda y, por supuesto, generación y mejoramiento de infraestructura
y servicios básicos.
En el caso del Distrito Federal, la elección de jefe de gobierno, de
diputados locales y, en el año 2000, de los jefes de delegación implica una
transformación profunda del régimen político. En 1998 fue reformada la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, otorgando funciones
y atribuciones a las demarcaciones territoriales en materia de gobierno,
administración, asuntos jurídicos, obras, servicios, actividades sociales,
protección civil, seguridad pública y promoción económica, cultural y
deportiva.
Fuente: Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, “Conferencia Hábitat: Estambul +

5. Reporte de México”, México, D.F., 29 de junio de 2000.
CEPAL 113
Por otra parte, en los casos en que ha existido una concepción

demasiado centrada en las ciudades y localidades se ha debilitado la
preocupación por un manejo integrado y coherente de los vastos territorios
que conforman el espacio regional. Para subsanar esta fragmentación se
realizan esfuerzos por incentivar la asociación autónoma de municipios que
comparten los mismos territorios, intercambiar experiencias exitosas de
70
gestión municipal y “recomponer” las unidades de gestión territorial más
amplias, que deberían prevalecer pese a la descentralización, para atender a
la competitividad y efectuar las compensaciones entre territorios
“ganadores” y “perdedores”.
Tomado en su conjunto, el proceso de descentralización de funciones
en el campo de la vivienda y el desarrollo urbano es incipiente en relación a
lo ocurrido en otros sectores. Sobre todo en los países con organismos
especializados de larga trayectoria en el nivel nacional, los traspasos de
competencias y recursos han sido relativamente reducidos. En estos casos,
en los próximos años habrá que avanzar en el proceso de descentralización
sin perder las ventajas que pudo acarrear la conformación de un sector de
cierta solidez en el nivel nacional, como tampoco las posibilidades de una
cobertura territorial que permite localizar las intervenciones de modo más
equitativo. En cambio, los países con menor tradición en materia de
políticas públicas de vivienda parecen estar más abiertos a “municipalizar”
sus programas e incorporar conceptos como la participación ciudadana en
las políticas del hábitat. Esta disposición debería acompañarse con
esfuerzos por encarar la debilidad operativa, técnica y financiera,
especialmente de los municipios más pobres, frente a un tema complejo
como el desarrollo urbano y la vivienda.
70
El Programa de Gestión Urbana (PGU) y la agencia Hábitat en América Latina y el Caribe
han llevado adelante acciones sostenidas para la documentación oportuna y creativa de
las experiencias exitosas y su difusión en la región.
Recuadro 18
ALGUNAS INICIATIVAS DE COOPERACIÓN REGIONAL
Numerosas iniciativas internacionales han colaborado en estos años para

fortalecer el espacio regional. El Programa de Gestión Urbana (PGU) de las
Naciones Unidas ha jugado un papel importante en el fomento del intercambio
y la cooperación horizontal en materias urbanas, respaldando a los gobiernos
locales en la formulación de políticas urbanas participativas y apoyando la
formación y perfeccionamiento en el campo de la gestión urbana. El programa
prestó asistencia técnica a la descentralización en Bolivia, a las políticas de
medio ambiente e infraestructura urbana en Brasil, a la reformulación de la
política nacional urbana en Chile, a la formulación de una política nacional de
desarrollo urbano en Colombia, a la creación de infraestructura y medio
ambiente en Cuba y al sector de vivienda y desarrollo urbano en El Salvador. El
PGU, con el apoyo de la cooperación alemana y suiza, así como de instituciones
internacionales (Banco Mundial y Programa de Hábitat), contribuye a la
organización de procesos de consulta, aporta documentos técnicos y facilita el
intercambio de experiencias en la región.
A su vez, la creación de redes de cooperación e intercambio de experiencias
es otra manera de enfocar los problemas relacionados con la gestión urbana y
apoyar la cooperación entre países. En este ámbito, la Comisión Europea,
motivada por el fortalecimiento de sus relaciones con la región de América Latina,
decidió lanzar en diciembre de 1995 un proyecto de cooperación entre entidades
locales de Europa y América Latina. El Programa URB-AL, de cooperación
descentralizada, está enfocado al establecimiento de relaciones directas y durables
entre los actores del desarrollo urbano local. El programa se articula en torno a
redes temáticas —conservación de centros históricos, democracia, desarrollo
económico, políticas sociales, movilidad urbana— en las cuales participan tanto los
municipios como las organizaciones no gubernamentales, universidades y otras
entidades de las dos regiones. Así, mediante el intercambio de experiencias, se
busca mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos con una perspectiva de
desarrollo equitativo y duradero.
El Foro de Parlamentarios por el Hábitat, uno de los grupos
institucionales más importantes para el apoyo a la aplicación del Programa de
Hábitat, ha concentrado sus esfuerzos en la búsqueda de mecanismos de
transferencia de experiencias entre parlamentarios del mundo para mejorar la
calidad de la legislación vigente en los diversos países, estados y municipios. La
Oficina Regional de Hábitat para América Latina y el Caribe participa
activamente en sus reuniones y deliberaciones en la región.
La Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo es una iniciativa
conjunta de la Coordinadora Mundial de Asociaciones de Ciudades y
Autoridades Locales y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hábitat) cuyo objetivo es elaborar un convenio internacional en el
que se estipulen los principios relativos a la autonomía local y la
descentralización, en el marco de Hábitat II. La consulta regional para
América Latina y el Caribe se celebró en Santiago de Chile en julio de 1999 y se
CEPAL 115
Recuadro 18 (concl.)
aprobaron una serie de sugerencias para la adecuación del Programa de Hábitat

a las necesidades de la región. La Carta plantea fundamentalmente el proceso de
descentralización como una convención internacional y no sólo como una
política del Estado. El objetivo de las consultas efectuadas en todas las regiones
del mundo es llevar la Carta Mundial del Gobierno Local Autónomo a la
Asamblea General de las Naciones Unidas en junio de 2001, para que sea
aceptada y refrendada internacionalmente.
Otras iniciativas han nacido desde la propia región. Los países del
Mercosur y Chile formularon en 1995 un proyecto de cooperación regional
llamado “Desafíos sociales y económicos relacionados con el mejoramiento de la
calidad de las construcciones en los países del Cono Sur”. Este programa cuenta
con la cooperación de la Unión Europea (UE) y se propone estimular el
desarrollo de estrategias nacionales de vivienda, elaborar procedimientos
comunes y normas para mejorar la calidad de las construcciones con la
participación del sector privado, universitario y de investigación. El proyecto se
lleva a cabo bajo la coordinación de la Secretaría de Desarrollo Urbano del
Gobierno de Brasil.
Fuente: Biblioteca, “Ciudades para un futuro mas sostenible”

(http://habitat.aq.upm.es/); Servidor de la Unión Europea
(http://www.europa.eu.int/); Le reseau@archi.fr (http://www.archi.fr/);
PBQP-H (Programa brasileiro de qualidade e produtividade na construção
habitacional) (http://www.pbqp-h.gov.br/).
CEPAL 117
VIII. Conclusiones y recomendaciones para

consolidar los consensos urbanos
En el plano de las políticas económicas, los países de América Latina

y el Caribe se han beneficiado ya por varias décadas de una visión regional
que permitió a sus autoridades visualizar los cambios necesarios para
generar instrumentos con una perspectiva más amplia que la obtenida de
cada realidad nacional aisladamente. En cambio, en el ámbito de las
políticas territoriales, la adopción de una mirada regional por parte de las
instituciones públicas encargadas de los asentamientos humanos recién ha
ocurrido a partir de los inicios de los años noventa, por lo que aún se
encuentra en pleno proceso de maduración.
Siendo una región donde la urbanización ocurrió tempranamente, si
se la compara con otras regiones en desarrollo, América Latina y el Caribe
ha acumulado una considerable experiencia en materia de gestión
territorial. Durante las décadas de urbanización acelerada, la planificación
urbana y habitacional se vio enfrentada al desafío de manejar el crecimiento
de las ciudades y reducir los impactos negativos de la acelerada extensión
de los territorios urbanos; no obstante, las intervenciones en este campo han
sido más bien reactivas y demostraron una cierta insuficiencia para prever y
orientar los fenómenos territoriales que acaecían en los países. De manera
más reciente, la apertura del mercado internacional, que ha tomado fuerza
en la última década, también contribuyó a la conformación de nuevos
territorios de integración y a los cambios observados en los patrones de
distribución de los asentamientos humanos, que trascienden las fronteras de
los países. Si bien persiste en muchos aspectos la debilidad de los

instrumentos de planificación y gestión de los asentamientos humanos, los
países de la región parecen estar ahora mejor preparados en términos de
experiencia y capacidades técnicas para enfrentar este nuevo desafío.
Una instancia de gran potencial para reforzar la eficacia de las
políticas del hábitat en el nivel regional es la Reunión Regional de Ministros
y Autoridades Máximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo de
América Latina y el Caribe (MINURVI), conformada a inicios de los años
noventa por los representantes de las instituciones del sector. La
organización de la MINURVI correspondió sobre todo al deseo de las
respectivas instituciones sectoriales de agruparse para conseguir un mayor
peso político-institucional en los países y la región, y así reposicionar al
sector de asentamientos humanos luego de su debilitamiento en la década
de 1980. De este modo, han resultado de gran interés las tareas
emprendidas por MINURVI en ámbitos específicos de las políticas —como
por ejemplo, el tecnológico o financiero— y a futuro se vislumbran tareas
como la determinación y puesta en práctica de acciones conjuntas para un
reconocimiento amplio de la importancia del sector de asentamientos
humanos en los propios países y en el nivel regional.
El Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre
Asentamientos Humanos es otro instrumento valioso con que cuenta la
región para construir una plataforma concertada en el ámbito del hábitat.
Durante la etapa preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), en la primera mitad de los
años noventa, América Latina y el Caribe desplegó un importante esfuerzo
por analizar la especificidad de su cuadro urbano y habitacional, encontrar
puntos de coincidencia e identificar desafíos comunes para desarrollar sus
territorios y ciudades de manera integrada. El resultado de este esfuerzo se
plasmó en el Plan de Acción Regional que, con el respaldo de la MINURVI,
prometía constituirse en un instrumento valioso para institucionalizar una
visión del espacio regional y permitir la puesta en marcha de gestiones
conjuntas en el plano territorial y urbano, que complementaran los
esfuerzos que cada país realiza individualmente con el fin de desarrollar
sus políticas del hábitat.
Al disponer de estas dos valiosas instancias de articulación —el Plan
de Acción Regional y la Reunión de Ministros—, América Latina y el Caribe
se encuentra en clara ventaja frente a otras regiones para avanzar
aceleradamente hacia una gestión concertada del espacio regional. Sin
embargo, el análisis efectuado en las páginas anteriores parece señalar que
esta condición de ventaja no ha sido aprovechada hasta ahora en toda su
importancia. Transcurridos cinco años desde Hábitat II, aún son
insuficientes los ejemplos de acciones conjuntas entre países y no se han
CEPAL 119
logrado establecer mecanismos institucionales de puesta en marcha y

seguimiento del proceso de integración territorial. Por una parte, los países
han debido centrarse en gran medida en sus problemas y desafíos urbanos
específicos, lo que significó postergar algunas iniciativas para desarrollar
determinados espacios regionales o complementar funciones de sus centros
urbanos a escalas que rebasen los límites nacionales.
Por otra parte, han surgido acercamientos interesantes entre las
ciudades de América Latina y el Caribe en los últimos años. Sin embargo,
estos procesos difícilmente pueden considerarse como resultantes de una
planificación y gestión más concertada del hábitat regional, sino de
situaciones económicas recientes que incorporaron de facto a algunos centros
privilegiados y a sus territorios circundantes en redes y espacios regionales
y globales.
El Plan de Acción Regional podría llegar a ser, con algunos ajustes
operativos y de énfasis temático, el instrumento fundamental para generar
los consensos urbanos que la región requiere con urgencia. A fin de que esto
suceda, será necesario proveer los mecanismos e instrumentos para su
concreción y seguimiento en el nivel regional. Otra actualización importante
es la relativa a la naturaleza de los acuerdos contenidos en este Plan. Hasta
ahora, la mayoría de ellos se refieren a desafíos que comparten los países,
pero que es necesario concretar en el interior de los mismos. El instrumento
debería completarse con otros acuerdos relacionados con las acciones que
conduzcan a consolidar el espacio regional como tal por sobre los márgenes
específicos de cada país.
Más allá de estos ajustes, resulta importante reconocer algunos
aspectos especialmente valiosos del Plan de Acción Regional, que merecen
preservarse y acentuarse en el futuro. Uno de ellos es el enfoque que este
instrumento da a la propuesta de un desarrollo sostenible del hábitat
regional, a partir de la integración de diversas dimensiones. La revisión
efectuada en los capítulos precedentes da cuenta de la configuración
reciente del espacio regional como contenedor de poderosos procesos
sociales, económicos y ambientales que operan en la región, así como de su
capacidad para integrar estos procesos a objeto de lograr la sostenibilidad
del desarrollo del conjunto de países latinoamericanos y caribeños. Por eso,
el enfoque multidimensional del Plan de Acción Regional resulta
especialmente vigente tanto para el análisis de los problemas y desafíos
urbanos y territoriales recientes como para gestionar las políticas.
Otro aporte del Plan de Acción es su apuesta por una escala de
intervención territorial mayor que la que normalmente se maneja en la
planificación y gestión del hábitat. Incluso en esta región, con cierta
tradición de políticas nacionales de asentamientos humanos, se puede
advertir una peligrosa fragmentación analítica en el tema de los

asentamientos humanos, que debilita la comprensión acerca de la necesaria
articulación entre ciudades y territorios e inhibe la puesta en marcha de
iniciativas espacialmente integradoras como las esperadas en los años
noventa por los países latinoamericanos y caribeños. Más aún, si se desea
corregir la poca presencia que la dimensión espacial tuvo en la discusión y
toma de decisiones en relación con el desarrollo en general, será
indispensable equilibrar —con visiones más amplias de manejo del
territorio regional— la tendencia de las políticas sectoriales a operar en
niveles locales específicos.
En relación con lo anterior, está el necesario balance que el Plan de
Acción sugiere entre el manejo del territorio y aquel de las ciudades. El alto
nivel de urbanización de América Latina y el Caribe no significa una
evolución hacia patrones de asentamiento cada vez más homogéneos, sino
lo contrario. Los centros urbanos presentan una creciente diversidad que
requiere acogerse con instrumentos de considerable complejidad. De ahí
que resulte preocupante que, en el contexto mundial, la discusión sectorial
se concentre de manera preferente en las grandes ciudades, sin dar
suficiente cabida a una enorme cantidad de otras situaciones urbanas y
rurales que resultan muy relevantes desde una perspectiva de asentamiento
humano. En una interpretación dual, que sitúa en un extremo a los grandes
centros urbanos del tercer mundo que crecen aceleradamente y acumulan
pobreza y en el otro a las ciudades “envejecidas” del mundo desarrollado,
que presentan problemas en un nivel de sofisticación considerable, la
compleja realidad urbana latinoamericana aparece como poco comprendida
e interesante para el debate mundial.
La visión de los asentamientos humanos como tema de ciudades ha
convergido en esta región, además, con el discurso sobre la
descentralización del aparato público, que desde hace ya largos años opera
en los países, sustentando la tesis de que las principales responsabilidades y
competencias políticas y prácticas sobre los asentamientos deberían
trasladarse desde las autoridades nacionales a los gobiernos locales. Se ha
sostenido que este cambio permitiría asegurar que el desarrollo en la región
fuera comprendido y operado de mejor manera desde una perspectiva
espacial.
Los asuntos analizados en este documento parecen indicar que, con
todas sus ventajas, el mero traspaso de la gestión del hábitat desde el nivel
central al ámbito local no incorporará, por sí solo, un desarrollo
espacialmente más equilibrado en América Latina y el Caribe. Entre otras
razones, esto sucede porque las ciudades que hasta ahora han asumido
roles importantes en este campo son pocas, con frecuencia las más grandes
o de mayor éxito económico; la gran mayoría de ellas no disponen de
CEPAL 121
recursos ni posibilidades de manejar por su cuenta los problemas del

hábitat. En tanto esta condición permanezca, los gobiernos nacionales
seguirán desempeñando un rol fundamental en esta región a fin de resolver
los principales problemas de las ciudades y garantizar, por medio de
compensaciones territoriales, los desequilibrios en el potencial de
desarrollo. Del mismo modo, la articulación de acciones entre países para
un manejo coherente del espacio regional debería permitir maximizar este
potencial de desarrollo para América Latina y el Caribe en su conjunto. Por
lo anterior, sigue vigente una concepción del Plan de Acción Regional sobre
la base de políticas nacionales de desarrollo urbano, territorial y
habitacional, si bien resultaría conveniente estudiar la incorporación del
ámbito local en su concreción.
Los antecedentes de los países y las experiencias revisadas señalan
consensos importantes acerca de las orientaciones que deberían tener las
políticas urbanas y habitacionales en el futuro (MacDonald y Simioni, 1999).
En primer lugar, existe la necesidad de lograr una capacidad
sustancialmente mayor de articulación horizontal en un corto plazo. Los
enfoques netamente sectoriales no resuelven los principales problemas
urbanos y habitacionales. Las experiencias más exitosas han demostrado la
eficacia de operaciones más abiertas, en las que se interviene en el ámbito
territorial desde múltiples sectores a través de políticas del hábitat más
comprehensivas. En segundo lugar, se identifican la importancia y urgencia
de organizar de manera más coherente las acciones e inversiones en materia
de políticas del hábitat en los diversos niveles territoriales, desde el nacional
hasta los niveles intermedios de gobierno, regional, departamental u
provincial; desde el urbano hasta el vecinal y residencial. Por otra parte,
desde el punto de vista de las instituciones sectoriales existe la necesidad de
lograr una coherencia vertical de sus políticas. Este proceso de
descentralización se fortalece de manera paralela mediante la provisión de
espacios de decisión y libertad suficientes para que en cada nivel se
expresen los actores relevantes con sus particularidades. Por último, surge
como necesaria la incorporación del mundo privado a la gestión de los
asentamientos humanos. Al sector público se le asignan cada vez menos
responsabilidades en la gestión del mejoramiento del hábitat. Numerosas
experiencias desarrolladas en los años noventa han abierto espacios al
sector privado —entendido de manera amplia como organizaciones sociales
y de ciudadanos, además del sector empresarial— de modo de garantizar
una complementación efectiva de sus prioridades y potencialidades con las
responsabilidades de los organismos públicos, particularmente en los temas
de regulación y reducción de las inequidades en el campo de los
asentamientos humanos.
En resumen, la revisión efectuada en este documento de los

principales rasgos del cuadro regional de los asentamientos humanos, así
como la evolución reciente de las políticas e instituciones, permite anticipar
que el espacio regional representará en los próximos años un ámbito válido
no sólo para detectar las tendencias que ocurren en el territorio y las
ciudades de los países de América Latina y el Caribe. La adopción de una
perspectiva regional permitirá, sobre todo, acordar e instrumentar medidas
para que estas tendencias se concreten en la medida en que contribuyan al
bienestar de la población, al progreso económico o a la sostenibilidad
ambiental, o bien que se reorienten si implican efectos negativos.
El desarrollo territorial, con igual o mayor propiedad que el
económico, social o ambiental, no puede entenderse ya en esta región a
partir de una simple agregación de políticas locales y nacionales, o del
intercambio de experiencias específicas entre localidades. Más bien,
requiere de audaces concertaciones que permitan explotar la sinergia
potencial de un continente altamente urbanizado, con una experiencia
notable en el manejo de temas urbanos y habitacionales, y convertir su rica
diversidad en un recurso más que en un impedimento para el progreso de
sus territorios y ciudades.
Considerando la evolución reciente de las instituciones y políticas de
asentamientos en la región, además de los lineamientos surgidos en
Estambul y otros foros, la instalación de una sólida perspectiva regional
requiere incluir a todos los actores relevantes, como las entidades
sectoriales públicas, los gobiernos de ciudades, el sector privado, los
organismos de base, parlamentarios e instituciones internacionales más
relevantes por su actuación en este campo. Estos actores, que ya se
encuentran agrupados en foros o redes, podrían asociarse con el objetivo de
crear una instancia regional con mayor peso político y capacidad de
operación.
En este contexto se destacan dos tareas relevantes. La primera
plantea recuperar la importancia del territorio en el ámbito de las políticas
urbanas, con el objeto de equilibrar el actual énfasis puesto en las ciudades
que ha acompañado los procesos de descentralización en la región. La
segunda se refiere a la institucionalización efectiva de una instancia de
reflexión acerca del panorama territorial de la región, que podría orientar
—con una visión de mediano plazo— las políticas regionales del hábitat y
ayudar a legitimar la dimensión territorial como componente esencial del
desarrollo de América Latina y el Caribe.
CEPAL 123
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Nota: Para la realización del presente trabajo se visitaron los siguientes

sitios web:
http://www.archi.fr/ (Le reseau@archi.fr)
http://www.cepredenac.org/ (Centro de Coordinación para la Prevención
de los Desastres Naturales en América Central)
http://www.europa.eu.int/ (Servidor de la Unión Europea)
http://www.gksoft.com/govt/en/america.html (Governments on the WWW)
http://habitat.aq.upm.es/ (Biblioteca "Ciudades para un futuro más
sostenible")
http://www.iadb.org/exr/IDB/stories/1999/es (Banco Interamericano de
Desarrollo)
http://www.iclei.org/la21/cities (Consejo Internacional de Iniciativas
Locales Relativas al Medio Ambiente)
http://www.pbqp-h.gov.br/ (Programa brasileiro de qualidade e
produtividade na construção habitacional)
http://www.webmediaven.com/parlamaz/amazonia.html (Parlamento
Amazónico)
http://www.worldbank.org/poverty/inequal/growth.htm (Banco Mundial)
CEPAL 135
Anexo Estadístico
CEPAL
Cuadro A-1
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN
URBANA SEGÚN PAÍS Y TRANSICIÓN URBANA, 1970-2020
Países según 1970-1975 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-2000 2000- 2005-2010 2010-2015 2015-2020
transición urbana 1980 1985 1990 1995 2005
Transición urbana 1970-1975 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-2000 2000- 2005-2010 2010-2015 2015-2020
avanzada a 1980 1985 1990 1995 2005
Argentina 2.2 2.1 2.0 1.9 1.7 1.5 1.4 1.3 1.1 0.9
Bahamas 2.6 2.6 3.2 2.8 2.6 2.3 1.9 1.5 1.3 1.1
Chile 2.5 2.3 2.1 2.1 2.0 1.7 1.5 1.3 1.2 1.1
Uruguay 0.4 1.3 1.4 0.9 1.0 0.9 0.8 0.7 0.7 0.6
Venezuela 4.4 4.3 3.2 3.1 2.7 2.4 2.1 1.9 1.7 1.4
En plena transición 1970-1975 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-2000 2000- 2005-2010 2010-2015 2015-2020
urbana b 1980 1985 1990 1995 2005
Brasil 4.4 4.2 3.2 2.8 2.3 1.9 1.7 1.5 1.3 1.1
Colombia 3.7 3.1 2.9 2.7 2.7 2.5 2.2 2.0 1.8 1.6
Cuba 3.0 2.0 1.9 1.8 1.4 1.0 0.8 0.6 0.5 0.4
México 4.2 3.7 3.1 2.8 2.4 2.2 1.9 1.6 1.4 1.2
Perú 4.1 3.4 3.0 2.7 2.5 2.0 1.9 1.7 1.5 1.4
Trinidad y Tabago 0.8 1.4 2.7 1.5 1.5 1.1 1.1 1.1 1.0 0.9
137
138
Países según 1970-1975 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-2000 2000- 2005-2010 2010-2015 2015-2020
transición urbana 1980 1985 1990 1995 2005
moderada c 1980 1985 1990 1995 2005
Barbados 1.3 1.0 1.4 1.4 1.7 1.5 1.6 1.5 1.4 1.3
Bolivia 4.7 4.6 4.1 4.1 4.1 3.7 3.2 2.8 2.4 2.1
Costa Rica 3.8 3.8 3.7 3.7 3.9 3.2 2.8 2.4 2.2 2.0
Ecuador 4.0 5.2 4.4 3.9 3.5 3.1 2.7 2.3 2.0 1.7
El Salvador 3.9 3.4 2.0 2.5 3.2 3.0 2.7 2.4 2.1 2.0
Jamaica 2.7 2.3 2.5 1.5 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7
Nicaragua 4.1 3.7 3.6 2.8 3.4 3.2 3.2 2.8 2.6 2.3
Panamá 3.1 2.9 2.9 2.8 2.6 2.3 2.1 1.8 1.6 1.5
Paraguay 3.5 4.5 4.5 4.7 4.2 4.0 3.7 3.4 3.0 2.7
República Dominicana 5.0 4.6 3.2 2.7 3.1 2.7 2.3 2.0 1.7 1.4
rezagada d 1980 1985 1990 1995 2005
Guatemala 3.0 2.8 2.7 2.7 2.9 3.0 2.9 2.7 2.6 2.3
Haití 4.1 4.1 4.4 4.7 4.2 4.0 3.7 3.3 3.0 2.6
Honduras 5.1 5.1 4.7 4.6 4.6 4.4 4.0 3.6 3.2 2.8
EL ESPACIO REGIONAL
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), proyecciones de población vigentes.
Para el Caribe, Naciones Unidas, Crecimiento, estructura y distribución de la población. Informe conciso (ST/ESA/SER.A/181), Nueva York,
2000. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.99.XIII.15.
a
b
c
d
CEPAL
Cuadro A-2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN
RURAL SEGÚN PAÍS Y TRANSICIÓN URBANA, 1970-2020
Países según transición urbana 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Transición urbana 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
a
avanzada 1975 1980 1985 1990 1995 2000 `2005 2010 2015 2020
Argentina -0.6 -1.0 -0.9 -1.4 -1.0 -0.9 -0.8 -0.7 -0.6 -0.5
Bahamas 0.8 0.8 -2.0 -2.2 -2.0 -1.6 -1.2 -0.6 0.0 0.0
Chile -0.7 -1.2 -0.6 -0.2 -0.3 -0.4 -0.6 -0.6 -0.6 -0.6
Uruguay -0.9 -3.5 -4.5 -2.0 -1.9 -1.5 -0.9 -0.9 0.0 0.0
Venezuela 0.7 0.3 -0.2 -0.1 -0.3 -0.4 -0.4 -0.4 -0.4 -0.4
b
En plena transición urbana 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Brasil -0.4 -0.9 -0.3 -0.9 -0.9 -0.8 -0.7 -0.5 -0.3 -0.1
Colombia 0.3 0.9 0.6 0.5 0.1 0.1 -0.1 -0.1 -0.2 -0.2
Cuba -0.3 -1.5 -1.6 -1.4 -1.7 -1.8 -1.7 -1.6 -1.4 -1.2
México 1.4 0.9 0.3 0.1 0.4 0.0 -0.1 -0.2 -0.2 -0.2
Perú 0.9 1.4 1.2 0.6 0.1 1.0 0.8 0.6 0.6 0.4
Trinidad y Tabago 0.8 1.3 0.0 -1.2 -1.0 -1.2 -1.1 -0.9 -0.7 -0.8
c
Transición urbana moderada 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Barbados 0.1 -0.3 -0.5 -0.4 -0.4 -0.6 -0.8 -0.8 -0.8 -1.0
Bolivia 1.0 0.7 -0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.4
Costa Rica 1.7 2.4 2.3 2.2 2.4 1.7 1.2 0.9 0.7 0.5
Ecuador 2.2 0.9 1.0 0.7 0.4 0.2 0.0 -0.1 -0.1 -0.1
El Salvador 1.9 1.2 -0.3 0.3 0.9 0.9 0.6 0.4 0.2 0.2
139
Jamaica 0.6 0.2 0.6 -0.3 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 -0.4 -0.4
140
Países según transición urbana 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Nicaragua 2.5 2.6 2.5 1.9 2.3 2.1 2.0 1.7 1.5 1.3
Panamá 2.3 2.0 1.3 1.2 1.0 0.8 0.5 0.4 0.2 0.1
Paraguay 1.9 2.3 1.8 1.7 1.2 1.0 0.8 0.7 0.5 0.4
República Dominicana 0.9 0.4 1.3 1.6 0.4 0.2 0.0 -0.1 -0.1 -0.1
d
Transición urbana rezagada 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015-
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020
Guatemala 2.6 2.3 2.4 2.3 2.4 2.4 2.4 2.2 2.1 1.8
Haití 1.1 1.4 1.6 1.5 0.8 0.6 0.6 0.5 0.4 0.3
Honduras 2.1 2.5 2.3 2.0 1.7 1.3 0.9 0.6 0.3 0.0
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), proyecciones de población vigentes.
Para el Caribe, Naciones Unidas, Crecimiento, estructura y distribución de la población (ST/ESA/SER.A/181), Nueva York, 2000.
a
b
c
d
EL ESPACIO REGIONAL
CEPAL 141
Cuadro A-3
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: HOGARES ENCABEZADOS
POR MUJERES, ZONAS URBANAS
Hogares Hogares
encabezados encabezados
País Año por mujeres Año por mujeres
(porcentajes) (porcentajes)
Argentina 1980 18 1997 26
Bolivia 1989 17 1997 21
Brasil 1979 19 1996 24
Chile 1987 23 1996 23
Colombia 1980 20 1997 27
Costa Rica 1981 22 1997 27
Ecuador 1990 17 1997 19
El Salvador 1995 31 1997 30
Guatemala 1987 20 1989 22
Honduras 1988 28 1997 29
México 1984 17 1996 18
Nicaragua 1997 37
Panamá 1979 25 1997 28
Paraguay (Asunción) 1986 19 1996 27
República Dominicana 1997 31
Uruguay 1981 22 1997 29
a
Venezuela 1981 22 1997 26
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile,
1999. Publicación de las Naciones Unidas, N° de venta: S.99.II.G.4.
a
Total nacional.
Cuadro A-4
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIÓN JUVENIL
Y MIGRACIÓN
Población Población Población

rural urbana total
Variación que experimentó el -6 546 709 +18 552 845 +12 006 136
grupo etario 0-14 años entre 2000
y 1985
Variación que experimentó el -21 417 508 +15 568 471 -5 849 037
grupo 15-29 años (2000) con
respecto al grupo 0-14 años
(1985)
Variación que experimentará el -6 868 713 +9 213 420 +2 344 707
grupo etario 0-14 años entre 2015 y
2000
Variación que experimentará el -17 126 953 +12 574 183 -4 552 770
grupo 15-29 años (2015) con
respecto al grupo 0-14 años
(2000)
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía

(CELADE), América Latina: Proyecciones de población urbana y rural: 1970-2025, Boletín
demográfico, año 32, N° 63 (LC/G.2052; LC/DEM/G.183), Santiago de Chile, enero
de 1999.
CEPAL
Cuadro A-5
AMÉRICA LATINA: CONCENTRACIÓN DE LA POBLACIÓN EN CIUDADES DE GRAN TAMAÑO,
1950, 1960, 1970, 1980, 1990 y 2000
Ciudades de 1 millón o más de habitantes 49 ciudades que tenían 1 millón o más en el año 2000
1950 1960 1970 1980 1990 2000 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Número de ciudades 7 12 18 25 38 49 49 49 49 49 49 49
Población (en millones 16.8 32.9 56.5 87.4 122.8 164.9 28.4 47.1 73.0 104.2 130.7 165.0
de personas)
Porcentaje de la población 10.1 15.1 19.8 24.2 27.9 31.8 17.0 21.6 25.6 28.8 29.7 31.4
total
urbana
7 ciudades con 1 millón o más en 1950 Ciudades de 5 millones o más habitantes

1950 1960 1970 1980 1990 2000 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Número de ciudades 7 7 7 7 7 7 1 4 4 4 6 7
Población (en millones 16.8 26.4 38.3 51.9 58.9 68.1 5.0 12.2 32.6 45.1 61.9 78.3
de personas)
total
urbana
Tasa media anual de 4.5 3.7 3.0 1.3 1.4 5.1 4.4 3.6 2.3 2.3
crecimiento (por cien)
Fuente: Cálculos propios sobre la base de Naciones Unidas, Crecimiento, estructura y distribución de la población. Informe conciso
(ST/ESA/SER.A/181), Nueva York, 2000. Publicación de las Nacionales Unidas, No de venta: S.99.XIII.15.
143
Cuadro A-6
MÉXICO: MIGRANTES INTERESTATALES, SEGÚN TAMAÑO
DE LA LOCALIDAD, 1987-1992
(En miles)
Habitantes de la localidad de origen

Habitantes de la localidad Menos de 20 000 20 000 o más
de destino
Menos de 20 000 328 250
20 000 o más 493 837
Menos de 20 000 20 000 o más

Menos de 20 000 17.2 13.1
20 000 o más 25.8 43.9
Fuente: Consejo Nacional de Población (CONAPO), La situación demográfica en México, 1997,
México D.F., 1997, p. 46. Las cifras excluyen migrantes dentro de Zona Metropolitana
de Ciudad de México.
Cuadro A-7
PAÍSES SELECCIONADOS DEL CARIBE: POBLACIÓN BAJO LA LÍNEA
DE POBREZA DEL BANCO MUNDIAL
(En porcentajes)
Países seleccionados Porcentaje de población bajo la línea

de pobreza
Haití 65.0
Suriname 47.0
Guyana 43.2
Belice 34.6
Jamaica 34.2
Dominica 33.6
Santa Lucía 25.1
Trinidad y Tabago 21.2
República Dominicana 20.6
Granada 20.0
San Vicente y las Granadinas 17.0
Saint Kitts y Nevis 15.0
Antigua y Barbuda 12.0
Barbados 8.0
Bahamas 5.0
Fuente: Banco Mundial, “LAC-Caribbean Countries Poverty Reduction and Human Resource
Development in the Caribbean”, World Bank Report, N° 15342, Washington, D.C.,
14 de mayo de 1996.
CEPAL 145
Cuadro A-8
MAGNITUD DE LA INFORMALIDAD, POR CIUDADES
(En porcentajes)
Ciudad Porcentaje de población que vive

en la informalidad
Bogotá 59
Belo Horizonte 20 (sólo en favela)
Buenos Aires 10
Caracas 50
Fortaleza 21 (sólo en favela)
Lima 40
México 40
Quito 50
Recife 46
Rio de Janeiro 20 (sólo en favela)
Salvador 21 (sólo en favela)
San Pablo 22 (sólo en favela)
San Salvador 35.5 (sólo en mesones)
Santos 12 (sólo en corticos)
Fuente: N. Clichevsky, Informalidad y segregación urbana en América Latina, Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2000 (por aparecer en
un próximo número de la serie Medio ambiente y desarrollo).
Cuadro A-9
AMÉRICA LATINA: HOGARES NO PROVISTOS DE AGUA
POTABLE SEGÚN ÁREAS
(En porcentajes)
País Año Total Urbano Rural

a
Argentina 1990 ... 2.7 ...
1997 ... 1.5 ...
1998 ... 1.8 ...
b
Bolivia 1989 ... 25.6 ...
1997 35.0 12.6 70.2
Brasil 1990 19.1 17.7 23.7
1996 10.8 9.1 18.4
1997 10.9 9.0 19.3
Chile 1990 12.1 2.7 54.0
1996 9.2 1.8 50.0
1998 7.7 1.2 47.8
Colombia 1991 13.8 3.4 29.3
1997 12.5 1.6 30.7
El Salvador 1997 56.7 45.1 73.5
1998 53.9 41.3 74.5
Honduras 1990 48.6 22.2 69.2
1997 38.1 12.7 61.1
1998 42.6 10.7 71.3
c
México 1989 30.7 25.3 40.5
1998 28.1 24.1 34.7
d
Paraguay 1990 ... 31.9 ...
1996 ... 28.6 ...
Uruguay 1990 ... 5.5 ...
1997 ... 1.8 ...
1998 ... 6.5 ...
Venezuela 1990 7.9 3.3 33.3
1997 6.5 ... ...
1998 7.1 ... ...
a
Corresponde al Gran Buenos Aires.
b
En 1989 corresponde a ocho ciudades principales urbanas.
c
Fue utilizada como fuente la encuesta de ingresos y gastos.
d
CEPAL
Cuadro A-10
AMÉRICA LATINA: HOGARES POR ORIGEN DEL AGUA SEGÚN ÁREAS
(En porcentajes)
a b
c Red pública Pozo/noria Otras
País Año
Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Bolivia 1997 71.1 92.4 37.9 11.5 3.6 23.9 17.4 4.0 38.3
Brasil 1997 77.5 91.0 19.5 16.6 6.3 61.1 5.9 2.7 19.5
Chile 1998 90.7 99.3 37.8 5.4 0.4 36.6 3.9 0.4 25.5
Colombia 1997 87.6 98.5 69.5 5.2 0.3 13.3 7.2 1.2 17.2
El Salvador 1998 66.3 85.0 35.6 11.3 4.5 22.4 22.5 10.5 42.0
Honduras 1998 54.3 90.3 21.9 5.3 0.8 9.3 40.4 8.8 68.8
México 1998 84.7 95.2 67.5 3.3 1.8 16.3 8.0 3.0 16.1
d
Paraguay 1997 46.3 70.7 14.0 47.9 28.0 74.1 5.8 1.3 11.8
Uruguay 1998 - 97.7 - - 2.1 - - 0.2 -
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a
Se incluye servicio de agua por cañería dentro y fuera de la vivienda.
b
En Bolivia: "carro repartidor", "río, lago, vertiente o acequia" y "otro"; en Chile: "río, vertiente o estero" y "otra fuente"; en Colombia: "agua
embotellada", "río, manantial, nacimiento o quebrada", "carro tanque", "aguatero" y "agualluvia"; en Honduras: "servicio colectivo o
privado", "río, riachuelo, manantial, ojo de agua" y "otro"; en México: "agua por pipa del servicio público", "agua por pipa del servicio
particular", "agua por acarreo (arroyo, jagüey, río, etc.)" y "otra fuente"; en Paraguay: "arroyorío", "Ycu o manantial", "aguatero" y "otro"; en
El Salvador: "por camión, carreta o pipa", "por río o quebrada", "ojo de agua", "se la regalan", "por lluvia" y "otros medios"; en Uruguay:
"aljibe".
c
Último año disponible.
d
147
–: Cantidad nula o despreciable.
Cuadro A-11
AMÉRICA LATINA: HOGARES NO PROVISTOS DE ALCANTARILLADO
SEGÚN ÁREAS
(En porcentajes)
País Año Total Urbano Rural
a
Argentina 1998 ... 42.0 ...
b
Bolivia 1989 ... 55.5 ...
1997 70.1 54.3 94.8
Brasil 1990 56.7 47.5 86.9
1996 57.2 51.5 81.8
1997 57.3 51.0 84.9
Chile 1990 28.0 16.1 80.9
1996 22.9 12.7 79.1
1998 19.9 10.9 75.3
Colombia 1990 23.3 10.5 42.4
1997 20.1 7.4 41.3
El Salvador 1997 66.1 44.7 97.1
1998 62.3 41.4 96.5
Honduras 1990 72.5 49.5 90.4
1997 51.1 40.9 60.4
1998 52.5 39.5 64.2
c
México 1989 37.0 20.3 67.4
1998 33.9 18.4 59.2
d
Paraguay 1990 ... 61.7 ...
1996 ... 77.0 ...
Uruguay 1990 ... 42.6 ...
1997 ... 38.3 ...
1998 ... 38.1 ...
Venezuela 1994 22.9 19.1 40.6
1997 23.9 ... ...
1998 26.2 ... ...
a
b
En 1989 corresponde a ocho ciudades principales urbanas.
c
Fue utilizada como fuente la encuesta de ingresos y gastos.
d
CEPAL
Cuadro A-12
AMÉRICA LATINA: HOGARES POR SISTEMAS DE ELIMINACIÓN DE EXCRETAS SEGÚN ÁREAS
(En porcentajes)
Tipo de eliminación de excretas
País Año b Alcantarillado Pozo séptico Pozo ciego/letrina Otros sistemas a No tiene/no existe
público
Total Urba- Rural Total Urba- Rural Total Urba- Rural Total Urba- Rural Total Urba- Rural
no no no no no
Argentina c 1998 - 58.0 - - 23.6 - - 14.2 - - - - 4.3 -
Bolivia 1997 28.6 45.7 1.9 9.8 13.9 3.3 29.8 18.0 25.1 - - - 40.8 22.4 69.6
Brasil 1997 40.6 49.3 3.5 21.7 24.0 11.4 22.7 18.7 39.7 4.8 4.0 8.1 10.2 4.0 37.3
Chile 1998 77.3 89.1 5.0 5.2 2.9 19.6 1.7 0.9 6.6 11.8 3.2 64.7 4.0 3.9 4.0
Colombia 1997 79.5 92.6 33.6 11.6 3.5 25.1 7.9 2.3 17.2 0.4 0.2 0.6 9.7 1.4 23.5
El Salvador 1998 36.8 58.6 1.1 3.3 3.8 2.4 41.6 25.9 67.1 - - - 18.4 11.6 29.3
Honduras 1998 32.8 60.5 7.9 20.1 11.4 27.9 31.4 23.6 38.4 - - - 15.7 4.4 25.8
México 1998 60.5 82.8 24.3 11.5 8.0 17.1 14.9 6.5 28.6 1.3 0.7 2.4 11.8 2.0 27.6
d
Paraguay 1997 8.2 14.4 - 45.2 61.8 23.3 44.6 22.1 74.3 0.7 0.4 1.0 1.3 1.3 1.3
Uruguay 1998 - 61.9 - - 37.5 - - - - - 0.3 - - 0.3 -

Venezuela 1998 73.7 - - 14.3 - - 5.0 - - - - - 7.0 - -
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a
En Brasil: "Vala", "directo para el río, lago o mar" y "otra forma"; en Chile: "cajón sobre pozo negro", "cajón sobre acequia o canal" y "cajón conectado a
otro sistema"; en Colombia: "bajamar"; en México: "excusado con desagüe al río, lago, etc."; en Uruguay: "otro (hueco en el suelo, superficie, etc.)".
b
Último año disponible.
c
149
d
-: Cantidad nula o despreciable.
Cuadro A-13
RELACIÓN ENTRE AUMENTO DE INGRESOS Y AUMENTO
CORRESPONDIENTE A LA PROPIEDAD DE AUTOS,
DISTINTAS COMUNAS DE SANTIAGO DE CHILE, 1991
Elasticidad de la Aumento en
Ingreso Autos por relación de autos autos por
Comuna familia si
familiar familia respecto al
mensual en ingreso familiar ingresos
pesos familiares
suben en 1%
Vitacura 589 700 1.71 10.23 0.0039
Santiago 126 700 0.331 1.06 0.0033
(centro)
La Pintana 39 730 0.051 3.39 0.0017
Fuente: Ian Thomson, El tránsito urbano en la era de la apertura económica, Boletín FAL N° 132,
Santiago de Chile, Unidad de Transporte, Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), marzo-abril de 1997.
CEPAL 151
Cuadro A-14
MUJERES EN EL GOBIERNO LOCAL: ALCALDESAS,
ÚLTIMO AÑO DISPONIBLE
(Países seleccionados, en orden de magnitud porcentual)
País Año Total Mujeres Mujeres, Título

porcentaje
del total
Guyana 1998 27 8 29.6 Alcalde
Dominicana 1998 30 8 26.7 Funcionarios
locales
Bahamas 1997 764 175 22.9 …
Nicaragua 1996 146 30 20.7 Alcalde
Trinidad y 1995 108 22 20.4 Concejal
Tabago
Panamá 1999 73 10 13.7 Alcalde
Honduras 1994 291 37 12.7 Alcalde
Jamaica 1998 16 2 12.5 Alcalde
Chile 1997 341 32 9.4 Alcalde
El Salvador 1998 … … 8.4 Alcalde
Venezuela 1998 330 22 6.7 Alcalde
Cuba 1998 169 9 5.3 Presidente
Asociación
Municipal
Costa Rica 1998 81 4 4.9 Ejecutivo
Municipal
Colombia 1998 … … 4.7 Alcalde
Bolivia 1997 311 12 3.9 Alcalde
Haití 1995 132 5 3.8 Maire
Argentina 1992 1100 40 3.6 Intendente
Perú 1998 194 7 3.6 Alcalde
Provincial
Brasil 1997 5378 190 3.5 Prefecto
México 1998 2418 79 3.3 Presidente
Municipal
Paraguay 1996 220 6 2.7 Intendente
República 1998 115 2 1.7 Síndico
Dominicana
Guatemala 1994 330 4 1.2 Alcalde
Ecuador 1997 27 0 0.0 Alcalde
Uruguay 1998 19 0 0.0 Intendente
Santa Lucía 1997 1 0 0.0 Presidente
Municipal
Fuente: CEPAL, Participación y liderazgo en América Latina y el Caribe: indicadores de género
(LC/L.1302), Santiago de Chile, Unidad de la Mujer y Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO), 1999.
Mapa 1
CIUDADES CON MÁS DE 20 000 HABITANTES EN AMÉRICA DEL SUR
ALREDEDOR DE 1950
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía,

elaborado sobre la base de datos del proyecto “Distribución espacial de la población y
urbanización en América Latina y el Caribe (DEPUALC)”.
Nota: Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o
aceptación oficial por las Naciones Unidas.
CEPAL 153
Mapa 2
CIUDADES CON MÁS DE 20 000 HABITANTES EN AMÉRICA DEL SUR
ALREDEDOR DE 1990
Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía,

elaborado sobre la base de datos del proyecto “Distribución espacial de la población y
urbanización en América Latina y el Caribe (DEPUALC)”.
Nota: Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o
aceptación oficial por las Naciones Unidas.
CEPAL 155
Anexo
Declaración de Santiago de Chile
sobre asentamientos humanos
Recordando que en la Reunión Regional de América Latina y el Caribe

Preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos (Hábitat II), celebrada en 1995, los países aprobaron
un Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre
Asentamientos Humanos como una importante plataforma para permitir la
puesta en marcha de gestiones conjuntas en el plano territorial, urbano y
habitacional,
Recordando también que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
los Asentamientos Humanos (Hábitat II), celebrada en 1996, marcó el
momento en que, por primera vez en la historia, los Jefes de Estado y de
Gobierno se reunieron para reconocer la importancia de los asentamientos
humanos sostenibles y la vivienda adecuada para todos y otorgar prioridad a
estos objetivos hacia el siglo XXI y recordando asimismo que, en virtud de la
Declaración de Estambul y el Programa de Hábitat, se asumió el compromiso
de hacer esfuerzos en pro de la erradicación de la pobreza,
Tomando en cuenta el alto interés expresado por el Foro de Ministros y
Autoridades Máximas de la Vivienda y el Urbanismo de los Países de América
Latina y el Caribe (MINURVI) en la aplicación y actualización del Plan de
Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos

Humanos,
Reiterando su convicción de que las ciudades y los pueblos, dentro de
los territorios regionales y subregionales, son motores del crecimiento y cunas
de la civilización, y que las áreas rurales y urbanas son interdependientes en
los ámbitos económico, social y ambiental, y están vinculadas por los
movimientos de bienes, recursos y personas,
Reconociendo que en América Latina y el Caribe se observa que la
pobreza en las áreas urbanas se está incrementando, junto con el grave
fenómeno del limitado acceso a los servicios sociales y la segregación urbana
que caracterizan a nuestras ciudades,
Tomando en cuenta que en la mayoría de las ciudades el problema de
proporcionar vivienda adecuada a los sectores más pobres de la población ha
aumentando y que los problemas de seguridad en la tenencia de la tierra y de
la vivienda, tal como se la entiende en el Programa de Hábitat, siguen
pendientes,
Habida cuenta también de que en muchos países las políticas
habitacionales siguen apoyando de manera preferente la provisión de
viviendas nuevas, y no atienden en su debida proporción el grave déficit
cualitativo a través de programas de mejoramiento y mantenimiento de
viviendas,
Tomando en cuenta el incremento de la violencia en la mayoría de las
ciudades latinoamericanas, que conduce a la ruptura de la convivencia en los
centros urbanos,
Reconociendo la existencia de un creciente número de hogares
encabezados por mujeres, que en muchos casos presentan una mayor
vulnerabilidad social,
Tomando en cuenta que existen categorías especiales de personas sin
hogar, que incluyen, entre otras, las mujeres agredidas, las adolescentes
embarazadas y los niños de la calle, que no poseen vivienda adecuada,
Reconociendo que en las políticas y la gestión urbana se debe otorgar a
los espacios públicos una importancia central para fomentar la integración
social y una mejor calidad de vida,
Reconociendo que, además, la apertura al mercado internacional ha
contribuido a la conformación de nuevos espacios de integración regional y
sistemas de ciudades,
CEPAL 157
Reconociendo también que en muchos países las políticas territoriales y

urbanas no han acompañado los procesos económicos recientes de
crecimiento, apertura y transformación productiva,
Teniendo en cuenta que en muchos países se ha producido un
incremento de la fuerza de trabajo urbana, sin las consecuentes oportunidades
de empleo, lo que afecta particularmente a las mujeres y a los jóvenes, y que
esto ha resultado en un aumento del empleo informal,
Tomando en cuenta que ha habido una mayor participación de la
sociedad civil en los asuntos urbanos, de asentamientos humanos y
habitacionales en América Latina y el Caribe,
Considerando la importancia de incrementar la participación del sector
privado en el plano urbano, habitacional y social para ampliar de manera
importante el volumen de recursos financieros y operativos para vivienda y
servicios urbanos,
Considerando que algunos de los principales desafíos pendientes son
proporcionar y promover adecuados estándares ambientales y de desarrollo
en los asentamientos humanos, ampliar los servicios de agua potable y
alcantarillado para los sectores de menos recursos y abordar los problemas de
contaminación ambiental, particularmente del aire y del agua,
Tomando en consideración que se acentuó de manera importante la
vulnerabilidad de los asentamientos humanos frente a los desastres naturales,
por lo que merece especial atención en las políticas, planes y programas
territoriales, urbanos y habitacionales,
Considerando que, en algunos países donde la transición de una gestión
del hábitat centrada en el nivel nacional a otra en que los gobiernos locales
adquieren un papel relevante, será necesario además preservar la visión
amplia del territorio nacional y regional que caracteriza a nuestra región,
Tomando en cuenta también que en muchos países de América Latina y
en algunos países del Caribe esto se ha visto facilitado por el progresivo
traspaso de responsabilidades a los gobiernos locales,
Habida cuenta de la necesidad de una continua cooperación y asistencia
internacional para mejorar las condiciones de los asentamientos humanos en
los países en desarrollo,
Destacando especialmente los avances logrados por los países de la
región cinco años después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos (Hábitat II); las nuevas realidades que enfrentan los
países en sus políticas nacionales y en sus acuerdos de integración subregional
y regional, y los debates realizados en esta reunión y en los paneles sobre las
campañas mundiales de Hábitat,
Los países participantes en la Conferencia Regional de América Latina y
el Caribe preparatoria del período extraordinario de sesiones de la Asamblea
General para realizar un examen y una evaluación generales de la aplicación
del Programa de Hábitat acuerdan:
1. Acoger con beneplácito el documento preparado por la CEPAL,
titulado "De la urbanización acelerada a la consolidación de los asentamientos
humanos en América Latina y el Caribe: el espacio regional", en el que se
indica que uno de los aspectos especialmente valiosos del Plan de Acción
Regional que merecen acentuarse en el futuro es el que se refiere a la
configuración del espacio regional como espacio en el que se dan importantes
procesos sociales, económicos y ambientales;
2. Reiterar la validez y vigencia del Plan de Acción Regional, como
instrumento importante para continuar avanzando en la cooperación regional
y en el desarrollo de consensos en torno a temas urbanos;
3. Acoger con beneplácito la iniciativa del Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH), en su carácter de punto
focal del sistema de las Naciones Unidas para la aplicación del Programa de
Hábitat, de lanzar la Campaña mundial sobre la seguridad de la tenencia y la
Campaña mundial de buena gestión urbana;
4. Reafirmar el papel de la Comisión de Asentamientos Humanos y del
CNUAH, en estrecha cooperación con el Foro Regional de Ministros y
Autoridades Máximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo de América
Latina y el Caribe (MINURVI), de promover, examinar, supervisar y evaluar
el progreso alcanzado en la consecución de los objetivos de lograr una
vivienda adecuada para todos y un desarrollo sostenible de los asentamientos
humanos en todos los países y de combinar prácticas óptimas, políticas
propicias, legislación y planes de acción para individualizar ciudades
representativas para ambas campañas y seguir avanzando en el debate sobre
los principales problemas relacionados con los asentamientos humanos;
5. Profundizar la cooperación entre el Foro Regional de Ministros y
Autoridades Máximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo (MINURVI) y
otros foros regionales, incluido el de Ministros de Medio Ambiente. Asimismo,
recomendar que se fortalezcan el papel del Centro de las Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos como punto focal para la aplicación del
Programa de Hábitat y sus vínculos de colaboración con la CEPAL, y
recomendar que, con los recursos disponibles, se establezca un comité
interinstitucional en el que también participen otras instituciones
CEPAL 159
multilaterales y regionales, para apoyar a los países en las tareas de

implementación del Programa de Hábitat y el Plan de Acción de Regional;
6. Recomendar que las entidades de cooperación internacional
consideren la posibilidad de incrementar sus aportes a las actividades que se
realicen en el ámbito de los asentamientos humanos;
7. Recomendar a los organismos de las Naciones Unidas, los bancos
multilaterales, regionales y subregionales de desarrollo, a los organismos
bilaterales y a las organizaciones no gubernamentales que las iniciativas de
asistencia técnica a nivel regional y subregional se coordinen con miras a
apoyar a los países en la implementación del Plan de Acción Regional;
8. Promover los esfuerzos conjuntos de donantes, gobiernos,
organizaciones no gubernamentales, empresas privadas y los miembros de la
comunidad destinados a elevar la calidad ambiental de los asentamientos
humanos;
9. Recomendar que la cooperación internacional se oriente también al
fortalecimiento de la capacitación y formación de recursos humanos;
10. Recomendar la inclusión de medidas concretas para aminorar los
efectos de los desastres naturales, como parte de la planificación de los
asentamientos humanos en todos los países de la región, para que cuando
éstos ocurran los esfuerzos de reconstrucción y rehabilitación se articulen con
los instrumentos y normas de planificación;
11. Formular estrategias para hacer frente a los problemas que sufren las
mujeres agredidas, las adolescentes embarazadas y los niños de la calle, entre
otras categorías de personas sin hogar;
12. Insistir en la integración de la perspectiva de género en la
formulación de políticas públicas de hábitat, entendiendo que la equidad de
género es constitutiva de la equidad social y asegura la igualdad de las
mujeres ante la ley;
13. Fomentar el intercambio de información y experiencias e impulsar
políticas de acción positiva tendientes a equiparar igualdades entre mujeres y
hombres, en relación con la seguridad de la tenencia de la vivienda y la tierra;
14. Solicitar a la Secretaría de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe que, dentro de su programa de trabajo y en colaboración y
coordinación con otros organismos y MINURVI, organice una primera reunión
de expertos con el objeto de proponer mecanismos y desarrollar indicadores
para implementar el Plan de Acción Regional en los países de América Latina
y el Caribe, y de analizar los nuevos desafíos planteados por los países en esta
Conferencia, tales como:
- Modernización institucional para la gestión territorial, urbana y

habitacional, incluidos marcos regulatorios e instrumentos financieros;
- Ordenamiento territorial, políticas d e uso del suelo, políticas de
descentralización, participación ciudadana, e integración social y
equidad de género;
- Vínculos entre las políticas económicas y las de gestión territorial,
urbana y habitacional;
15. Solicitar al Presidente de esta Conferencia que, de conformidad con
lo dispuesto en la resolución 54/207 de la Asamblea General de 22 de
diciembre de 1999, presente al segundo período de sesiones del Comité
Preparatorio y al período extraordinario de sesiones de la Asamblea General
para realizar un examen y una evaluación generales de la aplicación del
Programa de Hábitat los resultados de la presente reunión, especialmente en
lo que se refiere a los siguientes temas sectoriales, entre otros: i) urbanización,
ii) coordinación y cooperación internacionales, y iii) fomento de la capacidad y
71
el desarrollo institucional.
71
Estos temas sectoriales corresponden al Capítulo IV, incisos c), e) y d), respectivamente, del Programa
de Hábitat (documento HS/C/PC.1/CRP.1 del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hábitat)).

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Libros de la CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Santiago de Chile, mayo de 2001

Publicación de las Naciones Unidas

Diseño de portada: Vesna Sekulovic

II. Configuración reciente del espacio regional ................................ 21

III. Espacios para la integración social................................................ 41

IV. Espacios para el progreso económico ........................................... 63

V. Espacios para una mejor calidad de vida ..................................... 73

VI. Espacios para la creación de ciudadanía ...................................... 95

VII. Aumentando la eficacia y eficiencia de las políticas

VIII. Conclusiones y recomendaciones para consolidar los

Bibliografía ................................................................................................ 123

Anexo estadístico...................................................................................... 135

Anexo - Declaración de Santiago de Chile sobre asentamientos

Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los

de la población, la economía y la sociedad; una masiva migración desde las

En dicha conferencia regional los gobiernos aprobaron este

Anna Kajumulo Tibaijuka José Antonio Ocampo

La finalidad de este documento fue servir de insumo para los trabajos

perspectiva ambiental detecta aquellos aspectos que deben encararse con

This study was prepared as a contribution to the work of the Latin

people, particularly in cities. Reference is also made to the need to build a

Del 3 al 14 de junio de 1996 se celebró en Estambul, Turquía, la

Santiago de Chile. En este evento se elaboró y acordó el Plan de Acción

Por una parte, en el campo de los asentamientos humanos no se ha

espacio regional. A continuación, se examina cómo los procesos sociales se

II. Configuración reciente del

Entre los principales hechos que distinguieron la evolución del

Hábitat II, en Estambul, no se hayan producido giros dramáticos; más bien,

Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

Las cifras regionales esconden una gran heterogeneidad entre países,

Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

Por otra parte, el nivel de urbanización de los países como tales

Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

Entre los principales cambios sociodemográficos que ocurrieron en la

Fuente: CEPAL, “Informe del Seminario Regional sobre Estrategias e Instrumentos de

2. Ciudades y territorios metropolitanos

3. Diversificación de las ciudades intermedias

Las ciudades intermedias —en términos generales, aquellas que

los países de la región, aumentaron sostenidamente su participación dentro

Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

4. Nuevos espacios de asentamiento en el continente

La ocupación de los espacios interiores y menos densamente

La ocupación de nuevos espacios no reconoce fronteras. La creciente

5. La migración entre centros urbanos

El tradicional predominio de la migración campo-ciudad, que

6. Migración rural: nuevos problemas

La migración rural ha asumido nuevos rasgos en el período reciente.

Países y períodos de Porcentaje del crecimiento de la población urbana

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos censales oficiales.

Las situaciones de violencia civil generalizada, tales como las que

Fuente: CEPAL, División de Población – Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE),

Las mujeres constituyeron en 1990 el 48% de los migrantes al nivel

III. Espacios para la integración social

En un marco de avances y desafíos pendientes en materia de combate

1. Avances en el combate a la pobreza urbana

De acuerdo con la medición de la línea de pobreza (CEPAL, 1999b y