LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN

La práctica de la planeación en Colombia fue establecida a comienzos de los años 50 en el

Gobierno de Mariano Ospina Pérez, con el apoyo de una misión del Banco Mundial denominada
“Misión Currie”, emprendida en 1949 por Lauchlin Currie, economista canadiense, nacionalizado
colombiano, enviado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) (Escobar,
2014). Como resultado de la Misión Currie, el 18 de noviembre de 1958 fue expedida la Ley 019,
por medio de la cual se creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación que, bajo la
personal dirección del presidente de la República estudiaba y proponía la política económica del
Estado.

LA FUNCIÓN DE PLANEACIÓN

Estas funciones eran ejercidas en coordinación del entonces Departamento Administrativo de

Planeación y Servicios Técnicos, el cual diez años más tarde, y en virtud del Decreto Ley 2996 de
1968 que reestructuró los organismos nacionales de política, cambió su denominación y alcance a
lo que hoy conocemos como el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Previo a la promulgación de la Constitución Política de 1991 y a la expedición de la Ley 152 de

1994, la primera norma que reglamentó la formulación del Plan Nacional de Desarrollo fue la Ley
38 de 1981 “Por la cual se definen las formas de concertación de las fuerzas económicas y sociales
en los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el Plan de Desarrollo
Económico y Social de que trata el artículo 80 de la Constitución Nacional”.

El proceso iniciaba al someter a consideración del presidente y del CONPES un documento de

política denominado “Documento General de Conciliación de la Política Económica y de los
Objetivos del Desarrollo”. Posteriormente, los ministerios y el DNP elaboraban políticas sectoriales
y planes indicativos por ramas de la industria o de actividades económicas.

Cumplida esta etapa de consulta, los planes y políticas eran conciliados con los aspectos
económicos, fiscales y financieros en el marco de un nuevo CONPES, para finalmente ser incluidos
en el proyecto de ley del PND que sería sometido a consideración del Congreso a través de la
“Comisión Permanente del Plan”, durante los primeros cien días de cada período presidencial, para
su aprobación.

Durante el período 1969 -1994 se expidieran más de ochenta y cuatro documentos CONPES de
política pública para desarrollar los lineamientos, metodologías, seguimientos y evaluaciones de
los Planes Nacionales de Desarrollo.

Ahora bien, con la promulgación de la Constitución Política de 1991 la función de planeación se

concentró en la definición de las prioridades de la inversión pública en el corto y mediano plazo, a
través de un proceso legislativo de carácter reglado y de racionalización política, técnica y
participativa para el manejo económico público y el logro de los fines estatales. Dicho proceso
implica el estudio y programación de directrices macroeconómicas para que los gobiernos
nacionales y subnacionales puedan cumplir con políticas públicas básicas de empleo, salud,
educación, vivienda, desarrollo agrícola, industria y, en general, aquellos aspectos que permiten el
desarrollo del país dentro de parámetros ciertos.
Hoy día es innegable la importancia de que los Planes de Desarrollo, tanto del orden nacional
como subnacional, sean aprobados por los organismos de representación popular, como
mecanismo de legitimidad política que garantice una representación democrática fuerte y como
requisito "sine qua non" de constitucionalidad y legalidad de su trámite. El cambio del modelo
constitucional, fundado en la consagración de elementos estructurales o identitarios de la
Constitución Política, como el de participación democrática y el fortalecimiento de la separación de
poderes públicos, entre otros principios axiológicos, trajo consigo una nueva visión de Estado, en la
que las actuaciones de las tres ramas del poder público permiten evidenciar en su esplendor la
evolución del modelo de frenos y contrapesos, denominado en el derecho anglosajón “checks and
balances”.

B. El Plan Nacional de Desarrollo en la Constitución y en la Ley

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es un documento a través del cual se establecen los
lineamientos estratégicos de las políticas públicas y objetivos de corto, mediano y largo plazo que
se ha propuesto adelantar el Gobierno nacional, así como los instrumentos financieros y
presupuestales para alcanzar tales metas.

Estos instrumentos son cruciales en el desarrollo de las políticas públicas, pues llegar a establecer
metas, estrategias u objetivos, sin la correspondiente fuente de financiación, conllevaría a que los
planes de desarrollo fueran simples anhelos carentes de efectividad material. Lo anterior,
constituye una de las razones por las que la doctrina hacendística ha considerado que la
planeación en Colombia es básicamente una planeación de la inversión pública, pero dentro de
una perspectiva plurianual (Restrepo, 2014).

De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, el Sistema de Planeación que trae la
Constitución Política de 1991 marcó diferencia del anterior en tres aspectos fundamentales:

i) Propició un sistema transparente, toda vez que en los Consejos de Planeación, a todo nivel,
intervienen representantes de la ciudadanía y de los sectores en que esta se divide (art. 340
Constitucional);

ii)Logró mayor participación de las entidades territoriales, en la medida en que hacen parte del
Consejo Nacional de Planeación, lo que significa que participan directamente en la elaboración del
plan; y

iii)Buscó convertir el instrumento de planeación en una realidad, pues si el Congreso no aprueba el

plan nacional de inversiones (cfr. inciso 3º, art. 341 Constitucional), el Gobierno lo pondrá en
vigencia mediante un decreto con fuerza de ley, aspecto que se replica a nivel territorial (Sentencia
C-478, 1992).

Estas disposiciones constitucionales han sido desarrolladas por la Ley Orgánica 152 de 19944,
norma expedida por el Congreso de la República en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos
1515 y 3426 Constitucionales. En ella se establecen los procedimientos para la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes nacionales y territoriales,
así como los mecanismos para su armonización y sujeción a los presupuestos oficiales; la
organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, y los
medios para hace efectiva la participación ciudadana en su elaboración.
C. Componentes del Plan Nacional de Desarrollo y sus efectos jurídicos en el tiempo

Los componentes de la parte general del PND están descritos en el artículo 5 de la Ley 152 de 1994
de la siguiente manera:

a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte
del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales;

b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los
procedimientos y mecanismos generales para lograrlos;

c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del
Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;

d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la

planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de
las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan
en aplicación de las normas constitucionales actualmente aplicables.

En la práctica el Gobierno nacional ha desarrollado documentos técnicos denominados “Bases del

Plan Nacional de Desarrollo”, que materializan los componentes de la parte general y que son
llevados a categoría de ley, como parte integral de la misma a título de anexo11. Esta
denominación resulta siendo consistente con lo previsto en el artículo 339 Constitucional respecto
de la conformación del PND y con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1753 de
201512.

D. Actores en la elaboración del PND

De conformidad con los preceptos constitucionales y la Ley 152 de 1994, concretamente su

artículo 8, el presidente de la República es el máximo orientador de la planeación nacional y
cuenta con el apoyo del Consejo Nacional de Política y Social (CONPES), quien es el encargado de
aprobar el documento consolidado del proyecto del PND a ser presentado a consideración del
Congreso de la República, según lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1753 de 2015.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) que ejerce la secretaría del CONPES, desarrolla las
orientaciones de planeación impartidas por el presidente de la República y coordina el trabajo de
formulación del PND con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales,
las regiones administrativas y de planificación (art. 306 Constitucional) y el Consejo Nacional de
la Judicatura.

D. Actores en la elaboración del PND

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) se erige como un actor de suma importancia,
dado que ostenta la facultad de iniciativa legislativa a partir de la cual se radica formalmente el
PND en el Congreso de la República en coordinación con el director general del DNP, y otorga el
aval a las modificaciones que se pretendan introducir en el trámite de la respectiva ley del PND.
Dicha cartera ministerial tiene la responsabilidad de velar por el equilibrio financiero, la
sostenibilidad fiscal y la consistencia de los aspectos presupuestales del PND con las leyes anuales
de presupuesto, actividad que se desarrolla en coordinación con el Consejo Superior de. Política
Fiscal (CONFIS). Organismo adscrito a dicho ministerio, que debe emitir concepto previo y
favorable sobre las implicaciones fiscales del proyecto del PND.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO GUSTAVO PETRO

abarca rurales económicos y sociales consta de 300 art. Distribuidos en 321 páginas, tiene como
nombre Colombia potencia mundial de la vida,1.824 billones en 4 años.

1. ordenamiento de territorio y agua

2. seguridad humana y justicia social: subsidios: desastres naturales, transferencia de dinero
para la población vulnerable, familias y jóvenes en acción, renta ciudadana.

servicios públicos: programa de gua es vida, subsidia estrato 1 y 2 en servicios eléctricos.

ADRES. manejara todo el sistema de salud

3. transformación productiva y acción climática

4. convergencia social.

ECONOMIA POPULAR: personas que no tienen garantías laborales, son personas

emprendedoras y no tienen código mercantil, no cuentan con tecnología de alta productividad,
no tienen potencial para llegar a altos mercados, producción baja escala, desarrollan su
economía para subsistir, no tienen mano de obra calificada, surge como respuesta a la
necesidad de adaptación de los territorios. Los campesinos también hacen parte de la
economía popular.

la economía popular es prácticamente de sobrevivencia.

potencializar pequeños negocios, para financiar a los que no tienen acceso a plan de
financiación.

no especifica quienes hacen parte de esta economía popular ¿Quiénes son los actores? l
presidente ah dicho que en esta hace parte las personas del rebusque.

línea de inversión para el factor economía popular, no especifica en qué sentido ya que
inversión es salud educación, vivienda entre otros, no sabemos de que forma va ser esta
estrategia.

leer cesar Giraldo.

se le piden al presidente que especifique para el quienes hacen parte de esta economía,
explicar con más detalle de que trata, para que es, también un dato importante es que el 90%
de la población hacen parte de la economía informal.

camuflaje, para las personas que no se idéntica sobre lo q hace, que va hacer el gobierno para
traer a todos a la normalidad a la legalización, (se identifican por medio de aplicaciones nequi,
David plata, las personas que pertenecen a la economía popular no perciben buenos ingresos
como para hacer parte del régimen simple ya que no cumplen con el rango o el tope
requerido.

registro único de ingresos: tanto los que pertenecen a la economía popular, la DIAN debe
implementar algunas estrategias para detectar estas personas.

el gobierno nacional no ha explicado bien cada punto de los ejes y las políticas que se
implementarías, socializar por temas, cada punto que se quiere desarrollar, citar y explicar
cada punto para entender todos los temas que ha mencionado en los discursos.

“En esta conferencia, Mariana Matamoros explica que, en el capítulo de seguridad humana
y justicia social del Plan Nacional de Desarrollo llama la atención el concepto de la
economía popular, cuya definición es amplia y deja espacio para variadas interpretaciones.
Aunque deja claro el planteamiento de políticas para que este sector acceda a proyectos
de asistencia social, no precisa cuáles son sus características, en qué se diferencia de la
economía que comúnmente se conoce como la empresarial capitalista y, a pesar de ser un
tema central dentro de las propuestas del proyecto de ley, no puntualiza a quien va dirigida
y cuáles son las principales dificultades a resolver. Por lo anterior, existe la necesidad de
aterrizar su definición y señalar por qué es importante su visibilizarían. Al respecto, la
academia señala que la economía popular es aquella desarrollada por individuos, familias,
comunidades, asociaciones y redes de apoyo fundamentada en la producción para el
autoconsumo y el intercambio. Se trata de una economía de autoorganización de los
ciudadanos para resolver necesidades a través de iniciativas económicas, cuyo desarrollo
depende principalmente de su propia fuerza de trabajo y que, en su mayoría, no cumple
con códigos laborales o mercantiles. Mariana Matamoros Cárdenas es economista y
contadora, con especialización en econometría y estudios de maestría en economía. Su
experiencia se enfoca en la investigación y análisis de finanzas públicas, política pública,
comercio exterior y poblaciones vulnerables. Trabajó como consultora en la Dirección de
Estudios Económicos del Departamento Nacional de Planeación y como asesora en la
Cámara de Representantes. Actualmente es investigadora principal de la Línea de Justicia
Fiscal de De justicia.”