Reflexiones sobre la participación ciudadana y la agenda política

en la ciudad de México

Miguel R. González Ibarra*

e-mail: ibarra000@yahoo.com

Resumen

Este trabajo reflexiona sobre la importancia de la participación ciudadana en la

construcción y definición de la agenda política. Si bien por participación se alude
a diferentes realidades y propósitos, la noción –en un marco democrático– tiene
que ver más con un sentido público. La participación comprende las acciones
colectivas o individuales, legales o ilegales, de apoyo o de presión, mediante las
cuales una o varias personas intentan incidir en las decisiones acerca del tipo
de gobierno que debe regir en una sociedad; en la manera cómo se dirige el
Estado en dicho país, o en decisiones políticas. En la formación de la agenda
de gobierno la acción de las organizaciones sociales y civiles juega un papel
central en la deliberación de los asuntos públicos. Las características de la
agenda varían en razón del tipo de conflicto y de los intereses que presentan los
actores en un sistema político dado, así como en su capacidad de organización
y movilización social. Finalmente, se plantea un caso histórico sobre la
participación ciudadana en la agenda política, ubicado en la actividad que tuvo
una organización social el ámbito de la colonia Roma en la ciudad de México.

* Candidato al Doctorado en Ciencia Política por la UNAM. Profesor-Investigador en la

UAM-Azcapotzalco.
Reflexiones sobre la participación ciudadana y la agenda política en la

ciudad de México

Presentación

En todo el mundo, a lo largo de la historia, la gente ha recurrido una y otra vez

a la calle con el propósito de expresar sus demandas en el sistema político, en

particular hacia el ámbito institucional. Estas manifestaciones han sido

analizadas por una parte de la teoría social y política cuya finalidad, en mayor o

menor medida, ha sido indagar en los elementos y/o motivaciones individuales

que generan la acción colectiva, así como en procesos de organización y

participación ciudadana más amplios.

Si bien existe un amplio número de obras que dan cuenta de la

importancia que juegan los grupos, organizaciones, movimientos sociales y

otros actores civiles en la deliberación de asuntos públicos, es fundamental

reflexionar sobre cuál es la calidad, alcance y significado de dichas

intervenciones en la definición de la agenda política y para una mejor gestión

pública local.1

1
Son varios los trabajos que dan cuenta (de manera teórica y empírica) sobre la acción
de las organizaciones y de su proceso de constitución y participación social, ciudadana o
política; Al respecto véase: Ibarra, Pedro y Benjamín Tejerina, Los Movimientos Sociales.
Transformaciones políticas y cambio cultural, Madrid, Editorial Trotta, 1998; así como al de
McAdam, Doug, McCarthy, John D y Mayer N. Zald, Comparative perspectives on social
movements, Cambridge, University Press, 1996; y de Alberto Melucci, Acción Colectiva, Vida
Cotidiana y Democracia, México, El Colegio de México, 1999; Riechmann, Jorge y Fernández
Buey, Francisco, Redes que dan libertad. Introducción a los nuevos movimientos sociales,
Barcelona-Buenos Aires-México, Editorial Paidós, 1999; respecto a políticas públicas véase
Aguilar Villanueva, Luis F., (Comp.), Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, México,
Miguel Ángel Porrúa, 1993.

2
 En México, y concretamente la ciudad de México, organizaciones no

gubernamentales, organizaciones sociales de naturaleza popular,

organizaciones empresariales, de promoción, asistencia social, entre muchas

más, son actores decisivos en la formación de agendas políticas o de gobierno,

promoviendo de manera permanente “asuntos nuevos” y reclamando atención

a temas olvidados.

En otro sentido, un número amplio de organizaciones y grupos han visto

la luz con la intención de “hacer valer su voz” y reclamar la atención y

legitimidad de sus demandas. Asimismo, su actividad ha jugado un papel

determinante en el proceso de construcción democrática local. No obstante lo

anterior, es necesario acotar que las características del marco institucional y las

condiciones de la gobernabilidad, como aquellas que presentan los actores

sociales y civiles, resultan elementos claves para revisar el significado y calidad

de la participación ciudadana.2

En escenarios como la capital del país, el manejo aún tradicionalista de

intermediación de los partidos y la subordinación del gobierno en diferentes

niveles de gestión hacia la participación social y el conflicto político, advierten

un proceso de formación de la agenda accidentado, semi-abierto y poco flexible

al reconocimiento y la discusión pública y política de asuntos.

En menor o mayor medida, la formación de la agenda es un proceso

rígido, desigual y supone diversas capacidades entre los actores por difundir,

jugar, argumentar y generar ajustes mutuos frente al gobierno sobre la

2
Coincido con la postura de Lucía Alvarez en que en la ciudad de México, existen
ejemplos notables donde la participación ciudadana ha sido relativamente consistente y
exitosa, como en el campo de la salud; específicamente en la Red por la salud de las mujeres.
Véase “Participación ciudadana y política de salud en la ciudad de México. La red por la salud
de las mujeres” Ponencia presentada en el Seminario Internacional de Participación
Ciudadana, México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 23 de agosto de 2003, p. 1.

3
naturaleza pública de un conflicto dado a mayores círculos de la sociedad civil

y política en la entidad.

Bajo estas consideraciones, el presente trabajo sugiere la siguiente

secuencia: 1) reflexionar sobre las nociones de participación ciudadana y de la

agenda política; 2) exponer la relevancia de organizaciones civiles y su aporte

en la definición de problemas públicos; y 3) señalar la dinámica que adopta la

participación ciudadana en la agenda política con base en la experiencia de

una organización social (Unión de Vecinos de la Colonia Roma) identificada en

la ciudad de México.

Aspectos básicos sobre la participación ciudadana y la agenda política

Por participación, en primer lugar, se alude a diferentes planos, realidades y

propósitos. La acepción se invoca cuando hablamos o nos referimos ya sea a

organizaciones sociales y políticas; a la participación de la sociedad en alguna

situación concreta para encontrar caminos y vías de solución en asuntos

comunes y/o individuales; o bien, para hacer confluir voluntades dispersas en

una sola acción compartida.3

La participación suele ligarse, en muchos casos, a propósitos

transparentes en busca de intereses colectivos en el orden público. Participar,

nos dicen algunas referencias, es el fenómeno por el que alguien participa o

toma parte en la acción de otro o en los resultados de esa acción.4

3
Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, México, Instituto
Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación, Núm. 4, 1997, p. 9.
4
Ontza, Juan, La política, Bilbao, Azuri Ediciones, 1981, p. 467.

4
 También se sitúa como parte de una acción que nace de necesidades,

intereses, sentimientos y comportamientos comunes.5 En otros, se acota como

un proceso social y como la entrada en alguna situación social definida que se

identifica a través de la comunicación o de actividades comunes.6

No obstante, y en un sentido amplio, la participación comprende las

acciones colectivas o individuales, legales o ilegales, de apoyo o de presión,

mediante las cuales una o varias personas intentan incidir en las decisiones

acerca del tipo de gobierno que debe regir en una sociedad; en la manera

cómo se dirige el Estado en dicho país, o en decisiones específicas del

gobierno que afectan a una comunidad o a sus miembros. En esta acepción

amplia, la participación se encuentra presente en todas las actividades de la

convivencia democrática, pues se trata del ejercicio de un derecho ciudadano

básico.

Dicho de otra manera, comprende acciones colectivas o individuales,

ejercidas a través de canales institucionalizados, o espontáneos e informales;

puede ser local o de carácter nacional; puede limitarse a la expresión pública

de una opinión o involucrarse activamente en la ejecución u oposición de

políticas públicas. Sin embargo, interesa un tema más puntual: la participación

de las personas en órganos públicos creados por la Constitución, las leyes,

decretos o reglamentos administrativos, como mecanismos de consulta,

decisión y control para la formulación, aprobación, ejecución o evaluación de

5
Ibidem., p. 468.
6
Fairchid, Henry Pratt, Diccionario de Sociología, Buenos Aires, Fondo de Cultura
Económica, 1966, p. 211.

5
políticas públicas. Se trata, pues, de un subtipo de participación política,

aquélla referida a la intervención ciudadana en las instituciones públicas. 7

Concretamente, la participación ciudadana puede entenderse como un

medio de socialización de la política, que supone la apertura de espacios y

mecanismos de articulación entre el Estado y los diferentes actores sociales,

así como la creación de instrumentos de gobierno puestos a disposición de los

ciudadanos y de los grupos para facilitar su intervención en los asuntos

públicos.8

Respecto a la noción de agenda política, es menester señalar que más

de dos décadas no han sido suficientes para integrar un lenguaje común y

acotar el significado de agenda. Desde los primeros estudios realizados por

politólogos estadounidenses como Roger Cobb y Charles Elder9, en 1971, así

como expertos en medios de comunicación como Maxwell MacCombs y David

Shaw10, en 1972, se han identificado al menos tres líneas de interpretación de

la agenda que remiten, en mayor o menor medida, a la participación ciudadana

en el sentido antes expuesto (Cuadro 1).

7
Participación ciudadana en las políticas públicas, Documento generado de la Auditoria
Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica, Mimeografiado, s/f, p. 343.
8
Cunnil, Nuria, Participación ciudadana en la gestión pública, Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 1991, p. 263.
9
Véase Cobb, Roger y Charles Elder, Participation in American Politics: The
Dynamics of Agenda-Building, USA, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1983; Cobb,
Roger; Jennie Keith Ross and Marc Howard Ross, “Agenda Building a Comparative Political
Process”, in The American Political Science No. 70, marzo de 1976; Baumgartner, Frank R. and
Bryan D. Jones, “Agenda Dynamics and Policy Subsystems”, in Journal of Politics No. 53,
1991, p. 1044–74; Baumgartner, Frank; Mahoney, Cristine, Social movements, the rise of new
issues, and the public agenda, Paper for inclusion in Routing the opposition: Social Movements,
Public Policy, and Democracy (Eds. David S. Mayer, Valerie Jennes, and Helem Ingram),
november, 2002; Cobb, Roger W; Rochefort, David, (Eds.) The politics of problem definition,
Shaping the policy agenda, USA, University Press of Kansas, 1994.
10
Consúltese McCombs, Maxwell, and Donald Shaw, “The Agenda-Setting Function of
Mass Media”, en Public Opinion Quarterly No. 36, 1972, p.176–87¸ Dearing, James W., and
Everett M. Rogers, Communications Concepts 6: Agenda-Setting, USA, Thousand Oaks, CA:
Sage, 1996.

6
 Cuadro 1
Correlación entre la agenda política, pública y de los medios

Agenda
Política

Agenda
MEDIOS Agenda
Medios Pública

Fuente: Dearing, J., W., Rogers, 1996.

En primer lugar, la agenda del público (public agenda-setting), se centra

en el efecto o proceso por el que los medios de comunicación condicionan las

percepciones de la opinión pública y de la participación sobre la relevancia de

las diferentes cuestiones sociales y de gobierno. La relación causal básica es la

agenda informativa sobre la agenda del público (según lo expresan las

encuestas y sondeos de opinión).

En segundo lugar, la agenda política (policy agenda-setting), refiere o se

interesa por el efecto o proceso por el que los medios de comunicación

condicionan las percepciones de una parte concreta de la sociedad civil11, los

11
Por sociedad civil entendemos el espacio social de vida organizada que es
voluntariamente auto generada, (altamente, más no necesariamente) independiente, autónoma
del Estado y limitada por un orden legal o juego de reglas compartidas. La sociedad civil es
distinta de la sociedad en general, ya que se refiere a un universo plural de ciudadanos que
actúan tanto individual como colectivamente en una sistema político y que expresan sus
expresiones, pasiones e ideas, intercambian información, alcanzan objetivos comunes,
propician demandas al Estado y comparten, incluso, responsabilidades del mismo. Ver
Diamond, Larry, “Repensar la sociedad civil”, en Metapolítica Num. 1, México, Centro de
Estudios de Política Comparada, Volumen 1, abril-junio de 1997, p. 186.

7
representantes políticos y funcionarios públicos. La relación causal básica sería

la de la agenda informativa sobre la agenda política.

En tercer lugar, tenemos que la dinámica de la estructuración de la

agenda (agenda-building) atiende no sólo a una relación casual y el origen de

las diferentes agendas, sino explora el proceso por medio del cual ciertos

problemas sociales llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como

posibles asuntos de política pública (Cuadro 2).

Cuadro 2

Sistema de entrada y acceso a la agenda

Definición
delasunto
Expansión Patrones de Agendade toma
públicorelevante accesoa la entrada de decisiones
Utilización
del símbolo

Fuente: Cobb & Elder,1983.

La características de la agenda varían en razón del tipo de conflicto, de

su visibilidad e intensidad, así como de sus características que éste presenta

en cuanto a la capacidad de organización y movilización de los actores y que,

en su visión, merece ser considerado en la agenda de toma de decisiones

nacional (agenda sistémica) o bien en la agenda formal (agenda institucional)

de alguna institución u organismo público.12

12
La agenda sistémica, según Cobb y Elder, tiene que ver con asuntos generales de
discusión nacional por parte de las élites políticas y de los encargados de definir la acción
gubernamental; su concepción es más abstracta, por ejemplo, la política de apoyo al campo.
Por su parte, la agenda institucional, refiere a temas más específicos y del ámbito propio del
nivel local de gobierno, por ejemplo una acción de vivienda. Crf., Cobb and Elder, Ross, Op.
Cit., p. 126

8
 Justamente, la actividad de grupos y organizaciones de la sociedad civil,

y en el caso concreto de la ciudad de México, puede analizarse explorando la

efectividad que presenta la participación social para influir en la construcción de

agendas (públicas o políticas); en especial, de aquéllas que son el resultado de

la actividad de las élites políticas y de los medios de comunicación.

Finalmente, al referirnos hacia la calidad de la participación ciudadana

en la gestión pública, invocamos el grado en que, por un lado, la Constitución,

leyes, decretos y programas públicos, crean oportunidades para la intervención

de los ciudadanos en esa gestión o proceso; por otro, a la capacidad y manera

en que los ciudadanos hacen un uso efectivo de oportunidades para modificar

prioridades, mejorar condiciones de prestación de servicios o pedir cuentas.

Por otra parte, la calidad de la participación ciudadana tiene que ver

también con la noción de gobernabilidad democrática entendida como un

ejercicio de gobierno que no sólo se sustenta en la eficacia, transparencia y

honestidad, sino en mecanismos abiertos de discusión, inclusión y promoción

de problemas sociales que merecen considerarse como asuntos públicos, y

bajo mecanismos innovadores de representación en el diseño de políticas

públicas.13

13
Para profundizar sobre el concepto de gobernabilidad democrática véase Camou,
Antonio, Los Desafíos de la Gobernabilidad, México, IIS/FLACSO/UNAM, Plaza y Valdés,
2001; Bruegue, Q., “La dimensión democrática de la nueva gestión pública”, en Gestión y
Análisis de Políticas Públicas No. 5-6, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1996;
así como “Una nueva gestión pública para América Latina”, en Reforma y Democracia No. 13,
Venezuela, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) 1999.

9
¿Participación ciudadana en la agenda política?

En la mayor parte de los regímenes democráticos o en proceso de

democratización, las personas participan en la gestión pública cuando

emprenden acciones para influir en la toma de decisiones dentro de las

instituciones del Estado. Estas acciones pueden ser desde el envío de una

carta o un documento al jerarca de la institución, la asistencia de actividades

convocadas por una entidad (como por ejemplo una consulta que hace una

delegación hacia sus regiones), hasta la realización de manifestaciones y

organización de la protesta y movilización social para exigir la rectificación de

un programa o decisión pública.

También se presentan otras formas de intervención cuando los

ciudadanos exigen información sobre la marcha de resultados de las políticas o

bien cuando presentan denuncias ante instancias respectivas de control que

realizan la fiscalización sobre decisiones públicas. Por otra parte, la

participación en procesos electorales es también una forma de participación

ciudadana que, dentro de una dinámica diferente a la manifestación social,

busca incidir en la conformación de posturas y programas de gobierno futuro de

los partidos en competencia. 14

14
Para Dahl, las condiciones para que los ciudadanos actúen y se manifiesten
democráticamente, en igualdad de condiciones, oportunidades y circunstancias deben observar
las siguientes premisas: “1) formular sus preferencias; 2) significar sus preferencias a otros
ciudadanos y al gobierno mediante la acción individual o colectiva; y 3) tener sus preferencias
igualmente sopesadas en la formulación de las políticas gubernamentales.” Por parte del
gobierno, y de los instrumentos legales-institucionales que coadyuven a la práctica democrática
se tiene: “1) la libertad individual para formar y unirse a organizaciones; 2) libertad de
expresión; 3) el derecho a votar; 4) el derecho a competir por votos y apoyos; 5) la elegibilidad
de cualquier ciudadano para ocupar puestos públicos; 6) la existencia de fuentes alternativas
de información; 7) elecciones libres y justas; 8) la existencia de fuentes alternativas de
información; y 9) instituciones dirigidas a ajustar las políticas gubernamentales a las votaciones

10
 Si bien los sistemas políticos varían notablemente en cantidad y calidad

de las oportunidades que sus instituciones ofrecen para la participación

ciudadana, es vital señalar que en una democracia la ciudadanía no es sólo

audiencia de los gobernantes. Por el contrario, la soberanía del poder reside en

ella y este es, precisamente, el fundamento de su participación en la política.

Podemos decir que la participación es la herramienta que poseen los

ciudadanos para ejercer no sólo esa soberanía, sino para formular una

multiplicidad de preferencias de bien común.

A pesar de que existen muchas discrepancias teóricas y políticas sobre

este último aspecto, en sociedades altamente complejas y diversas como

nuestro país, la conformación de una democracia directa en la deliberación y

gestión de los asuntos públicos es cada vez más urgente ante la cantidad de

hechos y abuso en el manejo del poder y el ejercicio público.

En terrenos como la ciudad de México, y no obstante el ascenso de un

partido de centro-izquierda (Partido de la Revolución Democrática) desde 1997

y hasta hoy día, es cada vez más urgente el diseño de mecanismos alternos de

representación y participación ciudadana reales y que retomen el sentido

público en la agenda de políticas.

Si bien se debe garantizar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a

participar en los asuntos públicos, desde nuestra óptica, en la capital aún existe

una limitada definición del asunto respecto a una clara y eficaz participación de

la ciudadanía. Al respecto vasta con revisar los cambios, modificaciones e

interpretaciones que los partidos han presentado al Estatuto de Gobierno del

y a otras expresiones de preferencias.” Dahl, Robert, La poliarquía. Participación y oposición,

Madrid, Ed. Tecnos, 1989, p. 17-18.

11
Distrito Federal, así como a la cantidad de lagunas jurídicas y de proceso

existentes en la Ley de Participación Ciudadana desde 1998.15

Por otra parte, la calidad de la participación ciudadana también puede

ubicarse a partir de la eficacia de la gestión pública en la resolución de

problemas públicos. Por una parte, la deliberación de asuntos entre los actores

de una cuestión específica es no sólo necesaria, sino fundamental, ya que las

discusiones permiten que más intereses sean tomados en cuenta en el

momento de decidir; que la decisión resultante tenga mayor apoyo entre la

población y se pueda reforzar el sentimiento de pertenencia a una comunidad

(local y nacional).

La participación ciudadana no sólo en el diseño, sino también en la

ejecución y evaluación de políticas mejora no sólo la calidad de la gestión

pública, sino impacta en su eficacia, al tiempo que aumenta las probabilidades

de éxito de la política a largo plazo. En gran medida, los ciudadanos y su

interés en los asuntos públicos crea un poder social que contrapesa el poder de

los políticos y los funcionarios en la gestión pública.

La participación ciudadana en la gestión pública también se presenta

fuera del ámbito institucional, esto es al margen de las instancias legalmente

establecidas para tal fin dentro de las instituciones. Este terreno es el ámbito de

las acciones colectivas y de los movimientos sociales que, mediante una

diversidad de maniobras como manifestaciones, bloqueos de vías públicas,

huelgas, paros, etc., buscan modificar determinadas políticas o decisiones.

15
Al respecto véanse los trabajos de Portal Ariosa, María Ana, “Políticas culturales y
participación ciudadana en el Distrito Federal”, en Revista Mexicana de Sociología No. 2,
México, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, abril-junio de 2000, p. 177-192; y, Alvarez,
Lucía (Coord.), Participación y Democracia en la Ciudad de México, México, La Jornada
Ediciones/Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM,
1997.

12
 Aunque el ámbito de las organizaciones que dan vida a movimientos y

fenómenos colectivos más amplios, ha sido analizado desde diferentes visiones

políticas, identitarias y simbólicas16, el papel de estos actores ha sido decisivo

en los últimos años en la dinámica de la política local y nacional. En el Distrito

Federal, la incorporación al debate de los asuntos públicos por parte de grupos

sociales marginados (por ejemplo en la vivienda o en la seguridad social) que

no habían participado en la deliberación de un asunto específico, es un hecho

cada vez más relevante en la definición o ejecución de determinada acción

pública.

Es menester precisar que un elemento que permite conocer no sólo el

tipo, sino la naturaleza misma de una organización y de su movilización social

es su posición de poder y ámbito societal, esto es el conocimiento sobre el

cómo y en qué nivel participan los individuos, y la organización en general, en

la definición y ejecución de políticas públicas, o bien, en una acción pública o

común.17

En efecto, la forma de participación que se realiza permite ubicar

acciones de tipo constitutivo (donde los objetivos, proyectos y estrategias son

originados por la misma organización con un sentido de apropiación, no

obstante el papel de instituciones y grupos externos), o bien, de tipo

reproductivo (donde la organización toma parte sólo en aspectos operativos y

de ejecución internas, y cede aquellos relacionados con los objetivos,

16
Fundamentalmente nos referimos a los trabajos compilados por McAdam, Doug,
McCarthy, John D y Mayer N. Zald, Comparative perspectives on social movements,
Cambridge, University Press, 1996; y de Alberto Melucci, Acción Colectiva, Vida Cotidiana y
Democracia, México, El Colegio de México, 1999.
17
Esta afirmación tiene como base el trabajo de Pliego Carrasco, Fernando,
“Estrategias de participación de las organizaciones sociales: un modelo de interpretación”, en
Sociedad Civil. Análisis y Debates Núm. 1. México, Foro de Apoyo Mutuo/Fundación
DEMOS/Instituto de Análisis y Propuestas Sociales, Vol. II, Otoño de 1997, p. 125-164

13
estrategias, políticas, etc., a desarrollar por otros sujetos). No obstante la

distinción que se plantea, existe en ambos casos una posición de poder amplia

y fuertemente compartida que se da y sucede (a nivel del proceso de toma de

decisiones) con frecuencia en la vida de una organización social y durante su

proceso de intervención pública.

Un segundo elemento que permite ubicar no sólo la definición de

programas y su operación en que se desarrollan las organizaciones (sociales o

civiles), sino fundamentalmente la relación que se da con lo social y lo público,

y especialmente con la agenda política, se refiere a los ámbitos de gestión de

las actividades impulsadas en el espacio social de participación. En éste la

participación se vislumbra con base en la acción de los individuos hacia un

campo específico y cotidiano donde sus demandas son esencialmente

reivindicativas y no tienden hacia otros espacios.

Dicho de otra manera, sus demandas son locales y no se proponen

replantear ámbitos más generales de la vida en común. Por otro lado, existe el

tipo de participación que con base en los objetivos de sus demandas, o de su

proyecto de vida como organización, tienden no sólo a incidir en la formulación

y curso ejecutivo de los programas impulsados por órganos institucionales, sino

incluso a modificar sustancialmente las políticas establecidas por el Estado en

diferentes ámbitos de la vida política, económica, social y cultural. Esta forma

de participación se torna de manera más amplia donde los procesos de

negociación y la correlación de fuerzas conlleva, en muchos de los casos y

dependiendo de la intensidad del problema, a replantear no sólo las políticas

sino la forma de funcionamiento de una institución pública.

14
 Finalmente, la forma de participación que implica un cambio en la vida

cotidiana (que nace y se expresa a partir de necesidades y demandas

concretas no solucionadas) obliga a los individuos, y a la organización en

general, a incidir no sólo en la definición de programas destinados al orden

social, sino a replantear la forma y funcionamiento de estructuras del orden

estatal. Lo que lleva implícito una dinámica de acción, conflicto y posiciones de

poder que se manifiestan en expresiones y reivindicaciones en lo político por la

vía racional y legal (sistémica), o de manera informal (no sistémica) y

coyuntural de una organización con respecto al Estado y viceversa.

Participación en la agenda política: la experiencia histórica de la Unión de

Vecinos de la Colonia Roma.

Si consideramos que el gobierno es una organización compleja, integrada por

varias agencias con funciones públicas y materias de competencia diversas,

con diferentes estructuras organizativas y procesos administrativos, niveles

jerárquicos, etc., el universo de organizaciones de la denominada sociedad

civil, por su parte, constituye un conjunto multiuniforme, heterogéneo,

“reticular”, en tanto sus orígenes, membresías y causas muy diferenciadas.

La actividad de organizaciones −a las que también se les ha identificado

como el tercer sector− constituye un amplio trabajo cívico y social muy

importante e independiente del ámbito político. Muy diversos son sus

mecanismos de representación y participación en las decisiones de la

organización, así como en sus grados de desarrollo organizacional, sus

15
capacidades gerenciales y estilos de operación, su escala de acción, solvencia

financiera y misión en la vida pública.18

En el universo de organizaciones civiles, y particularmente en las de

corte popular, hay líderes, redes sociales, que tienen una vinculación

importante con el diseño de políticas y con actores gubernamentales claves en

su decisión. Algunas organizaciones no sólo cooperan con el gobierno en el

cumplimiento de ciertas funciones públicas, definiendo las condiciones,

términos y alcances de su cooperación. Otras, son profundamente opositoras y

discrepantes o bien no comparten, ni les merece confianza las acciones de

gobierno; en gran medida, guardan distancia durante su acercamiento o

participación en el diseño de políticas públicas.

Estas actitudes, diversas y cambiantes, entre lo que el gobierno propone

y lo que las organizaciones sugieren, hace difícil precisar cuál es el patrón

actual que se presenta no sólo en la definición de un problema específico, sino

en el establecimiento o fijación de la agenda de políticas en el sentido antes

indicado.

En México, y debido a sus características geográficas y políticas, el auge

y el crecimiento de las organizaciones ha sido desigual. Casi la mitad se ubica

en el Distrito Federal (D.F.) y en las capitales de los estados. En el resto del

país las organizaciones civiles se distribuyen en localidades urbanas pequeñas.

La distribución de las organizaciones en el país tiene una propia lógica, si se

considera que las organizaciones y movimientos surgen y se desarrollan con

más fuerza en las grandes ciudades y en las zonas urbanas. Precisamente, es

18
Cfr., Aguilar Villanueva, Luis F., “Las organizaciones civiles y el gobierno mexicano”,
en Sociedad Civil. Análisis y Debates, No. 1, Instituto de Análisis y Propuestas Sociales, Vol. II,
otoño de 1997, p. 91-93.

16
en la vida urbana donde se ofrecen las nuevas oportunidades, donde se

experimentan los dilemas y malestares producidos por la expansión

sociodemográfica y económica.

También es en el D.F., aquí donde se tienen mayores posibilidades de

vinculación con otras organizaciones y donde se comparten experiencias y

problemas colectivos de manera amplia y diversa. El análisis de las relaciones

de organizaciones con el gobierno capitalino advierte la necesidad de

reconocer, como hemos dicho, no sólo su posición y ámbito societal donde se

insertan, sino sus estrategias de cogestión, asistencia social, promoción y labor

cívica o política que despliegan durante sus procesos de movilización. Aun

cuando hay organizaciones que tienen posturas muy definidas, otras carecen

de ellas o mezclan actitudes en razón de sus intereses y grado de organización

política.

Para tener un panorama más exacto de la importancia de la

participación ciudadana, en este caso a través de la actividad de

organizaciones sociales ubicadas en los movimientos sociales urbanos de la

ciudad de México, es menester sistematizar una experiencia donde bien se

puede recuperar la importancia de la participación ciudadana y política en la

definición de la agenda política y de los medios de comunicación, entre otras

acotaciones que indicamos en el primer inciso.19

Durante los primeros tres años de existencia (1985-1988) la Unión de

Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre (UVyD-19), organización social

19
Para una mayor información sobre la experiencia que sintetiza véase el trabajo del
autor intitulada La Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre y el Frente del Pueblo
en la ciudad de México: una historia sobre la lucha social y política en la ciudad de México,
1985-1999, México, Tesis de Maestría en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales-UNAM, 2001.

17
situada en el centro de la capital, se caracterizó por una gran capacidad de

organización vecinal e integración política y cultural, con base en la cohesión

social propiciada en el seno de sus asambleas y en reuniones efectuadas con

los vecinos de los predios afectados. El eje de la acción colectiva de este

nuevo sujeto social producto de los sismos de 1985, tuvo como reivindicación

central la demanda de participación política en los diferentes programas de

rehabilitación por parte del gobierno del D.F, así como una posición crítica y

radical hacia la situación económica, política y social del país (Cuadro 3).20

Cuadro 3

Movilización y protesta de la Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre

según los medios de comunicación, 1986-1990

12
Institucional

Político

6 Social

3 4
3
3 2 2 2
1 1
0 0 0 0

1986 1987 1988 1989 1990

Indicador más frecuente: social, incluye 39 notas relevantes sobre acciones demostrativas como Asambleas de Protesta, Concentraciones,
Manifestaciones, Apoyo a Movilizaciones, Bloques de Calles y Avenidas.
Los Medios de Comunicación son: El Norte, La Jornada, Universal, El Financiero, Excélsior y Proceso.
Fuente: CDPRESS, Base de Datos BINFHER.

Fuente: Elaboración con base en el CD Diarios BINFHER-UNAM, 1990.

20
Para entender el momento histórico en que se desenvolvió la actividad de la Unión
de Vecinos y Damnificados, y en general las organizaciones sociales en la ciudad durante 1986
y 1987, es preciso señalar tres factores de fondo que incidieron en el comportamiento de la
Unión: por un lado, la persistencia de la crisis económica y la agudización de sus expresiones
en el orden político y socio-económico; la intensificación de la actividad político-electoral de los
partidos de oposición que, en su pugna por ampliar los espacios de participación política van
dando forma a un movimiento político más amplio y expresivo en contra del régimen priísta; y
finalmente, la recomposición de fuerzas que se da en los movimientos urbanos en la ciudad
para establecer alianzas políticas e insertarse en el juego político para 1988.

18
 El 8 de octubre de 1985, la Unión realizó una primera manifestación en

el Zócalo de la capital con la asistencia de más de 2 mil personas en demanda

del reconocimiento a su pliego petitorio.21 El 23 del mismo mes y año, su

inserción en la coyuntura política nacional se vio reflejada en una manifestación

efectuada con el objeto de exigir la cancelación de la deuda externa y la

canalización de recursos hacia los programas de reconstrucción, entre otros

puntos, relacionados con las condiciones sociales del país y, específicamente,

de los trabajadores asalariados.22

Para el 26 de octubre, y una vez conformada la Coordinadora Única de

Damnificados (CUD), la UVyD-19 participó en una gran marcha con más de 30

mil personas hacia los Pinos con el fin de demandar el reconocimiento de la

CUD como instancia interlocutora en los procesos de negociación política y en

la exposición del pliego petitorio de los damnificados.23

Hasta el día 29 de octubre, el gobierno decidió atender a los

representantes de la CUD después de una concentración realizada en el

Zócalo por más de 6 mil personas donde se acordó aceptar la representatividad

de la coordinadora en la gestión de las tareas y en las medidas adoptadas

hacia los afectados. Hacia el 31 de octubre de 1985, el movimiento logró la

inclusión a la agenda del gobierno de una parte importante de demandas toda

vez que se reconoció el compromiso de atender y evaluar las propuestas de

21
"En esta reunión el objetivo de la marcha al Zócalo no era tanto el diálogo con el
Regente, como romper el silencio sobre la colonia, objetivo que se consiguió para entablar
relaciones... La noticia de la marcha salió en televisión y radio. Contra el latifundismo urbano:
La casa es de quien la habita." Por otro lado, y como consecuencia de esta marcha se logró
incidir para que los inquilinos de azoteas y conserjes sean considerados con derecho a
vivienda como damnificados, la instalación de un módulo en el parque Hipódromo Condesa
para la gestión de peritaje y vivienda, entre otros puntos. Acta de Sesión de la UVyD-19,
Mimeografiado del 10 de octubre de 1985, y Boletín de Informativo de la UVyD-19 Núm. 5.
México, Mimeografiado del 4 de febrero de 1986.
22
Volante de la organización. Mimeografiado de 5 de octubre de 1985.
23
Diario La Jornada, México, D.F., a 27 de octubre de 1985, p. 38.

19
expropiación y los estudios a las zonas afectadas para su inclusión en el diseño

de los planes y programas (Cuadro 4).24

Cuadro 4

Participación en Programas Institucionales de la Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre, (1985-1990)

5% 5% 0%

Programa Expropiación
para Daminificados
(Fase 1 y 2)
Programa de Regulación
de Uso de Suelo

Programa de
Renovación Habitacional
90% Popular
Otros Programas
Urbanos (Col. Roma-
Doctores)

Fuente: Elaboración con datos de entrevistas a dirigentes de la organización, 2005.

No obstante, las gestiones realizadas por la CUD hacia otras áreas

urbanas de la ciudad para iniciar las tareas de la reconstrucción, la Unión junto

con otras organizaciones de igual o similar naturaleza, y ante la negativa del

gobierno para ampliar el decreto de expropiación de predios y resolver sus

demandas, el 15 de diciembre de 1985, llevó a cabo un plantón frente a las

instalaciones de la empresa Televisa con el objeto de dar a conocer la situación

de la colonia Roma y otras áreas vecinas, así como exigir la solución integral al

24
En esta etapa la organización pudo obtener ciertos beneficios en el Programa de
Renovación Habitacional para habitantes de predios dañados localizados fuera de la colonia
Roma. Véase "Avances en la Reconstrucción: 197 viviendas en la zona expropiada" en Boletín
Informativo de la UVyD-19 Núm. 12. Mimeografiado del 3 de Diciembre de 1985, p. 5.

20
problema de la vivienda y la reconstrucción en la ciudad, en contraste con los

medios y recursos destinados por el gobierno para la realización del

Campeonato Mundial de Fútbol.25 En este momento, las estrategias de

movilización social de la UVyD-19 se vieron potenciadas toda vez que su

dirigencia decidió intervenir y solidarizarse con otras manifestaciones

realizadas por sindicatos independientes, movimientos estudiantiles, obreros,

campesinos, y organizaciones políticas de izquierda, entre otras, generadas en

la ciudad durante este lapso de tiempo (Cuadro 5).26

Cuadro 5

Dirección de la movilización identificada en organizaciones sociales en

el tema de la reconstrucción de vivienda (UVyD-19), 1986-1990

Político
15%

Institucional Social
21% 64%

Estrategia convencional o radical

Institucional: Judicial, Denuncias, Reclamos, Democracia Directa, Participación Orgánica en Programas Sociales
Político: Conferencias de Prensa, Relación con partidos en eventos, Participación en Eventos Oficiales
Social: Demostrativa, Confrontación, Violencia
Los Medios de Comunicación son: El Norte, La Jornada, Universal, El Financiero, Excélsior y Proceso.
Fuente: CDPRESS, Base de Datos BINFHER.

25
Volante de la organización, Mimeografiado del 3 de 1985; "Las ganancias para los
damnificados y la reconstrucción", en Diario El Socialista Núm. 12. México, Partido Obrero
Socialista, México, D.F., a 2 de junio de 1986, p. 82.
26
En los primeros días de enero de 1986, la dirigencia de la UVyD-19 citó a los
representantes de la organización con el fin de decidir la participación en la marcha con
decenas de sindicatos y organizaciones independientes para "protestar contra la criminal
política económica gubernamental, que ahora se ha recrudecido con las recientes alzas a los
artículos y servicios más elementales". UVyD-19, Boletín Informativo Núm. 4. México, enero de
1986, p. 5; Varas, Alejandro, "El Gobierno convertido en inmobiliaria con los damnificados" en
Diario El Socialista Núm,. 9. México, D.F., Partido Obrero Socialista, enero-febrero de 1986,
p.10; "Haremos huelga de pagos", en Diario El Socialista Núm. 10. p. 4-5; y "¡Abajo Carpizo y
el Consejo Universitario!", en Diario El Socialista Edición Especial. México, Partido Obrero
Socialista, diciembre de 1986.

21
 A más de cuatro meses de los sismos, y ante la constante negativa del

gobierno y sus distintas instancias político-administrativas de mediación como

la SEDUE y el DDF por ampliar el decreto de expropiación, la Unión convocó

entre sus agremiados y en la CUD a un plantón indefinido en las inmediaciones

del Estadio Azteca para el día 10 de febrero de 1986. Ante esta situación, y por

la importancia del momento, el gobierno a través del Subsecretario de Vivienda

de la SEDUE decidió finalmente atender e incluir en su agenda política las

demandas de la organización.27

Consideraciones finales

En regímenes en proceso de construcción democrática como nuestro país, la

participación ciudadana es un elemento fundamental de la democracia. La

participación ciudadana es una actividad que intenta influir en las decisiones y

acciones de gobierno.

En el ámbito urbano de la ciudad de México, la importancia de este

proceso tiene más relevancia debido a que la urbe es el espacio donde la

presencia de organizaciones sociales ha sido más palpable y donde la

confluencia de actores sociales y políticos del país con posiciones,

características e intereses diversos cobra mayor importancia al constituirse

como centro político de la nación. Lo que ocurre en la capital del país es en

27 Véase "Instalarán bazar" en Diario La Jornada, 8 de febrero de 1986, p. 19;

"Trasladarán campamentos" en Diario La Jornada, 10 de febrero de 1986, p. 19; "Al camellón
se trasladarán damnificados" en Diario El Día, 2 de marzo de 1986, p. 2; "Lo que se dijo y lo
que se hizo" en Diario El Día, 3 de marzo de 1986, p. 8; y "Nos vamos a acampar al Estadio
Azteca" en Serna, Lesli, Aquí nos quedaremos, México, Unión de Vecinos y Damnificados de la
Colonia Roma, 1986, p. 111.

22
buena parte un reflejo del grado de gobernabilidad política existente en el país

en su conjunto.

La participación de organizaciones, grupos de presión e interés en

diferentes aspectos del sistema político constituye un factor necesario para

comprender el proceso de definición de la agenda política y la definición de

problemas públicos. Como hemos dicho, este proceso es complejo, difícil,

desigual y supone la capacidad de difundir y argumentar la naturaleza pública

de una cuestión dada a mayores círculos de la sociedad civil y política.

Por otra parte, la dificultad que encuentran los promotores y analistas de

determinados asuntos para hacerlos entrar en la agenda de orden sistémica o

institucional, y situarlos en sitios prioritarios tiene una estrecha relación con la

fuerza y presencia de los actores en el sistema político, con la capacidad de

articulación y acción que éstos desarrollan estratégicamente en el marco de

oportunidades políticas y dentro de un universo de cultura política dada.

Así pues, en México, y el D.F., en específico, es indiscutible la

presencia plural de organizaciones y su aporte en los procesos de apertura y

democratización de la urbe. La liberalización política iniciada en los años 70, el

fortalecimiento del sistema de partidos, el lento y gradual cambio de régimen

político en la entidad, así como la conformación de una esfera pública plural y

relativamente autónoma, son procesos que explican no sólo la presencia de

organizaciones en la definición de agendas (85-90´s), sino la actividad de la

sociedad civil en la discusión cada vez más intensa sobre problemas políticos y

públicos. La participación ciudadana constituye un componente fundamental de

la gobernabilidad democrática.

23
 No obstante que existen a la actualidad un cúmulo amplio de

definiciones, interpretaciones y práctica sobre lo que es y no es la participación,

es posible ubicar la noción en razón de la naturaleza propia de la actividad que

desarrollan las organizaciones; es decir, que dependiendo del tipo de

organización, ámbito societal y posición de poder en el sistema se puede inferir

el tipo no sólo de actividad, sino sus estrategias de acción política, social y civil.

En la ciudad de México, organizaciones de corte urbano popular (como

la Unión de Vecinos de la colonia Roma, UVyD-19) no sólo realizan actividades

de protesta radical hacia el gobierno local, sino deliberan sobre asuntos de

orden público, participan en actividades culturales, al tiempo que negocian y

transan con proyectos urbanos (como la vivienda) que bien son su interés más

inmediato.

Finalmente, y con el propósito de sugerir un marco analítico para

discutir y profundizar en futuros seminarios, es menester aclarar que la

participación remite necesariamente a revisar las bases o fundamentos de

funcionamiento de la democracia donde el asunto de la participación social,

política y ciudadana son un elemento vital para su revitalización. El tema de la

ciudadanía, por ejemplo, exige el reconocimiento de los derechos sociales, así

como el respeto de su diversidad.

En otro orden, la definición de problemas públicos es un componente

central en el análisis político y en el proceso de estructuración de la agenda

pública y política. Es claro que un análisis objetivo sobre la participación

ciudadana no tiene que reducirse al ámbito propiamente electoral sino, por el

contrario, debe tomar en cuenta los mecanismos de relación entre el ámbito de

24
lo político institucional y el espacio netamente social donde la sociedad civil

tiene su propia lógica de acción.

De igual forma, en sociedades donde se presenta un alto grado de

desigualdad económica y de escaso debate público y político, la labor de las

organizaciones civiles y de los distintos grupos requiere cada vez más reforzar

su carácter asociativo, incrementar los medios para sumar e informar al

ciudadano no organizado sobre sus derechos y papel en la deliberación de

asuntos públicos que le afectan, así como potenciar un cambio cada vez mayor

hacia una cultura participativa donde el ciudadano sea el eje y objetivo final de

la política pública.

25
Obras utilizadas y referencias bibliográficas citadas

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generado de la Auditoria Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia en

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