Manual Gasto Social - CEPAL

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manuales
asto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe
Rodrigo Martnez Mara Paz Collinao
Divisin de Desarrollo Social Santiago de Chile, enero de 2010
El presente documento ha sido elaborado por Rodrigo Martnez y Mara Paz Collinao de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL en el marco del proyecto CEPAL/GTZ Hacia una globalizacin sostenible y equitativa (GER/06/004). En su desarrollo se cont con la colaboracin de Ernesto Espndola, Hernn Frigolett y Nora Ruedi de la misma Divisin. Los autores desean agradecer los comentarios y aportes realizados por Carolina Cavada, Federico Dorin, Salvador Marconi y Varinia Tromben, profesionales de la Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas de CEPAL, as como a los participantes a los seminarios organizados por la Divisin de Desarrollo Social con motivo de la presentacin de la evolucin de este trabajo. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN versin impresa 1680-886x ISSN versin electrnica 1680-8878 ISBN: 978-92-1-323385-6 LC/L.3170-P N de venta: S.09.II.G.145 Copyright Naciones Unidas, enero de 2010. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Manuales No 65
Gasto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe
ndice
Resumen .................................................................................................... 7 Introduccin.............................................................................................. 9 I. Antecedentes ................................................................................... 11 1. Experiencias internacionales en medicin y anlisis del gasto social ......................................................... 13 1.1 Gasto social en la OECD.................................................. 13 1.2 Gasto social en Amrica Latina y el Caribe ..................... 19 2. Limitaciones en el anlisis del gasto social en Amrica Latina y el Caribe.................................................. 26 3. Los objetivos del proyecto........................................................ 29
II. Marco conceptual ........................................................................... 31 1. Poltica social y gasto social..................................................... 31 2. Los impactos de la gestin social ............................................. 33 3 El concepto de gasto social ...................................................... 33 4. La clasificacin del gasto social ............................................... 36 5. Dimensiones de anlisis ........................................................... 38 III. Marco metodolgico ....................................................................... 41 1. El modelo de anlisis................................................................ 41 1.1 Sistema de Cuentas Nacionales........................................ 43 1.2 Sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas............. 47 1.3 Integracin de ambos sistemas estadsticos para estimar el gasto social............................................... 51 2. La operacionalizacin del modelo............................................ 58 2.1 Definiciones preliminares................................................. 58 2.2 Proceso de medicin del gasto social. .............................. 64 2.3 Indicadores para el anlisis............................................... 70
IV. Discusin y anlisis ......................................................................................................................... 73 1. Factibilidad de implementar la propuesta metodolgica en Amrica Latina............................. 73 2. Confiabilidad ............................................................................................................................. 75 3. Desafos ..................................................................................................................................... 75 Bibliografa.............................................................................................................................................. 77 Anexos ..................................................................................................................................................... 77 Serie Manuales: nmeros publicados ................................................................................................. 119 ndice de cuadros
CUADRO 1 CUADRO 2 CUADRO 3 CUADRO 4 CUADRO 5 CUADRO 6 CUADRO 7 CUADRO 8 CUADRO 9 CUADRO 10 CUADRO 11 CUADRO 12 CUADRO 13 CUADRO 14 CUADRO A-1 CUADRO A-2 CUADRO A-3 CUADRO A-4 CUADRO A-5 CUADRO A-6 CUADRO A-7 CUADRO A-8 CUADRO A-9 CUADRO A-10 CUADRO A-11 CUADRO A-12 CUADRO A-13 CUADRO A-14 CUADRO A-15 GASTO SOCIAL PRIVADO, 2000-2005 ............................................................................18 COBERTURA DEL GASTO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE ..............27 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PASES): DESCRIPCIN REAL DE LAS FUNCIONES..........................................................................................................28 DETALLE DE LAS TRANSACCIONES DEL ESTADO DE OPERACIONES DEL GOBIERNO .................................................................................................................49 DETALLE DE LOS OTROS FLUJOS ECONMICOS ......................................................50 DETALLE DE LAS PARTIDAS DE UN BALANCE .........................................................51 CARACTERSTICAS DEL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES Y FINANZAS PBLICAS ...................................................................................................52 DETALLE DEL GASTO EN CONSUMO FINAL ..............................................................54 CUENTA DE REDISTRIBUCIN DE LA RENTA EN ESPECIE, EN FORMATO DE CUENTA INTEGRADA......................................................................55 UNIVERSO DEL GASTO SOCIAL.....................................................................................61 RELACIN ENTRE LOS AGENTES QUE INTERVIENEN EN EL GASTO Y LA VALORACIN DE LOS BIENES Y SERVICIOS SOCIALES................................61 RELACIN ENTRE ACTIVIDADES ECONMICAS Y FUNCIONES SOCIALES .......62 PRESENTACIN DE LOS RESULTADOS POR FUNCIONES SOCIALES....................66 IMPLEMENTACIN DEL SCN, 1993................................................................................74 SECUENCIA DE CUENTAS ...............................................................................................88 CUADRO ECONMICO INTEGRADO .............................................................................89 TRANSACCIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS Y SU RELACIN CON EL SCN........................................................................................................................91 DETALLE DE LAS UNIDADES INSTITUCIONALES .....................................................96 DETALLE DE LAS TRANSACCIONES ECONMICAS .................................................96 DETALLE DE LOS OTROS ATRIBUTOS DE LA FUENTE BSICA.............................97 ATRIBUTOS DE LA BASE DATOS...................................................................................98 CUADRO ECONMICO INTEGRAL ..............................................................................106 RELACIN ENTRE ACTIVIDADES ECONMICAS Y FUNCIONES SOCIALES...............................................................................................109 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL POR AGENTE Y FUNCIN ...............................111 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL DESGLOZADO POR AGENTE Y FUNCIN .......................................................................................................................111 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL POR AGENTE, TIPO DE GASTO Y FUNCIN .......................................................................................................................112 ORGANIZACIN DE LA INFORMACIN DE LAS FINANZAS PBLICAS..............113 ESTRUCTURA DE FUNCIONES SOCIALES POR UNIDAD INSTITUCIONAL.........114 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL POR AGENTE, FUNCIN Y AO.....................116
ndice de grficos
GRFICO 1 GRFICO 2 GRFICO 3 GRFICO 4 GRFICO 5 GRFICO 6 GASTO SOCIAL PBLICO, PERODO 1980-2005 .....................................................15 CRECIMIENTO REAL ANUAL DEL GASTO PBLICO SOCIAL Y DEL PIB, 1990-2005. BASE 1990=100......................................................................16 GASTO SOCIAL PRIVADO, PERODO 1980-2005 ....................................................17 GASTO PBLICO SOCIAL. BIENIOS 1990-1991, 1995-1996 2000-2001 Y 2005-2006....................................................................................................................20 GASTO PBLICO SOCIAL POR SECTORES, BIENIOS 1990-1991, 1995-1996 Y 2004-2005..................................................................................................20 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (11 PASES): DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL EN ASISTENCIA Y PROMOCIN SOCIAL, Y DE LA DISTRIBUCIN EL INGRESO PRIMARIO POR QUINTILES .......................................................................................22 INCIDENCIA E IMPACTO DEL GASTO SOCIAL SEGN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PER CPITA DE LOS HOGARES, 1997-2004 ................22 GASTO SOCIAL TOTAL PBLICO, PERODO 1990-2006 .......................................24 COMPOSICIN DEL GASTO SOCIAL PBLICO POR FUNCIN PROMEDIO, 2000-2006 .................................................................................................25
GRFICO 7 GRFICO 8 GRFICO 9
ndice de diagramas
DIAGRAMA 1 DIAGRAMA 2 DIAGRAMA 3 DIAGRAMA 4 DIAGRAMA 5 DIAGRAMA 6 DIAGRAMA 7 DIAGRAMA 8 DIAGRAMA 9 DIAGRAMA A-1 DIAGRAMA A-2 DIAGRAMA A-3 RELACIN ENTRE POLTICA Y GASTO SOCIAL ...................................................32 EL PROCESO PRODUCTIVO DE LA GESTIN SOCIAL .........................................32 CLASIFICACIN DEL GASTO PBLICO ..................................................................37 MODELO DE ANLISIS DE LA GESTIN SOCIAL .................................................42 MATRIZ DE UTLIZACIN...........................................................................................53 MODELO DE ESTIMACIN DE GASTO SOCIAL.....................................................57 SECTOR PBLICO........................................................................................................58 REORGANIZACIN DE LA INFORMACIN DE LAS FINANZAS PBLICAS .....64 DIAGRAMA DE FLUJO PARA EL AO BASE ..........................................................67 DIAGRAMA DE FLUJO PARA EL AO BASE ..........................................................95 CONEXIN DE ATRIBUTOS DE LA BASE CON SUS RESPECTIVOS CLASIFICADORES......................................................................................................100 MATRIZ DE UTILIZACIN .......................................................................................108
Resumen
La Divisin de Desarrollo Social, ha mantenido un rol de recopilador, organizador y proveedor de las estadsticas de gasto social de los pases de Amrica latina y el Caribe. En esta labor pudo constatar la heterogeneidad de criterios tanto para agrupar las diversas funciones sociales como tambin la cobertura que se hace del gasto social pblico en los 18 pases que contiene su base de datos. Esta falta de unificacin de criterios hace que el anlisis realizado puede llevar a conclusiones erradas. A ello se suma la necesidad de incorporar la medicin del gasto social que efectan organizaciones autnomas de la sociedad civil, agencias internacionales y fundaciones privadas, as como el financiamiento que la poblacin hace al momento de acceder a los servicios sociales. Este trabajo busca contar con instrumento estructurado y estandarizado para medir el gasto social en la regin desde un punto de vista ms integral. En este sentido, el modelo de medicin y anlisis se enmarca bajo un enfoque de gestin social, donde el gasto no es slo una actividad contable sino una de las variables importantes de la gestin de la poltica social. Por su parte, el marco metodolgico sobre el cual se basa este modelo corresponde al Sistema de Cuentas Nacionales, dado su, historial de desarrollo y penetracin en los pases, lo que garantiza una mayor comparabilidad. Finalmente, el uso de clasificadores de las funciones de gobierno para organizar las funciones sociales, el uso de los clasificadores de transacciones econmica del Sistema de Cuentas Nacionales y los criterios de sectores institucionales y de valoracin econmica, para diferenciar los agentes que intervienen permite estructurar la informacin bsica con los atributos necesarios para una primera aproximacin al gasto social total.
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Introduccin
La medicin de resultados de la poltica social, as como de los planes, programas y proyectos contenidos en ella, han estado histricamente marcados por un mayor desarrollo en el estudio de los recursos asignados, que en el conocimiento de los resultados finales de la gestin a nivel de la poblacin objetivo. Sin embargo, persisten dificultades para contar con un anlisis exhaustivo y detallado de los recursos destinados a la inversin o gasto social. Por ello, el desafo de incorporar mayor racionalidad en la toma de decisiones de los gobiernos y de los dems agentes de la sociedad que participan en la gestin social, requiere avanzar en un esfuerzo multidisciplinario para mejorar la calidad de la informacin de ambos componentes, tanto a nivel de proyectos especficos como del conjunto de la poltica social. El presente documento describe de manera sinttica los aspectos conceptuales y metodolgicos de una propuesta preliminar para el desarrollo de un modelo de anlisis de la gestin social a nivel del conjunto de la poltica social, enfocndose ms especficamente en el mbito de los recursos destinados a la inversin o gasto social.
I.
Antecedentes
La poltica social persigue frenar o mitigar las consecuencias de los problemas sociales, superar la pobreza, disminuir la inequidad y potenciar la cohesin social, procurando con ello alcanzar el goce de los derechos y niveles mnimos de acceso a bienes y servicios en distintos mbitos: econmicos, sociales y culturales. El mecanismo de influencia de la poltica social de un gobierno es amplio. La poltica establece las directrices, pero son las organizaciones gubernamentales las encargadas de concretar los lineamientos establecidos, a travs de servicios pblicos, programas, proyectos y actividades, utilizando para ello las asignaciones presupuestarias que se resumen contablemente en el llamado gasto pblico social (GPS). Por medio de las cuentas de gasto pblico social se pueden inferir las preferencias o prioridades del gobierno en el sector social, de acuerdo a sus capacidades de financiamiento y necesidades. El GPS no es la nica fuente de financiamiento del gasto social. Las donaciones de otros pases como el aporte de privados y el cofinanciamiento de los propios beneficiarios tienen una participacin variable, pero no despreciable en la conformacin del total de recursos involucrados en el gasto social. En algunos casos dichos recursos se utilizan en la gestin de la poltica social del gobierno, en otros se utilizan de manera autnoma en organizaciones no gubernamentales o comunitarias. Cabe destacar que la magnitud del gasto social no necesariamente tiene una relacin directa con los productos ni los impactos de los proyectos para los cuales fueron asignados los recursos.
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Estos elementos son necesarios en la gestin social: el primero muestra el nivel de prioridad asignado a los problemas sociales, los segundos permiten analizar la eficiencia de la gestin, y los impactos reflejan la efectividad en el logro de los objetivos, y la relacin entre ellos permite una mirada comprehensiva de los resultados y una mayor racionalidad en la toma de decisiones. Considerando lo anterior, la evaluacin de la poltica social requiere la integracin de informacin de diferentes fuentes para poder realizar anlisis en distintos niveles: evaluar polticas en curso, implementar programas y proveer las bases para el diseo de futuros lineamientos en el mbito social. Dada la heterogeneidad y multidimensionalidad de la realidad social, para su estudio suelen utilizarse diversas fuentes de informacin, como los censos, las encuestas de hogares (de condiciones de vida, de empleo, de gastos/presupuestos), encuestas especiales (de demografa y salud, de juventud, etc.), registros administrativos, informes de evaluacin de programas, los sistemas de informacin de cuentas nacionales y de finanzas pblicas, etc. Aunque ha habido diversas iniciativas internacionales y regionales que apuntan a homologar las caractersticas de las fuentes y sistemas de informacin mencionados, la dificultad de obtener datos comparables sigue siendo una preocupacin central. Esta restriccin tambin afecta a la informacin relativa a las finanzas pblicas de los pases de la regin. Desde comienzos de los aos noventa, CEPAL ha procurado avanzar en el desarrollo de metodologas y tcnicas para el mejoramiento de la gestin social y ha realizado un seguimiento regular de la situacin social de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Este trabajo no ha estado exento de dificultades, principalmente debido a la falta de produccin de informacin en diversas materias, problema que se acenta en el caso del Caribe. En este mbito destacan iniciativas como el programa de Mejoramiento de las Encuestas de Condiciones de Vida (MECOVI), el proyecto de desarrollo y difusin de indicadores complementarios y alternativos para el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Proyecto 06/7/7B de la Cuenta del Desarrollo de Naciones Unidas) y el desarrollo del Sistema de Formulacin, Evaluacin y Monitoreo de programas y proyectos sociales (software SIFEM). El presente proyecto forma parte del programa Hacia una globalizacin sostenible y equitativa que realiza CEPAL, con la colaboracin de GTZ, con el objetivo de mejorar la gestin de las polticas pblicas en los pases de la regin, adems de potenciar las dimensiones de equidad y sostenibilidad de sus polticas de desarrollo y de integracin internacional. Una forma de aumentar la efectividad y eficiencia de las polticas sociales, es buscar el fortalecimiento institucional y las capacidades tcnicas en el diseo y gestin de los programas y proyectos sociales. Para promover este objetivo, se debe poner especial nfasis en la generacin de informacin confiable y comparable respecto a los recursos asignados al sector social, lo que facilitar en el mediano plazo realizar actividades de monitoreo y evaluacin de impacto de los componentes de poltica. Este proyecto pretende ser un aporte en esta lnea, a travs del desarrollo de una metodologa de anlisis detallado del gasto social que relacione las fuentes de financiamiento, el destino de los recursos y el impacto que estos tienen en el bienestar de las personas, a partir de las clasificaciones de finanzas pblicas y de cuentas nacionales. Con esta metodologa se busca contar con una herramienta de gestin para la poltica social, ya que por medio de su aplicacin se generara informacin til para la toma de decisiones y la administracin de los recursos.
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1.
Experiencias internacionales en medicin y anlisis del gasto social
En esta seccin se har un anlisis de la experiencia de la medicin del gasto social, en los pases de la OECD y de Amrica Latina y el Caribe.
1.1 Gasto social en la OECD1

La definicin de gasto social que utilizan los pases integrantes de la OECD considera la provisin de beneficios por parte de instituciones pblicas y privadas dirigidas a los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas que afectan su bienestar. Tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o la entrega directa (en especies) de bienes y servicios siempre que no constituyan pagos directos para bienes o servicios especficos ni contratos o transferencias individuales. En dicho marco, con el fin de atender la necesidad de disponer de indicadores que permitan evaluar la poltica social la OCDE ha elaborado una base de datos de gasto social denominada SOCX. Esta herramienta ha sido desarrollada como un sistema de contabilidad para los pases integrantes de la OCDE que permite efectuar anlisis de tendencias globales como tambin evaluar la variacin de la composicin del gasto a travs del tiempo. Las categoras contenidas en la base de datos, buscan medir aspectos que de alguna manera han afectado el bienestar de los hogares y de los individuos, y que son objetos de polticas de gobierno consensuadas dentro del mbito de la proteccin social. En sus inicios, las reas de inters eran trece, las cuales se han ido ajustando y agrupando de acuerdo a una denominacin que logre cubrir ms categoras afines concentrndose hoy en nueve reas de inters: Vejez: pensiones, pago de jubilacin anticipada, ayuda domiciliaria y servicios residenciales para la ancianos; Sobrevivencia: pago de pensiones y costos de fallecimiento; Discapacidad: servicios de atencin de los discapacitados, los pagos por accidentes y lesiones ocasionados por el trabajo y enfermedades profesionales; Salud: gasto por atencin ambulatoria, medicamentos y gastos en prevencin; Familia cubre el subsidio por los hijos, apoyo al cuidado infantil, licencia maternal y un pago nico a los padres; Polticas del mercado laboral: subsidios para la formacin de jvenes y medidas para el empleo para personas discapacitadas; Desempleo: compensacin por desempleo, indemnizacin por despido, jubilacin anticipada de la mano de obra por razones de mercado; Vivienda: subsidios a las viviendas y a la renta; Otras categoras: ayudas econmicas a hogares de bajos ingresos y otros servicios sociales. Las instituciones involucradas en este tipo de gasto pueden estar organizadas en varios niveles territoriales y administrativos, adems las instituciones privadas pueden variar de situacin jurdica. Sin embargo, en las instituciones privadas, las transferencias entre los hogares no se contabilizan como gasto social.
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Organization for Economic Cooperation and Development.
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La SOCX recopila informacin de gasto social pblico y privado entre los aos 1980 a 2005 para 23 pases. A mediados de la dcada de los ochenta se incorporan cinco pases y finalmente a fines de 1999 se intregran Hungra y la Repblica Eslovaca2 llegando a completar un total de 30 pases, de los cuales dispone de informacin relativa al gasto social diferenciando entre pblico y privado. En el caso del gasto privado se puede distinguir entre voluntario y obligatorio. Adems, para cada una de las fuentes de financiamiento del gasto, se dispone del detalle de cada una de las nueve reas mencionadas anteriormente. Haciendo uso de la informacin contenida en la base de datos, se har un anlisis diferenciando por fuente de financiamiento. Analizando la evolucin del gasto social pblico, en las ltimas dcadas, se observa que en el ao 1980 el promedio3 del gasto pblico se situaba en torno al 16% del PIB, a partir de ese ao se muestra una tendencia creciente, hasta llegar a tasas cercanas al 21% en el ao 2003, la que se ha mantenido hasta el ao 2005. Es decir, en 25 aos hubo un crecimiento medio anual de un 1,1%. De la totalidad de pases analizados destaca el gasto social de Suecia, que exhibe tasas en torno a 30% del PIB, alcanzando su mximo nivel en el ao 1995 con una tasa de un 32% del PIB. En tanto Francia, ha mostrado un incremento importante de su gasto social en estos aos, desde un 21% del PIB en el ao 1980 hasta llegar en el ao 2005 a niveles cercanos al 29% del PIB. Por su parte, Alemania, Austria, Bgica, Dinamarca y Finlandia han mostrado tasas de gasto por sobre el promedio durante todo el perodo considerado. Un comportamiento similar al registrado por el promedio de los pases presenta Espaa y el Reino Unido. En el caso de Grecia y Portugal exhiben un incremento sustantivo de su gasto social entre los aos 1980 y 2000, pasando de niveles en torno a 10% hasta 19% del PIB, respectivamente, el que a partir del 2000 se mantiene con niveles cercanos al promedio de los pases de la OECD. Si bien Mxico y Corea estn muy por debajo del promedio de los pases, su evolucin ha sido positiva en estos 25 aos considerados, ya que suben de un gasto de 2% y 3% del PIB, respectivamente, en el ao 1980 hasta llegar a tasas en torno al 7% del PIB en el 2005. La evolucin del gasto social de cada uno de los 30 pases contendios en la base de datos de la OECD se muestran en el grfico 1. En trminos reales, las tasas de crecimiento real anual entre los aos 1990 al 2005 del gasto pblico social y el PIB, evidencia que los pases de la Unin Europea, Estados Unidos, Australia y Japn han tenido tendencias creciente en este perodo. Sin embargo, Australia y Japn muestran una mayor brecha entre el crecimiento del PIB y el del gasto social. En el caso de Japn. esta diferencia se debe principalmente a los problemas de recesin que han afectado a este pas en esta dcada, lo que ha obligado a la intervencin del estado a travs del estmulo fiscal (aumento del gasto pblico) por casi cinco millones de dlares (Rodrguez, 2007), cifra superior al PIB nipn en cuatro millones de dlares, aproximadamente. Parte importante de ese gasto pblico ha tenido como destino la proteccin social. El incremento sustantivo de la tasa de crecimiento real del gasto pblico social en Australia comienza en el ao 1995 con el pago de beneficios de jubilacin a los ex funcionarios pblicos. Esta tendencia alcista se refuerza a partir del ao 2000, cuando se producen cambios en la poltica
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Serie completa: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Islandia, Irlanda, Italia, Japn Luxemburgo, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turqua. Series incompletas: Corea, Mxico, Polonia y Repblica Checa. Posterior a 1999 Hungra y Repblica de Eslovenia. El promedio se obtiene como un promedio simple de los 28 con informacin disponible en el ao 1999. Por lo tanto, no se contabiliza Hungra y Repblica Eslovaca.
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social, lo que se manifiesta en el pago nico de un bono a las personas de mayor edad, adems del aumento del gasto destinado a las familias, a travs del beneficio tributario a la familia4.
GRFICO 1 GASTO SOCIAL PBLICO, PERODO 1980-2005

(Como porcentaje del PIB)
35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004 35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004
Australia Blgica Repblica Checa
Austria Canad Total -OECD
Dinamarca Francia Grecia
Finlandia Alemania Total -OECD
35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004
35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004
Hungra Irlanda Japn
Islandia Italia Total -OECD
Corea Mxico Nueva Zelanda
Luxemburgo Holanda Total -OECD
35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004
35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004
Noruega Portugal Espaa
Polonia Repblica Eslovaca Total -OECD
Suecia Turqua Estados Unidos
Suiza Reino Unido Total -OECD
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de OECD. Stat extract. Complete database available via Source OECD. OECDLibrary. http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG.
El crecimeinto real anual del PIB y del gasto social para Japn, la Unin Europea, Estados Unidos y Australia se muestra en el grfico 2. Al revisar la informacin del gasto social privado, se advierte, en general, una baja participacin en los pases includos en la base. Prueba de ello es que a inicios de la serie, esta fuente de financiamiento, que incluye el gasto obligatorio y voluntario, representa un 1% del PIB (promedio de los 28 pases) y hacia el ao 2005 sube a 3% del PIB, marcando una clara diferencia
4
Ver detalles de este beneficio en http://www.facs.gov.au/Internet/FAO/FAO1.nsf/content/payments-ftba.
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con el 21% alcanzado por el gasto pblico para ese ao. La supremaca del gasto social pblico respecto del gasto social privado, deja en evidencia que los pases que integran la OECD, el tema social est concentrado en el aparato estatal, el que entrega beneficios a su poblacin a partir de una importante recaudacin tributaria.
GRFICO 2 CRECIMIENTO REAL ANUAL DEL GASTO PBLICO SOCIAL Y DEL PIB, 1990-2005. BASE 1990=100
UE
120
Estados Unidos
120
90
90
60
60
30
30
0 1990 2000 2002 2004
0 1990 2000 2002 2004
GPS
PIB
GPS
PIB
Australia
120
120
Japn
90
90
60
60
30
30
0
1990 2000 2002 2004
0 1990 2000 2002 2004
GPS
PIB
GPS
PIB
Comparativamente, Estados Unidos mantiene un gasto social privado por sobre el promedio en todo el perodo, comenzando con niveles en torno al 4,5% del PIB en el ao 1980 y llegando al 10,2% del PIB en el ao 2005. En este mbito, tambin destacan otros casos, como el de Holanda, que muestra una tendencia similar pero alcanzando un mximo en torno al 8,3% del PIB en el ao 2005. Suiza muestra un importante aumento de su gasto hacia el ao 2000, sin embargo a partir de ese ao logra una relativa uniformidad de su gasto en torno al 8,4 % del PIB. Reino Unido registra una tendencia creciente hacia el ao 2000 y a partir de este ao se refleja una leve cada, la cual se logra revertir hacia el 2003 manteniendose hacia el ao 2005. Suecia mantiene un comportamiento y niveles en torno al promedio de los pases de la OECD. En tanto Alemania y Dinamarca a inicios de la serie evidencia tasas inferiores al promedio, pero su creciemiento en dos dcadas logra situarlos en torno al promedio a partir del ao 2000. Con una baja participacin del gasto social privado en todo el perodo se encuentran Francia, Finlandia, Espaa, Noruega y Portugal entre otros. Es importante sealar que no se tuvo registro de gasto privado para Turqa en todo el perodo. La evolucin del gasto social privado (obligatorio y voluntario) para todos los pases entre 1980 y 2005 se muestra en el grfico 3.
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GRFICO 3 GASTO SOCIAL PRIVADO, PERODO 1980-2005

12 12
0 1980 1990 2000 2002 2004
0 1980 1990 2000 2002 2004
Australia Blgica Repblica Checa
Austria Canad Total -OECD
Dinamarca Francia Grecia
Finlandia Alemania Total -OECD
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0 1980 1990 2000 2002 2004
0 1980 1990 2000 2002 2004
Hungra Irlanda Japn
Islandia Italia Total -OECD
Corea Mxico Nueva Zelanda
Luxemburgo Holanda Total -OECD
12
12
0 1980 1990 2000 2002 2004
0 1980 1990 2000 2002 2004
Noruega Portugal Espaa
Polonia Repblica Eslovaca Total -OECD
Suecia Turqua Estados Unidos
Suiza Reino Unido Total -OECD
El gasto privado est compuesto por un componente obligatorio y otro voluntario. El gasto obligatorio se refiere al apoyo social estipulado por la legislacin y que es operado por agentes privados. Por ejemplo, el destino de un porcentaje de las remuneraciones para constituir fondos para el pago de pensiones futuras que son administrados por organizaciones privadas. En tanto, el gasto privado voluntario es aqul que efectan entidades privadas que redistribuyen recursos hacia los hogares. Adems, incluye los beneficios derivados de las organizaciones sin fines de lucro al servicio de los hogares. En el cuadro 1 se muestra el gasto social privado como porcentaje del PIB, diferenciado por el carcter del gasto para los aos 2000 a 2005. En este cuadro se observa que la mayor participacin del gasto privado es voluntaria, siendo Estados Unidos, Holanda, Reino Unido y
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Canad los pases que registran los mayores niveles de gasto voluntario. En tanto, el gasto privado obligatorio, se concentra en Suiza, seguido a mucha distancia por Italia e Islandia.
CUADRO 1 GASTO SOCIAL PRIVADO, 2000-2005
(Como porcentaje del PIB) Pas Alemania Australia Austria Blgica Canad Corea Dinamarca Espaa Estados Unidos Finlandia Francia Grecia Holanda Hungra Irlanda Islandia Italia Japn Luxemburgo Mxico Noruega Nueva Zelanda Polonia Portugal Reino Unido Repblica Checa Repblica Eslovaca Suecia Suiza Turqua Total OECD 0,70 0,70 0,70 0,69 0,68 0,66 2,16 2,24 2,23 2,28 2,24 2,29 0,41 0,72 0,26 0,25 0,54 7,08 0,42 0,75 0,19 0,23 0,57 7,29 0,43 0,78 0,21 0,21 0,56 7,23 0,42 0,79 0,23 0,19 0,57 7,09 0,38 0,81 0,19 0,14 0,52 7,49 0,83 0,24 0,17 0,41 7,29 1,14 7,08 0,10 0,59 2,16 1,19 1,24 6,51 0,11 0,62 2,26 1,20 1,26 1,32 1,52 1,62 1,54 1,26 1,41 1,74 0,70 1,44 1,68 0,79 0,17 1,49 1,51 0,89 0,18 1,54 1,61 0,76 0,19 1,49 1,48 0,60 0,29 1,48 1,49 0,53 0,25 0,76 0,77 0,76 0,71 0,68 0,71 0,29 0,31 0,35 0,36 0,36 0,35 0,40 0,40 0,40 0,39 0,37 0,35 0,77 0,28 0,62 0,26 0,54 0,25 0,60 0,23 0,63 0,21 0,61 0,23 Obligatorio 2000 1,31 1,82 0,94 0,00 2001 1,30 1,61 0,95 0,00 2002 1,23 1,41 0,95 0,00 2003 1,22 1,24 0,93 0,00 2004 1,17 1,10 0,86 0,00 2005 1,13 1,06 0,88 0,00 2000 1,74 3,57 0,98 2,38 5,00 2,09 2,09 0,28 8,81 1,16 2,11 2,30 6,58 0,01 1,32 2,80 0,45 3,05 0,06 0,14 0,78 0,48 2001 1,77 3,88 1,00 2,72 5,29 2,07 2,17 0,29 9,08 1,14 2,14 2,22 6,69 0,02 1,26 2,91 0,51 3,35 0,83 0,17 0,82 0,49 Voluntario 2002 1,81 3,84 1,08 3,23 5,40 2,10 2,22 0,30 9,48 1,16 2,20 2,29 7,13 0,03 1,26 3,20 0,58 3,37 0,79 0,18 0,90 0,47 0,03 1,36 5,84 0,12 0,71 2,39 1,17 2003 1,85 3,23 1,05 4,06 5,36 2,29 2,32 0,46 9,67 1,19 2,44 2,14 7,19 0,05 1,28 3,44 0,64 2,94 0,93 0,19 0,96 0,46 0,04 1,36 5,89 0,15 1,04 2,41 1,13 2004 1,85 2,47 1,05 4,15 5,48 1,71 2,38 0,47 9,74 1,18 2,51 1,76 7,48 0,09 1,33 3,39 0,60 2,88 0,91 0,19 0,81 0,43 0,04 1,51 5,88 0,12 1,17 2,37 1,10 6,31 0,13 0,82 2,38 1,11 2005 1,86 2,61 1,01 4,54 5,51 1,85 2,39 0,49 9,77 1,10 2,65 1,69 7,60 0,09 1,34 3,43 0,56 2,49 0,87 0,21 0,80 0,42 0,04
Fuente: OECD Stat extract. Complete database available via Source OECD. OECDLibrary http://stats.oecd.org/Index.aspx? DataSetCode=SOCX_AGG.
La revisin de la experiencia de medicin del gasto social de los pases integrantes de la OECD deja de manifiesto la importancia de contar con una definicin comn para todos los pases y la delimitacin de las categoras y cobertura. No obstante, todo un trabajo conceptual no es viable sin el compromiso de los pases en adoptar estas propuestas y la entrega de la informacin asumiendo un beneficio propio y el de la comunidad.
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1.2 Gasto social en Amrica Latina y el Caribe

La CEPAL peridicamente recopila informacin sobre el gasto social de los pases de Amrica Latina y el Caribe, la que es informada oficialmente a travs de documentos especficos y/o medios magnticos. Esta informacin representa fundamentalmente el gasto pblico social, en algunos casos del gobierno general, en otros slo del gobierno central y en algunos del sector pblico no financiero. Complementariamente, cuenta con bases de datos de censos, encuestas de hogares, de condiciones de vida y otros estudios especficos, que permiten hacer algunas relaciones entre los niveles de gasto pblico social y las caractersticas de los beneficiarios. Lo anterior ha permitido conformar algunas series temporales y hacer estimaciones y anlisis del comportamiento y distribucin del gasto pblico social, pero con limitaciones en el nivel de desagregacin de la informacin y, por tanto, especificidad. Entre los tipos de anlisis que se han realizado en el marco de los estudios del Panorama Social de Amrica Latina, se destacan: Tasa media regional: En la regin, los recursos destinados a las polticas sociales, sus programas y proyectos, han experimentado importantes cambios durante los ltimos decenios. Como muestra el grfico 4, desde comienzos de la dcada de los noventa se observa un progresivo esfuerzo por incrementar el gasto pblico social. De acuerdo a las cifras que maneja CEPAL5, los pases de la regin en su conjunto han aumentado la prioridad macroeconmica del gasto pblico social total desde una tasa media de 9,9% del PIB en el bienio 1990-1991 a 13,1% del PIB en el bienio 2005-20066. Es decir, una tasa de crecimiento medio anual de un 1.8% en el perodo analizado. En el bienio 1990-1991 slo siete pases destinaban ms del 10% del PIB al tema social, slo Cuba registra tasas por sobre el 20% del PIB; en tanto para el bienio 2005-2006 13 pases destinan ms del 10% del PIB a los temas sociales, (ms del 60% de los pases considerados) exhiben un aumento de la tasa de gasto en estos aos. De este conjunto de pases, cuatro destina ms del 20% del PIB a gasto social, con un mximo de 33% del PIB. Revisando la disponibilidad de recursos en la regin, las tasa promedio ponderada7 respecto al PIB flucta entre un 12,2% en el bienio 1990-1991 y un 15,9% para entre los aos 20042005 (CEPAL, 2007). Este aumento del gasto ha implicado un incremento relativamente sostenido del gasto social per cpita, que ha variado desde US$ 440 a US$ 658 (a precios de 2000) en el perodo 1990-1991 y 2004-2005, respectivamente (CEPAL, 2007). Tendencias sectoriales: Pese a la heterogeneidad existente en las tasas de gasto pblico social, como se muestra en el grfico 4, la informacin disponible permite observar esfuerzos en todos los pases por aumentar el presupuesto destinado a lo social, principalmente en las reas ms urgentes (educacin, salud, y fundamentalmente seguridad y asistencia social programas de lucha contra la pobreza).
5 6
www.risalc.cl a octubre de 2009. Considerando el promedio simple de cada bienio, para los 21 pases considerados en la base de datos de CEPAL que contienen la siguiente cobertura: Gobierno Central: Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Cuba, Uruguay y Jamaica; Gobierno Central presupuestario: Paraguay, Venezuela(Repblica Bolivariana de), Mxico y Nicaragua; Sector pblico no financiero: Colombia, Estado Plurinacional de Bolivia y Panam, Gobierno Nacional, Federal y Locales en Argentina; Gobierno Federal, Estadual y Municipal en Brasil y Sector Pblico total en Costa Rica y Per. Gasto social promedio ponderado por el PIB de cada pas.
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GRFICO 4 GASTO PBLICO SOCIAL. BIENIOS 1990-1991, 1995-1996 2000-2001 Y 2005-2006

35 30 25 20 15 10 5 0 MEX Promedio DOM URY PRY JAM CHL COL BOL CRI HND GTM ARG CUB ECU PAN PER VEN BRA
Total
1990/1991
TTO
1995/1996
SLV
NIC
2000/2001
2005/2006
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de gastos social pblico por funcin publicada en www.Risalc.cl.
En el grfico 5 se muestra que las prioridades de la regin estn en educacin y seguridad social, siendo la primera funcin mencionada la que ms influye en el aumento del gasto entre el bienio 1990-1991 y 2004-2005.
GRFICO 5 GASTO PBLICO SOCIAL POR SECTORES, BIENIOS 1990-1991, 1995-1996 Y 2004-2005
20 16 12 Incremento 1,7 8 Incremento 0,3 4 0 Salud Educacin 1990-1991 Seguridad Social 1996-1997 Vivienda y otros 2004-2005 Incremento 1,0 Incremento 0,0
Incremento 3,0
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin del Panorama Social de Amrica Latina 2008. Cuadros 39-42.
Gasto social y crecimiento: En trminos generales, el gasto social tiene un comportamiento pro-cclico. Las tendencias del gasto social observadas durante los aos
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noventa y durante esta dcada se dieron en un contexto de crecimiento bastante generalizado, aunque muy inestable. Esto dej entrever que, no obstante la fuerte expansin del gasto, estuvo fuertemente ligada a los ritmos de crecimiento de cada pas, a tal punto que casi sin excepcin en aquellos pases donde hubo cadas o estancamiento del PIB, tambin se registraron cadas del gasto pblico social En poca de crisis esta relacin se ve interrumpida, debido a que los pases, inyectan recursos, para paliar los efectos en este perodo, lo que mostrara un aumento del gasto social a pesar de una baja en el crecimiento del PIB. El comportamiento anteriormente comentado no es exclusivo del gasto pblico social sino tambin del gasto pblico total. Al respecto, durante los primeros siete aos de la dcada pasada tanto el gasto total como el social fueron altamente pro-cclicos, indicando que el esfuerzo por aumentar los recursos no se orient directamente al gasto pblico social sino al aumento generalizado del presupuesto pblico, influenciado fuertemente por las capacidades recaudatorias del Estado y, por consiguiente, del ritmo de crecimiento. Durante el perodo posterior se observ que en la regin aument la prioridad fiscal del gasto social y, asociado a lo anterior, su prioridad macroeconmica. Esto contrarrest la tendencia pro-cclica del gasto total, lo que llev a observar una mayor inercia del gasto pblico social respecto de la volatilidad del ritmo de crecimiento de los pases. En trminos estadsticos, el gasto social ha disminuido su elasticidad respecto del crecimiento econmico (CEPAL, 2005). Tal como se podra esperar, esta mayor inercia del gasto pblico social fue resultado de comportamientos dismiles del gasto sectorial. El gasto en Educacin y principalmente el de Salud han mantenido su pro-ciclicidad; el gasto en Vivienda y Saneamiento ha tendido a ser ms inercial y ha ido perdiendo su prioridad; el gasto en Seguridad Social por la naturaleza de los compromisos del Estado ha sido el de mayor inercia en un contexto de aumento relativamente sostenido de los recursos involucrados; y el gasto en Asistencia Social ha tendido a ser contracclica principalmente en los ltimos aos, asociado a la generalizacin de los programas de lucha contra la pobreza (CEPAL, 2002-2003 y CEPAL, 2005). Al elaborar estimaciones respecto de la significacin de las diversas partidas de gasto pblico social segn quintiles de ingreso primario per cpita, es posible apreciar que, como un todo, el primero tiende a concentrarse en los estratos de mayores ingresos (vase el grfico 7.A). En tanto las partidas de Educacin y Salud tienden a distribuirse ms o menos homogneamente entre estratos, el gasto en seguridad social se concentra en los de mayor ingreso. Esto se debe a que son los trabajadores de mayores ingresos los que hacen ms altos aportes a los sistemas pblicos contributivos de seguridad social, por lo que las obligaciones del Estado para el pago de pensiones y jubilaciones se concentran en los tramos superiores de la distribucin del ingreso.
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GRFICO 6 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (11 PASES): DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL EN ASISTENCIA Y PROMOCIN SOCIAL, Y DE LA DISTRIBUCIN EL INGRESO PRIMARIO POR QUINTILES
100 90 80 Porcentaje acumulado de gasto 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 40 60 80 100 Porcentaje acumulado de poblacin Ingreso primario
Asistencia social Educacin Salud Gasto pblico social Seguridad social
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales provistos por el BID.
GRFICO 7 INCIDENCIA E IMPACTO DEL GASTO SOCIAL SEGN QUINTILES DE a INGRESO PRIMARIO PER CPITA DE LOS HOGARES, 1997-2004
A. Amrica Latina (18 pases): estructura de los gastos segn quintiles de distribucin del ingreso primario B. Amrica Latina (18 pases): impacto redistributivo del gasto pblico social en el ingreso segn quintiles de Ingreso primario
60 50 40 26,0 30 20 10 0
Quintil I
100 90 80 70 60 50 14,5 2,0 5,1 7,4 14,0 2,8 4,7 6,5

Quintil II
91
14,8 4,3 4,2 6,3

Quintil III
16,2 16,5 6,3 4,0 5,9

Quintil IV
40 30 20 3,7 5,8
Quintil V
84 78 70 49 51 30
Quintil II
10 0
22
Quintil III
16
Quintil IV
Quintil I
Quintil V
Educacin
Salud
Seguridad Social
Gasto Social
Ingreso primario
Fuente: Panorama Social de Amrica Latina 2007. Pg. 31.

a
Promedio ponderado por la significacin de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada pas.
Impacto redistributivo: La valoracin monetaria de las diversas transferencias y del acceso a servicios pblicos permite estimar el impacto que podra estar significando a las familias en trminos de la complementariedad de sus ingresos primarios. A pesar de la mayor concentracin del gasto pblico social en los estratos de ms ingresos, de acuerdo a estas estimaciones es posible afirmar que los estratos de ms bajos recursos se veran
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beneficiados en forma significativa. Esto pues el gasto pblico compensa de manera muy importante sus ingresos primarios, principalmente en la forma de acceso gratuito, o con un co-pago muy bajo, a los servicios sociales bsicos (ac se han considerado servicios educativos, de salud y de seguridad social).
Medicin de los pases La CEPAL mantiene una base de datos sobre gasto social, para 21 pases de la regin entre los aos 1990 a 2007. Las mediciones all consignadas han sido elaboradas por los propios pases de acuerdo a sus propias definiciones, categoras y cobertura, lo cual dificulta la comparacin de la informacin para el perodo en estudio. Si se considera que las definiciones varan a travs del tiempo, esto agrega un nuevo elemento de distorsin a los anlisis que se puede hacer sobre cada pas, ya que algunas fuentes de aumento de gasto se deben solamente a un cambio en la definicin o cambio en la cobertura y no a diferencias en la inversin social del estado.
Las revisiones que hacen los pases sobre las mediciones de gasto social, muchas veces origina la discontinuidad de series histricas, lo que dificulta hacer anlisis de tendencia sobre las mediciones de cada pas. Asumiendo la heterogeneidad de las definiciones, coberturas y categoras, a continuacin se hace una breve revisin de la tendencia del gasto social en los pases estudiados, agrupados por subregin. De acuerdo a la medicin del gasto como porcentaje del PIB, es posible notar, que independiente de la cobertura que tenga cada pas, en general la regin destina menos del 20% de su PIB a los temas sociales. Distinto es lo que ocurre en Cuba, que entre los aos 1990 y 2006 muestra un gasto cercano al 30%, con una tendencia que sobrepasa este valor en los ltimos aos. Los restantes pases del caribe8, en general, sus tasas fluctan entre un 5% y 10% del PIB y, dada la discontinuidad de la informacin, slo en el caso de Repblica Dominicana es posible describir una tendencia, relativamente estable de su gasto. En el grupo de pases que conforman Amrica Central y Mxico, Costa Rica es el que tiene un mayor gasto en relacin al PIB, con una tasa en torno al 16% en estos aos. Probablemente la diferencia que mantiene con los restantes pases se debe en gran parte a su cobertura, ya que su medicin se refiere a Gobierno total, en tanto, los restantes pases basan su medicin en gobierno central. Honduras es uno de los pases que ha mostrado un mayor aumento de su gasto social desde fines de la dcada de 1990 con una tendencia al alza que se ha visto interrumpida hacia el ao 2006. Los pases de Amrica del Sur, muestran tasas de gasto social respecto del PIB en torno al 10%, siendo Uruguay, Argentina y Brasil los pases que muestran niveles superiores al 15%. Chile tambin muestra tasas por sobre el 10% en el perodo, sin embargo, su comportamiento en estos aos ha sido de forma cclica. Revisando la evolucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, se muestra un comportamiento creciente, en donde el impulso dado a comienzo de esta dcada disminuye en los aos siguiente. En los ltimos aos, Ecuador ha logrado revertir la baja sostenida que tuvo en a fines de la dcada de los noventas, pero sin lograr recuperar lo niveles iniciales. En el caso de Paraguay, se puede advertir que en general ha mantenido una tendencia creciente, pero moderada, con una interrupcin en el ao 2001 y una recuperacin posterior. El Estado Plurinacional de Bolivia y Per han cambiado la cobertura de medicin en el perodo analizado, sin embargo en ambos casos la evolucin del perodo disponible evidencia un crecimiento moderado, que refleja una detencin hacia el ao 2006.
La medicin del gasto social de los pases del caribe tiene como cobertura al gobierno central.
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GRFICO 8 GASTO SOCIAL TOTAL PBLICO, PERODO 1990-2006

Amrica Central y Mxico
20 16 12 8 4 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Costa Rica Mxico
El Salvador Nicaragua
Guatemala Panam
Honduras
Caribe
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Cuba
Jamaica
Repblica Dominicana
Trinidad y Tobago
Amrica del Sur

30 25 20 15 10 5 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Argentina Brasil Colombia Paraguay Uruguay
Bolivia (Est Plur.de) Chile Ecuador Per Venezuela (Rep. Bol. de)
Fuente: Elaboracin propia a partir de Base de datos de CEPAL sobre de gasto pblico social como % del PIB.
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El gasto del sector pblico no financiero de Colombia muestra un fuerte incremento de su gasto desde 1990 a 1997, sin embargo, a partir de esa fecha hay una descenso en las tasas hasta el ao 2001. A partir de ah la evolucin ha sido variable hacia finales de esta medicin. En el grfico 8 se muestra la evolucin de la relacin gasto social /PIB para los pases de Amrica latina y el caribe separados por zona geogrfica. Gran parte de los pases no slo estima el gasto pblico social, sino que aprovecha su esfuerzo por diferenciar los gastos para algunas funciones sociales relevantes para ellos. Las funciones sociales que se han registrado entre los aos 1990 y 2006 corresponden a: salud, educacin, seguridad social y vivienda y otros. Si se analiza por zona geogrfica, es posible notar que en el caso de Amrica del Sur gran parte de los esfuerzos de los pases se centran en la seguridad social, seguido de educacin, luego salud y en ltimo lugar vivienda. La situacin de Centro Amrica y Mxico muestra un cambio en la composicin del gasto social si se compara con Amrica del sur, en el cual la componente de educacin predomina en estos pases, seguida de salud y finalmente las funciones de vivienda y seguridad social. Finalmente, los pases del caribe mantienen una composicin similar a la presentada en Amrica Central. La revisin del grfico 9 puede dejar como principal conclusin que las prioridades en materia social tienen a ser homogneas al interior de cada zona geogrfica y difieren en su composicin entre las zonas sur y central (considerando en este grupo al caribe y Amrica Central y Mxico).
GRFICO 9 COMPOSICIN DEL GASTO SOCIAL PBLICO POR FUNCIN PROMEDIO, 2000-2006
(Como porcentaje del PIB) 30 25 20 15 10 5 0 MEX GTM JAM DOM PER VEN ECU HND PAN BOL COL CHL NIC ARG BRA PRY URY CUB TTO SLV CRI
Amrica del Sur Salud Educacin
Amrica Central y Mxico Seguridad Social
Caribe
Vivienda y otros
Fuente: Elaboracin propia a partir de Informacin de CEPAL sobre Gasto pblico social como % del PIB.
Sobre gasto privado en materia social, no se tiene conocimiento que los pases lo estn calculando, excepto el caso de Mxico que se sabe de su medicin por integrar la base de datos de la OECD. Uno de los trabajos pendientes en la regin, corresponde a la incorporacin de los agentes privados como parte importante en el financiemiento del gastos social. Este tema tiene mucha importancia, sobre todo en Centroamrica en donde muchas organizaciones no gubernamentales
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efectan trabajos y aporte de recursos (a veces de orgasnismos internacionales) que no siempre se registran a travs de los presupuestos. Finalmente, el gasto social, en la regin es un tema que tiene muchas reas que pueden ser objeto de estudio que permitan mejorar las mediciones de hoy en da y que a futuro sea una fuente de informacin que sirva a sus propios pases para anlisis interno como tambin a otras organizaciones que se nutren de esta informacin para anlisis histricos y comparativos de este conjunto de pases.
2.
Limitaciones en el anlisis del gasto social en Amrica Latina y el Caribe
Para una mejor interpretacin de las tendencias y caractersticas del gasto pblico social debe considerarse que existen una serie de insuficiencias en el registro, seguimiento y anlisis de informacin sobre gasto o inversin social. Subsisten una serie de problemas que restan utilidad a esta informacin, dado que la mayora de los pases informan (con relativa rapidez) slo los montos agregados por sector (educacin, salud, seguridad social, trabajo, asistencia social, vivienda y otros) y no reportan datos segn la finalidad especfica de las diversas partidas de gasto, o lo hacen de manera no necesariamente comparable. Al respecto, se pueden establecer algunos puntos que afectan la calidad y utilidad de la informacin para efectuar estudios detallados de las diversas partidas de gasto social en cada pas, as como la participacin especfica de los diversos agentes en su financiamiento y ejecucin. A su vez, estos aspectos disminuyen la capacidad para hacer anlisis inter temporales de su comportamiento y dificultan de manera importante la comparabilidad entre pases. Esto a su vez merma el aprovechamiento de las experiencias exitosas en materia de diseo, eficacia, eficiencia, e impacto, y afecta el desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad social de los pases. En primer lugar, los pases tienden a limitar su contabilidad social al seguimiento de los recursos pblicos provenientes del gobierno central. Consecuentemente, en Amrica Latina las bases de datos de gasto social hacen referencia principalmente a dicha unidad administrativa, restringiendo as la capacidad de cuantificar de manera ms precisa montos de recursos involucrados en la gestin social, toda vez que una importante fraccin de la poltica social es gestionada y financiada por otros agentes, como son los gobiernos estaduales, provinciales y municipales, las ONGs y la cooperacin internacional (bi y multilateral). Un mayor detalle al respecto se puede ver en el recuadro II.2 del Panorama social de Amrica Latina 2005. En segundo lugar, varios pases de la regin mantienen sistemas de gobierno de carcter federal, por lo que la estructura del gasto pblico social es fuertemente descentralizada. Adems, los distintos niveles de gobierno (estatal, provincial, local) tienen un grado variable de autonoma en la captacin de ingresos. Esto aumenta las dificultades de comparacin frente a pases ms centralizados, en la medida que no es posible mantener informacin, confiable en el tiempo, del gasto efectuado por sectores o niveles institucionales homologables entre pases. El cuadro 2 muestra la disponibilidad de series estadsticas de gasto pblico social segn las clasificaciones institucionales de los pases, para el perodo 1990-2006. La disponibilidad de series totales y sectoriales para una o varias coberturas institucionales posibles (gobierno central, general y sector pblico no financiero) es algo escasa y variable. De esta manera, la comparacin con mayor frecuencia que es posible efectuar es la relativa a la ejecucin presupuestaria del gobierno central, lo que como se seal subestima en grado variable el gasto pblico en los diversos sectores sociales.
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En tercer lugar, subsiste el problema del registro del financiamiento y el gasto privado social. Estimaciones de la OCDE, publicadas para el ao 2005, indican que aproximadamente un 88% de los recursos del sector social son financiados por agentes pblicos mientras que alrededor de un 12% es financiado por el sector privado9. En Amrica Latina, varios pases han iniciado y fortalecido procesos de privatizacin de los servicios sociales, as como la implementacin de sistemas de financiamiento mixto, con lo que han proliferado mecanismos de seguros y de co-pago, aumentando significativamente el gasto privado de los hogares en este tipo de servicios. As, la participacin privada en el gasto social vara significativamente entre los distintos pases, tipos de programas y criterios de clasificacin, pero evidencia que slo contabilizar el gasto pblico social tiende a subvalorar los montos de recursos involucrados en la gestin social.
CUADRO 2 COBERTURA DEL GASTO SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Pas Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Paraguay Per Ecuador Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Cuba Jamaica Repblica Dominicana Trinidad y Tobago x x x x x x x Xa x x x x Xa x x Xb x Xa Xa x x x Gobierno Central Presupuestario Gobierno Central x Xa x Gobierno General x Gobierno Federal Sector pblico no financiero x x x Consolidado Sector Pblico
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de CEPAL sobre gasto social disponible en RISALC. www.risalc.cl.
a b
Descontinuada. Acordado y pagado.
En cuarto lugar, entre los pases subsisten metodologas de contabilizacin, criterios diferentes de clasificacin del gasto, y variabilidad en calidad y cantidad de la informacin disponible. El cuadro 3 ilustra las diferencias de denominacin de los sectores sociales al disponer de series temporales en el perodo sealado anteriormente. Implcitamente, esto tambin involucra la dificultad para disponer de partidas de gasto desagregadas y comparables en el tiempo.
Promedio simple de los pases considerados, para el ao 2003.
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CUADRO 3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PASES): DESCRIPCIN REAL DE LAS FUNCIONES
Pas Argentina Educacin Educacin, cultura, ciencia y tecnologa Educacin Salud Salud Seguridad social, trabajo y asistencia social Previsin social, trabajo, asistencia y promocin social Proteccin social Vivienda y otrosa Vivienda y urbanismo, agua alcantarillado y otros servicios urbanos Vivienda y otros servicios bsicos y otros programas sociales Vivienda y urbanismo
Bolivia (Est. Plur. de) Brasil
Salud
Educacin, cultura, deporte y ciencia y tecnologa Educacin Educacin y actividades recreativas, cultura y religin Educacin y actividades recreativas, cultura y religin Educacin Educacin Educacin Educacin, cultura, deporte, ciencia y tecnologa
Salud y saneamiento Salud Salud
Previsin social, trabajo y asistencia social Proteccin social Proteccin social
Colombia Chile
Vivienda y otros Vivienda y servicios comunitarios Vivienda y servicios comunitarios Vivienda, agua y saneamiento Desarrollo urbano y vivienda Obras publicas, agua, saneamiento y vivienda Vivienda, agua y alcantarillado, otros servicios urbanos desarrollo urbanos y rural, medio ambiente y otros Programa FHIS de agua y saneamiento Vivienda Urbanizacin, Vivienda y desarrollo regional Vivienda, asistencia social y otros
Costa Rica
Salud
Proteccin social
Cuba Ecuador El Salvador Guatemala
Salud y nutricin Salud Salud Salud y asistencia social
Seguridad. asistencia social y trabajo Bienestar social y trabajo Trabajo, previsin y asistencia social Trabajo y previsin social
Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay
Educacin Educacin Educacin Educacin Educacin Educacin, cultura, deporte, recreacin ciencia, tecnologa y difusin Educacin y cultura Educacin, deportes, recreacin , cultura y religin Educacin Educacin Educacin, cultura y comunicacin, ciencia y tecnologa
Salud Salud Salud Salud Salud Salud
Proteccin social Seguridad social Seguridad social y asistencia social
Trabajo y seguridad social Seguridad social, promocin y accin social Proteccin y Previsin social y trabajo Seguridad social y asistencia social
Vivienda y otros (servicios comunales) Vivienda y servicios comunales y otros servicios sociales Vivienda y desarrollo urbano Vivienda y urbanismo, agua y alcantarillado y otros (servicios municipales) Vivienda y servicios sociales y comunales Vivienda Vivienda
Per R. Dominicana
Salud y saneamiento Salud
Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de)
Salud Salud Salud
Seguridad social y bienestar Seguridad Social y asistencia social Seguridad social, desarrollo social y participacin
Fuente: Informacin publicada por CEPAL de acuerdo a cifra publicadas por los pases.
a
Usualmente el tem Otros se suma a vivienda.
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En quinto lugar, la dificultad para disponer de series temporales de informacin sectorial desagregable de diversas formas y combinaciones (econmica y administrativamente, segn productos, fuentes y destinatarios) reduce de una manera significativa su utilidad prctica. Esto se transforma a su vez en un desincentivo para destinar recursos para la generacin de esta informacin. Finalmente, el agregado macroeconmico de gasto pblico social, an del componente pblico, es an difcil de relacionar de manera coherente con el gasto en los diferentes programas sociales, pues entre stos suele llevarse una contabilidad que obedece a criterios clasificatorios econmicos y administrativos. Con esto, salvo a travs de estudios de evaluacin de impacto especficos, la vinculacin entre los montos de gasto, sus funciones y productos, y los destinatarios de los mismos es engorrosa y normalmente poco confiable. Esto hace que el monitoreo de la eficacia, eficiencia e impacto de los esfuerzos pblicos sea impracticable excepto los seguimientos con estudios ad-hoc, si no es estrictamente a travs de criterios financieros. En trminos generales, las insuficiencias sealadas en lo relativo a la informacin disponible sobre gasto social traen un conjunto de problemas al momento de analizar y comparar resultados, a saber: Falta de asociacin de la clasificacin de los gastos con los objetivos de las polticas sociales y sus indicadores, dificulta las estimaciones de los impactos sociales y econmicos que generan. Informes de gasto social circunscritos al sector pblico (GPS), con diferencias en la cobertura de informacin: sector pblico no financiero, gobierno central y gobierno central presupuestario. No se representan adecuadamente los recursos gestionados autnomamente por las instituciones sin fines de lucro, organizaciones internacionales y sector privado. No todos los pases cuentan con una desagregacin del gasto, detallado por tipo de entidad ejecutora, segn nivel de administracin del gobierno (estados, provincias y municipios), Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares, Organismos internacionales, etc. Distintos componentes de gasto en la clasificacin funcional de los pases. Por estos motivos, la CEPAL ha emprendido un proyecto cuya finalidad es promover una metodologa que permita desarrollar un sistema de informacin de la gestin social vlido, confiable y coherente, cuyos niveles de desagregacin permitan vincular la informacin contable con la ejecucin de programas y, por ende, provea la informacin financiera adecuada para fortalecer los mecanismos de monitoreo y evaluacin de la gestin social, potenciando as la toma de decisiones, y facilitar el anlisis comparado entre pases.
3.
Los objetivos del proyecto
A la luz de las limitaciones de anlisis identificadas, se elabor el proyecto Medicin del Gasto Pblico Social en Amrica Latina y el Caribe a travs del cual se propone contribuir a una mayor efectividad y eficiencia de la gestin social en los pases de Amrica Latina y el Caribe, promoviendo un modelo de anlisis detallado de los recursos destinados a la poltica social, que permita: Cuantificar los recursos en relacin a los objetivos de la poltica social y hacer anlisis costo-impacto de sta, considerando la participacin de los recursos de actores pblicos y privados.
29
Desagregar la informacin a nivel de distintas poblaciones objetivo, agentes ejecutores, fuentes de financiamiento, etc. Adaptarse a la realidad de los pases, sin limitar el uso de sus actuales sistemas contables, pero permitiendo la difusin de sistemas comparables a nivel regional. Si bien el proyecto tiene tres reas de accin presentadas en los tres puntos antes mencionados, el alcance del proyecto puede ir mucho ms all debido a que, en primer lugar la medicin del gasto social es una parte importante para la evaluacin de la gestin social, por lo tanto esta medicin se circunscribe a un contexto ms global. Por otro lado, la organizacin y clasificacin de la informacin, como tambin la incorporacin de nuevos actores en la medicin del gasto social permite agregar ms elementos a la discusin y anlisis de este tema.
30
II. Marco conceptual
1.
Poltica social y gasto social
La poltica social abarca al conjunto de actividades relacionadas con el diseo e implementacin de estrategias orientadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin de un pas, regin o localidad. Considera, por tanto, una amplia variedad de sectores, los ms comnmente reconocidos son salud, educacin, trabajo y seguridad social. Sin embargo, tambin suelen incluirse en dicho marco a sectores comnmente identificados ms con la infraestructura fsica, pero que tienen objetivos directamente asociados a los de la poltica social, como es el caso de la vivienda, agua potable y alcantarillado, transporte y comunicaciones. A la poltica social se la identifica a su vez con la atencin a grupos vulnerables de la poblacin (nios y jvenes, mujeres, ancianos, indgenas, pobres e indigentes, etc.) y con el objetivo de proteger los derechos sociales, econmicos y culturales de las personas. Una visin proveniente de la economa remarca que la poltica social sera la encargada de apoyar a la poblacin que no logra alcanzar los beneficios del desarrollo econmico, una suerte de regulador de efectos negativos o mitigadores de daos. Ms all de los distintos nfasis, lo que est claro es que dentro de la poltica social se incluyen todas aquellas intervenciones que tienen como objetivo ltimo solucionar o minimizar los efectos de los problemas sociales, sean estos una carencia o restriccin para el desarrollo de las capacidades individuales, una situacin de conflicto entre distintos grupos o la conculcacin de uno o ms derechos.
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La poltica social se operacionaliza a travs planes, programas, proyectos y normas, en los que se definen el qu y el cmo. La gestin social constituye el sistema de decisiones que involucra los procesos y estructuras organizacionales a travs de los cuales sta poltica se implementa. Si la poltica es la definicin, la gestin es la accin; la primera da el sentido y la segunda disea e implementa los procesos, no es posible entender una sin la otra.
DIAGRAMA 1 RELACIN ENTRE POLTICA Y GASTO SOCIAL
Poltica social Gestin social
Problema social
Impacto social
Gasto social
Fuente: Elaboracin propia.
La poltica slo se justifica por el impacto alcanzado y su operacionalizacin supone el uso de recursos, por tanto conlleva costos. As, los resultados de la poltica no pueden analizarse de manera independiente de los costos incurridos y viceversa, razn por la cual la evaluacin del impacto y la eficiencia son requisitos complementarios para la toma de decisiones en la poltica social. El impacto social se mide a travs de las variaciones que se producen en los indicadores de los problemas que justifican cada poltica y en los beneficios econmicos directos e indirectos que se transfieren a la poblacin. Por su parte, el anlisis del costo supone la cuantificacin econmica de los recursos involucrados en la inversin y operacin de dicha poltica. La lgica que est a la base es la del proceso productivo de la gestin social. Este considera que a partir de los objetivos perseguidos (solucionar problemas sociales) la poltica social, a travs de normas, planes, programas y proyectos define reas de intervencin y productos para distribuir a la poblacin objetivo a fin de alcanzar un impacto. Los productos resultan de la implementacin de procesos de gestin que articulan actividades orientadas a transformar los insumos bsicos (recursos, fsicos, humanos, financieros), con procedimientos, normas y reglas definidos. En algunos casos, el impacto que se busca generar en la poblacin supone un paso intermedio de cambios de conducta asociados a los productos (efectos). Como contrapartida, dicho proceso genera un costo o gasto.
DIAGRAMA 2 EL PROCESO PRODUCTIVO DE LA GESTIN SOCIAL
Insumos + Procesos/Actividades = Productos
Impactos Efectos
Gasto Social
Fuente: Cohen E., Martnez R. (2004) Manual. Formulacin, Evaluacin y Monitoreo de Proyectos Sociales".
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2.
Los impactos de la gestin social
Como se menciona en la seccin anterior, para un anlisis integral de la gestin social no es suficiente contar con informacin confiable del gasto social sino tambin de los impactos que generan en la poblacin objetivo los bienes y servicios producidos y distribuidos con dichos recursos. El impacto de la gestin social puede ser analizado de tres maneras diferentes pero complementarias: El impacto redistributivo normalmente hace referencia a la valoracin econmica de los bienes y servicios que son transferidos a la poblacin, y se mide como la incidencia que dicha valoracin tiene en el ingreso total de los hogares. Este permite identificar el grado de transferencia de recursos entre los hogares y dimensionar la progresividad o regresividad del gasto. El impacto social representa la variacin en los indicadores sociales que justifican la implementacin de acciones en cada funcin (salud, educacin, etc.) y se mide como el cambio que se presenta en la poblacin objetivo entre la situacin previa a la implementacin de una determinada gestin social (ex-ante) y la alcanzada como resultado de sta (ex-post). El beneficio econmico producido por los impactos sociales generados por los bienes y servicios transferidos a los hogares, cuantificados en trminos del incremento en activos y del potencial productivo resultante.
As por ejemplo, se espera que un programa de alimentacin infantil genere: un impacto redistributivo, equivalente al valor de mercado de la racin de alimentos que se entrega al hogar, un impacto social en trminos de la menor probabilidad de desnutricin que alcanzan quienes reciben los alimentos y un beneficio econmico equivalente a los potenciales mayores ingresos que se generan a dichos menores en tanto un mejor estado nutricional disminuye el riesgo de enfermedades y aumenta las probabilidades de logro educacional e ingresos a largo plazo.
Los indicadores relevantes para este anlisis dicen relacin con: Las caractersticas sociales, econmicas, culturales, geogrficas y etreas de la poblacin objetivo de los planes, programas y proyectos sociales que se implementan en un pas. Las caractersticas propias de la gestin de dichos planes, programas y proyectos, identificando: alcance geogrfico, definicin cualitativa, volumen de productos (bienes o servicios) que se producen y distribuyen, cobertura y focalizacin. Estimaciones de efectos e impactos alcanzados por los programas en la situacin social de la poblacin.
3.
El concepto de gasto social
De acuerdo a la definicin del FMI10, gasto es una disminucin del patrimonio neto producto de una transaccin. Los gobiernos gastan para cumplir dos funciones econmicas generales: asumir la responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios a la comunidad sobre asignaciones no mercantiles y redistribuir el ingreso y la riqueza mediante pagos de transferencia. Estas funciones se cumpliran bsicamente mediante disminuciones del patrimonio neto, es decir, por medio de un gasto (FMI, 2001).
10
Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001. Fondo Monetario Internacional.
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A partir de la definicin antes detallada, parte del gasto efectuado por los gobiernos tiene un sentido social, entonces el tema es saber que se entiende por gasto social La OECD define gasto social como La provisin de beneficios por parte de instituciones pblicas y privadas dirigidas a los hogares e individuos en orden a brindar soporte en circunstancias adversas que afectan su bienestar. Tales beneficios pueden ser transferencias en efectivo o la entrega directa (en especies) de bienes y servicios siempre que no constituyan pagos directos para bienes o servicios especficos ni contratos o transferencias individuales11 (OECD, 2005). La definicin desarrollada por la OECD, aparece como bastante aplicable a Amrica Latina y el Caribe, pero en esta regin las funciones sociales cubren ms que las categoras consideradas por la OECD12, por lo tanto, esta ampliacin de la cobertura de lo social diferenciara la medicin que se obtendra en los pases de la regin si se compara con las mediciones registradas en la base de este organismo. En general, el concepto de gasto social utilizado en finanzas pblicas hace referencia a los recursos destinados por el Estado para la provisin de bienes y servicios en distintos sectores sociales, principalmente en educacin, salud, vivienda y previsin y recibe el nombre de gasto pblico social. A diferencia del concepto de inversin que hace referencia a un cambio en la estructura del patrimonio, un gasto implica una prdida en su valor. En distintos mbitos hay una tendencia a hablar ms en trminos del primero que del segundo. Aunque nos parece relevante tratar este punto, en este documento no se profundiza en dicha discusin y se habla indistintamente de gasto o inversin social. Las definiciones nominales de gasto social con las que trabajan los pases de la regin no difieren mayormente, pero existen diferencias metodolgicas y conceptuales que tienen consecuencias para la comparabilidad de las cifras. Por ejemplo, en Per el gasto social es definido como aquel realizado por el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, para proveer bienes y servicios pblicos o privados, con el fin de buscar el aseguramiento universal o selectivo de un , conjunto de derechos sociales de la poblacin13 mientras que en Brasil se define como el total de recursos financieros brutos provistos por el sector pblico (costo de bienes, servicios y transferencias, independiente de su fuente de financiamiento o valor de recuperacin). Comprende todos los programas sociales de carcter pblico, y que incluyen aquellos gastos ejecutados por rganos de administracin indirecta que disponen de recursos propios14. Dichas definiciones no hacen referencia directa a los sectores sociales donde se destinarn los recursos. En contraste, el gasto pblico social en Argentina se define como aquel gasto destinado a brindar servicios de educacin, salud, servicios sanitarios y vivienda, a realizar polticas compensatorias destinadas a poblacin carenciada y a garantizar los seguros sociales, que incluyen la previsin social, las obras sociales, las asignaciones familiares y los seguros de desempleo15. En el caso de Paraguay se utiliza el concepto de inversin social, la que est constituida por los recursos que el Estado asigna a la reduccin de la pobreza, el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y la potenciacin del capital humano del pas. El seguimiento mensual a la
11
12
13 14 15
OECD. Net social expenditure, 2005 edition. More comprehensive measures of social support. Willem Adema and Maxime Ladaique. Pg 7. Las categoras medidas por la OECD estn incorporadas en la funcin de proteccin social del Clasificador de las Funciones del Gobierno COFOG. Boletn de Transparencia Macrosocial, marzo 2005, MEF, Per. Atualizacao da metodologa para dimensionamento do gasto social federal, IPEA, 2006. Ministerio de Economa y Produccin de Argentina. Secretara de Poltica Econmica. Direccin de anlisis de gasto pblico y programas sociales.
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ejecucin del presupuesto, permite revisar los gastos en salud, educacin y los dems componentes de la inversin social, dentro de un contexto del gasto pblico global16. En trminos generales, las diferencias se encuentran en la definicin de los recursos que efectivamente son clasificados como gasto social y los criterios bajo los cuales son registrados los datos. Por ejemplo, la OECD registra el gasto social neto, mientras que en Brasil las cifras corresponden a los recursos brutos destinados al sector social. A fin de contar con una definicin comn para los distintos pases de la regin, en el presente documento se considera como gasto social al monto de recursos destinados al financiamiento de los planes, programas y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algn problema social, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada funcin (educacin, salud y nutricin, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pblica, cofinanciamiento de los beneficiarios, donacin privada o donacin del exterior) y de la partida de costos a que se destinan (gastos corrientes y de capital). En algunos casos no es tan clara la frontera entre lo que se debe considerar como social y lo que corresponde propiamente al mbito productivo. El criterio aqu utilizado incluye en lo social a los bienes y servicios que se entregan para el consumo de los hogares, dejando en el mbito de lo productivo a aquellos que adquieren las empresas y que utilizan como insumos para otros procesos de produccin. Esta diferenciacin es central, por ejemplo, en los programas agua y saneamiento y los de apoyo a la microempresa. Otro mbito que requiere diferenciacin es entre lo social y lo que se refiere al mbito privado de la satisfaccin autnoma de necesidades y gustos de los hogares. Una posibilidad es considerar como sociales todos aquellos consumos en que por ley, forzosamente, estn incurriendo los hogares, en el entendido de que estn definidos as sobre la base de que siendo individuales, persiguen el bien superior del conjunto de la sociedad. Por ejemplo, cuando un sistema contributivo obliga a cotizar en algn sistema de seguro de salud (estatal o privado), destinando para ello un monto de dinero determinado (fijo o variable en funcin del ingreso). Sin embargo, esto no resuelve el caso en que no hay fijacin de montos (totales o mnimos), como por ejemplo: en la seleccin de servicios en la educacin, donde todos los recursos pueden ser destinados al sector privado, en cuyo caso se requiere contabilizar tanto las cuentas del sector pblico como las del privado para cada sector social; o el caso de la vivienda, que no presenta mayor dificultad cuando es financiada con fondos pblicos y se orienta a grupos vulnerables, pero cuyos lmites no son claros cuando es financiamiento privado. El anlisis de estos lmites pudiera ser objetivo de anlisis y estudios posteriores que permitan complementar este trabajo. Cuando se habla de agente privado, generalmente se asocia a las empresas que entregan servicios sociales, sin embargo, dentro de esta categora se encuentran tambin las Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLH) que tienen una funcin similar al gobierno en orden a brindar apoyo a los individuos, pero administrativa y econmicamente dependen de recursos no pblicos. Finalmente, cabe preguntarse si se debe incluir el gasto administrativo, investigacin y rectora que soportan el diseo e implementacin de las polticas sociales. La informacin oficial de los pases no siempre es clara al respecto y la OECD (1996)17 no lo incluye, debido a que considera que este tipo de gasto no va directamente a los beneficiarios, Sin embargo, para que el anlisis sea realmente exhaustivo, dichos montos s deben ser considerados, clasificndolos luego segn las
16 17
Ministerio de Hacienda. Informes financieros, web. 2006. OECD, Labour market and social policy. Occasional papers N 17 Social Expenditure Statistics of OECD Members countries. Provisional version. Paris, 1996.
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dimensiones que ms abajo se presentan. En cambio, quedan fuera de esta medicin los gastos relativos a transacciones financieras, los pasivos, revalorizaciones y otro tipo de transaccin similares.
4.
La clasificacin del gasto social
Para la clasificacin del gasto pblico se utilizan diferentes enfoques, muchas veces complementarios. El Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas del FMI (EFP, 2001), concentra la clasificacin del gasto en los enfoques administrativo, econmico y funcional, que resultan ser los ms utilizados a nivel de finanzas pblicas. En conjunto, buscan determinar quien, cmo y para qu se destinan los recursos. La clasificacin administrativa, institucional, o por origen del gasto tiene por objeto facilitar el manejo y gestin administrativa de los recursos destinados a cada reparticin pblica. As, presenta los gastos de acuerdo a las unidades administrativas del Gobierno, es decir desde el punto de vista de quien ejecuta los recursos. La clasificacin econmica se refiere a una clasificacin del gasto segn la naturaleza de la transaccin, esto es, con o sin contraprestacin, con fines corrientes o de capital, clases de bienes y servicios obtenidos, y sector o subsector que recibe las transferencias. Generalmente se utiliza para identificar la naturaleza y los efectos econmicos de las operaciones del Gobierno. Permite identificar cmo se gastan los recursos pblicos: en el mantenimiento y operacin del sector pblico o en la inversin de capital y creacin de infraestructura. La clasificacin funcional o destino del gasto se refiere a la clasificacin del gasto segn las funciones de la administracin pblica, que es la norma internacional para clasificar los gastos de gobierno de acuerdo con propsitos generales para los cuales se realizan transacciones. Generalmente se utiliza para medir la asignacin de recursos por parte del Gobierno con el objeto de promover distintas actividades y objetivos. Pueden integrar las funciones, programas, actividades y proyectos a los que son destinados los recursos. Las diferentes formas de clasificacin no son excluyentes sino complementarias, vinculndose entre s para proporcionar informacin de mayor valor agregado. Cada enfoque se concentra en una aproximacin particular del presupuesto y su ejecucin, respondiendo a objetivos diferentes, pero que tienen conexin. Por ejemplo, un cruce entre informacin proveniente de la clasificacin administrativa y funcional permitira ilustrar que funciones, programas y/o actividades realizan determinados organismos del sector pblico. En el diagrama 3 se resumen estos modelos de clasificacin del gasto pblico. El mecanismo ms difundido para la clasificacin del gasto pblico social corresponde al enfoque funcional. En general, cuando los pases presentan sus estadsticas de gasto social lo hacen usando este enfoque de clasificacin, segn la funcin que cumplen lo recursos destinados de acuerdo a sus propios criterios y objetivos, por ejemplo, asuntos econmicos, educacin, salud y proteccin social. A partir de esta clasificacin, cada funcin puede desagregarse de acuerdo a la disponibilidad de datos en cada pas y/o necesidades de anlisis. Este ordenamiento permite observar la proporcin de recursos asignados a cada sector social, reflejando, en cierto modo, las prioridades de inversin del Gobierno y facilitando la identificacin del impacto de los recursos de acuerdo a los objetivos propuestos. Sin embargo, normalmente slo reflejan los gastos del gobierno y no del conjunto de los agentes que participan en el financiamiento y ejecucin de los recursos destinados a financiar los planes, programas y proyectos sociales.
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DIAGRAMA 3 CLASIFICACIN DEL GASTO PBLICO
Clasificacin administrativa Quin gasta los recursos?
Clasificacin econmica Cmo se gastan los recursos?
Clasificacin funcional Para qu se gastan los recursos?
Dependencias y entidades a las que se les asignan los recursos
Naturaleza econmica del uso de los recursos: gasto corriente y gasto de capital
Funciones programas, proyectos y actividades donde se aplican los recursos
Fuente: Manual sobre la clasificacin del gasto pblico federal en Mxico, programa de presupuesto y gasto pblico, CIDE, 2001.
Entre las clasificaciones internacionales que permiten unificar criterios, en lo relativo a temas sociales destaca el Clasificador de las Funciones del Gobierno (COFOG por sus siglas en ingls), elaborado por la OECD y publicado por la divisin de estadsticas de las Naciones Unidas en el ao 200018. Este clasificador est estructurado en tres niveles: divisiones, grupos y clases. Las divisiones pueden ser vistas como los objetivos generales o funciones del gobierno, en tanto los grupos y clases detallan los medios por los cuales se puede lograr tales objetivos. Las divisiones son diez: servicios pblicos generales, defensa, orden pblico y seguridad y asuntos econmicos, ms las siguientes seis que corresponden a funciones sociales: Salud: Considera los productos, tiles y equipo mdicos, servicios para pacientes externos, servicios hospitalarios, servicios de salud pblica, investigacin y desarrollo relacionados con la salud y las dems categora que no se encuentren especificadas en las categoras anteriores. Educacin: Considera enseanza preescolar y enseanza primaria, enseanza secundaria, enseanza postsecundaria no terciaria, enseanza terciaria, enseanza no atribuible a ningn nivel, servicios auxiliares de la educacin, investigacin y desarrollo relacionados con la educacin y finalmente una categora que incluya los servicios de educacin no incluidos anteriormente. Proteccin social: Incluye seguridad social del empleado y asistencia social general, destinada a cubrir el ingreso en casos de enfermedad e incapacidad, edad avanzada, suprstites o sobrevivencia, familia e hijos, desempleo, exclusin social n.e.p., investigacin y desarrollo relacionados con la proteccin social y otras funciones de proteccin social no especificadas anteriormente. Vivienda y servicios comunitarios: Contempla urbanizacin, desarrollo comunitario, abastecimiento de agua, alumbrado publico, investigacin y desarrollo relacionado con la vivienda y los servicios comunitarios y finalmente vivienda y servicios comunitarios no especificados anteriormente.
18
http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regct.asp.
37
Actividades recreativas, cultura y religin: Rene a servicios recreativos y deportivos, servicios culturales, servicios de radio y televisin y servicios editoriales, servicios religiosos y otros servicios comunitarios, Investigacin y desarrollo relacionados con esparcimiento, cultura y religin y las otras categoras no especificadas anteriormente. Proteccin del medioambiente: Considera la ordenacin de desechos, aguas residuales, reduccin de la contaminacin, proteccin de la diversidad biolgica y del paisaje, investigacin y desarrollo relacionado con la proteccin del medio ambiente, adems de una nueva categora que incluya aquellas actividades no especificadas en otra parte.
5.
Dimensiones de anlisis
Para tener un anlisis detallado y exhaustivo del gasto social, adems de las clasificaciones antes expuestas, se requiere considerar atributos relacionados con las caractersticas de la poltica social, sus objetivos, su modelo de gestin y grupos poblacionales a quienes son destinados los recursos. Con este fin, a continuacin se presenta una lista de dimensiones que sera recomendable considerar: Funcin: En concordancia con las divisiones del COFOG, aqu se incluyen las siguientes funciones: educacin, salud, proteccin social, vivienda, agua potable y alcantarillado, deporte y recreacin, proteccin del medioambiente entre otros19. Aun cuando a primera vista los lmites parecen claros, no siempre es tan fcil diferenciar el gasto social destinado a una dimensin especfica, particularmente en los casos de programas y proyectos integrales que contienen ms de un objetivo de impacto. Ejemplos de ello son: los programas de nutricin infantil y escolar, que tienen impactos tanto en nutricin, salud y educacin, abastecimiento de agua y servicios de alcantarillado y el alumbrado pblico con energas renovables. Esto debe tenerse presente al momento de agruparlas a fin de no producir doble contabilidad. Sector social: No todas las funciones indicadas tienen una traduccin directa con una unidad administrativa a cargo. Una unidad puede tener varias funciones y viceversa. Los sectores que ms se relacionan con las funciones sociales antes indicadas son: educacin, salud, desarrollo social, trabajo, vivienda, obras pblicas. Complementariamente, puede haber unidades que aparentemente no tienen relacin con los temas sociales, as por ejemplo, las actividades de educacin bsica y media que se ejecutan en mbito de las fuerzas armadas forman parte de la funcin educacin aun cuando presupuestariamente aparezcan en instituciones de la defensa. Receptores: La identificacin de quienes reciben los bienes y servicios que se distribuyen es central para profundizar el anlisis. Estos se pueden agrupar segn nivel de ingresos, edad, localizacin geogrfica, sexo, grupo cultural-tnico u otra caracterstica. Cabe destacar que los receptores, o beneficiarios, pueden no necesariamente coincidir con la poblacin objetivo definido en los programas y proyectos sociales. Para avanzar en ello se requiere contar con el anlisis de la focalizacin que normalmente se hace en las evaluaciones de procesos y de impacto. Tipo de productos: Para un mismo objetivo de impacto se pueden destinar distintos bienes o servicios, a la vez que stos pueden generar impacto en distintas dimensiones sociales. Por tal motivo, para un correcto anlisis de los procesos de gestin social, se requiere la
19
Para mayor detalle sobre el lmite de cada una de las categoras consideradas, ver anexo 1.
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mayor especificidad posible de informacin sobre los tipos de productos que son financiados con el gasto social. La variedad de tipos de productos no es finita, por lo que categorizarlos puede resultar restringido. Sin embargo, algunos se pueden agrupar al interior de cada funcin. As por ejemplo, en salud se pueden agrupar por servicios de atencin primaria, secundaria o terciaria, intervenciones quirrgicas, vacunaciones, campaas comunicacionales, etc. Fuente de financiamiento: ingresos del gobierno (central, regional y/o local), transferencias de privados al gobierno, fundaciones o corporaciones sin fines de lucro, inversin privada en empresas que ofrecen servicios sociales en el mercado o va concesiones, financiamiento total o parcial de los hogares como beneficiarios o demandantes de servicios va pago de servicios y/o seguros, crditos internos o externos y transferencias del exterior. Esta dimensin permite conocer el peso que tienen los componentes contributivos y no contributivos, obligatorio y voluntario, de capitalizacin individual y fondos solidarios, etc. Agente ejecutor: gobierno general, sociedades privadas no financieras, instituciones sin fines de lucro (fundaciones, ONGs y asociaciones de la sociedad civil), organismos internacionales y hogares. As, al hablar de gasto social no corresponde referirse exclusivamente al GPS sino al que es financiado y ejecutado por los distintos agentes: pblicos, privados, internos o externos, como se plantea en la nueva definicin presentada en la seccin 3 de este captulo, cuyo fin es la satisfaccin de necesidades sociales. La clasificacin conjunta de fuente de financiamiento y ejecutor permite a su vez identificar los flujos de recursos entre los distintos agentes. Destino: Coincidente con la lgica del proceso productivo de la gestin social, la operacionalizacin de la poltica social conlleva la implementacin de procesos principales y de apoyo, en los cuales participan distintas unidades administrativas. As, cabe distinguir entre el gasto social destinado a los procesos de produccin de bienes y servicios y el utilizado por las unidades dedicadas en aquellos procesos que permiten mantener la infraestructura organizacional de base, como son los que suponen las funciones de rectora, supervisin, asesora, etc. Consecuente con ello, el gasto social total (bruto) se puede desagregar entre gasto social destinado a la produccin (o neto) y al apoyo administrativo. En caso de no contar con informacin primaria que permita determinar el destino de los recursos en cada uno de los procesos, el gasto social efectivo se puede estimar en base al valor econmico que representan los productos a la luz del precio que tienen estos en el mercado. Si el mercado presenta distorsiones por subsidios u otros, stos debern ser utilizados para ajustar dicha estimacin. Partida de costos: De acuerdo al tipo de insumos adquiridos con los recursos del gasto social, stos se pueden diferenciar entre aquellos destinados a la inversin en bienes de capital y los de operacin, o gastos corrientes. Objetivo de impacto: Cada una de las funciones indicadas puede tener distintos objetivos de impacto, por ejemplo morbilidad y mortalidad en salud, nivel y calidad en educacin, etc. Esta categorizacin no es finita y por tanto no cabe definirla ex-ante, a la vez que progresivamente se avanza en la implementacin de polticas integrales que contienen distintos objetivos. Sin embargo, avanzar en ella es central para un anlisis adecuado de los resultados.
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III. Marco metodolgico
En este captulo se define el qu y cmo medir el gasto social, describiendo de manera detallada los pasos requeridos para contar, de la forma ms eficiente posible, con estimaciones confiables y comparables. As, a continuacin se presentan tanto el modelo general de anlisis con sus opciones metodolgicas, como el universo de informacin y unidad de anlisis, con los que se delimita el mbito de estudio, y las definiciones operacionales del modelo, con los correspondientes instrumentos y procesos requeridos para la recoleccin de informacin y produccin de indicadores para anlisis del gasto social, basndose en los datos disponibles en la mayora de los pases de la regin.
1.
El modelo de anlisis
Un sistema integral para el anlisis y evaluacin de la gestin social requiere complementar la informacin de gasto social con indicadores especficos sobre la situacin social de la poblacin y los resultados de la gestin de programas asociados a cada funcin de la poltica social, desagregadas por rea geogrfica y nivel administrativo, a fin de permitir relacionar de la manera ms confiable ambos componentes. La informacin social y resultados de gestin se encuentran principalmente en los sistemas de informacin de beneficiarios y de monitoreo, evaluaciones de procesos y evaluaciones de impacto de programas y proyectos especficos, as como de censos, encuestas de hogares, encuestas especializadas y registros administrativos.
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Aun cuando en este documento no se profundiza en esta dimensin del anlisis, es imprescindible tenerla presente para tener una visin completa de la gestin. Para la medicin y anlisis del gasto social, dados los avances en calidad, especificidad y cobertura que han tenido los sistemas de informacin macroeconmica en la regin y a fin de trabajar de manera eficiente y con una adecuada capacidad de comparacin entre los pases, se plantea un modelo inspirado en el desarrollo que presentan las cuentas satlite, las que tienen por objetivo ampliar la capacidad analtica de la contabilidad nacional a determinadas reas de inters social, sin recargar o deformar el marco central. As, se propone la explotacin conjunta de las Estadsticas de Finanzas Pblicas (EFP) y del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), a fin de aprovechar el enfoque de clasificacin funcional de las primeras y la mayor capacidad de desagregacin del segundo, incorporando no slo los gastos del gobierno general sino tambin los referidos al financiamiento de los otros agentes, particularmente los recursos referentes a las instituciones sin fines de lucro y organismos internacionales que no forman parte del presupuesto nacional.
DIAGRAMA 4 MODELO DE ANLISIS DE LA GESTIN SOCIAL
Informacin de finanzas pblicas EFP Anlisis del gasto social
Estadsticas nacionales de ingresos y gastos SCN Anlisis de la gestin social
Censos y encuestas
Anlisis de los impactos Evaluaciones de programas
El nivel de especificidad al cual trabajar en cada pas, depender de la disponibilidad de informacin. En la medida que en los pases se avanza en el desarrollo de cuentas satlite de algunos sectores sociales, este trabajo se hace ciertamente ms fcil. Esto ocurre por ejemplo, en salud, que a nivel regional ha tenido un importante avance. Otros sectores, como el de la seguridad social, en que la articulacin pblico-privada tiene distintas versiones en la regin, presentan un desafo que requiere el desarrollo de metodologas especficas, pero ya con la integracin del SCN y el EFP es posible mejorar significativamente la capacidad de anlisis. A continuacin se hace una descripcin del Sistema de Cuentas Nacionales y del Manual de las Finanzas Pblicas, luego se desarrollan los distintos pasos de operacionalizacin de la propuesta de medicin de gasto social.
42
1.1 Sistema de Cuentas Nacionales

Existen diversas formas de presentar y tratar la informacin macroeconmica, las que nacieron en pocas y por necesidades bien distintas y que, por tanto, persiguen diferentes objetivos. No obstante, tras variados intentos de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico y Naciones Unidas, han conseguido una adecuada integracin de la mayora de ellos, buscando una complementariedad y apoyo comn. Los distintos sistemas de cuentas econmicas aparecidos tras la II Guerra Mundial de la mano de la Macroeconoma moderna se han propuesto resumir y presentar bajo distintas metodologas: cuentas nacionales, tablas input output, cuentas financieras, cuentas satlites, cuentas trimestrales y regionales entre otros. En definitiva, articular las grandes cifras del pas o regin bajo un contexto de comparabilidad entre las naciones o grupos de naciones. El trabajo desarrollado por ms de ochenta aos, ha conseguido que hoy da el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN), sea el instrumental ms completo que permita conocer y entender la economa de un pas, as como tambin su desarrollo histrico. Este sistema est formado por un conjunto coherente, sistemtico e integrado de cuentas macroeconmicas basados en conceptos, definiciones, clasificaciones y reglas contables aceptadas internacionalmente. Este sistema ofrece un marco contable amplio dentro del cual se puede elaborar y presentar datos econmicos en un formato destinado al anlisis econmico, el cual es de mucha utilidad tanto para el sector pblico, privado como tambin para los organismos internacionales, para la toma de decisiones y la formulacin de la poltica econmica.
RECUADRO 1 BREVE HISTORIA DEL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES

El inters oficial por la comparacin de las estadsticas econmicas se remonta al menos a 1928, cuando la Liga de las Naciones realiz una Conferencia Internacional sobre Estadsticas Econmicas con el objetivo de incentivar la elaboracin de esa clase de estadsticas y la adopcin de mtodos uniformes para la presentacin de resultados. Como corolario de la conferencia se estableca que la comparabilidad internacional deba ser un objetivo y se pide a los pases considerar la ampliacin del mbito de las estadsticas oficiales con el fin de facilitar la elaboracin de estimaciones del ingreso nacional en forma peridica. Al trmino de la Segunda Guerra Mundial hubo una necesidad inmediata de mediciones comparables del ingreso nacional como base para la distribucin de los gastos de las organizaciones internacionales. Para cumplir con esta necesidad, la Liga de Naciones convoc a un grupo de expertos, que elabor un informe denominado Measurement of National Income and the Construction of Social Accounta que se conoce como el origen del Sistema de Cuentas Nacionales. En el apndice de este informe Definicin y medicin de la renta nacional y de los totales nacionales relacionados, se mostraba la forma de obtener el ingreso nacional y el producto nacional bruto seleccionando y combinando algunas transacciones del sistema econmico, y la manera de presentar la interdependencia entre dichas transacciones. Este mtodo, denominado de contabilidad social, discrepaba con el enfoque centrado en la obtenci6n de solo el ingreso nacional que se obtena hasta esa fecha. Este trabajo se convirti en la base del trabajo de los aos siguientes. En los primeros aos de la posguerra exista un cmulo de experiencia y desarrollo en cuentas nacionales, es as como los totales y la apertura por industrias de origen, tipo de ingreso y categoras de gasto fueron un importante aporte para el anlisis de las tendencias: econmicas, inflacionarias y deflacionarias, efectos de la ayuda exterior y en general los factores que determinaban el empleo y la actividad econmica. En 1950 la oficina de estadsticas de Naciones Unidas consigui reunir estimaciones, de los pases, sobre ingreso nacional entre los aos 1938-1948 para un conjunto de 41 pases. En ese mismo ao la Organizacin de Cooperacin Econmica Europea (OCEE) publicb un conjunto de cuentas preparadas por un grupo investigador en materia de Cuentas Nacionales que buscaba promover la comparabilidad de las estadsticas de cuentas nacionales entre sus pases miembros. A partir de esta experiencia, apoyada por comentarios y nuevas investigaciones se public en 1952 Un Sistema Estandarizado de Cuentas Nacionales que logr establecer un conjunto de cuadros estndar para la presentacin de la informacin contable nacional, adems de relacionar las partidas de los cuadros en un sistema articulado de cuentas, definiendo y clasificando dichas partidas.
(Contina)
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RECUADRO 1 (Conclusin)
En forma paralela, Naciones Unidas a travs de su oficina de estadsticas, recomendaba continuar trabajando para conseguir una base estndar para la presentacin de resultados, el cual se obtuvo a partir de la creacin de un grupo de expertos que trabajaron en el tema y que public en el ao 1953 Un sistema de Cuentas Nacionales y sus correspondientes cuadros estadsticos, este informe present un conjunto de cuentas que se apoyaban en una estructura subyacente de cuentas de produccin, consignacin, conciliacin del capital y transacciones con el exterior para tres sectores: empresas, instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares y el gobierno general. En este informe se reconoca la importancia de la armonizacin de las normas estadsticas internacionales, se destacaba el cuidado que se deba tener al elaborar cuentas nacionales en el sentido de asegurar la consistencia con las definiciones y clasificaciones utilizadas y recomendadas por otros organismos como por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional y la Organizacin de Cooperacin Econmica Europea. Posterior a la publicacin de este documento de 1953, hubo nuevas versiones las cuales incluan actualizaciones y nuevas investigaciones sobre el mismo tema. En 1968, la Comisin de Estadsticas aprob un nuevo Sistema de Cuentas Nacionales revisado, el cual mostraba importantes avances. El primero se refera al mayor detalle de las cuentas que permita responder de mejor forma a las crecientes necesidades de anlisis econmico. Muchos pases elaboraban cuentas de insumo-producto, cuentas de flujos, pero muy pocos iban en direccin a los balances, eso s se prestaba mucha atencin a la medicin a precios constantes. El segundo gran avance de esta revisin, corresponde a la construccin de modelos econmicos desagregados como una ayuda para el anlisis y la poltica econmica. A raz de estos avances, se consigui que el Sistema de Cuentas Nacionales incorporara ampliaciones en la estructura de sus cuentas, las cuales corresponden a: desagregar la cuenta de produccin en cuentas de insumoproducto; desagregar el prstamo o endeudamiento neto en flujo financiero de los sectores; dividir las cuentas de ingreso y gastos y de capital de la nacin para mostrar la cuenta de los sectores y finalmente incorporar los balances para los sectores institucionales. Tambin incorpor nuevas clasificaciones de las actividades del gobierno general y de las instituciones sin fines de lucro y de las transferencias. Cuando la Comisin de Estadsticas aprob el SCN 1968 pidi a los pases que realizan un estudio y un informe sobre los progresos en la aplicacin del nuevo sistema y las dificultades en su aplicacin. A partir de este informe se celebr una serie de reuniones con el objeto de revisar los alcances de este informe, en este contexto, en 1985 la Comisin de Estadsticas confi al grupo Intersecretarial de Trabajo sobre Cuentas Nacionales, compuesto por: Eurostat, Fondo Monetario Internacional, Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico, la Divisin de Estadsticas y las Comisiones Regionales de las Naciones Unidas y el Banco Mundial, la planificacin de un programa de trabajo y el acuerdo para la participacin de expertos procedentes de sus oficinas. Entre los aos 1986-1989 se reuni este grupo de expertos para debatir los siguientes temas: estructura del Sistema de Cuentas Nacionales, comparaciones de precios y cantidad, sector externo, sector hogares, sector pblico, cuentas de produccin y cuentas de insumo-producto, flujos financieros y balances y finalmente la reconciliacin entre el sistema de cuentas nacionales y el Sistema de Balances de la Economa Nacionalc, producto de estas reuniones, en 1991 la Comisin de Estadsticas dispuso de un borrador provisional del Sistema de Cuentas Nacionales revisado. Durante un seminario interregional se concluy que las consideraciones presentadas en el borrador constituan mejoras sustantivas respecto del sistema de 1968. A partir de ello, la Comisin de Estadsticas recomend unnimemente la adopcin de este borrador como el nuevo sistema de cuentas nacionales 1993. Fuente: Elaborado a partir del SCN 1993. Naciones Unidas, Sistema de Cuentas Nacionales 1993 ISBN 92-1-361164-1.
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Measurement of National Income and the Construction of Social Account. Studies and Reports on Statistical Methods N 7. Naciones Unidas. A Simplified System of National Account. Organizacin de Cooperacin Econmica Europea. Pars, 1950. Basic Principles of the System of Balances of the National Economy. Serie F N 17. Naciones Unidas.
El SCN contempla la medicin de la economa tradicional de un pas, bajo un esquema de marco central, enfocado en el estudio de la produccin. La forma en la cual se compilan los datos corresponde a un formato de clasificacin exhaustivo y mutuamente excluyente para cada transaccin, segn unidad, producto y finalidad. Este tipo de estructura, no permite cubrir, en forma simultnea otros enfoques ni permite incorporar nuevas temticas a este sistema, por ejemplo: investigacin y desarrollo, aspectos medio ambientales, aspectos sociales, entre otros. Sin embargo, esta limitante es subsanada a travs de las cuentas satlites. A continuacin se hace una descripcin de la estructura central y aspectos generales del marco central y las cuentas satlites.
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El marco central Este marco central del SCN registra flujos y stocks econmicos en una serie ordenada de cuentas que describen el ciclo econmico desde la produccin hasta la acumulacin en forma de activos, en el cual la informacin es expresada en moneda corriente y constante20, valorada a precios bsicos, de productor y comprador:
Los precios bsicos reflejan el valor neto del costo de produccin ms ganancias del productor, sin los impuestos netos de subvenciones sobre productos. Estos reflejan los costos incurridos por el productor para generar su oferta y, por tanto, tienen implcitos los impuestos a la actividad como timbres y estampillas, patentes y contribuciones y las subvenciones a la actividad. En tanto, los precios de productor corresponden a los precios bsicos ms los impuestos sobre los productos menos las subvenciones sobre los productos. Los impuestos sobre los productos se refieren a impuesto especfico como por ejemplo, al tabaco, combustible, entre otros, de origen nacional o importado. Las subvenciones se dan en servicios especficos, por ejemplo, en la educacin. El Impuesto al Valor Agregado (IVA) se excluye en la valorizacin a precios de productor, puesto que el sujeto gravado no es la actividad sino el consumidor final o la actividad exenta de pago de impuesto y que, por ende, debe cargar el impuesto a sus costos. Finalmente, los precios de comprador, usuario o mercado, corresponden al precio de mercado de los bienes y servicios. Consideran, por tanto, el precio productor ms el IVA no deducible y los mrgenes de distribucin. El registro estructurado de cada una de las transacciones sigue un orden lgico de la vida econmica, proporcionando los agregados necesarios para el estudio de una actividad, un sector institucional o bien la economa en su totalidad. El sistema de cuentas se puede separar en tres grandes grupos: Cuentas Corrientes21: Contempla las cuentas de: produccin, generacin, distribucin y redistribucin del ingreso como tambin la de utilizacin, en forma de consumo final22. El detalle de las cuentas se encuentra en el anexo 2. Acumulacin: Incluye los diversos componentes de las variaciones de activos y pasivos, lo que permite registrar las variaciones del patrimonio neto (diferencia entre los activos y pasivos). Balances: Muestran el total de activos y pasivos al principio y al final de un perodo contable. El sistema de cuentas es muy rico y detallado en contabilidad econmica, la que va mucho ms all de una secuencia de cuentas, contiene otros cuadros que no pueden incluirse en las cuentas principales o que presentan informacin en un formato alternativo, mucho ms provechoso para diversos anlisis. Entre estos se destacan: Secuencia de Cuentas: Se refiere a la presentacin de las Cuentas Corrientes y de acumulacin por actividades econmicas, mostrando los agregados resultantes en cada una de ellas. Cuentas Integradas: Corresponde a la presentacin en un sola cuadro de todas las cuentas por sectores institucionales, del total de la economa nacional y del resto del mundo.
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Se mide respecto del ao base considerado en las cuentas nacionales. Mayor detalle del contenido de estas cuentas se presenta en el anexo 2. La cuenta de utilizacin del ingreso es el nexo que conecta las cuentas corrientes y las de acumulacin.
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Matrices de Oferta y Utilizacin: Es la presentacin de algunos agregados en dos cuadros. En uno de ellos se presenta la oferta nacional y en el segundo el destino de esta oferta. En cada uno de estos cuadros, en las filas se ubican los productos (bienes o servicios) y las columnas contienen las actividades econmicas y/o sectores institucionales.
Las cuentas satlites Nacen para cubrir la necesidad de ampliar la capacidad analtica de la contabilidad nacional a determinadas reas de inters social, sin sobrecargar o alterar el marco central. Para ello, en el SCN 1993 se propone desarrollar un sistema complementario de anlisis ms especfico, pero que al mismo tiempo tenga gran afinidad con el marco conceptual y el sistema de clasificadores que se utilizan en la elaboracin de su marco central de informacin macroeconmica.
Segn Isa, Ortzar y Quiroga (2005) las cuentas satlites permiten normalmente: Proporcionar informacin adicional, de carcter funcional o de entrecruzamientos sectoriales, sobre determinados aspectos sociales. Utilizar conceptos, clasificaciones y/o marcos contables complementarios o alternativos cuando se necesita introducir dimensiones adicionales en el marco conceptual de las cuentas nacionales. Ampliar los costos y beneficios de las actividades humanas. Ampliar el anlisis de los datos mediante indicadores y agregados pertinentes. Vincular las fuentes y el anlisis de datos fsicos con el sistema contable monetario. El marco de las cuentas satlite es mucho ms exigente en cuanto a la integracin de datos fsicos y monetarios, y por ende en el registro de los precios de mercado involucrados o de los costos reales de prestacin cuando se trata de asistencia social. En este sentido, al desarrollarse en un campo ms especfico, stas se constituyen en un instrumento de coordinacin y de validacin estadstica. Las cuentas satlites permiten ampliar el anlisis en los siguientes aspectos: Produccin: por lo general se recurre a una clasificacin ms detallada de las actividades y se especifican aquellas de ndole auxiliar. Tambin se identifican con mayor precisin los productos y servicios prestados, tanto en trminos fsicos como valorados, pudiendo incluso realizar agrupaciones de ramas de actividad que estn en distintos grupos de la Clasificacin Internacional Industrial Uniforme, ms conocida como CIIU, pero que conforman un conjunto econmico que funciona fuertemente integrado. Ingresos primarios y transferencias: En la presentacin del SCN muchas transferencias se consolidan, pero cuando se trabaja con mayor nivel de detalle es necesario que se expliciten, es decir, se muestre las transferencias entre una y otra entidad diferenciando si es pblica o privada y cul es el objetivo de la transferencia (sala cuna, programa del adulto mayor, etc.) para que se evidencie su real trascendencia. Tambin se puede realizar una presentacin ms detallada del factor trabajo en trminos de la calificacin e ingresos primarios percibidos, las formas de contratacin y otros aspectos relacionados con el capital humano comprometido. Utilizacin de los bienes y servicios: en este mbito, se puede lograr una mejor tipificacin de los usuarios finales, agrupando a los usuarios por nivel socioeconmico, grupos de edad, nivel educacional, etc. Tambin se puede lograr una mejor especificacin de los bienes y servicios que conforman el consumo habitual, o que constituyen incrementos del capital humano. Un aspecto de gran inters es que posibilitan una mejor
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interpretacin del consumo y la inversin, y, como contrapartida, del ahorro o desahorro, y brindan tambin una visin acerca de los procesos involucrados en la produccin. Incorporacin de nuevos agregados analticos: se puede introducir un conjunto de agregados que permiten captar de mejor forma la magnitud de los recursos que una economa est asignando al campo especfico bajo anlisis. Si bien este tipo de cuentas se trabajan en forma separada del marco central, deben mantener conexin con este sistema, por lo que siempre se deber incluir un cuadro que muestre la relacin entre los principales agregados obtenidos de esta forma con los agregados que se obtiene en el marco central. Este tipo de sistema complementario se ha aplicado al sector ambiental, turismo, educacin y salud, incluso, se ha llegado trabajar con cuentas de recursos especficos como es el caso de las cuentas satlites de agua y del trabajo no remunerado.
1.2 Sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas

El sistema de Estadsticas de las Finanzas Pblicas (EFP), tiene por finalidad entregar indicadores que permitan a las autoridades encargadas de formular las polticas y a los investigadores, contar con informacin coherente y sistemtica sobre la evolucin de las operaciones financieras y la situacin de liquidez del sector gobierno general o sector pblico. El marco sobre el cual se sustentan las estadsticas de las finanzas pblicas permite analizar las operaciones de un sector especfico de gobierno, transacciones entre diferentes niveles de ste, as como tambin la totalidad del gobierno general. La forma ms eficiente de definir y medir partidas de resultados (resultado operativo neto, prstamo/endeudamiento neto y la variacin del patrimonio neto) es a travs del marco contable integrado y con un alcance general que es el que se propone en el sistema de las finanzas pblicas. La informacin detallada de este sistema, permite hacer anlisis especficos de las operaciones del gobierno, permite hacer un anlisis del tipo de tributacin, gastos por determinados servicios sociales o sobre el endeudamiento del gobierno. Uno de los aspectos que muestra el Manual de las Finanzas Pblicas 2001 (MEFP 2001) elaborado por el Departamento de Estadstica del FMI23 se refiere a la armonizacin de las estadsticas de las finanzas pblicas con el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 1993). La armonizacin entre sistemas estadsticos macroeconmicos permite que los datos obtenidos a travs del primero puedan combinarse con los obtenidos mediante otros sistemas para evaluar los desarrollos en el sector gobierno general o el sector pblico con relacin al resto de la economa. Por otro lado, el uso de normas reconocidas a nivel internacional, permite utilizar las estadsticas obtenidas de las finanzas pblicas para efectuar anlisis comparativos de las operaciones del gobierno entre los diferentes pases. La definicin de sector pblico y gobierno general24 considerada en el MEFP 2001 corresponde a la definicin utilizada en el SCN 1993, la que se basa en las unidades institucionales que los integran (unidades econmicas que tienen capacidad, por derecho propio, de poseer activos, incurrir en pasivos, realizar actividades econmicas y transacciones con otras entidades). A travs de las EFP se registran dos clases de flujos: transacciones y otros flujos econmicos. El primer caso corresponde a interacciones entre dos unidades institucionales que tienen lugar por mutuo acuerdo: ingresos, gastos, adquisicin neta de activos no financieros,
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Este manual, actualiza la edicin 1986 del Manual de estadsticas de las finanzas pblicas (MEFP 1986). El sector pblico incluye al gobierno general y a las empresas pblicas.
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adquisicin neta de activos financieros o adquisicin neta de pasivos. En el segundo de ellos, considera las variaciones en los precios y otra diversidad de hechos econmicos que afectan la tenencia de activos y pasivos25. El hecho de que las transacciones y otros flujos econmicos reciban un tratamiento integral permite conciliar un balance de apertura y de cierre. Es decir, los saldos de un tipo de activo o pasivo al inicio de un perodo contable ms las variaciones de saldo como resultado de transacciones u otros flujos econmicos corresponden al saldo final del perodo. Como se mencion anteriormente, el MEFP 2001 es una actualizacin del MEFP 1986. Esta nueva forma de recopilar y presentar la informacin de las finanzas pblicas difiere en forma importante del antiguo manual en los siguientes aspectos: Cobertura: La actual cobertura del gobierno general se basa en la definicin contenida en el SCN 1993, donde los sectores se definen sobre la base de las unidades institucionales que la integran. Anteriormente, la cobertura se defina con un criterio de quin efectuaba el gasto lo que permita la inclusin de cualquier transaccin efectuada por unidades que, siendo parte del sector pblico, no forman parte del gobierno general y realizaban funciones de gobierno. Registro: Los flujos se registran en base devengada, lo que significa que stos se registran en el momento en que el valor econmico se crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue, en tanto en el antiguo manual se registraba en el momento de recibir o entregar en efectivo. Utilizar la base devengada considera tambin las transacciones no monetarias, en cambio en el antiguo sistema se registraban como partidas informativas. Valoracin: Los flujos, activos, pasivos y patrimonio neto se valoran a precios de mercado. En el caso de la deuda, se considera el registro del valor nominal como de los ttulos como partida informativa. Este registro en el antiguo manual se consideraba el valor de la deuda como el monto que el gobierno estaba obligado a pagar al momento del vencimiento, que puede diferir del valor nominal. Balances: Este manual contempla la presentacin de los balances completos, que comprenden los saldos de activos no financieros y financieros, pasivos y patrimonio neto. En cambio, el antiguo sistema consideraba el saldo de determinadas deudas. Integracin de saldos y flujos: La posibilidad de registrar en forma completa las transacciones y los otros flujos econmicos, permite integrar en forma plena los flujos y saldos y as conciliar las diferencias entre los balances de apertura y de cierre. Antiguamente, esta conciliacin no era posible sin la obtencin de informacin complementaria. Marco analtico: En el nuevo sistema se han incorporado nuevas partidas de resultado, ya que en el anlisis del gobierno general se considera una variedad de factores y que cada uno de ellos por s solo no son suficientes. En muchas ocasiones no basta por si sola la informacin transacciones econmicas, sino que se requiere de informacin adicional de todas actividades de las diversas instituciones, como tambin es necesario contar con antecedentes sobre las corporaciones pblicas a fin de reflejar el nivel y variaciones de la propiedad del capital social de las corporaciones pblicas en poder de las unidades del gobierno general. La forma en la cual se estructura la informacin de las finanzas pblicas es a travs de: el estado de operaciones del gobierno, el estado de otros flujos econmicos y el balance. Adems
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Prdidas catastrficas, cancelacin contable de deuda, por mencionar algunas.
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considera el estado de fuentes y uso de efectivo, informacin de mucha importancia para saber acerca de la liquidez. El estado de operaciones del gobierno es un resumen de las transacciones del gobierno general en un determinado perodo contable. Las transacciones muestran las variaciones en los saldos que se producen a travs del intercambio (convenido) entre unidades institucionales. En su conjunto, las transacciones constituyen la mayor parte de la ejecucin de la poltica fiscal, las cuales se muestran en el cuadro 4.
CUADRO 4 DETALLE DE LAS TRANSACCIONES DEL ESTADO DE OPERACIONES DEL GOBIERNO

Transacciones que afectan el patrimonio neto Ingreso Impuestos Contribuciones sociales Donaciones Otros ingresos Gasto Remuneracin a los empleados Uso de bienes y servicios Consumo de capital fijo Intereses Subsidios Donaciones Prestaciones sociales Otros gastos Resultado operativo neto/bruto Transacciones en activos no financieros Adquisicin neta de activos no financieros Activos fijos Variacin en las existencias Objetos de valor Activos no producidos Prstamo neto/endeudamiento neto Transacciones en activos y pasivos financieros (financiamiento) Adquisicin neta de activos financieros Internos Externos Pasivos netos incurridos Internos Externos Fuente: Manual de las Finanzas Pblicas 2001, pg. 43.
El resultado operativo neto es un indicador que permite analizar la viabilidad de las operaciones del gobierno. En tanto el prstamo/endeudamiento neto muestra el grado en que el gobierno est poniendo a disposicin de otros sectores de la economa sus recursos o bien el grado en el cual el gobierno est haciendo usos de los recursos generados por otros sectores, en este sentido este indicador representa la repercusin financiera que tiene la actividad del gobierno en el resto de la economa.
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Por su parte, el estado de otros flujos econmicos muestra las circunstancias que tienen un impacto sobre el patrimonio neto, pero que no tienen su origen en las transacciones del gobierno. El detalle de estos acontecimientos se muestra en el cuadro 5.
CUADRO 5 DETALLE DE LOS OTROS FLUJOS ECONMICOS
Variacin en el patrimonio neto como resultado de otros flujos econmicos Activos no financieros Ganancias y prdidas por tenencia Otras variaciones en el volumen Activos financieros Ganancias y prdidas por tenencia Otras variaciones en el volumen Pasivos Ganancias y prdidas por tenencia Otras variaciones en el volumen Fuente: Manual de las Finanzas Pblicas 2001. Pg 49.
Las ganancias o prdidas por tenencia reflejan los cambios en los activos y pasivos debido a modificaciones en los precios, los que pueden corresponder a variaciones del tipo cambio, en el nivel general de precios o bien en los precios relativos. Por su parte, las variaciones en el volumen no tienen su origen en transacciones, sino que se deben a otras razones, como son: terremotos, inundaciones, guerra u otras catstrofes, descubrimiento y/o agotamiento de activos del subsuelo, definicin de una nueva estructura como monumento histrico, crecimiento natural de los recursos biolgicos no cultivados y tambin debido a reclasificaciones de algunas instituciones de gobierno que adquieren la suficiente independencia que pasan a formar una cuasicorporacin o viceversa. Finalmente, los balances muestran los saldos de los activos y pasivos al final de un perodo contable. El contenido de un balance se presenta en el cuadro 6. La forma en la cual se registra la informacin pudiera determinarse sobre cuatro bases: vencimiento, compromiso, caja, devengada y de pago. En el caso de la base de vencimiento de pago los flujos que dan lugar a pagos en efectivo se registran en el ltimo momento en que pueden pagarse sin incurrir en gastos adicionales o sanciones, o si tienen lugar antes del vencimiento, en el momento en que se efecta el pago en efectivo. Para la base compromiso, los flujos se registran cuando una unidad del gobierno general se compromete a una transaccin. La base caja registra los flujos en el momento en que se recibe o se desembolsa efectivo. Finalmente, en la base devengada los eventos econmicos se registran en el perodo en el que ocurren, independientemente de que se haya efectuado o est pendiente el cobro o el pago de efectivo. La consideracin de este nuevo sistema de recopilacin de informacin de las finanzas pblicas, al ser reciente, implica que muchos pases de la regin estn en la fase de revisin o de adopcin inicial. Sin embargo, su uso se considera viable ya que la adopcin en este perodo puede incorporar algunas aperturas de informacin que ayuden a la medicin de gasto social que es el objetivo que se persigue.
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CUADRO 6 DETALLE DE LAS PARTIDAS DE UN BALANCE

Balance de apertura Patrimonio neto Activos no financieros Activos fijos Existencias Objetos de valor Activos no producidos Activos financieros Internos Billetes y monedas y depsitos Valores distintos de acciones Prstamos Acciones y otras participaciones de capital Reservas tcnicas de seguros Derivados financieros Otras cuentas por cobrar Externos Billetes y monedas y depsitos Valores distintos de acciones Prstamos Acciones y otras participaciones de capital Reservas tcnicas de seguros Derivados financieros Otras cuentas por cobrar Oro monetario y DEG Pasivos Internos Billetes y monedas y depsitos Valores distintos de acciones Prstamos Acciones y otras participaciones de capital (solo corporaciones pblicas) Reservas tcnicas de seguros Derivados financieros Otras cuentas por pagar Externos Billetes y monedas y depsitos Valores distintos de acciones Prstamos Acciones y otras participaciones de capital (solo corporaciones pblicas) Reservas tcnicas de seguros Derivados financieros Otras cuentas por pagar Fuente: Manual de las Finanzas Pblicas 2001. Pg. 51 Balance de cierre
1.3 Integracin de ambos sistemas estadsticos para estimar el gasto social

Previo a la integracin de ambos sistemas, es importante revisar algunas caractersticas de cada uno de los ellos. En el cuadro 7, es posible advertir que de ambos sistemas recopilan estadsticas econmicas, sin embargo, el SCN contiene informacin tanto de los agentes privados como pblicos. En el caso del SCN la clasificacin funcional del gobierno se utiliza para distinguir entre el gasto de gobierno en servicios individuales y colectivos. Al disponer del consumo individual por
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finalidad se pueden distinguir los gastos en salud, enseanza y otros, como se detalla ms adelante en el cuadro de la Demanda final. En tanto, la clasificacin funcional de las Estadsticas de las Finanzas Pblicas tiene por objeto presentar explcitamente el gasto para cada una de las funciones que realizan los gobiernos, la que corresponde al COFOG de acuerdo a las recomendaciones del MEFP 2001.
CUADRO 7 CARACTERSTICAS DEL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES Y FINANZAS PBLICAS
Sistema de cuenta nacionales Agente Pblico Privado Clasificacin Econmica Clasificacin Funcional Apertura de la informacin social Agregada Detallada Contexto Econmico Global Oportunidad de la informacin Fuente: Elaboracin propia. Estadsticas de las finanzas pblicas
Otro aspecto interesante de integrar ambos sistemas, es el aporte de cada uno en cuanto a exhaustividad y nivel de detalle. Por un lado, en las cuentas nacionales se puede analizar la totalidad del sistema econmico de un pas, del cual el gobierno representa una actividad, lo que permite que, al vincularse al SCN, los resultados de la medicin del gasto social se pueden analizar dentro del contexto de la economa global de cada pas. Por otro lado, las EFP permiten revisar la informacin del sector pblico tanto a nivel agregado (ministerios) como tambin el detalle por institucin, a diferencia de las cuentas nacionales que analizan la actividad de servicios de gobierno como un todo, restringiendo las aperturas de otras funciones pblicas, salvo para el ao base en que se pueden abrir algunas funciones, como por ejemplo: salud y educacin. En cuanto a la oportunidad de la informacin, las EFP tienen un rezago aproximado de seis meses respecto al ao finalizado. En tanto, el SCN tarda aproximadamente dos aos para acceder a cifras definitivas, antes slo se dispone de cifras provisionales y preliminares a nivel agregado. Al revisar el SCN, ste no permite, en forma directa, efectuar una estimacin de gasto social, ya que fue concebido para la presentacin de la economa en su conjunto, en donde se mide el gobierno como una ms de las actividades que realiza un pas. Para analizar algunos temas sociales se requiere la revisin de transacciones y actividades y/o sectores institucionales especficos. Uno de los cuadros que permite tener una visin sobre algunos aspectos sociales lo constituye el cuadro de utilizacin. En este cuadro se muestra el destino de los bienes y servicios de la economa y tambin la estructura de costos de las industrias. Este cuadro presenta tres cuadrantes: usos intermedios, usos finales y empleo del valor agregado. El cuadrante de los usos finales, a su vez se descompone en: gasto en consumo final, exportaciones y formacin de capital, siendo el primero de ellos el que interesa revisar. A continuacin se presenta el formato de la matriz de utilizacin y en gris se muestra el cuadrante de la demanda final.
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DIAGRAMA 5 MATRIZ DE UTLIZACIN

Consumo Intermedio Productos 1 1 2 3 4 5 2 3 Actividades 4 69 70 Individual Colectivo Consumo Final Formacin de capital a Existencia
Exportacin
Total
Usos intermedios
Usos finales
69 70 Total Remuneraciones Impuestos Subvenciones Excedente de explotacin Consumo de capital fijo Total
Valor agregado

a
Variacin de existencia.
El gasto en consumo final se atribuye a los sectores institucionales que soportan los costos, estos son: hogares, instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares (ISFLH) y el gobierno. El gasto en consumo final de gobierno se divide en consumo individual de bienes y servicios y en el consumo colectivo de servicios. La diferenciacin de este tipo de gasto (individual y colectivo) se establece en el clasificador de las funciones del gobierno (COFOG). En este clasificador, considera dentro del consumo colectivo a: los servicios generales, seguridad y defensa, proteccin del medio ambiente, investigacin y desarrollo, desarrollo de la infraestructura y economa y, finalmente, el mantenimiento de la ley y el orden, legislacin y orden jurdico. Las restantes funciones de los gobiernos se consideran consumo individual. En el SCN, el gasto de las ISFLH se considera como consumo individual, aunque cubra a toda una comunidad. As, como se muestra en el siguiente diagrama, en donde las partes en gris representan los tipos de consumo que realiza cada uno de los sectores institucionales analizados. En el caso del consumo colectivo se deja slo al mbito del gobierno. Es importante sealar que en el caso del consumo individual del Gobierno y de las ISFLH puede contener transferencias sociales en especie.
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CUADRO 8 DETALLE DEL GASTO EN CONSUMO FINAL

Agente que realiza el gasto Tipo de consumo Gobierno Instituciones privadas sin fines de lucro al servicios de los hogares (ISFLH)
Hogares
Consumo total
Consumo Individual Consumo Colectivo Total Gasto en consumo final Gobierno Gasto en consumo final de la ISFLH Gasto en consumo final de los hogares
Consumo final efectivo de los hogares Consumo final efectivo gobierno Consumo final efectivo total = Gasto total en consumo final
Fuente: Sistema Europeo de Cuentas. SEC 1995.
El formato de presentacin de la demanda final, establece que por fila se disponga el detalle de los bienes y servicios involucrados y por columnas los sectores institucionales que intervienen en el gasto. En algunos pases donde slo se dispone de la apertura de los servicios de salud y educacin en forma explcita en este tipo de cuadros26, se puede analizar slo una parte de las funciones sociales. El cuadro de demanda final se presenta a precios de comprador27, que corresponden al precio de mercado de los bienes y servicios. Consideran, por tanto, el precio productor ms el IVA no deducible y los mrgenes de distribucin. Otra forma en que el SCN provee informacin sobre gasto social es la cuenta de redistribucin de la renta en especie. En sta se puede saber qu sectores institucionales gastan en este tipo de transferencias y quienes son los receptores dentro de la economa (hogares). Sin embargo, a travs de esta cuenta no es factible diferenciar el tipo de ayuda o bien saber cules son las funciones sociales involucradas. En el cuadro 9 se muestra el detalle de la cuenta econmica integrada.
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Generalmente estas funciones son las que concentran los mayors recursos pblicos en los pases. Precios de comprador o tambin conocida como precios de usuario o mercado.
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CUADRO 9 CUENTA DE REDISTRIBUCIN DE LA RENTA EN ESPECIE, EN FORMATO DE CUENTA INTEGRADA

Empleosa Total Resto del mundo Total nacional ISFLH Hogares Adm. pbl Inst. finan. Inst. no finan. Ingreso disponible bruto Ingreso disponible neto 5 3 1 1 1 2 5 3 1 1 1 2 1 1 4 3 1 1 1 1 Transferencias sociales en especie 1. Prestaciones sociales en especie 1.1 Reembolso de prestaciones de seguridad social 1.2 Otras prestaciones de seguridad social en especie 1.3 Prestaciones de asistencia social en especie 2. Transferencia de bienes y servicios de no mercado, individuales Ingreso disponible ajustado bruto Ingreso disponible ajustado neto 5 3 1 1 1 2 5 3 1 1 1 2 Inst. no finan. Inst. finan. Adm. pbl. Recursos Hogares ISFLH Total nacional Resto del mundo Total
Gasto social: modelo de medicin y anlisis para America Latina y el Caribe
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a
Fuente: Elaboracin propia a partir de cuadros del Sistema Europeo de Cuentas. SEC 1995. En un cuadro integrado se usa la denominacin de empleo al gasto y de recursos a los ingresos.
Revisando los componentes del cuadro 6, se concluye, que en el caso de las transferencias sociales en especies slo las ISFLH y la administracin pblica efectan este tipo de gasto, en tanto los hogares son los nicos receptores de este tipo de transferencias, sin explicitar el tipo de beneficio recibido por ellos. Si se juntan los resultados de la demanda final y de las prestaciones sociales se tiene una visin general sobre aspectos sociales. No obstante, no es factible analizar en detalle el tipo de prioridades de este tipo de gasto ni la poblacin objetivo a travs de esta herramienta. Por su parte, como se menciona en el captulo II seccin 4, la informacin proveniente de las finanzas pblicas, permite conocer el gasto social pblico, que es lo que tradicionalmente se ha considerado como gasto social, y clasificarlo segn funcin de gobierno, unidad administrativa y clasificacin econmica. Este sistema no tiene antecedentes sobre el gasto social privado, ni permite relacionar los resultados obtenidos con la economa en su conjunto. La imposibilidad de obtener una medicin del gasto social total en forma directa e inmediata por cualquiera de los dos sistemas de recopilacin de informacin estadstica econmica ha propiciado que se considere la integracin de ambos sistemas para el cumplimiento del objetivo: estimar el gasto social total.
Enfoque satlite para estimar el gasto social total Considerando que ninguno de los dos sistemas por si mismo dan respuesta inmediata a la estimacin del gasto social total, la solucin a este problema radica en la combinacin de ambos para cumplir tal propsito, considerando que la forma adecuada para tal integracin es a travs de un enfoque satlite para la medicin del gasto social.
A travs del enfoque satlite se busca medir el gasto social total diferenciado por funciones de acuerdo al clasificador de las funciones del Gobierno COFOG, en donde cada funcin puede estar siendo financiada por organismos pblicos como privados. La informacin proveniente de los agentes privados se extrae del sistema de cuentas nacionales y por el lado de los agentes pblicos se obtiene de las Estadsticas de las Finanzas Pblicas. En el caso de la informacin del SCN, se busca identificar aquellas actividades econmicas28 que tienen relacin con funciones sociales, que de ahora en adelante se denomina actividades econmicas sociales, en este caso se debe identificar todas las actividades que tengan relacin con las funciones sociales de acuerdo al Clasificador COFOG (el detalle se encuentra en el anexo 1). Para cada una de las actividades identificadas se asla toda la informacin de ingresos y gastos, manteniendo las clasificaciones de cuenta, transacciones y registro (gasto e ingreso). En el caso de la informacin de las finanzas pblicas, se efectan dos clasificaciones para tener los datos en la forma adecuada para poder integrarlos con la informacin que se obtiene de cuentas nacionales. Por una parte es necesario clasificar la informacin de acuerdo a la clasificacin funcional y econmica (de acuerdo a las definiciones de cuentas nacionales). En el caso de la clasificacin funcional, slo se considera aquellas que tiene relacin con las funciones sociales (vese anexo 1).
28
Una de las formas en las cuales se presenta la informacin en el SCN es a travs de actividades econmicas que se rigen de acuerdo al clasificador CIIU.
56
DIAGRAMA 6 MODELO DE ESTIMACIN DE GASTO SOCIAL

Sistema de Cuentas Nacionales Estadsticas de la Finanzas pblicas Transacciones econmicas Actividades econmica A1 A2 A3 A4 . . . An-2 An-1 An Transacciones econmicas Funciones Gobierno general sociales F1 F2 F3 F4 . . . Fn-2 Fn-1 Fn Total ISFL Empresas pblica
Actividades econmicas sociales A2 A4 An-2
Transacciones econmicas F3
Funciones sociales Fn-2 Fn-1 Fn
Transacciones econmicas
Gasto Social Total Funciones sociales F1 F2 F3 F4 F5
La unificacin tanto de la clasificacin de la funciones sociales como tambin de la econmica, permite la integracin de la informacin proveniente de fuentes de informacin distinta que pasan a ser el insumo del gasto social total. Dado que se tiene la informacin de acuerdo a las clasificaciones econmicas de cuentas nacionales y algunas funciones provienen de este sistema, se mantiene el vnculo necesario para poder analizar y relacionar los resultados con la economa en su conjunto.
2.
La operacionalizacin del modelo

2.1 Definiciones preliminares
Previo a la recopilacin de informacin tendiente a medir el gasto social, es preciso establecer algunas definiciones o algunos alcances que se debe considerar en la informacin con la cual se trabajar.
Universo y unidad de estudio (qu y dnde medir) En concordancia con el marco conceptual, para el anlisis del gasto social corresponde estudiar todos los recursos que se destinan al logro de los objetivos de la poltica social de un pas. As, el 57
universo de informacin incluye el costo de todas las transacciones realizadas para la gestin de las funciones sociales, sean estas ejercidas por los agentes pblicos o privados, destinadas al consumo individual o colectivo. Por tanto, la unidad de anlisis es la transaccin. En el gasto social pblico, se incluyen las transacciones ejecutadas de los distintos agentes de la administracin del estado y las entidades pblicas autnomas que prestan servicios sociales. As, de todos los organismos que componen el sector pblico, esta metodologa contempla el anlisis del gobierno general (central, estatal-intermedio y local), las corporaciones pblicas no financieras y las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLH), financiadas por el Estado. El siguiente diagrama muestra la estructura del sector pblico, el cual, para efectos de este anlisis se delimita por un recuadro.
DIAGRAMA 7 SECTOR PBLICO

Sector Pblico
Gobierno General
Corporaciones Pblicas
Gobierno central
Corporaciones pblicas no financieras
Instituciones sin fines de lucro
Corporaciones pblicas financieras
Gobierno Estatal
Corporaciones pblicas monetarias
Gobierno Local
Corporaciones pblicas no monetarias
Fuente: Elaboracin propia a partir del Manual de las Finanzas Pblicas 2001, pg. 17.
De acuerdo a la definicin contenida en el MFP 2001, se considera gobierno general a todas las unidades gubernamentales y todas las instituciones sin fines de lucro, no de mercado que son controladas o financiadas principalmente por unidades gubernamentales. El gobierno central, tiene autoridad poltica sobre todo el territorio del pas, puede aplicar impuestos sobre todas las unidades residentes o no residentes que realizan actividades econmicas en el pas y tiene a su cargo la prestacin de servicios colectivos en beneficio de la comunidad en su conjunto29. Tambin puede incurrir en gastos como salud, educacin que van en directo beneficio de los hogares. En los gobiernos estatales su autoridad ejecutiva, legislativa y judicial se extiende sobre la mayor parte del territorio estadual30. Muchos pases de la regin no tienen subdivisin en estados o gobiernos intermedios autnomos, pero en algunos stos tienen facultades y responsabilidades considerables, las cuales son vlidas dentro del estado, pero no hay injerencia hacia otros gobiernos
29 30
Dentro de estos beneficios est la seguridad y orden pblico, relaciones con otros pases, funcionamiento eficiente del sistema socioeconmico. Pueden ser denominados como regin, provincia o estado. Lo que los caracteriza es su autonoma de gestin.
58
estaduales. Para ser reconocidos como unidad de gobierno debe tener sus propios activos, recaudar fondos e incurrir en obligaciones por cuenta propia y tambin tienen derecho a utilizar o bien asignar por lo menos una parte de los impuestos u otras recaudaciones de acuerdo a sus propias polticas. Tambin puede recibir desde el gobierno central transferencias que tienen un fin especfico. Finalmente, los gobiernos locales corresponden a unidades legislativas, judiciales y ejecutoras de las zonas geogrficas ms pequeas en las que se puede dividir un pas con fines polticos y administrativos. Generalmente, dependen de las transferencias recibidas de niveles de gobierno superior, sin embargo, para ser considerada unidad, al igual que los gobiernos estaduales, debe poseer activos propios, recaudar fondos e incurrir en pasivos por cuenta propia. Tambin tienen la libertad para destinar sus recursos de acuerdo a sus polticas y para nombrar a sus funcionarios, independientes de cualquier control externo. Cada una de las unidades del gobierno general provee de bienes y servicios a los beneficiarios a precios subsidiados o gratuitamente31. Las corporaciones32 pblicas no financieras son entidades jurdicas, creadas con el fin de producir bienes o servicios para el mercado, este tipo de corporaciones pueden ser fuente de utilidades o de otra ganancia financiera para sus propietarios, esta ltima caracterstica es la que la define como corporacin pblica. Tambin existen algunas entidades que no estn constituidas como corporacin ni tienen otra condicin jurdica similar, pero que funcionan como si fueran corporaciones, a ellas se les denomina cuasicorporaciones y reciben el mismo tratamiento que las corporaciones en el sistema de estadsticas de las finanzas pblicas33, esto significa que son unidades institucionales independientes de las unidades a las que pertenecen jurdicamente. Por ltimo, una unidad de gobierno controla a una ISFLH no de mercado cuando tiene la capacidad de determinar la poltica34, el programa general o bien la controla a travs del financiamiento que le entrega. Los gobiernos recurren a estas instituciones en lugar de organismos pblicos cuando quieren llevar adelante determinadas polticas gubernamentales potenciando la participacin de la sociedad civil organizada y sin aumentar el tamao del Estado, o cuando desean que dichas polticas tengan un accionar ms autnomo y no sujetas a presiones polticas. La consideracin de las distintas entidades antes mencionadas permite tener una cobertura exhaustiva del gasto pblico social, desde la perspectiva de la ejecucin del gasto, debido a que desde la perspectiva del financiamiento, adems de todos los niveles ya detallados, se tiene que considerar los organismos internacionales que entregan recursos a los gobiernos y son stos ltimos quienes administran los recusos en cada pas. Sin embargo, para efectos de presentacin de los resultados es necesario hacer la separacin de ellas, debido a que en el caso del gobierno general y las ISFLH, la produccin de sus bienes y servicios son a precios econmicamente no significativos, en cambio, las empresas pblicas pueden manejar una valoracin de mercado35. El gasto social privado considera las transacciones relacionadas con bienes o servicios orientados a funciones sociales, que son desarrolladas por entidades privadas y cuyo agente financiador no es el gobierno. Entre estas entidades es posible distinguir tres grandes grupos: Las instituciones privadas sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLH). Este tipo de entidades proporciona ayuda a los hogares, entregando sus bienes y servicios a precios
31 32 33
34 35
Precio econmicamente no significativo. En MEFP 2001 se denomina corporaciones y en el SCN se denomina sociedades. Las cuasicorporaciones pblicas existen si el gobierno dota a la direccin de la empresa de la suficiente autonoma para la gestin de su proceso productivo y el uso de sus fondos. Esta accin la puede efectuar a travs del derecho a designar a los funcionarios que administran esta institucin. En aquellos casos que no es exactamente valoracin de mercado, los montos son superiores a las valoraciones del gobierno general.
59
econmicamente no significativos36. Dada esta caracterstica, en muchos casos este tipo de entidades no pueden financiarse a si misma por lo que requieren de la entrega de aportes de otros organismos. En este sentido los aportes que ellos manejan pueden provenir de aportes nacionales e internacionales. En el caso de los aportes nacionales, son las empresas las que en su mayora hacen aportes a estas instituciones de manera que sean las ISFLH las que administren estos recursos y provean de beneficios sociales. Sin embargo, la entrega de estos recursos en algunos casos son propiciados por parte del estado a travs de exenciones fiscales o bien a travs de algn tipo de subsidio. Tambin existe el aporte de los particulares en forma individual o bien recolectada a travs de alguna instancia colectiva. Existen muchas instituciones internacionales que tienen representaciones en diversos pases, a ellas les hacen llegar, a travs de transferencias de recursos para que efecten sus actividades. En aquellos casos que no tengan una representacin pueden buscar instituciones nacionales a quienes transfieren recursos para efectuar las actividades dentro de la lnea que sigue la organizacin a nivel internacional. Las sociedades desarrollan funciones que eran del estado y que traspas al sector privado. Dentro de estas es posible encontrar a las administradoras de los fondos de pensiones, seguros de salud y ltimamente se han incorporado los seguros de cesanta o desempleo. Este tipo de sociedades administra los recursos que destinan los hogares para financiar bienes o servicios sociales que son obligadas por ley. En este grupo se incluye a aquellas empresas cuya actividad principal es la entrega de bienes y servicios sociales a la comunidad a precios de mercado. Este tipo de sociedades financia en su totalidad los costos con sus recursos y puedes generar utilidades o prdidas como cualquier actividad econmica. Estas empresas pueden hacer uso de recursos propios o recibir financiamiento externo. En beneficio de una mejor estimacin, sera necesario diferenciar este tipo de financiamiento. Finalmente, los hogares no slo son beneficiarios de las funciones sociales, sino tambin incurren en algunos gastos relacionados con este tema. Por una parte, se debe considerar todos los gastos que tiene relacin con el financiamiento de alguna prestacin social que no logra cubrir a travs del sistema al cual est adscrito, como pagos totales o parciales ejercidos por los beneficiarios de servicios de salud, educacin, vivienda, etc. La estimacin de este tipo de gastos puede requerir el procesamiento de datos de encuestas de hogares o de instituciones reguladoras37. Tambin son los hogares quienes reciben remesas desde el exterior con el cual logran cubrir sus necesidades. La diferenciacin de este tipo de financiamiento permitira conocer el impacto de este financiamiento en cada pas, beneficiando el anlisis del gasto social en su totalidad. Otro componente dentro del gasto social de los hogares es el trabajo no remunerado (voluntariado) que las personas ejercen intrahogar, para otros hogares o para la comunidad en general. Este tipo de gastos, no est contabilizado dentro del marco central del SCN, sin embargo, existen experiencias a travs de cuentas satlites (Durn, 2006; Aguirre, 2009), que valoran el gasto de distintas maneras: como costo alternativo del tiempo dedicado a las diversas funciones, valor de los insumos para llevar a cabo estas tareas, o como precio de una actividad similar en el mercado. Para poder estimar ambos tipos de gasto social de los hogares, hay que remitirse a los datos de encuestas de hogares y de uso del tiempo. Probablemente, la primera de ellas sea factible de
36
37
Este tipo de entidades se asemejan a la forma que funciona el gobierno general, en el sentido de brindar su ayuda a precios econmicamente no significativos. Superintendencias.
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obtener en forma ms rpida en los pases, mientras que la segunda se requiere ms tiempo para analizar las bases conceptuales y establecer una metodologa de estimacin38. As, considerando a las instituciones privadas sin fines de lucro y las sociedades, ms el financiamiento directo de los propios hogares se cubre el espectro del gasto social privado como se detalla en el cuadro 10.
CUADRO 10 UNIVERSO DEL GASTO SOCIAL

Interno Pblico Gobierno General Administracin Central Organismos descentralizados Gobiernos locales Instituciones sin fines de lucro Sociedades no financieras Hogares Organismos Internacionales Fuente: Elaboracin propia. X X X X X X X X X X X X Privado Externo Pblico Privado
Al igual que en el caso del gasto pblico es necesario mantener la diferenciacin de quien financia este gasto debido a que la valoracin de los servicios en el SCN es diferente. Teniendo presente el agente que est involucrado en el gasto social y el tipo de valoracin de los bienes y servicios sociales, se puede organizar un cuadro de doble entrada que involucra ambas caractersticas.
CUADRO 11 RELACIN ENTRE LOS AGENTES QUE INTERVIENEN EN EL GASTO Y LA VALORACIN DE LOS BIENES Y SERVICIOS SOCIALES
Pblico Valores econmicamente significativos Valores econmicamente no significativos Fuente: Elaboracin propia. Corporaciones Pblicas no financieras Gobierno General e ISFLH Privado Sociedades y Hogares (pago de diferenciales de prestaciones sociales) Instituciones privadas sin fines de lucro al servicio de los hogares IPSFLH y Hogares (voluntariado y trabajo no remunerado)
Con lo anterior, se ha definido el universo total involucrado en el gasto social. Sin embargo, en una primera etapa, este trabajo estar centrado en el gasto pblico y en el gasto privado proveniente de las sociedades e instituciones privadas sin fines de lucro, dejando para una etapa posterior la revisin de las encuestas de hogares y el trabajo no remunerado.
38
En la actualidad, la Divisin de Estadsticas y Proyecciones econmicas de CEPAL, se encuentra trabajando en la elaboracin de una propuesta de medicin del trabajo no remunerado.
61
Relacin entre clasificacin funcional y econmica El SCN presenta la informacin en forma desagregada de acuerdo a actividades econmicas, las cuales se clasifican de acuerdo a la CIIU39. Este clasificador presenta en detalle todas las actividades econmicas que puede tener un pas en 17 grandes agrupaciones. De acuerdo al objetivo de este trabajo, interesa conocer qu actividades pertenecientes a estas agrupaciones tienen un sentido social, para poder incluirlas en la medicin final. A continuacin se muestra un cuadro resumen de las actividades econmicas contenidas en la CIIU rev. 3.1 destacando aquellas que tienen algn componente social.
CUADRO 12 RELACIN ENTRE ACTIVIDADES ECONMICAS Y FUNCIONES SOCIALES

Actividades econmicas CIIU rev. 3.1 A) B) C) D) E) F) G) H) I) J) K) Agricultura, ganadera, caza y silvicultura Pesca Minas y canteras Industria Manufacturera Electricidad, gas y abastecimiento de agua Construccin El comercio mayorista y minorista, reparacin de vehculos, motocicletas, efectos personales y enseres domsticos Hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediacin Financiera Actividades inmobiliarias, alquiler y empresariales Salud, Educacin, Proteccin social, Proteccin del medio ambiente, Cultura, recreacin y religin. Educacin Salud Proteccin del Medio Ambiente Cultura, recreacin y religin Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados COFOG
L)
Administracin pblica, defensa y seguridad social
M) N) O) P) Q)
Educacin Salud y trabajo social Otras actividades comunitarias, sociales y servicios personales Actividades de los hogares como empleadores y las actividades de produccin indiferenciada de los hogares Organizaciones y rganos extraterritoriales
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de la CIIU rev 3.1. Naciones Unidas, Divisin de Estadsticas.
En la actividad electricidad, gas y abastecimiento de agua pueden identificarse dos categoras que tienen relacin con el tema social: i) Electricidad, en la que se debiera aislar la distribucin de electricidad, para incorporarla a la funcin de vivienda y servicios relacionados40, ii) Abastecimiento de agua se incorpora completamente a esta funcin. La actividad intermediacin financiera, contempla los seguros y fondos de pensiones, los que se relacionan con la funcin de proteccin social del COFOG.
39 40
En la actualidad existe varias revisiones, la ltima publicada es la CIUU rev 4. La actividad de electricidad contempla, la generacin, trasmisin y distribucin.
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Las actividades de salud y educacin estn totalmente relacionadas con funciones de salud y educacin detalladas en el COFOG. Entre las actividades comunitarias, sociales y servicios personales, hay ms de una relacionada a funciones sociales diferentes. Por una parte, se encuentra la actividad de eliminacin de desperdicios y aguas residuales, saneamiento y actividades similares, la cual est asociada a la funcin de proteccin del Medio Ambiente en el COFOG. En tanto las de esparcimiento y actividades culturales y deportivas se deben contabilizar en la funcin de cultura, recreacin y religin. Al igual que una parte de la actividad de otras asociaciones, en donde se encuentra organizaciones religiosas. Finalmente, en el caso de Administracin pblica, defensa y seguridad social, no toda la actividad est relacionada con el gasto social, slo debe considerarse aquellas asociadas a las seis funciones detalladas en el Anexo 1 y codificarlas segn el COFOG. Una vez que se ha relacionado cada actividad econmica con la funcin social correspondiente, para efectos de la medicin del gasto social, se debe denominar de acuerdo a la clasificacin que le corresponde en el COFOG, manteniendo la codificacin de cuentas nacionales, lo que permitir, a posteriori, relacionar esa funcin con el sistema econmico en su conjunto. Otro aspecto que se requiere unificar entre ambos sistemas, es lo relativo a las transacciones econmicas, en este sentido se debe adoptar, por parte de las finanzas pblicas las definiciones que utiliza el SCN. La adopcin del SCN como cimiento metodolgico garantiza la uniformidad de las transacciones econmicas de ambos sistemas, lo que permite luego separar entre inversin de capital y gasto corriente, pudiendo este ltimo desagregarlo entre actividades administrativas y lo que se entrega en forma directa a los beneficiarios. En la medicin del gasto social propiamente tal no se consideran la cuenta financiera, que registra las variaciones de los activos y de los pasivos que dan lugar a la capacidad o necesidad de financiamiento, ni la de otras variaciones de activos, que registra las variaciones de activos y pasivos de aquellas unidades institucionales que no se deben al ahorro ni a las transferencias de capital. En materia contable, la principal diferencia entre ambos sistemas, se refiere a consolidacin que es la eliminacin de todos los saldos deudores o acreedores y todas las transacciones que existan entre dos unidades de un mismo sector, la cual no es utilizada en Cuentas Nacionales ya que en este sistema interesa reflejar todas las relaciones entre unidades. La relacin de cada transaccin de las Finanzas Pblicas y su relacin con cuentas nacionales se muestra en el anexo 3. Teniendo presente estos puntos, al reorganizar y reclasificar la informacin de las finanzas pblicas bajo los conceptos y clasificaciones de cuentas nacionales, se produce un cambio en el equilibrio de sus cifras, debido a que en el caso de la contabilidad pblica los resultados se ajustan a nivel de institucin. Esto es, sus ingresos totales son iguales a sus gastos totales. Dicho desequilibrio se concilia a travs de la estimacin de los saldos de cuentas que permiten ajustar los resultados a nivel de cuentas econmicas41. Tambin es importante sealar que el nivel total de gastos e ingresos publicados en la contabilidad pblica, no necesariamente es igual a los obtenidos en cuentas nacionales, debido a que no todos los tems que se muestran en la contabilidad pblica sern incorporados en esta medicin del sector pblico. El uso de las mismas definiciones y clasificaciones por parte de ambas fuentes de informacin, asegura la coherencia metodolgica y permite unir la informacin para la conformacin de un resultado final. As, al tener una cuenta integrada, los equilibrios entre haber y
41
Ver proceso en el Captulo III, seccin 2.2.
63
debe (ingresos y gastos), para la misma institucin, se producen a nivel de cada cuenta, como se muestra en el diagrama 8.
DIAGRAMA 8 REORGANIZACIN DE LA INFORMACIN DE LAS FINANZAS PBLICAS

Formato Finanzas Pblicas Reorganizacin a Cuentas Nacionales Haber Debe ProduccinP1 P1 GeneracinG1 Ingreso del G1 . . . Capital C1 C1 ProduccinP2 P2 GeneracinG2 Ingreso del G2 . . . Capital C2 C2 ProduccinPn Pn GeneracinGn Ingreso del Gn . . . Capital Cn Cn
Unidad 1
Unidad 1 Unidad 2 . . . Unidad n
Ingresos U1 U2
Gastos U1 U2
Unidad 2
Un
Un Unidad n
Teniendo estos aspectos en consideracin, a continuacin se detalla el proceso de medicin usando estas dos fuentes de informacin.
2.2 Proceso de medicin del gasto social

Utilizando las definiciones operacionales anteriores, el proceso de medicin del gasto social puede dividirse en tres etapas. Estimacin para el ao de inicio de la medicin (ao base) Para el ao de inicio de la medicin del gasto social, la medicin consta de cinco grandes pasos:
42
1. Definicin del ao de inicio: El ao base del gasto social debiera coincidir con el ao base que utiliza cuentas nacionales en cada pas. Esto se sustenta en la mayor disponibilidad de informacin por parte de cuentas nacionales. 2. Recoleccin de informacin de las EFP: Esto incluye: 2.1. Definicin del universo: Listar todos los organismos e instituciones pblicas que ejecutan programas o proyectos sociales, a fin de lograr una cobertura completa del universo considerado para el agente pblico detallado en el captulo III seccin 2.
42
Considerando los ciclos presupuestarios, la medicin del gasto social utiliza normalmente perodos anuales, los que corresponden al ao fiscal de cada pas. Sin embargo, en caso de contar con informacin detallada, es posible tambin trabajar con perodos menores. En la regin, el ao fiscal suele coincidir con el ao calendario (1 de enero a 31 de diciembre), aun cuando pueden haber casos en que esto no sea as.
64
2.2. Identificacin de fuentes de datos: La fuente de informacin bsica est compilada en las oficinas de presupuestos o bien contraloras de cada pas. Sin embargo, tambin es importante identificar fuentes de registro de los programas e instituciones a cargo, a fin de complementar informacin. 2.3. Recoleccin y clasificacin de transacciones: El ideal es contar con registros detallados que permitan preparar el sistema de recoleccin inductivo, antes de ser compiladas las cuentas, pues el proceso da mayor confiabilidad a las estimaciones totales y mayor capacidad de desagregacin sobre objetivos, funciones, poblacin objetivo, cobertura poblacional, etc., lo que facilitar luego la clasificacin de las transacciones. Sin embargo, tambin se puede hacer ex-post de manera deductiva, con el debido recaudo de clasificar de manera precisa y exhaustiva, aun cuando se pierde capacidad de anlisis pues no todas las transacciones son susceptibles de desagregacin. Las transacciones deben clasificarse de acuerdo a: Funcin social: Para la asignacin de la funcin social, se debe tener la precaucin de analizar, en primer lugar, el menor nivel en la escala jerrquica de la organizacin institucional. Por ejemplo, si se tiene informacin a nivel de programa primero se revisa su objetivo, si ste tiene un sentido social se asocia con el cdigo respectivo, en caso contrario se pasa a la unidad inmediatamente superior en donde se efecta la misma evaluacin, y de esta forma se llega al mayor nivel dentro de la organizacin jerrquica. Es posible que las unidades tengan ms de una funcin (por ejemplo, programa de salud, dentro de la unidad de educacin preescolar), en cuyo caso, cada programa se clasifica segn su objetivo especfico, (salud en este caso) siguiendo las pautas de clasificacin del COFOG detallado en el anexo 1. Si, a su vez, hay programas con ms de un objetivo y todo est agrupado en una cuenta nica, hay que considerar el objetivo principal como criterio de clasificacin. Tambin es importante revisar la informacin que se pueda obtener sobre el destino de las transferencias corrientes y de capital, ya que ellas, pudiendo o no estar dentro de alguna unidad del sector social, pueden tener como destino una funcin social, no necesariamente relacionado con el de la unidad jerrquica que efecta esta transferencia. En tal caso, se asigna la funcin de acuerdo al objetivo de la transferencia. De esta forma se puede cubrir toda la informacin pblica y clasificarla de acuerdo a su funcionalidad. Econmica: Cada transaccin econmica se debe clasificar de acuerdo a los conceptos y definiciones de Cuentas Nacionales. En el anexo 3 se detalla cada una de las transacciones de EFP y SCN. Es importante sealar que adems de clasificar cada transaccin, se requiere estimar los saldos que permitirn los equilibrios de cada una de las cuentas econmicas y, de esta forma, elaborar los cuadros econmicos integrales para cada una de las instituciones consideradas en el agente pblico. El proceso detallado de estimacin de saldos se presenta en el anexo 4.
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3. Recoleccin de informacin del SCN: 3.1. Identificacin de actividades: Revisin exhaustiva de las actividades econmicas43 consideradas en la medicin de las cuentas nacionales tradicionales de cada pas, seleccionando entre ellas todas las actividades relacionadas con funciones sociales. 3.2. Clasificacin de transacciones: Una vez identificadas estas actividades econmicas (primarias y secundarias y/o auxiliares), se aslan las transacciones econmicas medidas en el SCN para cada una de ellas. Cada una de estas actividades se clasifican de acuerdo a las funciones sociales consideradas en el COFOG. 3.3. Una vez revisada las actividades econmicas, tambin se debe buscar la informacin relativa a las ISFLH. Para este sector institucional, se debe clasificar de acuerdo a las funciones sociales que realiza.
CUADRO 13 PRESENTACIN DE LOS RESULTADOS POR FUNCIONES SOCIALES

Funciones Central Salud Cultura y Recreacin Educacin Proteccin del Medio Ambiente Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados Otros Total Fuente: Elaboracin propia. Estatal Pblico Local Empresas Privado Sociedades ISFLH Total
4. Conciliacin de las principales transacciones econmicas medidas en el gobierno general con los mismos indicadores considerados en cuentas nacionales. La conciliacin de cifras de las EFP y cuentas nacionales para el sector gobierno o servicios gubernamentales debe ser efectuada para la misma cobertura en ambos sistema. Es importante destacar este punto debido a que en universo del agente pblico tambin se est considerando a las empresas pblicas, las cuales en cuentas nacionales no se miden en la actividad de gobierno sino que en la actividad econmica que corresponda a esa empresa. Las transacciones econmicas que se pueden considerar se detallan en el anexo 4. 5. Reorganizacin de las transacciones econmicas de acuerdo a la funcionalidad: Una vez verificada la conciliacin de cifras de acuerdo a las transacciones econmicas, es
43
Actividad principal de una unidad de produccin es aquella cuyo valor agregado supera al de cualquier otra actividad realizada dentro de la misma entidad. Actividad secundaria, es aquella que se desarrolla dentro de una misma unidad de produccin, adems de la actividad principal y cuya valor agregado es inferior al de la principal. Actividades auxiliares, es una actividad de apoyo que tiene lugar dentro de una empresa y su objetivo es crear las condiciones que permitan llevar a cabo las actividades principales y secundarias.
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posible integrar ambas fuentes de informacin, obteniendo de esta forma la unificacin de clasificaciones tanto econmicas como funcionales provenientes de ambas fuentes de informacin. Esto permite conformar una base de datos homognea que contiene atributos como agente (privado, pblico), transacciones econmicas y funciones sociales. Es este ltimo el que interesa presentar como primera prioridad. Uno de los resultados de esta fase es un cuadro resumen de gastos por funcin y entidad ejecutora como el que se presenta en el cuadro 13. En el diagrama 9 se muestra el detalle de los pasos necesarios para hacer la estimacin del ao base del gasto social pblico y privado (de sociedades e instituciones sin fines de lucro).
DIAGRAMA 9 DIAGRAMA DE FLUJO PARA EL AO BASE
Estadsticas de las Finanzas Pblicas
Cuentas Nacionales
Revisin de actividades econmicas
Gobierno General
Empresas Pblicas
No Actividades no sociales
Actividad principal es social ?
Clasificacin : Funcional Econmica
S Igual cobertura Adm. Pblicas de SCN No Base EFP con clasificacin funcional y econmica
Aislar Transacciones econmicas y agregar clasificacin funcional
Compatibilizacin econmica de Adm. Pblica de SCN y EFP
Similitud de transacciones 5% S S
Funcin Social? Base de datos Pblica y Privada social y econmica S
No
Funciones no sociales
Gasto Social Total
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Seguimiento El seguimiento de la medicin, se puede desarrollar en cinco pasos:
1.
Recoleccin de actividades econmicas (funciones) sociales en SCN: Considerar directamente las actividades econmicas sociales seleccionadas para el ao base. Para los aos posteriores al ao base, generalmente, en cuentas nacionales se funden algunas actividades en una agrupacin mayor, perdiendo informacin para los aos siguientes, en vista de esta limitante, es necesario hacer uso de la informacin del ao base para crear indicadores medibles a travs del tiempo, de modo de asegurar la continuidad de todas las actividades econmicas sociales consideradas en el ao base. Recoleccin de estadsticas de las finanzas pblicas, respecto a presupuestos ejecutados y aprobados: Hay dos alternativas: 2.1. El trabajo exhaustivo efectuado para el ao de inicio de toda la informacin de finanzas pblicas, ayuda a la confeccin de indicadores agregados a nivel institucional que permiten identificar la participacin de cada institucin en el gasto social por funcin. A travs de estos indicadores, se puede estimar el gasto para los aos siguientes, partiendo de informacin ms agregada a nivel institucional y manteniendo el mismo universo considerado en el ao de inicio. Este procedimiento es factible de implementar en aquellos pases donde la estructura administrativa es relativamente estable en el tiempo. Sin embargo, hay que tener presente que esta alternativa puede generar problemas de confiabilidad en las series en caso de no mantenerse una estructura comparable entre los aos. 2.2. Aprovechar las ventajas tecnolgicas presentes en cada institucin y replicar el procedimiento desarrollado en el ao de inicio para los aos siguientes. Es decir, trabajar al mximo detalle de la informacin, con clasificacin econmica y funcional para la informacin de todo el universo del agente pblico. Esta forma de trabajar la informacin asegura que cada ao se est contabilizando todo el gasto social que realiza el agente pblico.
2.
3.
Conciliacin: Efectuada la clasificacin econmica de la informacin de las finanzas pblicas se procede a revisar que los principales indicadores obtenidos de la clasificacin de las EFP tengan relacin con la informacin proveniente del sector pblico del SCN, a fin de identificar inconsistencias numricas. Es importante volver a destacar que la conciliacin se debe efectuar sobre la misma cobertura para ambas fuentes de informacin. En el caso de trabajar la informacin pblica ao tras ao, se crea una diferencia mayor en la conciliacin de las transacciones econmicas, debido al posible cambio de universo de fuentes de informacin, producto del surgimiento de nuevos programas y la modificacin o cierre de otros existentes. Reorganizacin: Ordenar la base de datos integrada desde las dos fuentes de informacin. Al igual que en el ao base, ambas fuentes fueron codificadas de acuerdo al mismo clasificador de funciones sociales como tambin de clasificaciones econmicas. De esta forma, se genera los resultados por funcin social agregando ms atributos de acuerdo a las bondades que la informacin permita.
4.
5.
En trminos generales, el seguimiento de la medicin de gastos social, replica los pasos realizados para el ao base. Las principales diferencias se podran deber a la agregacin de la informacin por parte de cuentas nacionales, por lo que cabe utilizar indicadores de ejecucin para estimar algunas actividades econmicas y, en el caso de las finanzas pblicas, hacer uso de la
68
estructura del ao base en lugar de la informacin detallada. El resto de las etapas sigue la misma lgica que en el ao base. En el caso de la informacin proveniente de las finanzas pblicas, se debe considerar la informacin del presupuesto aprobado y devengado, para los aos de seguimiento, ya permite conocer cul es la relacin de esta informacin a travs del tiempo, es decir, obtener un indicador de distorsin como el que se muestra a continuacin:
DEP = Presupuesto devengado Presupuesto aprobado *100 Presupuesto devengado
En donde DEP muestra la desviacin de la ejecucin presupuestaria anual, la cual puede ser estimada para cada unidad administrativa. Este indicador permitira saber que tan relacionado est el presupuesto aprobado y el devengado de manera de poder usarlo como indicador de proyeccin de la informacin de las Finanzas pblicas cuando no se disponga de la informacin en base devengada. Con la informacin obtenida tanto en el ao base como en el seguimiento, es posible estimar indicadores de participacin del gasto privado respecto del pblico en el gasto social total.
PGP = Gasto Pr ivadoi *100 Gasto total i i = 1...6
Donde i: corresponde a las diferentes funciones sociales. La participacin del gasto privado (PGP) sirve como indicador (ya sea para el total o por funcin) para complementar informacin sobre los agentes privados cuando no se disponga de antecedentes oficiales.
Proyeccin En esta etapa se efectan los siguientes pasos:
1.
Para la informacin de las finanzas pblicas, a partir de la informacin de los datos de presupuesto (aprobado y ejecutado), se aplican los indicadores de asociacin (DEP) del punto anterior a fin de proyectar el gasto pblico social para aquellos perodos en que no se dispone de informacin definitiva. Esta informacin se clasifica de acuerdo a las clasificaciones funcionales y econmicas que se aplican en el ao base y seguimiento. Para el caso de la informacin proveniente de cuentas nacionales, se proyecta de acuerdo a indicadores que permitan dar continuidad a cada una de las actividades medidas desde el ao base, de la misma forma en la que se realiz el seguimiento. En caso de no disponer de informacin de cuentas nacionales, se hace uso de las proyecciones para el gasto pblico social y los indicadores de participacin del gasto privado (PGP), obtenidos para los aos anteriores de la serie y se proyecta el gasto social privado. Debido a que no se dispone de informacin definitiva del sector gobierno en SCN, no es posible efectuar la conciliacin de cifras. Por lo tanto, se arma la base de datos unificada de la misma forma que se efectu en el ao base y en el seguimiento y se organizan las salidas de resultados por funcin social.
2.
3.
El detalle de cada uno de los pasos seguidos en los tres pasos se muestra en el Anexo 4. Cuando se efecta la medicin del gasto social total haciendo uso de los DEP o de los PGP, este tipo de estimacin se considera preliminar. Una vez obtenida la informacin definitiva se reprocesa y se obtiene la medicin de gasto social definitivo.
69
2.3 Indicadores para el anlisis

La obtencin de la medicin de gasto social total, permite analizar cual es el esfuerzo que se est haciendo en el pas en cada funcin social, y hacer un seguimiento a travs del tiempo, pudiendo as relevar la prioridad macroeconmica que tienen, tanto el conjunto como cada una de las funciones sociales en la gestin del estado y el aporte de la poblacin. Otro mbito de anlisis es la comparacin de resultados entre distintas economas, tanto a nivel de estados, regiones o localidades dentro de un pas, como entre pases. Para que estas comparaciones sean confiables, es necesario que los procedimientos sean similares en cada caso y se requiere contar con indicadores de homologacin de resultados provenientes de distintos contextos, tamaos poblacionales, nivel de ingresos, moneda, etc. El primer paso es poner los resultados en una moneda nica, comparable en cuanto a denominacin y fijando un ao base de comparacin. Normalmente se ha utilizado el dlar estadounidense para estos fines, tanto en valor corriente como ajustado por paridad de poder adquisitivo (PPA). Los indicadores ms comnmente utilizados son: Gasto social como porcentaje del PIB. Gasto social per cpita. Distribucin del gasto social por funciones. Participacin del gasto social pblico, desagregado por funciones, en el gasto social total. A los anteriores, con base a los procedimientos indicados se puede tambin agregar los siguientes indicadores: Distribucin del gasto social por agente y funciones. Participacin del gasto social pblico y privado en el total del gasto social. Participacin de los distintos agentes en el financiamiento y ejecucin del gasto social. Participacin del gasto corriente y de inversin en el gasto social pblico y privado. Participacin del gasto administrativo en el gasto corriente tanto para el agente pblico como privado, etc. As, el gasto social puede ser analizado segn las distintas dimensiones de anlisis indicadas anteriormente. Esto depender de la capacidad de desagregacin que tiene la informacin de cada pas. Uno de los elementos de utilidad del enfoque de cuentas satlites, es la posibilidad de vincular indicadores no monetarios a los resultados ya obtenidos y de esta manera abrir otros mbitos de anlisis. Para contrastar estos resultados con el logro de los objetivos de poltica, poblacin beneficiaria, tipo de productos, etc, se requiere contar con informacin externa de censos, encuestas especializadas y evaluaciones de programas, sin los cuales no es posible una mirada integral de la gestin social y de la efectividad del gasto. Algunos ejemplos de indicadores, son: Para poblacin objetivo - focalizacin: distribucin del gasto social (total, pblico, privado y per cpita) entre quintiles de ingresos, por cohorte, etc. Distribucin del gasto en educacin por nivel educativo y tipo de establecimiento. Distribucin del gasto en
70
salud segn grupo poblacional, grupo etreo, nivel de especialidad, etc. Distribucin del gasto en vivienda segn zonas geogrficas, grupos tnicos, etc. Para impacto redistributivo: proporcin del gasto pblico social en pensiones y jubilaciones sobre el total del ingreso familiar de distintos grupos segn nivel de ingreso primario. Para impacto social: relacin y comparaciones entre gasto social pblico y privado por funcin y resultados en aprendizaje escolar, indicadores de morbilidad y mortalidad, tenencia de vivienda y acceso a servicios de agua potable y saneamiento, pobreza e indigencia, etc. Para impacto econmico: relacin entre gasto social por funciones y productividad; tamao de la economa de zonas geogrficas especficas; clusters productivos asociados por cercana y tipo de empleo; sectores como vivienda, salud, educacin, etc. Mientras mayor claridad se tenga sobre los programas y proyectos financiados con recursos del gasto social y una mayor disponibilidad de informacin, ms extensa ser la cantidad de indicadores tiles para analizar los resultados de la gestin y la eficacia, eficiencia y efectividad del gasto.
71
IV. Discusin y anlisis
1.
Factibilidad de implementar la propuesta metodolgica en Amrica Latina
Como se analiz en el captulo III, desde hace muchos aos que todos los pases efectan mediciones del SCN. Probablemente no han implementado la totalidad de las recomendaciones del SCN 1993, pero por lo menos todos disponen de su estimacin del PIB y de matrices de oferta y usos. Respecto de la medicin de las EFP ocurre lo mismo, pero la implementacin del Manual 2001 aun es muy incipiente en la regin. No obstante, los pases han estado abasteciendo de informacin al FMI segn los lineamientos planteados en el MEFP 2001, por lo tanto, existen avances en la clasificacin econmica de acuerdo a los conceptos de cuentas nacionales, hay conocimiento del clasificador COFOG y la mayora ha migrado a la medicin en base devengada. Este hecho, permite tener la certeza de que los pases tienen la posibilidad de reorganizar y/o reclasificar su informacin para implementar esta metodologa. Segn los datos presentados en el Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales realizado en Guatemala en el 2006, la gran mayora de los pases ya haba implementado el SCN 1993. De acuerdo a los resultados presentados en el cuadro 14, Guatemala ya tiene disponible su nuevo ao base y la actualizacin de sus resultados y los resultados de El Salvador se encuentran en fase de publicacin. Slo el Estado Plurinacional de Bolivia opera con el antiguo sistema, pero se encuentra en proyecto la actualizacin de su ao base durante el 2009.
73
Uno de los inconvenientes que tiene trabajar con las estadsticas de cuentas nacionales, es su antigua base de medicin en algunos pases, pero es un obstculo de corto plazo, pues la antigedad de su ao base pasa a ser una oportunidad, haciendo posible comenzar a trabajar con los profesionales de las oficinas de cuentas nacionales para que incorporen la temtica social en las nuevas mediciones que realizar dentro del contexto del SCN.
CUADRO 14 IMPLEMENTACIN DEL SCN, 1993

Pas Argentina Bolivia (Est. Plur. de) Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela (Rep. Bol. de) Referencia metodolgica X 1968 X X X X X X 1968- 1993a X X X X X X X X X X Ao base 1993 1990 2000 2003 2000 1991 1997 2000 1990 2005a 2001 2000 2003 1994 1996 1994 1994 1991 1983 1997
Fuente: Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales. Guatemala, 23-25 octubre 2006 y Anuario Estadstico 2008.
a
Actualizacin pendiente de difusin oficial.
Cuando se efecta un trabajo que requiere la comunin de dos instituciones pblicas que estn bajo distintas ramas dentro de un organigrama institucional, se requiere buscar los mecanismos apropiados, para llevar a cabo este trabajo en forma sistemtica en cada pas. Para asegurar el logro del objetivo puede necesitarse formalizar las responsabilidades de cada una a travs de convenios. Respecto a la sistematicidad, se requiere una labor de capacitacin a sus pares que trabajan con las estadsticas de las finanzas pblicas, para que puedan clasificar la informacin de acuerdo a las definiciones del SCN. Esta tarea tiene una ganancia para los profesionales de cuentas nacionales, debido a que esta accin permitira en un futuro cercano contar con informacin ms depurada para la elaboracin de las cuentas de la administracin pblica.
74
2.
Confiabilidad
La medicin del gasto social a partir del SCN y que este sirva de puente para conectar las EFP, garantiza la coherencia en las definiciones, clasificaciones, y, tambin, en los resultados, como se especific en el anexo 2. Hacer uso de un sistema que es el referente de las estadsticas econmicas a nivel internacional y que est sirviendo de base para la homologacin de cuentas, garantiza que los resultados obtenidos a travs de esta propuesta permitirn ser analizados dentro de un contexto econmico total de un pas, y comparados con otros pases de la regin. Los ms de ochenta aos de trabajo por parte de los expertos de cuentas nacionales, que an siguen investigando y proponiendo nuevas mediciones, aperturas de informacin e incorporacin de nuevas temticas a travs de las cuentas satlites, permitirn que esta metodologa tambin se pueda nutrir de esos avances.
3.
Desafos
Este documento sintetiza el primer esfuerzo por contar con una forma homognea de medir el gasto social en los pases de la regin, en el cual se considera una definicin mucho ms amplia del gasto, que no slo se considera al sector pblico como nico actor dentro de esta medicin, sino que se asume que el sector privado tambin est jugando un rol importante. Sin lugar a dudas quedan muchos temas por resolver y muchas acciones a realizar, en el objetivo de incentivar a los pases a que comiencen a medir el gasto social bajo este nuevo enfoque. Un tema a considerar en un trabajo de mediano plazo, es una incorporacin ms completa del gasto de los hogares en temas sociales, sean estos gastos efectivos o en especies. De esta forma se estara completando todos los actores involucrados en este gasto y podra dimensionar la totalidad del gasto social. Entre los desafos tambin est la profundizacin de temas, cuya delimitacin an est en discusin. Es el caso de la delimitacin del alcance que debe tener la consideracin del gasto social privado, y del universo y cobertura de las funciones sociales, as como las fronteras existentes entre stas. Estos desafos no son slo a nivel de cada pas sino de la regin como un todo. El mejoramiento de la medicin pasa tambin por contar con un cuerpo homogneo comparable entre los pases, lo que no obsta a que cada pas tenga a su vez algunos elementos complementarios propios, pero claramente delimitados a fin de no afectar la confiabilidad de los estudios regionales. Una vez que los pases logren implementar una medicin anual del gasto social, ser posible evaluar la factibilidad de hacer estimaciones trimestrales del gasto social, aprovechando el desarrollo que ya est teniendo este tipo de mediciones en cuentas nacionales en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Esto no parece un desafo tan complejo y aportara informacin muy relevante para analizar la estacionalidad del gasto en algunas funciones y organizaciones. A lo anterior se suma el desafo de mejorar tambin la calidad y disponibilidad de estadsticas sociales y de la funcin de evaluacin en los pases. Esto no es slo porque son un beneficio en si mismo, sino porque slo con ellas se podr avanzar para tener una completa lectura de la gestin social y sus resultados. Existen avances en medicin de lo social y del gasto, pero no siempre es fcil articular la informacin en indicadores combinados. La incorporacin de los datos de gasto social y de indicadores sociales en un sistema integral es un requerimiento bsico para estos fines.
75
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77
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78
Anexos
79
Anexo 1 Funciones sociales

En este modelo de medicin se toma como base al Clasificador de las funciones del gobierno COFOG. Del universo de funciones de gobierno se aslan las seis funciones que tienen relacin con los temas sociales, y para cada una de ellas se enumeran las categoras contenidas en cada funcin. A continuacin se detalla las funciones sociales y se describen las categoras que contiene cada una de ellas.
1.
Proteccin del medio ambiente44
De acuerdo a este clasificador, la proteccin del medio ambiente se puede organizar en seis grupos, los cuales se detallan a continuacin: Ordenacin y desechos: Contempla la recoleccin, tratamiento y eliminacin de desechos. En la recoleccin de desechos se incluye el barrido de espacios pblicos, sean estas plazas, parques, vas, etc., adems de su transporte hasta el lugar de tratamiento o vertimiento. Para el tratamiento de los desechos se considera cualquier mtodo o proceso destinado a modificar las caractersticas de cualquier desecho para neutralizarlo o para la eliminacin de cualquier sustancia peligrosa dejndolo ms seguro para el medio ambiente y las personas. Finalmente, la eliminacin consiste en proporcionar un destino ltimo a los desechos que ya no resulten tiles, mediante el uso de vertederos, enterramiento, vertimiento al mar o cualquier otra forma adecuada de eliminacin. Considera la administracin, gestin, inspeccin o apoyo de los sistemas de recogida, tratamiento y vertimiento de desechos, como tambin incluye los subsidios, donaciones y prstamos en apoyo a la explotacin, la construccin, la mejora y el mantenimiento de estos sistemas45. Ordenacin de aguas residuales: Comprende la gestin del sistema de alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales. En el primer nivel considera la explotacin y la construccin del sistema de colectores, tuberas, conductores y bombas de evacuacin de aguas residuales46. Abarca desde el lugar de generacin hasta el lugar de tratamiento de este tipo de aguas. Respecto del tratamiento de las aguas residuales, ste comprende cualquier proceso mecnico, biolgico u otro que purifique el agua hacindola cumplir con las normas medioambientales y de calidad vigentes. Se incluye en este grupo la administracin, gestin, inspeccin o apoyo de los sistemas de alcantarillado y del tratamiento de las aguas residuales, adems de las donaciones, prstamos o subsidios en apoyo a la explotacin, la construccin, el mantenimiento y mejoras de estos sistemas. Reduccin de la contaminacin: Incluye las actividades relacionadas con la proteccin del aire ambiente y el clima, proteccin del suelo y de las aguas subterrneas, reduccin del ruido y vibraciones y finalmente la proteccin contra la radiacin. Considera la construccin, mantenimiento y explotacin de sistemas de vigilancia47. Colocacin de terraplenes contenedores de ruido as como los revestimientos que reduzcan el ruido, medidas de regulacin y prevencin de la emisin de los gases termoactivos y
44
45 46 47
La divisin de proteccin del medio ambiente se basa en la clasificacin de actividades de proteccin del medio ambiente CAPE, elaborado por el sistema europeo de recoleccin de informacin sobre el medio ambiente (SERIEE) de la oficina de Estadsticas de las comunidades Europeas (EUROSTAT). Se incluye la recoleccin, tratamiento de eliminacin de desechos nucleares. Se considera como aguas residuales a las aguas lluvias, aguas residuales domsticas u otro tipo residuos acuosos. Diferente a las estaciones meteorolgicas.
80
contaminantes que afecten desfavorablemente a la calidad del aire, medidas de reduccin de la contaminacin en las extensiones de agua, y mantenimiento y explotacin de instalaciones de descontaminacin de suelos. Tambin considera la administracin, gestin, inspeccin, supervisin o apoyo de actividades cuyo objetivo es la reduccin o control de la contaminacin, adems de incluir las donaciones, prstamos y subsidios que se otorgan para cumplir con el objetivo mencionado anteriormente. Proteccin de la diversidad biolgica y del paisaje: Agrupa las actividades relacionadas con la proteccin de la flora y fauna, proteccin de hbitat, y la proteccin de paisajes por sus valores estticos. En el primer grupo se incluye, adems, la reintroduccin de especies extinguidas y la recuperacin de especies en peligro de extincin. En tanto, en el segundo grupo contempla la ordenacin de parques y reservas naturales y finalmente el ltimo grupo considera la reparacin de paisajes deteriorados con fines de fortalecer su valor esttico y la rehabilitacin de minas y canteras abandonadas. Se incluye en este grupo la administracin, gestin, inspeccin o apoyo a las actividades en pro de la diversidad biolgica y del paisaje, adems de las donaciones, prstamos o subsidios en apoyo a estas actividades. Investigacin y desarrollo relacionados con la proteccin del medio ambiente: Incluye la administracin y gestin de organismos dedicados a investigacin aplicada y desarrollo experimental relacionado con la proteccin ambiental. Proteccin del medio ambiente no especificado en otra parte: Incluye asuntos y servicios relacionados con la proteccin medio ambiental que no puedan asignarse a los grupos antes definidos.
2.
Vivienda y servicios comunitarios

Urbanizacin: Este grupo incluye la administracin de asuntos y servicios relacionados con la urbanizacin, promocin, evaluacin y vigilancia de actividades de urbanizacin; adems de la regulacin de normas de urbanizacin. Contempla el reemplazo de tugurios por viviendas, la adquisicin de terrenos para la construccin de viviendas; construccin o adquisicin y remodelacin de viviendas. Tambin se considera en este grupo a la produccin y difusin de informacin general y documentacin tcnica y estadstica sobre asuntos y servicios relacionados con la urbanizacin como tambin considera los prstamos o subsidios en apoyo de la expansin, el mejoramiento o el mantenimiento del patrimonio de viviendas48.
Los contenidos y denominaciones de los grupos se detallan a continuacin.
Desarrollo comunitario: Considera los asuntos y servicios relativos al desarrollo comunitario administracin de las leyes de urbanismo y las normas de utilizacin de tierras y de construccin. Considera adems, la planificacin de nuevas comunidades, la rehabilitacin de ellas y el financiamiento de proyectos comunitarios. Finalmente, la produccin y difusin de informacin tcnica y estadstica sobre desarrollo comunitario49.
Abastecimiento de agua: Incluye los asuntos relacionados con el abastecimiento de agua, supervisin y regulacin de todos los aspectos relacionados con el abastecimiento de agua potable, incluyendo la pureza del agua, precios y controles de cantidad. Construccin o explotacin de sistemas de abastecimientos de agua distintos de las empresas. Produccin
48 49
No se incluye en este grupo a la creacin y regulacin de normas de construccin. No se incluye en esta categora la construccin propiamente tal de viviendas, edificios servicios pblicos, industria, etc. La administracin de las normas de construccin y las relativas a la vivienda.
81
y difusin de informacin tcnica y estadsticas relativas al abastecimiento de agua. Finalmente, se considera las donaciones, prstamos o subsidios en apoyo a la explotacin, construccin, mantenimiento o mejoramiento de los sistemas de abastecimiento de agua50. Alumbrado pblico: Considera los servicios relacionados con el alumbrado pblico, la creacin y regulacin de normas de alumbrado pblico. La instalacin, gestin, mantenimiento, mejora, y actividades que tienen relacin con el alumbrado pblico51. Investigacin y desarrollo relacionados con la vivienda y los servicios comunitarios: Considera la administracin y gestin de recursos destinados a la investigacin aplicada y desarrollo experimental relacionados con vivienda y servicios comunitarios52. Vivienda y servicios comunitarios no especificados en otra parte: Adems, se incluye otros niveles relacionados con vivienda y servicios comunitarios no especificados anteriormente. Se considera las prestaciones en especies para ayudar a las familias a sufragar el costo de una vivienda, prestaciones para la construccin de viviendas sociales o de costo reducido.
3.
Salud
Los servicios de salud incluyen los servicios prestados en forma individual y colectiva. En el primer grupo se considera los primeros cuatro niveles que se detallan a continuacin y los dos restantes se pueden asimilar a servicios colectivos. Productos, tiles y equipos mdicos. En este grupo se incluye medicamentos, prtesis, tiles, equipos mdicos y otros productos relacionados con la salud obtenidos por particulares o familias y proporcionados normalmente por farmacuticos o proveedores de equipos mdicos. Estos productos se consumen fuera de las instalaciones o centros de salud. Estos productos pueden ser proporcionados directamente por los mdicos, dentistas y paramdicas a los pacientes que acuden a consultas externas o por hospitales o centros parecidos53. Considera en este grupo la administracin, gestin y apoyo a las actividades contenidas en este grupo. Servicios para pacientes externos: Comprende los servicios mdicos, dentales y paramdicos, prestados por profesionales afines a pacientes que acuden a consultas externas54. Este tipo de servicios puede ser prestado en casa, consultorio individual o colectivo, en dispensarios o ambulatorios de hospitales o en otros centros semejantes. Este tipo de servicio no incluye la entrega de medicamentos. Incluye la administracin, inspeccin, gestin o apoyo de las actividades contenidas en este grupo. Servicios hospitalarios: Comprende la estancia de los pacientes en un hospital por el perodo de tiempo que dure su tratamiento. Incluye los servicios de hospitales generales y especializados, centros mdicos, centros de servicios de maternidad, residencia de ancianos y servicios de residencias de convalecencia que proporcionan servicios principalmente a pacientes ingresados, los servicios de bases de hospitales militares, los servicios de instituciones de atencin a las personas mayores que tengan como componente esencial la vigilancia mdica, y los servicios de los centros de rehabilitacin que presten atencin mdica a pacientes ingresados y terapia de rehabilitacin cuyo
50 51 52 53 54
No se considera en este grupo a los sistemas de riego; los proyectos polivalentes; la recogida y el tratamiento de aguas residuales. Se excluye los servicios de alumbrado relacionados con la construccin y la explotacin de las carreteras. No contempla el desarrollo experimental relacionado con mtodos o materiales de construccin. En este grupo no se incluye el alquiler de equipos teraputicos. Excluye los servicios de laboratorio de anlisis mdicos y centros de radiacin; clnicas odontolgicas y dentales; dentaduras postizas y servicios de ortodoncia.
82
objetivo sea tratar al paciente en lugar de proporcionar apoyo a largo plazo. Este tipo de servicio incluye los medicamentos, las prtesis, los aparatos y equipos mdicos y otros productos relacionados con la salud proporcionada a los pacientes del hospital. Incluye adems, los gastos no mdicos de los hospitales en concepto de administracin, planilla no mdica, alimentos y bebidas, alojamiento (incluido el alojamiento del personal, etc.), etc.55. Tambin incorpora la administracin, inspeccin, gestin o apoyo de estas actividades. Servicios de salud pblica: Considera los servicios de salud pblica como bancos de sangre, control de la nutricin infantil y laboratorios de salud pblica. Adems de considerar a los servicios de salud no relacionados con un hospital, una clnica o un mdico, servicios de salud que no son prestados por un mdico titulado, la recopilacin de datos epidemiolgicos, los servicios de planificacin familiar, entre otros servicios pblicos. Incluye tambin, la administracin, la gestin, inspeccin o apoyo a los servicios de salud pblica. Este grupo no considera los laboratorios de anlisis mdico como tampoco los laboratorios que determinan las causas de las enfermedades. Investigacin y desarrollo relacionados con la salud: Se incluye en esta categora los gastos de administracin y gestin de los organismos dedicados a investigacin aplicada y desarrollo experimental relacionados con la salud. Dentro de los organismos se considera institutos de investigacin as como tambin a las universidades. Salud no especificada en otra parte: Incluye los servicios y asuntos de salud que no sea posible asignarlos en las categoras anteriores.
4.
Actividades recreativas, culturales y religiosas
En esta divisin se considera los servicios prestados a particulares, familias y colectivo de personas. Entre los servicios prestados se destacan: Servicios recreativos y deportivos: Incluye la prestacin y administracin de servicios deportivos y recreativos y la regulacin de instalaciones deportivas. Gestin o apoyo de instalaciones para actividades que tiene relacin con: deportes activos (gimnasios, estadios, canchas de tenis, entre otros); deportes pasivos (juegos de mesa, lugares especiales para jugar cartas, etc.); actividades recreativas (parques, playa, etc.)56 contempla adems los subsidios, donaciones en apoyo a competidores ya sea en forma de equipos o jugadores individuales. Servicios culturales: Se considera la prestacin de los servicios culturales, administracin de asuntos culturales, la supervisin y regulacin de instalaciones culturales. Incluye adems, la gestin o apoyo a instalaciones para este tipo de actividades como tambin a los actos culturales. Subsidios, prstamos o donaciones a particulares que se dedican a las artes (artistas, escritores, compositores, etc.) o a organizaciones que participan en la promocin de actividades culturales57.
55
56
57
No incluye en este grupo las instalaciones como los hospitales militares de campaa, los quirfanos, clnicas, dispensarios que prestan servicios exclusivamente a los pacientes de consulta externa, las instituciones para personas discapacitadas y los centros de rehabilitacin que principalmente prestan apoyo a largo plazo, y las residencias para personas mayores jubiladas, adems de aquellos centros que no estn bajo la supervisin directa de un mdico titulado. Tampoco considera los pagos a pacientes por prdidas de ingresos como consecuencia de hospitalizacin. No se incluye en este grupo a los jardines zoolgicos o botnicos, acuarios, viveros e instalaciones similares. Instalaciones recreativas o deportivas de las instituciones educativas. No se considera en este grupo a las actividades culturales que se presenten en el extranjero, las celebraciones nacionales, regionales o locales cuyo objeto sea la atraccin de turistas y finalmente la produccin de material cultural para su distribucin por radio o televisin.
83
Servicios de radio, televisin y servicios editoriales: Considera gestin, apoyo y administracin de servicios relacionados con la radio, televisin y la edicin. Tambin incluye la supervisin y regulacin de los servicios de radio, televisin y servicios editoriales58. Adems, considera las donaciones, prstamos o subsidios en apoyo a la construccin o a la adquisicin de instalaciones para la televisin o radio, la construccin o adquisicin de locales, equipos o materiales para la edicin de peridicos, revistas o libros, la produccin de material para radio o televisin y su presentacin en radio o televisin, la obtencin de noticias u otras informaciones, la distribucin de obras publicadas. Servicios religiosos y otros servicios comunitarios: Contempla la administracin de asuntos religiosos y otros comunitarios. Incluye el suministro de instalaciones para servicios religiosos y otros servicios comunitarios, adems de apoyo a la gestin, mantenimiento y reparacin. Tambin considera el pago al clero y otros representantes de instalaciones religiosas, apoyo a la celebracin de servicios religiosos, donaciones, prstamos o subsidios en apoyo a hermandades. Investigacin y desarrollo relacionados con esparcimiento: Considera la administracin y gestin de organismos dedicados a la investigacin y desarrollo de experimental relacionados con esparcimiento, cultura y religin. Actividades recreativas, culturales y religin no especificadas en otra parte: Se incluye todas las actividades que no se especifican en los grupos anteriores.
5.
Educacin59
Enseanza preescolar y enseanza primaria: Considera la administracin, gestin o apoyo a las escuelas y otras instituciones que imparten educacin previa al nivel 0 y nivel 1 del CINE 9760. El nivel 0 constituye la etapa inicial de la instruccin organizada y se caracteriza por servir de puente de transicin entre el hogar y el ambiente escolar. En tanto, en el nivel 1 se caracteriza por entregar a los alumnos una slida formacin bsica en materia de lectura, escritura y aritmtica, junto con conocimientos elementales en otras materias como historia, geografa, ciencias naturales y sociales, arte y msica. Enseanza secundaria: Incluye la administracin supervisin, gestin o apoyo a los servicios de educacin clasificados en los niveles 2 y 3 del CINE 97, tanto para adultos como para jvenes61, considera adems las becas, donaciones, prstamos y subsidios en apoyo a los alumnos clasificados en este grupo. El nivel 2 se caracteriza por la profundizacin de las materias de estudio recurriendo a un personal docente ms especializado o varios profesores para la enseanza en sus distintas especialidades. El nivel 3 suele ser el comienzo del trmino de la enseanza obligatoria en los pases que poseen este sistema de educacin, corresponde a los tres o cuatro ltimos aos de la enseanza secundaria para quienes han acabado el primer ciclo de la enseanza secundaria o el segundo ciclo de la enseanza bsica. Enseanza postsecundaria no terciaria: Se considera la administracin, inspeccin. gestin o apoyo a instituciones que imparten servicios de educacin para adultos y
Esta divisin se puede organizar en cinco grandes grupos, los cuales se detallan a continuacin:
58 59
60 61
No se considera las imprentas oficiales y programas de educacin por radio y televisin. Esta divisin se basa en las categoras de la Clasificacin Internacional Normalizada de la Educacin de 1997 (CINE97) establecida por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). No se incluye en este grupo los servicios auxiliares y subsidiarios a la educacin. No incluye los servicios auxiliares de la educacin.
84
jvenes clasificados en el nivel 4 del CINE 9762. Tambin considera las becas, donaciones, prstamos y subsidios en apoyo a estudiantes incluidos en este grupo. El nivel 4 debiera estar reservado a programas educativos ms avanzados que los correspondientes al ciclo superior de la enseanza secundaria. Enseanza Terciaria: Incluye la administracin, gestin, inspeccin o apoyo a las instituciones que imparte educacin de nivel 5 y 6 del CINE9763. Incluye becas, donaciones, prstamos y subsidios en apoyo a estudiantes de educacin de este nivel. El nivel 5 debiera considerar los programas que conducen a la obtencin de un grado universitario, en tanto el nivel 6 est reservado a los programas que conducen a la atribucin de una calificacin de estudios avanzados. Enseanza no atribuible a ningn nivel: Corresponde a la prestacin de servicios de educacin no definida por niveles, es decir, programas docentes que no requieren ninguna instruccin previa especial, en particular programas de formacin profesional y de desarrollo cultural. Incluye la administracin, inspeccin, gestin o apoyo a instituciones que imparten este tipo de educacin, adems contempla las becas, donaciones, prstamos y subsidios en apoyo a estudiantes que participan en este grupo de enseanza. Servicios auxiliares de la educacin: Considera la administracin, inspeccin, gestin y apoyo del transporte, alimentacin, alojamiento, la atencin mdica y odontolgica y otros servicios conexos, principalmente para los estudiantes, sea cual sea su nivel educativo64. Investigacin y desarrollo relacionados con la educacin: Incluye la administracin y gestin de los organismos dedicados a investigacin aplicada y desarrollo experimental relacionados con la educacin. Considera las donaciones, prstamos y subsidios en apoyo a la investigacin aplicada y al desarrollo experimental. Enseanza no clasificada en otra parte: Considera la administracin, gestin o apoyo de actividades como formulacin, administracin, coordinacin y vigilancia de polticas y planes, programas y presupuestos generales en materia de educacin, preparacin y ejecucin de legislacin y normas de actuacin sobre la prestacin de educacin, incluida la autorizacin de establecimientos docentes; produccin y difusin de informacin general, documentacin tcnica y estadstica relativa a educacin. Adems considera cualquier asunto o servicio de educacin no especificado anteriormente.
6.
Proteccin social65
Esta divisin se basa en el Sistema Europeo de Estadsticas Integradas de Proteccin Social, sin embargo, en el sistema Europeo considera algunos tems relativos a la atencin de la salud y vivienda, los cuales para efectos de esta divisin son excluidos y son contabilizados en la funcin de salud y vivienda respectivamente. Por lo tanto, esta divisin se restringe a nueve grupos que a continuacin se detallan: Enfermedad e incapacidad: En esta categora se considera las prestaciones en efectivo como el pago de licencias por enfermedad y los pagos varios para ayudar a personas que temporalmente no pueden trabajar. Tambin considera la ayuda en las tareas diarias
62 63 64
65
No incluye los servicios auxiliares de la educacin. No incluye los servicios auxiliares de la educacin. No considera los servicios escolares de vigilancia y prevencin en materia de salud, becas, donaciones, prstamos y subsidios en efectivo para sufragar los costos de los servicios auxiliares. La divisin de proteccin social se basa en el Sistema Europeo de Estadsticas Integradas de Proteccin social para 1996 (SEEPROS) de la Oficina de Estadsticas de las Comunidades Europeas.
85
prestadas a personas que temporalmente no pueden trabajar debido a una enfermedad o lesin (ayuda domstica, servicios de trasporte, entre otros). Prestaciones en efectivo o en especie a personas que estn parcial o totalmente incapacitadas para participar en una actividad econmica o llevar una vida normal debido a un impedimento fsico o mental permanente o bien que dure por un tiempo determinado. Considera el pago de pensiones por invalidez para personas que no logran llegar a la edad normal de jubilacin y sufren una incapacidad que les impide trabajar o bien que ven reducida su capacidad de trabajo, incluye las asignaciones a: personas que cuidan a una persona discapacitada y a personas discapacitadas que realizan trabajos adaptados a su condicin o participan en programas de formacin profesional, considera la entrega de alojamiento y a veces alimentacin a personas discapacitadas en establecimientos adecuados. Los programas de capacitacin para fomentar la rehabilitacin laboral y social de las personas discapacitadas y la prestacin de bienes y servicios varios a personas discapacitadas para que stas puedan participar en actividades culturales, de ocio, viajes y participacin en la vida comunitaria. Estas prestaciones incluyen la administracin, gestin o apoyo de ellas. Edad Avanzada: Considera las prestaciones en efectivo o en especies para cubrir los riesgos relacionados con la vejez (prdida o insuficiencias de ingresos, falta de independencia en las tareas diarias, una menor participacin en la vida social y comunitaria, etc.). Incluye las pensiones pagadas a personas que han cumplido su edad normal de jubilacin y aquellas que lo hacen antes de cumplir la edad lmite de jubilacin66 pensiones parciales para aquellos trabajadores que cumpliendo su edad de jubilacin (o bien en forma anticipada) optan por reducir su jornada laboral, asignaciones a personas que cuidan a personas mayores. En cuanto a las prestaciones en especies, se puede mencionar el alojamiento o alimentacin proporcionados a las personas mayores que residen en centros especializados o bien viven con sus familias en establecimientos adecuados, ayuda a personas mayores para que puedan participar en actividades culturales, de ocio, viajes o bien la participacin en la vida comunitaria. Tambin considera la ayuda a personas mayores en sus actividades diarias como son servicio domstico, transporte entre otros. En esta agrupacin se considera tambin las pensiones para el personal militar y empleados pblicos67. Contempla tambin la administracin, gestin o apoyo de estos planes de proteccin. Suprstite o sobrevivientes: Prestaciones en efectivo o en especie a los sobrevivientes de una persona fallecida (cnyuge, hijos, ex cnyuge, nietos, padres, u otros familiares). Adems considera los pagos en especie como son el pago de funeral, la entrega de bienes y servicios para que los sobrevivientes puedan participar en la vida comunitaria. Incluye tambin la administracin, gestin o apoyo de estos planes de proteccin. Familia e hijos: Prestaciones en efectivo o en especies a las familias que tienen hijos a su cargo. Considera las asignaciones por maternidad, pagos en caso de nacimiento, licencias por cuidado a los hijos, subsidios familiares o subvenciones por hijos a cargo, pagos habituales o de una sola vez en apoyo a familias monoparentales, con hijos minusvlidos entre otros. Dentro de las prestaciones en especie se puede mencionar al alojamiento y entrega de comida a nios en edad preescolar durante todo el da o parte de l, ayuda financiera para el pago de niera que cuide a los nios durante el da, prestacin de alojamiento y alimentacin a nios y familias en forma permanente (orfanatos, familias de guarda, etc.), prestacin de bienes y servicios a los nios o a las personas que los cuidan en sus propias casas, entrega de bienes y servicios varios a familias, jvenes o
66 67
Pensiones anticipadas. No incluye las pensiones debido a discapacidad o desempleo.
86
nios (centros de vacaciones y de ocio)68. Dentro de estas prestaciones se considera la administracin, gestin y apoyo a estos planes. Desempleo: En esta agrupacin se considera a las prestaciones en efectivo o en especie a personas que estn capacitadas y dispuestas para trabajar, pero que no pueden encontrar un empleo adecuado. Incluye los subsidios totales o parciales por desempleo, las prestaciones por jubilacin anticipada para trabajadores mayores que se jubilan antes de alcanzar la edad normal de jubilacin debido al desempleo o a una reduccin de la jornada laboral por medidas econmicas, asignaciones a determinados sectores de la poblacin activa que participan en programas de capacitacin para perfeccionar su potencial para el empleo, indemnizaciones por supresin del puesto de trabajo. Dentro de las prestaciones en especie se considera los pagos por movilidad y reasentamiento, la capacitacin profesional de personas sin puestos de trabajo o el reciclaje de personas que corren el riesgo de perder su trabajo, la entrega de alojamiento, alimento o ropa a personas desempleadas y sus familias. Se considera tambin la administracin, gestin o apoyo a estos planes de proteccin. Exclusin social no especificada en otra parte: Prestaciones en efectivo o en especie a las vctimas de la exclusin social o las personas que son vulnerables a la exclusin social (personas indigentes, personas de escasos recursos, inmigrantes, indgenas, refugiados, alcohlicos, entre otros). Prestaciones en efectivo como las ayudas para complementar los ingresos u otros pagos en efectivo a personas indigentes y vulnerables para reducir su nivel de pobreza o asistirlas en momentos difciles. Suministro de alojamiento y alimentos a corto y largo plazo a personas indigentes y vulnerables, rehabilitacin de las personas que hacen un uso indebido de alcohol y las drogas, ayuda a personas vulnerables como asesoramiento, albergues para estancias diurnas, alimentos, ropa, entre otros. Se considera dentro de las prestaciones la administracin, gestin y apoyo de ellas. Investigacin y desarrollo relacionado con la proteccin social: Administracin y gestin de organismos dedicados a la investigacin aplicada y desarrollo experimental relacionados con la proteccin social. Proteccin social no especificada en otra parte: Se podra incluir en este grupo, las ayudas en efectivo o en especie a las vctimas de incendios, inundaciones, terremotos y otros desastres ocurridos en tiempos de paz. El almacenamiento de alimentos, equipo y otros suministros para su movilizacin urgente en caso de desastres en tiempos de paz. Adems, de otros actividades o ayudas no mencionadas anteriormente que ocurren en tiempos de paz.
7.
Funciones sociales no especificadas en otra parte
La divisin de funciones no especificadas en otra parte, considerar todas aquellas funciones sociales que efectan los pases y que no han sido especificadas en las divisiones antes expuestas. Esta divisin ser posible organizarlas en grupo dependiendo de las caractersticas de cada pas.
68
No se considera en este grupo los servicios de planificacin familiar.
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Anexo 2 Relacin de cuentas y transacciones

Al ser el SCN el soporte conceptual para esta medicin, es necesario revisar tres elementos fundamentales en este sistema como son: Cuenta Transaccin Registro Cada una de las cuentas registra operaciones y flujos relacionados con algn aspecto de la vida econmica, agrupadas en cuentas corrientes, cuentas de capital y balance como se mencion en el captulo III. Para la medicin del gasto social se consideran las cuentas corrientes y la cuenta de capital perteneciente a la cuenta de acumulacin. La parte ennegrecida no se contabiliza en la medicin del gasto social.
CUADRO A-1 SECUENCIA DE CUENTAS

Cuentas Produccin Generacin del Ingreso Corriente Asignacin del Ingreso Distribucin secundaria del Ingreso Utilizacin del Ingreso Capital Acumulacin Financiera Otras variaciones de activos Balances Fuente: Elaboracin propia.
A continuacin se hace una breve descripcin de cada una de las cuentas a considerar en la medicin del gasto social. Produccin: muestra las operaciones relativas al propio proceso productivo. Considera la produccin de mercado, no mercado y para uso final propio, los insumos necesarios para tal efecto y los pagos a los asalariados por sus trabajos. Esta cuenta proporciona uno de los saldos importantes del sistema, el valor agregado. Generacin del ingreso: analiza en qu medida el valor agregado puede cubrir la remuneracin de los asalariados y los otros impuestos, menos las subvenciones sobre la produccin. Como saldo de esta cuenta se obtiene el excedente de explotacin, que corresponde a la renta que obtienen las unidades de la utilizacin de sus propios activos de produccin, que en el caso del gobierno tiende a cero69.
69
La tendencia a cero del excedente de explotacin se debe a que los servicios de gobierno no tienen como objetivo la obtencin de utilidades o ganancia financiera.
88
Asignacin del ingreso primario: se ocupa de las unidades residentes y los sectores institucionales como receptores de renta y no como productores de sta. Se entiende por ingreso o renta primaria a la renta que reciben las unidades residentes en virtud de su participacin directa en el proceso productivo (sueldos y salarios, cotizaciones, impuestos, subvenciones) y la renta a cobrar por el propietario de un activo financiero o un activo material, no producido (renta de la tierra), por ponerlo a disposicin de otra unidad institucional. Distribucin secundaria del ingreso: muestra cmo se asigna el saldo de los ingresos primarios de un sector institucional por medio de la redistribucin. Es decir, mediante los impuestos corrientes sobre los ingresos, el patrimonio, etc., las cotizaciones y prestaciones70 sociales y otras transferencias corrientes. El saldo de la cuenta, es la renta o ingreso disponible, que refleja el saldo de las operaciones corrientes. Utilizacin del ingreso: muestra cmo se distribuye la renta o ingreso, la que puede ser diferenciada entre consumo individual y colectivo. El saldo de esta cuenta constituye el ahorro, que conecta las cuentas corrientes con la cuenta de acumulacin. Capital: registra las adquisiciones menos las disposiciones de activo no financiero realizado por unidades residentes y mide la variacin del patrimonio neto debido al ahorro y a las transferencias de capital. En esta cuenta se muestra la capacidad de financiacin que corresponde al monto de que dispone un sector para financiar, directa o indirectamente, a otros sectores, o bien el monto que se ve obligado a pedir prestado a otros sectores para poder financiarse. De acuerdo a esta descripcin la organizacin de cada una de las cuentas tiene un sentido de orden dentro del proceso por el cual transcurre la economa. En el cuadro siguiente relaciona cada una de las cuentas detalladas anteriormente con las principales transacciones econmicas identificando aquellas que van por el lado del gasto como por el lado de los ingresos.
CUADRO A-2 CUADRO ECONMICO INTEGRADO

Cuenta Haber P100 Produccin 100 Produccin P110 Produccin de mercado P120 Produccin para uso final propio P130 Otra produccin de no mercado Debe P200 Consumo Intermedio S100 Valor Agregado bruto K100 Consumo de capital S110 Valor Agregado neto D100 Remuneracin de Asalariados D110 Sueldos y Salarios 211 Generacin del ingreso S100 Valor Agregado neto D120 Contribuciones Sociales de empleadores D290 Otros impuestos sobre la produccin D390 Otras subvenciones a la produccin S200 Excedente de Explotacin
(Contina)
70
Prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie.
89
CUADRO A-2 (Conclusin)

Cuenta Haber S200 Excedente de Explotacin D200 Impuestos sobre la produccin y las importaciones D210 Impuestos sobre los productos D290 Otros impuestos sobre la produccin D300 Subvenciones D310 Subvenciones a los productos 212 Asignacin primaria del ingreso D390 Otras subvenciones D400 Renta de la propiedad D410 Intereses D420 Renta distribuida de las sociedades D430 Utilidades reinvertidas de la inversin extranjera directa D440 Renta de la propiedad atribuida a los titulares de plizas de seguros D450 Renta de la tierra S500 Ingreso primario D500 Impuestos corrientes sobre el ingreso D510 Impuesto sobre el ingreso D590 Otros Impuestos corrientes D600 Contribuciones sociales 220 Distribucin secundaria del ingreso D610 Contribuciones sociales efectivas D620 Contribuciones sociales imputadas D700 Otras transferencias corrientes D720 Indemnizaciones de seguros no de vida D730 Transferencias corrientes dentro de la Administracin Pblica D740 Cooperacin Internacional Corriente D750 Transferencias corrientes diversas P300 Gasto de Consumo Final P310 Gasto de Consumo Final Individual 220 Utilizacin del ingreso P320 Gasto de Consumo Final Colectivo S600 Ingreso disponible D800 Ajuste por la variacin de la participacin neta de los hogares en los fondos de pensiones S800 Ahorro P500 Formacin Bruta de Capital P510 Formacin Bruta de Capital Fijo P520 Variaciones de Existencias S800 Ahorro D900 Transferencias de capital (por cobrar) 310 Capital D910 Impuestos sobre el capital D920 Donaciones para inversin D990 Otras transferencias de capital P530 Adquisiciones netas de objetos valiosos D900 Transferencias de capital ( por pagar ) D910 Impuestos sobre el capital D920 Donaciones para inversin D990 Otras transferencias de capital K100 Consumo de capital fijo K200 Adquisiciones menos disposiciones de activos no financieros no producidos S900 Prstamo / Endeudamiento Fuente: Elaboracin propia a partir del SCN 1993. D500 Impuestos corrientes sobre el ingreso D590 Otros Impuestos corrientes D620 Prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie D700 Otras transferencias corrientes D710 Primas netas de seguros no de vida D730 Transferencias corrientes dentro de la Administracin Pblica D740 Cooperacin Internacional Corriente D750 Transferencias corrientes diversas S600 Ingreso disponible D400 Renta de la propiedad D410 Intereses D420 Renta distribuida de las sociedades D430 Utilidades reinvertidas de la inversin extranjera directa D450 Renta de la tierra S500 Ingreso primario Debe
90
Anexo 3
CUADRO A-3 TRANSACCIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS Y SU RELACIN CON EL SCN
Categora de transaccin del sistema de EFP Cuenta y categora de transaccin del SCN en que se registra la transaccin del sistema de EFP Transacciones de ingreso Impuestos 1. Impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital 2. Impuestos sobre la nmina y la fuerza de trabajo 3. Impuestos sobre la propiedad Impuestos recurrentes sobre la propiedad inmueble Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales, incluyendo los propietarios que ocupan sus viviendas, se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). Impuestos recurrentes sobre la riqueza neta Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). Impuestos sobre sucesiones, herencias y regalos Impuestos sobre transacciones financieras y de capital La Cuenta de capital/Transferencias de capital/Impuestos sobre el capital (D91) (incremento del valor neto). La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). La Cuenta de capital/Transferencias de capital/Impuestos sobre el capital (D91) (incremento del valor neto). Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). 4. Impuestos sobre los bienes y servicios Impuestos sobre el valor agregado La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos tipo valor agregado (D211) (recurso). Los impuestos sobre bienes y servicios producidos en el pas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). Los impuestos sobre bienes y servicios importados se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre los productos/Impuestos y derechos sobre las importaciones excluyendo el IVA/Impuestos sobre las importaciones excluyendo el IVA y los derechos (D2122) (recurso). Impuestos sobre el volumen de ventas y otros impuestos generales sobre los bienes y servicios La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). La Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Impuestos sobre el ingreso (D51) (recurso). La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso).
Otros impuestos no recurrentes sobre la propiedad Otros impuestos recurrentes sobre la propiedad
Impuestos sobre las ventas
(Contina)
91
CUADRO A-3 (Continuacin)

Categora de transaccin del sistema de EFP Impuestos selectivos Cuenta y categora de transaccin del SCN en que se registra la transaccin del sistema de EFP Los impuestos sobre bienes y servicios producidos en el pas se registran en la cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). Los impuestos sobre bienes y servicios importados se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre los productos/Impuestos y derechos sobre las importaciones excluyendo el IVA/Impuestos sobre las importaciones excluyendo el IVA y los derechos (D2122) (recurso). Utilidades de los monopolios fiscales La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). Los impuestos sobre bienes y servicios producidos en el pas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). Los impuestos sobre bienes y servicios importados se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre los productos/Impuestos y derechos sobre las importaciones excluyendo el IVA/Impuestos sobre las importaciones excluyendo el IVA y los derechos (D2122) (recurso). Impuestos sobre los vehculos automotores Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). Otros impuestos sobre el uso de bienes y sobre el permiso para usar bienes o realizar actividades Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). Otros impuestos sobre los bienes y servicios Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). 5. Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales Derechos de aduana y otros derechos de importacin La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos y derechos sobre las importaciones, excluyendo el IVA y los derechos sobre las importaciones (D2121) (recurso). La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre las exportaciones (D213) (recurso). Las utilidades de los monopolios de importacin se registran en la cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos y derechos sobre las importaciones excluyendo el IVA/Impuestos sobre las importaciones excluyendo el IVA y los derechos (D2122) (recurso). Las utilidades de los monopolios de exportacin se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre las exportaciones (D213) (recurso).
Impuestos sobre servicios especficos
Impuestos sobre las exportaciones
Utilidades de los monopolios de exportacin o de importacin
(Contina)
92
CUADRO A-3 (Continuacin)

Categora de transaccin del sistema de EFP Utilidades de operaciones cambiarias Cuenta y categora de transaccin del SCN en que se registra la transaccin del sistema de EFP La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto IVA e impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Impuestos sobre los productos/Impuestos sobre los productos, excepto el IVA y los impuestos sobre las importaciones y exportaciones (D214) (recurso). Los impuestos pagados por las empresas se registran en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). Los impuestos pagados por los consumidores finales se registran en la cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). 6. Otros impuestos Otros impuestos pagaderos nicamente por las empresas Otros impuestos pagaderos por otras entidades distintas de las empresas o no identificables Contribuciones sociales Donaciones La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (recurso). La Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Impuestos corrientes sobre el ingreso, la riqueza, etc./Otros impuestos corrientes (D59) (recurso). Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Contribuciones sociales (D61) (recurso). Las donaciones corrientes se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Otras transferencias corrientes /Transferencias corrientes dentro del gobierno general (D73) o cooperacin internacional corriente (D74) (recurso). Las donaciones de capital se registran en la Cuenta de capital/Transferencias de capital/Donaciones para inversin (D92) u Otras transferencias de capital (D99) (incremento del valor neto). Rentas de la propiedad La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Renta de la propiedad (D4) (recurso).Vase en el prrafo 24 del texto un posible ajuste relacionado con los servicios de intermediacin financiera medidos indirectamente. Las ventas a precios econmicamente significativos se registran en la Cuenta de produccin/Produccin/Produccin de mercado (P11) (recurso). Las ventas a precios econmicamente no significativos se registran en la Cuenta de produccin/Produccin/Otra produccin no de mercado (P13) (recurso). Las ventas de bienes y servicios imputadas se registran en la Cuenta de produccin/Produccin/Produccin de mercado (P11) (recurso). Multas, sanciones pecuniarias y depsitos en caucin transferidos Transferencias voluntarias distintas de donaciones La Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Otras transferencias corrientes/Transferencias corrientes diversas (D75) (recurso) . Las transferencias corrientes se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Otras transferencias corrientes/Transferencias corrientes diversas (D75) (recurso). Las transferencias de capital se registran en la Cuenta de capital/Transferencias de capital/Donaciones para inversin (D92) u Otras transferencias de capital (D99) (incremento del valor neto). Ingresos diversos y no identificados Las ventas de bienes usados y chatarra no clasificados como activos se registran en la Cuenta de produccin/Consumo intermedio (P2) (utilizacin negativa). Las dems transacciones se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Otras transferencias corrientes/Transferencias corrientes diversas (D75) (recurso).
Impuestos sobre las operaciones cambiarias
Otros impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales
Ventas de bienes y servicios
(Contina)
93
CUADRO A-3 (Conclusin)

Categora de transaccin del sistema de EFP Cuenta y categora de transaccin del SCN en que se registra la transaccin del sistema de EFP Transacciones de gasto Remuneracin a los empleados La Cuenta de generacin del ingreso/Remuneracin de los asalariados (D1) (utilizacin). La categora del SCN tambin incluye la remuneracin de los asalariados relacionada con la construccin de activos no financieros por cuenta propia, que se registra en el sistema de EFP como la adquisicin neta de activos fijos u objetos de valor. La mayora de las transacciones se registran en la Cuenta de produccin/Consumo intermedio (P2) (uso). La categora del SCN tambin incluye las transacciones relacionadas con la formacin de capital por cuenta propia, que se registra en el sistema de EFP como la adquisicin neta de activos fijos u objetos de valor. La Cuenta de produccin/Consumo de capital fijo (K1) (utilizacin). La categora del SCN tambin incluye el consumo de capital fijo relacionado con la construccin de activos no financieros por cuenta propia, que se registra en el sistema de EFP como la adquisicin neta de activos fijos u objetos de valor. La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Ingreso de la propiedad/Intereses (D41) (utilizacin). La Cuenta de asignacin del ingreso primario/Subvenciones (D3) (recurso negativo). Las transferencias corrientes se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Otras transferencias corrientes/transferencias corrientes dentro del gobierno general (D73) o cooperacin internacional corriente (D74) (utilizacin). Las transferencias de capital se registran en la Cuenta de capital/Transferencias de capital/Donaciones para inversin (D92) u Otras transferencias de capital (D99) (disminucin del valor neto). Las prestaciones sociales en efectivo y todas las prestaciones de los seguros sociales del empleador sean basados o no en fondos asignados se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie (D62) (utilizacin). Las dems prestaciones sociales en especie se registran en la Cuenta de utilizacin del ingreso disponible/Gasto de consumo final/Gasto de consumo individual (P31) (utilizacin). El gasto de la propiedad distinto de intereses se registra en la Cuenta de asignacin del ingreso primario/Renta de la propiedad (D41) (utilizacin). Los impuestos corrientes pagados a otras unidades del gobierno se registran en la Cuenta de generacin del ingreso/Impuestos sobre la produccin y las importaciones/Otros impuestos sobre la produccin (D29) (utilizacin). Las otras transacciones corrientes se registran en la Cuenta de distribucin secundaria del ingreso/Otras transferencias corrientes/transferencias corrientes diversas (D75) (utilizacin). Las transferencias de capital se registran en la Cuenta de capital/Transferencias de capital/Impuestos sobre el capital (D91), donaciones para inversin (D92) u otras transferencias de capital (D99) (disminucin del valor neto).
Uso de bienes y servicios
Consumo de capital fijo
Intereses Subsidios Donaciones
Prestaciones sociales
Otros gastos
Transacciones en activos no financieros Adquisicin neta de activos fijos Las transacciones distintas del consumo de capital fijo se registran en la Cuenta de capital/Formacin bruta de capital fijo (P51) (variacin de los activos). En el SCN, las transacciones relacionadas con la construccin de activos fijos por cuenta propia tambin se deben registrar en la remuneracin de los asalariados, consumo intermedio, consumo de capital fijo e impuestos menos subsidios a los productos. La Cuenta de capital/Consumo de capital fijo (K1) (disminucin de activos). La Cuenta de capital/Variaciones de existencias (P52) (variaciones de los activos). La Cuenta de capital/Adquisiciones menos disposiciones de objetos valiosos (P53) (variaciones de los activos). La Cuenta de capital/Adquisiciones menos disposiciones de activos no financieros no producidos (K2) (variaciones de los activos).
Consumo de capital fijo Variaciones en las existencias Adquisicin neta de objetos de valor Adquisicin neta de activos no producidos
Fuente: Fondo Monetario Internacional (2001). Extracto del cuadro A3.2. Correspondencia entre las categoras de transacciones del sistema de EFP y el SCN, pg. 200-203.
94
Anexo 4 Procedimiento detallado de estimacin del gasto social

La medicin del gasto social, como se mencion en el captulo III est compuesta de tres etapas, las que corresponden al ao de inicio de la estimacin, el seguimiento y las proyecciones. Para cada una se hace una medicin en trminos anuales, considerando como ao el perodo comprendido entre el 1 de enero hasta el 31 de diciembre. A continuacin de se detalla el trabajo a desarrollar en cada etapa, de acuerdo a las fuentes de informacin consideradas, es decir para Cuentas Nacionales y Finanzas Publicas.
1.
Ao de inicio de la estimacin
El diagrama de flujo muestra la forma de operar con ambos sistemas de informacin.

DIAGRAMA A-1 DIAGRAMA DE FLUJO PARA EL AO BASE
Estadsticas de las Finanzas Pblicas
Cuentas Nacionales
Revisin de actividades econmicas
Gobierno General
Empresas Pblicas
No Actividades no sociales
Actividad principal es social ?
: Clasificacin Funcional Econmica
S Igual cobertura Adm. Pblicas de SCN No Base EFP con clasificacin funcional y econmica
Aislar Transacciones econmicas y agregar clasificacin funcional
Compatibilizacin econmica de Adm. Pblica de SCN y EFP
Similitud de transacciones 5% S S
Funcin Social? Base de datos Pblica y Privada social y econmica S
No
Funciones no sociales
Gasto Social Total
95
1.1
Subproceso de EFP
Paso 1. Delimitacin de fuentes de Informacin La informacin bsica para medir los agentes pblicos se encuentra en las oficinas de presupuestos o contraloras de cada pas. En estas instituciones, se debe indagar por la disponibilidad y apertura de la informacin para cada uno de los niveles de gobierno existente, a partir de lo cual, previo al proceso de estimacin, se debe hacer una revisin exhaustiva de toda la informacin pblica (gobiernos locales, empresas pblicas), teniendo en consideracin que la informacin a utilizar debe estar en base devengada. Paso 2. Detalle de la informacin. Efectuada la revisin de la informacin pblica disponible el paso siguiente es conseguir la informacin bsica al nivel ms desagregado posible. Hoy en da, dada la penetracin tecnolgica en casi todos los niveles de gobierno, es factible obtener informacin en medios magnticos con un nivel de detalle importante.
La desagregacin de la informacin debe ser analizada desde dos perspectivas. La primera se refiere a la apertura por unidad institucional, con detalle al interior de algunas unidades, en relacin a departamentos, secciones, programas, etc.
CUADRO A-4 DETALLE DE LAS UNIDADES INSTITUCIONALES

Categora Nivel: Entidad: Tipo prestacin: Programa: Detalle de las unidades 11 Poder Legislativo 1 Congreso Nacional 1 Programa de actividades centrales 1 Administracin y coordinacin general
Fuente: Ministerio de Hacienda de Paraguay
La segunda, tiene relacin con las transacciones econmicas, es decir, contar con el detalle de qu se financia, a qu o a quienes se destina el gasto. Esto ayuda a aproximarse de mejor forma al verdadero gasto social.
CUADRO A-5 DETALLE DE LAS TRANSACCIONES ECONMICAS

Transferencias Corrientes Transferencias al sector privado Salas cuna y/o jardines infantiles Programa de alimentacin Transferencias a otras entidades pblicas Convenios con Municipalidades y otras instituciones Programa de material de enseanza Transferencias al Fisco Impuestos Fuente: Direccin de presupuesto de Chile www.dipres.cl.
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Si bien ambas perspectivas del detalle de la informacin son necesarias para la clasificacin de la funcionalidad como de las transacciones econmicas, no es menos importante revisar la existencia de otros atributos que permitan a futuro un anlisis ms exhaustivos sobre el gasto social. Entre estos atributos es posible advertir que algunos pases detallan la informacin del gasto por fuente de financiamiento.
CUADRO A-6 DETALLE DE LOS OTROS ATRIBUTOS DE LA FUENTE BSICA

Institucin: 25 Ministerio de la Presidencia Programa: 00 Gestin de la Presidencia Actividad 00 00 02 Anlisis jurdico especializado Cdigo Fuente: 10 Tesoro General de la Nacin 1 11 112 114 116 117 13 131 Servicios personales Empleados permanentes Bono de antiguedades Aguinaldos Asignaciones familiares Sueldos Previsin social Aporte pratonal al seguro social 0000 0000 0000 0000 0000 0000 0000 0000 0000 0000 0417 0999 0999 0999 0000 0001 0000 0000 0000 Descripcin TGN 111 1 500 847 1 366 976 1 213 466 3 506 3 506 82 700 4 560 1 112 400 152 510 130 262 111 240 94 552 16 366 18 022 18 022 22 245 22 245 112 000 71 000 500 Total 1 500 847 1 366 976 1 213 466 3 506 3 506 82 700 4 560 1 112 400 152 510 130 262 111 240 94 552 16 366 18 022 18 022 22 245 22 246 112 000 71 000 500
11220 Otras instituciones
13110 Rgimen de corto plazo (salud) 13110 Rgimen de corto plazo (salud) 13110 Rgimen de corto plazo (salud) 13120 Rgimen de largo plazo (pensiones) 13120 Rgimen de largo plazo (pensiones) 132 132 2 21 211 Aporte patronal para la vivienda Aporte patronal para la vivienda Servicios no personales Servicios bsicos Comunicaciones
Fuente: Viceministerio de Presupuesto y Contadura. Ministerio de Hacienda del Estado Plurinacional de Bolivia.
Paso 3. Elaboracin de la base de datos pblica. Cuando se trabaja con grandes volmenes de informacin, es necesario generar una base de datos que contenga cada uno de los atributos que permiten identificar los datos all contenidos. Esto facilita la presentacin de resultados.
En toda base de datos existen algunos atributos esenciales y otros complementarios. En este caso, los atributos esenciales son: agente, funcin, cuenta transaccin y registro. El resto de los atributos permitir complementar el anlisis del gasto social en cada pas siguiendo las dimensiones de clasificacin detalladas en el marco conceptual. Algunos de los atributos a considerar se detallan en el siguiente cuadro.
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CUADRO A-7 ATRIBUTOS DE LA BASE DATOS

Atributo Financiamiento Agente Tipo de entidad Detalle de la entidad Unidad i Programa Glosa Cuenta Transaccin Registro Funcin Origen Moneda Ao Dato Contenido Este atributo debe reflejar si el financiamiento proviene de recursos Pblico o Privado. Este atributo debe reflejar si quien ejecuta el gasto es Pblico o Privado. Este atributo debe reflejar la categora corresponde a nivel Pblico (gobierno general o empresas pblicas) o Privado (empresas o ISFLH). Este atributo permite especificar con ms detalle la entidad considerada, por ejemplo si es Pblico se puede detallar si es gobierno central, local, etc., ; en el caso de ser privado, si es actividad principal, secundaria, etc. Si no existe, se deja en blanco. Este atributo debe ser completado si la Unidad anterior tiene bajo su jerarqua otra unidad. Este tipo de atributo se agrega hasta completar las unidades administrativas de las cuales se dispone de informacin.(Unidad i) si no existe, se deja en blanco. Se completa la informacin con el nombre del programa cuando se posee este nivel de detalle. Si no existe, se deja en blanco. Esta informacin proviene de la fuente de informacin bsica y corresponde al nombre de la transaccin econmica que se est considerando. Se debe detallar a cul de las Cuentas del SCN corresponde el dato ingresado Generalmente, la asignacin de la cuenta queda determinada una vez clasificada la transaccin. Se identifica cul es el objetivo de la transaccin para poder asignarle el respectivo clasificador econmico. Cada uno de los datos ingresados se clasifica se acuerdo a: si corresponde a un uso o un gasto con el cdigo D y si es un recurso o un ingreso con el cdigo H. De acuerdo al objetivo social de las diferentes unidades y/o programas se asigna la funcin social que corresponde haciendo uso del COFOG. En caso de no tener relacin con el tema social se deja en blanco. Si se dispone de informacin del origen de los fondos que diferencia entre Interno o Externo Se identifica la unidad monetaria en la cual est expresada la informacin que se trabaja, esto es: Miles de pesos, Miles de Cruzeiros, Millones de pesos Argentinos, etc. Corresponde al perodo que se est trabajando. El valor del dato ingresado.
Gran parte de los atributos que se detallan en el cuadro anterior, son identificables en la glosa proveniente de la informacin bsica. Esto hace indispensable tener claridad respecto de qu significa exactamente el nombre asociado a la transaccin, ya que de este texto dependen los cdigos a asignar en los atributos de transacciones econmicas y, por consiguiente, la cuenta perteneciente al SCN y algunas funciones sociales. La asignacin de la funcin social, se realiza considerando en primer lugar el menor nivel en la escala jerrquica de la organizacin institucional. Por ejemplo si se tiene informacin a nivel de programa, primero se revisa su objetivo, si ste tiene un objetivo social se lo asocia con el cdigo respectivo, en caso contrario se pasa a la unidad inmediatamente superior en donde se efecta la misma evaluacin, y de esta forma se llega al mayor nivel dentro de la organizacin jerrquica. Es posible que en cada uno de los pasos detallados anteriormente, las unidades tengan diferentes funciones sociales, en cuyo caso, cada uno se clasifica de acuerdo a su objetivo especfico. Entre las asignaciones de funciones es importante revisar informacin sobre el destino de las transferencias corrientes y de capital, ya que ellas pueden o no estar en una unidad relacionada con lo social y tambin tienen un objetivo propio que no necesariamente se relaciona con el de la
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unidad jerrquica que efecta esta transferencia. En tal caso, se asigna la funcin de acuerdo al objetivo de la transferencia. La cantidad de atributos la base de datos depende exclusivamente del detalle obtenido en la fuente de informacin bsica, cuyo uso para clasificacin requiere de una definicin clara, con categoras exhaustivas y mutuamente excluyentes. La utilizacin de cdigos y no palabras, permite reducir en gran parte la fuente de error proveniente de la digitacin, an ms cuando los textos son extensos. Esto facilita el trabajo de elaboracin de la misma, sin embargo, se necesita tener conectores que permitan relacionarlos con los respectivos nombres para la presentacin de resultados finales. En el diagrama A-2 se muestra la forma en la cual se relaciona la base con los clasificadores considerados.
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DIAGRAMA A-2 CONEXIN DE ATRIBUTOS DE LA BASE CON SUS RESPECTIVOS CLASIFICADORES

Tipo de financiamiento Interno Externo Atributo de la base de datos Agente Pblico Privado Financiamiento Agente Tipo de entidad Unidad 1 Unidad 2 Programa Glosa Cuenta Transaccin Registro Funcin Origen Moneda Ao Dato Funcin Salud Educacin Vivienda Cuenta Produccin Generacin del Ingreso Asignacin del Ingreso
Unidad 1 Economa Obras Pblicas Registro Debe Haber Origen Nacional Externo
Transaccin Remuneraciones Consumo intermedio Transferencias corrientes
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La elaboracin de la base de datos estructurada tiene por objeto, que esta plataforma sirva para almacenar la informacin de cada perodo bajo los mismos criterios (el atributo ao sirve para diferencia el perodo de anlisis) de tal manera de mantener slo un formato que albergue la informacin bsica de las finanzas pblicas y luego la de los agentes privados bajo un mismo esquema. Se sugiere la incorporacin de un atributo denominado observaciones y/o comentarios para precisar algunos supuestos, comentarios o decisiones adoptadas, a fin de facilitar su replica y revisin a futuro y mantener coherencia en los criterios adoptados a travs del tiempo. En el manual de las finanzas pblicas 2001, en su apndice 3 relaciona las transacciones de las finanzas pblicas con las transacciones y cuentas del SCN 1993. En el anexo 3 se muestran las transacciones utilizadas en este proceso.
Paso 4. Ajustes a la base En algunos pases, la informacin de ingresos no est conectada con la de gastos, por lo tanto, se considera que los ingresos totales son iguales a los gastos totales, pero al no conocer el origen de estos ingresos se asume que todos ellos se clasifican como transferencias corrientes. Esta informacin debe ser imputada e ingresada a la base para poder continuar con el proceso de estimacin. Es necesario dejar una nota en las observaciones para recordar esta accin. Paso 5. Estimacin de saldos Organizada y completada la base de datos de las finanzas pblicas con la informacin bsica, se puede realizar la estimacin de los saldos que permitirn cuadrar cada unas de las cuentas (SCN) y as obtener el cuadro econmico integral del gobierno en su totalidad, o bien para cada una de las categoras definidas en el tipo de entidad. Para la estimacin de los saldos, se sugiere efectuar las cuadraturas al menor nivel de las unidades administrativas consideradas. La forma de realizar esta accin se detalla a continuacin. Paso 5.1 Estimacin del Valor Agregado Bruto El valor agregado bruto es el saldo obtenido de la cuenta de produccin, que permite ajustar los ingresos y gastos de esta cuenta. En general, los ingresos generados por las entidades pblicas (en cualquiera de sus niveles) son inferiores a los gastos por ellas incurridos, por lo tanto previo a la estimacin de el valor agregado se requiere estimar la produccin de no mercado para aquellas unidades, cuyos niveles de produccin no logren cubrir sus costos.
Si Produccin total
CI + Re m + Otros Impuestos - Subvenciones sobre la produccin Produccin de no mercado
Usualmente, la forma de estimar esta produccin se realiza a travs de los costos, es decir, se considera los gastos en bienes y servicios (consumo intermedio) ms las remuneraciones de los asalariados y se resta la produccin de mercado que pudiera existir. El valor obtenido es un estimador de la produccin de no mercado, y este debe ser calculado para cada unidad a la cual se obtendr la estimacin del valor agregado.
Prod no mercado =
CI + Re m + Otros Im puestos Subvencion sobre la produccin + Consumode capital fijo Venta de bienes y servicios es
La estimacin de la produccin de no mercado de esta forma, conlleva implcitamente el supuesto que el excedente neto de explotacin de cada unidad institucional estimada es cero. Los valores estimados para cada unidad se ingresan a la base de datos considerando los siguientes atributos esenciales:
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Atributo Cuenta Transaccin Registro Produccin Produccin de no mercado Haber
Adems de codificar los atributos esenciales para estimar los saldos de cuentas, se necesita codificar los atributos de: funcin social, tipo de entidad, moneda, ao, etc., de tal manera de mantener uniformada y completa la base de datos definida anteriormente. Posterior al ingreso de la produccin de no mercado a la base de datos, se puede efectuar la estimacin del valor agregado bruto. A estos efectos, para cada unidad de anlisis se requiere considerar: Trabajar slo con la informacin cuyas transacciones estn contempladas en la cuenta de produccin. Sumar todos los registros por el lado del debe (gasto) y por el lado del haber (ingreso) en forma separada. Calcular la diferencia entre los resultados del haber menos los contenidos en el debe. El resultado obtenido es el valor agregado bruto.
Cuenta de Produccin VA =
( Venta de bienes y servicios + Pr od no mercado)
(CI)
Este resultado obtenido se ingresa a la base de datos dos veces para cada unidad, teniendo en cuenta lo siguiente:
Atributo Cuenta Transaccin Registro Produccin Valor agregado bruto Debe
Luego se ingresa con los siguientes atributos:

Atributo Cuenta Transaccin Registro Generacin del ingreso Valor agregado bruto Haber
La doble incorporacin de estos valores, permite por una parte tener el saldo que logra equilibrar los ingresos y gastos de la cuenta de produccin y la segunda vincular la cuenta de produccin con la siguiente y de esta forma continuar con el proceso.
Paso 5.2 Estimacin del Excedente de explotacin La forma de estimar el siguiente saldo, es igual que en el caso del valor agregado, es decir, se seguirn los siguientes pasos:
Aislar la informacin cuya cuenta corresponda la cuenta de generacin del ingreso. Sumar todos los registros por el lado del debe y por el lado del haber en forma separada.
102
Calcular la diferencia entre los resultados del haber menos los contenidos en el debe. El resultado obtenido es el excedente bruto de explotacin.
Cuenta Generacn del Ingreso EE =
VA)
(Rem + Otros Impuestos - Subvenciones sobre la produccin )
Al igual que en el caso anterior, el resultado obtenido para cada unidad debe ser ingresado a la base de datos dos veces, con los siguientes atributos de cuentas nacionales.
Atributo Cuenta Transaccin Registro Generacin del ingreso Excedente bruto de explotacin Debe
Y luego:
Atributo Cuenta Transaccin Registro Asignacin del ingreso primario Excedente bruto de explotacin Haber
Para aquellas unidades a las cuales se les estim la produccin de no mercado, el excedente neto de explotacin ser igual a cero.
Paso 5.3 Estimacin del Ingreso Primario La estimacin de este saldo requiere seguir los siguientes pasos:
Trabajar slo con las transacciones relacionadas con la cuenta de asignacin del ingreso primario. Sumar todos los registros por el lado del debe y por el lado del haber en forma separada. Hacer la diferencia entre los totales del haber y debe. El resultado obtenido es la estimacin del Ingreso primario.
Cuenta Asignacin del Ingreso Primario IP =
(EE + Int + Re nta) (Int + Renta )

H D
Siguiendo los mismos pasos en la estimacin de los saldos anteriores, este resultado debe ser ingresado dos veces a la base, asignando los siguientes atributos:
Atributo Cuenta Transaccin Registro Asignacin del ingreso primario Ingreso primario Debe
Y posteriormente se ingresa con los atributos de la cuenta siguiente:
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Atributo Cuenta Transaccin Registro Distribucin secundaria del ingreso Ingreso primario Haber
Paso 5.4 Estimacin del Ingreso Disponible Para estimar el saldo de esta cuenta slo se necesita seguir los pasos antes presentados, teniendo la precaucin de considerar las transacciones de la cuenta correcta. Para ello:
Se filtra slo la informacin est relacionada con la cuenta de distribucin secundaria del ingreso. Se suman todos los registros por el lado del debe y por el lado del haber en forma separada y luego se calcula la diferencia entre el total del haber menos el total del debe. El resultado obtenido es la estimacin del Ingreso disponible.
Cuenta Distribuci n Secundaria del Ingreso ID = (IP + Contrib. + Transf .) (Pr est . + Transf .)
H D
Este saldo obtenido debe ser ingresado dos veces a la base de datos, en cada caso con los atributos que se detallan a continuacin:
Atributo Cuenta Transaccin Registro Distribucin secundaria del ingreso Ingreso disponible Debe
Y luego se asigna estos atributos:

Atributo Cuenta Transaccin Registro Utilizacin del Ingreso Ingreso disponible Haber
Paso 5.5 Estimacin del Ahorro Para la estimacin del saldo de esta cuenta, es necesario hacer un paso previo. Cuando se estim la produccin de no mercado y se ingres a la base de datos, esta accin hizo aumentar la produccin y por consiguiente produjo un desequilibrio en el sentido que se incrementaron transacciones por el lado del haber y stas deben volver a equipararse. Por lo tanto, los mismos montos ingresados como produccin de no mercado, deben ingresarse a la base como consumo final de gobierno, es decir, deben tener los siguientes atributos.
Atributo Cuenta Transaccin Registro Utilizacin del Ingreso Consumo final de gobierno Debe
Es preciso que el ingreso de esta informacin se realice para cada unidad analizada.
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Ingresar la informacin del consumo final de gobierno71, imputada a travs de la produccin de no mercado en la cuenta de produccin, se procede a la estimacin del ahorro, para lo cual se requiere: Utilizar slo la informacin de la cuenta de utilizacin del ingreso. Sumar todos los registros por el lado del haber y por el lado del debe en forma separada, los cuales posteriormente se restan (haber-debe). El resultado obtenido es la estimacin del ahorro.
Cuenta Utilizaci n del Ingreso Ahorro =
(ID.)
(Cons.Final )
Siguiendo los pasos de las estimaciones de saldos anteriores, se ingresa este resultado dos veces a la base, en cada uno de ellos con los siguientes atributos:
Atributo Cuenta Transaccin Registro Utilizacin del Ingreso Ahorro Debe
Y a continuacin se ingresa como:

Atributo Cuenta Transaccin Registro Capital Ahorro Haber
Paso 5.6 Estimacin del Prstamo/endeudamiento El ltimo saldo a estimar se obtiene de igual forma que los saldos anteriores, es decir:
Considerar slo la informacin perteneciente a la cuenta de capital. Sumar todos los registros por el lado del debe y por el lado del haber en forma separada. Calcular la diferencia entre los resultados del haber menos los obtenidos por el lado del debe. El resultado obtenido es la estimacin del prstamos/endeudamiento.
Cuenta de Capital P / E = (A + Transf de cap.) (Transf de cap + FBK + venta de activo fijo)
H D
Donde A: ahorro, FBK: formacin bruta de capital; P/E: prstamo o endeudamiento. Como es el ltimo saldo, slo se ingresa una vez a la base y se asignan los siguientes atributos:
Atributo Cuenta Transaccin Registro Capital Prstamo/endeudamiento Debe
71
Siendo rigurosos el Consumo final de gobierno se estima de la siguiente forma: produccin de no mercado ventas de bienes y servicios + transferencias sociales en especies prestadas por productores de mercado. Sin embargo, a nivel de detalle que se maneja la informacin en algunos casos no se logra conciliar la informacin de ingresos y gastos, por lo cual, se asume que no hay venta de bienes y servicios de la unidad analizada.
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Paso 6. Presentacin del cuadro econmico integral La estimacin de cada uno de los saldos detallados en los pasos anteriores, permite presentar la informacin de la administracin pblica a travs de un cuadro econmico integral, mostrando cada uno de los procesos que involucra la gestin pblica. El detalle de las transacciones econmicas presentadas es inferior al que se tiene en la presentacin de cuentas nacionales, debido a que el trabajo desarrollado slo busca analizar transacciones a nivel agregado.
El formato de presentacin de esta informacin puede ser como se muestra en el cuadro A-8.
CUADRO A-8 CUADRO ECONMICO INTEGRAL

Cuentas Produccin Transacciones Produccin de mercado Produccin de no mercado Consumo intermedio Valor agregado bruto Total Generacin del ingreso Valor agregado bruto Remuneraciones Otros impuestos netos de subvenciones sobre la produccin Excedente de explotacin Total Asignacin del ingreso primario Excedente de explotacin Rentas de la propiedad Intereses Ingreso primario Total Distribucin secundaria del ingreso Ingreso primario Otros impuestos Contribuciones sociales Transferencias corrientes al sector privado Transferencias corrientes dentro del gobierno Ingreso disponible Total Utilizacin del ingreso Ingreso disponible Consumo final Ahorro Total Capital Ahorro Transferencias de capital Formacin de capital Prstamo/Endeudamiento Total Fuente: Elaboracin propia. -1 -1 -2 1 1 1 -3 -1 3 -1 1 -2 -1 1 0 1 1 1 -1 3 2 1 1 1 0 1 1 1 1 2 2 1 1 0 0 1 Haber 1 1 1 1 2 Debe
Es posible advertir que al final de cada una de las cuentas, la incorporacin de los saldos respectivos hace que cada una de las cuentas quede perfectamente ajustada.
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La presentacin de este cuadro puede ser efectuado a nivel agregado, considerando toda la informacin de la administracin pblica, tambin se puede presentar a nivel de gobierno general y empresas pblicas, o dentro del gobierno general para cada uno de los niveles de gobierno disponibles (central, estatal-provincial y local), como tambin puede ser presentado a nivel de unidad administrativa, ya que las estimaciones de saldos son al menor nivel institucional. Para cada uno de los niveles en que se presente esta informacin, este cuadro es una muy buena herramienta de anlisis y comprensin de la dinmica que sigue cada unidad analizada. Probablemente el anlisis del flujo econmico de cada unidad institucional sea un aporte significativo de esta propuesta metodolgica.
Paso 7. Compatibilizacin de cifras Como ya se mencion, la propuesta tiene un enfoque satlite, sin alterar el marco central de las cuentas nacionales, manteniendo un nexo con ellas a travs de algunos indicadores, lo que se detalla en este punto.
Primero, es importante verificar que se est considerando el mismo universo del sector pblico en ambas fuentes de informacin y delimitar si el o los indicadores corresponden al gobierno general (o si slo se est trabajando con una parte de l), adems de revisar si se incluye educacin, salud pblica dentro de estos resultados. Tener claridad sobre estos puntos permite evaluar con mayor facilidad el motivo de las posibles discrepancias en los resultados. Para tener mayor precisin del lmite a ser cotejado, es importante contar con el apoyo del experto de cuentas nacionales, especficamente quien trabaja con las estadsticas pblicas para que permita considerar el mismo universo en ambos casos.y conocer las fuentes de discrepancias en ambos casos. El grado de adopcin del SCN 1993 en cada uno de los pases es muy importante a la hora de comparar resultados, debido a que la disponibilidad de un cuadro econmico integral o de una matriz de oferta y usos hace la diferencia cuando se requiere hacer revisin de la informacin. En los siguientes pasos se muestra la forma en la cual se abordar cada uno de ellos.
Paso 7.1 Cuadro econmico integral La presentacin del cuadro econmico integral involucra la presentacin de las principales transacciones por sectores institucionales, entre los cuales se encuentra la administracin pblica. Como se present en el paso 6, el cuadro econmico integral permite comparar sus principales transacciones con las obtenidas y publicadas por los departamentos de cuentas nacionales.
Dentro de las transacciones susceptibles de comparar se encuentra: consumo intermedio, valor agregado, remuneraciones, prestaciones sociales, transferencias corrientes y de capital y formacin de capital, entre otros. El mayor o menor nmero de transacciones a considerar depender del detalle y clasificacin realizada a la informacin de las finanzas pblicas. Cabe sealar que no se busca la exactitud en la comparacin, sino que los niveles tengan cierta relacin entre ambas formas de medicin, aceptando un margen de diferencias de un 5%. En caso de existir diferencias significativas, evaluar la razn y tomar las acciones correctivas para poder continuar.
Paso 7.2 Matriz de usos Cuando no se dispone de un cuadro econmico integral, se debe analizar una menor cantidad de transacciones. Generalmente, los pases disponen de matices de oferta y usos, la que sirve para los propsitos de comparacin.
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En el siguiente diagrama se destacan los resultados posibles de revisar, teniendo la precaucin de examinar las actividades econmicas que se presentan antes de cotejar cifras. Este punto es importante debido a que en algunos pases se presenta educacin y salud pblica en forma separada de administracin pblica o servicios de gobierno. Esta consideracin requiere la agrupacin o exclusin de parte de la informacin antes de efectuar la comparacin de cifras.
DIAGRAMA A-3 MATRIZ DE UTILIZACIN

Consumo Intermedio Productos 1 1 2 3 4 5 2 3 Actividades 4 69 70 Individual Colectivo Consumo Final Formacin de capital a Existencia
Exportacin
Total
Usos intermedios
Usos finales
69 70 Total Remuneraciones Impuestos Subvenciones Excedente de explotacin Consumo de capital fijo Total
Valor agregado

a
Variacin de existencia.
Teniendo claridad de las actividades a considerar, es posible revisar los totales del consumo intermedio, remuneraciones y excedente de explotacin para cada una de ellas. Si los pases tienen la informacin de ingresos y gastos vinculadas para cada nivel institucional, se podra, adems, compatibilizar el consumo final de gobierno de la siguiente forma:
CFG = Produccin de no mercado Venta de bienes y servicios + trasnferencias sociales enespecies.
En pases donde se disponga de informacin sobre inversin pblica, se puede cotejar la informacin de la formacin de capital con este resultado. Por lo tanto, para los pases que disponen slo de este tipo de presentacin de resultados las transacciones a considerar son menores que las revisadas en el punto 7.1 Al igual que en el punto anterior no se busca la exactitud de la cifra sino que la proximidad de los resultados, sin embargo, en la eventualidad de existir diferencias importantes (superiores a 5%) se requiere una revisin acuciosa de los datos para analizar las razones y/o corregir las estimaciones.
Una vez cotejada las cifras y teniendo la certeza de que se est considerando la informacin necesaria para la estimacin del gasto social pblico, se contina con la revisin del agente privado.
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1.2 Subproceso de Cuentas Nacionales

Para efectos del trabajo a desarrollar se optar por hacer uso de la informacin ya recopilada por los departamentos de cuentas nacionales de cada pas para obtener mediciones de gasto ejecutado por los agentes privados. Los pasos para definir lo que se requiere de esta fuente de informacin de detallan a continuacin:
Paso 1. Seleccin de actividades econmicas con objetivo social Cuentas nacionales presentan su informacin de acuerdo a actividades econmicas y/o sectores institucionales. El primero de ellos es mucho ms amigable para poder identificar algunas funciones sociales.
Para identificar algunas actividades econmicas sociales es necesario revisar el clasificador de actividades econmicas con el mayor nivel de detalle, a fin de reconocer aquellas que tienen relacin con las funciones sociales72. En el siguiente cuadro se relacionan las actividades econmicas por grandes grupos identificadas en la CIIU rev 3.1 con las funciones sociales del COFOG.
CUADRO A-9 RELACIN ENTRE ACTIVIDADES ECONMICAS Y FUNCIONES SOCIALES

Actividades econmicas CIIU rev. 3.1 A. Agricultura, ganadera, caza y silvicultura B. Pesca C. Minas y canteras D. Industria Manufacturera E. Electricidad, gas y abastecimiento de agua F. Construccin G. El comercio mayorista y minorista, reparacin de vehculos, motocicletas, efectos personales y enseres domsticos H. Hoteles y restaurantes I. Transporte, almacenamiento y comunicaciones Proteccin social Vivienda y servicios relacionados COFOG
J. Intermediacin financiera K. Actividades inmobiliarias, alquiler y empresariales L. Administracin pblica, defensa y seguridad social M. Educacin N. Salud y trabajo social O. Otras actividades comunitarias, sociales y servicios personales P. Actividades de los hogares como empleadores y las actividades de produccin indiferenciada de los hogares Q. Organizaciones y rganos extraterritoriales Fuente: CIIU Rev. 3.1, COFOG.
Salud, Educacin, Proteccin social; Proteccin del medio ambiente; Cultura, recreacin y religin Educacin Salud Proteccin del Medio Ambiente; Cultura, recreacin y religin
Es importante sealar que, dado que ya fueron consignadas a travs de Finanzas Pblicas, todas las actividades econmicas financiadas con fondos pblicos, no deben ser consideradas para evitar duplicacin de informacin.
72
En este caso se sigue las funciones detalladas en el Captulo II.
109
La actividades econmicas de cada pas, estn interrelacionadas entre ellas, como se puede ver en los cuadros de oferta y utilizacin y los cuadros econmicos intergrales. Por esta razn, el considerar a estas actividades econmicas sociales como ejecutoras del gasto privado es una parte del conjunto total, ya que se persigue poder diferenciar el financiamiento del gasto que ellas realizan. Para tal propsito, es muy importante contar con la experiencia de los profesionales de cuentas nacionales que brinden su experiencia en pos de una mejor clasificacin de este gasto.
Paso 2. Identificacin de gastos de las actividades econmicas sociales Para las actividades econmicas sociales seleccionadas en el paso anterior se identifica toda la informacin relativa a gastos de esas actividades, precisando a qu tipo de transaccin y cuenta pertenecen. Por ejemplo, para la actividad de salud privada se tiene informacin de consumos intermedios, remuneraciones, formacin de capital, transferencias, etc. Paso 3. Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (ISFLH) Una parte importante del gasto social proveniente de los agentes privados lo constituyen las ISFLH. Este tipo de instituciones generalmente reciben aportes de organismos internacionales y de privados para efectuar sus funciones, las cuales es necesario identificar a fin ingresarla en la base de datos de gasto social.
Los gastos correspondientes a este tipo de instituciones se obtienen revisando la informacin detallada de otras actividades comunitarias, sociales y servicios personales. Una investigacin a estas permtira diferenciar el gasto social de estas instituciones por funcin social. Debido a que el objetivo de cuentas nacionales no es diferenciar cual es la funcin que estas instituciones realizan y stas no se individualizan, en una primera instancia estos montos pueden ser asignados a una categora otros.
Paso 4. Incorporacin a la base de datos Una vez obtenida la informacin relativa a los gastos de las actividades econmicas sociales e ISFLH, esta informacin debe ser ingresada a la base de datos que tiene la informacin del agente pblico.
Previa a su inclusin se debe precisar en el atributo de agente ejecutor que corresponde a los agentes privados. Luego, se ingresa esta informacin a la base completando cada uno de los atributos ya identificados para el caso de la informacin del agente pblico. La informacin proveniente de cuentas nacionales no requiere ningn tratamiento especial, slo incorporarla a la base de datos y agregar los atributos detallados en la base que ya contiene informacin pblica.
1.3 Resultados del ao base

Una vez completada la base de datos con informacin tanto de los agentes pblicos como privados es posible organizar la informacin para obtener las mediciones de gasto social. Como la estimacin que se requiere analizar corresponde a gasto, de la informacin de la base de datos slo se har uso del registro clasificado como debe. Para efectos de la presentacin de resultados, se excluyen de los gastos los saldos de conciliacin de las cuentas, por ejemplo, valor agregado, ahorro, etc., para evitar duplicaciones con algunas transacciones econmicas puras. Los restantes atributos considerados se pueden desplegar dependiendo del enfoque y necesidades de presentacin. Es usual que en la presentacin de resultados, se parta de una presentacin general y en cada paso se vaya mostrando aspectos ms especficos de los resultados. Por ejemplo, una primera
110
panormica del gasto social puede mostrar el gasto por funcin y por agente73, como se presenta en el cuadro A-10.
CUADRO A-10 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL POR AGENTE Y FUNCIN

Funciones Salud Cultura y Recreacin Educacin Proteccin del Medio Ambiente Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados Otros Total Fuente: Elaboracin propia. Pblico Privado Total
Al interior de cada uno de los agentes, es posible identificar los tipos de entidades considerados en cada caso como se muestra en el cuadro A-11.
CUADRO A-11 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL DESGLOZADO POR AGENTE Y FUNCIN

Funciones Salud Cultura y Recreacin Educacin Proteccin del Medio Ambiente Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados Otros Total Fuente: Elaboracin propia. Pblico Central Estatal Local Empresas Privado Sociedades ISFLH Total
Otra forma de presentar estos resultados pudiera ser diferenciando el tipo de gasto, es decir, separar el gasto corriente del de capital para cada una de las funciones sociales y por agente.
73
En el caso del agente, es preciso sealar si corresponde al agente que financia o que ejecutala funcin social que se hace mencin.
111
CUADRO A-12 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL POR AGENTE, TIPO DE GASTO Y FUNCIN
Pblico Tipo de gasto Funciones Central Salud Cultura y Recreacin Educacin Corriente Proteccin del Medio Ambiente Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados Otros Total Gasto corriente Salud Cultura y Recreacin Educacin Capital Proteccin del Medio Ambiente Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados Otros Total Gasto de Capital Total Fuente: Elaboracin propia. Estatal Local Empresas Sociedades ISFLH Privado Total
La reorganizacin de la informacin, para efectos de presentar resultados depender de la cantidad de atributos que tenga la base de datos, como tambin los diversos enfoques que quiera dar el analista a este tipo de resultados.
2. Seguimiento
La estimacin de los aos posteriores al ao base tambin se har diferenciando por fuente de informacin al igual que en el ao base.
2.1 Subproceso de EFP

El uso de la informacin de las finanzas pblicas, puede ser tratado de dos formas para los aos siguientes al ao de inicio:
Uso de estructura del ao base El uso de informacin detallada en el ao base, permite la creacin de estructuras que permitan, para los aos siguientes, hacer las estimaciones de gasto social sin disponer de mayores aperturas en la informacin. Esta forma de estimar el gasto social para los aos siguientes asume que la estructura organizativa del pas se mantiene estable. Paso 1. Agregacin por unidad institucional El primer paso para estimar los aos posteriores al ao base, requiere, en primer lugar, armar un cuadro que resuma la informacin de las diversas unidades institucionales diferenciando las transacciones como se muestra en el cuadro A-13.
112
CUADRO A-13 ORGANIZACIN DE LA INFORMACIN DE LAS FINANZAS PBLICAS

Matriz de Gastos por Unidad Administrativa Gasto Corriente Unidades Administrativas Central C1 C2 C3 C4 . . . Compra de bienes y servicios CC12 CC22 CC32 Prestaciones de la Seguridad Social Transferencias corrientes a privados Transferencias corrientes dentro del gobierno Gasto corriente CC1i CC2i CC3i Gasto de Capital Inversiones en activos fijos KC11 KC21 KC31 Transferencias Gasto de de capital Capirtal KC12 KC22 KC32 C1i C2i C3i
Remuneraciones
CC11 CC21 CC31
Estatal
E1 E2 E3 E4 . . . L1 L2 L3 L4 . . Total
CE1i CE21 CE31 CE41
CE12 CE22 CE32 CE42
CE1i CE2i CE3i CE4i
KE1i KE21 KE31 KE41 . .
KE12 KE22 KE32 KE42 . . KL12 KL22 KL32 KL42 . . TTK.1
E1i E2i E3i E4i
Local
113
CL1i CL21 CL31 CL41
CL12 CL22 CL32 CL42
CL1i CL2i CL3i CL4i
KL1i KL21 KL31 KL41 . .
L1i L2i L3i L4i
TR.1
TBS.2
TC.i
TI.1
TK.i
Paso 2. Elaboracin de estructuras Haciendo uso de la informacin detallada en el ao base, se elabora la estructura que permite asociar cada unidad institucional con las funciones sociales que se est estudiando. Por lo tanto, se crea un factor que relaciona la unidad con la funcin social como se muestra en el cuadro A-14.
CUADRO A-14 ESTRUCTURA DE FUNCIONES SOCIALES POR UNIDAD INSTITUCIONAL

Matriz de factores por funcin social Unidades Institucionales Central C1 C2 C3 C4 . . . Estatal E1 E2 E3 E4 . . Local L1 L2 L3 L4 . . Fuente: Elaboracin propia. Funcin1 FC11 FC12 FC13 FC14 . . . FE11 FE12 FE13 FE14 . . FL11 FL12 FL13 FL14 . . Funcin2 FC21 FC22 FC23 FC24 . . . FE21 FE22 FE23 FE24 . . FL21 FL22 FL23 FL24 . . Funcin k-1 FCk-1 1 FCk-1 2 FCk-1 3 FCk-1 4 . . . FEk-1 1 FEk-1 2 FEk-1 3 FEk-1 4 . . FLk-1 1 FLk-1 2 FLk-1 3 FLk-1 4 . . Funcin k FCk1 FCk2 FCk3 FCk4 . . . FEk1 FEk2 FEk3 FEk4 . . FLk1 FLk2 FLk3 FLk4 . .
A la matriz de transacciones de gasto obtenidas en el paso anterior, se le aplica las estructuras obtenidas en este paso y de esta forma se obtiene el gasto social por funcin y unidad administrativa. Las estructuras obtenidas en los dos pasos anteriores se aplican a la informacin agregada que se trabaje en cada uno de los aos posteriores al ao de inicio. Un tema que es importante sealar, se refiere a la obsolescencia de las matrices de factores. Estas tendrn validez mientras la organizacin administrativa de un gobierno no cambie sustancialmente, como para hacer poco representativas las unidades consideradas, o bien estas cambien su dependencia jerrquica. En cualquiera de los casos anteriores, se debe volver a trabajar como si fuera nuevamente el ao base.
114
Uso de informacin detallada Aprovechando los recursos tecnolgicos existentes en algunos pases, es posible replicar el trabajo desarrollado para el Subprocesos de EFP en el ao de inicio.
Independiente de la forma de estimar el seguimiento del gasto social pblico, se ingresa la informacin a la base de datos definida en el ao base completando cada uno de los atributos all especificados. Complementariamente, es importante dejar detallado en el atributo de comentario la forma en la cual se ha estimado el gasto. Adems de conformar la base de datos, es necesario estimar indicadores que relacionen el presupuesto aprobado versus el devengado, para cada uno de los aos considerados, de manera de conocer cuales son las debilidades y fortalezas de este indicador y usarlo a posteriori como mtodo de proyeccin del gasto social pblico. Un indicador a estimar es:
DEP = Presupuesto devengado Presupuesto aprobado *100 Presupuesto devengado
Donde DEP corresponde a la desviacin de la ejecucin presupuestaria. Este tipo de indicador puede ser estimado para cada unidad administrativa considerada en la medicin, de manera que las proyecciones sean lo ms ajustadas posibles.
2.2 Subproceso Cuentas Nacionales

Se buscan las transacciones econmicas asociadas a las actividades econmicas sociales y/o instituciones privadas sin fines de lucro al servicio de los hogares seleccionados en el ao base y se ingresa a la base de datos. Generalmente, las cuentas nacionales presentan un desfase de a lo menos dos aos respecto del ao en curso, pero se puede trabajar con cifras preliminares, las que pueden incorporarse al anlisis teniendo la precaucin de sealar el tipo de informacin que se est utilizando y de actualizar estos resultados cuando se disponga de las cifras definitivas. En caso de no existir estimaciones para las actividades econmicas sociales, es necesario buscar informacin que permita elaborar algunos indicadores que permitan estimar estos gastos. Lo usual en estos casos es lo siguiente: En el caso de las actividades econmicas sociales busca informacin que permita construir indicadores de valor para proyectar los datos en trminos anuales. Para ello se considera:
IV = I p * I C
Donde:
I V = ndice de Valor I p = ndice de Precios I C = ndice de Cantidad

La dificultad de estos factores radica en la facilidad de encontrar la informacin apropiada para su construccin. Particular dificultad la presenta la bsqueda de buenos indicadores de precios, pero es usual trabajar con los ndices de precios o IPC de cada pas, tratando en la medida de lo posible de generar IPCs especficos por sector (IPC de salud, de educacin, de alimentos, etc).
115
La seleccin de los mejores factores se efecta correlacionando los indicadores obtenidos con las cifras reales de las actividades consideradas en un perodo de tiempo, accin que permite darles mayor confiabilidad. Si no es posible conseguir informacin detallada para las ISFLH, se puede recurrir a la informacin proveniente de la Balanza de Pagos, especficamente la referida a transferencias de otros sectores. Estos antecedentes permiten tener una visin acerca de lo que ocurre con los dineros que ingresan al pas, entre cuyos destinos est este tipo de instituciones. Si se estima el gasto privado con indicadores indirectos como los presentados aqu, se sugiere dejar una nota en el atributo de observaciones con la forma de estimacin utilizada, a fin de poder considerarlo al momento de replicarla en los aos siguientes.
Paso 3. Conciliacin de transacciones econmicas Finalizada la clasificacin de las estadsticas de las finanzas pblicas, es necesario conciliar los resultados de las transacciones econmicas con su similar proveniente del SCN. Es importante considerar los mismos universos en ambos sistemas de estadsticas y evaluar las transacciones consideradas en una matriz de oferta y usos, o si se dispone de un cuadro econmico integral.
Cualquiera sea de la forma de estimar el seguimiento de las estadsticas de las finanzas pblicas se mantiene el margen de tolerancia de un 5% con respecto a los resultados del SCN.
Paso 4. Presentacin de resultados La informacin de ambas fuentes ingresada en la base de datos se puede reorganizar para presentarla de acuerdo a las funciones sociales. Al igual que en el ao base, se pueden presentar los resultados en trminos agregados y formando una serie temporal de gasto social, como se muestra en el cuadro A-15.
CUADRO A-15 RESULTADOS DE GASTO SOCIAL POR AGENTE, FUNCIN Y AO

Funciones Salud Cultura y Recreacin Educacin Proteccin del Medio Ambiente Proteccin Social Vivienda y servicios relacionados Otros Total Fuente: Elaboracin propia. Ao 1 Pblico Privado Ao 2 Pblico Privado Pblico Ao i Privado Ao n Pblico Privado
Al igual que en el ao base, se puede presentar los resultados en los formatos all detallados, slo que se debe incorporar una variable ms que corresponde al ao. Otro elemento importante que se obtiene de los resultados, tanto del ao base como del seguimiento, corresponde a la proporcin del gasto social que efectan los agentes privados, es decir:
116
PGP =
Gasto Pr ivadoi *100 Gasto total i
i = 1...6
Este tipo de indicadores se puede estimar para cada funcin, tipo de entidad o bien por tipo de agente. Para cada uno de ellos revela el impacto del agente privado en el mbito social de cada pas.
3.
Proyecciones
Cuando se trabaja con informacin de tipo econmica, se busca estimar en forma anticipada que ocurrir con las variables que se est midiendo. La estimacin de gasto social no es la excepcin, por lo tanto, es necesario buscar los mecanismos que permitan predecir qu ocurrir con estas variables. A continuacin se detalla algunas formas de proyectar cada agente.
3.1 Subproceso de EFP

Hacia fines de cada ao, los pases elaboran el presupuesto del ao siguiente. Es comn escuchar cuantos puntos del PIB crecer el presupuesto del ao siguiente, cul ser el nfasis en la poltica social y cuales sern las reas prioritarias dentro de esta poltica. Este tipo de informacin permite guiar las proyecciones que se hace respecto del gasto social pblico para el ao siguiente, por lo tanto este tipo de antecedentes ms la informacin de las desviaciones de ejecucin presupuestaria (DEP) obtenidas para cada tipo de entidad permitir proyectar los resultados para el ao siguiente en forma ms confiable.
3.2 Subproceso Cuentas Nacionales

Los agentes privados, requieren un mayor anlisis o la bsqueda de buenos indicadores que permitan proyectar sus gastos. Una primera recomendacin es utilizar la informacin que los profesionales de cuentas nacionales efectan sus predicciones, a fin de mantener congruencia en los resultados. Si no existiera tal estimacin, es posible recurrir a la participacin del gasto privado en el gasto total PGP, o bien a los indicadores mencionados en la parte de seguimiento. Ser tarea del analista evaluar la disponibilidad de informacin as como tambin cual de las formas aqu mencionadas proporciona estimaciones ms robustas para el gasto social privado. El gasto correspondiente a las instituciones sin fines de lucro es la ms difcil de proyectar debido a que aun cuando la informacin de Balanza de pagos referida a transferencias de otros sectores aporta antecedentes sobre el su uso, dichas mediciones son de ao corriente y no permiten estimar lo que acontecer en un futuro. Sea cual fuere la forma de proyectar, tanto por el lado de los agentes pblicos como de los privados, estos datos se ingresan a la base de datos y se despliegan sus resultados, teniendo la precaucin de sealar que estos corresponden a proyecciones, las cuales pueden ser modificadas a medida que se tenga informacin definitiva o se encuentren mejores indicadores de proyeccin.
117
Serie
manuales
Nmeros publicados
El listado completo de esta coleccin, as como las versiones electrnicas en pdf estn disponibles en nuestro sitio web: www.cepal.org/publicaciones
65. Gasto social: modelo de medicin y anlisis para America Latina y el Caribe (LC/L.3170-P), N de venta: S.09.II.G.145, (US$ 15.00), 2010. 64. Metaevaluacin en sistemas nacionales de inversin pblica, Juan Francisco Pacheco (LC/L.3137-P), No de venta: S.09.II.G.113 (US$ 15.00), 2009. 63. Evaluacin de inversiones bajo incertidumbre: teora y aplicaciones a proyectos en Chile, Eduardo Contreras (LC/L.3087-P), No de venta: S.09.II.G.73 (US$ 15.00), 2009. 62. La economa de los ingresos tributarios. Un manual de estimaciones tributarias, Fernando R. Martn (LC/L.3047-P), No de venta: S.09.II.G.49 (US$ 15.00), 2009. 61. Gua metodolgica para desarrollar indicadores ambientales y de desarrollo sostenible en pases de Amrica Latina y el Caribe, Rayn Quiroga Martnez (LC/L.3021-P), No de venta: S.09.II.G.45 (US$ 15.00), 2009. 60. Directrices para la elaboracin de mdulos sobre envejecimiento en las encuestas de hogares, CELADE (LC/L.2969-P), N de venta: S.08.II.G.81, (US$ 15.00), 2008. 59. Tcnicas de anlisis regional, Luis Lira, Bolvar Quiroga (LC/L.2884-P), No de venta: S.08.II.G.21(US$ 15.00), 2009. 58. Manual metodolgico de evaluacin multicriterio para programas y proyectos, Juan Francisco Pacheco, Eduardo Contreras (LC/L.2957-P), No de venta: S.08.II.G.71 (US$ 15.00), 2008. 57. Manual de presupuesto plurianual, Roberto Martirene (LC/L.2829-P), No de venta: S.07.II.G.153 (US$ 15.00), 2007. 56. Indicadores ambientales y de desarrollo sostenible: avances para Amrica Latina y el Caribe, Rayn Quiroga Martnez (LC/L.2771-P), No de venta: S.07.II.G.108 (US$ 20.00), 2007. 55. Potencialidades y aplicaciones de los datos censales: una contribucin a la explotacin del Censo de Poblacin y Vivienda de Nicaragua 2005, CELADE (LC/L.2786-P), No de venta: S.07.II.G.119, (US$ 15.00), 2007. 54. Las cuentas nacionales: lineamientos conceptuales, metodolgicos y prcticos, Michael Sruzier (LC/L.2765-P), No de venta: S.07.II.G.101, (US$ 15.00), 2007. 53. El modelo GTAP y las preferencias arancelarias en Amrica Latina y el Caribe: reconciliando su ao base con la evolucin reciente de la agenda de liberacin regional, Andrs R. Schuschny, Jos E. Durn y Carlos J. de Miguel (LC/L.2679-P), N de venta: S.07.II.G.29, (US$ 15.00), 2007. 52. Modelo de anlisis del impacto social y econmico de la desnutricin infantil en Amrica Latina (LC/L.2650-P), N de venta: S.06.II.G.175, (US$ 15.00), 2006. 51. Manual de prospectiva y decisin estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe, Javier Medina Vsquez y Edgar Ortegn, (LC/L.2503-P), N de venta: S.06.II.G.37, (US$ 20.00), 2006 50. Regularizando la informalidad del suelo en Amrica Latina y el Caribe. Una evaluacin sobre la base de 13 pases y 71 programas, Nora Clichevsky, (LC/L.2474-P), N de venta: S.06.II.G.3, (US$ 15.00), 2006
Algunos ttulos de aos anteriores se encuentran disponibles
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@eclac.cl.
Nombre:................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Direccin: ................................................................................................................................ Cdigo postal, ciudad, pas: .................................................................................................... Tel.: ............................Fax: ..................................... E.mail: ...................................................
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R

asto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe

Rodrigo Martnez Mara Paz Collinao

Divisin de Desarrollo Social Santiago de Chile, enero de 2010

CEPAL - Serie Manuales No 65

Gasto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe

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GRFICO 7 GRFICO 8 GRFICO 9

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Experiencias internacionales en medicin y anlisis del gasto social

1.1 Gasto social en la OECD1

Organization for Economic Cooperation and Development.

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Gasto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe

GRFICO 1 GASTO SOCIAL PBLICO, PERODO 1980-2005

Australia Blgica Repblica Checa

Austria Canad Total -OECD

Dinamarca Francia Grecia

Finlandia Alemania Total -OECD

35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004

35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004

Hungra Irlanda Japn

Islandia Italia Total -OECD

Corea Mxico Nueva Zelanda

Luxemburgo Holanda Total -OECD

35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004

35 30 25 20 15 10 5 0 1980 1990 2000 2002 2004

Noruega Portugal Espaa

Polonia Repblica Eslovaca Total -OECD

Suecia Turqua Estados Unidos

Suiza Reino Unido Total -OECD

Ver detalles de este beneficio en http://www.facs.gov.au/Internet/FAO/FAO1.nsf/content/payments-ftba.

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Gasto social: modelo de medicin y anlisis para Amrica Latina y el Caribe

0 1990 2000 2002 2004

0 1990 2000 2002 2004

0 1990 2000 2002 2004

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GRFICO 3 GASTO SOCIAL PRIVADO, PERODO 1980-2005

0 1980 1990 2000 2002 2004

0 1980 1990 2000 2002 2004

Australia Blgica Repblica Checa

Austria Canad Total -OECD

Dinamarca Francia Grecia