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Artículo publicado en: Revista Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión

Estatal. Nº 11, Año 8. Número 11. Santa Fe. República Argentina.

¿REVIVIR EL ESTADO DESARROLLISTA? EL MITO DE LA “BURGUESÍA


NACIONAL” *

Por Vivek Chibber**


(Departamento de Sociología, New York University)
Traducción: María Delia Bertuzzi

Resumen
Este trabajo resume la comprensión de algunos de los roles del Estado en el desarrollo económico en el Este
asiático capitalista (Corea del Sur, Taiwán y Japón), primero en las décadas posteriores a la Segunda Guerra
Mundial, y luego alrededor de esta ultima década, y se lo relaciona con el consenso que los países del este
europeo pretenden aplicar sobre sus estrategias de desarrollo. El argumento es que estos últimos países están
mirando más a las estrategias de Europa occidental y EEUU de libre mercado pero poco reflejan la experiencia
del este asiático de un estado desarrollista, y como tal, se pierden de la oportunidad de aprender de dicha
experiencia de “gobernar al mercado”, que fueron efectivas para acelerar la transformación de sus economías
hacia actividades con mayor valor agregado, on una burocracia especializada pero no altamente sofisticada, y
con políticas industriales modestas. Al contrario de lo que sostiene la visión
Palabras clave: Corea del Sur, Taiwán y Japón

Abstract
Este trabajo resume la comprensión de algunos de los roles del Estado en el desarrollo económico en el Este
asiático capitalista (Corea del Sur, Taiwán y Japón), primero en las décadas posteriores a la Segunda Guerra
Mundial, y luego alrededor de esta ultima década, y se lo relaciona con el consenso que los países del este
europeo pretenden aplicar sobre sus estrategias de desarrollo. El argumento es que estos últimos países están
mirando más a las estrategias de Europa occidental y EEUU de libre mercado pero poco reflejan la experiencia
del este asiático de un estado desarrollista, y como tal, se pierden de la oportunidad de aprender de dicha
experiencia de “gobernar al mercado”, que fueron efectivas para acelerar la transformación de sus economías
hacia actividades con mayor valor agregado, on una burocracia especializada pero no altamente sofisticada, y
con políticas industriales modestas. Al contrario de lo que sostiene la visión
Keywords: Corea del Sur, Taiwán y Japón

1. Introducción

Mientras hablaba en una reunión de banqueros nacionales en el otoño del 2003, al


comienzo de la calamitosa implosión de la economía de su país, Argentina, el Presidente
Néstor Kirchner anunció su intención de rescatar a la economía argentina de las ruinas del
neoliberalismo. Declaró, sin embargo, que “es imposible construir un proyecto nacional si no
consolidamos la “burguesía nacional”1. De hecho, este discurso fue uno entre los muchos
que él dio después de su asunción como Presidente en Mayo, cuando enfatizó la necesidad
de tener un “capitalismo nacional”. Kirchner no estaba solo en esto. En Brasil, el ascenso al
poder de Luis Ignacio Lula Da Silva y el “Partido de los Obreros” ha reavivado el hablar de
un pacto social entre el trabajo y el capital y la posibilidad de forjar un espacio para el
desarrollo de Brasil por medio de una alianza con los “industriales nacionales” –
representados muy evidentemente, en la elección del magnate de la industria textil José
Slencar como vicepresidente del gobierno de Lula. Tanto Lula como Kirchner siguieron el
despertar del Presidente venezolano Hugo Chávez, quien, ante la abierta hostilidad por

* Publicado con anterioridad en Socialist Register (www.thesocialistregister.com), Copyright Merlin Press Ltd
(www.merlinpress.co.uk). Republicado en español para Documentos y Aportes en Administración Pública y
Gestión Estatal (DAAPGE) con el permiso del autor y del editor. //
**
vivek.chibber@nyu.edu
1
Citado en Raul Zibechi, “Globalization or National Bourgeoisie: an Outdated Debate”, Focus on Trade, 94
(November), 2003.

1
parte de los Estados Unidos, ha criticado abusivamente la ortodoxia neoliberal, exhortando a
los países en desarrollo a que reclamen el legado de los modelos de desarrollo nacional.

Toda esta conversación sobre los capitalismos nacionales y los pactos sociales alude a una
era que parecía estar enterrada, de una vez y para siempre, bajo el peso del Consenso de
Washington. Este fue el medio siglo de “desarrollismo” que abarca los años de la Gran
Depresión hasta la crisis de la deuda de los 80s. Tras la inmediata desgracia de la crisis de
la deuda, parecía que el dinamismo hacia la liberación y privatización había adquirido una
fuerza irresistible en el mundo en desarrollo. Había una característica implacable hacia el
desmantelamiento del aparato político heredada de los años de la planificación del
desarrollo, suficiente como para allanar la mención de que los “proyectos nacionales”
parecían en cierta manera algo extraños. Sin embargo, las temáticas son diferentes hoy día.
Después del funesto record económico vivido durante cuarto de siglo bajo la hegemonía
neoliberal, la experiencia de los años 50 y 60 ha ganado respetabilidad, como realmente
debía serlo. A pesar de su final en cierta manera ignominioso, la era desarrollista superó a
su sucesora en casi todas sus medidas2. Políticamente, el funesto registro neoliberal ha
significado una pérdida continua de legitimidad en el Sur. Por lo tanto, no es del todo
sorprendente encontrar una renovada ambición por construir un desarrollo nacional.

La exigencia a un regreso de cierto tipo de “desarrollismo” no se encuentra solo entre las


elites políticas. También emana de un ala articulada y poderosa del movimiento contra la
globalización –intelectuales críticos-, las ONGs y los gremios. En un período en que las
fuertes políticas del libre mercado tienen muy poca credibilidad, pero donde el trabajo no es
aún lo suficientemente fuerte como para presentar un verdadero desafío a la propiedad
privada, un cierto tipo de proyecto de desarrollo estatista se presenta para muchos como el
“programa de transición” de nuestra época. Defender un espacio para el desarrollo
capitalista nacional, bajo la dirección de grupos nacionales, parece por lo menos consistente
en principios (cursiva en el original) con una dirección consciente de la economía -aún
cuando fuera bajo la hegemonía de la burguesía nacional.

Esta nostalgia por la era de antaño es ciertamente comprensible. En muchos sentidos, me


siento atraído por ella. Sin embargo, también tenemos detrás de nosotros medio siglo de
experiencia sólo con esos modelos de desarrollo, modelos que dependen de y promueven el
crecimiento de capitalistas nacionales. Por lo tanto, volver a los registros históricos puede
tener algo de relevancia con el fin de examinar detenidamente las precondiciones políticas
para, y las consecuencias de, los proyectos desarrollistas.

He notado ya que en muchos aspectos cruciales, el registro de los años de desarrollismo es


superior a aquél de los años siguientes. No obstante, cualquier reconocimiento de sus éxitos
debe tener en cuenta también sus contradicciones internas, ya que ellas contribuyeron
poderosamente a la eventual desintegración del modelo. De hecho, discutiré que las
debilidades económicas del modelo se pueden explicar en gran medida por el tipo de
alianza política que se requirió para apoyarlo, en particular, por las formas en las cuales los
capitalistas pudieron imponer límites al alcance del poder del estado. Es más, la condiciones
políticas que hicieron que la alianza desarrollista fuera del todo posible requerían de
concesiones por parte de los trabajadores, las cuales, en condiciones actuales, no serían
aceptables. Por lo tanto, aún si los proyectos del desarrollo nacional del tipo al que se hace
referencia pudieran ser posibles, podrían ser no deseados- al menos no para los
progresistas. Todo el problema cambia de naturaleza, los intereses y el poder de la clase a
la cual Kirchner le presentó su propuesta después de comenzar su período como presidente
en el 2003 - la burguesía nacional.

2
Para una buena comparación de los dos períodos ver Mark Weisbrot, Robert Naiman and Joyce Kim, ‘The
Emperor Has No Growth: Declining Economic Growth Rates in the Era of Globalization’, Center for Economic and
Policy Research Briefing Paper, May, 2001.

2
Tradicionalmente, tres conjuntos de expectativas se han asociado con los capitalismos
nacionales, especialmente dentro de la tradición marxista, donde a veces se los eleva al
estatus de “misiones” históricas. La expectativa principal es que, debido a que ellas obtienen
sus ganancias del mercado interno, los capitalistas nacionales tienen un interés en la
expansión de las relaciones capitalistas, y en el rápido crecimiento económico; de ahí su
estatus como ejes de las estrategias de desarrollo nacional en la era moderna. Como
derivación de esto existen otros dos intereses putativos. Se espera que ellos sean los que
encabezan, o por lo menos los que acceden a, la abolición de las relaciones precapitalistas,
ya que ésta es la precondición para que el capitalismo se disemine. Ésta fue la base para la
expectativa, entre los marxistas de la Tercera Internacional, de que la burguesía fuera una
aliada natural en el período “antifeudal” de los movimientos de liberación. Una expectativa
final fue que esta clase tendría también un interés natural en oponerse a la invasión
económica imperial –nuevamente, debido a su dependencia del mercado interno. En esto, la
burguesía nacional fue comparada inevitablemente con los “intermediarios” locales, quienes,
debido a sus conexiones con las firmas metropolitanas, se veían como irremediablemente
atados a los intereses imperiales.

Los desarrollos económicos y políticos durante las últimas décadas han cuestionado toda
esta situación. Los capitalistas nacionales mostraron muy poco interés en participar en el
ataque a las clases terratenientes feudales. Es más, existió una clara separación que
también había sido cuestionada entre las alas “nacionales” e “importadora” de la burguesía
interna. Sin duda, hubo intereses distintivos asociados con las diferentes relaciones de las
firmas metropolitanas. Pero los capitalistas parecían felices de haber jugado los dos roles en
forma simultánea –tratar de proteger el mercado interno, mientras se esforzaban por
conservar relaciones duraderas con las firmas metropolitanas. Sugestivamente, mientras
ambos roles habían sido puestos en duda, la fuente desde las cuales habían surgido –el
supuesto de que los capitalistas nacionales son un aliado natural para iniciar un desarrollo
rápido- no había sido cuestionada. Si cabe, la tendencia en estudios recientes, ha sido
cuestionarlo aun mas. Y esto está presente en muchas de las declaraciones del movimiento
en contra de la globalización.

Es este supuesto sobre la burguesía nacional –su estatus como la fuerza social natural para
un desarrollo rápido– lo que necesita ser desafiado. Durante las últimas décadas un
conjunto de mitos bastante poderosos ha llegado para oscurecer la experiencia real del
capitalismo del siglo XX en los países en desarrollo, ocultando la dinámica real, los roles
puestos en escena por los actores principales y sus intereses. El presente trabajo está
dirigido a comenzar a clarificar algunos de estos mitos. Si se debe reactivar el desarrollismo,
estos son mitos de los cuales uno necesita liberarse.

2. LAS BASES DEL DESARROLLISMO Y SUS DEBILIDADES

Tres “hechos estilizados” se dan por sentado en la mayoría de las discusiones sobre las
estrategias del desarrollo de la post-guerra. Primero, que estas estrategias estaban
centradas alrededor de la idea de la industrialización rápida, un empuje masivo para
ponerse a la par de los países desarrollados y la frontera industrial. En esto, buscaban
repetir el éxito de la generación anterior de los últimos desarrollistas –Alemania, Japón y
Rusia– los cuales también habían colocado a la industria en el centro de sus estrategias
económicas. Justo en la mitad del siglo XX la iniciativa era el proceso de sustitución de
importaciones, apuntando a promover el crecimiento de las industrias locales por medio de
un proceso que comprendía dos pasos: primero, limitando la entrada de las importaciones
mediante la aplicación de tarifas y controles cuantitativos con el fin de crear un mercado
para las firmas locales; y segundo, proveyendo apoyo al rápido crecimiento de estas firmas
a través de un plan de subvenciones fuerte. Los subsidios y las tarifas eran los instrumentos

3
principales a través de los cuales la clase capitalista interna limpiaba un espacio para poder
crecer ellos mismos, protegiéndose de la competencia de países más avanzados.

El segundo “hecho estilizado” es que el empuje de la industrialización se tomó como un


“proyecto común” entre las elites políticas, los gerenciadores del estado y la clase capitalista
interna; y a esto, algunos también le agregaron una medida de inclusión para la fuerza de
trabajo. Los miembros críticos del grupo de poder, por supuesto, se consideran que son las
elites políticas e industriales recientemente emergentes. Para los industriales la razón para
apoyar tal ambición era obvia: lo que fue excepcional fue la escalada dramática dentro del
bloque gobernante interno en tantos países y casi al mismo tiempo, especialmente cuando
las elites terratenientes estaban aún en su lugar dónde habían ejercido un fuerte asimiento
del poder por décadas. Por cierto, el eclipse político de las oligarquías terratenientes en
América del Sur, Asia del Sur y partes del Medio Oriente, es uno de los aspectos más
sobresalientes de la historia a pesar de que ellas aún mantienen un considerable poder
económico.

La tercera noción generalmente aceptada, es que dentro de la alianza entre el estado y los
negocios, el estado tomó el rol de socio mayor. Por eso la descripción más común de los
proyectos de industrialización rápida como “desarrollos guiados por el estado”. Una
explicación de este punto para el sector industrial local joven y pequeño en tamaño, el
desarrollo generalmente desigual y emparchado de los mercados, y la superficialidad de los
mercados financieros; por estas razones los estados tienen que tomar el liderazgo en la
iniciativa de la industrialización. Otro punto de vista coloca a la fuente de la dominación del
estado no en la debilidad del capital per se, sino en su debilidad relativa con el desarrollo
elefantino del estado -como una peculiaridad de la herencia post-colonial (el estado sobre-
desarrollado de Alavi),3 o un legado de las tradiciones estatistas, como en la Turquía
después de Otoman. Dos interpretaciones emergen de este presupuesto general, que
dependen de dónde se coloca el énfasis como la fuente de dominación del estado. En
algunos casos se considera que los capitalistas tienen que entregar algo de su autonomía a
los gerenciadores del estado, como reconocimiento de las necesidades de estos por la guía
y ayuda en el proceso de industrialización; en otros, simplemente se los ve como que no
están en posición de resistir cuando los planificadores y las elites políticas imponen la nueva
estrategia sobre ellos. En este caso, el estado se ve como un agente paternalista, arreando
a los emprendedores locales sobre una estrategia de acumulación la cual es, en cualquier
caso, consistente con sus intereses.

Se puede decir que la noción de que las estrategias de industrialización rápida fueron
“lideradas por el estado” es uno de los pilares de la literatura del desarrollo. Lo que es difícil
de reconciliar con este punto de vista, sin embargo, es el hecho indiscutible que, durante el
curso de la era desarrollista, estos estados se encontraron luchando para lograr lo que ellos
habían asumido como que era su misión principal –dirigir el flujo de inversiones privadas
internas en sectores con retornos sociales altos, y alejarlos de aquellos en los cuales los
retornos sobre las inversiones podían haber traído enormes ganancias privadas, pero tenían
una significancia desarrollista menor. En América del Sur, Oriente Medio y Asia del Sur, las
estrategia lideradas por el estado trajeron una transformación de la economía en la dirección
generalmente deseada. Pero esto se logró en forma entrecortada, con un costo público
enorme, con gran parte del trabajo realizado por las empresas públicas y a menudo con un
resultado bastante deficiente de los sectores privados. La señal más visible a expensas del
cual eso se logró fue el déficit fiscal en expansión de estos países –ya que ellos tuvieron que
absorber la mayor parte de las pérdidas ocasionadas por el sector privado, mientras que, al
mismo tiempo, continuaban canalizando los recursos públicos en la forma de subsidios-; y
un desequilibrio creciente en la cuenta externa –ya que el enorme flujo de mercaderías de

3
Hamza Alavi, ‘The State in Post-Colonial Societies’, New Left Review, 74, 1972.

4
capital importadas no fue equilibrado por el flujo de inversiones dentro de las líneas
exportables, con lo cual el débito externo podría haber sido equilibrado-.

Por lo tanto surge la pregunta: si la era desarrollista fue ciertamente liderada por el estado -
¿entonces cómo se explica esa relativa debilidad de los estados con respecto a las tareas
inmediatas -que llevan a un eventual colapso del desarrollismo, y su reemplazo por el
neoliberalismo? ¿Por qué fue la calidad de la intervención del estado muy por debajo de la
que se necesitaba para empujar la industria local a la frontera de la tecnología? La
respuesta más convincente parecería ser que, si los gerenciadores del estado no tuvieron
éxito en su tarea, fue debido a que carecían de la capacidad para hacerlo (énfasis en el
original). Y esto es lo más verosímil. La política industrial requiere un cierto nivel de
capacidad institucional por parte del aparato político. No hay ninguna garantía para asumir
que los estados vienen equipados con dicho nivel, especialmente en los países en
desarrollo. Embarcarse simplemente en una estrategia de desarrollo intervencionista no
significa, por lo tanto, que el estado tendrá la fuerza institucional suficiente para triunfar.
Entonces, quizás, la razón por la que la política industrial se encuentra como mucho con el
éxito emparchado fue que las elites políticas no pudieron equipar a sus estados con la clase
de aparato político correcto.

Es indiscutible que los estados desarrollistas en la mayor parte del sur carecían de la
capacidad institucional necesaria para que la política industrial trabajara totalmente. Este ha
sido el principal descubrimiento de una auténtica avalancha de casos de estudio durante la
última década o algo parecido. Pero esto, simplemente presenta la siguiente, y bastante
evidente, pregunta. Si el dirigismo (énfasis en el original) requiere un cierto grado de
construcción estatal, entonces ¿porqué las elites políticas no construyeron las instituciones
necesarias? Argumentaré que la fuente principal de resistencia a construir los aparatos
políticos fuertes y flexibles resultó ser la mismísima burguesía nacional. Debería aclarar que
uso este término desde el comienzo en el sentido otorgado por sus creadores, los marxistas
de la Segunda, y especialmente la Tercera Internacional: se refiere al segmento de los
capitalistas locales que están orientados al mercado interno, buscan la autonomía del
control metropolitano y son aliados con el estado alrededor de la industrialización.

Presentada esta descripción, puede ser paradójico sugerir que los capitalistas nacionales se
opusieron a la construcción del estado con un desarrollo rápido. Ciertamente los teóricos de
mediados de siglo no esperaban esto, y mucha de la literatura actual sobre el desarrollismo
la ha tomado como si no fuera posible que su misma posibilidad no haya sido explorada
aún. Para aquellos que vienen de la tradición marxista, siempre fue que otro segmento de la
burguesías, los importadores, eran los villanos de la historia. Estos eran los capitalistas
locales con lazos cercanos al capital metropolitano, a menudo basados en el intercambio y
las actividades especulativas, otras veces en la agricultura de exportación, pero siempre
bajo sospecha en su compromiso con el desarrollo nacional. Por cierto, la burguesía
nacional fue sospechada en los asuntos de trabajo -¿y porqué no lo serían? Pero solamente
aliándose alrededor de un modelo impecablemente burgués de desarrollo, ellos podrían no
solo haber sido confiables sino que además se hubiera esperado que sean el eje sobre el
cual girara el juego.

3. LA BURGUESÍA NACIONAL Y EL ESTADO

La clave para comprender las vicisitudes de las estrategias del desarrollo de la post-guerra
es que los gerenciadores del estado no se nutrían simplemente de las empresas internas
ofreciéndoles protección y subsidios; estas medidas eran parte de un paquete de políticas
mayores, a las cuales fue central el intento de planificación capitalista (énfasis en el original).
Mientras los capitalistas ciertamente tenían un interés directo e inmediato en lo primero, esto
no estaba tan claramente eliminado con respecto a lo último. Por cierto –y este es el punto

5
crucial– la institucionalización de la substitución de importaciones hizo que fuera racional
que los capitalistas resistieran y rechazaran, cualquier intento de gerenciamiento económico
genuino. Entonces, lejos de reforzarse cada uno, como lo esperaban las elites políticas, y
como estudiantes de una era que los había llevado a hacerlo, existía una profunda tensión
entre la industrialización sustitutiva de importaciones y el gerenciamiento del estado del
desarrollo industrial. Y esto a su vez implica que existía también la posibilidad de conflicto
real entre los dos actores centrales del drama desarrollista, los gerenciadores del estado y la
burguesía nacional. La oposición para fortalecer al aparato político por lo tanto no necesitó
venir de los burócratas o de las clases terratenientes –se derivó del mismo agente que las
políticas tenían la intención de favorecer.

El motivo que animó a las elites políticas de América del Sur, India y partes del Oriente
Medio a mediados del siglo fue industrializar sus economías tan rápidamente como fuese
posible. Había mucha experiencia para demostrarlo, si lo dejaban según sus propios
criterios, los industrialistas no tenían ninguna inclinación a invertir en aquellas líneas que
fuesen las mejores para el crecimiento a largo plazo. Los productos que rindieran beneficios
altos e individuales eran a menudo aquellos que tenían un retorno social escaso o nulo. El
punto de la política y planificación industrial era en parte para fomentar a las empresas en
una dirección que trajera los dos tipos de beneficios en línea unos con otros. Apuntaba a
asegurar que las inversiones fueran consistentes no sólo con los beneficios inmediatos sino
también con el desarrollo económico nacional. Por lo general, los planificadores intentaban
usar métodos “suaves” para empujar a las empresas en la dirección deseada –subsidios,
préstamos baratos, desgravaciones fiscales, etc. Pero la política industrial también incluía un
elemento irreducible de coerción para forzarlas, dónde fuese necesario, y para asegurar que
los dineros públicos se utilizaran de la forma deseada. Se dio por sentado que, a cambio de
los subsidios que se les estaban canalizando, los industriales tendrían que someterse a una
cierta medida de responsabilidad –tendrían que aceptar ser disciplinados.

Para los planificadores, la necesidad de disciplinar a las empresas privadas fue una
característica natural de substitución de importaciones. Para los capitalistas, sin embargo, la
estructura de incentivo apuntaba a una dirección diferente. Como bien se sabe, el efecto
inmediato de la industrialización substitutiva de importaciones (ISI) es proteger los mercados
internos de la competencia de los productos extranjeros importados. Pero la exclusión de los
importados significaba que muchas líneas de fabricación de los mercados internos pasaban
a estar dominadas por un pequeño número de productores locales. Esto era en parte debido
al tamaño pequeño de los mercados locales, como también a la escala de requisitos de la
manufactura moderna que pedía por mayores desembolsos de capital fijo, y por lo tanto,
empresas con un poder de mercado considerable. Existía por consiguiente una ventaja
enorme en ser la primera participante dentro de una nueva línea, así como era relativamente
fácil retrasar la amenaza de los potenciales competidores. Es más, esta ventaja estaba
reforzada por otras peculiaridades del ISI, una de las cuales fue limitar intencionalmente el
número de productores en cualquiera de los sectores usando medios administrativos –
precisamente debido a que en el pequeño mercado, los hacedores de políticas tendían a ser
cautelosos con respecto a la posibilidad de una “ruinosa” y excesiva competencia.

La consecuencia de este estado de situación fue que, una vez que la amenaza de la
competencia externa se extinguió, a los capitalistas locales se les dio virtualmente el control
monopólico sobre sus mercados. Y esto significaba entonces que, para cualquier firma
dominante, la compulsión de innovar e invertir en mejores prácticas tecnológicas se fuera
disipando –ya que los mercados se lo habían entregado. Dado este régimen de producción,
los subsidios que fluían a las firmas desde el estado no necesitaban ser reinvertidos para
mejorar las plantas y el equipamiento ya existente. El dominio del mercado obviaba la
dominación de minimizar los costos. Tenía mejor sentido, en cambio, usar los recursos para
comenzar operaciones en líneas totalmente nuevas y adquirir la ventaja del “primero en
llevar al mercado” en ese lugar. Lo que hizo que esto fuera excepcionalmente atractivo fue

6
que las empresas industriales en los países líderes “del último desarrollo” eran
generalmente parte de un grupo de empresas diversificadas las cuales había ya tenido
experiencia en numerosos sectores y mantenían diversos portafolios de inversiones.

Para la burguesía nacional, el ISI por lo tanto presentaba la posibilidad de enormes


ganancias. El problema estaba en que, con el fin de maximizar estas ganancias, tenía
sentido aceptar los componentes de subsidios para el ISI, mientras se rechazaban las
ambiciones por parte de los gerenciadores estatales de controlar lo que los industrialistas
hacían con los subsidios. El factor crítico que subyacía esta resistencia a disciplinar fue la
atenuación de las presiones competitivas en el ISI. Se podría preguntar porque las firmas se
resentirían con las demandas realizadas por el estado para que funcionaran al nivel de los
estándares competitivos, los cuales, en muchos aspectos, fue ciertamente a su favor. La
razón es que, con la entrada de la competencia internacional bloqueada por las medidas
proteccionistas, y con una competencia interna muda debido al tamaño pequeño del
mercado, las empresas no estaban bajo una presión sistemática para actualizar
constantemente sus operaciones. Con cada flujo de créditos recientemente adquiridos o
subsidios del estado, los gerenciadores no se sintieron obligados a aumentar la eficiencia de
las empresas ya que no existía una amenaza inminente de perder la porción de mercado.
Por lo tanto, mientras las agencias de políticas del estado otorgaban subsidios a las
empresas sobre la base de un plan de desarrollo con prioridades particulares, los comercios
hacían su propios planes de inversión basándose en sus pronósticos y prioridades, los
cuales a menudo no coincidían con aquellos de los planificadores. Por esta misma razón,
consideraban a los componentes disciplinarios de ISI como un impedimento inaceptable;
con el fin de explotar sus oportunidades totalmente, las empresas necesitarían una latitud
máxima para tomar sus propias decisiones con respecto hacia qué sectores deberían
expandirse, o dónde se deberían realizar las nuevas inversiones. La mejor forma de usar ISI
fue fomentar el compromiso del estado con los subsidios, mientras insistían en que el capital
privado debería tener una latitud máxima en sus disposiciones presentes.

En resumen, mientras que los planificadores veían al ISI y la política industrial como los dos
lados de la misma moneda, para los capitalistas el ISI generaba un incentivo para rechazar
la disciplina de la política industrial. Aquellas instituciones que intentaban profundizar el
proceso de subsidio estaban apoyadas por el capital; pero las dimensiones de la
construcción del estado orientadas a permitirle a los planificadores controlar y regular las
inversiones de las empresas fueron resueltamente resistidas. A nivel superficial, el conflicto
entre la burguesía nacional y los planificadores económicos no fue siempre aparente. Era
común encontrar a los industrialistas que se unían al coro que solicitaba la planificación,
gerenciamiento económico y cosas similares. Pero lo que realmente querían significar por
medio de esto era un proceso en el cual los dineros públicos estaban a su disposición y a
sus requerimientos. Para ellos la planificación significaba la socialización del riesgo,
mientras dejaban la distribución privada del beneficio intacta. Los grupos de negocios en
estos países por consiguiente se meneaban en una campaña en la cual ellos pedían y
apoyaban la coordinación central de la política económica mientras al mismo tiempo
luchaban extenuadamente en contra de las medidas que le otorgaría a los planificadores
todo poder real sobre sus decisiones de inversión.

4. TRES CASOS HISTÓRICOS: INDIA, TURQUÍA Y BRASIL

Esta líneas fueron trazadas muy claramente, y las dinámicas fueron más visiblemente
actuadas en la región donde la elite política tenía el compromiso más claro y profundo con el
modelo de desarrollo liderado por el estado -el subcontinente indio4. Bajo el liderazgo del

4
Véase mi libro Locked in Place: State-Building and Late Industrialization in India, Princeton: Princeton University
Press, 2003.

7
Nehru, el Congreso Nacional de la India comenzó a formular una agenda para la
planificación post-colonial una década antes de la partida de los ingleses. La estrella de la
comunidad de los negocios, por su parte, no solamente anunció un compromiso para
participar en la planificación después de la independencia, sino que además lo solicitó,
también antes de que se lograra la autonomía completa. Lo que se clarificó rápidamente, sin
embargo, fue que los dos grupos tenían conceptos muy diferentes del adecuado rango de
poder que disfrutaría el estado. Los grupos de empresarios lanzaron una ofensiva total
contra todos los instrumentos diseñados para cumplir con la planificación del aparato
mientras clamaban al mismo tiempo por más subsidios y más protección. La intervención del
estado en el desarrollo industrial seria tolerado pero solamente si fuera realizado con la
invitación de los grupos de negocios -no a discreción de los planificadores. La campaña,
moviéndose con un gran esfuerzo de lobby y respaldado por la disminución de la inversión,
fue en gran parte efectiva. El nuevo gobierno por cierto instaló un aparato que planificaba,
pero uno en el cual la Comisión de Planificación Central tenía muy poco poder para
controlar, menos aún de influir directamente en la inversión privada.

En Turquía, la gestación de un régimen planificado ni siquiera fue tan larga. Mientras que en
la India el compromiso fuera enunciado mucho antes de una década antes de su iniciación,
en Turquía, el momento de planificar la política industrial fue bastante rápida ya que fue
propuesta por primera vez a fin de los años 50 e instalado cinco años después. Es cierto
que el origen del estatismo kemalista se puede determinar en los años 20, intensificado
después de la Gran Depresión. Pero la protección y promoción de la industria por el estado
se puede llevar a los años 40, de manera tal que el peso del sector industrial en la economía
declinó de un 18% del ingreso nacional hacia fines de los años 30 a menos de un 12% en
1952. Fue solamente hacia fines de los años 50 que el interregno de liberalización finalizó, y
la sustitución de lo importado fue incluido nuevamente en la agenda, esta vez con la mirada
puesta en el desarrollo planificado. El movimiento fue rápido. La reestructuración del aparato
estatal se inició, en cierta manera con incertidumbres, en 1958 y se aceleró en 1960
después que un golpe militar destituyera al Partido Demócrata del poder, y que se
completara antes de la mitad de la década. Como en la India, los capitalistas internos
estaban a favor de la ISI y la coordinación central de la política económica. La nueva junta
militar por lo tanto tenía una considerable autonomía para diseñar las instituciones para una
política industrial y reestructurar el estado alrededor de ellas.

Con el consejo de los bien conocidos expertos como Jan Tinbergeb y Alvin Hanson, la
Organización de Planificación del Estado (OPE) se estableció como una agencia nodal para
la política económica. Tinbergen y sus seguidores dentro del estado turco propusieron que
la OPE debería tener poderes no solamente para delinear planes sino también para
asegurar que todas las decisiones de reparto estuvieran en línea con las prioridades del
plan. Ellos marcaron que la dirección de la inversión tendría que ser muy diferente de
aquellas que las empresas habían elegido durante la última década; es más, propusieron
que las empresas estatales, las cuales habían sido usadas desde los años 30 como una
vaca lechera por las empresas privadas deberían estar racionalizadas de una forma tal que
presionasen a estas últimas para mejorar sus propias operaciones. Todo esto señalaba en
la dirección de un régimen de planificación comprometido con la acumulación simplificada y
eficiente de capital nacional -el cual naturalmente implicaba imponer la disciplina sobre la
propensión a las ganancias especulativas y de corto tiempo.

Lo que surgió inmediatamente, sin embargo, fue que los industriales tenían una concepción
muy diferente de la planificación. Bajo la presión de las empresas, la reforma de la empresa
estatal se dejó de lado; las reformas impositivas propuestas que apuntaban a mejorar la
conformidad desde el mas rico e incrementar el ahorro nacional sufrieron criticas violentas;
los esfuerzos para solicitar información de las empresas con respecto a los planes de
inversión chocaron con una dura resistencia; y más centralmente, los intentos iniciales para
conducir el flujo de inversiones hacia sectores más estratégicos y lejos de aquellos que eran

8
preferidos por las empresas locales terminaron en nada. Al leer lo que estaba escrito sobre
las paredes, los planificadores en el OPE emitieron una renuncia colectiva a fines del año
1962. La planificación del aparato permanecía formalmente en su lugar, como en la India,
pero nunca les fue entregado el poder para supervisar un control efectivo sobre la industria
local. De hecho, en los estudios sobre la política económica turca, uno se encuentra con el
argumento de la declinación del régimen planificado establecido desde 1965 –¡solamente
tres años después que el OPE fuera instalado!

En la India y Turquía los capitalistas atacaron y luego incluyeron, lo que fueran diseños
bastante radicales en la reestructuración del estado. La experiencia brasilera fue diferente
en el sentido de que el liderazgo político nunca tuvo el mismo nivel de compromiso con la
planificación, y por lo tanto nunca diagramó planos comparablemente ambiciosos a los
cuales los capitalistas tuvieran que responder. La sustitución de importaciones fue
consolidada después del año 1930, bajo el primer régimen de Vargas. Pero la primera
dispensa de la post guerra fue testigo, como en Turquía, de una retirada inicial en ese
frente, desde que la administración de Dutra liberalizara los controles y el comercio
internacional. Fue solamente durante el regreso de Vargas en 1950 que la ISI fue
consolidada, solamente que en este momento con conversaciones más explicitas sobre la
coordinación central y algo de planificación. Pero, mientras la India de la post guerra y los
líderes turcos se movieron para instalar los cuerpos de planificación nodales con poderes
totales –lo cual estuvo luego bajo ataque- no existían paralelos directos en Brasil. Esto fue
debido a una larga década, y bastante intensa, de campañas de capitales internos que
habían ya clarificado que un régimen de planificación no seria tolerado.

En alguna forma, el contraste de Brasil con India y Turquía es que el desarrollismo de Brasil
fue armado en parte por un ala fuerte de capitalistas conectados al capital extranjero,
especialmente al americano. Esta corriente coexistió con un estrato recientemente formado
de capitalistas, liderados por Roberto Simonsen y Euvaldo Lodi, quienes personificarían la
llamado burguesía nacional -Simonsen en particular lideró una fuerte lucha para legitimizar
la ISI y una política industrial intervencionista bajo la mirada de los industriales brasileros.
Pero tuvo que luchar constantemente con una acción de retaguardia en contra del ala liberal
del capital local, el cual, aliado con las empresas estadounidenses demandaba una
regulación mínima de inversión industrial. El punto a resaltar, sin embargo, es que el
estrecho espacio para la planificación del desarrollo no era simplemente un reflejo de esta
separación con la burguesía local, o de la debilidad del segmento nacionalista. Esto es así,
cuando le toca al poder del estado demandar el cumplimiento de las empresas locales, o la
reestructuración de los esquemas de inversión, o el castigo especulativo de las actividades
para tener ganancias -inclusive perdió el apoyo del ala nacionalista de la clase empresaria.
El mismo Simonsen anunció los límites prudenciales de la planificación del estado en el
mismo texto en el cual había defendido la intervención del estado, advirtiendo que la
planificación nunca debe restringir la “iniciativa privada”, o competir con ella a través de las
inversiones públicas5. La realidad de estos límites se clarificaron cuando los gerenciadores
del estado se atrevieron a transgredirlos. Cuando el estado no se movió para disciplinar a
las prácticas empresariales después de la guerra –a través de la legislación antimonopolista,
los cuestionamientos a la especulación con los precios y temas parecidos– fueron
firmemente rechazados por los mismos capitalistas.

En este contexto, los esfuerzos por reestructurar el estado alrededor de las necesidades de
la planificación industrial tendían a ser dudosos y episódicos, siempre cuidando de no
atacar. El caso de Brasil es muy poco común entre los estados desarrollistas ya que nunca
tuvo una agencia nodal para la planificación. Si alguna vez se propuso una, siempre lo fue
con vacilación y sumo cuidado y tuvo una vida corta. Con la Constitución de 1946, se formó

5
Ricardo Bielschowsky, Brazilian Economic Thought (1945-1964): The Ideological Cycle of Developmentalism,
unpublished Ph.D. Dissertation, University of Leicester, 1985, pp. 392-393.

9
el Consejo Económico Nacional, el cual fue inicialmente programado para tener poderes
amplios y variados sobre la planificación del desarrollo, pero a pesar de que se permitió que
la disposición se aprobara, el Consejo se transformó en una institución sin sentido6. En vez
de cuerpos de planificación genuinos con poderes efectivos, los gerenciadores del estado
recurrieron a la descentralización y las agencias de políticas ad hoc , asignándoseles tareas
particulares –una isla de planificación en un mar de hostilidades. El estado desarrollista
brasilero de hecho nunca aspiró ni siquiera al mismo rango de poder sobre el capital local
como lo hicieron las variante hindúes y turcas. Fue más lento de consolidar, débil en sus
bases y más tímido en sus ambiciones –por lo menos con referencia a la construcción del
estado. Subyacente a esto había una clase capitalista nacional mucho más hostil que en los
otros casos.

5. EL ROL DEL TRABAJO ORGANIZADO

Es importante notar que en ninguno de estos casos la intransigencia capitalista fue


manejada por el temor de una izquierda con energía. A principios de los años 60, el
movimiento obrero turco no representaba para nada una amenaza. La junta militar que subió
al poder en 1960 no quería saber nada con los gremios, y el regreso del partido republicano
enseguida no anunciaba una apertura para que los gremios tuvieran más poder. En Brasil
también. Mientras Vargas les daba a los gremios una nueva legitimación, a comienzos del
año 1930, ellos pasaron rápidamente a estar subordinados al laberinto de la estructura del
estado corporativista en el Estado Novo, y marginalizados aún más bajo la administración de
Dutra. En ninguno de los casos las empresas internas realmente se preocuparon de la elite
política bajo la influencia de una clase trabajadora movilizada y con energía.

De los tres, solamente en la India existía una señal real de amenaza por parte del trabajo
cuando comenzó el desarrollismo. Pero esta amenaza fue rápidamente eliminada por Nehru
y el Congreso Nacional de la India. Casi inmediatamente después de la Independencia, el
movimiento laborista se dividió al crearse la nueva federación de gremios aliada al partido
del Congreso, una federación constitucionalmente comprometida con la paz industrial y el
régimen de planificación. A los pocos años, ayudada por el patrocinio del partido en poder,
emergió como el ala más poderosa del movimiento laborista, y al hacerlo, la acción política
independiente en gran parte abdicó.

La marginalización del trabajo fue en parte un intento por parte de las elites políticas de
tratar de congraciarse con la burguesía nacional. Se esperaba que una reducción del
espacio político despejaría cualquier temor que las empresas pudieran tener de un desliz
por parte del capitalismo hacia una planificación socialista. Pero también estaba dirigida por
el desden propio de la elite política hacia el trabajo, y su permanente creencia de que el
desarrollo nacional no podía ser confiado al pobre trabajador. La política sería confiada a los
líderes naturales de la nación – industriales y gerenciadores del estado. Parecía que nunca
se le ocurrió a este grupo que una alianza con una fuerza obrera movilizada podría haber
reafirmado la fuerza de apalancamiento en contra de la clase empresaria resistente.

Por otro lado, no se puede negar que la facilidad con la que los gremios fueron dejados a un
costado fue en parte debido a algunas de sus propias elecciones. Existía una tendencia a
ser seducidos por todo lo que se hablaba acerca de planificación y desarrollo coordinado. Es
más, los lideres de los obreros eran conscientes de su debilidad como fuerza social y
aceptaban con prontitud su incorporación dentro de las estructuras del estado. Existía la

6
Sonia Draibe, Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituição do Estado e as alternativas da
industrialização no Brasil, 1930-1960, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, pp. 306, 321. Quisiera agradecer a
Cesar Rodríguez por resumir partes del libro para mi, como parte de nuestra investigación sobre el desarrollo
brasilero.

10
esperanza de que la incorporación formal en el estado y los cuerpos de planificación
compensaría la falta de poder entre las bases sindicales. Esto por supuesto resultó ser una
fantasía. Una vez que se desmovilizaron, el equilibrio del poder se trasladó con más
decisión hacia las empresas, se achicó aún más el espacio político y aumentó la capacidad
del capital para establecer los términos para la política y la construcción del estado.

6. LA PATOLOGÍA DEL DESARROLLISMO

Los ejemplos que se dieron anteriormente son simplemente para ilustrar los principios
básicos: en las paradigmáticas estrategias de la industrialización “lideradas por el estado”, el
poder real que ellos fueron capaces de acumular estuvo severamente limitado, y así fue
debido a la hostilidad muy fuerte por parte de los capitalistas nacionales. Los planificadores
podrían muy bien canalizar los recursos a las empresas, y adjuntarles a ellas las
estipulaciones y condiciones que tenían que ver con su uso –pero tenían muy poca
posibilidad de asegurar que se efectivizaran. Los capitalistas pudieron derivar los fondos
fuera de los sectores meta hacia sus propias líneas preferidas. Para dar sólo dos ejemplos:
una encuesta de la planificación turca desde 1968 hasta 1980 reveló que, de un total de
subsidios que fueran recibidos por las empresas, menos del 20% se invirtió de acuerdo con
las directivas del plan7. De igual forma, en la India, en el momento cúlmine de la
planificación, los objetivos planificados no solamente fueron consistentemente incumplidos
sino que no menos del 25% de todas las inversiones subsidiadas terminaron en líneas que
habían sido rotundamente prohibidas por los planificadores8. Los únicos sectores hacia los
cuales realmente fluyó fácilmente la inversión en estos países, y de hecho excedieron los
objetivos del plan, fueron las mercaderías de consumo -os cuales, típicamente, eran de baja
prioridad para los panificadores. Los gerenciadores del estado podían continuar haciendo
sus pronósticos y diseñar planes con una retórica de altos principios, pero el hecho era que
ellos tenían muy poca habilidad para asegurar su actualización. Los capitalistas, por otra
parte, se escondían confortablemente en un medio ambiente altamente subsidiado, podían
tomar el dinero y desviarlo a los sectores que ellos favorecían.

Esto generaba una economía política en la cual la acumulación avanzó a una velocidad
bastante rápida durante casi cuatro décadas. Pero lo hizo de una forma que
progresivamente debilitó las condiciones de su propia existencia. Por un lado, el gasto del
estado creció a una velocidad más rápida que las recaudaciones que ingresaban, una
consecuencia directa de la asimetría entre el subsidio y la planificación en la ISI. No
solamente se esperaba que el estado continuara con su compromiso con los subsidios y
transferencias a las firmas privadas, sino que, como las últimas ignoraban las señales del
plan y desviaban las inversiones hacia otros lugares, el descuido tenía que ser asumido por
las empresas del estado, las cuales, cada vez con más dificultad, tuvieron que abarcar una
red de seguridad para el sector privado: proveer aportes baratos, comprar productos a los
sectores privados a precios más caros y moverse dentro de las líneas capitalistas que eran
consideradas poco atractivas. Todo esto fue apoyado, en el último análisis, por un drenaje
continuo del tesoro público. Por lo tanto, aún cuando la economía crecía a un ritmo
impresionante y rápido, era una carrera con el déficit fiscal, el cual crecía aún más rápido9.

Este drenaje fiscal fue paralelo con un desequilibrio en aumento de las cuentas externas. A
pesar de que a la ISI ha sido retirada de la economía mundial por los neoliberales, el hecho
es que en su comienzo generó una integración mayor en los mercados mundiales -
irónicamente, por una escalada de las importaciones. Es cierto que la importación de los

7
Vedat Milor, ‘Planning the Market: Structural Transformation of the Economy in Turkey, France, and Korea,
1950-1990’, Manuscrito sin publicar, p. 295.
8
Ver mi ‘Bureaucratic Rationality and the Developmental State’, American Journal of Sociology, 107(4), 2002.
9
Para América Latina, ver Christian Anglade and Carlos Fortin, The State and Capital Accumulation in Latin
America, Volumes 1 and 2, Pittsburgh: Pittsburgh University Press, 1985 and 1990.

11
bienes de consumo fue bloqueada, pero la aceleración de la producción local a su vez
requirió una afluencia creciente de bienes de capital importados. En principio, sin embargo,
la tendencia alcista de la importación de capitales fue equilibrada por un aumento
proporcional en las exportaciones. Aquí nuevamente, nos encontramos con un mito
dominante entre los exponentes del Consenso de Washington, a saber que la ISI en forma
consistente ignoraba la importancia de las exportaciones. De hecho, hacia fines de los años
50, una gran cantidad de países que sustituían lo importado implementaron programas de
promoción de las exportaciones, en un reconocimiento explícito de la importancia de las
mismas para lograr un mayor crecimiento. Por cierto, fue Raúl Presbich, el apóstol de la ISI,
quién enfatizó esto como un imperativo al finalizar la década10.

El problema no fue la resistencia de los planificadores sino de las empresas. La estrategia


en la ISI fue supervisar la transformación de la estructura industrial, y como parte de ello,
cambiar la composición de las exportaciones, de materias primas por las manufacturadas
con mayor valor. Pero nuevamente, y precisamente debido a la incapacidad para disciplinar
los capitales, los estados fracasaron en esta ambición. Seguros detrás de las barreras
proteccionistas, los capitalistas simplemente prefirieron inflar el mercado interno para los
mercados exportadores altamente competitivos. Una y otra vez los esfuerzos de promover la
exportación fueron negativos gracias a la persistente falta de interés por parte de las
empresas locales. Las exportaciones por lo tanto permanecieron dominadas ya sea por los
productos tradicionales o se movieron a líneas con mayores valores muy lentamente; en
ambos casos, ellas, simplemente, no fueron capaces de generar los ingresos requeridos
para compensar el importe de las importaciones. Los países fueron entonces confrontados
con una elección: o disminuían el promedio de inversiones para colocarlo en la línea con la
cuenta externa, o avanzaban con rapidez en una ruta precaria, esperando adquirir los
ingresos necesarios a través de préstamos. Muchos optaron por esto último en los años 70,
cuando el mundo estaba inundado de petrodólares para solamente encontrarse en quiebra
una década más tarde.

La debilidad de los aparatos de planificación del estado por lo tanto jugaron un rol crítico en
desenredar los proyectos de desarrollo nacional en los años 80. Esto no quiere decir que no
había otras causas que producían la crisis económica. Pero es de notar cómo, a medida que
el tiempo pasa, la culpa se ha puesto sobre las burocracias y los planificadores -dejando el
rol que fuera actuado por los empresarios totalmente sin ser reconocido. Existe cierta ironía
en esto ya que, en esencia, el desarrollismo era equivalente a una transferencia masiva de
recursos nacionales a los capitalistas locales. Los objetivos de la política industrial en el
período de la post guerra se pueden comprender como un tipo de contrato implícito: fondos
públicos que sería canalizados a las empresas en un corto plazo, con el entendimiento de
que el estado, a cambio, las tendría como responsables de ciertos estándares de
rendimiento. Entonces, durante el plazo medio, la comunidad ganaría con las atenciones
iniciales de los capitalistas internos. Pero con los países que habían sido abandonados
débiles y fracturados, la ecuación se revirtió. Los capitalistas pudieron iniciar una
acumulación primitiva que tenía ya medio siglo de duración, socializando con los riesgos y
las pérdidas, mientras se apropiaban en forma privada de las ganancias. El resultado final
fue que existía un crecimiento industrial y de desarrollo –pero a un costo enorme para el
público.

7. LOS FUNDAMENTOS SECRETOS DEL MILAGRO COREANO

10
Ver mi relato en Cristobal Kay, Latin American Theories of Underdevelopment, New York: Routledge, 1987.

12
Corea es quizás el único caso donde los capitalistas locales hicieron una alianza con las
elites políticas alrededor de la industrialización liderada por el estado11. En Corea lo mismo
que en la India y otros desarrollismos tardíos, las instituciones para la planificación del
desarrollo tuvieron que ser construidas a nuevo, especialmente en aquellos que se usarían
para disciplinar a los capitalistas. Pero, a diferencia de la contraparte, los industrialistas
coreanos no reaccionaron en contra del esfuerzo de la construcción del estado. Por el
contrario, se unieron al proyecto. ¿Por qué lo hicieron mientras que los capitalistas en otros
lados no lo hacían?

Las bases para la alianza con el estado descansaban en el hecho de que la estrategia
económica coreana después de 1960 injertó la industrialización basada en la exportación
(IBE) en la ISI, y al hacerlo, generó un conjunto diferente de incentivos para la burguesía
nacional. En el corazón de la industrialización basada en la exportación existió un
compromiso por parte de las firmas de dirigir por lo menos una parte de su producto en los
mercados de exportación. Entonces, a diferencia de las empresas en la ISI, las cuales
producen para un mercado interno aislado, los productores en la IBE fueron empujados
dentro de la vorágine de la competencia internacional. Esto creó una correspondiente
diferencia en los incentivos locales con respecto al estado. Mientras que las empresas en la
ISI podían ignorar la demanda de invertir en los niveles picos de eficiencia, sus contrapartes
en la IBE no lo podían hacer por temor a perder la posición en los mercados de exportación,
dónde la competencia era mucho más severa. Entonces, mientras las empresas en la ISI
tuvieron un incentivo –una vez que ya habían tomado el dinero del estado- para resistir las
demandas del estado para que mejoraran la productividad, aquellos primeros tenían un
incentivo para cumplir con tales demandas, precisamente con el fin de sobrevivir en los
mercados de exportación. Es más, el chaebol** koreano necesitaba la ayuda del estado para
descomprimir la tecnología, coordinar las inversiones entre los sectores complementarios,
imponer los estándares de calidad uniformes, y otro tanto, sin los cuales el éxito de la
exportación hubiera sido casi totalmente imposible. Entonces a diferencia del caso de las
empresas en la ISI, las empresas IBE tenían un incentivo para acatar el proyecto de la
construcción del estado, ya que un estado fuerte era un ingrediente importe en la
adquisición del éxito en los mercados de exportación.

En este momento Corea no fue la única en poner mayor énfasis en las exportaciones. Este
cambio se intentó en una serie de países a principios de los años 60, pero fracasó una y otra
vez, contra de la resistencia de los productores locales. ¿Por qué deberían poner en riesgo
los mercados de exportación altamente competitivos cuando tenían en casa el confort de las
ganancias garantizadas? El cambio fue posible en Corea debido a circunstancias altamente
fortuitas, las cuales trajeron junto con ellas factores que no estaban disponibles en otros
países. Primero y quizás lo más importante, las empresas japonesas estaban haciendo su
entrada en Corea en ese momento para establecer asociaciones con los productores
coreanos centrándose en una estrategia exportadora. Trajeron con ellos ventas extensivas y
redes de mercadeo así como también cantidades suficientes de líneas de crédito –
precisamente lo que las empresas en India, Turquía y América Latina carecían. Los
capitalistas coreanos por lo tanto tenían una barrera de entrada critica apartada y al mismo
tiempo estaban siendo guiadas en los mercados de exportación lucrativos, con redes de
clientes listos y a la espera. Pero mientras las asociaciones con las empresas japonesas no
podían ofrecerles entrada en los mercados estadounidenses, la supervivencia en aquellos
mercados requería más –necesitaba la mano de ayuda del estado coreano, en la forma en
que se describiera en el párrafo anterior. La asunción de Park Chung Hee trajo al poder un
régimen implacable, pero uno que, para los capitalistas coreanos, fuera deseable,

11
Esta sección sintetiza argumentos ya desarrollados en otro lugar. Ver mi ‘Building a Developmental State: The
Korean Case Reconsidered’, Politics and Society, 27(3), 1999 and ‘Bureaucratic Rationality’.
**
N. del T.: modelo sur coreano de conglomerado de empresas que generalmente posee una sola familia,
basado en el gerenciamiento autoritario y centralizado para la toma de decisiones.

13
precisamente porque ese régimen estaba comprometido a construir un estado capaz de
coordinar sus éxitos en las líneas de exportación. Cuando Park marcó que apoyaría una
estrategia de exportación así como también un estado desarrollista, encontró un aliado listo
en la burguesía nacional coreana.

Con esta asociación asegurada, los resultados de los desarrollistas coreanos eran muy
diferentes a aquellos que se presentaban en otras partes. Debido a que el estado podría
efectivamente dirigir el flujo de inversiones privadas y asegurar su uso en forma efectiva, las
empresas estatales no tenían que hacerse cargo de las obligaciones como lo habían hecho
en América Latina y en la India. Es más, debido a la efectividad de la intervención del
estado, el crecimiento industrial fue muy rápido, consiguiendo que fuera más espectacular el
promedio de crecimiento económico el cual mantuvo altas las rentas públicas del estado.
Estos dos factores contrastaron con los resultados en nuestros otros dos casos, y
sucesivamente aliviaron enormemente la carga fiscal. Por lo tanto, mientras los gastos del
estado en Corea se expandían rápidamente, este raramente resultaba en déficits altos ya
que la expansión de las ingresos fiscales pudo mantenerse al ritmo. En el frente externo,
nuevamente el estado pudo dirigir las inversiones hacia líneas de valor altas y nuevas y en
particular hacia bienes comerciables. Esto acarreó un resultado muy diferente que en
América Latina; en Corea el costo de importaciones y la deuda externa se elevó muy
rápidamente, pero el promedio de las exportaciones aumentó aún más rápidamente, lo que
permitió que el país se librara de las restricciones en sus sectores externos y financieros12.

La llegada de los japonenses fue crucial para persuadir a los capitalistas coreanos a que
regresaran a los mercados de exportación, lo cual a su vez hizo que ellos desearan tolerar el
cambio que Park realizó hacia las empresas en la IBE, las cuales a su vez las transformaron
en aliadas con Park en lo que respecta a la construcción de un estado desarrollista. Los
capitalistas en la India, Turquía o Brasil no tenían el beneficio de los patrones como las
empresas japonesas. Por cierto, los inversores extranjeros en la India –principalmente los
británicos y las multinacionales estadounidenses– hacían lo imposible para desalentar las
exportaciones, reforzando la confianza en los mercados internos. El secreto del éxito
coreano en la construcción de un estado desarrollista poderoso es por lo tanto anterior al
cambio a un modelo de acumulación diferente, industrialización basada en la exportación la
cual creaba un incentivo para que la burguesía aceptara el proyecto de construcción del
estado. En la India y en cualquier otro estado, las condiciones conspiraban para presentar a
la ISI como el único modelo viable de acumulación; el costo de esto fue que el modelo
socavó las condiciones para una intervención efectiva del estado, ya que enfrentó a los
capitalistas en contra del estado. Las condiciones que permitieron que los capitalistas
coreanos hicieran el cambio y por lo tanto aceptaran un estado desarrollista, simplemente no
estaban disponibles en otro lugar.

8. LA MITOLOGÍA DE LA BURGUESÍA NACIONAL

El reclamo de que la burguesía nacional es un agente poco confiable con un desarrollo


rápido estaba en contra de algunas convicciones que se mantienen profundamente, sobre
todo entre los marxistas. Durante el período en el cual el concepto se extendió –los años de
la Tercera Internacional- las clases agrícolas fueron la causa más importante de
preocupación para la Izquierda. La extensión de la producción capitalista en la agricultura, la
clasificación económica de los productores rurales, la orientación política de los campesinos
para con los partidos socialistas –todos ellos fueron los temas que usaron los pensadores
europeos, y muy pronto después, los marxistas asiáticos. Para estar seguros, había áreas
de ambigüedad con respecto a los capitalistas industriales también. En dos temas en

12
Ver Jeffrey Sachs, ‘External Debt and Macroeconomic Management in Latin America and East Asia’, Brookings
Papers on Economic Activity, Number 2, 1985, pp. 523-573.

14
particular –la orientación hacia las potencias imperiales y hacia las alianzas con los
trabajadores –los capitalistas fueron considerados ya sea directamente como no confiables
o como “vacilantes” (como delicadamente Stalin los mencionaba). Sin embargo, cuando se
referían a los intereses de los capitalistas nacionales en relación a la industrialización,
existía una comprensión generalizada con la que ellos estaban firmemente a favor. Con más
confianza aún era la valoración de la relación entre las elites políticas modernas y los
capitalistas nacionales –ellos eran vistos como aliados naturales, que colaboraban con un
proyecto compartido de desarrollo interno. Tanto que, las figuras como Ataturk, Nehru,
Vargas y después Perón, eran frecuentemente presentados ya sea como representantes
directos de la “burguesía nacional”, o, si este último era considerado ser débil, como sus
guardianes de facto. En cualquier caso, mientras pudiera existir lugar para la tensión entre
las elites modernistas y los capitalistas internos sobre ciertos temas, los marxistas
raramente o quizás a veces consideraban que podría haber tensiones alrededor del proceso
de desarrollo capitalista interno en si.

¿Qué explica esto? ¿Porqué los marxistas muy raramente consideraban la posibilidad de
que los capitalistas se sublevarían en contra de los elementos principales del proyecto
desarrollista? Una razón bastante natural fue que la experiencia histórica del desarrollo
liderado por el estado del siglo XX no había llegado aún. Por lo tanto el antagonismo entre
los planificadores económicos y los capitalistas de la construcción del estado no se habían
aún presenciado. Es cierto que existía una experiencia de un anticipado y moderno
mercantilismo y otro de los desarrollistas liderados por el estado del siglo XIX -Alemania,
Japón y por supuesto Rusia– a quien recurrir. Pero es importante registrar que, en el tema
que dividiera a la burguesía y al estado, esta generación de desarrollistas tardíos difería en
gran parte de aquellos del siglo XX. La intervención del estado en Alemania, Japón y otros
de la era Victoriana tenían muy pocas medidas en lo que respecta a la regularización y
control de las actividades de inversión de las empresas privadas. El rol del estado fue
mucho más pasivo, habiéndose limitado básicamente a la tarea de subsidiar y proteger. Las
políticas de la construcción del estado, por lo ello, diferían enormemente, focalizándose en
la adición de la capacidad institucional para elevar las rentas públicas y no para disciplinar al
capital. Naturalmente, en este contexto los lazos entre los panificadores y los industriales no
estaban para nada tan tensos. Cuando los teóricos de mediados de siglos consideraron las
dinámicas de planificación desarrollista, tenían detrás de si una experiencia histórica que
simplemente no fue una buena guía para lo que ellos se imaginaban.

Existía también, sin embargo, una segunda debilidad en el pensamiento marxista sobre este
tema, que tenía que ver con la teoría política. Los primeros teóricos del desarrollismo
trabajaron con una comprensión bastante parcial del estado y su relación con los intereses
capitalistas. Para esta generación, el estado capitalista fue una institución que básicamente
reflejaba los intereses de la clase gobernante –era un estado al servicio de la clase
capitalista en ascenso. Presentaba un problema y una amenaza potencial a los capitalistas
solamente si el estado estuviera bajo la influencia de otra clase –los terratenientes en
decadencia que trataban de apuntalar su poder, una clase trabajadora movilizada y en
crecimiento, gobernantes imperialistas o coloniales, etc.. En estos escenarios, para la
burguesía fue algo natural poner reparos a cualquier fortalecimiento de la capacidad del
estado, ya que este podría estar al servicio de fuerzas hostiles. La orientación del estado se
tomó para reflejar el equilibrio de las fuerzas políticas. No es sorprendente entonces,
encontrar que los marxistas dieron muy poca consideración a las tensiones que el desarrollo
liderado por estado realmente ocasionaría. Se suponía que el proyecto de desarrollo
nacional estaría liderado por y en interés de la burguesía nacional. No hubo entonces, con
respecto a esta teoría, lugar para las tensiones entre ellos y el estado -después de todo, era
su estado (énfasis en el original).

Si nos movemos desde este punto de vista instrumentalista a uno que nos permita algo de
independencia del estado respecto del capital, los conflictos que rodean al desarrollismo

15
serian menos misteriosos. El simple hecho era que la relativa autonomía del estado
significaba que sus poderes no estaban bajo el control directo de la burguesía nacional. El
estado de mediados del siglo XX era también muy diferente de aquél de la era mercantilista,
o de los años Victorianos. Estaba dotado de un conjunto de instrumentos técnicos y
administrativos que hacían que a los capitalistas internos les preocupara mucho más una
estrategia intervencionista. La característica distintiva de la planificación desarrollista, lo que
la distinguía del intervencionismo del siglo XIX, fue que estaba dirigida directamente a
reducir el poder autónomo de los industrialistas sobre la inversión. Si la teoría del estado
intrumentalista fuera verdadera, entonces esto no hubiera sido un problema -los capitalistas
se hubieran asegurado, mediante el control del aparato estatal, que la intervención estuviera
restringida a aquellas instancias donde ellos fuesen necesarios, asegurándose que nunca se
les quite su poder. Pero precisamente debido a la genuina, aunque limitada, independencia
del estado de su control, los capitalistas consideraron que toda la empresa estaba llena de
peligros. Por lo tanto, ellos adoptaron la estrategia de alentar y apoyar una agenda
desarrollista, mientras que al mismo tiempo recortaban los elementos que pudieran
cercenales sus prerrogativas de inversión.

Dadas estas responsabilidades –la diferencia entre la primera y la segunda generación


desarrollista, y el compromiso sobre una comprensión demasiado simplista del estado– los
argumentos iniciales acerca de la burguesía nacional no fueron capaces de anticipar su
posición contradictoria en el proceso de desarrollo. Lo que resulta interesante es que no
fueron simplemente los teóricos del desarrollo quienes se olvidaron de las bases
estructurales para este conflicto. Los gerenciadores del estado también parecían haber
trabajado bajo la impresión de que, teniendo en cuenta que la agenda estaba dedicada al
fortalecimiento del capitalismo nacional, ello provocaría el apoyo de los capitalistas
nacionales. Por supuesto, no creyeron la historia intrumentalista acerca del poder del estado
debido a que estaban bastante alertas de la independencia de sus iniciativas y a menudo
miraban a los capitalistas con bastante desden. Pero ellos realmente parecían haber
pensado que, dadas las propias declaraciones de la burguesía a favor de un desarrollo
rápido, ellos cederían a los gerenciadores del estado la autonomía que necesitaban para
construir los instrumentos de política necesarios para luego usarlos. Esta es una de las
razones de por que las elites políticas se movieron con tal rapidez como para marginalizar y
desmovilizar la fuerza de trabajo. Sólo fue realizado en parte para ganar la confianza de las
clase empresarial; la otra razón fue que se dio por sentado que los miembros activos y
hegemónicos del “bloque modernizante” sería el estado y el capital, los socios naturales en
la aventura.

Los capitalistas tenían una idea muy diferente. En vez de ceder a los gerenciadores del
estado la autonomía para construir un aparato planificador poderoso, se propusieron
disminuírselo. De esto se trato el ataque a la disciplina del estado. De hecho, si las elites
hubieran construido los instrumentos adecuados de política, tendrían que haber usurpado
(énfasis en el original) la autonomía que se necesitaba –habérselas cedido a ellos no estaba
en los planes. La ironía es que la misma fuerza con que hubieran podido estimular su poder
sobre el capital y generado la suficiente independencia de este para presionar sobre sus
reformas, fue la misma que desmovilizó la fuerza de trabajo.

9. CONCLUSION

Mirando hacia atrás desde las ruinas de la revolución neoliberal, es comprensible que exista
cierta nostalgia hacia la era desarrollista, y hacia las clases sociales, la burguesía nacional.
Los años de intervalo parecen habernos dejado con una mitología robusta acerca de ese
período, uno en el cual los estados tuvieron el poder y la visión de navegar un sendero hacia
un desarrollo autónomo, en el cual la clase empresarial enganchó su vagón al proyecto
nacional, y la fuerza de trabajo tuvo un lugar en la mesa de negociaciones. Hay algo de

16
verdad en esta historia. El considerable progreso fue en realidad realizado por el mundo
desarrollado en la era del desarrollismo, mucho más que en el cuarto de siglo del
neoliberalismo. Los estados realmente jugaron un papel muy importante en esto, y los
capitalistas nacionales realmente colaboraron con los hacedores de política hasta cierto
punto en la planificación de un sendero de desarrollo. Nada en este ensayo tienen como fin
cuestionarlo.

Lo que es importante es reconocer que mientras existía un bloque social que se


cohesionaba alrededor del desarrollismo, el destino de todo el proyecto no podía ser
comprendido si se ignoran las enormes contradicciones y costos que trajo en entrenamiento.
Los capitalistas simplemente no toleraban la instalación de los instrumentos de la política
que les permitiría a los planificadores mantener las empresas como responsables de la
planificación de las prioridades. Y, ante ausencia de tales instrumentos, la guía del estado
resultó ser una figura bastante diferente de la que originariamente se intentaba. En vez de
ser la personificación del compromiso del capital con el desarrollo nacional, se transformó en
un conducto para una transferencia monumental de recursos nacionales para los bolsillos de
los industriales locales. Las estructuras industriales no cambiaron lentamente, pero tampoco
a un ritmo o en una dirección que compensara el drenaje creciente en el erario público, o
que trajera rentas públicas lo suficientemente rápido en las cuentas externas. Lentamente, el
proyecto se desenredó en un modelo de acumulación -con muy pequeño costo para los
capitalistas nacionales.

Corea fue un caso inusual cuando escapó de esta ruta. Sin embargo, aquí también fue la
dinámica del modelo de acumulación lo que llevó a un regreso al neoliberalismo. La clase
capitalista excepcionalmente unida había, a comienzos de los años 90, superado su
necesidad de apoyo del estado como una condición del éxito de la exportación. La
asociación que había sido apoyada por el estado desarrollista por lo tanto se disolvió, y el
chaebol comenzó a exigir el desmantelamiento del aparato de planificación. El fin del estado
desarrollista no fue presentado por el FMI o los Estados Unidos de Norteamérica después
de las repercusiones de la crisis de 1997. Eso sólo fue un desenlace de los eventos críticos.
El viejo aparato había caído en un desenlace mucho antes bajo la presión del chaebol, y era
de hecho su desmantelamiento anterior el que había traído la crisis. El punto que vale la
pena hacer notar es que inclusive en Corea, donde existía un cierto tipo de apoyo de los
empresas a un proyecto de desarrollo nacional, por cierto, donde ésta asociación era crucial
para el éxito del proyecto, los capitalistas permanecieron dentro de la alianza solamente
mientras la intervención del estado fuera una precondición central a su rentabilidad.

Para la mayor parte de los países, una consecuencia política clave del proyecto fue el
debilitamiento de la organización del movimiento obrero. Este fue, en alguna medida,
armado por las elites políticas, en parte por su propio paternalismo para con el movimiento y
la desconfianza en el trabajo; también fue reclamado por los capitalistas como una condición
de su (prometida) cooperación con el régimen intervencionista. Pero es imposible ignorar el
hecho de que todo este proceso estuvo enormemente permitido por la misma seducción de
la fuerza de trabajo al la retórica del desarrollo y el planeamiento nacional. Muy a menudo,
los gremios reposaron completamente la confianza sin garantías en la habilidad del estado
para proteger sus intereses, disciplinar a la clase capitalista y gerenciar los conflictos de
clases a través de una manipulación hábil para planificar las prioridades. La fuerza de
trabajo estuvo en muchos casos demasiado ansiosa por tomar su lugar en la mesa, para
entonces poder hablar y acordar con las estructuras corporativistas que eran comunes en
las relaciones industriales en los países en desarrollo. Las consecuencias a largo plazo de
esta desmovilización fue un continuo debilitamiento de la clase obrera como actor político.
Por lo tanto, cuando le llegó el turno al neoliberalismo, la fuerza de trabajo carecía de

17
músculo organizativo y experiencia para luchar efectivamente en contra de este13.
Irónicamente, fue la misma ausencia de tales oportunidades de ser incluidos lo que pudo
haber contribuido a que los extraordinarios movimientos de la fuerza de trabajo coreana se
desarrollara y radicalizara. Mientras en muchos países los gremios que estaban saliendo de
la ISI continuaron dependiendo del apoyo del estado, los gremios coreanos establecieron la
independencia militante al comienzo y se movilizaron a un nivel que ha sido como pocos en
el mundo en desarrollo. Mientras no fueran capaces de bloquear el comienzo de la
liberalización, han podido intervenir en la transición hacia un nuevo modelo de acumulación
con una fuerza considerable.

Por consiguiente, mientras la nostalgia por la era desarrollista era, en cierta medida,
incomprensible, una evaluación más sobria sugería diferentes lecciones. La ultima vez que
las elites políticas y las clases subalternas observaron a la burguesía nacional para que
fuera la primera en comenzar un proyecto de desarrollo, ellos tuvieron menos de lo que
deseaban, y mucho menos de lo que merecían. Si se lo dejaba a sus dispositivos, no existe
razón para pensar que el capital reaccionará de una manera diferente en otra ocasión. Por
cierto, si el razonamiento de este ensayo es correcto, la resistencia a la intervención del
estado sería muy posible que fuera aún más fuerte en el futuro.

No está claro cómo el proceso de integración económico en curso afecta la misma


posibilidad de los proyectos nacionales. Para algunos, la globalización hace que cualquiera
de esas ideas sea bastante inverosímil, ya que la misma está completamente integrada a las
firmas nacionales con las corporaciones multinacionales. Pero mientras el hecho de la
integración transnacional no se puede discutir, su extensión es en mucho un problema para
debatir. Inclusive es menos claro si este proceso, aún donde ha progresado
considerablemente, es lo que hace que los proyectos nacionales no sean posibles. Lo que
este ensayo ha argumentado es que, hasta donde los proyectos de desarrollo sean posibles,
sus defensores estarán muy bien asesorados en mirar con mucha atención la experiencia de
sus predecesores. Las estrategias de desarrollo nacional futuras tendrán que generar un
nuevo tipo de políticas capaces de extraer concesiones que fueran raramente inclusive
demandadas las últimas veces –las concesiones sobre el flujo de inversiones, el movimiento
de capital, trabajo estándar y muchas otras cosas. En una era donde el momento político
está precisamente, en la dirección opuesta, esto no es una tarea insignificante. Pero esa no
es una razón para continuar trabajando bajo la influencia de los mitos que son
manifiestamente falsos, y con ilusiones de que se los pueda desechar.

13
Para un buen relato de esta dinámica, ver Nicola Christine Pratt, The Legacy of the Corporatist State:
Explaining Worker’s Response to Economic Liberalization in Egypt, Durham: University of Durham, Centre for
Middle Eastern and Islamic Studies, 1998.

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